Fiche de synthèse n°37 : L’exercice du droit d’amendement (et annexe)

Les règles qui suivent sont applicables aux amendements comme aux sous-amendements. Toutefois, les sous-amendements ne sont pas recevables lorsqu’ils contredisent le sens de l’amendement ou excèdent son champ. En revanche, les délais de dépôt ne leur sont pas opposables.

1. – Le contrôle de la recevabilité financière des amendements

a) Principe général

L’ article 40 de la Constitution précise que les amendements formulés par les membres du Parlement ne sont pas recevables lorsque leur adoption aurait pour conséquence soit une diminution des ressources publiques, soit la création ou l’aggravation d’une charge publique. La rédaction employée permet de présenter un amendement diminuant une ressource publique, sous réserve qu’il soit gagé par l’augmentation à due concurrence d’une autre ressource publique ; en revanche, elle proscrit toute compensation dans le domaine des charges publiques.

La jurisprudence constitutionnelle a précisé la portée de l’irrecevabilité financière. Elle a ainsi décidé qu’elle s’appliquait non seulement aux dépenses de l’État mais aussi à celles des autres personnes publiques et que l’incidence des mesures proposées se jugeait par rapport au texte examiné ou au droit existant, s’il est plus favorable.

b) La recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale

Le contrôle de la recevabilité financière des amendements aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale obéit à des règles particulières :

- les règles applicables aux lois de finances ont été assouplies à compter de l’examen du projet de loi de finances pour 2006, qui est le premier à avoir été présenté en application de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1^er août 2001.

Cette loi organique a modifié les modalités du contrôle budgétaire du Parlement, en substituant à l’ancienne répartition des crédits par ministères, titres de dépenses puis chapitres budgétaires, une répartition distinguant une cinquantaine de missions de l’État et, à l’intérieur de celles-ci, environ 170 programmes. L’ article 47 de la loi organique précitée précise que la notion de charge publique doit être appréciée au niveau de chaque mission, ce qui permet dorénavant aux parlementaires de proposer, à l’intérieur d’une même mission, des augmentations de crédits au sein d’un programme compensées par une diminution d’autres crédits au sein d’un autre programme ; en outre, les parlementaires ont la faculté de créer un programme nouveau en compensant cette mesure par la diminution des crédits affectés à un autre programme de la même mission ;

- pour les projets de loi de financement de la sécurité sociale, le paragraphe IV de l’ article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale précise que, s’agissant des amendements portant sur les objectifs de dépenses inscrits en loi de financement, la charge s’entend de chaque objectif de dépenses par branche ou de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM).

Ce dernier assouplissement, introduit par une loi organique du 2 août 2005, permet en principe aux parlementaires d’opérer des arbitrages au sein de l’ONDAM ou des objectifs de dépenses par branche.

c) Les modalités du contrôle

Il convient de distinguer les amendements déposés en commission de ceux déposés en séance.

Dans le premier cas, il revient au président de la commission et, en cas de doute, à son bureau, d’apprécier la recevabilité de l’amendement au regard de l’ article 40 de la Constitution, au besoin après avis du président ou du rapporteur général de la commission des finances, ou d’un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet. Les amendements ainsi déclarés irrecevables ne sont pas examinés par la commission. Le Gouvernement ou un député peut également opposer à tout moment l’article 40 de la Constitution à une modification apportée par une commission au texte d’un projet ou d’une proposition de loi, c’est-à-dire à un amendement adopté par une commission et intégré dans le texte qui servira de base à la discussion en séance publique. L’irrecevabilité est appréciée par le président ou le rapporteur général de la commission des finances ou un membre de son bureau désigné à cet effet.

S’agissant des amendements déposés en vue de leur examen en séance, c’est le Président de l’Assemblée qui est chargé d’en apprécier la recevabilité financière. Cependant, selon un usage constant, le Président suit quasiment toujours l’avis du président de la commission des finances ou, à défaut, du rapporteur général ou d’un membre du bureau de la commission des finances désigné à cet effet (l’article 89, alinéa 3 du Règlement prévoit cette consultation « en cas de doute »). Tous les amendements litigieux sont ainsi renvoyés, lors de l’enregistrement, au président de la commission des finances, et son avis joue un rôle déterminant. Lorsque l’avis conclut à l’irrecevabilité, l’amendement est renvoyé à l’auteur. Il n’est pas mis en distribution et ne sera pas appelé en discussion.

Cette procédure de contrôle a priori n’interdit pas d’opposer ultérieurement l’irrecevabilité financière aux propositions de loi et aux amendements. Cette faculté, prévue par l’article 89, alinéa 4 du Règlement, est reconnue aussi bien au Gouvernement qu’à tout député. En pratique, l’opposition aura rarement lieu d’être formulée à ce stade puisque la première vérification, faite au moment du dépôt, devrait avoir éliminé d’office les initiatives encourant l’irrecevabilité.

L'irrecevabilité financière peut cependant être opposée aux amendements mis en distribution. Dans ce cas, l’appréciation de recevabilité est portée dans les mêmes conditions que lors du dépôt, c’est-à-dire sur décision du Président de l’Assemblée après avis du président de la commission des finances. Compte tenu de l’examen systématique de recevabilité des amendements au dépôt, il n’y a lieu de procéder à une nouvelle consultation que dans des cas exceptionnels : il en va ainsi, par exemple, lorsque la discussion fait apparaître un fait nouveau mettant en cause l’avis de recevabilité formulé au moment du dépôt.

Il est à noter que la procédure de contrôle de la recevabilité financière organisée par le Règlement confie aux seules instances parlementaires le soin de statuer sur la question de recevabilité au cours de la procédure législative. En cas de litige sur la recevabilité d’un amendement – en particulier lorsque le Gouvernement conteste la recevabilité affirmée par l’autorité parlementaire compétente –, c’est la décision de cette dernière qui prévaut, sans appel, à ce stade, à un juge extérieur, contrairement à ce qui est prévu en matière de recevabilité « législative ».

Les décisions prises par les instances parlementaires dans le domaine de la recevabilité financière ne peuvent être contestées que par la voie du recours devant le Conseil constitutionnel, présenté en application de l’ article 61, alinéa 2 de la Constitution, après l’adoption de la loi. Le Conseil constitutionnel se reconnaît en effet compétent pour apprécier s’il a été fait, dans le cours de la procédure législative, une application correcte de l’article 40 de la Constitution, qu’il s’agisse des décisions d’irrecevabilité ou de recevabilité financière. Dans ce dernier cas, cependant, le Conseil estime qu’il ne peut être saisi que si l’exception d’irrecevabilité financière a été soulevée devant la première chambre qui a été saisie de l’amendement.

2. – Le contrôle de la recevabilité législative des amendements

L’ article 41 de la Constitution prévoit que « s’il apparaît au cours de la procédure législative qu’une proposition ou un amendement n’est pas du domaine de la loi (...), le Gouvernement ou le président de l’assemblée saisie peut opposer l’irrecevabilité ». En cas de désaccord entre eux, « le Conseil constitutionnel, à la demande de l’un ou de l’autre, statue dans un délai de huit jours ».

Initialement, seul le Gouvernement pouvait opposer l’irrecevabilité et, dans la pratique, la complexité de la procédure s’est traduite par une faible utilisation de celle-ci. En confiant ce droit au Président de l’Assemblée nationale, la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 a entendu lui donner un second souffle.

Une différence majeure qui oppose cette procédure à celle destinée à assurer le respect de l’article 40 est que la recevabilité législative n’est pas systématiquement contrôlée au moment du dépôt des propositions et des amendements parlementaires : ce contrôle requiert l’intervention du Gouvernement ou du Président de l’Assemblée.

Mettant en œuvre l’ article 41 de la Constitution, l’article 93 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit ainsi que l’irrecevabilité d’une proposition ou d’un amendement peut être opposée à tout moment tant par le Président de l’Assemblée que par le Gouvernement. Elle précise également que l’amendement qui prend la forme d’une disposition du texte résultant des travaux de la commission peut aussi faire l’objet d’une telle contestation. Les deuxième et troisième alinéas de l’article 93 envisagent respectivement le cas d’une irrecevabilité opposée par le Gouvernement et celui d’une irrecevabilité opposée par le Président de l’Assemblée. Si l’irrecevabilité est opposée par le Gouvernement, il revient alors au Président de l’Assemblée de se prononcer. Dès lors que le Président de l’Assemblée est en désaccord avec le Gouvernement, il saisit le Conseil constitutionnel. Si l’irrecevabilité est opposée par le Président de l’Assemblée, il doit consulter le Gouvernement et, en cas de désaccord avec ce dernier, saisir le Conseil constitutionnel. Dès lors que le Président de l’Assemblée envisage d’opposer l’irrecevabilité ou doit se prononcer sur l’irrecevabilité opposée par le Gouvernement, il est prévu qu’il puisse consulter le président de la commission des lois ou un membre du bureau de cette commission désigné à cet effet.

3. – Autres restrictions au droit d’amendement

a) Restrictions liées à la bonne organisation du débat parlementaire

Pour permettre une discussion ordonnée et cohérente des articles d’un projet de loi et des amendements qui s’y rapportent, et pour donner à chaque acteur du débat, Gouvernement, rapporteur et députés, le temps de préparer cette discussion, il est nécessaire de prévoir une date limite pour le dépôt de ces derniers. La réforme du Règlement du 27 mai 2009 a institutionnalisé le délai de dépôt des amendements en commission : les amendements doivent être déposés au secrétariat de la commission au plus tard le troisième jour ouvrable, à 17 heures, précédant l’examen du texte en commission. Elle a modifié le délai pour les amendements déposés sur le texte discuté en séance en le portant également au troisième jour ouvrable précédant l’examen du texte en séance, à 17 heures, au lieu de la veille de la discussion à 17 heures, comme c’était le cas depuis 2006.

Le Conseil constitutionnel a admis la fixation de tels délais sous réserve que les présidents de commissions, s’agissant de l’examen des textes par ces dernières, ou la Conférence des présidents, s’agissant de la séance publique, puissent fixer un autre délai si le délai de droit commun ne permet pas que soient respectées les « exigences de clarté et de sincérité » des débats, et ce, afin de garantir pleinement « le caractère effectif du droit d’amendement conféré aux parlementaires par l’article 44 de la Constitution » ( Décision n° 2009-581 DC du 25 juin 2009). Pour les amendements en séance, la loi organique du 15 avril 2009 impose qu’en tout état de cause, les amendements des députés soient déposés avant le début de l’examen du texte en séance.

Après l’expiration du délai de dépôt, restent recevables les sous-amendements, les amendements du Gouvernement et des commissions saisies au fond, les amendements portant sur les articles modifiés ou ajoutés par un amendement du Gouvernement ou de la commission au fond déposé hors délais.

b) Irrecevabilité liée à l’objet de l’amendement

L’article 98 du Règlement de l’Assemblée nationale énonce que les amendements ne peuvent porter que sur un seul article. Les sous-amendements ne peuvent contredire le sens de l’amendement qu’ils visent et ne peuvent être sous-amendés. En outre, conformément à l’ article 45 de la Constitution, ce même article 98 admet la recevabilité, en première lecture, de tout amendement dès lors que celui-ci présente un lien, même indirect, avec le texte déposé ou transmis. Dans tous les cas, il revient au Président de l’Assemblée d’apprécier la recevabilité, au regard de ces dispositions, des amendements déposés.

c) Restriction liée à l’examen en commission

En application de l’ article 44, alinéa 2 de la Constitution, le Gouvernement peut s’opposer à la discussion des amendements qui n’ont pas été soumis à la commission saisie au fond. Cette arme de procédure n’est généralement utilisée qu’en cas d’obstruction manifeste, à l’égard d’amendements déposés après la dernière réunion de la commission.

d) Restrictions liées aux nécessités de la procédure législative

Comme on l’a vu, la procédure législative, fondée sur un système de navette entre les deux assemblées, vise à rapprocher progressivement leurs points de vue respectifs en vue de l’adoption d’un texte identique. Dès lors, il est logique que tous les articles de loi qui, à un stade donné de la procédure, ont été adoptés dans les mêmes termes par les deux assemblées, sortent du champ de la navette et ne soient plus amendables. Sont également prohibés les amendements qui remettraient en cause des dispositions adoptées conformes en introduisant dans le texte des additions incompatibles. Il peut seulement être fait exception aux règles qui viennent d’être exposées pour opérer une coordination avec des textes en cours d'examen, pour rectifier une erreur matérielle ou pour assurer le respect d’une disposition constitutionnelle.

Après la première lecture, les amendements doivent être en relation directe avec une disposition restant en discussion, sous réserve des trois exceptions précitées. Cette règle, inscrite de longue date dans le Règlement des assemblées, a été progressivement consacrée par le Conseil constitutionnel entre 1998 et 2006. Elle prohibe, en principe, l’introduction, à ce stade de la navette, d’articles additionnels. Le Conseil constitutionnel n’hésite pas à censurer, en outre, les dispositions nouvelles introduites sous forme de paragraphes additionnels au sein d’un article encore en discussion.

Le texte issu des délibérations de la commission mixte paritaire fait l’objet de restrictions particulières à l’exercice du droit d’amendement, fondées sur la lettre de l’ article 45, alinéa 3 de la Constitution qui prévoit que seuls sont recevables les amendements du Gouvernement et les amendements parlementaires dont le Gouvernement a accepté le dépôt. Ces restrictions se justifient par la nécessité de ne pas dénaturer l’accord sur un texte commun qui a pu être trouvé entre les deux assemblées.

Lorsque le Gouvernement décide, en application de l’article 45, alinéa 4 de la Constitution, de donner le dernier mot à l’Assemblée nationale par le biais d’une ultime lecture dite « lecture définitive », les seuls amendements recevables au dernier texte voté par l’Assemblée nationale sont ceux précédemment adoptés par le Sénat, en séance ou en commission, au stade de la nouvelle lecture.

e) Le vote bloqué

Conséquence logique de l’existence de procédures d’adoption contraignantes exprimant le parlementarisme rationalisé voulu par les rédacteurs de la Constitution de 1958, l’ article 44, alinéa 3, de la Constitution autorise le Gouvernement à demander à l’Assemblée saisie de se prononcer par un seul vote sur tout ou partie du texte en discussion, les seuls amendements alors retenus étant ceux proposés ou acceptés par le Gouvernement.

f) Restrictions liées à la nature du texte discuté

Compte tenu de leur nature même, certains textes ne peuvent être amendés. C'est par exemple le cas des motions visant à soumettre à référendum certains projets de loi, des résolutions déposées en application de l’ article 34-1 de la Constitution ou encore des propositions de la Conférence des présidents relatives à l’ordre du jour.

De même, les textes des conventions internationales annexés aux projets de loi autorisant leur ratification ne peuvent faire l’objet d’amendements, l’Assemblée se bornant à conclure à l’adoption, au rejet ou à l’ajournement de ces projets de loi d’une nature particulière.

1. – Présentation matérielle et diffusion

a) Présentation matérielle

Les amendements doivent être formulés par écrit, signés par au moins un de leurs auteurs et déposés sur le bureau de l’Assemblée (c’est-à-dire, en pratique, auprès du service de la Séance) ou en commission. La même exigence de présentation par écrit s’applique aux sous-amendements.

Tout amendement comporte un dispositif qui précise son insertion dans le texte et son contenu et un exposé sommaire, qui décrit brièvement l’objectif de l’amendement.

À la demande de son auteur, et si la commission saisie au fond en est d’accord, un amendement peut faire l’objet d’une évaluation préalable par le comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (article 146-6 du Règlement de l’Assemblée nationale).

b) Diffusion

Les amendements et sous-amendements sont imprimés, distribués et mis en ligne sur le site de l’Assemblée nationale. Concrètement, les députés disposent, en commission comme en séance publique, d’une liasse regroupant tous les amendements et sous-amendements classés par ordre d’examen (cf. infra). Tout amendement porte naturellement le nom de son auteur. En commission, les amendements peuvent avoir pour auteurs le Gouvernement, le rapporteur, le cas échéant le rapporteur pour avis et les autres députés. En séance publique, on distingue les amendements du Gouvernement, ceux des commissions saisies au fond ou pour avis, et les amendements des députés. Il faut souligner que les amendements adoptés par la commission lors de la réunion consacrée à l’examen du rapport sont intégrés au texte qui servira de base à la discussion en séance publique (sauf dans les cas où la discussion en séance est fondée sur le texte initial).

2. – Organisation de la discussion des amendements

a) Ordre d’appel

La méthode de classement des amendements n’est pas sans importance, puisque l’adoption d’un amendement a pour conséquence de faire « tomber » (c’est-à-dire de rendre sans objet) tous les amendements proposant des solutions concurrentes.

La méthode utilisée repose sur la combinaison de deux principes :

- d’un point de vue formel, l’ordre de classement doit aller du général au particulier : une suppression d’article est appelée avant la suppression d’un alinéa, et celle-ci avant la suppression d’une phrase, qui précède elle-même une simple suppression de mots, etc.

- en ce qui concerne le sens des amendements, ils sont mis aux voix en commençant par ceux qui s’écartent le plus du texte proposé et dans l’ordre où ils s’y opposent, s’y intercalent ou s’y ajoutent.

Lorsque plusieurs amendements, exclusifs l’un de l’autre, sont en concurrence, le président de séance peut les soumettre à une discussion commune permettant aux députés d’entendre tous leurs auteurs avant qu’ils ne soient mis aux voix séparément.

Enfin, les amendements déposés par le Gouvernement ou la commission saisie au fond bénéficient d’une priorité de discussion par rapport à ceux des députés ayant un objet identique.

Concrètement, l’ordre d’appel retenu est matérialisé par un « dérouleur », c’est-à-dire une liste des amendements par ordre d’appel (la « feuille jaune »). Ce document est disponible sous deux formats accessibles depuis le site internet de l’Assemblée : l’un mis en ligne avant la séance et l’autre actualisé en temps réel pendant la séance. Ces informations sont également projetées, pour les députés et le Gouvernement, sur les écrans installés dans la salle des Séances.

b) Modalités de discussion

Lors de l’examen d’un amendement, le président de séance donne successivement la parole à :

- l’auteur ou l’un des auteurs de l’amendement pour présenter son objet et en défendre l’intérêt (les amendements dont les auteurs sont absents ne sont pas appelés) ;

- le rapporteur ou le président de la commission saisie au fond, qui rappelle la position de la commission ;

- le cas échéant, le rapporteur ou le président de la commission saisie pour avis ;

- le Gouvernement ;

- éventuellement, un orateur d’opinion contraire.

Il peut également donner la parole à un orateur pour répondre au Gouvernement ou à la commission. Lorsque l’avis du Gouvernement et celui de la commission sont identiques, un seul orateur peut être autorisé à y répondre.

L’amendement est ensuite mis aux voix par le président de séance qui rappelle le sens de l’avis exprimé par le Gouvernement et par la commission saisie au fond.

Il convient de préciser que le temps de parole pour présenter un amendement est différent selon la procédure qui régit l’examen du projet ou de la proposition de loi auquel s’applique l’amendement. D’une manière générale, les interventions sur les amendements, autres que celles du Gouvernement (lequel n’est soumis à aucune contrainte de temps), ne peuvent excéder deux minutes. Toutefois, si la Conférence des présidents a décidé de fixer la durée maximale de l’examen du texte (temps législatif programmé), les interventions dans la discussion générale, sur les articles et sur les amendements ne sont pas limitées tant que n’est pas épuisé le temps attribué au groupe politique auquel appartient l’orateur. Lorsqu’un groupe a épuisé son temps de parole, ses membres ne peuvent plus s’exprimer. Leurs amendements sont alors mis aux voix sans débat.

Afin de simplifier la présentation des amendements, chacun des alinéas des textes soumis à l’Assemblée nationale est numéroté. Un amendement qui porte sur un ou plusieurs alinéas d’un texte fait donc référence à son numéro.

1. - Suppressions

                          . cet article.

- Supprimer         . l’alinéa n.

                          . la n-ième phrase de l’alinéa n.

- À la n-ième phrase de l’alinéa n, supprimer les mots : « … »

2. - Nouvelles rédactions

                             . cet article : « ……. ».

- Rédiger ainsi         . l’alinéa n : « … ».

                             . la n-ième phrase de l’alinéa n : « … ».

- Substituer à l’alinéa n les alinéas suivants : « … ».

- Substituer à la n-ième phrase de l’alinéa n les phrases suivantes : « … ».

- Substituer aux m-ième et n-ième phrases de l’alinéa n la phrase suivante : « … ».

3. –  Substitutions

- À la n-ième phrase de l’alinéa n, substituer aux mots : « … » les mots : « … ».

                                             . de cet article : « … » (le reste sans changement).

- Rédiger ainsi le début            . de l’alinéa n : « … » (le reste sans changement)

                                             . la n-ième phrase de l’alinéa n : « … » (le reste sans changement).

                                             . de cet article : « … » .

- Après le(s) mot(s) : « … », rédiger ainsi la fin      . de l’alinéa n : « … » .

                                                                        . de la n-ième phrase de l’alinéa n : « … ».

4. - Insertions et compléments

- Après l’alinéa n,

                .  Avant l’alinéa n, insérer l’alinéa suivant : « … ».

                . Compléter cet article par l’alinéa suivant : « … » .

- Au début de l’alinéa n,

                . Après la n-ième phrase de l’alinéa n, insérer la phrase suivante : « … »

                     .  Après la dernière phrase de l’alinéa n,

                     .  Compléter l’alinéa n par la phrase suivante : « … ».

- Rédiger ainsi le début de la n-ième phrase de l’alinéa n : « … » (le reste sans changement) .

                .  À la n-ième phrase de l’alinéa n, après le(s) mot(s) : « … », insérer le(s) mot(s) : « … ».

                .  Compléter la n-ième phrase de l’alinéa n par le(s) mot(s) : « … » .

5. - Articles additionnels

- Article additionnel

- Après l’article n, insérer l’article suivant : « … ».