N° 3363 annexe 20 - Rapport de M. Alain Rodet sur le projet de loi de finances pour 2007 (n°3341) - XIIe législature

N^° 3363

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),

PAR M. GILLES CARREZ,

Rapporteur Général,

Député.

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ANNEXE N° 20

OUTRE-MER

Rapporteur spécial : M. Alain RODET

Député

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INTRODUCTION 7

I.– UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL TOUJOURS DIFFICILE 9

A.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DES DOM 9

1.– Une situation économique et sociale qui montre quelques signes encourageants 9

2.– La situation économique et sociale des départements d'outre-mer, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon demeure contrastée 11

B.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DES AUTRES COLLECTIVITÉS 15

1.– Un bilan économique néo-calédonien plutôt satisfaisant 15

2.– Un regain de croissance en Polynésie française 16

3.– Une conjoncture difficile à Wallis-et-Futuna 17

C.– L’ÉTAT DES FINANCES LOCALES 18

1.– La situation des régions, des départements et des communes 18

2.– Les finances des autres collectivités 22

II.– L’ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER 25

A.– LA GESTION DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER EN 2005 ET 2006 25

1.– L’exécution du budget en 2005 25

2.– L’exécution du budget en 2006 28

B.– LA DÉPENSE FISCALE 29

1.– La défiscalisation 29

2.– Le régime fiscal applicable aux contribuables ultramarins 30

3.– L’évaluation de la dépense fiscale 31

C.– L’OUTRE-MER ET L’EUROPE 32

1.– Le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité 32

2.– L’intervention des fonds structurels dans les départements d'outre-mer 33

3.– Les collectivités à statut particulier et l’Europe 34

III.– LE PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER 37

A.– LES MESURES EN FAVEUR DE LA CRÉATION D’EMPLOI 37

1.– Les effets de la réforme du dispositif d’exonération de cotisations sociales 37

2.– Les dispositifs favorisant la création d’emplois et d’entreprises 39

3.– Un dispositif d’évaluation 40

B.– LES MESURES D’INSERTION ET LES AIDES DIRECTES À L’EMPLOI 40

1.– Les mesures d’insertion 40

2.– Les aides à l’emploi 42

3.– Les aides à la qualification professionnelle 45

C.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE 45

IV.– LE PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER 47

A.– LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DU LOGEMENT 47

1.– La politique du logement dans les départements d’outre-mer et à Mayotte 48

2.– Les fonds d’aménagement foncier et urbain 53

3.– La politique du logement à Mayotte 53

4.– Le passeport logement 54

B.– L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 56

C.– LA CONTINUITÉ TERRITORIALE 56

1.– Le passeport mobilité 56

2.– La dotation de continuité territoriale 57

D.– LES DISPOSITIFS DANS LE DOMAINE SANITAIRE ET SOCIAL 59

E.– LES ACTIVITÉS CULTURELLES, SOCIALES ET DE JEUNESSE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER 59

1.– Le développement de la culture Kanak 59

2.– Le soutien aux projets 60

F.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER 61

V.– LE PROGRAMME INTÉGRATION ET VALORISATION DE L’OUTRE-MER 63

A.– LES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES 63

1.– Mayotte 63

2.– La Polynésie française 65

3.– La Nouvelle-Calédonie 67

4.– Wallis-et-Futuna 68

5.– Les Terres australes et antarctiques françaises 68

B.– LA COOPÉRATION RÉGIONALE 69

1.– Les différentes formes de la coopération régionale 69

2.– Les moyens financiers 70

C.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 71

EXAMEN EN COMMISSION 73

Article 56 (Art. 38 et 40 de la loi n°2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte) : Ressources du fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte 75

L’article 49 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.

À cette date, 64,6 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial, qui ne dispose, à la date de rédaction de son rapport, que de 76 % de celles-ci.

INTRODUCTION

Le présent projet de loi de finances prévoit d’ouvrir 1.962,9 millions d’euros pour la mission Outre-mer, contre 1.898 millions d’euros en 2006.

La mission est affectée par deux mesures qui modifient son périmètre. Il s’agit d’une mesure qui vise à confier le financement de la couverture maladie universelle complémentaire des collectivités d’outre-mer au budget de la mission Santé, afin de faciliter une évolution vers le droit commun – ces crédits représentent 22,66 millions d'euros – et une mesure technique liée à la mise en place de la LOLF correspondant à une correction en 2007 d’un sur calibrage de crédits pour le compte d’affectation spéciale Pensions du service militaire adapté (SMA), pour 12,14 millions d'euros.

Les dépenses de personnel (titre 2), qui représentent 7,8 % de ces crédits, devraient s’élever à 153,5 millions d’euros en 2007.

Avec 49,9 millions d’euros en 2007, les dépenses de fonctionnement (titre 3), en représenteraient 2,5 %.

Les dépenses d’investissement (titre 5) devraient s’élever à 16 millions d’euros en 2007, soit 0,8 % de la mission.

Les dépenses d’intervention (titre 6), qui composent l’essentiel (88,9 %) des crédits de la mission, représentent 1.743,5 millions d’euros. Celles-ci comprennent principalement les subventions obligatoires et facultatives aux collectivités territoriales, les crédits attribués au FEDOM (Fonds pour l’emploi dans les départements d’outre-mer, dans la collectivité de Mayotte et dans la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon) et les crédits attribués à l’action sociale, culturelle et de coopération régionale. Elles comprennent également les crédits affectés à la politique du logement, les subventions au FIDOM (Fonds d’investissement des départements d’outre-mer), et au FIDES (Fonds d’investissement pour le développement économique et social).

Il convient de rappeler que la mission ne retrace qu’une partie de l’effort financier de l’État pour l’outre-mer. En effet, tous les ministères participent, dans leurs secteurs d’activité respectifs, à la mise en œuvre de la politique du Gouvernement dans les départements et collectivités d’outre-mer. La mission Outre-mer ne représente que 15 % de l’ensemble des crédits que l’État consacre à l’outre-mer. L’effort financier de l’État en faveur de l’outre-mer devrait s’élever à environ 13 milliards d’euros en 2007.

La mise en œuvre de la LOLF conduit à présenter les crédits de l’outre-mer au sein d’une seule mission, comportant trois programmes et dix actions. Ces trois programmes sont : Conditions de vie outre-mer, Emploi outre-mer et Intégration et valorisation de l’outre-mer.

Le plafond d’emplois pour 2007 s’élève à 4.895 équivalents temps plein travaillé, dont 3.715 pour le programme Emploi outre-mer et 1.180 pour le programme Intégration et valorisation de l’outre-mer.

Le tableau suivant retrace les principales composantes du budget de la mission Outre-mer :

RÉPARTITION DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER

(en millions d’euros)

	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
Programme Emploi outre-mer	459,7	392,2
Action 1 Abaissement du coût du travail et dialogue social	220,8	175,8
Action 2 Mesures d'insertion et aides directes à l'emploi	120,0	101,0
Programme Conditions de vie outre-mer	57,5	54,0
Action 1 Logement	58,4	58,4
Action 2 Aménagement du territoire	3,0	3,0
Action 3 Continuité territoriale	1.162,5	1.158,3
Action 4 Sanitaire et social	844,7	838,4
Action 5 Culture, jeunesse et sports	317,8	319,9
Programme Intégration et valorisation de l’outre-mer	409,0	412,4
Action 1 Collectivités territoriales	307,8	313,3
Action 2 Coopération régionale	3,0	3,0
Action 3 Soutien et état-major	98,2	96,2
Total	2.031,2	1.962,9

* *

I.– UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ET SOCIAL TOUJOURS DIFFICILE

Une certaine amélioration de la conjoncture économique est observable en 2005 et 2006 et le chômage semble amorcer une décrue outre-mer. Pour autant, le nombre de Rmistes progresse et la situation financière des collectivités demeure inquiétante.

A.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DES DOM

Si le chômage tend globalement à décroître, le nombre de Rmistes ne cesse de progresser dans les départements d’outre-mer (DOM). En outre, la situation économique et sociale est très contrastée selon les collectivités.

1.– Une situation économique et sociale qui montre quelques signes encourageants

a) L’amélioration de la conjoncture économique

En 2005, l’environnement international aura été particulièrement favorable avec une croissance mondiale estimée au premier semestre à 4,3 %. La zone euro a bénéficié du dynamisme de la demande mondiale. Dans ce contexte international et national, l’année 2005 aura été, de façon générale, assez bien orientée dans l’ensemble des DOM. À La Réunion, l’année 2005 aura marqué le retour à un niveau de croissance encourageant, soutenue par la demande des ménages et l’investissement privé et public. Mayotte enregistre également une forte demande intérieure alimentée par la progression du pouvoir d’achat des ménages mahorais du fait du rattrapage du SMIC et une contraction des prix à la consommation. À l'exception des secteurs du tourisme et de l’industrie, l’activité à la Martinique a suivi une orientation favorable en 2005, notamment au second semestre. En Guyane et à Saint-Pierre-et-Miquelon, la situation apparaît plus nuancée. En Guyane, en dépit d’un début d’année peu encourageant, l’activité a enregistré un net rebond au deuxième semestre. À Saint-Pierre-et-Miquelon, l’activité n’a pas été aussi morose que le laissaient présager les inquiétudes suscitées, entre autres, par les difficultés financières de la collectivité de Saint-Pierre et par ses possibles répercussions économiques. Enfin, à la Guadeloupe en revanche, la situation économique est demeurée morose en 2005, après une année 2004 difficile.

b) L’amélioration du marché de l’emploi

En 2005, le marché de l’emploi apparaît plus dynamique dans les départements français d’Amérique, avec un rebond des offres d’emploi, sauf en Guadeloupe. Cette amélioration a contribué à réduire le nombre total de demandeurs d’emploi. Mais la situation est contrastée suivant les départements. Globalement le chômage recule de 2,6 % dans les cinq collectivités concernées. La réduction du nombre de chômeurs est même de 6,0 % à la Réunion.

Le tableau suivant retrace l’évolution sur plus long terme du nombre des demandeurs d’emploi en fin de mois :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DES DEMANDEURS D’EMPLOI EN FIN DE MOIS

	2001	2002	2003	2004	2005	Variation du taux de chômage 2005/2004
Guadeloupe	45.372	44.937	44.298	44.275	44.537	+ 0,6 %
Martinique	40.233	39.522	37.751	38.020	37.054	– 2,5 %
Guyane	11.251	11.830	12.042	12.618	12.610	– 0,1 %
La Réunion	88.692	81.852	70.523	66.310	62.821	– 5,3 %
Mayotte	12.754	13.459	13.348	n.c.	n.c.	%
Saint-Pierre-et-Miquelon	325	278	252	283	252	– 11,0 %
Total	198.627	191.878	178.141	161.506	127.274	– 2,6 %

Source : Directions départementales du travail, demandeurs d’emploi en fin de mois de décembre 2005.

Par manque de données actualisées, le suivi infra-annuel du chômage se base sur le dénombrement des demandeurs d’emploi en fin de mois (DEFM) inscrits à l’ANPE. Ce taux de chômage calculé diffère de celui mesuré par l’INSEE sur la base de ses enquêtes emploi (se référant à la notion de chômage au sens du BIT). En effet, l’évolution des règles d’indemnisation du chômage, des règles d’inscriptions et de radiations à l’ANPE est susceptible d’affecter les comportements d’inscription des chômeurs. Les chômeurs au sens du BIT doivent satisfaire aux trois conditions suivantes : être disponibles, sans travail et à la recherche d’un travail (inscription à l’ANPE ou acte effectif de recherche le mois précédent l’enquête).

Selon les données publiées par l’institut d’émission des départements d’outre-mer, le taux de chômage dans chaque DOM et à Saint-Pierre-et-Miquelon est le suivant :

TAUX DE CHÔMAGE EN 2005

Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Saint-Pierre-et-Miquelon
26,0	26,5	21,8	31,9	8,4

Source : institut d’émission des départements d’outre-mer et INSEE

c) Un nombre toujours croissant de bénéficiaires du RMI

Ainsi que votre Rapporteur spécial l’a souligné l’an dernier, l’augmentation continue du nombre des titulaires du revenu minimum d’insertion est inquiétante : fin décembre 2005, on comptait pour les quatre départements d'outre mer 155.055 allocataires du RMI, contre 154.580 un an plus tôt, soit une progression de 0,3 %, contre une progression de 4,2 % pour toute la France. L’augmentation de cet indicateur lié à la précarité a été beaucoup plus forte en Guyane (+ 4,8 %) que dans les autres DOM.

Votre Rapporteur spécial juge la progression du nombre des bénéficiaires du RMI particulièrement préoccupante.

Le tableau suivant illustre la progression du nombre de foyers allocataires du RMI :

NOMBRE MOYEN DE FOYERS ALLOCATAIRES DU RMI EN FIN D’ANNÉE

(en millions d’euros)

	2001	2002	2003	2004	2005	Variations 2005/2004
Guadeloupe	30.123	29.764	32.227	33.604	34.693	+ 3,2 %
Guyane	10.192	10.538	1.058	12.263	12.847	+ 4,8 %
Martinique	31.189	31.438	31.436	32.437	32.504	+ 0,2 %
La Réunion	63.483	67.915	70.851	76.276	75011	– 1,6 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	39	29	22	24	23	– 4,2 %
Total pour la France	1.051.725	1.068.923	1.120.844	1.215.585	1.266.429	+ 4,2 %

Source : CNAF, Fichier FILEAS

L'allocation mensuelle moyenne effectivement versée est de 392 euros, alors qu’elle est de 377 euros en métropole. Les dépenses d'allocation de RMI se sont élevées à 717 millions d’euros en 2005 contre 674 millions d'euros en 2004.

L’instauration d’un cadre de fonctionnement rénové, issu de l’ordonnance n° 2000-99 du 3 février 2000 et de son décret d’application n° 2000-713 du 28 juillet 2000, a fait des agences d’insertion le partenaire privilégié de l’État et du département pour combattre l’exclusion dans les DOM.

2.– La situation économique et sociale des départements d’outre-mer, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon demeure contrastée

a) La situation économique de la Guadeloupe

Dans le secteur agricole, la production de sucre s’est légèrement contractée en 2005 (– 1,6 %). Le tableau suivant présente l’évolution de la production guadeloupéenne :

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION EN GUADELOUPE

	2001	2002	2003	2004	2005	Variations 2005/2004
Production de sucre (tonnes)	55.962	5.730	6.550	74.041	72.830	– 1,6 %
Production de rhum (hectolitres)	61.187	67.151	54.713	55.531	58.831	+ 5,9 %
Exportation de bananes (tonnes)	90.518	96.563	87.024	66.919	50.430	– 24,6 %
Consommation de ciment (tonnes)	298.137	283.892	265.682	263.152	266.121	+ 1,1 %
Nombre de touristes (hors croisiéristes)	411.685	520.172	506.898	620.000	n.c.	–

Sources : Syndicat des producteurs exportateurs de sucre et de rhum, Douanes, DDCCRF, Ciment antillais, Comité des Îles de Guadeloupe

La restructuration de l'économie sucrière réalisée en 1995 ne laisse subsister que deux sucreries. En dépit des aides publiques, la filière en Guadeloupe reste confrontée à des difficultés qui sont d'ordre à la fois conjoncturel (aléas climatiques) et structurel.

Alors que la campagne 2002 a été marquée par des pluies diluviennes
– qui ont accru le tonnage de cannes récoltées, mais ont fait baisser la richesse des cannes – l'année 2003 a été caractérisée au contraire par une sécheresse qui a fait baisser le tonnage de cannes broyées. Cependant, la richesse des cannes en sucre a très fortement augmenté (10,41 % contre 8,06 %), de sorte que le tonnage de sucre produit a enregistré une hausse de 9,1 % (63.555 tonnes contre 51.730 tonnes en 2002). En 2004, la production de sucre a poursuivi sa progression (+16,5%), avec un rebond du nombre de cannes manipulées (+ 47,1 % contre – 13 % en 2003). La campagne cannière 2005 a permis de récolter plus de 840.000 tonnes de cannes, soit un niveau comparable à celui de la campagne précédente, considérée comme la troisième meilleure récolte de cannes des 25 dernières années. Cependant, les mauvaises conditions climatiques ont entraîné une diminution des taux de rendement moyen (8,66 % contre 8,80 % en 2004).

La production de sucre apparaît ainsi en repli de 1,6 %. Dans le cadre de la réforme de la politique sucrière de l’Union européenne, le prix du sucre devrait diminuer de 36 % d’ici à 2009, laissant apparaître des difficultés à venir pour la filière.

La banane représente une part importante de l'agriculture d'exportation en Guadeloupe. Depuis 1993, cette filière de production traverse une période difficile liée, d'une part, au remplacement de l'organisation nationale du marché par l'Organisation communautaire du marché (OCM) et, d'autre part, aux turbulences engendrées par les attaques incessantes des pays producteurs latino-américains et des multinationales commerciales américaines. À ces causes externes sont venues s'ajouter, en Guadeloupe, les intempéries qui ont eu des conséquences importantes sur une production, en définitive, extrêmement fragile.

Après une année 2004 très difficile, la filière banane a engagé en 2005 d’importants efforts de restructuration avec notamment la fusion des deux groupements de producteurs de bananes à l’échelle du département, ainsi qu’un rapprochement avec les producteurs martiniquais afin de réaliser des économies d’échelles substantielles. Cependant, les exportations ont chuté de 24,6 % en 2005. En outre, le 1^er janvier 2006, le nouveau régime des droits à l’importation pour les pays bénéficiant du statut de la nation la plus favorisée (principalement des pays latino-américains) est entré en vigueur.

b) La situation économique de la Martinique

Après un début d’année très porteur, la fin de l’année 2005 apparaît en demi-teinte dans le commerce, alors que la croissance dans le secteur des services se poursuit dans un contexte de maintien des prix.

Le bilan de la campagne sucrière 2005 apparaît en retrait par rapport aux années 2001 à 2003 – le bilan de l’année 2004 étant particulièrement médiocre du fait d’une pluviométrie anormalement élevée. Le volume de cannes manipulées pour la production de sucre a été inférieur aux espérances. La production de rhum est restée stable, avec un léger tassement intervenu en fin d’année, de même que les exportations (− 0,2 % sur un an).

Les exportations de bananes ont marqué un recul annuel de 16,5 %. Les données fournies par les douanes confirment cette tendance, avec une diminution annuelle totale des exportations de produits agricoles d’environ 44 %. Cependant, en 2005, pour la première fois depuis 1994, l’évolution des prix moyens de vente de la banane martiniquaise a dépassé 0,70 euro par kilogramme et s’est inscrite en hausse de 12 % en glissement annuel.

Le tableau suivant présente l’évolution de des exportations de bananes ainsi que la variation des productions martiniquaises :

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION EN MARTINIQUE

	2001	2002	2003	2004	2005	Variations 2005/2004
Production de sucre (tonnes)	5.727	5.340	5.181	4.119	4.394	+ 6,7 %
Production de rhum (hectolitres)	91.704	93.849	78.400	78.581	78.565	–
Exportation de bananes (tonnes)	244.880	288.224	264.959	273.582	228.358	– 16,5 %
Vente de ciment (tonnes)	253.572	234.446	232.077	224.090	234.350	+ 4,6 %
Nombre de touristes (hors croisiéristes et plaisanciers)	460.383	446.689	453.160	470.890	484.290	+ 2,8 %

Sources : CODERUM, CTCS, Douanes, DRCCRF, Ciment antillais, Comité martiniquais du Tourisme

c) La situation économique de la Guyane

La pêche de crevettes au large de la Guyane fait l'objet d'une réglementation communautaire visant à préserver la ressource et se traduisant notamment par la fixation chaque année d'un total admissible de capture (TAC) par espèce. Pour assurer le respect du TAC (qui s'élève à 4.000 tonnes pour les producteurs français) un nombre limité de licences est accordé. En 2005, les prises de crevettes sont en progression à périmètre constant mais diminuent fortement en données brutes du fait de la cessation d'activité d'un armateur majeur de la filière (− 11,9 %). Le secteur rizicole a enregistré une forte contraction de son activité malgré une hausse de 48 % de la récolte de riz au premier cycle. Les surfaces ensemencées sont restées relativement stables (atteignant 8.930 hectares contre 8.862 hectares en 2004) mais les rendements ont nettement diminué sur un an (2 tonnes par hectare, contre 2,9 tonnes par hectare en 2004 et 3,9 tonnes par hectare en 2003).

S'agissant de la filière bois, les exportations ont diminué en valeur de 22 % sur un an et le volume des grumes sorties de forêt a baissé de 12 % sur un an.

Le secteur aurifère a enregistré en 2005 une baisse de son activité, malgré l’envolée historique du cours de l’once en décembre 2005. Les exportations en volume se sont élevées à 4,1 tonnes (soit une diminution de 11,4 % par rapport à 2004), pour une valeur de 42,3 millions d’euros (soit une baisse moindre de 6,4 %, du fait d’un prix favorable).

Globalement, l’évolution de la production guyanaise est présentée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION EN GUYANE

	2001	2002	2003	2004	2005	Variations 2005/2004
Production de riz (tonnes)	31.544	2.407	25.537	25.529	17.774	– 30,4 %
Pêche crevettière (tonnes)	2.699	3.082	3.565	3.364	2.964	– 11,9 %
Production totale d’or (kg)	4.062	3.290	3.296	2.759	1.900 (1)	– 31,1 %
Nombre de tirs d’Ariane	8	12	4	3	5	+ 66,7 %
Vente de ciment (tonnes)	8.198	61.584	67.776	72.756	60.091	– 17,4 %

(1) Données provisoires

Sources : Direction de l’agriculture et de la forêt, Douanes, Direction départementale des affaires maritimes, Direction régionale de l’Industrie, de la Recherche et de l’Environnement, Arianespace, Ciments guyanais

d) La situation économique de La Réunion

La production sucrière de la Réunion se situe aux environs de 200.000 tonnes, en fonction des conditions climatiques. La production et les exportations de rhum accusent une baisse de respectivement 8,4 % et 3,2 %. Le secteur du BTP reste dynamique, notamment à travers la réalisation des grands chantiers routiers comme la route des Tamarins. Cette bonne orientation est confirmée par la progression des ventes de ciment (+ 8,8 %) et des effectifs employés dans le secteur (+ 12,5 % sur un an au mois de décembre 2005).

Globalement, l’évolution de la production réunionnaise est présentée dans le tableau suivant :

ÉVOLUTION DE LA PRODUCTION À LA RÉUNION

	2001	2002	2003	2004	2005	Variations 2005/2004
Production de sucre (tonnes)	200.982	193.284	209.651	220.470	202.343	– 8,2 %
Production de rhum (hectolitres)	95.271	103.434	112.568	86.130	78.929	– 8,4%
Exportation de bananes (tonnes)	4.545	5.225	3.942	4.110	3.715	– 9,7%
Vente de ciment (tonnes)	454.489	422.374	458.830	475.708	517.774	+ 8,8 %
Nombre de touristes (hors croisiéristes et plaisanciers)	407.037	370.622	417.600	414.914	n.c.	–

Sources : Centre Technique Interprofessionnel de la Canne à Sucre, Douanes, CER-BTP, INSEE (enquêtes annuelles), Comité du tourisme de la Réunion.

e) La situation économique de Mayotte

Après une inflation à nouveau vigoureuse en 2004, les prix sont restés stables en 2005. Tandis que le secteur industriel enregistre une amélioration de son courant d’affaires depuis le second trimestre 2005, l’industrie agroalimentaire qui ne bénéficie plus depuis le 1er janvier 2005 du dispositif d’exonération des droits de douane sur les matières premières fait face à une conjoncture difficile.

Le secteur de la grande distribution demeure dynamique et continue à se renforcer avec l’extension d’unités existantes. Les petits commerces ont, en revanche, des difficultés à faire face à une concurrence de plus en plus vive, notamment dans les secteurs de l’alimentation et des biens d’équipement.

Les exportations d’ylang-ylang ont progressé de 39,7 % en volume et de 85,8 % en valeur, suite au renchérissement des cours. En matière aquacole, Mayotte dispose d’un potentiel de développement important mais son expansion reste contrainte par le prix du transport aérien.

f) La situation économique de Saint-Pierre-et-Miquelon

L’activité de pêche est étroitement dépendante de la ressource disponible, surexploitée au cours des décennies précédentes, et des accords internationaux : gestion bilatérale dans le cadre de l’accord franco-canadien de 1994 et gestion multilatérale dans le cadre des organisations internationales auxquelles la France a adhéré au titre de la collectivité territoriale. À la suite du dernier conseil consultatif franco-canadien, le total admissible de captures de morue dans la zone a été reconduit à 15.000 tonnes pour la campagne 2005-2006, soit un quota français de 2.340 tonnes. Saint-Pierre-et-Miquelon dispose également de quotas de crevette, de sébaste et de flétan dans le cadre de l’organisation des pêches de l’Atlantique du nord-ouest et d’un quota de thon rouge et d’espadon dans le cadre de la commission internationale pour la conservation des thonidés de l’Atlantique. S’il est actuellement difficile de garantir la rentabilité économique de leur exploitation, la préservation de ces droits de pêche reste un enjeu important pour l’avenir.

En 2005, le bilan du secteur de la pêche apparaît en retrait par rapport à 2004, avec une baisse de 16 % des jours cumulés de sortie en mer. Les prises sont moins diversifiées qu’auparavant : le cabillaud, la coquille Saint-Jacques, le crabe des neiges et la lompe représentant 83 % du total en 2005, contre 58 % en 2004.

B.– LA SITUATION ÉCONOMIQUE ET SOCIALE DES AUTRES COLLECTIVITÉS

Les actions conduites par le ministère de l’outre-mer répondent aux difficultés provoquées par la situation particulière des anciens territoires d’outre-mer, qu’elle résulte de leur éloignement de la métropole, de leur insularité, de leur petite taille ou d’autres facteurs historiques ou sociaux. Il ne faut pas pour autant en déduire que ces collectivités ne produisent pas de richesse et sont vouées à l’assistanat. Elles présentent au contraire un dynamisme certain, dans lequel la solidarité nationale joue un rôle important, mais dont le mérite premier revient à des populations jeunes et soucieuses de développement.

1.– Un bilan économique néo-calédonien plutôt satisfaisant

L’année 2005 s’inscrit dans le prolongement de 2004 avec une activité économique dynamisée par une demande intérieure soutenue et une bonne orientation de la valeur des exportations.

L’inflation atteint 2,6 % en 2005, rompant avec la relative stabilité des prix observée depuis 2003. La consommation et les investissements des ménages se maintiennent à un niveau élevé, encouragés par la progression de l’emploi salarié (+ 3,2 %). Les créations d’entreprises sont en hausse de 13 % sur un an. Les exportations sont en hausse de 5,2 %, soutenues par l’appréciation des cours du nickel. Les importations progressent également de 8,9 % en raison notamment de l’augmentation du coût de l’énergie.

Le secteur métallurgique et minier présente un bilan satisfaisant sur l’exercice 2005, grâce à une hausse de la production et des cours mondiaux du nickel (+7 % en moyenne par rapport à 2004). Concernant les nouveaux projets de construction, les travaux de l’usine du Sud sont lancés alors que celle du Nord voit se concrétiser les premiers contrats. Le secteur du BTP confirme sa bonne santé, notamment par la mise en chantier d’un vaste programme de construction de logements sociaux et par le redémarrage du chantier de construction de l’usine du Sud.

L’activité touristique, qui a connu une année 2004 décevante, s’est légèrement redressée en 2005 avec une fréquentation touristique en hausse de 1,1 % et un taux d’occupation moyen des hôtels de Nouméa à 62 % (+2,4 points). Un plan d’action en trois phases a été présenté en décembre 2005 pour relancer l’industrie touristique sur une période de dix ans (avec un objectif d’accueil de 180.000 touristes en 2015).

Le secteur primaire affiche des résultats mitigés : la production de crevettes recule de 17 % du fait de la fragilité de la filière, en restructuration et confrontée à des coûts de production plus élevés que ses principaux concurrents. Par ailleurs, une pénurie dans la filière viande locale a dû être compensée par un volume d’importation qui double entre 2004 et 2005.

La population active est estimée à plus de 83.000 personnes en 2005 et la population totale à 232.258. Le marché de l’emploi se caractérise par une inadéquation durable à la fois qualitative, quantitative et géographique entre l’offre et la demande. Le nombre des demandeurs d’emploi a diminué entre 2004 et 2005. Ce sont en moyenne 8.725 demandeurs d’emploi qui étaient inscrits à l’agence pour l’emploi chaque fin de mois, contre 9.632 en 2004, soit une troisième année consécutive de baisse (– 9,4 % en 2005, – 5,4 % en 2004 et
– 3,1 % en 2003).

2.– Un regain de croissance en Polynésie française

La situation économique de la Polynésie française s’est légèrement redressée en 2005, bénéficiant de facteurs conjoncturels plus favorables. La demande intérieure a constitué le principal moteur de la croissance sur l’exercice, comme l’illustre la progression des importations de biens de consommation finale (+ 9 %) et de biens d’équipement (+ 6 %).

Dans un contexte de reprise de l’inflation (+ 2,3 %), la consommation des ménages a été stimulée par les relèvements successifs du salaire minimum intervenus en 2004. Cependant, ce regain de croissance a été freiné par les retards dans la commande publique. Le déficit de la balance commerciale se creuse en raison d’une inflation importée (renchérissement des produits pétroliers et appréciation des monnaies des principaux partenaires commerciaux) et d’un effet de rattrapage sur les biens d’équipement importés, consécutif au net ralentissement enregistré en 2004.

Après une stagnation de l’activité touristique en 2004, l’année 2005 enregistre une baisse de 2 % de la fréquentation, à 208.000 touristes. Les autres secteurs de l’économie affichent des résultats mitigés. Si le secteur primaire se porte plutôt bien, la pêche traverse à nouveau une année difficile en raison de la raréfaction des ressources pélagiques. La perliculture bénéficie en revanche de résultats encourageants en 2005, avec un niveau d’exportation en hausse de 11 %, découlant à la fois de l’appréciation du dollar et d’une meilleure régulation de l’offre. Ainsi, le prix au gramme a augmenté de 19 %.

La population de la Polynésie française s’élevait à 256.200 habitants au 1^erjanvier 2006, contre 252.900 un an plus tôt, soit une hausse de 1,3 % (+ 1,5 % en 2004). L’emploi salarié a connu une hausse en 2005, comme l’attestent les statistiques de la Caisse de prévoyance sociale. De novembre 2004 à novembre 2005, le nombre de salariés déclarés est passé de 63.344 à 65.886 (+ 4 % en glissement annuel). Le nombre de demandeurs d’emploi atteint 19.347 à la fin de l’année 2005 contre 17.486 un an plus tôt (soit + 10,6 %). L’inflation en 2005 est de 2,3 % en glissement annuel.

3.– Une conjoncture difficile à Wallis-et-Futuna

Si l’analyse de la situation économique de Wallis-et-Futuna est délicate, les données disponibles laissent penser que la croissance a été peu sensible en 2005, ce dont témoigne la faiblesse de l’activité et de la consommation. Le territoire a continué d’évoluer dans un climat économique morose, accentué par une crise politique et coutumière au cours du second semestre. L’inflation a atteint 2,5 % – à cause des produits alimentaires importés – et l’emploi a baissé de 6,8 %. Les importations sont de 40 millions d'euros et les exportations sont nulles. Au cours de l’année 2005, le nombre de salariés du secteur privé a encore baissé (577 contre 619 fin 2004) soit 32 % de la population salariée. Les services non marchands restent les activités dominantes du territoire. Le salaire minimum mensuel a été revalorisé de 4,7 % au 1er juillet 2005 puis de 1,5 % au 1er janvier 2006. L’inflation est le fait des produits alimentaires importés.

Dans un territoire où l’épargne individuelle est quasiment inexistante, la consommation des ménages, affectée par la baisse du volume des crédits à la consommation (– 17 %), s’est affichée en net repli. Par ailleurs, face à l’atonie du tissu économique local, représenté par un faible nombre de secteurs d’activité, les transferts publics, bien qu’en recul apparent sur l’exercice, restent déterminants pour l’économie de la collectivité et sont consacrés pour l’essentiel à des dépenses de fonctionnement (à plus de 85 %).

Le territoire dispose, avec sa zone économique exclusive de 260.000 kilomètres carrés d’un potentiel de développement. La pêche, qui revêt actuellement un caractère artisanal et est destinée à la consommation locale, pourrait offrir des possibilités de développement substantielles, d’autant plus qu’il existe une population de marins originaires de Wallis-et-Futuna appréciée dans les autres territoires.

Wallis-et-Futuna a une activité traditionnelle où le tourisme n’a guère de place, du fait de la faible capacité d’hébergement (37 chambres dans 4 hôtels à Wallis et 17 chambres à Futuna) et des liaisons aériennes peu développées avec les pays d’où proviennent les touristes se rendant dans le Pacifique Sud. Le taux d’occupation est faible et la quasi-totalité des quelque 2.000 clients vient sur place pour affaires ou pour des missions techniques.

C.– L’ÉTAT DES FINANCES LOCALES

Les collectivités territoriales des DOM bénéficient des dotations de l’État dites sous enveloppe (DGF et DGE) dans des conditions proches de celles qui existent pour les collectivités de même nature en métropole. Les modalités de calcul sont un peu plus favorables aux collectivités d’outre-mer, mais le montant des dotations versées par habitant n’est pas supérieur à celui des collectivités de métropole. S’agissant des ressources fiscales, la principale particularité est la faiblesse de rendement des quatre taxes (taxe d’habitation, taxes foncières et taxe professionnelle). Ce phénomène s’explique par des problèmes de recensement des bases imposables – bien que des efforts importants aient été faits en ce sens –, l’importance des exonérations, et un plus faible rendement de la taxe professionnelle.

1.– La situation des régions, des départements et des communes

a) Les régions ont des finances saines

Les régions d’outre-mer sont les collectivités qui ont connu les crises financières les plus graves au début des années quatre-vingt-dix. Les dispositions législatives prises pour accroître leurs ressources en 1994 et une gestion plus rigoureuse ont permis de rétablir leur situation. Ainsi, les quatre régions d’outre-mer ont poursuivi leur désendettement en 2004 (– 9 %) ; cette tendance a perduré en 2005.

Elles commencent cependant à connaître un accroissement de leurs dépenses de fonctionnement lié au gonflement relatif de leur masse salariale. Les dépenses liées aux constructions scolaires (lycées) sont aussi en progression sensible en raison de la croissance démographique. La région Guadeloupe rencontre aujourd’hui des difficultés financières : le compte administratif 2004 est en déficit de 25 % des recettes réelles de fonctionnement.

Le tableau suivant compare les comptes administratifs (CA) pour 2004 et les budgets primitifs (BP) pour 2006 des régions d’outre-mer et de celles de métropole :

COMPTES ADMINISTRATIFS 2004 ET BUDGETS PRIMITIFS 2006 DES RÉGIONS DE MÉTROPOLE ET D’OUTRE-MER


	CA 2004		BP 2006
	ROM	Métropole	ROM		Métropole
	Euros par habitant	Euros par habitant	Euros par habitant	Évolution BP 2006/2005 en %	Euros par habitant	Évolution BP 2006/2005 en %
*Dépenses réelles totales ()**	638	272	903	+ 5	347	+ 10,9
Frais de personnel	39	8	46	+ 9,9	12	+ 23,4
Transferts versés en fonctionnement	182	121
Autres charges d’activité (**)			222	– 3,3	153	+ 16,9
Dépenses totales formation professionnelle	106	46	144	– 4,6	56	+ 5,9
Dépenses totales pour lycées	90	58	94	+ 44,9	59	+ 4,4
Recettes fiscales	324	78	336	+ 5,3	127	+ 31,7
Dont : – impôts directs	33	52	38	+ 7,4	72	+ 11,4
– impôts indirects	291	26	298	ns	55	ns
Dépenses d’équipement brut	203	41	361	+ 25,6	48	+ 4,6
Subventions d’équipement	110	63	162	– 20,6	85	+ 4,3
Dette au 01/01	244	152	208	– 10,3	159	+ 4,7
Taux d’épargne (en %)	45,5	32,2	40,9	26,1

(*) hors réaménagement de dette et hors transfert de compétence « transport ferroviaire ».

(**) changement de nomenclature.

Source : direction générale des collectivités locales.

b) La situation financière des départements est moins saine

Les départements d’outre-mer jouent dans l’activité économique et sociale un rôle beaucoup plus important que ceux de métropole, avec des dépenses, dans ce domaine, supérieures de 50 % à celles observées dans les départements métropolitains. Les dépenses d’aide sociale y sont plus élevées d’environ 27 %. Cela tient notamment à un taux de chômage trois fois plus élevé qu’en métropole. Les marges de manœuvre des départements se réduisent, du fait de l’expansion démographique et du poids croissant des charges sociales, ce qui les oblige à limiter leurs efforts d’investissement.

Les dépenses d’équipement brutes de ces collectivités sont supérieures de 36 % au niveau de métropole. En outre, elles augmentent également à un rythme plus soutenu (+ 30 % dans les DOM contre + 15 % en métropole). L’endettement moyen reste plus élevé dans les départements d’outre-mer.

Le tableau suivant compare les comptes administratifs (CA) pour 2004 et les budgets primitifs (BP) pour 2006 des départements d’outre-mer et de ceux de métropole :

COMPTES ADMINISTRATIFS 2004 ET BUDGETS PRIMITIFS 2006 DES COMMUNES DE PLUS DE 10.000 HABITANTS DE MÉTROPOLE ET D’OUTRE-MER


	CA 2004 (M51/M52)		BP 2006 (M52)
	DOM	Métropole(hors Paris)	DOM		Métropole (hors Paris)
	Euros par habitant	Euros par habitant	Euros par habitant	Évolution BP 2006/2005 en %	Euros par habitant	Évolution BP 2006/2005 en %
Dépenses réelles totales hors réaménagement de dette	1.468	815	1.599	7,5	963	9,3
Frais de personnel ⁽¹⁾	190	98	225	11,4	119	11,2
Transferts versés ⁽²⁾	853	394	926	6,9	465	11,5
Dépenses totales d’aide sociale	835	380	908	6,9	445	11,3
Dépenses pour les collèges	58	53	97	44,8	74	25,4
Recettes fiscales	748	436	853	8	515	11,5
Dont : – impôts directs ⁽³⁾ y compris compensations	157	264	177	11,3	313	10,6
– impôts indirects ⁽⁴⁾	591	172	676	7,1	202	12,8
Dépenses d’équipement brut	191	112	186	-1,1	145	9
Subventions d’équipement	63	71	90	30,4	89	4,7
Dette au 01/01	420	294	449	23	279	16,3
Taux d’épargne (en %)	7,5	17,8	7,7		13,2

(1) Nouveau libellé en M52 : Charges de personnel (y compris la rémunération des assistantes maternelles)

(2) Nouveau libellé en M52 : Autres charges d’activité

(3) Nouveau libellé en M52 : Contributions directes (sans les compensations)

(4) Nouveau libellé en M52 : Impôts et taxes (y compris la TIPP reversée aux départements)

Source : direction générale des collectivités locales.

c) Les communes connaissent des situations difficiles

La faiblesse des ressources fiscales des communes est compensée par l’existence de l’octroi de mer, mais les communes n’ont pas de pouvoir sur le niveau de celui-ci, fixé par les régions. En outre, s’agissant des taux de la fiscalité directe locale, beaucoup de grandes villes, comme Pointe-à-Pitre ou Fort-de-France, ont déjà des taux élevés qui leur laissent peu de marges de manœuvre.

S’agissant des dépenses de fonctionnement, le poids des charges de personnel reste le problème essentiel de ces communes. Cependant, la différence n’est pas si importante pour les grandes villes, dès lors que l’on observe le ratio des frais de personnels par rapport aux dépenses de fonctionnement. Il est de 56,9 % pour les communes de plus de 10.000 habitants des DOM contre 52,8 % pour celles de métropole. Ces taux sont la conséquence d’un recours encore trop important aux agents non titulaires, le coût des surrémunérations limitant les possibilités pour ces collectivités de recruter des titulaires. Par ailleurs, si de nombreuses communes ont adopté une politique de recrutement plus rigoureuse, la gestion des effectifs ne peut s’améliorer que sur la durée dans des zones où le taux de chômage dépasse parfois 30 %.

L’autofinancement est toujours insuffisant dans les communes de moins de 10.000 habitants, avec des taux d’épargne brute inférieurs de 5 points à ceux des communes de métropole. En outre, de nombreuses dépenses obligatoires ne sont pas inscrites dans certaines communes des DOM. Les communes de Guyane sont dans une situation particulièrement difficile : la moitié d’entre elles ne peut plus investir ou recourir à l’emprunt, du fait de l’absence totale d’autofinancement. Cependant, les dépenses d’équipement des communes de moins de 10.000 habitants sont supérieures à celles des communes de métropole ; cela s’explique par le retard d’équipement, les surcoûts et l’importance de la commande publique dans l’économie et l’emploi locaux. Les dettes contractées par les communes envers d’autres collectivités sont très importantes. L’ampleur de ce phénomène n’a été mise au jour que très récemment par les services déconcentrés de l’État, mettant en évidence la nécessité d’un meilleur suivi des finances locales outre-mer. La situation financière de nombreuses communes est donc inquiétante.

Le tableau suivant compare les comptes administratifs (CA) pour 2004 et les budgets primitifs (BP) pour 2005 des communes des départements d’outre-mer et de celles de métropole :

LES FINANCES DES COMMUNES D’OUTRE-MER ET DE MÉTROPOLE

(en euros par habitant)

	CA 2004		BP 2005
	DOM	Métropole**	DOM	Métropole**
Dépenses totales*	1.450	1.488	1.628	1.632
Dépenses réelles de fonctionnement	1.047	1.083	1.099	1.146
dont charges de gestion générale (%) dont frais de personnel (%) dont intérêts de la dette (%)	19,4 59,2 3,3	24,1 55,1 3,8	19,3 57,2 3,1	24,4 54,0 3,5
Dépenses d’investissement y compris travaux en régie*	403	405	528	462
dont remboursements de dette (%) dont équipement brut (%)	27,0 66,3	28,4 66,2	18,0 80,5	23,2 79,9
Recettes totales	1.459	1.501
Recettes de fonctionnement	1.200	1.288	1.192	1.278
dont impôts et taxes (%) (dont produit des 4 taxes, %) dont dotations et participations (%) (dont DGF, %)	63,6 (22,0) 26,7 (18,8)	57,7 (36,8) 30,2 (20,7)	65,2 (22,8) 26,3 (19,9)	58,4 (37,4) 30,1 (21,8)
Recettes d’investissement*	259	213	393	326
dont dotations et subventions d’investissement (%) dont emprunts (%)	46,2 50,2	39,5 54,0	59,8 38,2	34,0 61,3

* hors mouvements de gestion active de la dette ou remboursement anticipés

** hors Paris

Source : direction générale des collectivités locales.

2.– Les finances des autres collectivités

a) Les collectivités de Nouvelle-Calédonie

Les dépenses de fonctionnement du budget de la Nouvelle-Calédonie sont principalement constituées de transferts versés (82 %). Les dépenses de personnel constituent 11 % des dépenses réelles de fonctionnement. Des participations sont versées aux provinces pour leur fonctionnement et leur équipement ainsi que le prévoit l'article 180 de la loi organique du 19 mars 1999. Les communes bénéficient du fonds intercommunal de péréquation (FIP). Enfin, la Nouvelle-Calédonie reverse une partie de la fiscalité qu'elle perçoit aux communes et aux provinces. Les dépenses sociales constituent avec les dépenses d'interventions économiques et celles d'enseignement et de formation les autres dépenses de fonctionnement de la Nouvelle-Calédonie.

Les recettes des provinces dépendent à plus de 90 % des transferts de la Nouvelle-Calédonie (dotations de fonctionnement et d'équipement) et des subventions de l'État (contrats de développement et dotation globale de fonctionnement). Depuis le 1^er janvier 2000, l’État verse aux provinces une dotation globale de fonctionnement (DGF) qui remplace un certain nombre de subventions spécifiques. La loi organique du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie prévoit que cette DGF spécifique évolue comme la dotation globale de fonctionnement nationale. Par ailleurs, les provinces sont autorisées par le code territorial des impôts à percevoir des centimes additionnels sur une liste de contributions et selon un montant plafond qui relève de la compétence de la Nouvelle-Calédonie. La dotation d’investissement versée par la Nouvelle-Calédonie est répartie entre les provinces Sud (40 %), Nord (40 %) et des Îles (20 %), et l'État contribue pour une part importante à cette ressource.

Les recettes fiscales, qui représentent près de la moitié des recettes de fonctionnement des communes métropolitaines, n’existent pas en Nouvelle-Calédonie : les impôts communaux, prennent la forme de centimes additionnels aux impôts territoriaux.

Par ailleurs, l’État a attribué, en 2005, 2,5 millions d’euros pour l’équipement des communes, sous forme de dotation globale d’équipement (DGE). En ce qui concerne le FIP équipement, à compter de l’exercice 2000, la participation du territoire est obligatoire et assise sur ses recettes fiscales (0,5 %). L’enveloppe équipement du FIP 2005 s’élève à 4,52 millions d’euros. La consommation de ces crédits par les communes est lente en raison des difficultés rencontrées pour constituer les dossiers, pour compléter le financement des opérations ou pour faire réaliser les travaux. Une amélioration sensible du rythme de consommation des crédits d’équipement a toutefois pu être observée depuis 1997.

b) Les collectivités de Polynésie française

L'essentiel des ressources de la Polynésie française (plus de 90 % en 2004) provient de la fiscalité et notamment pour plus des deux tiers de la fiscalité indirecte, principalement composée de l'impôt sur les sociétés, l'impôt sur les transactions, la patente et l'impôt foncier. La Polynésie française perçoit également une compensation des pertes de recettes fiscales et douanières liées à la fermeture du centre d'expérimentations du Pacifique.

La progression des dépenses de fonctionnement est générée d'une part par la croissance des dépenses de personnel, qui constituent environ 30 % des dépenses réelles de fonctionnement et, d'autre part, par l'évolution des transferts versés qui représentent environ la moitié de ces dépenses. Le territoire consacre par ailleurs 12 % de ces dépenses au secteur social dont 80 % sont destinés à la subvention au régime de solidarité territoriale.

Les dépenses totales réelles de fonctionnement des communes de Polynésie française représentent la part principale des budgets communaux (plus de 70 %). Par ailleurs, 70 % des recettes communales sont constituées par des ressources de transfert. Ce pourcentage peut atteindre 90 % pour les communes des Îles australes, des Marquises et des Tuamotu Gambier. Le FIP représente une part importante des ressources des communes (38 % en moyenne en 2003, mais davantage pour les petites communes).

c) Les collectivités de Wallis-et-Futuna

Un protocole d’accord portant redressement des finances locales a été signé avec l’État le 25 novembre 2003. Une aide exceptionnelle de l’État d’un montant total de 3,682 millions d’euros a été versée en deux fractions en 2004 et 2005. Les dépenses de personnel ont été stabilisées et représentent 36 % des dépenses de fonctionnement du territoire. Les recettes du territoire proviennent pour l’essentiel de la fiscalité indirecte (recettes fiscales et douanières) et des subventions de l’État. Les dépenses d’investissement du territoire sont consacrées principalement aux transports et communications (27 %) et aux bâtiments territoriaux (26 %).

d) Les collectivités de Mayotte

La collectivité départementale de Mayotte est pleinement compétente en matière de fiscalité. Elle reçoit l'ensemble des recettes fiscales et douanières perçues sur le territoire, en application d'une ordonnance n° 81-296 du 1^er avril 1981 relative au régime fiscal et douanier de Mayotte, modifiée par l'article 20 de la loi de finances rectificative pour 1998 (n° 98-1267 du 30 décembre 1998). La maîtrise des dépenses de fonctionnement est devenue vitale pour la collectivité qui subit depuis plusieurs années les conséquences d'une politique de recrutements massifs.

Les lois de décentralisation sont désormais applicables aux 17 communes de Mayotte (ordonnance du 12 décembre 2002). Elles bénéficient des dotations de droit commun et des dotations de rattrapage de l’État (FIP, avec participation de l’État, dotation d’équipement scolaire). La fiscalité locale doit être mise en place à compter de l’entrée en vigueur du code général des impôts. Malgré une augmentation régulière et importante des moyens alloués aux communes depuis 2001 et surtout depuis 2003 (augmentation globale des dotations de l’État de 60 % depuis 2001), les communes de Mayotte sont dans une situation financière délicate. Celle-ci se traduit par des difficultés de trésorerie liées à des problèmes de gestion interne, mais aussi par le refus des banques d’ouvrir des lignes de trésorerie, un besoin de recettes de fonctionnement notamment pour compenser l’augmentation des charges de personnel et un besoin de subventions d’investissement pour pallier la faiblesse de l’autofinancement communal.

e) Les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon

La situation financière de la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon demeure fragile. Le compte administratif 2004 a été adopté avec un excédent global de clôture de 1,3 million d’euros et le budget primitif pour 2005 a été voté en équilibre.

La situation financière de ces deux communes demeure fragile : l’autofinancement dégagé est insuffisant et les investissements sont financés principalement par des subventions de l’État. Ainsi, si le budget 2005 de la commune de Miquelon-Langlade a été adopté en équilibre, celui de la commune de Saint-Pierre a été voté en déséquilibre. Cette commune ne dispose pas de marges de manœuvre : en effet, les charges structurelles (charges de personnel, charges financières et subventions à verser) sont particulièrement importantes et constituent près de 75 % des charges totales.

II.– L’ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

Les crédits de la mission Outre-mer, qui n’est pas interministérielle, ne représentent qu’une partie de l’effort financier de l’État pour l’outre-mer. En effet, il convient de prendre en compte l’ensemble des dépenses réalisées par tous les ministères outre-mer. Celles-ci sont en principe retracées dans le document de politique transversale, de couleur orange, Outre-mer. Il précise que dix missions et dix-sept programmes concourent à la politique transversale Outre-mer, dont, curieusement, le seul programme Emploi outre-mer au titre de la présente mission, qui en compte pourtant trois. En outre, l’effort de la Nation en faveur de l’outre-mer prend également la forme de dispositifs fiscaux. Enfin, les crédits de l’Union européenne concourent au développement de l’outre-mer français.

A.– LA GESTION DES CRÉDITS DE LA MISSION OUTRE-MER EN 2005 ET 2006

Le montant de la dotation du ministère de l’outre-mer fixé par la loi de finances initiale 2005 était de 1.706,8 millions d’euros. Compte tenu des mouvements intervenus en cours d’exercice, la dotation disponible atteignait 1.725,9 millions d’euros.

1.– L’exécution du budget en 2005

Sur les 1.725,9 millions d’euros de crédits ouverts, 98,5 % ont été consommés, soit 1.700,2 millions d'euros. Votre Rapporteur spécial commente l’exécution des crédits de 2005 selon la nomenclature mise en place en 2006.

Les crédits ouverts au titre de la mission Outre-mer auraient été répartis entre les trois programmes : 343,8 millions d'euros (soit 20,1 %) sur le programme Conditions de vie outre-mer 1.165,5 millions d'euros (soit 68,3 %) sur le programme Emploi outre-mer et 197,5 millions d'euros (soit 11,6 %) sur le programme Intégration et valorisation de l'outre-mer.

a) L’exécution des crédits dans le périmètre du programme Conditions de vie outre-mer

Les crédits de l’action 1 Logement sont consacrés au logement social dans les DOM, à Saint-Pierre-et-Miquelon et à Mayotte, ainsi qu’à la réhabilitation de l’habitat insalubre outre-mer (RHI). Les crédits de paiement de cette action ont été consommés presque intégralement, à 99,98 %. En ce qui concerne les autorisations de programme, le solde était de 89,5 millions d'euros, dont 80 millions d'euros de gel maintenu.

Parmi les crédits de l’action 2 Aménagement du territoire, les crédits de titre 5 sont dédiés aux infrastructures de la Guyane et de Mayotte. Ils ont été consommés intégralement en 2005, soit 1,29 million d'euros. La dotation dévolue à Mayotte a fait l’objet d’un transfert de crédits de 0,74 million d'euros au ministère de la défense pour permettre l’installation et le fonctionnement du dispositif de surveillance maritime de Mayotte. Les crédits du titre 6, qui regroupent essentiellement des subventions d’investissement du FIDOM et du FIDES ont été consommés à 99 %.

Les crédits de l’action 3 Continuité territoriale ont été consommés à hauteur de 39,57 millions d'euros. 52 % de ces crédits ont été consacrés à la dotation de continuité territoriale, 37 % au passeport mobilité et 11 % pour les autres dispositifs dont les dessertes intérieures des îles Wallis et Futuna et de Saint-Pierre-et-Miquelon. En ce qui concerne la dotation de continuité territoriale, les crédits initiaux ont été abondés par des reports provenant du fonds d’intervention pour l’aviation et le transport aérien (FIATA) a hauteur de 1,15 million d'euros et minorés par un décret de virement de 0,62 million d'euros et par une annulation de crédits en loi de finances rectificative de 1,33 million d'euros. La totalité des crédits disponibles a été consommée. La dotation initiale du passeport mobilité (11 millions d'euros) a bénéficié de reports et d’abondements en cours de gestion qui l’ont majorée de 34 %. Les crédits ouverts à ce titre (14,74 millions d'euros) ont été totalement consommés.

Les crédits de l’action 4 Sanitaire et social ont été consacrés, pour l’essentiel (34,4 millions d'euros) au financement par l’État de la majoration du plafond CMU-C dans les DOM.

Les crédits de l’action 5 Culture, jeunesse et sports ont été intégralement consommés. En outre, dans le cadre d’un protocole favorisant la pratique du sport en Nouvelle-Calédonie, 0,08 million d'euros a été transféré au ministère des Sports.

b) L’exécution des crédits dans le périmètre du programme Emploi outre-mer

Ce programme regroupe tous les dispositifs et les moyens dédiés à l’emploi et à l’insertion professionnelle outre-mer. Ce programme, le plus important de la mission, représente en 2005 plus des deux tiers des dotations initiales (68 %) et des crédits consommés (66 %).

L’action 1 Abaissement du coût du travail et dialogue social, dont les crédits sont exclusivement inscrits au titre 6, représente à elle seule 65 % du programme en loi de finances initiale et 67 % de en exécution. La presque totalité des crédits de cette action (95 %) est destinée à la compensation de l’exonération des charges sociales dans les DOM. 714,14 millions d'euros ont été entièrement consommés.

L’action 2 Mesures d’insertion et aides directes à l’emploi regroupe notamment les dépenses du service militaire adapté. En loi de finances initiale, les crédits dévolus au SMA s’élevaient à 63,13 millions d'euros, dont 95,7 ont été consommés. Le SMA a également bénéficié de 11,71 millions d'euros de fonds de concours en provenance du FSE, qui ont été intégralement consommés. Les crédits du titre 6 regroupent les crédits du FEDOM (à plus de 84 %), qui financent l’ensemble des mesures d’emploi aidé. Cette dotation a subi une annulation de 45,39 millions d'euros.

c) L’exécution des crédits dans le périmètre du programme Intégration et valorisation de l’outre-mer

Ce programme englobe les crédits de personnel de l’administration centrale des collectivités d’outre-mer et de Mayotte, ainsi que les subventions obligatoires (à l’exception de la dotation de continuité territoriale) et les crédits de sécurité civile.

Au titre de l’action 1 Collectivités territoriales, il convient de mentionner une annulation de 4,1 millions d'euros et l’abondement des subventions facultatives en faveur des DOM, par décret d’avance et par sous-répartition, à hauteur de 1,99 million d'euros en provenance des actions 2 et 3 du programme Conditions de vie outre-mer. Ces mouvements ont permis le versement de subventions exceptionnelles d’équilibre à certaines communes de Guadeloupe, de Guyane, de Mayotte et de Saint-Pierre-et-Miquelon. Par ailleurs, la dotation de rattrapage et de premier équipement des communes de Mayotte a elle aussi bénéficié d’un apport de 0,59 million d'euros. Les crédits de sécurité civile (fonds de secours et subventions d’équipement pour les dégâts occasionnés par des calamités publiques), ont été abondés en gestion de 7,40 millions d'euros. Ce montant s’explique par l’inscription de 9,40 millions d'euros par un décret d’avance pour couvrir les besoins issus notamment du séisme du 21 novembre 2004 en Guadeloupe et par l’annulation de 2 millions d'euros se rapportant à des opérations antérieures. La consommation totale des crédits de sécurité civile, soit 12,34 millions d'euros, correspond à 73 % des crédits ouverts.

En ce qui concerne les crédits de l’action 2 Coopération régionale, 17,8 % (soit 0,53 million d'euros sur 3,51 millions d'euros) de la dotation initiale des fonds de coopération régionale ont été annulés en novembre 2005. Seuls 39 % des crédits disponibles ont été consommés.

Au sein des crédits de l’action 3 Soutien et état-major, plusieurs transferts de crédits sont intervenus en cours de gestion vers d’autres ministères. En particulier, 0,185 million d'euros a été transféré vers le ministère de l’Équipement pour le fonctionnement du radar des TAAF et 0,06 million d'euros a été transféré vers le ministère de l’intérieur pour l’achat de masques dans le cadre des mesures de lutte contre la grippe aviaire. L’ensemble des crédits du titre 3 ont été consommés à 94 %. Le montant de la dotation des frais de contentieux a fait l’objet d’une ouverture de crédits en loi de finances rectificative de 4,2 millions d'euros. La couverture du niveau de consommation 2005 a donc nécessité une très importante augmentation des crédits initiaux de 0,31 million d'euros à 5,2 millions d'euros. Par ailleurs, 95,8 % des crédits de paiement disponibles pour couvrir les dépenses d’investissement du programme ont été consommés et 1,96 million d'euros d’autorisations de programme a été gelé.

2.– L’exécution du budget en 2006

Le montant de la dotation du ministère de l’outre-mer, fixé par la loi de finances initiale pour 2006, est de 1.990,8 millions d’euros. Compte tenu des mouvements intervenus en gestion, cette dotation s’élevait, au 31 juillet 2006, à 2.037 millions d’euros.

Un arrêté du 28 mars 2006 a permis de reporter 13,5 millions d'euros de crédits de paiement sur la gestion 2006.

Au total, 2,8 millions d'euros de crédits de paiement ont été annulés par les décrets n° 2006-365 du 27 mars 2006 et n°2006-954 du 1er août 2006 afin de participer au financement du plan gouvernemental de lutte contre le chikungunya et au financement de plusieurs dépenses urgentes.

Le décret n°2006-365 du 27 mars 2006 a ouvert 30 millions d'euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement pour financer les mesures urgentes pour faire face à l’épidémie de chikungunya sur l’île de La Réunion.

Enfin, 5,5 millions d'euros de crédits de fonds de concours ont été ouverts. Il s’agit des redevances perçues à l’occasion de l’exploitation du bac « La Gabrielle » en Guyane (0,07 million d'euros), de crédits du fonds social européen au profit du SMA dans les DOM (5,2 millions d'euros), des prélèvements effectués sur les émoluments des agents logés dans les collectivités d’outre-mer et à Mayotte (3.661 euros) afin de financer les travaux d’entretien des logements mis à disposition, et des crédits européens (FEDER) destinés à la modernisation des infrastructures du SMA dans les DOM (0,27 million d'euros).

MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN 2006

(en millions d'euros)

	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
Loi de finances initiale	2.360,6	1.990,9
Reports 2005 sur 2006	7,9	13,5
Annulations	-2,8	-2,8
Fonds de concours	5,5	5,5
Ouvertures de crédits	30,0	30,0
Crédits disponibles	2.401,2	2.037,0

Sur le programme Conditions de vie outre-mer, une mise en réserve de 24,8 millions d'euros en autorisations d’engagement et de 18,4 millions d'euros en crédits de paiement a été mise en place en janvier 2006. Outre les crédits annulés pour le plan gouvernemental de lutte contre le chikungunya (726.000 euros) et plusieurs dépenses urgentes (2 millions d'euros), 5 millions d'euros ont été gagés sur cette réserve pour soutenir la filière banane.

Sur le programme Emploi outre-mer, une mise en réserve de 0,1 % du montant des crédits de dépenses de personnel est également intervenue. De plus, 13 millions d'euros ont été mis en réserve du fait d’une surévaluation des crédits du compte d’affectation spécial Pensions sur ce programme.

Enfin, sur le programme Intégration et valorisation de l’outre-mer, une mise en réserve de 0,1 % du montant des crédits de dépenses de personnel a été réalisée.

B.– LA DÉPENSE FISCALE

La loi de programme de 2003 a renforcé le dispositif de défiscalisation au profit de ces collectivités. La durée de validité du dispositif a été portée de 5 à 15 ans, soit jusqu’au 31 décembre 2017. Par ailleurs, l’éligibilité des investissements à la défiscalisation est devenue la règle quasi-générale.

1.– La défiscalisation

Le dispositif de défiscalisation concerne le coût du capital. Il tend à favoriser le développement des entreprises en vue de contribuer à leur développement. Il existe deux catégories de défiscalisations outre-mer : la déduction des résultats imposables des entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés et la réduction d’impôts pour les contribuables soumis à l’impôt sur le revenu. Il s’agit de défiscaliser les revenus qui sont réinvestis dans l’économie ultramarine.

La loi de programme a renforcé le dispositif de défiscalisation. La durée de validité du dispositif a été portée de 5 à 15 ans, soit jusqu’au 31 décembre 2017. Par ailleurs, l’éligibilité des investissements à la défiscalisation est devenue la règle quasi-générale. Sont demeurés écartés, par exception, les secteurs pour lesquels cette forme d’aide directe aux entreprises serait difficile à plaider devant les instances communautaires (commerce, réparation automobile, restauration, cafés, tabacs et débits de boisson, activités financières, assurance, conseil et expertise, recherche et développement, service aux entreprises, éducation, santé et action sociale, activités de loisirs, sportives et culturelles, navigation de croisière, etc.).

En 2005, l’ensemble des secteurs traditionnellement aidés a connu globalement une baisse en montant d’investissements par rapport à 2004, avec toutefois des exceptions pour certains secteurs.

Deux secteurs connaissent une augmentation de l’aide à l’investissement. Il s’agit des télécommunications et surtout du secteur du logement (hors article 199 undecies A du code général des impôts). Un nouveau secteur dit de « transformation » a été créé afin d’affiner les statistiques. Ce secteur reprend une grande partie des activités incluses auparavant dans le secteur de l’agriculture. On constate en totalisation ces deux secteurs une augmentation significative des investissements liés à l’agriculture. Tous les autres secteurs connaissent des baisses des montants d’aide. Les baisses les plus importantes sont enregistrées dans les secteurs de l’hôtellerie et de la pêche. Ces baisses du montant d’aide sont en partie liées à la réduction du nombre de dossiers présentés dans ces deux secteurs. Le secteur des transports demeure le plus important bénéficiaire de l’aide bien que celle-ci soit en baisse par rapport à 2004. Il est suivi désormais par le secteur du logement qui a bénéficié d’un volume d’aide en forte augmentation.

Globalement, 79 % du nombre total des projets agréés a concerné les départements d’outre-mer, sans évolution significative par rapport à 2004 (78 % en 2004). 51 % des montants agréés ont profité aux départements d’outre-mer soit une diminution par rapport à 2004 (59 %). La Réunion figure au premier rang pour le nombre de dossiers agréés (84, soit 25 % des dossiers agréés). Ce département occupe toujours la première place en montant d’investissements agréés avec 123 millions d'euros en 2005, en forte baisse cependant par rapport à 2004 (215,5 millions d'euros). Les autres départements voient le nombre de dossiers et le montant des investissements agréés diminuer.

2.– Le régime fiscal applicable aux contribuables ultramarins

Les contribuables résidant fiscalement outre-mer bénéficient d'avantages fiscaux en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de taxe sur la valeur ajoutée, de taxe intérieure sur les produits pétroliers ou encore de droits d'enregistrement.

En ce qui concerne l’impôt sur le revenu, en application de l'article 197 du code général des impôts, les contribuables résidant fiscalement dans les départements d'outre-mer bénéficient d'une réduction de 30 % des cotisations d'impôt sur le revenu (40 % en Guyane). À compter de l'imposition des revenus de 1980, le montant de la réduction de 30 % ou de 40 % a été plafonné. Ce plafond évoluait chaque année comme la limite supérieure de la dernière tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Cette indexation a été supprimée à compter de l'imposition des revenus de 1991. Enfin, depuis la loi de finances pour 1994, la réduction d'impôt est calculée après plafonnement des effets du quotient familial (mais avant application de la décote et des réductions d'impôt). La réduction de 30 % est plafonnée à 5.100 euros et la réduction de 40 % à 6.700 euros.

Les entreprises des départements d’outre-mer bénéficient d’un abattement d’un tiers de l’impôt sur les sociétés.

Enfin, le régime fiscal des DOM est caractérisé par l’existence de taux spécifiques en matière de taxe sur la valeur ajoutée (TVA). Ces dispositifs assurent une neutralité fiscale pour les importations et les productions locales dans un système d’équilibre avec l’octroi de mer.

3.– L’évaluation de la dépense fiscale

Conformément à l’article 51 de la LOLF, l’annexe explicative contenant les projets annuels de performances présente les dépenses fiscales mettant en œuvre la politique à l’égard de l’outre-mer. Ces dépenses fiscales sont présentées dans deux programmes de la mission. Il s’agit du programme Emploi outre-mer (8 mesures) et du programme Conditions de vie outre-mer (10 mesures).

Le tableau suivant présente le détail de la dépense fiscale en faveur de l’outre-mer :

DÉTAIL DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

(en millions d’euros)

Objet de la mesure	2006	2007
Dépenses fiscales contribuant au programme Emploi outre-mer
Imputation sur le revenu global des déficits industriels et commerciaux non professionnels provenant de la location d’un hôtel situé dans les DOM avec travaux	1	3
Exonération, sur agrément, des bénéfices en cas de création d’activité nouvelle dans les DOM	0	0
Exonération des bénéfices réinvestis dans l’entreprise pour les sociétés de recherche et d’exploitation minière dans les DOM	1	1
Prise en compte réduite des résultats provenant d’exploitations dans les DOM (jusqu’en 2017)	75	80
Exonération des rémunérations versées dans le cadre des contrats aidés pour les Rmistes dans les DOM	nc	nc
Diminution du taux de la taxe sur les salaires dans les DOM	5	5
Exonération de TVA de matières premières et des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.	120	120
Déductibilité de la TVA afférente à certains produits exonérés.	200	200
Total pour le programme	402	409
Dépenses fiscales contribuant au programme « Conditions de vie outre-mer »
Déduction des investissements productifs réalisés outre-mer	nc	nc
Réduction d’impôt au titre des investissements locatifs et de la réhabilitation de logements situés outre-mer	170	170
Réduction d’impôt sur le revenu au titre des investissements productifs réalisés outre-mer (avant le 31 décembre 2007)	360	410
Réduction d’impôt sur le revenu (30 % en Guadeloupe, Martinique et Réunion, et 40 % en Guyane)	230	230
Réduction de l’imposition forfaitaire au taux de 16 % des plus-values réalisées outre-mer	2	2
Déduction des investissements productifs réalisés outre-mer (jusqu’en 2017)	170	170
Réduction de 50 % des tarifs des droits d’enregistrement et de timbre en Guyane	2	2
Exonération de TVA des transports maritimes de personnes et de marchandises dans la limite de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion	nc	nc
Régime de TVA des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion	960	990
Exclusion des DOM du champ d’application de la TIPP	125	130
Total pour le programme	2.019	2.104
Total pour la mission Outre-mer	2.421	2.513

Globalement les dépenses fiscales dont l’objet principal contribue au programme Emploi outre-mer atteindraient 409 millions d’euros et celles relatives au programme Conditions de vie outre-mer atteindraient 2.104 millions d’euros (contre une estimation de 2.019 millions d’euros en 2006).

Au total, la dépense fiscale atteindrait donc 2.513 millions d’euros en 2007, contre une estimation de 2.421 millions d’euros en 2006.

C.– L’OUTRE-MER ET L’EUROPE

1.– Le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité

Le programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité des départements d’outre-mer (POSEIDOM) a été institué par la décision du Conseil de l’Union européenne le 22 décembre 1989, simultanément à la décision relative à l'octroi de mer dans les DOM. Ce programme fait l’objet de nouvelles mesures, adoptées en janvier 2006.

Ce programme permet de confirmer sans ambiguïté l’appartenance des départements d’outre-mer à la Communauté, et crée un cadre approprié à l’application des politiques communautaires en faveur des régions ultra-périphériques afin de tenir compte de leur niveau de développement économique et social.

Le nouveau règlement adopté en janvier 2006 intègre les organisations communes des marchés (OCM) viandes bovine, ovine et caprine ainsi que l’OCM sucre qui ont bénéficié de dérogations notamment au découplage et à la modulation des aides dans le cadre de la réforme de la politique agricole commune de 2003. Le projet de programme « tous DOM » élaboré en concertation avec les organisations professionnelles a été transmis à la Commission en avril 2006. Il est en cours d’examen à Bruxelles.

L’enveloppe financière annuelle, calculée sur la base des plafonds de dépenses applicables figurant dans le POSEIDOM, intègre l’OCM sucre à hauteur de 59 millions d'euros à partir de 2010 et dégage des marges de financement pour des actions de développement.

Le tableau suivant présente le financement annuel de l’Union européenne pour le programme POSEIDOM :

FINANCEMENT ANNUEL DE L’UNION EUROPÉENNE
POUR LE PROGRAMME POSEIDOM

(en millions d’euros)

2007	2008	2009	2010
126,6	133,5	140,3	143,9

Source : ministère de l’outre-mer

La fiche financière annexée au programme pour l’exercice Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) 2007 comporte huit mesures mais ne prévoit pas de répartition par DOM, notamment afin d’assurer un maximum de flexibilité dans la gestion. Cette répartition sera élaborée chaque année.

Les mesures financées par le FEAGA pour 2007 sont présentées dans le tableau suivant :

MESURES DU FEAGA EN 2007

(en millions d'euros)

Mesures	Montant
Régime spécifique d’approvisionnement	20,7
Primes animales	14,7
Importation d’animaux reproducteurs	1,4
Structuration de l’élevage	18,4
Diversification des productions végétales	12,6
Filière canne sucre rhum	57,6
Réseau de références	0,4
Assistance technique	0,8
Total	126,6

Source : ministère de l’outre-mer

Le POSEIDOM « pêche » constitue une aide à l’écoulement de certains produits des DOM, ainsi que des Açores, de Madère et des Canaries. Initialement limité à la crevette guyanaise, le POSEIDOM pêche a été étendu au thon et à l’espadon réunionnais lors de son renouvellement pour la période 1998-2002. Ce régime a été reconduit jusqu’à fin 2006 par le règlement (CE) n° 2328/2003 du Conseil du 22 décembre 2003. Le programme se caractérise par une légère réduction de l’enveloppe globale, partiellement compensée par un élargissement des espèces éligibles et une souplesse de gestion accrue du fait de l’introduction d’une possibilité de modulation des aides entre régions ultra-périphériques et entre États en cas de non-consommation. Les négociations sur le prochain programme devraient débuter cet automne avec la Commission européenne.

2.– L’intervention des fonds structurels dans les départements d’outre-mer

Les quatre DOM sont éligibles à l’objectif 1 de la politique structurelle communautaire, objectif intitulé Promouvoir le développement et l’ajustement structurel des régions en retard de développement. Les DOM bénéficient de l’intervention des quatre fonds structurels : FEDER, FSE, FEOGA-Orientation et IFOP. La programmation établie en 2000 par la Commission européenne se traduit, pour chaque département d’outre-mer, par les financements suivants :

FINANCEMENT AU TITRE DES DOCUP POUR 2000-2006

(en millions d’euros)


Régions	Dotation globale du DOCUP	*dont dotation au titre des fonds structurels*
Guadeloupe	1.986,38	808,54
Guyane	730,45	370,58
Martinique	1.681,22	673,78
La Réunion	2.878,20	1.516,00
Total	7.276,26	3.368,91
Source : ministère de l’outre-mer.

La récapitulation de la situation de la programmation 2000-2006 des fonds structurels dans les quatre DOM figure dans le tableau suivant, arrêté au 1^er septembre 2006 :

SITUATION DE LA PROGRAMMATION DES FONDS STRUCTURELS AU 1^ER SEPTEMBRE 2006

(en millions d’euros)

	FEDER	%	FEOGA O	%	FSE	%	IFOP	%	Total	%
Guadeloupe
Dotation	522.254		140.175		166.855		4.397		833.681
Programmation	441.459	84,5%	114.154	81,4%	151.062	90,5%	4.303	97,9%	710.978	85,3%
Consommation	261.802	50,1%	70.134	50,0%	100.109	60,0%	2.088	47,5%	434.133	52,1%
Guyane
Dotation	238.161		66.089		79.889		5.422		389.561
Programmation	221.682	93,1%	60.089	91,3%	74.638	93,4%	5.199	95,9%	361.608	92,8%
Consommation	128.362	53,9%	39.244	59,4%	27.618	34,6%	4.279	78,9%	199.503	51,2%
Martinique
Dotation	473.783		101.792		121.019		7.196		703.790
Programmation	403.547	85,2%	89.631	88,1%	109.275	90,3%	6.902	95,9%	609.355	86,6%
Consommation	193.202	46,0%	59.277	58,2%	55.208	45,6%	3.644	50,6%	311.331	44,2%
Réunion
Dotation
Programmation	823.386		290.611		459.735		14.369		1.588.101
Consommation	697.026	84,7%	264.569	91,0%	459.735	100%	12.807	89,1%	1.434.137	90,3%
Total DOM	378.825	22,2%	165.118	56,8%	267.391	58,2%	5.485	38,2%	1.108.614	69,8%
Dotation
Programmation	2.057.584		598.667		827.498		31.384		3.515.133
Consommation	1.763.714	86%	528.443	88%	794.710	96%	29.211	93%	3.116.078	89%

Source : ministère de l’outre-mer

3.– Les collectivités à statut particulier et l’Europe

Les relations entre les collectivités d’outre-mer et l’Union européenne sont régies par la décision d’association du 27 novembre 2001, entrée en vigueur le 2 décembre de la même année et prévue pour s’appliquer jusqu’au 31 décembre 2011. Cette décision, qui succède à celle du 25 juillet 1991, prend en compte les grandes orientations mentionnées dans la déclaration n° 36 concernant les pays et territoires d’outre-mer annexée à l’acte final du traité d’Amsterdam. Elles visent à « promouvoir plus efficacement le développement économique et social des pays et territoires d’outre-mer », notamment en accentuant l’aide du Fonds européen de développement en faveur des territoires les moins avancés, à « approfondir les relations économiques entre le pays et territoires d’outre-mer et l’Union européenne » et à « mieux prendre en compte la diversité et la spécificité [de chacun d’eux], y compris en ce qui concerne la liberté d’établissement ».

Les pays et territoires associés ne font pas partie du territoire douanier de l’Union, aussi ne participent-ils ni aux recettes, ni aux dépenses du budget communautaire, mais bénéficient des concours du Fonds européen de développement (FED). Les versements ne transitent pas par le budget de l’État. Ils sont, en principe, attribués directement aux bénéficiaires.

En ce qui concerne la répartition de la dotation du IX^ème FED (2000-2007), les montants figurant dans la nouvelle décision d’association du 27 novembre 2001, comparés à ceux du VIII^ème FED, sont les suivants :


RÉPARTITION DES CRÉDITS DES VIII^ÈME ET IX^ÈMEFONDS EUROPÉENS DE DÉVELOPPEMENT
(en millions d’euros)
	VIII^ème FED	IX^ème FED
Nouvelle-Calédonie	15,8	13,75
Polynésie française	14,1	13,25
Wallis-et-Futuna	6,4	11,5
Source : ministère de l’outre-mer.

Les financements du FED sont désormais effectués dans le cadre d’un document unique de programmation (DOCUP) dont le projet finalisé devait être soumis à la Commission au plus tard le 19 décembre 2003. Les DOCUP sont ensuite soumis au comité du FED, adoptés par le collège des commissaires et signés par la Commission et les autorités des collectivités d’outre-mer.

Les DOCUP de Nouvelle-Calédonie et de Polynésie française ont été approuvés et signés au en 2004 ; celui de Wallis-et-Futuna l’a également été en 2004.

Parmi les changements les plus importants induits par la création de DOCUP pour la mise en œuvre du FED, figure le choix que peut effectuer la collectivité concernée entre deux procédures :

– la procédure traditionnelle d’appui aux programmes et aux projets ;

– une procédure nouvelle : « l’appui budgétaire » qui consiste en un versement des concours du FED au budget de la collectivité selon une périodicité à prévoir.

Les autres changements consistent en un rapprochement des méthodes de mise en œuvre du FED sur celles des fonds structurels, avec notamment la mise en place d’un comité de suivi et d’une évaluation régulière de l’avancement du programme et de la consommation des concours du FED.

III.– LE PROGRAMME EMPLOI OUTRE-MER

Avec 1,16 milliard d’euros consacrés à l’emploi, le projet de budget de la mission Outre-mer consacre plus de 59 % de ses crédits de paiement à la création d’emplois dans le secteur marchand et à l’accès ou au retour à l’emploi des publics prioritaires.

Le programme Emploi outre-mer se décompose en deux actions. La première, Abaissement du coût du travail et dialogue social, vise à mettre en œuvre des actions structurelles sur le marché du travail afin de créer des conditions favorables à l’emploi dans le secteur marchand. La deuxième, Mesures d’insertion et aides directes à l’emploi, vise, par des actions conjoncturelles sur le marché du travail, à favoriser l’accès et le retour à l’emploi des publics prioritaires (chômeurs de longue durée, bénéficiaires du RMI, jeunes, etc.).

A.– LES MESURES EN FAVEUR DE LA CRÉATION D’EMPLOI

Le ministère de l’outre-mer gère depuis 2005 l’ensemble du dispositif d’exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale prévu par la loi de programme pour l’outre-mer de 2003.

1.– Les effets de la réforme du dispositif d’exonération de cotisations sociales

On rappellera que le dispositif d’exonération de charges sociales antérieur à la loi de programme s’appliquait à la totalité des entreprises de 10 salariés au plus et à l’ensemble des entreprises, quel que soit leur effectif, dont l’activité se situait dans les secteurs dits exposés de la loi du 25 juillet 1994 auxquels s’ajoutaient ceux des nouvelles technologies de l’information et de la communication (NTIC) et des énergies renouvelables. Le secteur du bâtiment était couvert par ce dispositif avec un taux d’exonération de 50 % pour les entreprises de plus de 11 salariés. En outre, les entreprises s’inscrivant dans le cadre de la seconde loi sur les 35 heures pouvaient bénéficier d’un allégement supplémentaire de 1.372 euros par an et par salarié.

La loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 a renforcé le dispositif d’exonérations de cotisations sociales. Désormais, dans le cadre de l’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale, six catégories d’entreprises devront être distinguées.

Bénéficient d’une exonération égale à 100 % du montant des cotisations sociales patronales dans la limite d’un montant de rémunération égal à 1,3 SMIC :

– les entreprises, employeurs et organismes, mentionnés à l’article L. 412-2 du code du travail, occupant 10 salariés au plus ;

– les entreprises du secteur du bâtiment et des travaux publics, occupant 50 salariés au plus. En revanche, les entreprises de plus de 50 salariés conservent le bénéfice d’une exonération égale à 50 % du montant des cotisations ;

– les entreprises des secteurs du transport aérien, maritime et fluvial se voient désormais accorder, le bénéfice d’exonération égale à 100 % du montant de cotisations sociales patronales, dans la limite d’un montant de rémunération égal à 1,3 SMIC.

S’agissant des transports aériens, seules sont concernées les entreprises assurant la desserte entre la métropole et les DOM, et Saint-Pierre-et-Miquelon, ou assurant la desserte entre ces collectivités, ou assurant la desserte intérieure de chacune d’entre elles. Par ailleurs, seuls sont pris en compte les personnels de ces entreprises concourant exclusivement à ces dessertes et affectés dans l’un de ces départements ou à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Concernant la desserte maritime et fluviale, seules sont concernées par le dispositif, les entreprises assurant la desserte de plusieurs points de chacun des départements d’outre-mer ou de la collectivité de Saint–Pierre–et–Miquelon, ou la liaison entre les ports de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane.

Des exonérations complémentaires de cotisations sociales sont accordées aux entreprises des secteurs dits « exposés » c’est-à-dire subissant les contraintes liées à l’éloignement et la concurrence de pays dans lesquels le coût du travail est particulièrement bas. Seuls les secteurs du tourisme, de la restauration de tourisme classée et de l’hôtellerie ne sont pas visés, car ils bénéficient d’un dispositif plus favorable. Ces entreprises bénéficient, quel que soit leur effectif, d’une exonération de 100 % du montant des cotisations sociales patronales pour l’ensemble des rémunérations dans une limite qui passe de 1,3 à 1,4 SMIC.

Des exonérations complémentaires sont accordées aux entreprises des secteurs du tourisme, de la restauration de tourisme classée et de l’hôtellerie, qui relevaient auparavant du dispositif des entreprises des secteurs exposés. Celles-ci bénéficient, quel que soit leur effectif, d’une exonération de 100 % du montant des cotisations sociales patronales pour l’ensemble des rémunérations dans la limite de 1,5 SMIC.

Il convient de souligner que les entreprises qui n’entrent dans le champ d’aucune des catégories visées par l’article L. 752-3-1 du code de la sécurité sociale bénéficient du dispositif d’exonération de cotisations sociales institué par la loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003, relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l’emploi.

Le nombre d’entreprises et de salariés qui devraient être concernés par ce nouveau dispositif reste approximativement le même, soit environ 39.300 entreprises, pour un effectif total de 147.700 salariés. Seuls les secteurs du transport aérien, maritime et fluvial sont introduits dans le champ de l’exonération par le texte de loi. Ils représentent 91 entreprises pour environ 1.600 salariés supplémentaires. Ce dispositif d’exonération spécifique permet d’obtenir en moyenne une baisse de 29 % du coût du travail, pour l’ensemble des rémunérations, dans la limite de 1,3, 1,4 et 1,5 SMIC selon les secteurs concernés. Le nouveau dispositif est entré en vigueur à la fin juillet 2003.

En 2003, les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale spécifiques dans les DOM ont atteint près de 707 millions d’euros, celles intéressant le seul régime général progressent d’environ 10 % passant de 584 millions d'euros à 641 millions d’euros.

Le ministère de l’outre-mer dispose de données permettant de comparer Selon l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS), les effectifs exonérés de cotisations patronales dans le cadre de la loi de programme de l'outre-mer s'élevaient à 203.400 salariés en 2004. Pour 2007, 837,9 millions d'euros de crédits de paiement sont prévus pour financer les compensations d’exonérations de charges sociales.

L’article 5 de la loi de programme pour l’outre-mer initie une démarche d’évaluation approfondie de l’impact des exonérations de cotisation de sécurité sociale tous les trois ans, notamment en termes de création d’emploi. Le ministère précise que « divers travaux d’évaluation » ont été réalisés en 2006.

La commission nationale évaluation de la loi de programme pour l’outre-mer a été réunie le 5 juillet 2006 par le ministre de l'outre-mer. Elle est composée de 22 parlementaires – 11 députés et 11 sénateurs – dont 12 sont élus outre-mer.

L’article 73 du projet de loi de finances pour 2006 proposait de « recibler » les allégements spécifiques, dans les départements d’outre-mer (DOM) et les zones franches urbaines (ZFU), suite au recentrage des allégements généraux de charges sociales sur les bas salaires. C’est dans ce contexte qu’il était proposé d’introduire un plafonnement des allégements relatifs aux DOM, qui fonctionnent comme une franchise, quel que soit le niveau de salaire. La commission des finances a adopté un amendement de suppression de cet article et a été suivie par l’Assemblée nationale, avec l’avis favorable du Gouvernement, de sorte que le dispositif d’exonérations de charges sociales est demeuré inchangé.

2.– Les dispositifs favorisant la création d’emplois et d’entreprises

Les crédits servant à financer des dispositifs en faveur de la création d’emplois et de la création d’entreprises atteignent 14,9 millions d’euros en crédits de paiement. L’essentiel de ces crédits est affecté au « Projet initiative jeune » (12 millions d’euros) qui permet d’aider les jeunes de moins de trente ans à créer leur propre entreprise. Les primes à la création d’emploi mobilisent 1,64 million d’euros pour les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon, 0,23 million d’euros pour Mayotte et 80.076 euros à Wallis-et-Futuna. Dans cette collectivité, cette aide est dégressive et d’une durée de trois ans. La dotation budgétaire est en forte hausse de 167 %.

Enfin, les mesures d’aides aux entreprises en difficulté mobiliseront 945.000 euros. Ces financements, qui s’inscrivent notamment dans le cadre de plans sociaux, permettent de mener des actions en faveur du retour à l’emploi ou de la reconversion professionnelle des salariés dont l’emploi a été supprimé ou modifié.

3.– Un dispositif d’évaluation

L’ensemble des mesures favorisant la création d’emplois et d’entreprises, prévu par la loi de programme de 2003, fait l’objet d’une évaluation triennale. En 2006, une dotation de 0,2 million d’euros a été prévue à cet effet. Celle-ci est portée à 0,27 million d'euros dans le présent projet de loi de finances.

B.– LES MESURES D’INSERTION ET LES AIDES DIRECTES À L’EMPLOI

1.– Les mesures d’insertion

a) Le service militaire adapté

Globalement, les frais de fonctionnement du service militaire adapté (SMA) atteignent, en 2007, 15,6 millions d’euros et les frais de transport se fixent à 4,3 millions d’euros. Les dépenses d’équipement et d’infrastructure seront de 8,1 millions d’euros.

Le SMA permet aux jeunes ultramarins de recevoir une formation professionnelle dans un cadre militaire. Il s’adresse essentiellement aux jeunes en situation d’échec scolaire, pour lesquels, souvent, la composante éducation et « resocialisation » doit accompagner la formation professionnelle.

Les missions des formations du SMA sont les suivantes :

– faciliter l’insertion des jeunes gens et jeunes filles des collectivités d’outre-mer dans la vie active par une formation professionnelle adaptée dispensée dans un cadre militaire ;

– participer au développement des collectivités d’outre-mer ;

– et participer aux plans de secours et d’aide au service public (catastrophes naturelles) ainsi qu’aux plans de protection et de défense.

Votre Rapporteur spécial note que l’effort en faveur du SMA en 2006 a porté notamment sur les investissements afin, d’une part, de moderniser et de valoriser l’outil de formation et, d’autre part, de diversifier les dispositifs de formation et d’insertion offerts. Le cycle d’investissement touchant à sa fin, seuls 6 millions d'euros en autorisations d’engagement et 8,11 millions d'euros en crédits de paiement sont demandés pour 2007.

Le budget investissement, en crédits de paiement, se répartit de la manière suivante :

– 6,9 millions d’euros consacrés à la remise aux normes de sécurité et d’hygiène du travail des infrastructures (principalement en Martinique et en Guadeloupe pour la prévention des risques sismiques aux Antilles) ;

– et 1,1 million d’euros destinés au renouvellement d’engins de travaux publics ou de véhicules-écoles.

Par ailleurs, le SMA devrait consacrer 5,43 millions d’euros aux dépenses de formation.

Le budget de fonctionnement atteindra 19,9 millions d’euros. Au sein de cette enveloppe, 4,3 millions d’euros financeront les dépenses de transport et les frais de changement de résidence. Les crédits d’alimentation des militaires qui assurent le service militaire adapté et les locations de bâtiments représentent un montant de 9,85 millions d’euros.

Après plus de quarante ans d’existence, le SMA existe aujourd’hui dans nos départements et collectivités d’outre-mer avec huit corps de troupe et répond parfaitement aux besoins économiques et sociaux de l’outre-mer. Il forme quotidiennement près de 3.000 volontaires, garçons et filles, âgés entre 18 et 26 ans, dans 37 filières de formation professionnelle.

Dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF, l’objectif stratégique du SMA consiste à assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle. La performance du SMA est évaluée au travers du taux d’insertion des jeunes à l’issue de leur formation. Ce taux devrait être de 70 % en 2006 et de 72 % en 2007. Rappelons que ce taux est passé de 64 % en 2001 à 67,2 % en 2004 et à 71,2 % en 2005. La cible de 80 %, initialement fixée pour 2008 est reportée en 2010. Votre Rapporteur spécial estime que ce dispositif de mesure de la performance est très pertinent.

Le tableau suivant montre l’efficacité des moyens consacrés au SMA :

ÉVOLUTION DES MOYENS DU SMA

	LFI 2006	PLF 2007
Coût global (en millions d’euros)	113,6	113,9
Nombre de volontaires (1)	3.000	3.000
Dotation par volontaire (en euros)	39.162	39.272

(1) 2.900 ETP soit 3.000 volontaires

Source : ministère de l’outre-mer

b) L’agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer

Une dotation de 8,17 millions d’euros sera versée à l’agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT), opérateur spécifique du ministère de l’outre-mer, au titre de ses charges de service public. Le budget total de l’agence atteindra 29,8 millions d’euros en 2007 contre 27 millions d’euros en 2006. Elle agit sur le volet « mobilité » du projet initiative jeune et sur la formation individualisée en mobilité.

L’objectif général assigné par l’État à l’ANT est l’augmentation du nombre de stagiaires qui accèdent à une formation qualifiante grâce à la mobilité, obtiennent une validation de cette formation et accèdent à un emploi à la suite de cette formation. Le projet de contrat d’objectifs et de progrès conclu en 2005 comporte 12 indicateurs qui permettront de vérifier la bonne exécution du contrat.

2.– Les aides à l’emploi

Les aides à l’emploi sont mises en œuvre par le fonds pour l’emploi dans les DOM et les collectivités de Saint-Pierre-et-Miquelon et de Mayotte (FEDOM). Il s’agit de mesures en faveur de l’insertion professionnelle des publics les plus fragilisés, qui sont adaptées aux réalités économiques et sociales de l’outre-mer et qui concourent à la mise en œuvre de la priorité que constituent l’amélioration de la situation de l’emploi et la création d’emplois durables dans ces collectivités.

Les mesures en faveur de l’emploi et de l’insertion des publics en difficulté, financées par le FEDOM, comprennent des dispositifs soit d’ordre national (les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi-consolidé), soit entièrement spécifiques à l’outre-mer (contrat d’accès à l’emploi, contrat d’insertion par l’activité, projet initiative-jeune, congé de solidarité, allocation de retour à l’activité et mesures spécifiques de Mayotte).

Au cours de l’année 2005, son action a été concentrée sur trois publics prioritaires – les demandeurs d’emploi de longue durée de plus de deux ans, les jeunes de moins de trente ans et les bénéficiaires du RMI – et autour de cinq objectifs :

– stabiliser ou réduire le nombre de chômeurs de longue durée (CLD) de plus de deux ans,

– augmenter le flux de sortie des demandeurs d’emploi allocataires du RMI,

– stabiliser le nombre de demandeurs d’emploi de moins de trente ans,

– offrir une solution à tous les jeunes en fin de contrat emploi-jeune, soit par une consolidation de leur poste, soit par une insertion professionnelle en secteur marchand,

– et accroître le recours aux mesures pour l’emploi dans le secteur marchand et améliorer le ratio entre le secteur marchand et le secteur non marchand.

a) Les aides à l’emploi dans le secteur marchand

Les dispositifs destinés au secteur marchand sont les allocations de retour à l’activité, les projets initiative jeune, les congés solidarité, les primes à la création d’emploi et le contrat d’accès à l’emploi (CAE), qui est la principale mesure en secteur marchand. Ce contrat devrait pouvoir bénéficier à plus de personnes.

Le contrat d’accès à l’emploi est attractif pour les petites entreprises de moins de dix salariés, qui représentent d’ailleurs une part importante des contrats signés. Un effort a également été mené localement afin que le contrat soit proposé principalement à des publics particulièrement défavorisés au regard de l’emploi. Les CAE du secteur marchand seront dotés de 16,6 millions d’euros en 2007. 2.750 nouveaux contrats devraient être financés, pour un coût unitaire de 3.920 euros.

Les dotations de l’allocation de retour à l’activité, destinée à encourager le retour à l’activité des bénéficiaires de minima sociaux atteindront 7,6 millions d’euros en 2006 (+ 31 %). En 2004, 1.714 droits à l’allocation ont été ouverts pour l’ensemble des départements et collectivités, contre 1.682 en 2003. Les crédits demandés pour 2007 doivent permettre de financer environ 700 mesures nouvelles (1,1 million d'euros). Leur coût unitaire moyen est de 6 329 euros. Le financement des engagements pris lors des années précédentes atteint 6,5 millions d'euros.

Le congé solidarité, qui a pour objectif de favoriser l’embauche de jeunes de moins de 30 ans par la cessation d'activité de salariés âgés de plus de 55 ans, devrait mobiliser 28,7 millions d’euros en crédits de paiement. Mis en place uniquement à La Réunion et à la Martinique, grâce à la signature des conventions cadres, ce dispositif vise à favoriser l’embauche des jeunes dans le secteur marchand. En 2004, il a connu 426 nouveaux bénéficiaires contre 552 en 2003.

Ce dispositif s’achève au 31 décembre 2006 conformément aux termes l’article 15 de la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer. Les crédits de paiement demandés pour 2007 financeront donc les mesures décidées jusqu’en 2006 – aucune demande en autorisations d’engagement n’est formulée. Selon les informations transmises à votre Rapporteur spécial, une étude relative aux suites à donner à ce dispositif est en cours de réalisation.

La montée en puissance du projet initiative jeune (PIJ) se confirme. Au total, 4.719 projets ont été conclus en 2004 contre 4.009 en 2003, dont 3.055 projets au titre de la mobilité et 1.664 au titre de la création d’entreprise. Cette mesure qui s’adresse aux jeunes de moins de 30 ans ou en fin de contrat emploi-jeune semble dénoter un certain dynamisme des jeunes ultramarins. 1.200 mesures nouvelles sont prévues en 2007, pour un coût en crédits de paiement de 2,8 millions d'euros. Au total, 6,7 millions d'euros en crédits de paiement et 4,2 millions d'euros en autorisations d’engagement sont demandés au titre du projet initiative jeune en 2007.

Les dispositifs de soutien à l’emploi des jeunes diplômés ont été mis en place par la loi de programme pour l’outre-mer. En 2006, le soutien à l’emploi des jeunes diplômés, qui concerne les DOM et Saint-Pierre-et-Miquelon devrait être doté de 0,76 million d’euros. Les crédits doivent permettre de réaliser 15 mesures nouvelles au coût unitaire de 8.760 euros, et de financer les engagements pris au cours des années antérieures à hauteur de 0,74 million d'euros pour ce dispositif qui a été peu utilisé en 2006.

b) Les aides à l’emploi dans le secteur non-marchand

Dans le secteur non-marchand, sont mis en œuvre le contrat d’insertion par l’activité, les contrats emploi consolidé (CEC) et le contrat emploi-solidarité (CES). Ces derniers contrats disparaissent en 2006 au profit du CAE. Pour les CES en cours, les dotations atteindront 4 millions d’euros et celles relatives aux CEC en cours atteindront 16,4 millions d’euros.

Plus précisément, le CES et le CEC sont maintenus à Mayotte où ils subsistent, respectivement en vertu des articles L. 322-1 et L. 322-7 du code du travail applicable dans cette collectivité. Au titre du CES, 1.500 nouveaux contrats sont prévus pour un montant de 3 millions d'euros. Au titre du CEC, 22 nouveaux contrats sont prévus pour un montant de 66.444 euros.

La loi de programmation de cohésion sociale du 18 janvier 2005 prévoit la mise en place du CAE non-marchand à compter du 1^er janvier 2006, pour lequel le financement s’élève à 67,9 millions d’euros en 2007.

Le contrat d’insertion par l’activité, réservé aux allocataires du RMI et à leurs conjoints, sera doté de 8 millions d’euros en crédits de paiement en 2007. En 2007, il est prévu de proposer 3.500 nouveaux contrats, pour un coût unitaire de 2.166 euros.

Le montant prévisionnel des crédits consacrés aux contrats emploi-jeune en 2007 est de 21,4 millions d’euros.

À Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, les chantiers de développement local seront financés à hauteur de 4 millions d’euros. Ce programme a été mis en place afin d’apporter à des personnes particulièrement défavorisées et dépourvues d’emploi, une aide financière temporaire ainsi qu’un statut de salarié en contrepartie d’un travail d’intérêt général. En 2007, 2.427 mesures nouvelles devraient être proposées, pour un coût unitaire de 1.822 euros en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française et à Wallis-et-Futuna, et de 1.211 euros à Mayotte.

La partie de cette enveloppe attribuée aux îles Wallis et Futuna est destinée au financement du projet de contrat de plan État-régions (CPER) 2007-2011, qui devrait prévoir une contribution globale de l’État de 4,8 millions d'euros pour les chantiers de développement local, soit 0,96 million d'euros au titre de 2007. Ce financement au titre de la formation professionnelle sert à mettre en place des actions de formation, décidées localement et ponctuellement en fonction des besoins à satisfaire, et destinées notamment à compenser l’absence de toute infrastructure locale de formation. Les actions concernent la formation continue, le perfectionnement de salariés du secteur privé, les stages de préembauche, la préparation et la présentation aux concours et modules préparatoires en alternance.

En Nouvelle-Calédonie, le dispositif des jeunes stagiaires du développement sera doté de 1,7 million d’euros en crédits de paiement, permettant ainsi d’accueillir 700 jeunes supplémentaires.

3.– Les aides à la qualification professionnelle

Les aides à la qualification professionnelle atteindront :

– 6 millions d’euros pour le financement du projet initiative jeune, dans son volet mobilité ;

– 7,2 millions d’euros pour le financement de la formation individualisée en mobilité, pour les jeunes des DOM, de Saint-Pierre-et-Miquelon, de Mayotte (depuis 2000) et Wallis-et-Futuna (depuis 2001) ;

– 7,7 millions d’euros pour le financement du programme « cadres avenir » en Nouvelle-Calédonie et « 40 cadres » à Wallis-et-Futuna. De 2003 à 2005, sa dotation était stabilisée à 7,43 millions d’euros depuis 2003, année où elle avait bénéficié de moyens nouveaux à hauteur de 1,43 million d’euros.

– et 0,4 million d’euros pour les actions de formation professionnelle à Mayotte et à Wallis-et-Futuna.

C.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE

L’objectif n°1 Encourager la création d’emplois durables dans le secteur marchand avait été critiqué car recoupant l’objectif 4 Promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées, ces deux objectifs étant, en outre, calqués sur les dispositifs. Aussi paraissait-il plus conforme à la logique de la loi organique de substituer un seul objectif à ces deux objectifs. Cependant, le ministère ne les a pas modifiés.

L’indicateur associé à l’objectif n°1, mesure le taux de croissance de l’emploi salarié dans les établissements exonérés de cotisations patronales de sécurité sociale dans les DOM, rapporté à l’évolution de l’emploi salarié outre-mer. Cet indicateur est pertinent. Ce taux est de 0,61 % en 2006 et devrait être stable en 2007.

L’objectif n°2 Encourager les jeunes à la création de leur propre emploi par la création d’entreprises durables est associé à un indicateur mesurant le taux de pérennisation des entreprises après 3 ans. Ce taux est de 60 % en 2006 et devrait demeurer stable en 2007.

L’objectif n°3 est intitulé Lutter contre l’exclusion du marché du travail des publics les plus éloignés de l’emploi. Cet objectif est associé à trois indicateurs pertinents. Le premier mesure le pourcentage des publics prioritaires qui bénéficient, 6 mois après la sortie de la mesure, d’une solution. Ce taux sera de 60 % en 2006, et devrait être stable en 2007. Ce taux était de 35 % en 2005, devrait être de 29 % en 2006 et de 32 % en 2007, la cible étant fixée à 33 % en 2008. Le deuxième indicateur mesure la part des demandeurs d’emploi de longue durée bénéficiaires de contrats aidés. Le troisième mesure la proportion de Rmistes bénéficiant de contrats aidés. Ce taux était de 34 % en 2005 et devrait se fixer à 32 % en 2006 et en 2007.

L’objectif n°4 est intitulé Promouvoir le secteur marchand au sein des mesures aidées. Il est associé à deux indicateurs, l’un mesurant la part de bénéficiaires de mesures aidées pour le secteur marchand par rapport au total de bénéficiaires de mesures aidées – ce taux devrait passer de 24 % en 2005 à 26 % en 2007 – et l’autre évaluant le pourcentage d’évolution du rapport entre les crédits des mesures d’aides à l’emploi du secteur marchand et les mesures d’aides à l’emploi du secteur non marchand. Ce taux était de seulement 21 % en 2004 et en 2005, mais il devrait atteindre 25 % en 2006 (soit la valeur cible fixée pour 2008), même si le taux attendu pour 2007 fléchirait pour se fixer à 24 %.

L’objectif n°5, Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA, est accompagné d’un indicateur pertinent, portant sur le taux d’insertion des volontaires en fin de contrat. Ce taux était de 65 % en 2004 et de 71,2 % en 2005. Il ne serait que de 70 % en 2006, avant de remonter à 72 % en 2007.

IV.– LE PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER

Ce programme regroupe les crédits en faveur du logement, de l’aménagement du territoire, de la continuité territoriale et de la politique culturelle et sociale.

A.– LES DISPOSITIFS EN FAVEUR DU LOGEMENT

Outre les mesures d’accession à la propriété et d’amélioration de l’habitat privé qui mobiliseront 66,3 millions d’euros en crédits de paiement (73 millions d’euros en autorisations d’engagement), les constructions de logements locatifs sociaux ainsi que leur amélioration seront financées à hauteur de 73,95 millions d’euros en crédits de paiement (110,5 millions d’euros en autorisations d’engagement).

L’aide aux ménages de Guadeloupe et de Martinique pour l’acquisition de terrains dans la zone des cinquante pas géométriques sera financée à hauteur d’un million d’euros.

Les dotations versées aux collectivités territoriales pour la résorption de l'habitat insalubre dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Pierre-et-Miquelon ainsi qu’au titre de la participation à l’aménagement des quartiers atteindront 34,5 millions d’euros en crédits de paiement (35,5 millions d’euros en autorisations d’engagement).

Les élus d’outre-mer ont récemment souligné les retards accumulés par l’État en matière de logement social, qu’ils estiment à 120 millions d'euros. Le Premier ministre a même jugé récemment « inacceptable » le retard pris dans la consommation des crédits de paiement. L’augmentation totale de 120 millions d'euros serait mise en œuvre dès 2007, à hauteur de 60 millions d'euros, puis à hauteur de 30 millions d'euros en 2008 et en 2009.

Votre Rapporteur spécial juge prioritaire la résorption des difficultés de financement du logement social outre-mer.

Globalement, l’effort en faveur du logement est de 175,75 millions d’euros en crédits de paiement.

CRÉDITS EN FAVEUR DE LA POLITIQUE DU LOGEMENT DANS LES DOM

en millions d’euros

	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007
AP / AE	167,08	167,69	205,71	287,52	287,52	256,50	270,00	270,00	220,75
CP	136,80	139,94	144,83	161,04	173,00	173,00	173,00	173,00	175,75

Source : ministère de l’outre-mer.

1.– La politique du logement dans les départements d’outre-mer et à Mayotte

Le logement reste avec le développement économique, la priorité dans les départements d’outre-mer. Des besoins financiers très importants sont liés au rattrapage des retards et à une croissance démographique très forte (1,6 % par an), quatre fois supérieure en moyenne à celle de la métropole. Par ailleurs, le revenu moyen reste peu élevé, reflétant une forte proportion de bas salaires et un taux de chômage élevé de 21,3 % en moyenne. Les disponibilités foncières demeurent limitées du fait de l’environnement naturel (risques, morphologie) et du sous-équipement des villes et des quartiers. En outre, les collectivités territoriales sont en situation financière difficile alors que le parc des logements insalubres ou sous-équipés, bien qu’en diminution, reste très important.

Pour répondre à l’ampleur et à la diversité des besoins dans les DOM, l’État privilégie les aides à la pierre, regroupées sur une ligne budgétaire du ministère de l’outre-mer. Outre la construction neuve de logements sociaux, l’amélioration et l’accession, ces crédits concourent également à la résorption de l’habitat insalubre. Les élus sont associés à la définition et à la mise en œuvre de la politique du logement, notamment à travers les conseils départementaux de l’habitat, présidés depuis l’année 2002 par les présidents des conseils généraux.

Le tableau suivant présente la situation du logement dans les DOM et à Mayotte, selon les chiffres, malheureusement peu récents (1999) communiqués par le ministère de l’outre-mer :

LA SITUATION DU LOGEMENT DANS LES DOM ET À MAYOTTE

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion	Mayotte	Total
Population (1999)	421.632	381.467	157.274	705.072	131.320	1.796.765
Croissance 99/90	8,95 %	6,09 %	37,24 %	18,18 %	38,82 %	15,74 %
Nombre de résidences principales (1999)	144.818	130.844	46.173	215.044	28.388	565.267
Nombre de Rmistes (4)	29.146	28.977	9.273	63.667	– (2)	131.063
Logements insalubres (1)	14.000	9.000	10.000	21.000	15.000 (3)	69.000 (5)
Besoin annuel de logements sociaux neufs	3.000	3.000	2.000	5.000	2.000	15.000

(1) estimations réalisées par les DDE en 1998 pour la Martinique, la Guyane et Mayotte, en 2000 par la DDE de Guadeloupe et 2000 par l’agence de l’urbanisme de la Réunion.

(2) pas de RMI à Mayotte

(3) la quasi-totalité du parc traditionnel peut être considérée comme insalubre, soit environ 15.000 logements.

(4) nombre de foyers en juin 2000

(5) dont plus de la moitié ne possède ni baignoire, ni douche, ni toilette (35.503)

Source : ministère de l’outre-mer.

Le tableau suivant présente l’évolution du nombre d’allocataires de l’allocation logement à caractère social et à caractère familial :

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’ALLOCATAIRES DE L’ALLOCATION LOGEMENT

	Ensemble des DOM	Évolution
Décembre 2000	141.923	+ 6,5 %
Décembre 2001	149.797	+ 5,6 %
Décembre 2002	154.994	+ 3,5 %
Décembre 2003	161.421	+ 4,1 %
Décembre 2004	166.406	+ 3,1 %

Source : ministère de l’outre-mer.

a) L’action de l’État

L’action de l’État passe par de multiples dispositifs, qui poursuivent trois grands objectifs.

L’aide à la construction de logements neufs s’appuie sur le logement évolutif social (aide constituée par une subvention maximale de 50 % de l’investissement), l’accession sociale (prêt à taux zéro à quotité de 40 % du coût du logement) et l’accession intermédiaire (prêt à taux zéro à quotité de 25 %). De même, des aides sont accordées en faveur du secteur locatif. Les prêts aidés par l'État, servis par la Caisse des dépôts et consignations, permettent de financer le logement locatif social et très social. Le prêt locatif intermédiaire (PLI) finance les logements dont le loyer se situe entre celui pratiqué dans le secteur locatif social et celui observé sur le marché libre. Il est distribué par la Caisse des dépôts et consignations ou l'Agence française de développement, ou tout établissement de crédit ayant passé une convention avec l'État au taux fixe de 5,5 % sur une durée de 25 ans. Les prêts « construction-démolition » sont en vigueur depuis le 4 mai 2000 et ouvrent la possibilité d'entreprendre des opérations de démolition d'ensemble de logements sociaux en assurant le relogement des locataires concernés par les démolitions. Ces prêts bénéficient d'un taux réduit de 3 % ; enfin, le dispositif du prêt locatif social est étendu aux DOM depuis 2005.

L’aide à l’amélioration de l’habitat passe par la réhabilitation du parc locatif social, l’amélioration des logements des propriétaires occupants et l’amélioration des logements locatifs des propriétaires bailleurs.

L’amélioration des logements locatifs des propriétaires bailleurs est soutenue par l’agence nationale de l’habitat (ANAH). Les règles applicables dans les DOM sont les mêmes qu’en métropole. Les difficultés liées aux recherches des propriétaires, notamment sous le régime de l’indivision ou de successions non soldées, ont rendu difficile le montage juridique de nombre de ces dossiers.

Le tableau suivant récapitule le montant des subventions engagées par l’agence depuis 2002 :

MONTANT DES SUBVENTIONS ENGAGÉES
PAR L’AGENCE NATIONALE DE L’HABITAT

(en millions d'euros)

Département	2002	2003	2004	2005
Guadeloupe	0,55	0,36	0,48	1,24
Martinique	1,89	1,63	2,9	4,02
Guyane	0,57	0,76	0,74	1,33
Réunion	2,09	1,65	0,38	0,31
Total	5,13	4,42	4,53	6,90

Source : ministère de l’outre-mer.

Dans le cadre de l’aide à la résorption de l’habitat insalubre, dès lors qu’un arrêté d’insalubrité de périmètre est pris par le préfet suite à l’initiative d’une collectivité locale, un opérateur de logements sociaux ou une société d’économie mixte a la possibilité de mettre en œuvre une opération de résorption de l’habitat insalubre et de bénéficier d’une subvention de 80 % sur l’assiette du déficit d’opération.

Les besoins en matière de résorption de l’habitat insalubre sont encore très importants : on estime à 25 % du parc total les logements précaires ou dépourvus d’éléments de confort (environ 120.000 logements sur 450.000) et à 15 % le nombre de logements insalubres (69.000). Les crédits consacrés à la résorption de l’habitat insalubre atteignent 58 millions d'euros par an sur la période 2005-2007.

Cette politique a permis de programmer chaque année la réalisation de 8.000 à 14.000 unités construites ou réhabilitées, comme le montre le tableau suivant :


CONSTRUCTION ET RÉHABILITATION DE LOGEMENTS DANS LES DOM ET À MAYOTTE
	1998	1999	2000	2001	2002	2003	2004	2005
Guadeloupe	3.037	4.020	4.737	3.529	2.468	2.427	2.475	2.612
Martinique	2.688	2.259	2.615	3.058	2.680	1.988	1.614	2.130
Guyane	1.170	1.091	841	838	1.031	1.040	641	951
La Réunion	3.850	5.441	4.109	3.570	5.111	4.092	3.037	4.150
Mayotte	1.064	1.843	1.395	622	850	608	277	509
Total	11.809	14.654	13.697	11.617	12.140	10.155	8.044	10.352
Source : ministère de l’outre-mer

b) Perspectives et pistes de réforme

On observe une nette inflexion de l’effort de construction et de réhabilitation de logements en 2004 : seuls 8.044 logements ont été construits ou réhabilités. Le nombre de constructions et de réhabilitation de logement a retrouvé un niveau moins inquiétant en 2005.

Malgré ce rebond observé en 2005, lié à un report de la programmation 2004 sur 2005, on assiste depuis la fin de la décennie 1990 à un essoufflement du taux de réalisation des programmes engagés. Chaque année, 9.076 logements en moyenne ont été mis en chantier et 7.945 logements seulement ont été livrés.

La réflexion engagée avec les acteurs locaux sur les points de blocage de la production et sur les moyens d’y remédier a conduit à organiser, en 2005, un séminaire sur les produits locatifs sociaux et très sociaux, suivi de réflexions locales, et un autre séminaire sur l’amélioration de l’habitat. De même, le ministère de l’outre-mer a organisé un séminaire portant sur les produits immobiliers réalisés dans le cadre de la défiscalisation.

En outre, à la demande du ministère de l’outre-mer, deux audits de modernisation ont été réalisés en 2006 dans le domaine du logement : l’un portant sur la résorption de l’habitat insalubre et le second sur le logement outre-mer. D’après ces réflexions, le coût du foncier équipé constitue toujours un des points de blocage majeur à un accroissement de la construction de logements sociaux dans les DOM. Pour pallier cette difficulté, il est envisagé de revoir les modalités de fonctionnement des fonds régionaux d’aménagement foncier et urbain (FRAFU), en vue d’améliorer leur efficacité.

Les pistes de réforme pourraient reposer sur les quatre points suivants :

– restreindre le périmètre des opérations éligibles de manière à concentrer les fonds sur des actions d’aménagement opérationnel et non sur des actions de construction ;

– modifier les conditions d’éligibilité en supprimant l’obligation d’accueillir 60 % de logements sociaux dans les opérations. Les fonds pourraient être mobilisés pour toute opération d’aménagement à vocation de construction de logement ;

– améliorer le dispositif de gestion des fonds par l’obligation d’une programmation pluriannuelle validée par les partenaires au sein des fonds ;

– enfin, renforcer la participation de l’État pour favorise l’offre foncière destinée au logement social. La participation à l’aménagement des quartiers – qui est une expérimentation lancée par le ministère de l’outre-mer en 2004 dans chaque DOM – sera pérennisée. Cette subvention forfaitaire au logement social, attribuée aux communes maîtresses d’ouvrage d’opérations d’aménagement, permet d’alléger le coût de la charge foncière pour l’opérateur social. Elle prend la forme d’une subvention forfaitaire par logement social programmé dans le cadre d’une opération d’aménagement initiée par une collectivité territoriale et sélectionnée dans le cadre d’un appel à projets lancé par les préfets. Elle a pour objet d’encourager les communes à réaliser des opérations globales d’aménagement, prioritairement en centre urbain, destinées à accueillir des logements sociaux, mais aussi, dans un souci de mixité sociale et de redynamisation urbaine, d’autres types de logements et équipements publics.

c) Les réductions d’impôt en faveur du logement

Des aides de nature fiscale contribuent également à la politique du logement outre-mer. Les mesures de défiscalisation instituées par la loi du 11 juillet 1986 ont notamment permis des réductions d'impôts, allant de 25 % pour l’acquisition d’une résidence principale à 40 % pour les logements locatifs intermédiaires.

La loi de programme pour l’outre-mer du 21juillet 2003, a augmenté les taux de réduction d’impôts pour le logement locatif : 40 % pour les loyers libres, 50 % pour les loyers intermédiaires (10 % de majoration en ZUS et 4 % de majoration supplémentaire si les logements sont équipés de chauffe-eau solaires).

Par ailleurs, la loi prévoit pour les bailleurs sociaux un abattement, pendant cinq ans, de 30 % de la taxe foncière sur les propriétés bâties pour les immeubles faisant l’objet de travaux de confortement parasismique. Par ailleurs, le taux réduit de TVA – de 2,1 % au lieu de 8,5 % pour les opérations de logements locatifs sociaux et de logements locatifs très sociaux – correspond à une aide fiscale directe au logement locatif social des DOM hors Guyane. La loi de programme pour l’outre-mer a étendu aux logements évolutifs sociaux le bénéfice de ce taux réduit. Le coût de cette mesure est évalué à 5,25 millions d’euros en 2007, pour le financement de 1.500 logements évolutifs sociaux.

L’article 44 de la loi de programme est venu compléter les dispositifs existants pour la réhabilitation de logements sociaux au regard des mesures imposées pour atténuer les conséquences des risques naturels, qui présentent un coût exorbitant pour les bailleurs sociaux. Au cours des trois dernières années, l’État a pris des mesures pour accompagner les bailleurs sociaux et les aider à réaliser les travaux de confortement nécessaires. Afin de compléter ce dispositif réglementaire, l’article 44 de la loi de programme a prévu un abattement de 30 %, pour une période de cinq ans, de la base d’imposition à la taxe foncière sur les propriétés bâties, pour les logements à usage locatif faisant l’objet de travaux visant à conforter les immeubles vis-à-vis des risques naturels. Un arrêté interministériel du 9 juillet 2004 a précisé la nature des travaux ouvrant droit à cet abattement. La perte de recettes résultant, pour les collectivités territoriales, de cette mesure sera compensée par l’État.

Le coût de cette compensation, pris en charge sur le budget du ministère de l’intérieur, est évalué pour l’année 2007 à 110.000 euros, pour un objectif de 1.000 logements réhabilités. En plein régime, cette mesure étant applicable pendant cinq ans, son coût devrait atteindre un million d’euros.

Globalement, bien que le nombre de personnes par pièce décroisse particulièrement rapidement aux Antilles et à La Réunion, les indices d’occupation des logements restent nettement supérieurs dans les DOM par rapport à la métropole. D’autre part, les logements précaires représentent environ un quart de l’ensemble du parc total de logements (50 % à Mayotte).

Le tableau suivant présente l’évolution du nombre de personnes par logement, selon les recensements effectués par l’INSEE :

ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PERSONNES PAR LOGEMENT DANS LES DOM

Année	Guadeloupe	Martinique	Guyane	La Réunion
1982	3,84	3,85	3,47	4,30
1990	3,41	3,34	3,39	3,76
1999	2,89	2,88	3,34	3,25

Source : ministère de l’outre-mer.

2.– Les fonds d’aménagement foncier et urbain

Le coût du foncier équipé constitue un point de blocage majeur à un accroissement de la construction de logements sociaux dans les DOM. Pour palier cette difficulté et permettre d’améliorer quantitativement et qualitativement la production de logements sociaux, La Réunion avait créé un fonds régional d’aménagement urbain en 1994, expérimenté ensuite en Martinique en 1999. Le décret du 29 avril 2002 permet désormais la mise en place d’un fonds d’aménagement foncier et urbain (FRAFU) dans chaque DOM et 80,80 millions d’euros sont réservés par l’État à cet effet dans le cadre des contrats de plan 2000-2006, via le FIDOM. Ce fonds trouve ses sources de financement, auprès de la région, du département, de l’État (FIDOM) et de l’Union européenne (FEDER). Il permet également de financer les études pré-opérationnelles, les frais financiers du portage de foncier à moyen terme ainsi que les équipements de viabilisation primaire (stations d’épuration, émissaires d’eaux usées ou pluviales, etc.).

Le tableau suivant récapitule l’intervention des FRAFU en 2005 dans les départements d’outre-mer :

INTERVENTION DES FRAFU EN 2005

(en millions d’euros)

Département	Nombre de dossiers	Montant de la décision	Part de l’État	Part de la région	Part du département	Part de l’Europe	Autre
Guadeloupe	31	11,1	8,8	0,1	0,0	1,8	0,0
Guyane	33	10,4	6,5	2,2	1,8	0,0	0,0
Martinique	12	1,5	0,9	0,4	0,3	0,0	0,0
La Réunion	17	10,7	3,6	0,1	1,6	4,6	0,8
Total	93	33,7	19,7	2,7	3,6	6,4	0,8

Source : ministère de l’outre-mer.

3.– La politique du logement à Mayotte

Le logement est un problème crucial dans cette collectivité, notamment en raison de l’accroissement démographique spectaculaire que connaît cet archipel, et du contexte social.

La politique du logement social est mise en œuvre par la société immobilière de Mayotte (SIM). Cette société dispose d’un parc locatif d’environ 1.200 logements. Elle a construit 15.000 logements en accession depuis sa création. Son actionnariat est public à 83 % (État et collectivité territoriale). Conformément à l’engagement pris lors de l’accord sur l’avenir de Mayotte du 27 janvier 2000, l’État maintient un effort soutenu pour améliorer l’offre de logement des populations mahoraises.

La politique en faveur du logement était orientée jusqu’à présent de manière quasi-exclusive sur l’accession à la propriété, au travers de la construction des cases SIM pour les populations les plus démunies (subventionnées entre 80 et 88 % par l’État), et de la prime DAGO, permettant aux ménages les moins défavorisés de bénéficier d’une aide équivalente à celle que perçoivent les bénéficiaires de prêts à taux zéro en métropole et dans les DOM. Ces produits connaissent aujourd’hui un certain essoufflement. Le niveau de production de cases SIM est en effet en nette diminution par rapport aux résultats atteints au cours des dernières années de la décennie 90, au cours desquelles plus de 730 logements étaient livrés chaque année : en 2004, seuls 429 logements ont été livrés et 405 nouvelles cases ont été mises en chantier. En 2005, seuls 384 logements ont été livrés et 299 mis en chantier du fait des difficultés de plus en plus souvent rencontrées pour disposer de terrains fonciers aménagés dans les zones en urbanisation rapide.

Outre les graves difficultés rencontrées par la SIM au cours des deux dernières années, l’essoufflement de l’accession très sociale paraît également lié à une inadaptation des produits proposés aux nouvelles attentes des Mahorais, aux difficultés de plus en plus souvent rencontrées pour disposer de terrains fonciers aménagés dans les zones en urbanisation rapide, et aux trop nombreux détournements de l’objet social du produit « Case SIM » à partir du milieu de la précédente décennie.

Par ailleurs, l’entrée en vigueur de l’allocation logement à Mayotte, prévue par l’ordonnance du 7 février 2002 et mise en place par le décret du 7 octobre 2003, doit permettre de diversifier l’offre de logements. Le secteur du logement locatif, destiné au logement des populations les plus défavorisées, devrait être développé. En 2004, la SIM aurait dû consacrer l’essentiel de son activité à la réalisation de logements locatifs mais ses difficultés dissuadent les banques, de sorte qu’elle ne peut investir ce domaine. Parallèlement, l’aide en faveur de l’accession à la propriété sera rénovée. Bénéficiant aux accédants à la propriété, l’allocation de logement contribuera à la relance de l’accession sociale, qui sera également favorisée par l’extension récente du dispositif national de l’épargne logement (ordonnance du 2 septembre 2004).

4.– Le passeport logement

En 2004, dans le cadre la mise en place du passeport mobilité, 15.056 jeunes originaires d’outre-mer sont venus en métropole, soit pour des études (9.037 personnes), soit pour suivre une formation professionnelle ou exercer un premier emploi (6.019 personnes). Si la majorité de ces personnes parviennent à trouver un logement, car elles sont accompagnées dans leurs démarches par leur structure d’accueil (centre de formations, ANT, CROUS), un nombre non négligeable de jeunes originaires de l’outre-mer rencontre des difficultés. On estime ainsi à près de 3.000 le besoin en logements non encore satisfait pour la saison en cours, mais il convient de prendre ce chiffre avec précautions. Ce problème est cependant réellement sensible dans les régions où le marché du logement est particulièrement tendu, et en premier lieu en région Île-de-France.

Pour pallier ces difficultés, le ministère de l’outre-mer a développé en 2004, en complément du passeport mobilité, un dispositif expérimental d’accompagnement des bénéficiaires dans leur accès au logement. Ce dispositif, désigné sous le vocable de passeport logement, ne prend pas la forme d’une aide financière directe aux personnes, mais vise à aider les structures d’accueil des jeunes à leur trouver un logement.

Signée depuis un an entre le ministère de l’outre-mer et l’ANT, la convention relative au dispositif passeport logement a été mis en œuvre dans les délégations régionales de métropole qui assurent la gestion des hébergements pour les stagiaires en mobilité professionnelle pour formation. Les étudiants peuvent également bénéficier du dispositif ainsi créé. Son objectif était de pouvoir augmenter le parc de logements immédiatement disponibles pour les stagiaires de l’ANT de 800 places supplémentaires. En dehors de son aspect financier, elle a permis de renouer des contacts approfondis avec les différents logeurs (Foyers, résidences, organismes divers, etc.).

La situation observée le 31 mars 2005 – votre Rapporteur spécial ne dispose pas de données plus récentes – est présentée dans le tableau suivant :

MISE EN œUVRE DU PASSEPORT LOGEMENT AU 31 MARS 2005

Délégations régionales	Nombre de places prévisionnelles	Nombre de conventions	Nombre de places réservées	Dépenses réelles (en euros)	Stagiaires hébergés	Taux d'occupation
Bordeaux	50	0
Lille	50	1	15	6.116	13	86,7 %
Lyon	50	8	53	9.012	35	66,0 %
Marseille	100	27	143	58.298	91	63,6 %
Mulhouse	50	7	43	19.851	32	74,4 %
Nantes	50	3	20	4.947	20	100,0 %
Orléans	50	16	60	1.732	50	83,3 %
Paris	200	11	90	19.040	83	92,2 %
Rouen	100	6	77	17.870	66	85,7 %
Toulouse	100	0
Total	800	79	501	136.866	390	77,8 %

Source : ministère de l’outre-mer.

B.– L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Au titre de l’aménagement du territoire (101 millions d’euros demandés pour 2007), les principales dotations concernent :

– le développement de l’agriculture (Guyane) pour 3 millions d’euros ;

– le fonds de développement de Mayotte, pour 0,3 million d’euros ;

– le plan de relance du tourisme, pour 1,1 million d’euros ;

– les conventions de développement de Mayotte (0,4 million d’euros) ;

– la mise en œuvre des contrats de plan (75,5 millions d’euros).

Le contrat de développement pour la Nouvelle-Calédonie, signé le 7 octobre 2005, prévoit une dotation de 393,4 millions d’euros sur la période 2006-2010, dont 200 millions d’euros au titre de la mission Outre-mer, soit un montant annuel de 40 millions d’euros. Les opérations non contractualisées atteignent 15,9 millions en crédits de paiement.

C.– LA CONTINUITÉ TERRITORIALE

Au titre de la continuité territoriale, des dotations d’un montant atteignant 52,5 millions d’euros seront inscrites en 2007. Outre le passeport mobilité et la dotation de continuité territoriale – prévue par la loi de programme – détaillés ci-dessous, cette action financera également : les bourses de mobilité des étudiants de Nouvelle-Calédonie, de Polynésie française, de Wallis-et-Futuna et de Mayotte, à hauteur de 0,5 million d’euros, la desserte maritime de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour 2 millions d’euros et la desserte aérienne de Wallis-et-Futuna, pour 0,9 million d’euros.

1.– Le passeport mobilité

En 2007, 16 millions d’euros devraient financer le passeport mobilité, contre 16,8 millions d'euros en 2006 et 11 millions d’euros en 2005. Ce dispositif permet la gratuité du transport aérien vers la métropole ou vers une autre collectivité d'outre-mer pour les jeunes domiens de 18 à 30 ans venant suivre une formation qualifiante ou venant occuper un emploi, ainsi que la prise en charge d’un voyage aller-retour pour les candidats admissibles aux oraux de concours des grandes écoles, aux oraux de concours des catégories A et B des trois fonctions publiques (État, hospitalière, territoriale), et aux oraux de concours des écoles d’infirmières.

Le tableau suivant présente la mise en œuvre du passeport mobilité pour les étudiants en 2005 :

MISE EN œUVRE DU PASSEPORT MOBILITÉ POUR LES ÉTUDIANTS EN 2005

(en millions d'euros)

	Nombre de bénéficiaires	Montant des dépenses
Guadeloupe	3.072	2,45
Guyane	817	0,61
Martinique	2.538	2,02
La Réunion	4.108	0,40
Saint-Pierre-et-Miquelon	121	0,16
Mayotte	2.054	2,96
Nouvelle-Calédonie	1.054	1,81
Wallis et Futuna	211	0,34
Polynésie Française	785	1,00
Total	14.760	15,40

Source : ministère de l’outre-mer.

Le tableau suivant présente la mise en œuvre du passeport mobilité pour les étudiants au 30 juin 2006 :

MISE EN œUVRE DU PASSEPORT MOBILITÉ POUR LES ÉTUDIANTS AU 30 JUIN 2006

(en millions d'euros)

	Nombre de bénéficiaires	Montant des dépenses
Guadeloupe	1.748	1,41
Guyane	483	0,39
Martinique	1.488	1,20
La Réunion	2.591	2,42
Saint-Pierre-et-Miquelon	80	0,11
Mayotte	1.050	1,65
Nouvelle-Calédonie	720	1,25
Wallis et Futuna	141	0,21
Polynésie française	508	0,63
Total	8.809	9,26

Source : ministère de l’outre-mer.

2.– La dotation de continuité territoriale

Le concours de l’État au financement d’un dispositif d’abaissement du coût des billets d’avion, dénommé « dotation de continuité territoriale » est prévu par la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003. Il se traduit par le versement d’une dotation annuelle de l’État à chaque collectivité de l’outre-mer et permet d’accorder à leurs résidents une aide forfaitaire pour effectuer un voyage annuel aller et retour entre chacune d’entre elles et la métropole. Ce sont les autorités locales qui ont en charge la définition et la gestion de ce dispositif.

Seule la Guyane n’a pas encore désigné les bénéficiaires et organisé la gestion de ce dispositif.

Les modalités concrètes de répartition de la dotation de continuité territoriale sont définies par le décret n° 2004-100 du 30 janvier 2004. Conformément aux dispositions de la loi de programme pour l’outre-mer, la distance existante entre chacune des collectivités d’outre-mer et la métropole constitue l’un des critères essentiels pris en compte pour l’établissement de cette répartition. La répartition s’effectue en tenant compte, pour moitié, des données traduisant le poids potentiel en valeur absolue de chaque collectivité dans les déplacements globaux des résidents de l’outre-mer vers la métropole (éloignement géographique et situation démographique). Elle s’effectue également en prenant en compte, pour moitié, un coefficient correcteur palliant les effets financiers pénalisants induits pour les résidents par l’obligation de déplacements intérieurs préalables en avion du fait de l’inaccessibilité depuis leur commune de résidence par le mode routier de l’aéroport de correspondance ou par l’existence d’une offre de transport non concurrentielle – réduite à une seule compagnie – sur tout ou partie de la desserte entre la métropole et leur collectivité. Le montant de cette dotation évolue comme la dotation globale de fonctionnement des communes. Il était de 30 millions d’euros en 2004, de 30,98 millions d’euros en 2005 et de 31,8 millions d'euros en 2006. Ce montant sera de 32,63 millions d'euros en 2007.

Un arrêté interministériel du 7 février 2006 a procédé à la répartition des montants attribués, qui tient compte du fait que la Guyane n’a toujours pas adopté son dispositif. Cette répartition est présentée dans le tableau suivant :

RÉPARTITION DE LA DOTATION DE CONTINUITÉ TERRITORIALE

	Montant des dépenses (en millions d'euros)	Nombre de passagers aidés	Montant moyen par passager (en euros)
Guadeloupe	6,06	36.408	268
Martinique	5,05	1.872	191
La Réunion	8,6	1.400	250
Saint-Pierre-et-Miquelon	0,12	696	254
Mayotte	1,66	3.670	802
Nouvelle-Calédonie	3,95	7.532	496
Wallis et Futuna	0,28	517	594
Polynésie française	4,15	5.207	913
Total	29,88	57.302	391

Source : ministère de l’outre-mer.

Les dispositifs de la Martinique et de La Réunion n’ont pu entrer en vigueur qu’après obtention de l’agrément des services de la Commission européenne, c’est-à-dire au second semestre 2005, ce qui explique le plus petit nombre de passagers aidés et la sous-consommation des crédits alloués.

Les différentes collectivités ont modifié leurs dispositifs en 2005 et en 2006 pour permettre leur adéquation optimale avec les montants alloués. C’est ainsi que la Guadeloupe a réduit le montant des aides accordées pour élargir l’assiette des passagers et que la Polynésie française a assoupli les critères d’ordre social fixés initialement afin d’élargir le champ des bénéficiaires potentiels. Les modifications apportées dans les trois départements d’outre-mer n’ont été agréées par les services de la Commission européenne qu’à l’été 2006.

D.– LES DISPOSITIFS DANS LE DOMAINE SANITAIRE ET SOCIAL

Au total, 58,4 millions d'euros de crédits de paiement seront mobilisés pour l’action Sanitaire et social. Le financement de l’allocation vieillesse en place à Saint-Pierre-et-Miquelon atteint 0,9 million d’euros. Cette dotation, qui figurait au budget du ministère de la santé et des solidarités, est inscrite au budget du ministère de l’outre-mer depuis 2006. Le financement de la protection sociale dans les collectivités du Pacifique justifie une dépense de 22,7 millions d’euros. Le financement de l’agence de santé de Wallis-et-Futuna atteindra 21,7 millions d’euros.

Les actions sanitaires et sociales de Nouvelle-Calédonie et de Mayotte seront prises en charge à hauteur de 1,5 million d'euros par la mission Outre-mer. De même, 10 millions d'euros seront consacrés aux actions de santé dans les collectivités d’outre-mer. Plus spécifiquement, l’État participera au fonctionnement d’un centre de formation au diplôme d’infirmier en Nouvelle-Calédonie – dans le cadre du contrat de développement – pour un montant de 0,7 million d'euros.

Les crédits correspondant à la prise en charge par l’État du ticket modérateur à Mayotte, de 0,7 million d’euros, seront stables en 2007.

De plus, le ministère consacrera 0,27 million d’euros au versement de subventions à des associations œuvrant dans le secteur sanitaire ou social, dans le but de financer des actions concernant l’outre-mer ou les ultramarins.

E.– LES ACTIVITÉS CULTURELLES, SOCIALES ET DE JEUNESSE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

Leur dotation sera stable en 2007 à 3 millions d’euros.

1.– Le développement de la culture Kanak

Le dispositif se fonde sur les accords de Matignon, de Nouméa, les lois statutaires de 1988 et 1999 ainsi qu’une décision du Premier ministre (1998) renouvelée par l’accord particulier sur le développement de la culture Kanak du 22 novembre 2002. Il consiste à verser à l’Agence de développement de la culture Kanak (ADCK), qui gère le Centre culturel Tjibaou, une subvention de fonctionnement. Le montant demandé pour 2007 est stable à 1,2 million d’euros.

2.– Le soutien aux projets

Des mesures destinées à soutenir des projets en matière d’activités culturelles et sociales en faveur de l’outre-mer, ou de développement des nouvelles technologies de l’information et de la communication sont également financées à hauteur de 1,2 million d’euros en 2007. Ces dispositifs permettent d’apporter une aide spécifique en matière de production audiovisuelle, d’édition, de déplacements d’artistes ou d’œuvres. Le ministère de l’outre-mer verse au centre national de la cinématographie, des subventions pour des films choisis sur dossier. S’agissant du secteur du livre, le ministère finance le centre national du livre pour son action en faveur de la « Librairie de l’outre-mer ».

Les associations culturelles ultramarines ou d’ultramarins en métropole, sont subventionnées sur projet, soit directement, soit par l’entremise du fonds d’échanges artistiques et culturels, en application du protocole passé, en mars 1999, entre le ministère de l’outre-mer et le ministère de la culture. De plus, le ministère de l’outre-mer participe au financement de grandes manifestations culturelles ultramarines ou s’inscrivant dans l’environnement géographique des collectivités d’outre-mer, comme par exemple le festival des arts du Pacifique.

Par ailleurs, des actions à caractère sportif et socio-éducatif permettent de subventionner des associations à but non lucratif, dotées de 0,5 million d'euros, (fédérations sportives et grandes associations nationales de jeunesse et d'éducation populaire) pour la mise en place d'actions d'animation, de lutte contre l'illettrisme, le sida ou la toxicomanie.

a) Un centre culturel et d’affaires de l’outre-mer

La création d’un centre culturel et d’affaires de l’outre-mer répond au souhait du Président de la République de voir installer à Paris un outil de promotion de l'outre-mer français sous tous ses aspects, culturels, économiques et scientifiques. Une mission de définition a été confiée à un inspecteur général de l’administration des affaires culturelles.

b) Le comité pour la mémoire de l’esclavage

La loi du 21 mai 2001 tendant à la reconnaissance de la traite et de l'esclavage en tant que crime contre l'humanité prévoit l'instauration d'un comité de personnalités qualifiées chargé de proposer, sur l'ensemble du territoire national, des lieux et des actions qui garantissent la pérennité de la mémoire de ce crime à travers les générations.

Le comité pour la mémoire de l'esclavage, créé par le décret du 5 janvier 2004, est composé de douze membres choisis pour leurs travaux de recherche dans le domaine de la traite ou de l'esclavage, pour leur activité associative pour la défense de la mémoire des esclaves et pour leur connaissance de l'outre-mer français. Ces membres ont été nommés par le décret du 15 janvier 2004.

Le comité a pour mission :

– de proposer au Premier ministre la date de la commémoration annuelle, en France métropolitaine, de l'abolition de l'esclavage, après avoir procédé à la consultation la plus large ;

– de proposer aux ministres de l'intérieur, de la culture et de l'outre-mer l'identification des lieux de célébration et de mémoire sur l'ensemble du territoire national et des actions de sensibilisation du public ;

– et de proposer au ministre de l'éducation nationale des mesures d'adaptation des programmes d'enseignement scolaire, des actions de sensibilisation dans les établissements scolaires et de suggérer des programmes de recherche en histoire et dans les autres sciences humaines dans le domaine de la traite ou de l'esclavage.

Le premier rapport du comité a été remis au Premier ministre le 12 avril 2005. Le rapport propose de retenir la date du 10 mai comme date de commémoration annuelle en France métropolitaine de l’abolition de l’esclavage, qui serait dénommée « journée des mémoires de la traite négrière, de l’esclavage et de leurs abolitions ». Le Comité a établi également dans son rapport une série de recommandations dans le domaine éducatif dont l’une suggère d’insérer « tous les aspects de l’esclavage et de la traite négrière » dans les manuels scolaires en usage en France métropolitaine.

Les crédits attribués au fonctionnement du comité en 2007 devraient s’élever, comme en 2006, à 50.000 euros.

F.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME CONDITIONS DE VIE OUTRE-MER

Le programme se fonde sur 3 objectifs qui concernent la politique du logement social, la politique de continuité territoriale, et la santé.

Le premier objectif, intitulé Mieux répondre aux besoins de logement social avait fait l’objet d’une critique de la Cour des comptes, reprise par la mission d’information, qui jugeait préférable de le scinder en 2 objectifs, l’un portant sur l’accession sociale à la propriété et l’autre sur la résorption de l’habitat insalubre. Le ministère a indirectement tenu compte de cette remarque puisque les indicateurs ont été améliorés.

Le premier mesure le pourcentage des crédits de l’action Logement engagés dans le cadre d’une convention de programmation urbaine. Ce taux devrait être de 40 % en 2007. Le deuxième indicateur mesure le pourcentage de ménages logés dans le parc social locatif existant dont les revenus sont inférieurs au plafond de revenu pour l’accès aux logements locatifs très sociaux (LLTS). La cible fixée pour 2011 est de 70 %. Ce taux serait atteint dès 2007 en Guadeloupe, il serait de 65 % à la Martinique, de 62 % à La Réunion et de 54 % seulement en Guyane. Enfin, le troisième indicateur évalue le pourcentage de logements attribués à des ménages vivant en situation d’insalubrité. Il serait de 5 % pour l’ensemble des DOM en 2007, la cible étant fixée à 10 % en 2009.

L’objectif n°2, intitulé Optimiser l’efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale, est associé à un indicateur adapté qui mesure le coût moyen du passeport mobilité par bénéficiaire corrigé de l’évolution du prix du pétrole. Celui-ci était de 908 euros en 2004 et de 871 euros en 2005. Il devrait être de 944 euros en 2006 et en 2007, la cible à atteindre en 2008 étant fixée à 908 euros.

À l’objectif Offrir une protection sociale et faciliter l’accès aux soins des personnes disposant de faibles ressources est associé un indicateur mesurant le taux de couverture de la population éligible par les mesures de protection sociale financées par le ministère de l’outre-mer. Ce taux était de 71 % en 2004, de 75 % en 2005 et de 78 % en 2006. La prévision pour 2007 est de 81 % et la cible à atteindre en 2011 est fixée à 85 %.

V.– LE PROGRAMME INTÉGRATION ET VALORISATION DE L’OUTRE-MER

Ce programme regroupe, pour l’essentiel, les dotations versées aux collectivités territoriales (76 % des crédits), les autres dépenses correspondant à l’administration centrale du ministère (23 %) et la coopération régionale (1 %).

A.– LES DOTATIONS AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES

Les dotations aux collectivités territoriales, versées dans le cadre de la valorisation de l’outre-mer, aux collectivités de Mayotte, de la Polynésie française, de la Nouvelle-Calédonie, de Wallis-et-Futuna et des Terres australes et antarctiques françaises atteindraient 313,3 millions d'euros en 2007 contre 282,4 millions d’euros en 2006.

La plupart de ces dotations complètent les dotations de droit commun versées à toutes les collectivités d’outre-mer afin de compenser leurs handicaps non pris en compte par le droit commun. Certaines dotations se substituent aux dotations de droit commun pour certaines collectivités. C’est le cas des dotations versées aux Provinces de Nouvelle-Calédonie (la dotation globale de fonctionnement et la dotation globale de construction et d’équipement des collèges), aux îles Wallis et Futuna ainsi qu’aux Terres australes et antarctiques françaises.

1.– Mayotte

Les dotations versées à Mayotte complètent les dotations de droit commun versées à toutes les collectivités d’outre-mer afin de compenser ses handicaps non pris en compte par le droit commun.

a) La réforme de l’état-civil

Une dotation stable de 300.000 euros sera versée à la collectivité de Mayotte. Cette somme correspond au versement aux communes de Mayotte de la dotation exceptionnelle pour contribuer aux charges liées à la réforme de l’état-civil prévue par l’ordonnance n° 2002-1450 du 12 décembre 2002 relative à la modernisation du régime communal, intercommunal, aux conditions d’exercice des mandats locaux à Mayotte et modifiant le code général des collectivités territoriales.

L’article L. 2574-14 du code général des collectivités territoriales prévoit en effet le versement de cette dotation exceptionnelle entre 2003 et 2007.

Par ailleurs, il convient de souligner que si des mesures significatives en faveur des femmes ont été prises ces dernières années, certains aspects du statut des femmes n’étaient toujours pas compatibles avec les principes républicains, jusqu’à l’adoption de la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003. C’est un amendement de M. Mansour Kamardine qui a proposé de mettre fin au statut personnel, progressivement et sans porter atteinte aux situations préexistantes. Il en résultera un progrès certain pour la condition de nos concitoyennes mahoraises.

La réforme adoptée dans la loi de programme pour l’outre-mer du 21 juillet 2003 se décline ainsi :

– borner le champ d’application du statut personnel de droit local à l’état et à la capacité des personnes, aux régimes matrimoniaux, aux successions et aux libéralités, à l’exclusion de tout autre secteur de la vie sociale ;

– interdire la polygamie pour les personnes qui ont accédé à l’âge requis pour se marier (18 ans pour les hommes et 15 ans pour les femmes) au 1^er janvier 2005 ;

– prohiber la répudiation unilatérale : pour les personnes ayant accédé à l’âge requis pour se marier à compter du 1^er janvier 2005, le mariage ne pourra être dissous que par le divorce ou par la séparation judiciairement prononcée ;

– et interdire les discriminations entre enfants devant l’héritage, fondées sur le sexe ou sur le caractère légitime ou naturel de la naissance, pour les enfants nés après la promulgation de la loi de programme, lorsqu’elles sont contraires à l’ordre public.

La loi n° 2004-439 du 26 mai 2004 relative au divorce a complété cette réforme sur deux points : la procédure de droit commun en matière de divorce a été rendue applicable aux cas de divorce entre personnes relevant du statut civil de droit local et l’accès au juge de droit commun a été rendu possible pour la partie la plus diligente dans le cadre de demande de divorce.

Cette profonde mutation du statut civil de droit local permet de faire évoluer la place des femmes dans la société mahoraise, sans remettre en cause l’existence de ce statut, qui est garanti par l’article 75 de la Constitution.

b) Les constructions d’équipements scolaires

La dotation destinée aux constructions d’équipements scolaires atteindra 4,25 millions d’euros en 2006, en hausse notable de 5 %. En effet, selon l’article L. 2574-17 du code général des collectivités territoriales, ce versement doit s’adapter à la progression estimée des effectifs scolaires.

c) Le financement des premiers équipements des communes

La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a institué une dotation de rattrapage et de premier équipement au profit des communes de Mayotte. Cette dotation comprend une part fonctionnement et une part investissement. Toutes deux abondent le fonds intercommunal de péréquation (FIP), créé par la loi précitée, qui se compose d’une section de fonctionnement et d’une section d’investissement. Les ressources de fonctionnement du FIP, composées de la dotation de rattrapage et de recettes fiscales, sont réparties par le préfet entre les communes, pour 70 % au prorata de leur population et pour 30 % au prorata de leur superficie.

Le principe de cette dotation doit être prorogé d’un an par l’article 50 du présent projet de loi de finances, la fiscalité locale au profit des communes n’ayant pas pu être mise en place au 1^er janvier 2007.

Le comité de programmation des crédits a choisi, en 2006, de financer principalement des projets de construction ou de rénovation des infrastructures d’eau et d’assainissement dans le cadre du schéma global d’assainissement de Mayotte. Pour 2006, les crédits délégués au titre de cette dotation s’élèvent à 14,56 millions d'euros en autorisations d’engagement et 8,07 millions d'euros en crédits de paiement. Au 31 août 2006, le taux de consommation est de 14,25 % pour les autorisations d’engagement et de 66 % pour les crédits de paiement. Pour 2007, les crédits demandés au titre du projet de loi de finances s’élèvent à 9,8 millions d'euros tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement.

Par ailleurs, la dotation de premier numérotage des voiries est maintenue à 0,45 million d'euros en 2007.

2.– La Polynésie française

Le principal dispositif vise à maintenir les ressources jadis apportées par le centre d’expérimentation nucléaire. Cette dotation, inscrite jusqu’en 2005 au budget des charges communes est, depuis 2006, inscrite sur le budget de la mission Outre-mer. Le second dispositif – la contribution de l’État au Fonds intercommunal de péréquation – assure des recettes supplémentaires aux communes, souvent dépourvues de toute ressource propre.

a) La dotation globale de développement économique

Selon les termes de la convention signée le 4 octobre 2002 par le Premier ministre et le président du gouvernement de la Polynésie française, la dotation globale de développement économique (DGDE) s’est substituée, à compter du 31 décembre 2002, au Fonds de reconversion de l’économie de la Polynésie française, lequel était destiné à maintenir, pendant dix ans, les flux financiers qui résultaient de l’activité du centre d’expérimentation nucléaire au-delà de l’arrêt définitif des essais.

– Des règles d’attribution et de gestion profondément modifiées

Les modalités d’attribution des aides au titre de la DGDE sont radicalement différentes de celles du Fonds de reconversion. Au titre de la DGDE, l’État verse chaque année la totalité de la dotation à la Polynésie française de manière globale. Celle-ci affecte ces crédits selon les modalités prévues à l’article 5 de la convention, qui dispose que : « le gouvernement de la Polynésie française établit un programme quinquennal d’investissement et présente avant le 31 décembre de chaque année pour information à l’État la tranche annuelle suivante quantifiée pour chacun des secteurs identifiés à l’article 7 ».

Lorsque les projets sont terminés, la Polynésie française notifie à l’État leur achèvement avec à l’appui un certain nombre de pièces administratives et comptables. L’État n’est donc plus amené à donner son agrément préalable au lancement de chaque projet, alors que, au titre de l’ancien fonds, chaque opération devait être approuvée préalablement par un comité mixte paritaire. Les autorisations de programme puis les crédits de paiement étaient délégués au fur et à mesure des besoins.

De ce fait, fin 2002, subsistait une dette de l’État vis-à-vis de la Polynésie française. La convention prévoyait le report de cette dette sur la DGDE. L’importance des montants en question a conduit les deux partenaires à conclure le 16 décembre 2003 un avenant à la convention étalant sur sept ans les engagements non soldés de la convention de 1996. Pendant cette période, la Polynésie française identifie les opérations réalisées au titre de la DGDE et les opérations réalisées au titre du reliquat du Fonds de reconversion.

Le suivi de l’utilisation de la DGDE est défini par l’article 8 de la convention qui dispose que : « Les projets financés par la DGDE font l’objet d’un suivi annuel d’exécution […] et d’un compte rendu d’exécution du gouvernement de la Polynésie française à l’État. » Un avenant à la convention du 4 octobre 2002, signé en février 2006, précise la composition de ce comité – 6 représentants de l’État et 6 représentants de la Polynésie française – qui est co-présidé par le haut-commissaire de la République et le président de la Polynésie française et qui doit se réunir une fois par an. Ce comité s’est réuni le 19 juillet 2006 et a abordé les points suivants : présentation de la dotation globale de développement économique (DGDE) ; récapitulatif des sommes versées depuis l’instauration de la convention ; examen du rapport d’audit du cabinet FITEC au titre de 2003 ; examen du rapport d’exécution 2005 de la DGDE.

Les sommes versées au budget de la Polynésie française en 2005 se sont élevées à :

– 37 67 millions d'euros au titre de la compensation des recettes fiscales et douanières ;

– 113,25 millions d'euros euros au titre de la DGDE ;

– 16,90 millions d'euros au titre de l’ex-fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française.

Enfin, les parties autres que la Polynésie française à la convention du 8 août 1996 ont reçu 6,10 millions d'euros au titre de l’ex-fonds pour la reconversion économique de la Polynésie française.

b) La pérennisation de la contribution de l’État au Fonds intercommunal de péréquation

L’article 52 de la loi organique du 27 février 2004 portant statut d’autonomie de la Polynésie française a modifié certaines des règles relatives au comité de gestion du Fonds intercommunal de péréquation (FIP) et à la participation de la Polynésie française :

– le comité de gestion est transformé en « comité des finances locales » ;

– une vice-présidence du comité des finances locales est créée au profit du président de la Polynésie française ;

– la participation de la Polynésie française au FIP est fixée par décret simple ;

– les recettes fiscales sont inscrites au « budget général » et non plus au « budget du Territoire » ;

– le FIP sera régularisé au vu des recettes réalisées dans le cas où ces dernières seraient inférieures ou supérieures aux recettes prévisionnelles et non plus dans le seul cas où elles seraient supérieures ;

– est ouverte la possibilité d’attribution de dotations aux groupements de communes.

Par ailleurs, l’article 9 de la loi n° 2004-193 du 27 février 2004 complétant le statut d’autonomie de la Polynésie française dispose que « l’État contribue aux ressources des communes de Polynésie à concurrence des deux quinzièmes du montant de la quote-part versée en 1993 par la Polynésie française au Fonds intercommunal de péréquation ». Cette contribution évolue comme la dotation globale de fonctionnement des communes à compter de l’entrée en vigueur de la loi.

Les crédits demandés pour 2007 sont de 8,6 millions d'euros en 2007, contre 8,4 millions d’euros en 2006 et 8,19 millions d’euros en 2005.

3.– La Nouvelle-Calédonie

a) La dotation globale de fonctionnement des provinces

Le versement, par l’État, d’une dotation globale de fonctionnement aux provinces est prévu par l’article 180 de la loi organique n°99-209 du 19 mars 1999 relative à la Nouvelle-Calédonie.

Versée par semestre, elle évolue, depuis 2001, comme la dotation globale de fonctionnement nationale. Elle sera de 78,6 millions d’euros en 2007, contre 76,7 millions d’euros en 2006.

b) La dotation globale de compensation

La dotation globale de compensation au titre des services publics transférés évolue également comme la dotation globale de fonctionnement des communes. Elle passe donc de 3,4 millions d’euros en 2006 à 3,5 millions d’euros en 2007.

Rappelons que, depuis 2005, est inclus dans cette enveloppe un montant de 0,21 million d’euros correspondant à la fin des détachements croisés prévus par l’article 202 de la loi organique relative à la Nouvelle-Calédonie.

c) La dotation de construction et d’équipement des collèges

La dotation de construction et d’équipement des collèges enregistrera une hausse de 0,4 million d’euros pour tenir compte de l’évolution de l’effectif scolarisé. Elle représentera une dépense de 12 millions d’euros pour l’État.

d) La subvention à l’agence de développement économique

La dotation du ministère au titre de la subvention à l’agence de développement économique sera de 0,3 million d’euros.

L’agence de développement économique de la Nouvelle-Calédonie (ADECAL) a pour mission de promouvoir les potentialités économiques de la Nouvelle-Calédonie, de prospecter les investisseurs internationaux, et de développer les exportations de produits et services calédoniens. Elle est également en charge des relations économiques extérieures et de la coopération régionale.

4.– Wallis-et-Futuna

Une subvention d’équilibre de 0,5 million d’euros sera versée au budget de Wallis-et-Futuna, pour compenser la faiblesse de ses recettes propres. Cette subvention est versée en vertu de l’engagement du ministre de l’outre-mer, par une lettre du 9 mars 1995.

5.– Les Terres australes et antarctiques françaises

Une subvention d’équilibre de 5 millions d’euros sera versée aux Terres australes et antarctiques françaises, pour compenser la faiblesse de leurs recettes propres. Cette subvention de fonctionnement est prévue par la loi n° 55-1052 du 6 août 1955, conférant l’autonomie financière aux Terres australes et antarctiques françaises. Par ailleurs, une subvention de fonctionnement est déléguée au préfet, administrateur supérieur des Terres australes et antarctiques françaises pour la gestion des îles Éparses. Cette dotation, de 60.123 euros en 2006, concerne les îles Juan de Nova, Europa, Bassas da India, Tromelin et les îles Glorieuses.

B.– LA COOPÉRATION RÉGIONALE

L’effort en faveur de l’insertion des collectivités dans leur environnement géographique justifie l’inscription d’une enveloppe au budget de la mission pour poursuivre le financement des opérations des fonds de coopération régionale des quatre DOM et de Mayotte atteint 3 millions d’euros en 2007.

1.– Les différentes formes de la coopération régionale

Que ce soit par le biais des relations bilatérales ou de sa représentation dans les organismes régionaux ou par l’intermédiaire des élus des départements et des régions d'outre-mer, la France entend affirmer sa volonté de permettre aux départements d'outre-mer de s’insérer harmonieusement dans la diversité de leur environnement.

La France est membre associé de l’association des États de la Caraïbe au titre de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Guyane. Elle est la seule puissance européenne à bénéficier de ce statut, plus valorisant que celui d’observateur. En ce qui concerne le Cariforum (structure de dialogue des États ACP avec l’Union Européenne), la France a accordé aux départements français d’Amérique le droit de participer pleinement aux travaux de cette organisation leur permettant ainsi d’accéder au statut de membre associé.

La France entretient des relations bilatérales amicales et suivies avec tous les États de la zone de l’Océan Indien. Cette coopération s’exerce principalement dans le cercle des cinq pays membres de la Commission de l'océan Indien (COI), créée en 1982 (Comores, Maurice, Madagascar, France, Seychelles). La France, qui a rejoint la COI en 1986 y est ordinairement représentée par le préfet de La Réunion et par des élus du conseil régional et du conseil général. La France est le principal contributeur au budget de fonctionnement de la commission, les programmes étant financés sur fonds européens. Le 21^ème conseil des ministres qui s’est tenu les 16 et 17 janvier 2005 à Saint-Denis de la Réunion a adopté de nouvelles orientations stratégiques. Elles s’articulent autour de quatre thèmes : la coopération économique et commerciale, la coopération politique et diplomatique, le développement durable et le renforcement de l’identité culturelle régionale. De nouveaux projets ont été approuvés (lutte contre le SIDA, développement d’une autoroute maritime pour le transport des hydrocarbures, gestion durable des ressources marines et côtières et création d’un réseau d’aires marines protégées) portant le portefeuille de projets en cours à 85 millions d’euros.

La conférence de La Réunion a réuni, les 23 et 24 mars 2006, les six ambassadeurs de France en poste dans la région – Maurice, Seychelles, Madagascar, Comores, Mozambique et Afrique du Sud –, des conseillers d’ambassades, et notamment ceux des affaires culturelles au Botswana, au Mozambique et en Namibie, des consultants et des bailleurs de fonds, des membres des services déconcentrés de l’État et des représentants des collectivités locales et territoriales de Mayotte et de La Réunion.

La Martinique a également organisé les 28 et 29 avril 2006 la 3^ème conférence de coopération régionale des Antilles et de la Guyane à l’occasion du 5^ème anniversaire des fonds de coopération régionale (FCR). Près de 230 participants se sont réunis à Fort-de-France.

L’intégration des collectivités d’outre-mer à statut particulier dans la zone Pacifique a été récemment relancée par l’accroissement des moyens du Fonds de coopération économique, sociale et culturelle pour le Pacifique Sud, et par l’entrée de la Polynésie française comme observateur au Forum des îles du Pacifique, position dans laquelle elle a rejoint la Nouvelle-Calédonie.

Le décret n° 2004-268 du 24 mars 2004 fixe de nouvelles règles de fonctionnement du comité directeur du Fonds de coopération économique, sociale et culturelle pour le Pacifique, dit « Fonds Pacifique ». Il met en place notamment une nouvelle composition du comité directeur où siègent désormais à parité des représentants élus des trois collectivités françaises du Pacifique et des représentants de l’État. Son adoption coïncide également avec un doublement de l’enveloppe du Fonds Pacifique, inscrite sur le chapitre 42-15 de la section des Affaires étrangères, qui a été portée à 3,2 millions d’euros pour l’exercice 2004, conformément aux orientations données par le chef de l’État, et reconduite au même niveau pour 2005 et 2006.

2.– Les moyens financiers

Des crédits de fonctionnement sont demandés, à hauteur de 0,18 million d’euros pour financer l’organisation de réunions et notamment les conférences de coopération régionale prévues à l’article L. 4433-4-7 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, une somme de 2,8 millions d’euros en crédits de paiement (et autant en autorisations d’engagement) financera les fonds de coopération régionale. En effet, la loi du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer a créé quatre fonds de coopération régionale (un par département d’outre-mer). La loi du 11 juillet 2001 relative à Mayotte a complété le dispositif en créant un fonds de coopération régionale pour Mayotte. Ces fonds de coopération régionale sont, en principe, destinés à cofinancer des projets, en liaison avec les autres outils de la coopération régionale (contrats de plan État-régions, DOCUP, crédits du fonds de solidarité prioritaire, etc.). Les projets retenus concernent le domaine sanitaire et social et le domaine culturel, éducatif et sportif. Ces deux domaines consomment deux tiers des crédits, le reste étant partagé équitablement entre les projets à portée économique, les projets en matière de sécurité civile et les projets touchant au domaine de l’environnement.

C.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME

Ce programme comporte cinq objectifs associés à un seul indicateur chacun. En attendant le premier rapport annuel de performances, en 2007 sur l’exécution 2006, il est encore très difficile de porter une appréciation sur ces performances, alors qu’aucun indicateur ne comporte de valeurs rétrospectives sur les résultats, ne serait-ce que pour l’année 2005.

L’objectif Optimiser les procédures de notification des montants des dotations aux collectivités territoriales comporte un indicateur qui mesure le délai de notification aux collectivités du montant des dotations prévues au titre de l’année. Ce taux serait de 40 jours en 2006 et de 100 jours en 2007. La cible est fixée à 90 jours en 2008. Le ministère précise que le contexte dans lequel cette politique est suivie ne permet pas aujourd’hui de fixer un indicateur global permettant de mesurer la réalisation des objectifs généraux de l’action Collectivités territoriales. En effet, les crédits versés aux collectivités territoriales sont, pour la majeure partie d’entre eux, libres d’emploi en raison du principe constitutionnel de libre administration. En outre, les crédits gérés par le ministère de l’outre-mer ne représentent qu’une partie limitée des dotations et subventions qui leur sont versées par l’État. En revanche l’indicateur proposé permettra de vérifier que l’État progresse dans l’optimisation des procédures de notification aux collectivités des montants des dotations qui leur sont attribuées est atteint.

L’objectif Optimiser l’aide aux victimes et aux collectivités touchées par les catastrophes naturelles est associé à un indicateur relatif au pourcentage de dossiers complets parvenus au ministère de l’outre-mer pour l’examen au comité des fonds de secours. Ce taux serait de 80 % en 2007, pour une cible fixée à 85 % en 2008.

L’objectif Optimiser la fonction juridique du ministère de l’outre-mer est associé à un indicateur mesurant le taux de textes d’application des lois publiés dans les délais. Ce taux est de 70 % en 2006 et serait de 80 % en 2007.

Un autre objectif est associé à la fonction d’état-major. Il est intitulé : Garantir les moyens humains aux services (administration centrale et représentations de l’État outre-mer) en assurant une gestion prévisionnelle des effectifs, des emplois et des compétences performante. Il est assorti d’un indicateur, de portée limitée, mesurant le taux de mobilité des agents de l’administration après trois ans au même poste. Ce taux serait de 11 % en 2007, pour une cible fixée à 12 % en 2008.

L’objectif Optimiser les processus de gestion propose de mesurer le coût de fonctionnement rapporté à chaque agent du ministère afin d’estimer l’évolution de leur efficacité. Ce coût moyen est de 15.870 euros en 2005, de 15.409 euros en 2006 et de 18.303 en 2007. Ces chiffres sont donc tous inférieurs à la limite fixée en 2008, qui est de 18.397 euros.

EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de la séance du 4 octobre 2006, votre commission des Finances a examiné les crédits de la mission Outre-mer et l’article 50, rattaché.

Après l’exposé de votre Rapporteur spécial, M. Jean-Louis Dumont a attiré l’attention de la Commission sur la question du logement. Depuis 1999, les crédits correspondants sont en constante augmentation. Malgré cela, un grand nombre d’acteurs se plaignent de l’inefficacité de cette politique. Manifestement, elle n’est pas en mesure de garantir le droit au logement. Le transfert des crédits du ministère du Logement vers le ministère de l’outre-mer était pourtant censé en améliorer l’efficacité.

Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que les crédits du logement doivent être considérés dans leur ensemble, dépenses fiscales comprises. Par ailleurs, il existe localement des goulets d’étranglement, notamment dans le bâtiment. Les mesures mises en œuvre peuvent nuire à l’emploi ou à l’équité.

Votre Rapporteur spécial a convenu que les résultats en matière de logement sont décevants, surtout aux Antilles. Des particularités locales peuvent expliquer certaines difficultés.

M. Augustin Bonrepaux a indiqué que le Groupe socialiste ne votera pas les crédits de la mission Outre-mer.

Le Rapporteur spécial s’en remettant à la sagesse de la Commission, celle-ci a adopté les crédits de la mission Outre-mer.

* *

Article 56

(Art. 38 et 40 de la loi n°2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte)

Ressources du fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte

Texte du projet de loi :

Dans le premier alinéa de l’article 38 et le troisième alinéa de l’article 40 de la loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte, l’année : « 2006 » est remplacée par l’année : « 2007 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article a pour objet de reconduire en 2007 le versement de la dotation de rattrapage et de premier équipement ainsi que la perception de centimes additionnels à l’impôt sur le revenu des personnes physiques (5 % de l’impôt sur le revenu) au profit des communes de Mayotte.

Compte tenu de l’absence de recettes de fiscalité directe locale des communes mahoraises et de leurs difficultés financières, la dotation de rattrapage de premier équipement (9,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement) ainsi que les centimes additionnels sont versés au fonds intercommunal de péréquation des communes de Mayotte jusqu’en 2006, date à laquelle le code général des impôts devait être étendu à Mayotte. Ce projet ayant pris du retard, il est nécessaire de proroger ces deux dispositifs en 2007, afin de maintenir une ressource non négligeable pour les communes de Mayotte et de poursuivre le travail de préparation de l’entrée en vigueur du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

Cet article, rattaché à la mission Outre-mer, permet de proroger en 2007 un dispositif fiscal en faveur des communes de Mayotte, dans l’attente de l’application du code général des impôts à Mayotte. Le travail technique d’adaptation du droit fiscal aux particularités locales est plus long que prévu. Compte tenu de la fragilité des finances des communes de Mayotte, chacun conviendra de la nécessité de ne pas mettre en cause leurs ressources.

1.– Le droit en vigueur

Les ressources de fonctionnement des communes de Mayotte sont constituées, comme en métropole, de diverses dotations de l’État – parmi lesquelles la dotation globale de fonctionnement, la dotation de développement rural, la dotation élu local, etc. – et d’une ressource spécifique à Mayotte le fonds intercommunal de péréquation (FIP).

La section de fonctionnement du FIP est constituée par une partie de la dotation de rattrapage et de premier équipement (DRPE), par le produit de l’impôt foncier sur les terrains, par la contribution sur les patentes et par des centimes additionnels à l’impôt sur le revenu, au taux de 5 %.

Les ressources d’investissement du FIP sont constituées par la part d’investissement de la dotation de rattrapage et de premier équipement et du fonds de compensation de la TVA.

Le versement de la dotation de rattrapage et de premier équipement et les centimes additionnels à l’impôt sur le revenu ont vocation à disparaître dès l’introduction d’une fiscalité locale à Mayotte. Celle-ci était prévue pour 2007 lors de l’adoption de la loi n°2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte.

C’est pourquoi l’article 38 de celle-ci précise que le versement de la dotation de rattrapage et de premier équipement s’effectue jusqu’en 2006 et que son article 40 dispose que l’attribution de centimes additionnels ne s’applique que jusqu’au 31 décembre 2006.

Or, le travail technique d’adaptation du droit fiscal aux particularités locales très complexes est plus long que prévu et ne sera pas achevé au 31 décembre 2006. Pour autant, il convient d’assurer aux communes mahoraises de disposer de ressources en 2007, à défaut de ressources fiscales propres.

2.– Le dispositif proposé

Jusqu’à la mise en place d’une fiscalité locale, l’État doit proroger son effort financier en faveur des communes de Mayotte. Le rôle de l’État consiste notamment à assurer un niveau de ressources à ces dernières leur permettant d’assurer, en 2007, de crédits suffisants pour financer les différents projets en cours.

La prolongation, pour un an, de la dotation de rattrapage et de premier équipement représente un coût de 9,8 millions d'euros tant en autorisations d’engagement qu’en crédits de paiement pour le budget de l’État. Cette dotation est imputée à l’action Collectivités territoriales du programme Intégration et valorisation de l’outre-mer.

L’attribution des centimes additionnels sur l’impôt sur le revenu au fonds intercommunal de péréquation – qui finance les projets des communes – est évidemment sans impact sur le budget de l’État. Elle représente une ressource prévisionnelle d’un peu plus de 0,8 million d'euros en 2007. Son montant progresse puisqu’il est passé de 720.523 euros en 2004 à 808.340 euros en 2005.

Le maintien de cette dotation et de l’attribution de centimes additionnels, jusqu’à la mise en place d’une fiscalité propre à Mayotte, doit permettre aux communes mahoraises d’équilibrer leur budget et de s’acquitter rapidement des différentes factures en instance de paiement auprès des entreprises locales.

C’est pourquoi le présent article propose de modifier l’article 38 et l’article 40 de la loi n°2001-616 du 11 juillet 2001 relative à Mayotte afin de préciser, d’une part, que le versement de la dotation de rattrapage et de premier équipement s’effectue jusqu’en 2007 et que l’attribution de centimes additionnels au FIP – et donc aux communes mahoraises – s’applique jusqu’au 31 décembre 2007.

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Sur la proposition de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté cet article sans modification.

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