N° 3363
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
DOUZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2006
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2007 (n° 3341),
PAR M. GILLES CARREZ,
Rapporteur Général,
Député.
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ANNEXE N° 39
TRAVAIL ET EMPLOI
Rapporteur spécial : M. Alain JOYANDET
Député
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A.– L’AIDE À L’EMPLOI DANS LES HÔTELS, CAFÉS ET RESTAURANTS 11
B.– LE PUISSANT DÉVELOPPEMENT DES SERVICES À LA PERSONNE 12
1.– Un succès qui ne se dément pas 13
2.– Une dotation budgétaire mieux calibrée 13
3.– La montée en puissance de l’Agence nationale des services à la personne 14
II.– PROMOUVOIR L’ACTIVITÉ 15
A.– LA STIMULATION DE LA CRÉATION ET DE LA REPRISE D’ENTREPRISE 15
B.– L’INSERTION PAR L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE 16
II.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE 21
A.– UNE ACTIVITÉ REDOUBLÉE DE L’ANPE 21
1.– L’accompagnement du contrat nouvelle embauche (CNE) 21
2.– Une progression de 7,3% de la subvention de l’État 22
B.– L’ESSOR DES NOUVEAUX CONTRATS AIDÉS 23
1.– Les contrats d’accompagnement dans l’emploi 23
2.– Les contrats initiative emploi 24
3.– Les contrats d’avenir 24
4.– Les contrats jeune en entreprise 25
III.– LES NOUVELLES MESURES PRISES EN 2006 26
A.– LA PRIME DE MILLE EUROS AUX BÉNÉFICIAIRES DES MINIMA SOCIAUX QUI REPRENNENT UNE ACTIVITÉ 26
B.– LES ACTIONS PRÉPARATOIRES AU RECRUTEMENT (APR) 29
C.– LA DOTATION D’UN FONDS « INTERMITTENTS DU SPECTACLE » 29
D.– LA PRIME DE COHÉSION SOCIALE POUR LES DEMANDEURS D’EMPLOI DE LONGUE DURÉE 30
IV.– LES RÉSULTATS OBTENUS DANS LA LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE 30
A.– DES SYNERGIES ACCRUES ENTRE L’ANPE ET LES ASSEDIC 31
B.– UNE LUTTE PLUS EFFICACE CONTRE LES TRAPPES À CHÔMAGE 32
C.– UN MARCHÉ DU PLACEMENT PLUS FLUIDE 33
CHAPITRE III : ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES 35
I.– ACCOMPAGNER LES RESTRUCTURATIONS 35
II.– LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L’APPRENTISSAGE 36
1. Une action de grande ampleur au service de la formation professionnelle 37
2. Un financement aux contours à préciser 38
CHAPITRE IV : LA MOBILISATION ACTIVE DU MINISTÈRE DE L’EMPLOI 39
I.– AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’EMPLOI ET DES RELATIONS DE TRAVAIL 39
A.– LA MODERNISATION DE L’INSPECTION DU TRAVAIL 40
B.– LES DEUX OPÉRATEURS, CHEVILLES OUVRIÈRES DU PROGRAMME 41
1.– L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail 41
2.– L’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail 42
II.– CONCEVOIR, GÉRER ET ÉVALUER LES POLITIQUES DE L’EMPLOI ET DU TRAVAIL 43
A.– UN PLAFOND D’EMPLOI EN LÉGER TASSEMENT 43
B.– UN EFFORT SUPPLÉMENTAIRE SUR LE FONCTIONNEMENT COURANT 44
C.– MOYENS D’INTERVENTION, INVESTISSEMENT ET SUBVENTIONS 44
EXAMEN EN COMMISSION 47
Article 57 : Prorogation et augmentation de l’aide à l’emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants 51
Article 58 : Création d’une prime de cohésion sociale pour les demandeurs d’emploi de longue durée de plus de 50 ans 52
Article 59 : Expérimentation par les départements en matière de retour à l’emploi des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI) 55
Article 60 : Modification du régime d’exonération de cotisations associée aux contrats en alternance 59
Article 61 : Diversification des ressources de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) 63
Article additionnel après l’article 61 : Consolidation du régime juridique et financier du comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics 65
L’article 49 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF) fixe au 10 octobre la date limite pour le retour des réponses aux questionnaires budgétaires.
À cette date, 89 % des réponses étaient parvenues à votre Rapporteur spécial.
Synthèse
La baisse du chômage est le meilleur indicateur que la politique de l’emploi menée en 2006 porte ses fruits et qu’elle doit persévérer dans la même voie en 2007. La barre symbolique des 9% est désormais franchie. Ces bons résultats sont dus pour une part à une conjoncture plus favorable, mais aussi à la mobilisation accrue du service public de l’emploi, qui a poursuivi sa mue en 2006. Le suivi mensuel personnalisé restera sans doute à cet égard la mesure phare de l’année 2006.
L’objectif fixé par le Premier ministre ne paraît donc plus hors de portée : « Passer sous les deux millions de chômeurs, c’est la prochaine frontière », a-t-il annoncé au mois d’août. Selon les dernières prévisions de l’INSEE, le chômage continuerait de baisser pour s’établir à 8,6% à la fin de l’année 2006.
La politique de l’emploi en 2007 sera à la hauteur de ces ambitions. La présentation brute des crédits de la mission Travail et emploi pourrait de ce point de vue induire en erreur, puisque ses autorisations d’engagement semblent baisser de 800 millions d’euros, à 12,45 milliards d’euros. En réalité, les dépenses en faveur de l’emploi augmenteront de manière substantielle, et approcheront 41,8 milliards d’euros.
La prime pour l’emploi représentera en 2007 un sacrifice de recettes de 500 millions d’euros supplémentaires. La mission fera en outre largement appel à des ressources extrabudgétaires. Dans son article 31, le présent projet de loi de finances prévoit en effet le transfert par l’État au Fonds de solidarité, qui finance notamment la politique de l’emploi, de la créance de 1,2 milliard d’euros détenue sur l’UNEDIC. L’UNEDIC devrait l’acquitter à hauteur de 550 millions dès cette année.
C’est sans doute la seule ombre au tableau. Il peut d’une part sembler risqué de bâtir une partie de la mission sur des ressources extrabudgétaires de ce type. Elles ne peuvent en effet constituer une source régulière de financement. Il faut donc rester conscient du caractère exceptionnel de ces palliatifs. Il est d’autre part difficile au Parlement d’apprécier l’évolution exacte d’une politique si tous les crédits qui y concourent ne lui sont pas clairement rattachés. Or, s’il est admis qu’une grande partie de la créance sur l’UNEDIC transférée au Fonds de solidarité serait affectée à la politique de l’emploi, le montant exact qui lui en reviendrait n’est pas encore connu à ce jour. Pour ces raisons, au cours de l’examen de la première partie du présent projet de loi, le 11 octobre 2006, votre Commission des finances a rejeté l’article 31.
En un an, le chômage a baissé de 10%. En 2007, comme elle l’a fait en 2006, la mission Travail et emploi apportera sa contribution à cette évolution très positive. Certes, les crédits qui lui sont affectés sont apparemment en baisse pour 2007. Mais, d’une part, la politique de l’emploi dépasse le cadre strict de la mission et les moyens qui lui sont alloués sont en hausse sensible. D’autre part, le recours à des ressources extrabudgétaires permettra de compléter certaines dotations.
Avant d’examiner un à un les programmes de la mission, il convient en tout état de cause de prendre une vue d’ensemble de la situation. La dotation proposée pour la mission Travail et emploi en 2007 s’élève à 12,64 milliards d’euros en crédits de paiement et à 12,45 milliards d’euros en autorisations d’engagements contre 13,16 milliards d’euros de crédits de paiement votés et 13,66 milliards d’euros d’autorisations d’engagement ouvertes en 2006.
La politique de l’emploi opère néanmoins dans un champ beaucoup plus large. Bien que la compensation des charges qui pèsent sur les entreprises ne soit plus retranscrite dans la mission Travail et emploi, l’allègement des cotisations patronales de sécurité sociale participe par exemple de la politique qu’elle met en œuvre. Or le montant prévisionnel en 2007 des dépenses en question s’élève à 19,84 milliards d’euros. En outre, les dépenses fiscales relevant de la mission devraient s’élever en 2007 à 8,32 milliards d’euros, en forte hausse par rapport à 2006. La prime pour l’emploi sera ainsi fortement revalorisée en 2007.
Dans le cadre strict de la mission, la subvention d’équilibre versée par l’État au Fonds de solidarité baisserait, de 1.145 millions d’euros ouverts en 2006 à 932 millions d’euros proposés pour 2007. Mais ce montant prend en compte un éventuel apport extrabudgétaire exceptionnel d’un montant de 550 millions d’euros, payés sur la créance que l’État possède sur l’UNEDIC et que le Gouvernement souhaite transférer au Fonds de solidarité (1). Par une démarche analogue, quoique pour des montants moins élevés, la dotation en diminution de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) prend en compte un apport extrabudgétaire de 200 millions d’euros, dont une partie sera fournie par une fraction de la taxe d’apprentissage qui devrait lui être affectée par l’article 61 du présent projet de loi finances, article rattaché à la mission Travail et emploi.
Le Gouvernement est donc loin de baisser la garde en matière de lutte contre l’emploi, tout au contraire. Les moyens qu’il est proposé d’affecter en 2007 à cette politique s’élèvent au total à près de 41,8 milliards d’euros, en progression de près de 6 % par rapport à 2006.
CHAPITRE PREMIER : DÉVELOPPEMENT DE L’EMPLOI
Les crédits du programme Développement pour l’emploi connaissent une hausse de 50 % par rapport à la loi de finances pour 2006. Cette augmentation exceptionnelle s’explique en partie par un transfert : l’insertion par l’activité économique (IAE) appartient désormais à ce programme, et non plus au programme Accès et retour à l’emploi. Ce changement de périmètre, d’un volume de 228 millions d’euros, témoigne très positivement de la volonté du Gouvernement de considérer désormais l’intégration par l’activité économique comme moteur d’activité à part entière.
Mais la hausse traduit également un engagement renouvelé et renforcé en faveur du secteur des hôtels, cafés et restaurants. Ce sont en effet environ 160 millions d’euros supplémentaires qu’il est proposé de leur affecter en 2007.
UNE HAUSSE DE 50% DES CRÉDITS DE PAIEMENT
(en millions d’euros)
LFI 2006 |
PLF 2007 |
Évolution | |
Action 1 – Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à fort potentiel d’emploi |
706,09 |
893,09 |
+26,48% |
Action 2 – Promotion de l’activité |
139,89 |
361,82 |
+158,60% |
TOTAL PROGRAMME 133 |
845,98 |
1254,91 |
+48,33% |
Sources : Ministère de l’Emploi et de la cohésion sociale
I.– BAISSER LE COÛT DU TRAVAIL
L’aide à l’emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants constitue la plus grande partie de la dotation budgétaire consacrée à l’action n°1 du programme, intitulée Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d’emploi. Les services à la personne, en plein développement, constitueront l’autre grand volet de cette politique en 2007.
L’article 57 rattaché à la mission Travail et emploi propose de reconduire et de renforcer le dispositif d’aide à l’emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR). Le Gouvernement et les représentants des employeurs du secteur des hôtels, cafés et restaurants ont en effet signé le 17 mai 2006 un contrat de croissance qui prévoit la prorogation et l’augmentation de l’aide à l’emploi dans ce secteur.
L’une des mesures nouvelles est la création d’une aide pour l’emploi de salariés « extras », qui s’élèvera à 30 millions d’euros. Une dotation budgétaire de 2,86 millions d’euros est également inscrite dans le projet de loi de finances pour 2007 au titre de l’aide aux conjoints collaborateurs dont l’article 57 du projet de loi de finances vise à faire prendre en compte le nouveau statut dans le code de la sécurité sociale.
LE SOUTIEN AU SECTEUR DES HÔTELS, CAFÉS ET RESTAURANTS : | ||||||
Prime mensuelle moyenne (a) |
Effectifs concernés (b) |
Coût brut des aides à l’emploi |
Aide aux conjoints collaborateurs (6) |
Aide pour l’emploi de salariés « extra » (4) |
Frais de gestion |
Besoin total |
111,47 € / mois |
375 800 |
502,7 M€ |
2,856 M€ |
30 M€ |
10,45 M€ |
546 M€ |
(a) En vertu de l’article 10 de loi du 9 août 2004, les employeurs reçoivent une prime de 114,40 euros par mois et par salarié à temps plein percevant une rémunération égale au Smic. (b) Effectifs moyens mensuels exprimés en équivalent temps plein. | ||||||
Les crédits demandés pour 2007 s’élèvent au total à 546 millions d’euros dont 535,55 millions d’euros de transferts aux entreprises et 10,45 millions d’euros de frais de gestion facturés par l’UNEDIC qui assure la gestion du dispositif. La dotation correspondante ne s’élevait en 2006 qu’à 390 millions d’euros.
Il faut ajouter à cette aide le financement de l'exonération de l’avantage en nature dans les hôtels, cafés et restaurants instituée par la loi de finances initiale pour 1998. Cette exonération concerne les cotisations patronales portant sur la partie de la rémunération constituée par l’avantage en nature repas. À la fin du troisième trimestre 2005, 560.983 salariés étaient recensés dans le dispositif. Sur cette base, le taux de l’exonération étant de 100%, la dotation prévue pour compenser intégralement la Sécurité sociale est évaluée en 2007 à 151 millions d’euros, contre 140 millions en loi de finances pour 2006.
Le soutien au secteur des hôtels, cafés et restaurants représentera ainsi un total de 697 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2007.
Les services à la personne connaissent aujourd’hui ce que le ministre de l’Emploi n’a pas hésité à qualifier de révolution. Une récente étude de la Direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques (DARES) permet de mesurer l’ampleur du phénomène. Placée sous la sous-action n° 2 Création d’un environnement favorable au développement des services à la personne, des activités d’utilité sociale et des nouvelles formes d’emploi, la dotation budgétaire correspondante s’efforce d’accompagner les besoins d’un secteur où la dynamique de l’offre est difficilement prévisible. Chargée de promouvoir son développement, l’agence nationale des services à la personne reçoit une subvention en augmentation.
Les emplois familiaux connaissent en France une expansion sans précédent. Dans ce secteur, les salariés ont travaillé, selon la Direction de l’animation, de la recherche et des études statistiques du ministère de l’Emploi (DARES), près de 650 millions d’heures en 2004, soit une progression de 4% par rapport à l’année précédente. Elle résume comme suit la situation :
« Près de 80% des heures sont effectuées par des salariés directement embauchés par des particuliers employeurs. Les autres salariés sont mis à disposition par des organismes prestataires agréés de services aux personnes. Majoritairement à temps partiel, le nombre de salariés du secteur est estimé à un million en 2004, en hausse de 5% par rapport à 2003. Les particuliers employeurs sont toujours plus nombreux : près de 1,7 million en 2004. Ils privilégient de plus en plus le chèque emploi service pour rémunérer leurs salariés. Utilisé par 62% des particuliers employeurs, ce mode de paiement rémunère désormais près de la moitié des heures travaillées. Les services fournis par les organismes prestataires agrées sont en forte expansion : +13% d’heures travaillées en 2004. Encore marginales, les entreprises privées font une percée significative (2). »
L’effet général sur l’emploi est évident.
Il est cependant particulièrement difficile d’apprécier de manière exacte à quel rythme se développent les services à la personne. Ce sont en effet des employeurs individuels qui engagent. La dynamique de l’offre demeure très éclatée, ce qui constitue un défi d’appréhension statistique. De ce point de vue, la dotation de 180 millions d’euros votée en loi de finances pour 2006 pourrait présenter une sous-consommation en fin d’année.
Voilà pourquoi, malgré l’expansion du dispositif, sera notamment réajustée la dotation budgétaire visant à financer la compensation des deux mesures d’allégements de cotisations patronales de sécurité sociale prévues à l’article 6 de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale, à savoir :
- la réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers employeurs déclarant leurs salariés au salaire réel ;
- l’exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale des employés des associations ou entreprises agréées de services à la personne.
Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit ainsi que les crédits d’intervention de la sous-action n°2 s’élèvent à 160 millions d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, dont 155 millions d’euros au titre de la compensation de la réduction de 15 points de cotisations patronales pour les particuliers employeurs et 5 millions d’euros au titre de la compensation de l’exonération totale des cotisations patronales de sécurité sociale des employés des associations ou entreprises de services à la personne agréée.
À la fin du troisième trimestre 2005, 166.068 salariés ont été recensés dans le dispositif, c’est-à-dire comme étant déclarés au salaire réel, et non sur une base forfaitaire. Ils bénéficient ainsi notamment de droits à la retraite plus importants, dans la mesure où leur salaire réel est supérieur au Smic horaire sur la base duquel est calculée la cotisation forfaitaire.
Outre les dotations budgétaires, l’État consent des sacrifices de recettes très importants en faveur des particuliers qui emploient un salarié à domicile. Les réductions d’impôt sur le revenu accordées sur cette base en 2007 devraient s’élever à 2 milliards d’euros, contre 1,97 milliard d’euros en 2006 et 1,86 milliard d’euros en 2005.
Au cours de l’année 2006, sa première année d’existence pleine, l’agence nationale des services à la personne (ANSP) s’est affirmée comme un acteur à part entière du développement de ce secteur.
Opérateur unique du programme, présidée par notre collègue Laurent Hénart, l’agence remplit désormais un rôle très efficace de forum pour la profession, dans la droite ligne des missions statutaires que lui a imparties la loi n°2005-841 du 14 octobre 2005 relative au développement des services à la personne :
– favoriser l’émergence de nouveaux acteurs dans le secteur et soutenir leur installation ;
– favoriser la promotion et l’évaluation de la qualité des services rendus aux personnes en coordination avec les organismes et les institutions administratives concernées, les organismes de certification et le conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale ;
– assurer un rôle d’observatoire statistique de l’évolution de l’emploi dans le secteur ;
– animer la négociation collective avec l’ensemble des partenaires sociaux et des acteurs du secteur ;
– coordonner le développement du chèque emploi service universel avec l’ensemble des partenaires concernés ;
– assurer l’information des particuliers, des salariés, des employeurs et des administrations concernant les règles applicables au secteur des services à la personne.
Sans surprise, compte tenu de l’expansion du secteur, la subvention de l’État à l’ANSP augmente sensiblement dans le présent projet de loi de finances, par rapport à la loi de finances pour 2006. Elle passe en effet de 20,3 millions d’euros à 26 millions d’euros en autorisations d’engagement comme en crédits de paiement.
Le programme identifie deux autres gisements d’emploi. La création d’entreprise constitue le premier : les dispositifs de soutien aux jeunes entrepreneurs seront maintenus en 2007. L’insertion par l’activité économique, qui apparaît pour la première fois dans ce programme, constitue le second.
La loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique ouvre l’accès du dispositif EDEN (encouragement au développement d’entreprises nouvelles) aux chômeurs âgés de cinquante ans et plus, ce qui devrait conduire à un accroissement significatif des créations d’entreprises. Il rencontre déjà un succès croissant. En 2005, les bénéficiaires étaient au nombre de 5.580, contre seulement 3.919 en 2004.
Malgré cette évolution, la dotation budgétaire correspondant au dispositif pèche trop souvent par optimisme excessif. Elle est rarement consommée dans les proportions prévues. Prenant acte de cette sous-exécution chronique des crédits, le projet de loi de finances pour 2007 les ramène de 53,2 millions d’euros en 2006 à 45 millions d’euros en 2007.
LE DISPOSITIF D’ENCOURAGEMENT AU DÉVELOPPEMENT D’ENTREPRISES NOUVELLES (EDEN)
EN 2007
Coût moyen de l’avance remboursable |
Effectifs moyens prévisionnels |
Rémunération des mandataires : |
Crédits prévus |
7.400 euros |
5.288 |
5,8 millions d’euros |
45 millions d’euros |
Le nouveau dimensionnement du dispositif ne reflète donc en aucune manière des restrictions sur une politique publique qui reste prioritaire pour le Gouvernement. Il procède simplement d’une vue plus réaliste de la consommation observable des crédits.
D’autres mesures incitent du reste les salariés à créer ou reprendre des entreprises. En son article 16-1, la loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l’initiative économique a institué ainsi en leur faveur une exonération de cotisations sociales qui porte sur les cotisations personnelles (ou salariales et patronales si le créateur ou le repreneur relève du régime général) de sécurité sociale dues au titre de la nouvelle activité, dans la limite de 120% du SMIC, pendant les douze premiers mois suivants la création ou la reprise d’une entreprise. L’État finance cette exonération. Évalués sur la base d’une estimation des caisses de sécurité sociale, les crédits prévus pour 2007 s’élèvent à 11,13 millions d’euros.
Au demeurant, votre Rapporteur spécial estime qu’il ne convient pas de faire porter l’effort sur la seule création d’entreprises, mais aussi de veiller à ce que les entreprises ainsi créées bénéficient d’un suivi plus rapproché qui leur laisse le temps nécessaire pour atteindre une taille viable au cours de leurs premières années d’existence. Les échecs recensés sont en effet trop nombreux encore, alors même que les projets initialement aidés n’ont pas été soutenus au hasard.
Inscrite auparavant dans le programme Accès et retour à l’emploi, l’insertion par l’activité économique est rattachée dans le projet de loi de finances pour 2007 au programme Développement de l’emploi. Votre Rapporteur spécial se félicite qu’elle soit ainsi considérée désormais comme un moteur d’activité à part entière. La dotation consacrée à cette politique devrait s’élever en 2007 à 228 millions d’euros.
La loi n°2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale a donné une reconnaissance législative aux ateliers et chantiers d’insertion (nouvel article L. 322-4-16-8 du code du travail). Elle a prévu en outre le financement par l’État d’un accroissement important de l’offre d’insertion dans les entreprises d’insertion, ainsi que dans les associations intermédiaires. Elle permet enfin à l’ensemble des structures d’insertion par l’activité économique de recourir au fonds départemental pour l’insertion (FDI) dans des conditions renouvelées et simplifiées.
Le secteur de l’insertion par l’activité économique constitue l’élément central de la stratégie de développement de l’économie solidaire constitutive du point 6 du plan de cohésion sociale. La loi du 18 janvier 2005 a défini les moyens attribués au secteur jusqu’en 2009.
Pour les entreprises d’insertion, l’effort portera principalement en 2007, comme en 2006, sur la réalisation des objectifs de montée en charge fixés par le plan de cohésion sociale (15.000 postes conventionnés fin 2007). Avec l’entrée dans la nouvelle programmation 2007-2013 de la politique régionale européenne, une attention particulière sera accordée à la gestion des crédits du Fonds social européen ayant pour destination l’aide aux postes dans les entreprises d’insertion.
Pour les entreprises de travail temporaire d’insertion (ETTI), l’aide aux postes d’accompagnement a été revalorisée par arrêté du 10 juin 2005 applicable à compter du 1er juillet 2005. Elle a été fixée à 51.000 euros pour l’accompagnement social et professionnel de douze salariés en insertion. Par contre, l’exonération spécifique de cette mesure a été supprimée au profit de l’exonération de droit commun créée par l’ordonnance n° 2003-1213 du 18 décembre 2003. L’objectif en 2007 est de maintenir l’offre d’insertion dans les ETTI.
Les associations intermédiaires (AI) bénéficient depuis 2005 de crédits d’accompagnement revalorisés pour la mise en œuvre d’actions nouvelles. Ces crédits ont été fixés par arrêté du 2 août 2005 à 30.000 euros maximum par structure. Pour 2007, il n’est pas envisagé de revaloriser cette aide, mais une étude est en cours pour en affiner les critères de modulation.
Une aide nouvelle à l’accompagnement dans les ateliers et chantiers d’insertion a été créée fin 2005. Elle permet le financement d’actions complémentaires aux prestations d’accompagnement constitutives du statut d’atelier et chantier d’insertion. Elle perdurera en 2007.
MISE EN œUVRE DU DISPOSITIF D’INSERTION PAR L’ÉCONOMIQUE DEPUIS 2001
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 ** | |
nombre d'entreprises d’insertion* |
888 |
875 |
866 |
887 |
950 |
nombre de postes d'insertion |
7.790 |
8.136 |
8.527 |
8.352 |
12.137 |
nombre d'ETTI |
279 |
277 |
263 |
246 |
222 |
nombre de postes d'accompagnement |
676 |
630 |
584 |
542 |
540 |
nombre d'associations intermédiaires |
997 |
950 |
922 |
908 |
877 |
* Source DARES
** Source DGEFP
NB : Les informations collectées par la DARES ne sont pas exhaustives ; elles ne comptabilisent qu’entre 80 et 85% du résultat des structures.
CHAPITRE II : ACCÈS ET RETOUR À L’EMPLOI
Le programme présente une baisse limitée de sa dotation. Encore faut-il tenir compte du transfert des dispositifs de l’insertion par l’activité économique (I.A.E.) vers le programme Développement de l’emploi. Ce changement de périmètre est cependant loin d’expliquer à lui seul toute la baisse, puisque l’insertion par l’activité économique ne représente que 228 millions d’euros dans le présent projet de loi de finances.
VARIATION DE LA DOTATION BUDGÉTAIRE DU PROGRAMME ENTRE 2006 ET 2007
(en millions d’euros)
LFI 2006 |
PLF 2007 |
Variation | |
Autorisations d’engagement |
7.378,638 |
5.951,254 |
-19,34% |
Crédits de paiement |
6.964,953 |
6.157,224 |
-11,59% |
Les mesures du plan de cohésion sociale prennent leur essor. Sur le plan budgétaire, cela fait naître un besoin de financement important, mais qui ne compense cependant pas tout à fait la baisse des dépenses liée à l’extinction des anciens dispositifs. La baisse n’affecte donc pas toutes les actions de manière uniforme. Elle recouvre au contraire des mouvements d'évolution contrastés.
Aux dotations en progression qui correspondent à la montée en puissance des dispositifs du plan de cohésion sociale viennent s’ajouter les décisions gouvernementales prises en 2006, en particulier la réforme du soutien à l’emploi des jeunes en entreprises (action préparatoire au recrutement). Les dispositifs antérieurs au plan de cohésion sociale, qui correspondent à des contrats aidés en voie d’extinction, accusent au contraire une baisse mécanique de leurs effectifs. Cette décrue va de pair avec une baisse des dépenses. Elle concerne principalement les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi consolidé.
I.– LES MESURES EN VOIE D’EXTINCTION
L’année 2005 a marqué le terme des entrées en contrats emploi solidarité et contrats emploi consolidé. La sous-action n° 1 Construction de parcours vers l'emploi durable concentre ainsi, au sein de l’action n° 2 Mise en situation d’emploi des publics fragiles, les principales mesures en voie d’extinction. Les contrats initiative emploi « ancienne formule », conclus avant l’adoption de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, en font également partie, mais leur cas sera examiné en même temps que les contrats initiative emploi « nouvelle formule », pour respecter l’unité du dispositif.
Les contrats emploi solidarité ont été remplacés par les contrats d’accompagnement dans l’emploi créés par la loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ce nouveau dispositif est entré en vigueur au 1er mai 2005 en France métropolitaine. Les embauches en contrats emploi solidarité ne se sont donc poursuivies que sur les quatre premiers mois de l’année 2005.
LES CONTRATS EMPLOI SOLIDARITÉ EN 2005 ET 2006
2005 |
2006 |
||
Dotation initiale (millions d’euros) |
61,6 |
0 |
|
Dépenses Agence comptable centrale du Trésor (millions d’euros)) |
495,2 |
22,3 |
|
Stock moyen de bénéficiaires (1) |
86 738 |
1922 |
(2) |
Flux d’entrée (1) |
96 090 |
0 |
(1) Source DARES France métropolitaine. Pour l’année 2006, du 1er janvier au 30 juin.
(2) Au 30 juin 2006, il ne restait plus que 5 contrats emploi solidarité constatés.
Des dépenses à hauteur de 26 millions d’euros sont prévues en 2006 sur ce dispositif pour lequel aucun crédit n’avait été inscrit dans la loi de finances pour 2006 : il s’agit de continuer d’assurer la rémunération en 2006 du « socle 2005 ». Pour 2007, le Gouvernement ne demande pas davantage de crédit, puisque le dispositif est désormais abrogé.
De même que les contrats emploi solidarité, les contrats emploi consolidé ont été remplacés par les contrats d’accompagnement dans l’emploi créés par la loi n° 2005-32 du 18janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale. Ce nouveau dispositif étant entré en vigueur au 1er mai 2005 en France métropolitaine, les embauches nouvelles en contrats emploi consolidé ne se sont donc elles aussi poursuivies que sur les quatre premiers mois de l’année 2005.
LES CONTRATS EMPLOI CONSOLIDÉ EN 2005 ET EN 2006
2005 |
2006 | |
Dotation initiale (millions d’euros) |
567,91 |
284,57 |
Dépenses Agence comptable centrale du Trésor (millions d’euros)) |
569,8 |
185 |
Stock moyen de bénéficiaires (1) |
72.520 |
41.500 (2) |
Flux d’entrées (1) |
51.041 |
11.097 |
Dont conventions nouvelles (1) |
376 |
0 |
(1) Source DARES France métropolitaine. Pour l’année 2006, du 1er janvier au 30 juin 2006.
(2) Au 30 juin 2006, 35 000 CEC étaient en cours.
Les montants inscrits en loi de finances 2006 permettent d’assurer la rémunération, comme pour les contrats emploi solidarité, du socle des entrées 2005.
Plus aucune convention nouvelle de contrats emploi consolidé n’est conclue depuis le 1er mai 2005. Cependant, les conventions en cours peuvent être renouvelées par voie d’avenant. À cet effet, le projet de loi de finances pour 2007 prévoit d’affecter au dispositif des crédits s’élevant à 77,6 millions d’euros.
II.– LA MONTÉE EN PUISSANCE DU PLAN DE COHÉSION SOCIALE
Les nouveaux dispositifs commencent à porter leurs fruits. Définis par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, le contrat d’avenir et le contrat d’accompagnement dans l’emploi remplacent progressivement les contrats emploi-solidarité et les contrats emploi consolidé. Selon les derniers chiffres consolidés, qui concerne notamment l’année 2005, 247.000 personnes ont accédé à un contrat d’accompagnement dans l’emploi, à un contrat d’avenir, à un contrat d’insertion-revenu minimum d’activité ou à un « nouveau » contrat initiative emploi. Ces nouveaux contrats aidés se sont progressivement substitués aux anciens dispositifs des secteurs marchand et non marchand. Conformément aux objectifs fixés, ils ont été nombreux à être conclus par des jeunes peu qualifiés.
L’année 2007 se présente pour l’ANPE comme une année de consolidation après les réformes lourdes de l’année 2006. Désormais, les chômeurs sont suivis tous les mois, et non plus tous les deux mois comme auparavant, ce qui accroît de manière substantielle l’activité du service public de l’emploi.
L’ANPE accompagne également les nouveaux contrats. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, on dénombrerait 600.000 contrats nouvelle embauche déjà conclus. Si l’on observe qu’il se substitue dans les statistiques à des contrats d’intérim ou à des contrats à durée déterminée, le contrat nouvelle embauche ne paraît remplacer le recours à ces contrats précaires que dans 50% ou 60% des cas. À lui seul, il aurait permis 50.000 embauches supplémentaires, dans l’hypothèse basse.
De manière plus significative encore, l’ANPE ne dénombre que 10.000 contrats nouvelle embauche rompus à ce jour. Sur la masse des contrats conclus, cela semble à votre Rapporteur spécial une proportion relativement faible. Il faut cependant garder à l’esprit que les ruptures survenues à l’initiative de l’employé (démissions) ne sont pas prises en compte par l’ANPE. Quoi qu’il en soit, le contrat nouvelle embauche paraît donc avoir nettement favorisé la création de travail, sans accroître la précarité de l’emploi.
La subvention à l’ANPE progresse dans la mesure où ses activités nouvelles montent en puissance : suivi mensuel personnalisé, déploiement des plateformes de vocation, accompagnement des nouveaux contrats. Le projet de loi de finances pour 2007 prévoit par conséquent d’augmenter la dotation de l'Agence de 7,29%, à 1,36 milliard d’euros, selon les données transmises par le ministère de l’Emploi et de la Cohésion sociale. Dans l’action n°1, cette subvention pour charges de service public est inscrite au titre de la sous-action Rapprochement de l'offre et la demande d'emploi.
L’agence a dû notamment recruter 3.200 agents supplémentaires pour faire face à la forte augmentation de l’activité.
CONSOLIDATION DES EMPLOIS DE L’ANPE
Exécution 2005 |
Prévision 2006 |
Prévision 2007 | |
Emplois rémunérés par l’ANPE en équivalents temps plein |
23 540 |
27 456 |
28 195 |
Le nombre d’ETPT de l’opérateur rémunéré par des crédits de la mission est de 21 935 en 2006 (78,9%) et de 22 674 en 2007 (80,4%). Le solde des ETPT est financé principalement par l’UNEDIC et les conseils généraux.
La loi de programmation pour la cohésion sociale a prévu la création de 300 maisons de l’emploi. Sur les 174 dossiers de maisons de l’emploi labellisés à ce jour, 18 conventions pluriannuelles d’objectifs ont été engagées en 2005. Près 70 conventions supplémentaires avaient été transmises pour signature au ministère de l’Emploi fin juin 2006.
Ces maisons doivent permettre de rassembler l’ensemble des initiatives, publiques et privées, en faveur de l’emploi dans un territoire. La notion de territoire recouvre en l’occurrence le concept micro-économique de bassin d’emploi.
La maison de l’emploi est un organisme « à géométrie variable » ou, pour reprendre l’expression audacieuse mais parlante d’une des personnalités entendues par votre Rapporteur spécial, une « auberge espagnole ». Environ deux cinquièmes des maisons actuelles et en projet correspondent à l’installation dans de nouveaux locaux, où l’ANPE retrouve d’autres acteurs de l’emploi. Dans à peu près la même proportion de cas, elle recouvre pour l’ANPE l’engagement à des prestations spécifiques. Dans les 20% de cas restants, à mi-chemin entre ces deux solutions, la contribution de l’ANPE se traduit par une présence de ses agents, qui assurent une permanence sur place, notamment au sein des antennes de l’UNEDIC.
La montée en charge des contrats aidés du plan de cohésion sociale se poursuit en 2006. Presque 900.000 personnes auront fait leur entrée cette année dans les nouveaux dispositifs d’accès à l’emploi, qui ont bénéficié en priorité aux publics les plus éloignés de l’emploi.
LES BÉNÉFICIAIRES DES DISPOSITIFS D’ACCÈS ET DE RETOUR À L’EMPLOI
EN 2005, 2006 ET 2007
ENTRÉES DANS LES DISPOSITIFS : 2005-2006-2007 |
Entrées 2005 |
Entrées 2006 (LFI) |
Prévisions entrées 2006 |
Entrées 2007 (PLF) |
Contrats de travail aidés |
||||
Contrat initiative emploi « nouvelle formule » |
87 300 |
50 000 |
85 000 |
40 000 |
Contrat d'avenir |
16 000 |
200 000 |
100 000 |
100 000 |
Contrat d'accompagnement vers l'emploi (CAE) |
135 844 |
120 000 |
260 000 |
160 000 |
Soutien à l'emploi des jeunes en entreprises |
60 000 |
50 000 |
50 000 |
50 000 |
Sous-total |
300 729 |
420 000 |
495 000 |
350 000 |
Contrats en alternance |
||||
Contrats d’apprentissage |
255 121 |
260 000 |
265 000 |
275 000 |
PACTE (parcours d'accès à la fonction publique) |
0 |
13 500 |
200 |
500 |
contrats de professionnalisation jeune |
1 433 |
160 000 |
125 000 |
135 000 |
contrats de professionnalisation adulte |
0 |
20 000 |
4 000 |
7 500 |
Sous-total |
375 597 |
453 500 |
394 200 |
418 000 |
Source : Ministère de l’Emploi et de la cohésion sociale
Les entrées prévues en 2007 dans les dispositifs de contrats aidés seront moins nombreuses qu’en 2006, parce que certains contrats déjà conclus se poursuivront pour partie au cours de l’année à venir, mais aussi parce qu’une partie de leurs bénéficiaires devrait pouvoir trouver ou retrouver un emploi dans le secteur privé marchand et non marchand.
Le contrat d’accompagnement dans l’emploi (CAE) a été la principale voie d’accès à l’emploi aidé des bénéficiaires de minima sociaux en 2005. Il devrait enregistrer 160.000 entrées nouvelles en 2007.
Le coût des entrées 2007 repose sur des hypothèses de durée moyenne prévisionnelle des CAE de 8,95 mois. Le taux de prise en charge est de 70 % du SMIC horaire sur la base de 20 heures hebdomadaires de travail. Le montant moyen de l’aide versée en 2007 pour ces contrats est de 507,1 euros.
CAE : COÛT 2007 DES ENTRÉES 2007
Nombre d'entrées en 2007 |
Coût pluriannuel unitaire moyen (crédits de paiement en euros) |
Autorisations d’engagement |
160 000 |
4 538,025 |
726,084 M€ |
Au total, les crédits prévus dans le présent projet de loi sont de 774,794 millions d’euros en autorisations d'engagement et de 962,252 millions d’euros en crédits de paiement.
La montée en charge des contrats initiative emploi (CIE) « nouvelle formule » a été rapide en 2005 et au début de l’année 2006. Le rythme de conclusion des CIE a dû être ralenti à partir de février 2006 afin de se conformer à la programmation prévue en loi de finances, soit 80.000.
LE CONTRAT INITIATIVE EMPLOI :
TRANSITION ENTRE L’ANCIENNE ET LA NOUVELLE FORMULE
CIE ancienne formule |
2005 |
2006 (*) |
stock moyen de bénéficiaires durant l’exercice |
147 000 |
99 500 |
stock de bénéficiaires présents en fin d’exercice |
123 000 |
92 000 |
flux d’entrées dans l’exercice |
39 003 |
0 |
dépense publique "primes" (chap. 44-70 art.31 ) |
481,7 M€ |
165,36 M€ |
dépense publique "exonérations" (chap. 44-70 art.32 ) |
85 M€ |
0€ |
CIE nouvelle formule |
2005 |
2006 (*) |
stock moyen de bénéficiaires durant l’exercice |
40 721 |
109 990 |
stock de bénéficiaires présents en fin d’exercice |
82 110 |
115 975 |
flux d’entrées dans l’exercice |
87 298 |
47 456 |
dépenses |
101,7 M€ |
283,38 M€ |
(*) du 1er janvier au 30 juin
Source: Tableaux de bord des politiques de l'emploi, France métropolitaine, données provisoires à fin juin 2006 DARES / Dépenses INDIA.
Dans le présent projet de loi de finances, il est prévu de consacrer 303,4 millions d’euros de crédits de paiement et 263,4 millions d’euros en autorisations d’engagement au financement de l'aide de l'État au titre des contrats initiative emploi « nouvelle formule ». Ces crédits devraient permettre de réaliser les 40.000 entrées nouvelles en CIE en 2007.
Sont par ailleurs prévus, au titre des contrats initiative emploi « ancienne formule », 142,59 millions d’euros, ainsi que 42,6 millions d’euros au titre des exonérations qui se rattachent à ces contrats.
608,5 millions d’euros de crédits de paiement sont prévus dans le présent projet de loi de finances pour le financement de l'aide de l'État au titre des contrats d'avenir en 2007.
Le contrat d’avenir comprend un accompagnement personnalisé, une formation obligatoire et un contrat de travail et constitue une solution adaptée pour le retour à l’emploi durable. Il s’adresse aux bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (allocataires et ayants droit), de l’allocation de solidarité spécifique, de l’allocation de parent isolé ou de l’allocation aux adultes handicapés confrontés à des difficultés d’insertion sociale et professionnelle, sans conditions de d’ancienneté dans le minimum social.
Le salarié embauché en contrat d’avenir perçoit une rémunération égale au produit du SMIC multiplié par le nombre d’heures de travail effectuées, soit 26 heures (ou 20 heures dans les ateliers et chantiers d’insertion), sauf dispositions contractuelles ou conventionnelles plus favorables. L’aide de l’État équivaut pour les conventions conclues avant le 1erjanvier 2008 à :
– 90% de la différence entre le coût mensuel pour l’employeur du contrat d’avenir et le montant de l'aide forfaitaire pendant le premier semestre de la première année d'exécution du contrat d'avenir ;
– 75% pendant le dernier semestre de la première année d'exécution du contrat d'avenir ;
– 50% de la différence pendant les deuxième et troisième (voire quatrième et cinquième) années.
La dotation demandée pour 2007 prend en compte l'ajustement des besoins compte tenu de la montée en charge effective en 2006 et prévisionnelle pour 2007 de ces contrats. Cela explique que le montant total des crédits prévus pour 2007 diminue de 16,54% par rapport à ceux adoptés en 2006. Ainsi, la dotation prévue repose sur une hypothèse de 100.000 nouvelles entrées en 2007. La durée moyenne prévisionnelle des contrats d'avenir est de dix mois. Le montant d'autorisations d'engagement et de crédits de paiement nécessaire en 2007 pour couvrir les 100.000 entrées programmées en contrat d'avenir est de 298,1 millions d’euros.
Les crédits consacrés au contrat jeune en entreprise sont quant à eux en augmentation. Une réforme a très récemment élargi le champ des bénéficiaires du dispositif. Elle a porté, depuis le 1er juin 2006, la prime mensuelle dont bénéficient les employeurs à 400 euros la première année, contre 225 euros en moyenne auparavant.
Rappelons que le dispositif du contrat jeune en entreprise (CJE) offre depuis 2002 aux employeurs qui embauchent en contrat à durée indéterminée un jeune de 16 à 25 ans non titulaire du bac un allègement de charges pendant trois ans. Il a vu récemment son public élargi à de nouvelles catégories, comme les jeunes résidents des zones urbaines sensibles ou les chômeurs de longue durée.
COÛT DU CEJE DEPUIS SA CRÉATION
(en millions d’euros)
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 | |
LFI |
200,00 |
416,40 |
429,65 |
272,98 |
228,00 |
Près de 120.000 jeunes occupaient un contrat jeune en entreprise (CJE) en juin 2006, soit sensiblement le même effectif qu’un an auparavant. Depuis sa création en 2002, plus de 260.000 jeunes ont été embauchés en CJE.
III.– LES NOUVELLES MESURES PRISES EN 2006
Quatre mesures font leur première apparition dans le présent projet de loi de finances. Après le vote de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, le Gouvernement n’a en effet pas relâché ses efforts pour obtenir de nouveaux résultats sur le front de l’emploi.
La prime de retour à l’emploi est issue de la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. L’action préparatoire au recrutement est née en septembre de cette année, en même temps que la prime de cohésion sociale. Enfin, un fonds intermittent provisoire apparaît pour la première fois.
La politique de l’emploi s’est attaquée depuis quelques années aux trappes de pauvreté. Les victimes de ce phénomène perdent la faculté d’améliorer leurs conditions de vie par leur travail. Bénéficiaires de minima sociaux tels que l’allocation spécifique de solidarité (ASS) ou le revenu minimum d’insertion (RMI), ils n’ont en effet plus droit à leur versement dès lors qu’ils reprennent une activité. Leurs ressources s’en trouvent amputées d’autant, ce que leur nouveau revenu d’activité, souvent modeste, compense mal. Qu’ils travaillent ou non, leur situation s’en trouve donc à peine améliorée. Cela constitue non seulement un gâchis financier, mais aussi une atteinte au droit des individus de vivre librement des fruits de leur travail.
Un nouveau pas est franchi dans la lutte contre les trappes de pauvreté avec la loi du 23 mars 2006 relative au retour à l’emploi et sur les droits et devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. Elle rénove en effet le dispositif d’intéressement au retour à l’emploi pour les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI), de l’allocation parent isolé (API), de l’allocation adulte handicapé (AAH) et de l’allocation spécifique de solidarité (ASS). (Cf. encadré). La prime de mille euros constitue une incitation de plus après la rénovation du dispositif en 2006.
La législation du mécanisme d’intéressement, réformée en 2006 |
Le mécanisme d’intéressement permet aux bénéficiaires de minima sociaux de cumuler temporairement des revenus d’activité et tout ou partie de leur allocation. Assoupli en 2001, il s’inscrit dans un ensemble de mesures visant à revaloriser l’offre de travail. |
L’intéressement du RMI |
Le revenu minimum d’insertion (RMI) est un minimum social, financé par les conseils généraux depuis 2004 et géré par les caisses d’allocations familiales ou la mutualité sociale agricole. C’est une allocation différentielle qui garantit à toute personne de plus de 25 ans un revenu minimum de 433 euros par mois au 1er janvier 2006 pour une personne seule. Cette allocation est fonction du nombre de personnes dans le foyer de l’allocataire. |
Modalités de cumul du RMI avec des revenus d’activité, cas général* |
jusqu’à la deuxième déclaration trimestrielle de ressources suivant la reprise d’activité (i.e. 3 à 6 mois après) Cumul intégral, quel que soit le revenu d’activité jusqu’à la 4ème déclaration trimestrielle de revenu suivant la reprise d’activité (i.e. 12 à 15 mois après) Une somme équivalente à 50% du revenu net d’activité est déduite du montant des allocations |
*Il existe des conditions particulières pour les créateurs d’entreprise, les personnes n’ayant pas atteint 750 heures de travail avant la durée limite de cumul, etc. |
Il suffit d’un trimestre sans revenus d’activité pour que l’allocataire recouvre la totalité de ses droits à intéressement en cas de reprise d’emploi. |
L’intéressement de l’ASS |
L’allocation de solidarité spécifique (ASS) est une allocation chômage du régime de solidarité, financée par l’État et gérée par l’UNEDIC. Au 1er janvier 2006, son montant mensuel ne peut excéder 420 euros par mois pour une personne seule. |
Modalités de cumul de l’ASS avec des revenus d’activité, cas général* |
Durant les six premiers mois civils Si le revenu mensuel est inférieur ou égal à la moitié du SMIC Cumul en totalité des allocations et des revenus d’activité Si le revenu mensuel est supérieur à un demi-SMIC Une somme équivalente à 40 % de la partie du revenu brut d’activité supérieure à un demi- SMIC est déduite du montant des allocations Durant les six mois civils suivants Quel que soit le montant du revenu Une somme équivalente à 40 % du revenu brut d’activité est déduite du montant des allocations |
*Il existe des conditions particulières pour les créateurs d’entreprise, les personnes n’ayant pas atteint 750 heures de travail avant la durée limite de cumul, etc. |
Le cumul est donc possible pendant 12 mois continus ou discontinus. Pour les allocataires âgés de 50 ans ou plus, aucune limite de durée ne s’applique. Une fois épuisés ses droits à intéressement, l’allocataire ne peut pas les recouvrer, ce qui n’est pas le cas des RMistes. |
En 2006, le plan d’urgence pour l’emploi a réformé l’ensemble de ce dispositif : |
- pour les reprises d’un emploi de moins de 78 heures mensuelles : le système actuel est conservé ; |
- pour les reprises d’un emploi de plus de 78 heures mensuelles : après trois mois de cumul intégral, le bénéficiaire sort de l’allocation mais touche une prime de 1 000 euros le quatrième mois plus une prime forfaitaire de 150 euros mensuels (225 euros pour un ménage) pendant 10 mois. |
Sources : DARES |
Désormais, les bénéficiaires de ces allocations, lorsqu’ils sont demandeurs d’emploi depuis plus d’un an, reçoivent une prime de mille euros s’ils retrouvent un emploi, que ce soit à temps plein ou à temps partiel, pourvu que ce soit un emploi marchand du secteur privé. Cette prime est versée par la Caisse d’allocations familiales (CAF) ou par les Assedic après le quatrième mois d’activité. Elle n’est mise en place que depuis le 1er octobre 2006, mais prend effet rétroactivement au 1er septembre 2005.
Par ailleurs, une allocation forfaitaire de 150 euros a été créée, qui sera versée après la période de cumul du salaire et du minimum social. Voici comment l’État répartira les cent millions d’euros supplémentaires qu’il consacrera ainsi en 2007 à la lutte contre les trappes de pauvreté :
LA PRIME DE RETOUR À L’EMPLOI, PAR CATÉGORIE DE BÉNÉFICIAIRES :
ADULTE HANDICAPÉ, PARENT ISOLÉ OU RMISTE
Les quatre-cinquièmes de la prime devraient aller aux titulaires du RMI, qui sont les plus nombreux (750.000), mais ont aussi la plus forte probabilité de retrouver une activité dans les conditions exigées (10,5%). Cette probabilité n’est estimée qu’à 4,6% pour les 115.000 parents isolés, voire à seulement 3,4% pour les 460.000 adultes handicapés.
Les cent millions d’euros nécessaires sont inscrits dans la sous-action n° 1 Indemnisation des demandeurs d’emploi au sein de l’action 1.
L’action préparatoire au recrutement fait partie du train de mesures en faveur de l’emploi annoncées par le Premier ministre le 31 août 2006. Elle constitue un dispositif de formation en pré-embauche.
Alors que 220.000 jeunes suivis dans le cadre du contrat d’insertion dans la vie sociale (CIVIS) connaissent de grandes difficultés d’entrée sur le marché du travail, des entreprises qui seraient prêtes à les recruter constatent qu’ils n’ont pas toutes les compétences ou le savoir-faire précis correspondant au poste. Partant de ce constat simple, le Gouvernement a voulu développer un dispositif qui comprenne à la fois une formation d’adaptation et une formation au poste de travail lui-même, d’une durée de trois mois maximum. Au cas pas cas, un plan est établi en commun entre l’entreprise, l’ANPE et le bénéficiaire.
Ce dernier bénéficie du statut de stagiaire de la formation professionnelle. Il est accompagné par un tuteur dans l’entreprise et rémunéré à hauteur de 340 euros par mois pour les moins de 26 ans et de 650 euros au-delà. L’État finance la formation jusqu’à 450 heures et la période ouverte de trois mois. Les entreprises s’engagent, à l’issue de l’action préparatoire, à embaucher le stagiaire sur un emploi durable, en alternance, en contrat à durée indéterminée ou en contrat à durée indéterminée de longue durée. Trente mille entrées sont prévues en 2007.
L’État finance la rémunération et de la formation de ces stagiaires bénéficiant d’actions préparatoires au recrutement. Dans l’action n° 2 Mise en situation d’emploi des publics fragiles, une dotation est prévue à cet effet et rattachée à la sous-action n° 2 Accompagnement des publics les plus en difficulté. Elle s’élève à 40 millions d’euros.
Votre Rapporteur spécial approuve pleinement la mise en place de ce dispositif. Il faut souhaiter qu’il permette de tirer le meilleur parti du parrainage en entreprise pour faire entrer de plain-pied dans le monde du travail les jeunes accompagnés dans le cadre du contrat d’insertion à la vie sociale.
Des crédits « intermittents du spectacle » sont inscrits pour la première fois au titre de la politique du travail et de l’emploi.
Un fonds spécifique provisoire pour les intermittents du spectacle a été institué en 2004. Ce fonds permet aux personnes n’ayant pas la durée nécessaire à l’ouverture des droits au chômage au titre du régime général des intermittents du spectacle, mais qui ont 507 heures d’affiliation sur 12 mois, d’obtenir une allocation mensuelle. La réforme en cours du dispositif prévoit la pérennisation d’une allocation destinée aux intermittents du spectacle non indemnisés par l’assurance chômage sous conditions de ressources et d’activité antérieure.
DOTATION DU FONDS « INTERMITTENTS DU SPECTACLE » EN 2007
(en millions d’euros)
Montant des allocations (1) |
42,17 |
Frais de gestion (2) |
0,46 |
Retraite complémentaire (8%) (3) |
3,37 |
Coût total = (1) + (2) + (3) |
46 |
Cette dotation est calculée sur la base d’un effectif estimé pour 2007 à 3.905 personnes recevant chaque mois une allocation de 900 euros.
Le ministre de l'Emploi a annoncé fin août 2006 le versement d'une « prime de cohésion sociale » aux associations embauchant des chômeurs de longue durée de plus de 50 ans bénéficiant de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) depuis plus de deux ans. « L'objectif est clair : ramener dans un emploi adapté des personnes qui en sont très éloignées depuis trop longtemps », a-t-il déclaré.
Cette mesure constitue l’objet de l’article 58 du projet de loi de finances pour 2007, rattaché pour sa discussion à la mission Travail et emploi. Cet article prévoit que les employeurs recrutant en contrat d’avenir ces personnes puissent bénéficier d’une prime de cohésion sociale additionnelle à l’aide déjà versée au titre du contrat d’avenir, aboutissant à une prise en charge par l’État de la quasi-totalité (soit le salaire brut augmenté des cotisations de retraite complémentaire et d’assurance chômage) du coût du travail restant à la charge de l’entreprise. De manière exceptionnelle pour un recrutement en contrat d’avenir, l’aide versée ne sera pas dégressive, comme le précise expressément le projet d’article 58.
Le coût de la prime est estimé à 15 millions d’euros en 2007 pour 50.000 bénéficiaires. La dotation correspondante est inscrite au titre de l’action n°2 Mise en situation d’emploi des publics fragiles du programme Accès et retour à l’emploi.
IV.– LES RÉSULTATS OBTENUS DANS LA LUTTE CONTRE LE CHÔMAGE
Il est peu de domaines où l’obligation de mesurer la performance de la dépense publique ne revête un sens aussi fort que dans la lutte contre le chômage. Élaborés depuis l’entrée en vigueur de la nouvelle loi organique, les indicateurs associés au programme servent à mesurer la progression vers les objectifs qui lui sont assignés.
Certes, la baisse du taux de chômage global ne figure pas au nombre de ces objectifs. Il s’agit d’abord d’une question de méthode : le programme Accès et retour à l’emploi s’adresse aux publics en difficulté, non à l’ensemble de la population active. Mais il s’agit aussi d’une question d’appréciation générale : toutes les données du problème ne sont certes pas entre les mains du ministère du Travail.
Il n’en demeure pas moins que le recul notable du chômage au cours des douze derniers mois marque en soi un succès incontestable pour l’ensemble de la mission comme pour ce programme en particulier. Les indicateurs budgétaires en reflètent les différents aspects.
Les démarches du chômeur indemnisé par les Assedic et du demandeur d’emploi suivi par l’ANPE le mènent désormais de plus en plus souvent dans les mêmes lieux ou du moins dans des lieux très proches.
Le service public de l’emploi s’améliore notablement pour l’usager grâce à cette coordination accrue entre les acteurs locaux. Elle peut prendre plusieurs formes. Dans les guichets uniques, Assedic et agence locale de l’ANPE partagent les mêmes locaux pour accueillir les demandeurs d’emploi, réaliser les entretiens d’inscription et les entretiens professionnels. Beaucoup d’agences et d’antennes, sans partager les mêmes locaux, se situent d’autre part à moins de 200 mètres l’une de l’autre.
L’indicateur n° 1 mesure ainsi la proportion de guichets uniques ANPE/ASSEDIC et localisations ANPE/ASSEDIC inférieures à 200 mètres. Le rapprochement des agences est particulièrement spectaculaire, puisqu’il est prévu que 15% soient à proximité l’une de l’autre en 2007, contre 8,5% en 2006. Les guichets uniques passent quant à eux de 3,7% à 7% des implantations. La progression est plus faible pour les guichets uniques ANPE-ASSEDIC dans le cadre des maisons de l’emploi, mais l’objectif cible est néanmoins atteint, à 12,5%.
Dans près d’un quart des cas, les démarches du chômeur-demandeur d’emploi se trouvent ainsi considérablement simplifiées. Cela représente des gains d’efficacité très appréciables dans la mise en œuvre du service public de l’emploi. D’après les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, l’effort se poursuivra et portera plus spécialement à l’avenir sur le rapprochement des horaires d’accueil des agences locales pour l’emploi et des Assedic.
Car les indicateurs budgétaires ne rendent pas compte de tous les efforts de rapprochement entre elles. La convention tripartite entre l’État, l’É et l’ANPE signée le 5 mai 2006, accompagnée d’une annexe relative à l’AFPA, la convention bipartite ANPE-UNEDIC ou encore la convergence des systèmes d’informations et l’instauration de guichets uniques marquent ainsi d’autres avancées significatives en direction d’une approche globale de la politique de l’emploi.
Votre Rapporteur spécial salue les progrès accomplis dans la recherche de synergies accrues, gage d’un meilleur accueil du chômeur et de meilleures chances pour lui de trouver ou retrouver rapidement un emploi.
Votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion d’évoquer le sujet très préoccupant des trappes de pauvreté à propos de la prime de retour à l’emploi de mille euros. Ces trappes de pauvreté s’analysent du point de vue économique comme des trappes à chômage et à inactivité. Combattre ce phénomène constitue l’objectif n° 2 du programme Accès et retour à l’emploi.
L’indicateur n° 2 mesure ainsi la part des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) qui bénéficient de l’intéressement. L’intéressement est une mesure destinée à favoriser le retour à l'emploi en rendant le revenu associé plus attractif que le revenu issu de minima sociaux. La proportion des travailleurs qui en bénéficient s’est accrue de manière notable depuis trois ans. Elle ne cesse de progresser, passant de 20% en 2004 à 25% en 2006. Cette augmentation traduit une évolution générale en effet très encourageante.
En témoignent les derniers chiffres consolidés qui sont disponibles. Ils portent à la fois sur les titulaires du RMI et les titulaires de l’ASS fin 2003. Au 31 décembre 2003, 13% d’entre eux bénéficiaient de l’intéressement (3). Selon l’étude de la DARES consacrée à ce sujet, ils étaient plus jeunes que l'ensemble des bénéficiaires de ces minima sociaux. Parmi les bénéficiaires du RMI ou de l'ASS en décembre 2001, ceux qui cumulent emploi et allocation début 2003 avaient eu le plus souvent une carrière professionnelle alternant emploi et chômage. Ils occupaient en majorité des emplois précaires : près d'un sur deux était en contrat aidé et seul un sur cinq était en CDI.
Selon cette même étude, les résultats obtenus à moyen terme sont tout à fait encourageants. Au bout d'un an, un bénéficiaire de l'intéressement sur deux ne perçoit plus de minimum social. Pour la moitié d'entre eux, cette sortie est durable et n'est pas suivie d'un retour au chômage dans les deux ans qui suivent. Les emplois repris dans le cadre de l'intéressement semblent donc faciliter significativement l'insertion dans l'emploi à moyen terme. La trappe de pauvreté ne se referme plus définitivement sur les titulaires de minima sociaux.
Le service public de l’emploi a accru son efficacité comme intermédiaire entre l’offre et la demande d’emploi. Les indicateurs reflètent nettement cette évolution favorable.
Les entreprises sont plus nombreuses à se déclarer satisfaites des candidats qui leur sont adressés par l’ANPE ; les demandeurs d’emploi adressés à l’AFPA par l’ANPE accèdent dans des proportions accrues à un parcours qualifiant, ils sont également plus nombreux à sortir durablement du chômage. Certes, les progrès constatés ne se mesurent parfois qu’à quelques unités statistiques. Mais il convient de rapporter ces chiffres à l’ampleur des masses concernées.
Ainsi, l’indicateur n° 2 renseigne sur le délai moyen de satisfaction d’une offre déposée auprès de l’ANPE. Il est prévu que ce délai se réduise d’un jour en 2007, puis d’un jour encore en 2008, pour passer à 29 jours, ce qui constitue l’objectif cible. Sachant que l’ANPE satisfait environ trois millions d’offres d’emploi par an, la réduction d’un jour du délai moyen représente pour l’économie nationale un gain de trois millions de journées de travail. La progression envisagée est donc considérable. Elle prouve que l’ANPE s’est engagée dans une démarche de réduction durable du chômage frictionnel.
L’ANPE démontre ainsi son efficacité à œuvrer à une plus grande fluidité du marché du travail, puisque les facteurs conjoncturels entrent peu en ligne de compte dans ce domaine. Plus généralement, votre Rapporteur spécial estime que les très bons résultats obtenus en 2006 dans la lutte contre le chômage n’auraient pu être atteints sans une mobilisation accrue du service public de l’emploi.
CHAPITRE III : ACCOMPAGNEMENT DES MUTATIONS ÉCONOMIQUES, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES
Les autorisations d’engagement et les crédits de paiement accusent une légère baisse sur ce programme par rapport à 2006. Votre Commission des finances avait été l’an dernier à l’origine d’un amendement qui augmentait les crédits du programme de 203 millions d’euros. Cette augmentation devait servir à compenser les charges résultant pour les régions du transfert de la compétence de droit commun en matière d’apprentissage. Car ce transfert n’était pas encore compensé à part entière, l’an dernier, par la perception régionale de la contribution au développement de l’apprentissage, l’Assemblée nationale ayant, à l’initiative de votre Commission des finances, refusé d’anticiper la hausse de cette contribution au taux de 0,18%.
La hausse aura bien lieu au 1er janvier 2007, comme il était initialement prévu dans la loi de finances pour 2005. La compensation rétablie l’an dernier n’a donc plus de raison de figurer plus au budget du programme. Telle est l’explication principale du léger recul des autorisations d’engagement de 4,55 milliards d’euros ouverts en 2006 à 4,41 milliards d’euros demandés pour 2007, les crédits de paiement passant quant à eux de 4,54 milliards d’euros à 4,40 milliards d’euros.
Dans le présent projet de loi de finances, un seul changement de périmètre est pour le reste intervenu : le transfert des crédits correspondant à la participation de l’État au fonctionnement de l’Agence nationale de lutte contre l’illettrisme (ANLCI), opéré vers la mission Solidarité et intégration (Programme Accueil des étrangers et intégration), pour un montant de 197.513 euros.
I.– ACCOMPAGNER LES RESTRUCTURATIONS
L’action n°1 Anticipation des mutations et gestion active des ressources humaines, dont le libellé est légèrement modifié par rapport à 2006, ne représente que 12% des crédits du programme. Cette dotation concourt principalement à l’objectif n°4 du programme, à savoir « faciliter le reclassement externe des salariés victimes d’un licenciement économique ».
Les trois indicateurs qui mesurent la progression de ces objectifs ne sont renseignés que pour 2006 et 2007. Mais il peut être utile de confronter ces données prévisionnelles avec les informations contenues dans une récente étude de la Direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) sur les résultats de l’année 2005(4). La comparaison avec les derniers chiffres consolidés disponibles apparaît plutôt stimulante.
L’étude brosse d’abord un tableau d’ensemble des dispositifs publics d’accompagnement des restructurations en 2005 :
« En 2005, 1.270 plans de sauvegarde de l’emploi ont été notifiés, après 1.250 en 2004. Ce sont 22.500 personnes qui ont adhéré aux dispositifs publics d’accompagnement des restructurations (conventions de cellules de reclassement, conventions d’allocation temporaire dégressive, conventions de congé de conversion et conventions de formation et d’adaptation). Les cellules de reclassement accueillent les trois quarts des bénéficiaires des dispositifs publics d’accompagnement. Elles constituent la mesure la plus utilisée. »
Mais l’information essentielle est naturellement le taux de reclassement des salariés bénéficiaires de cette mesure. Pour 2005, selon l’étude de la DARES, la moitié d’entre eux retrouvent un emploi. C’est une proportion certes beaucoup trop faible encore, mais le projet annuel de performance paraît avoir pris toute la mesure des enjeux en cause : il affiche l’objectif ambitieux de 60% pour 2007. Il faut espérer que la reprise sensible du marché de l’emploi permette que cet objectif soit atteint.
II.– LA FORMATION PROFESSIONNELLE ET L’APPRENTISSAGE
L’apprentissage et la formation professionnelle s’appuient principalement sur deux piliers : les régions et l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA). Rappelons en effet qu’en vertu de la loi n°83-8 du 7 janvier 1983, la compétence de droit commun est transférée aux régions en matière d’apprentissage. À côté des dotations de décentralisation, le financement de l’AFPA constitue l’autre grand volet de la politique de la formation professionnelle. Les solutions avancées sur ce point par le présent projet de loi de finances peuvent au demeurant susciter quelques réserves.
L’apprentissage est loin d’être la seule compétence exercée par les régions en matière de formation professionnelle. Les dotations de décentralisation inscrites au programme de la mission Travail et emploi compensent les autres charges qui leur ont été transférées. Dans le présent projet de loi de finances, les dotations prévues sont en augmentation de 2,5% par rapport au projet de loi de finances pour 2006, par simple actualisation des dotations passées.
LA COMPENSATION PAR L’ÉTAT DES CHARGES TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS
Compétences transférées |
LFI 2006 (1) |
Crédits prévus en PLF 2007 |
Application de la loi de décentralisation du 7 janvier 1983 (apprentissage) |
196.469.295 |
sans objet* |
Application de la loi de décentralisation du 23 juillet 1987 portant rénovation de l’apprentissage |
6.530.705 |
sans objet* |
Enveloppe de rééquilibrage au titre de l’aménagement du territoire |
10.179.780 |
10.434.468 |
Primes d'apprentissage (loi du 27 février 2002) |
765.092.155 ** |
783.233.995 ** |
Compensation de la revalorisation de la rémunération des stagiaires |
8.816.779 |
9.037.366 |
Apprentissage – Mayotte |
248.212 |
254.422 |
Actions qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
338.068.825 |
346.526.968 |
Actions décentralisées en faveur des jeunes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
483.804.817 |
495.909.130 |
Frais de gestion du CNASEA liés à la décentralisation des actions qualifiantes et pré qualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993) |
4.843.942 |
4.965.133 |
TOTAL |
1.814.054.510 |
1.651.361.482 |
* compte tenu de l’affectation aux régions du produit de la contribution au développement de l'apprentissage.
** compte tenu de la fin de la montée en charge de la compensation.
Plus aucune dotation n’est prévue pour compenser le financement de l’apprentissage par les régions, puisque la contribution au développement de l’apprentissage dont elles sont affectataires sera rehaussée à partir du 1er janvier 2007 à un taux de 0,18 %, comme prévu par la loi de finances pour 2005.5
L’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) est l’opérateur unique du programme.
En 2007, comme elle l’a fait en 2006, l’association continuera à mettre en œuvre le plan d’entreprise 2004-2009 qui lui a fixé pour missions de :
- renforcer les atouts de l’association afin de répondre aux exigences de qualité des commanditaires pour maintenir une offre complète et territorialisée ;
- optimiser les outils et les processus pour offrir plus de souplesse à ses commanditaires et à ses stagiaires ;
- réduire les coûts pour proposer des tarifs en cohérence avec les prix du marché sans menacer l’équilibre économique de l’association.
L’ACTIVITÉ DE L’AFPA : CHIFFRES CLÉS DE L’ANNÉE 2005
271.350 personnes orientées
151.111 entrées en formation, dont 103.409 concernent les demandeurs d’emploi
44.135 titres professionnels délivrés
31.449 certificats de Compétences Professionnelles délivrés
65 millions d’heures de formation réalisées
68,6% des stagiaires ont trouvé un emploi au cours des six mois suivant leur formation
80,9% des personnes présentées à un titre à l’issue d’une formation ont réussi les épreuves (40.724 stagiaires présentés)
Le projet annuel de performance prévoit que la subvention de l’État à l’AFPA sera « complétée d’un apport en ressources extrabudgétaires à hauteur de 200 millions d’euros ». L’écart constaté entre les autorisations d’engagements demandées pour 2007 et ouvertes en 2006 s’élève à presque 150 millions d’euros.
LE FINANCEMENT DE L’AFPA PAR L’ÉTAT EN 2005, 2006 ET 2007 (en milliers d’euros) | ||||||
Exécution 2005 |
LFI 2006 |
PLF 2007 | ||||
Programme ou action intéressé |
Autorisations d’engagement |
Crédits |
Autorisations d’engagement |
Crédits |
Autorisations d’engagement |
Crédits |
Action n° 02 Amélioration de l’accès des actifs à la qualification |
668.453 |
668.912 |
668.912 |
673.670 |
661.670 | |
Subventions pour charges de service public |
490.754 |
531.300 |
531.300 |
523.670 |
511.670 | |
Transferts aux ménages |
177.699 |
137.612 |
137.612 |
150.000 |
150.000 | |
Programme n° 102 |
280.771 |
204.390 |
204.390 |
52.040 |
52.040 | |
Programme n° 103 |
668.453 |
668.912 |
668.912 |
673.670 |
661.670 | |
Totaux |
949.224 |
873.302 |
873.302 |
725.710 |
713.710 | |
Votre Rapporteur spécial n’a pu obtenir tous les renseignements sur la décomposition de l’apport nécessaire. Il apparaît seulement à ce jour que l’article 61 rattaché à la mission Travail et emploi, en affectant à l’Agence une fraction de la taxe d’apprentissage, devrait y contribuer pour 85 millions d’euros. Encore faut-il souligner que ce n’est pas la destination première de cette taxe que de financer la formation professionnelle des adultes. De manière générale, le recours voilé à des ressources extrabudgétaires paraît peu respectueux des droits du Parlement, puisqu’il altère la portée du vote des crédits. Sous l’empire de la nouvelle loi organique, ces derniers doivent former des ensembles cohérents au service de fins déterminées. En considérer seulement une partie ne peut qu’en altérer la bonne appréciation.
CHAPITRE IV : LA MOBILISATION ACTIVE DU MINISTÈRE DE L’EMPLOI
La réussite des politiques de la mission Travail et emploi repose sur des moyens d’intervention très importants et sur de multiples opérateurs, mais également sur la mobilisation active d’environ 11.000 agents de l’État répartis sur l’ensemble du territoire national. Ils animent, conçoivent, gèrent, pilotent, mettent en œuvre au quotidien la politique de l’emploi. Leur activité fait l’objet du programme Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail.
Le succès de la politique du travail passe aussi par une action répétée en faveur de la santé et de la sécurité au travail, de l’application effective de son droit spécifique, du dialogue social et de la lutte contre le travail illégal. Portée notamment par les inspecteurs du travail, cette œuvre de longue haleine fait l’objet du programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail.
À eux deux, ces programmes représentent moins d’un douzième du volume budgétaire de la mission. Mais ils recouvrent des dépenses d’une tout autre nature que les trois budgets d’intervention précédemment examinés. En autorisations d’engagement dans le présent projet de loi de finances, ces deux programmes totalisent près de 830 millions d’euros.
I.– AMÉLIORER LA QUALITÉ DE L’EMPLOI ET DES RELATIONS DE TRAVAIL
Le programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail poursuit quatre objectifs : améliorer la santé et la sécurité au travail, veiller à l’application effective du droit du travail, lutter contre le travail illégal et promouvoir le dialogue social et la démocratie sociale.
Quoiqu’elle ne se matérialise guère par des dépenses budgétaires, la modernisation du dialogue social demeure en effet une priorité pour les pouvoirs publics. Le 10 octobre 2006, dans un discours prononcé devant le Conseil économique et social, le Président de la République l’a rappelé, en fixant une règle nouvelle, à savoir qu’il ne soit plus possible de modifier le code du travail sans que les partenaires sociaux aient été mis en mesure de négocier sur le contenu de la réforme engagée. La Commission nationale de la négociation collective paraît l’organe approprié pour cette concertation préalable, systématique et institutionnalisée.
Le programme regroupe quant à lui l’ensemble des crédits d’intervention et les subventions aux opérateurs (ANACT et AFSSET) mobilisés en vue d’améliorer la qualité de l’emploi et des relations du travail des salariés du secteur concurrentiel. D’autres moyens sont également demandés dans cet objectif, sur le programme Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail, qui regroupe l’ensemble des moyens en personnel et en fonctionnement du réseau déconcentré du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement. Il s’agit notamment des moyens en personnel des sections d’inspection du travail, dont les objectifs et l’activité sont néanmoins retracés dans le programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail. C’est pourquoi le plan de modernisation de l’Inspection du travail sera présenté ici.
Après une loi de finances pour 2006 où les autorisations d’engagement étaient deux fois supérieures aux crédits de paiement (129 millions d’euros d’AE contre 63 millions d’euros de CP), le projet de loi de finances pour 2007 revient au réalisme et rétablit l’équilibre en proposant d’ouvrir 81,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 83,5 millions d’euros en crédits de paiement au titre du programme Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail. Sur ce volume de crédits de paiement, 25,6 millions d’euros correspondent notamment à la dernière tranche de couverture des autorisations d’engagement ouvertes au titre des conventions triennales de formation syndicale 2005-2007.
Annoncé le 19 mars 2006 par le ministre délégué à l’Emploi et au travail, le plan de modernisation et de développement de l’Inspection du travail constitue une réforme majeure. C’est en effet une étape importante dans la mise en place de la politique du travail qui vise à mobiliser l’ensemble des moyens concourant à une meilleure effectivité du droit du travail et à une amélioration des relations individuelles et collectives et des conditions de travail, tout en recherchant le meilleur équilibre possible entre la protection des droits des salariés et l’efficacité économique.
Le plan de modernisation préserve les principes fondamentaux de l’inspection du travail, conformes aux règles de l’Organisation internationale du travail : la défense de l’ordre public social, la garantie de l’indépendance, l’organisation territoriale en sections, la vocation généraliste. Mais il vise à accroître encore son efficacité et l’effectivité du droit du travail, notamment en inscrivant ses missions dans le cadre d’une action collective, fondée sur les orientations nationales de la politique du travail. Le plan prévoit ainsi un renforcement de l’Inspection du travail par la création, entre 2007 et 2010, de 700 emplois d’inspecteurs, de contrôleurs du travail, d’ingénieurs de prévention et de médecins.
L’un des éléments essentiels de la réforme réside également dans la mise en place d’une direction générale du travail (DGT), créée par décret du 22 août 2006.
La nouvelle structure est née du regroupement, de la réorganisation et du renforcement de structures existantes de l’administration centrale du ministère de l’Emploi, de la cohésion sociale et du logement, jusqu’ici éclatées entre plusieurs directions. Sa mission réside dans l’élaboration de la politique du travail et le pilotage de sa mise en œuvre. Elle est structurée autour de deux services : un service des relations et des conditions de travail centré sur la production de la règle de droit, son évaluation et l’animation des relations sociales au niveau national ; un service chargé de l’animation territoriale de la politique du travail et de l’action de l’Inspection du travail.
Son directeur est très logiquement devenu le responsable du programme.
Les deux opérateurs du programme reçoivent une subvention pour charges de service public d’un montant sensiblement équivalent, soit 12,3 millions d’euros pour l’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT) et 10 millions d’euros pour l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET).
L’Agence nationale pour l’amélioration des conditions de travail (ANACT), établissement public administratif créé en 1973 et placé sous la tutelle du ministère chargé du travail, exerce une mission d’information et d’appui technique et administratif auprès des entreprises, notamment des PME, sur l’amélioration des conditions de travail.
L’Agence emploie 81 personnes et est dotée d’un budget de 13,8 millions d’euros en 2006 dont l’essentiel provient de l’État, à hauteur de 12,1 millions d’euros.
SUBVENTION À L’ANACT ENTRE 2004 ET 2007
(en millions d’euros)
Exécution |
LFI |
Exécution |
LFI |
Prévision d’exécution |
PLF |
11,685 |
11,86 |
11,86 |
12,04 |
12,11 |
12,32 |
Source : ministère de l’Emploi et de la cohésion sociale. | |||||
Pour 2007, la dotation inscrite au budget de l’ANACT correspond à la reconduction en euros constants de la dotation 2006, intégrant une mesure nouvelle de 0,28 millions d’euros au titre de la prise en compte de l’inflation.
Ces crédits visent à lui permettre de poursuivre l’exécution du troisième contrat de progrès qu’elle a signé le 20 janvier 2004 et qui court jusqu’en 2008. Cette contractualisation recentre l’activité de l’agence sur quatre thèmes prioritaires qui structurent les interventions de l’agence et de son réseau :
– favoriser la gestion des âges tout au long de la vie, nouvelle thématique prioritaire, transversale ;
– promouvoir la santé au travail et prévenir les risques professionnels ;
– développer les démarches liant organisation, compétences et qualifications ;
– mieux intégrer les changements technologiques et les changements organisationnels.
Ces orientations sont en cohérence avec la Stratégie européenne pour la qualité du travail et de l’emploi, avec le Plan national d’action pour l’emploi, de même qu’avec les orientations en santé et sécurité du Conseil supérieur de la prévention des risques professionnels.
Étant opérateur principal de la mission Écologie et développement durable, l’Agence française de sécurité sanitaire de l’environnement et du travail (AFSSET) reçoit à ce titre une subvention financée de 1,4 millions d’euros (programme Prévention des risques et lutte contre les pollutions). Son budget est également alimenté par une subvention de 3 millions d’euros imputée sur le programme Veille sanitaire de la mission Sécurité sanitaire.
L’agence a pour double mission de contribuer à assurer la sécurité sanitaire dans les domaines complémentaires de la protection des travailleurs et des milieux environnementaux. Elle est notamment chargée de procéder à l’expertise des risques sanitaires environnementaux et professionnels et de mobiliser l’effort de recherche sur la santé au travail.
Le plan Santé au travail prévoit qu'à son terme fin 2009, l'agence atteindra un effectif de 50 chercheurs sur le champ santé au travail. Il est prévu de recruter, chaque année, dix scientifiques de haut niveau, spécialisés sur ces questions (dont des experts en toxicologie et en épidémiologie). Ils conduiront en 2007 de nouvelles études sur les risques inhérents aux substances ou aux situations dangereuses auxquels sont exposés les salariés. Deux millions d’euros sont notamment demandés en vue d’approfondir et d’accroître la commande d’expertises sur une dizaine de substances soupçonnées d’être cancérogènes.
II.– CONCEVOIR, GÉRER ET ÉVALUER LES POLITIQUES DE L’EMPLOI ET DU TRAVAIL
Le programme Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail regroupe l’ensemble des moyens de personnel de fonctionnement, d’investissement, de statistiques et d’études, d’évaluation et de recherche de l’ensemble de la mission travail.
Ces crédits doivent permettre de poursuivre les engagements ministériels en matière de personnel, de fonctionnement courant, d’intervention et d’études.
LA RÉPARTITION DE LA DOTATION DEMANDÉE POUR 2007
(en millions d’euros)
Crédits de personnel |
Crédits de fonctionnement |
Crédits d’investissement |
Crédits d’intervention |
Total | |
Autorisation d’engagement |
534,4 |
219,5 |
14,9 |
1 |
769,8 |
Crédits de paiement |
534,4 |
188,6 |
17,7 |
1 |
741,7 |
Les crédits demandés pour 2007 sont ainsi en légère progression par rapport aux crédits ouverts en 2006, soit 740,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 722,8 millions d’euros en crédits de paiement.
Le plafond d’emplois de la mission devrait s’établir à 10.457 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en 2007.
Votre Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion d’évoquer plus haut le plan de modernisation de l’inspection du travail, qui aura une incidence dès 2007. Ce sont en effet 200 emplois (correspondant à 106 ETPT) qui seront réservés dès l’an prochain au recrutement de 120 contrôleurs du travail, 70 inspecteurs et 10 médecins et ingénieurs qui viendront progressivement renforcer les services de l’inspection.
Il est néanmoins prévu que le plafond d’emploi du ministère s’établisse en baisse de 95 équivalents temps plein travaillé, pour un total de 10.457 équivalents temps plein travaillé. Cette diminution paradoxale s’explique par deux phénomènes.
D’abord, les effectifs de l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle (INTEFP) sortent du plafond d’emploi du ministère, ce qui représente une réduction de 97 équivalents temps plein travaillé. L’INTEFP est en effet devenu, en 2006, établissement public administratif et opérateur de la mission. Par ailleurs, des transferts d’emplois, en provenance mais aussi à destination d’autres ministères, sont prévus pour 2007 : sept agents seraient transférés par l’INSEE, tandis que trois autres partiraient vers les services du premier ministre.
La réduction du plafond d’emplois ne correspond pourtant pas seulement à des changements de périmètre, mais aussi à une volonté politique de maîtriser l’évolution des effectifs de la fonction publique. Ainsi, l’extension en année pleine des suppressions 2006 représentera en 2007 une suppression de 52 équivalents temps plein travaillé, tandis que le non-renouvellement d’un départ sur deux rend compte d’une suppression de 56 autres équivalents temps plein travaillé au titre de 2007.
La mission Travail et emploi consentira un effort supplémentaire de réduction de 3% de ses moyens de fonctionnement en 2007, après une diminution de 4% en 2006.
Mais elle devra assumer l’augmentation mécanique des loyers de ses administrations (augmentation de l’indice INSEE +4,58 % en 2006 et +2,3 % en 2007). De nouveaux loyers budgétaires seront aussi pris en charge pour les immeubles domaniaux de l’administration centrale (hôtel des ministres). Votre Rapporteur spécial se réjouit de cette dernière remise en ordre qui, sur cette mission comme sur les autres, permet de revenir à la vérité budgétaire sur la politique immobilière de l’État, préoccupation constante de votre Commission des finances depuis deux ans.
En matière d’intervention, la mission versera une subvention de fonctionnement d’un million d’euros au groupement d’intérêt public (GIP) international au sein du ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement. Ce GIP mène, dans le cadre d’un plan de travail annuel, des programmes de coopération conclus avec une vingtaine de pays d’Europe centrale, d’Asie et d’Afrique subsaharienne.
Par ailleurs, la mission versera des subventions pour charges de services publics aux opérateurs du programme : 6,31 millions d’euros au Centre d’études et de l’emploi ; 2,18 millions d’euros au Centre d’études et de recherche sur les qualifications et 17 millions d’euros (en autorisations d’engagement, contre 16 millions d’euros en crédits de paiement) à l’Institut national du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle, transformé en établissement public administratif depuis 2006.
En matière d’investissement, la mission poursuivra enfin les travaux de relogement de ses services engagés les années précédentes. Ils concernent notamment les directions départementales de la Dordogne, de l’Isère, du Vaucluse et de la Vienne. Plusieurs opérations de rénovation ou d’adaptation des locaux de service devraient être également, comme chaque année, menées à bien.
Au cours de la séance du 18 octobre 2006, votre commission des Finances a examiné les crédits de la mission Travail et emploi, ainsi que les articles 57 à 61 rattachés.
Votre Rapporteur spécial a d’emblée souligné que la baisse du chômage est le meilleur signe que la politique de l’emploi menée par le Gouvernement porte ses fruits, et qu’elle doit persévérer dans la même voie en 2007. La barre symbolique des 9% est désormais franchie. Ces bons résultats sont dus pour une part à une conjoncture plus favorable, mais aussi à la mobilisation accrue du service public de l’emploi, qui a poursuivi sa transformation en 2006. Le suivi mensuel personnalisé restera à cet égard la mesure phare de l’année 2006. L’objectif fixé par le Premier ministre ne paraît donc plus hors de portée : « Passer sous les deux millions de chômeurs, c’est la prochaine frontière », a-t-il annoncé au mois d’août. Selon les dernières prévisions de l’INSEE, le chômage continuerait de baisser pour s’établir à 8,6% à la fin de l’année.
La dotation demandée pour 2007 n’est pas en baisse. La politique de l’emploi sera à la hauteur de ses ambitions. La présentation des crédits de la mission Travail et emploi pourrait, de ce point de vue, induire en erreur, puisque les autorisations d’engagement sont en baisse apparente de 800 millions d’euros. En réalité, les dépenses globales en faveur de l’emploi augmenteront de manière substantielle, et approcheront 41,8 milliards d’euros : le recours à des ressources extrabudgétaires permettra de compléter certaines dotations.
La dotation proposée pour la mission Travail et emploi en 2007 s’élève à 12,64 milliards d’euros en crédits de paiement contre 13,16 milliards d’euros de crédits de paiement en 2006.
La politique de l’emploi concerne néanmoins un champ beaucoup plus large. Bien que la compensation des charges qui pèsent sur les entreprises ne soit plus retranscrite dans la mission Travail et emploi, l’allègement des cotisations patronales de sécurité sociale participe, par exemple, de la politique qu’elle met en œuvre. Or, le montant prévisionnel des dépenses en question s’élève à 19,84 milliards d’euros. En outre, les dépenses fiscales relevant de la mission devraient s’élever à 8,32 milliards d’euros, en forte hausse par rapport à 2006. La prime pour l’emploi sera ainsi fortement revalorisée en 2007 : 500 millions d’euros supplémentaires lui sont consacrés.
Dans le cadre strict de la mission, la subvention d’équilibre versée par l’État au Fonds de solidarité baisserait, de 1.145 millions d’euros à 932 millions d’euros. Mais ce montant tient compte d’un éventuel apport extrabudgétaire exceptionnel d’un montant de 550 millions d’euros, payés sur la créance que l’État possède sur l’UNEDIC et que le Gouvernement souhaite transférer au Fonds de solidarité. Par une démarche analogue, quoique pour des montants moins élevés, la dotation en diminution de l’Association nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) répercute un apport extrabudgétaire de 200 millions d’euros, dont une partie devrait être fournie par une fraction de la taxe d’apprentissage affectée par l’article 61 du présent projet, article rattaché à la mission Travail et emploi.
C’est sans doute la seule ombre au tableau. Il peut d’une part sembler risqué de bâtir une partie de la mission sur des ressources extrabudgétaires comme celle de la créance UNEDIC. Elles ne peuvent en effet constituer une source pérenne de financement. Il faut donc rester conscient du caractère exceptionnel de tels palliatifs. Il est, d’autre part, difficile au Parlement d’apprécier l’évolution d’une politique si tous les crédits qui y concourent ne lui sont pas clairement rattachés. Pour ces raisons, et en l’attente d’explications suffisamment convaincantes de la part du Gouvernement, la Commission a rejeté l’article 31 sur le transfert de la créance UNEDIC, au cours de l’examen de la première partie du projet de loi.
Pour autant, le Gouvernement est loin de baisser la garde en matière de lutte contre l’emploi, bien au contraire. Les moyens affectés en 2007 à cette politique sont en progression de près de 6 %.
Le présent projet de loi est enfin l’occasion de vérifier la valeur des premiers engagements pris dans le domaine de la performance. Il est peu de domaines où l’obligation de mesurer l’efficacité de la dépense publique ne revête un sens aussi fort que dans la lutte contre le chômage. Or, les entreprises sont plus nombreuses à se déclarer satisfaites des candidats qui leur sont adressés par l’ANPE ; les demandeurs d’emploi adressés à l’AFPA par l’ANPE accèdent dans des proportions accrues à un parcours qualifiant, ils sont également plus nombreux à sortir durablement du chômage. Certes, les progrès constatés ne se mesurent parfois qu’à quelques unités statistiques. Mais il convient d’apprécier ces chiffres à l’aune des masses concernées.
Ainsi, selon l’un des indicateurs, les offres d’emploi déposées à l’ANPE mettent une journée de moins à être satisfaites en 2006 qu’en 2005, et une journée supplémentaire sera gagnée en 2007. Sachant que l’ANPE satisfait environ trois millions d’offres d’emploi par an, la réduction d’un jour du délai moyen représente pour l’économie nationale un gain de trois millions de journées de travail. La progression, considérable, prouve que l’ANPE s’est engagée dans une démarche de réduction durable du chômage frictionnel. L’ANPE démontre ainsi son efficacité à œuvrer à une plus grande fluidité du marché du travail, puisque les facteurs conjoncturels entrent peu en ligne de compte dans ce domaine. Les très bons résultats obtenus en 2006 dans la lutte contre le chômage n’auraient pu être atteints sans une mobilisation accrue du service public de l’emploi. La baisse du chômage ne résulte pas seulement de la conjoncture économique, mais aussi d’une véritable mutation de l’ANPE. L’Agence a, en effet, mis en place des référents qui accompagnent et suivent concrètement chaque chômeur dans ses démarches pour retrouver un emploi.
M. Jean-Pierre Gorges s’est interrogé sur la possibilité de fusionner les ASSEDIC et l’ANPE. Cette réforme, recommandée par la Cour des comptes, permettrait de réduire les coûts, notamment par un regroupement des sites, et d’augmenter la productivité. Par ailleurs, il pourrait être pertinent de permettre une plus grande fongibilité des personnels en prévoyant que certains agents de l’ANPE, qui ont une charge de travail moins lourde en raison de la baisse du chômage, puissent être affectés aux Maisons de l’emploi.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que l’UNEDIC et l’ANPE travaillent ensemble et mettent de plus en plus de moyens en commun. Certains salariés de l’ANPE travaillent déjà dans des ASSEDIC pour assurer l’accueil des nouveaux demandeurs d’emploi. La mise en commun des outils informatiques, qui est en cours, constitue aussi une avancée importante. Leur regroupement au sein des 200 Maisons de l’emploi est un sujet complexe et dépend des situations locales. Ainsi, à Vesoul, l’UNEDIC bénéficie d’un bâtiment neuf depuis deux ans et l’ANPE dispose aussi de bâtiments récents. Leur rapprochement paraît donc difficile à court terme. En outre, l’UNEDIC est gérée par les partenaires sociaux, alors que l’ANPE est un établissement public de l’État. Le rapprochement de ces deux organismes implique donc des acteurs multiples. Lors de leurs auditions, les deux directeurs ont néanmoins été très réceptifs à cette idée. Malgré la baisse du chômage, la charge de travail des agents reste constante, car les personnes qui ne retrouvent pas un emploi sont les chômeurs de longue durée, qui sont les plus difficiles à insérer sur le marché du travail. Lors du déplacement de la Commission des finances au Danemark, il est apparu évident que le taux de chômage de ce pays restait très bas – 5 % - car il existe un référent pour environ 30 chômeurs, lequel s’occupe de façon permanente de leur trouver un emploi, dans un délai de trois mois en moyenne. Le fait de perdre son emploi constitue une véritable cassure et il est essentiel de maintenir un nombre de référents suffisant pour accompagner chaque demandeur d’emploi, tant sur le plan administratif que sur le plan humain, et assurer le suivi de l’ensemble de leurs démarches. C’est l’optique qui est poursuivie dans le cadre du plan de cohésion sociale, dont les effets bénéfiques se font aujourd’hui sentir.
M. Alain Rodet s’est interrogé sur l’effet démographique des nombreux départs à la retraite de la génération du baby-boom et sur le sort finalement réservé aux bénéficiaires de la prime pour l’emploi, dont certains ont appris qu’ils pourraient devoir en rembourser une partie au Trésor public.
Votre Rapporteur spécial a souligné que lorsque les résultats du chômage sont mauvais, ces résultats sont imputés à la politique de l’emploi. Il n’y a donc pas de raison pour que la baisse du chômage ne soit due qu’à l’évolution démographique, à l’exclusion de tout effet de la politique de l’emploi. Certes, la baisse du chômage est liée à la démographie, à la conjoncture économique et à la croissance internationale, mais, dans ce contexte, le Gouvernement a su donner une impulsion positive au marché du travail. Pour les bénéficiaires de la prime pour l’emploi, les consignes données aux services fiscaux devraient éviter que surviennent des réclamations.
M. Charles de Courson, Président, a indiqué que l’article 31 du projet de loi de finances transfère une créance détenue par l’État sur l’UNEDIC, de 1,2 milliard d’euros, au fonds de solidarité. Or, le projet annuel de performance fait apparaître l’abandon de la moitié de cette créance. Il semble qu’il manque 500 millions d’euros.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que le montant de la créance affectée n’est pas connu aujourd’hui avec certitude.
M. Charles de Courson, Président a souhaité obtenir des précisions quant aux modalités de financement par l’État de l’établissement public qu’est le Fonds de solidarité. Le projet annuel de performances de la mission Travail et emploi fait apparaître, pour ce fonds, 2.733 millions d’euros de dépenses, 1.801 millions d’euros de recettes et un solde négatif de 931 millions d’euros. Quelle est l’évolution de ce solde sur un an ? Quant aux recettes propres du fonds, en connaît-on le détail ? Comprennent-elles le reversement au budget de l’État de 500 millions d’euros ?
Votre Rapporteur spécial a estimé que le Gouvernement devrait répondre précisément, en séance, sur les 500 millions d’euros qui font défaut au fonds de solidarité, ainsi que sur les modalités de récupération partielle par l’État de la créance d’un peu plus d’un milliard d’euros qu’il détient sur l’UNEDIC. Il est d’ailleurs question que le Gouvernement amende le projet de loi de finances pour fixer une date butoir au reversement prévu.
M. Pierre Hériaud a jugé que des questions restaient en suspens sur ce sujet : le débat en séance publique devra faire la lumière sur la composition des ressources du fonds de solidarité et sur le moyen d’équilibrer le budget d’un établissement public qui affiche un déficit de 931 millions d’euros.
Suivant l’avis favorable de votre Rapporteur spécial, la Commission a adopté les crédits de la mission Travail et emploi.
La Commission a ensuite examiné les articles 57 à 61, rattachés.
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Prorogation et augmentation de l’aide à l’emploi
dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants
Texte du projet de loi :
I. - Aux I et II de l'article 10 de la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 pour le soutien à la consommation et à l'investissement, la date : « 31 décembre 2006 » est remplacée par la date : « 31 décembre 2007 ».
II. - Le I du même article est complété par trois alinéas ainsi rédigés :
« Pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2007, pour les employeurs dont l’activité principale est la restauration de type traditionnel, l’aide forfaitaire prévue au troisième alinéa est majorée d’un pourcentage prévu par décret.
« Pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2007, les aides prévues au quatrième alinéa accordées aux employeurs qui exercent une activité principale de restauration de type traditionnel, d’hôtel touristique avec restaurant, de café tabac ou de débit de boisson font l’objet de majorations particulières dans le cadre d’un barème fixé par décret.
« Pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2007, le droit au versement de l’aide est subordonné au dépôt d’une demande dans les trois mois qui suivent le trimestre pour lequel l’aide est demandée. »
III. - Au premier alinéa du II du même article, le mot : « volontairement » et les mots : « en application du 5° de l’article L. 742-6 du code de la sécurité sociale. » sont supprimés, et les mots : « de l’article L. 742-9 du même code » sont remplacés par les mots : « du 2° de l’article L. 633-10 du code de la sécurité sociale ».
IV. - Au second alinéa du II du même article, il est ajouté la phrase suivante : « Son montant ne peut excéder les limites prévues par le règlement (CE) n° 69/2001 du 12 janvier 2001 de la Commission concernant l’application des articles 87 et 88 du Traité CE aux aides « de minimis ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article proroge et augmente l’aide à l’emploi dans le secteur des hôtels, cafés et restaurants, conformément au contrat de croissance signé le 17 mai 2006 entre le Gouvernement et les représentants des employeurs du secteur.
Le premier alinéa de l’article correspond au renouvellement de l’aide en 2007.
Les quatre ajouts qui suivent correspondent :
- pour les deux premiers, à la revalorisation de l’aide, qui sera déterminée par décret ;
- pour le troisième, à la limitation du délai pendant lequel celle-ci peut être exigible, conformément à la loi du 31 décembre 1968 relative à la prescription des créances sur l'État, les départements, les communes et les établissements publics, qui précise à son article 1 que les délais de déchéance particuliers doivent être édictés par la loi ;
- pour le quatrième, à la prise en compte du nouveau statut des conjoints collaborateurs conformément à la loi du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises et au décret du 1er août 2006 relatif au conjoint collaborateur.
Observations et décision de la Commission :
Le Gouvernement et les représentants des employeurs du secteur des hôtels, cafés et restaurants (HCR) ont signé le 17 mai 2006 un contrat de croissance qui prévoit la prorogation et l’augmentation de l’aide à l’emploi prévue dans ce secteur par la loi du 9 août 2004.
Le présent article a pour objet d’en tirer les conséquences législatives. Son paragraphe I prévoit la prorogation d’un an de l’aide, jusqu’à la fin de l’année 2007. Le paragraphe II (alinéas 2 à 5) organise sa majoration au cours de la même année.
Les troisième et quatrième alinéas renvoient au décret pour la fixation du montant de l’aide. Les dotations budgétaires prévues au titre de l’action n°1 Baisse du coût du travail pour faciliter le développement de territoires et de secteurs à forts potentiels d’emploi (programme Développement de l’emploi) permettent cependant d’évaluer à combien est estimé le coût de la revalorisation prévue. Il est en effet proposé d’augmenter les crédits liés à l’aide à l’emploi dans le secteur des HCR de 390 millions d’euros en 2006 à 546 millions d’euros en 2007. L’aide à l’emploi ne sera versée qu’aux employeurs qui en font la demande dans les trois mois, selon le cinquième alinéa.
Une dotation budgétaire de 2,86 millions d’euros est inscrite dans le présent projet de loi de finances au titre de l’aide aux conjoints collaborateurs dont le sixième alinéa vise à faire prendre en compte le nouveau statut dans le code de la sécurité sociale.
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La Commission a adopté deux amendements rédactionnels (amendements nos II-01 et II-02) de votre Rapporteur spécial puis l’article 57 ainsi modifié.
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Création d’une prime de cohésion sociale pour les demandeurs d’emploi
de longue durée de plus de 50 ans
Texte du projet de loi :
Le troisième alinéa du II de l’article L. 322-4-12 du code du travail est complété par une phrase ainsi rédigée :
« Pour les contrats conclus à compter du 1er janvier 2007 avec des allocataires de l’allocation de solidarité spécifique âgés de 50 ans et plus et dont les droits ont été ouverts depuis au moins 24 mois à la date de conclusion du contrat, cette aide, dénommée « prime de cohésion sociale », n’est pas davantage dégressive. »
Exposé des motifs du projet de loi :
La prime de cohésion sociale permet la prise en charge par l’Etat de la quasi-intégralité de la rémunération des allocataires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) de plus de cinquante ans et éloignés durablement du marché du travail (ASS de plus de 2 ans), lorsqu’ils sont embauchés en contrat d’avenir, et ce dans la limite du salaire minimum de croissance.
En effet, malgré la décrue très forte du chômage, la situation sur le marché du travail des demandeurs d’emploi de longue durée âgés de plus de 50 ans reste tendue. 57% des allocataires de l’ASS âgés de 50 ans et plus sont au chômage depuis au moins trois ans, contre 42% des allocataires âgés de 40 à 49 ans, et 25% des moins de 40 ans. Le chômage des personnes de plus de 50 ans baisse beaucoup moins vite que la tendance générale.
Cette prime s’inscrit dans le cadre du suivi mensuel des demandeurs d’emploi de l’ANPE et de l’accompagnement des allocataires de l’ASS et vise à inciter les associations et les collectivités publiques à leur recrutement afin de permettre leur réinsertion professionnelle, et à terme leur retour sur le marché du travail.
Observations et décision de la Commission :
Dans l’optique de faciliter le retour à l’emploi des bénéficiaires de l’allocation de solidarité spécifique (ASS) de plus de 50 ans qui en sont durablement éloignés, les employeurs les recrutant en contrat d’avenir pourront bénéficier d’une prime de cohésion sociale additionnelle à l’aide déjà versée au titre du contrat d’avenir, aboutissant à une prise en charge par l’État de la quasi-totalité (soit le salaire brut augmenté des cotisations de retraite complémentaire et d’assurance chômage) du coût du travail restant à la charge de l’entreprise.
Le coût de cette prime est estimé à 15 millions d’euros en 2007 pour 50.000 bénéficiaires. La dotation correspondante est inscrite au titre de l’action n° 2 Mise en situation d’emploi des publics fragiles du programme Accès et retour à l’emploi.
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Votre Rapporteur spécial s’est félicité de cette mesure généreuse. La Commission a adopté cet article sans modification.
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Expérimentation par les départements en matière de retour à l’emploi
des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion (RMI)
Texte du projet de loi :
I. - A titre expérimental et pour une durée de trois ans à compter de la date de publication du décret prévu au II du présent article, aux fins d'améliorer les conditions d’incitation financière au retour à l'emploi des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion, l'État peut confier aux départements mentionnés au II du présent article la charge de financer la prime de retour à l’emploi instituée par l’article L. 322-12 du code du travail et l’allocation de retour à l’activité instituée par l’article L. 832-9 du même code, en tant que celle-ci sont versées aux bénéficiaires du revenu minimum d'insertion.
La convention prévue au IX du présent article fixe les modalités de la prise en charge, par le département, du financement de la prime de retour à l’emploi ou de l’allocation de retour à l’activité.
II. - A titre expérimental, afin d'améliorer les conditions d’incitation financière au retour à l'emploi et de simplifier l’accès aux contrats de travail aidés, les départements mentionnés par le décret prévu à l’article LO. 1113-2 du code général des collectivités territoriales sont autorisés, pour une durée de trois ans à compter de la date de publication dudit décret, à adopter, en faveur des bénéficiaires du revenu minimum d’insertion, tout ou partie des dérogations aux dispositions du code du travail et du code de l'action sociale et des familles prévues au III et au IV du présent article, dans les conditions suivantes.
III. - Pour la mise en œuvre de l’expérimentation destinée à améliorer l’incitation financière au retour à l'emploi, dans le cas où les départements mentionnés au II du présent article prennent en charge le financement de la prime de retour à l’emploi et de l’allocation de retour à l’activité en application du I du présent article, ils sont autorisés à déroger aux dispositions de l’article L. 322-12 et de l’article L. 832-9 du code du travail, ainsi qu’aux dispositions suivantes :
1° aux troisième, quatrième, cinquième et sixième alinéas de l’article L. 262-11 du code de l’action sociale et des familles, qui instituent une prime forfaitaire pour les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion qui débutent ou reprennent une activité professionnelle ou un stage de formation rémunéré et en fixent les modalités. Le département peut majorer le montant de la prime de retour à l'emploi et de la prime forfaitaire et peut, le cas échéant, fusionner ces primes en une aide modulable aux bénéficiaires du revenu minimum d’insertion qui débutent ou reprennent une activité professionnelle dans le cadre d’un contrat d’avenir ou d’un contrat insertion – revenu minimum d’activité ;
2° au premier alinéa de l’article L. 262-12-1 du code de l’action sociale et des familles, en tant que celui-ci dispose que le montant de l’allocation de revenu minimum d’insertion versée aux bénéficiaires ayant conclu un contrat d’avenir ou un contrat insertion – revenu minimum d’activité est diminuée du montant de l’aide à l’employeur définie au premier alinéa du II de l’article L. 322-4-12 ou à l’article L. 322-4-15-6 du code du travail. Le département peut décider que le montant de l’allocation de revenu minimum d’insertion versée aux bénéficiaires ayant conclu un contrat d’avenir ou un contrat insertion – revenu minimum d’activité dans le cadre de l’expérimentation n’est pas diminuée du montant de l’aide versée à l’employeur en application des 3° et 4° du IV du présent article.
IV. - Pour la mise en œuvre de l’expérimentation destinée à simplifier l’accès au contrat insertion – revenu minimum d’activité institué à l’article L. 322-4-15 du code du travail et au contrat d’avenir institué à l’article L. 322-4-10 du même code, les départements mentionnés au II sont autorisés à déroger aux dispositions suivantes :
1° au sixième alinéa de l’article L. 322-4-11 du code du travail, en tant que celui-ci institue une convention d’objectifs signée par l’État et le département ; la convention prévue au IX du présent article inclut les éléments mentionnés à cet alinéa ;
2° au premier alinéa de l’article L. 322-4-12 du même code, qui définit le contrat d’avenir comme un contrat à durée déterminée, et à l’article 3 de la loi du 26 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique territoriale en tant que celui-ci autorise les départements à recruter des agents non titulaires par contrat à durée déterminée. Le département peut conclure un contrat d’avenir sous la forme d’un contrat à durée déterminée, d’un contrat à durée indéterminée ou d’un contrat de travail temporaire ;
3° aux premier et troisième alinéas du II de l’article L. 322-4-12 du même code, qui instituent des aides à l’employeur ayant conclu un contrat d’avenir et en fixent les modalités. Le département prend en charge la totalité des aides versées à l’employeur pour les contrats d’avenir conclus dans le cadre de l’expérimentation. Il peut créer une aide modulable en fonction du nombre d’heures de travail effectuées, de la catégorie à laquelle appartient l’employeur, des initiatives prises en matière d’accompagnement et de formation professionnelle en faveur du bénéficiaire, des conditions économiques locales et de la gravité des difficultés d’accès à l’emploi ;
4° au troisième alinéa de l’article L. 322-4-15-6 du même code, qui institue une aide à l’employeur ayant conclu un contrat insertion – revenu minimum d’activité et en fixe les modalités. Le département prend en charge la totalité des aides versées à l’employeur pour les contrats insertion – revenu minimum d’activité conclus dans le cadre de l’expérimentation. Il peut créer une aide modulable en fonction du nombre d’heures de travail effectuées, de la catégorie à laquelle appartient l’employeur, des initiatives prises en matière d’accompagnement et de formation professionnelle en faveur du bénéficiaire, des conditions économiques locales et de la gravité des difficultés d’accès à l’emploi ;
5° aux douzième et treizième alinéas de l’article L. 322-4-11 du code du travail, en tant qu’ils fixent la durée minimale, le nombre de renouvellements et la durée maximale de la convention individuelle conclue entre le bénéficiaire du contrat d’avenir et la collectivité chargée de la mise en œuvre de ce contrat, ainsi qu’aux premier et deuxième alinéas du I de l’article L. 322-4-12 du code du travail, en tant qu’ils fixent la durée minimale et le nombre de renouvellements du contrat d’avenir. Les contrats d’avenir conclus par le département ont une durée minimale de deux mois. Lorsqu’ils revêtent la forme d’un contrat à durée déterminée, ils sont renouvelables dans la limite de vingt-quatre mois. Les conventions individuelles afférentes ont une durée minimale de deux mois et sont renouvelables dans la limite de vingt-quatre mois ;
6° au troisième alinéa de l’article L. 322-4-15-2 du code du travail, en tant qu’il fixe la durée maximale de la convention conclue entre la collectivité débitrice de la prestation et l’employeur du bénéficiaire du contrat insertion-revenu minimum d’activité, et au cinquième alinéa de l’article L. 322-4-15-4 du code du travail, en tant qu’il fixe la durée maximale du contrat insertion-revenu minimum d’activité lorsque celui-ci est conclu pour une durée déterminée. Les contrats insertion-revenu minimum d’activité conclus dans le ressort du département ont une durée minimale de deux mois. Lorsqu’ils revêtent la forme d’un contrat à durée déterminée, ils sont renouvelables dans la limite de vingt-quatre mois. Les conventions conclues entre ces départements et les employeurs de bénéficiaires du contrat insertion-revenu minimum d’activité ont une durée minimale de deux mois et sont renouvelables dans la limite de vingt-quatre mois ;
7° au sixième alinéa de l’article L. 322-4-12 du code du travail, en tant que celui-ci fixe à vingt-six heures la durée hebdomadaire de travail des personnes embauchées dans le cadre d’un contrat d’avenir. Le contrat d’avenir conclu par les départements mentionnés au II du présent article fixe une durée hebdomadaire du travail comprise entre une durée minimale de vingt heures et la durée légale du travail ;
8° au deuxième alinéa du IV de l’article L. 322-4-12 du code du travail, qui prévoit les cas dans lesquels le contrat d’avenir peut être suspendu. Lorsque le contrat d’avenir est conclu par le département pour une durée déterminée, il peut être suspendu, outre les cas déjà énumérés par cet alinéa, afin de permettre au bénéficiaire d’effectuer des stages en entreprise ou des missions de travail temporaire lorsque celles-ci ont une durée minimale de deux semaines ;
9° au troisième alinéa de l’article L. 322-4-10 du code du travail, qui charge le département ou la commune de résidence du bénéficiaire ou, le cas échéant, l’établissement public de coopération intercommunale auquel appartient la commune de mettre en œuvre le contrat d’avenir, et au premier alinéa de l’article L. 322-4-15-1, qui subordonne la conclusion d’un contrat insertion-revenu minimum d’activité à la signature d’une convention entre la collectivité débitrice de la prestation et l’employeur du bénéficiaire. Le département assure seul la mise en œuvre des contrats d’avenir et des contrats insertion-revenu minimum d’activité conclus par les bénéficiaires du revenu minimum d’insertion dans le cadre de l’expérimentation et signe les conventions afférentes à ces contrats.
V. - Les contrats conclus dans le cadre de l’expérimentation prévoient obligatoirement des actions de formation et d'accompagnement au profit de leurs titulaires. Adaptées en fonction de la durée du contrat, elles peuvent être menées pendant le temps de travail et en dehors de celui-ci.
VI. - La prime de retour à l'emploi , la prime forfaitaire et l'aide modulable versées par les départements dans les conditions prévues au I et au 1° du III du présent article sont exonérés d’impôt sur le revenu et exclues de l'assiette de la contribution sociale généralisée et de la contribution pour le remboursement de la dette sociale.
VII. - Les administrations publiques, les organismes de sécurité sociale et les personnes morales de droit public et de droit privé mentionnées à l’article L.116-1 du code de la famille et de l’aide sociale fournissent aux départements mentionnés au II du présent article, à leur demande, les données agrégées strictement nécessaires à la définition et à la mise en œuvre de l’expérimentation.
VIII. - Les départements volontaires pour mettre en œuvre tout ou partie des expérimentations mentionnées aux I, II, III et IV du présent article se portent candidats auprès du représentant de l’État dans le département avant le 31 mars 2007, par une délibération motivée de leur assemblée délibérante. Ils lui adressent avant le 30 juin 2007 un dossier décrivant les expérimentations envisagées, les objectifs poursuivis, les résultats attendus, les dispositions législatives et réglementaires auxquelles ils entendent déroger ainsi qu’un protocole d’évaluation.
IX. - Dans les départements mentionnés au II du présent article, une convention de mise en œuvre de l’expérimentation est signée entre le représentant de l’État dans le département et le président du conseil général. Elle précise notamment les modalités de calcul et de versement de l’accompagnement financier versé par l’État au département pendant la durée de l’expérimentation.
X. - Les départements participant à l’expérimentation adressent chaque année un rapport sur sa mise en œuvre au représentant de l’État dans le département. Ce rapport contient les informations nécessaires à l’évaluation de celle-ci, notamment :
- les données comptables concernant les crédits consacrés aux prestations ;
- les données agrégées portant sur les caractéristiques des bénéficiaires et sur les prestations fournies ;
- les informations sur la gestion de ces prestations dans le département et sur l'activité des organismes qui y concourent ;
- les éléments relatifs à l’impact de ces mesures sur le retour à l’emploi.
Un comité scientifique national comprenant des représentants des départements, de l’État, de la caisse nationale d’allocations familiales et de la mutualité sociale agricole et des personnalités scientifiques dont la compétence est reconnue en matière d’évaluation des politiques publiques appuie les départements participant à l’expérimentation dans la conduite des études d’évaluation correspondantes. Sa composition est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés des affaires sociales et des collectivités territoriales.
Avant l’expiration de la durée fixée pour l’expérimentation aux I et II du présent article, les départements participant à l’expérimentation adressent au représentant de l’État dans le département un rapport portant notamment sur les éléments énumérés à l’article LO. 1113-5 du code général des collectivités territoriales, assorti de leurs observations.
Avant l’expiration de cette même durée, le Gouvernement transmet au Parlement un rapport d’évaluation portant sur l’ensemble des expérimentations mises en œuvre au titre du présent article. Un avis du comité mentionné au présent paragraphe portant sur chacune des expérimentations est annexé à ce rapport.
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article vise à autoriser les départements qui en feront la demande à expérimenter, dans des conditions prévues par l'article LO.1113-2 du code général des collectivités territoriales et pendant une durée de trois ans, des aménagements aux lois existantes, en matière de retour à l’emploi des bénéficiaires du RMI.
Les objectifs de cette expérimentation sont les suivants :
- améliorer les incitations financières associées à la reprise d'un emploi ;
- simplifier les conditions d'accès aux emplois aidés ;
- adopter des mesures innovantes destinées à réduire les autres obstacles au retour à l'emploi (conditions de garde des enfants, transport ou mobilité familiale par exemple).
Par ailleurs, l’article prévoit d’exonérer d’impôt sur le revenu, au même titre que leur montant en principal, les majorations dont les primes forfaitaires et de retour à l’emploi versées aux allocataires du revenu minimum d’insertion peuvent faire l’objet de la part des départements dans le cadre de l’expérimentation. Ces majorations seraient également exonérées de la contribution sociale généralisée et de la contribution eu remboursement de la dette sociale.
Enfin, il précise les conditions dans lesquelles l’État accompagnera financièrement ces expérimentations. S’agissant d’expérimentations conduites sur une base purement volontaire et n’entraînant aucune extension de compétence obligatoire pour le département, l’État n’est juridiquement tenu à aucune compensation financière. Soucieux toutefois de rendre possible ces expérimentations qui s’inscrivent dans le cadre de sa politique de l’emploi et de lutte contre l’exclusion, le Gouvernement accompagnera ces expérimentations dans le cadre de la convention qui sera passée dans chaque département volontaire entre le représentant de l’État et le président du conseil général.
Observations et décision de la Commission :
Le revenu minimum d’insertion (RMI) est versé par les départements depuis 2004. Le présent article a notamment pour objet de leur permettre, à leur demande, d’assouplir les conditions, en principe fixées sur le plan national, auxquelles les bénéficiaires du RMI dont ils ont la charge peuvent bénéficier de mesures d’aide au retour à l’emploi. Elle étend donc leurs marges d’initiative pour mettre en place les politiques d’insertion innovantes qui étaient la justification du transfert de compétences en la matière.
Il convient de rappeler que la compensation financière versée par l’État aux départements est fixe. L’article 59 modifié de la loi de finances pour 2004 la définit comme le montant des dépenses de l’État au 31 décembre 2003, augmenté des dépenses de revenu minimum d’activité à la même date. Les paramètres généraux des allocations sont tels que les départements seront financièrement gagnants si plus d’un allocataire du RMI sur six se réinsère et quitte le système d’aide. Il serait par exemple possible de moduler la durée hebdomadaire de travail pour laquelle le contrat d’avenir est conclu ou encore de majorer le montant de la prime de retour à l’emploi.
Cette expérimentation faisant usage de la faculté ouverte au législateur pour l’article 72-4 de la Constitution, est prévue pendant une durée de trois ans. Appuyés dans leurs études préparatoires par un comité scientifique ad hoc, les départements volontaires remettront chaque année au préfet un rapport d’expérimentation. Le Gouvernement fera de même à l’intention du Parlement avant la fin de la période de trois ans.
Il est prévu que l’État accompagne financièrement ces expérimentations. Pour ce faire, des conventions seront passées dans chaque département volontaire entre le représentant de l’État et le président du conseil général. N’était l’incidence indirecte de ces conventions sur le budget de l’État, la nécessité d’inscrire cet article en loi de finances serait incertaine.
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M. Pascal Terrasse s’est fait l’écho des interrogations soulevées récemment par l’Assemblée des départements de France concernant les allocations versées par les conseils généraux au titre du retour à l’emploi. Ayant joué le jeu du plan de cohésion sociale, et notamment de l’activation des dépenses passives de politique de l’emploi, les départements n’ont pas compris qu’aucune compensation ne leur soit versée à ce titre. Il serait paradoxal que l’intérêt des conseils généraux consiste à laisser sans perspective de reprise d’activités les allocataires du RMI.
Votre Rapporteur spécial a estimé que la séance publique permettra un tel débat. En tout état de cause, l’existence d’un article du projet de loi de finances démontre la volonté de l’État de prévoir une compensation ayant une incidence budgétaire.
M. Pascal Terrasse a demandé, l’exposé des motifs de l’article étant particulièrement flou, que les compensations prévues soient bien affectées aux départements.
La Commission a adopté dix amendements rédactionnels (amendements nos II-03 à II-12) de votre Rapporteur spécial, puis l’article 59 ainsi modifié.
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Modification du régime d’exonération de cotisations associée
aux contrats en alternance
Texte du projet de loi :
I. - L’article L. 118-6 du code du travail est ainsi modifié :
1° Au premier alinéa, le mot : « totalement » est supprimé.
2° Au même alinéa, après les mots : « les cotisations sociales patronales », sont ajoutés les mots : « , à l’exclusion de celles dues au titre des accidents du travail et des maladies professionnelles, ».
3° Le deuxième alinéa est supprimé.
II. - A l’article 18 de la loi n° 87-572 du 23 juillet 1987 modifiant le titre 1er du code du travail et relative à l’apprentissage, le mot : « totalement » et les mots : « , des accidents du travail » sont supprimés.
III. - Le paragraphe VI de l’article 20 de la loi n° 92-675 du 17 juillet 1992 portant diverses dispositions relatives à l’apprentissage, à la formation professionnelle et modifiant le code du travail est ainsi modifié :
1° Les mots : « la totalité des » sont remplacés par le mot : « les ».
2° Les mots « , des accidents du travail » sont supprimés.
IV. - Au premier alinéa de l’article L. 981-6 du code du travail, les mots : « , des accidents du travail et des maladies professionnelles » sont supprimés.
V. - Les dispositions du présent article entrent en vigueur le 1er janvier 2007.
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article a pour objet de supprimer l’exonération de cotisation sociale patronale accidents du travail et maladies professionnelles actuellement associée aux contrats d’apprentissage et aux contrats de qualification à compter du 1er janvier 2007.
Les cotisations accidents du travail et maladies professionnelles ne sont pas des cotisations sociales patronales comme les autres. Elles visent non seulement à financer les dépenses de la branche accidents du travail et maladies professionnelles mais aussi à responsabiliser les entreprises face aux risques liés à la santé et à la sécurité au travail rencontrés par leurs salariés. Ce sont des primes d’assurance qui mettent à la charge des employeurs la valeur du risque observé dans les entreprises, c’est-à-dire le coût des accidents du travail. Il n’est donc ni juste ni pertinent de les exonérer.
Observations et décision de la Commission :
La branche accident du travail connaît des difficultés de financement. En supprimant l’exonération de cotisation au profit des entreprises qui concluent des contrats d’apprentissage ou des contrats de professionnalisation, le présent article a pour objet de lui procurer de nouvelles recettes, mais aussi de rendre les employeurs plus attentifs encore aux risques sur le lieu du travail. Ces risques servent en effet de base pour évaluer la cotisation, qui se calcule de manière analogue à une prime d'assurance.
Cette mesure rapporterait 73 millions d’euros. Elle est cohérente avec l’article 23 du présent projet de loi de finances, que la Commission des finances a adopté au cours de l’examen de la première partie du présent projet de loi de finances. L’article 23 a pour objet de compenser de nouveaux allègements de cotisations sociales sur les bas salaires dans les entreprises de moins de 20 salariés. Il tend ainsi à réaliser l’exonération totale de cotisations sociales patronales en faveur des entreprises de moins de 20 salariés. Or les cotisations relatives aux accidents du travail sont précisément exclues du champ de cette exonération, au motif que ces cotisations revêtent une dimension « assurantielle » (6). Dans cette même perspective, l’article 60 tend à supprimer leur exonération lorsqu’elle est associée aux contrats d’apprentissage et aux contrats de qualification.
L’un des arguments avancés en faveur de cette suppression est que les jeunes travailleurs encourent un risque d’accident du travail plus élevé que le reste de la population active. Selon les informations recueillies par votre Rapporteur spécial, le taux des accidents du travail dans les contrats en alternance concernés par les exonérations totales est de 6,2% quand celui de l'ensemble des salariés est de 4,1%. Par ailleurs, alors que les 15-29 ans ne représentent que 19,5% de la population active occupée, ils totalisent 36,63% du nombre d'accidents avec arrêt (total 692.000 en 2005) et 23,47 % du nombre de journées arrêtées (total 35 millions). La même observation vaut pour les apprentis, qui représentent 1,3% de la population active occupée et 3,08% du nombre d'accidents avec arrêt, selon l’INSEE.
D’un point de vue micro-économique, l’exonération actuelle procure un avantage très faible aux employeurs, d’un peu moins de neuf euros par mois pour les apprentis à titre d'exemple. Cet avantage ne saurait semble-t-il être déterminant sur la décision de recourir ou non à un apprenti ou à un jeune en contrat de professionnalisation.
Pourtant, la suppression de l’exonération ferait naître des obligations administratives supplémentaires pour certains employeurs de moins de 10 salariés, notamment pour les chefs d’entreprise indépendants. Lorsqu’ils embauchent un apprenti, ces employeurs doivent en effet établir une déclaration unique à l’embauche, mais n’ont pas à faire aujourd’hui de déclaration mensuelle ou trimestrielle à l’URSSAF. Il en résulte donc que le présent article impose une charge financière mais aussi administrative de plus aux entreprises, alors même que l’apprentissage est une priorité du Gouvernement. Aussi votre Rapporteur spécial s’en remet-il, au sujet de son adoption, à la sagesse de la Commission.
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Votre Rapporteur spécial a reconnu que cet article entraîne une charge supplémentaire pour les entreprises, qui perdent le bénéfice d’une exonération de cotisations d’accidents du travail et de maladies professionnelles sur les contrats en alternance. Mais l’on peut s’interroger sur la cohérence du discours de ceux qui prônent un réexamen critique de l’ensemble des exonérations de cotisations, et qui, dans le même temps, s’opposent à la suppression de celle qui est visée dans l’article 60.
La Commission a ensuite examiné quatre amendements de suppression de MM. Denis Merville, Louis Giscard d’Estaing, Hervé Novelli et Charles de Courson.
M. Louis Giscard d’Estaing a estimé qu’il convient, contrairement à ce à quoi aboutit l’article rattaché, d’encourager le développement des contrats en alternance.
M. Hervé Novelli a souscrit à ce propos et a contesté le reproche d’incohérence formulé par votre Rapporteur spécial, dès lors que la seule justification de ce dispositif est financière. Les allégements généraux de cotisations sur les bas salaires, qui représentent un coût de 22 milliards d’euros, dont 50 % pour compenser la législation sur les 35 heures, doivent être contestés sur le terrain de l’efficacité. Cela n’a rien à voir avec l’exonération ciblée sur l’apprentissage, qui participe d’une politique menée avec succès ces dernières années, et dont la suppression marquerait un funeste coup d’arrêt. Il est en outre choquant de faire croire que la suppression d’une exonération spécifique au risque AT–MP pourrait être légitimement motivée par le fait que les apprentis seraient plus exposés que d’autres sur leur lieu de travail. Cet article est contradictoire avec le développement de l’apprentissage.
M. Jean-Pierre Gorges, évoquant les récents entretiens de Chartres sur l’artisanat, a lui aussi nié toute incohérence entre une position critique sur les allégements généraux de charges et le soutien apporté à une exonération ciblée sur l’apprentissage. D’ailleurs, dans la mesure où l’apprentissage n’est que la poursuite de la scolarité, il est parfaitement logique qu’aucune cotisation ne pèse sur ce type de rémunération. De ce fait, il a souhaité co-signer l’amendement de M. Hervé Novelli.
M. Pierre Hériaud s’est déclaré favorable à la suppression de l’article, tout en demandant des éléments de coût sur cette exonération spécifique.
M. Charles de Courson, Président, s’est lui aussi interrogé sur le coût de cette exonération, ainsi que sur l’impact du dispositif pour le budget de l’État, de sa suppression. L’incohérence de cette mesure justifie qu’elle ne soit pas adoptée.
Votre Rapporteur spécial a indiqué que l’ensemble des exonérations de cotisations portant sur les contrats d’apprentissage et de professionnalisation représente en 2006 une moindre recette de 56 millions d’euros. Par conséquent, s’agissant des seules cotisations AT-MP sur les seuls contrats d’alternance, l’impact financier devrait être de l’ordre de quelques dizaines de millions d’euros. En revanche, l’impact négatif en termes d’image pour la politique de l’apprentissage est sans doute beaucoup plus lourd.
M. Pascal Terrasse a estimé que cette question renvoie au débat, plus large, de l’autonomie de la branche AT-MP, aujourd’hui en difficulté financière.
Votre Rapporteur spécial s’en remettant à sa sagesse, la Commission a adopté les amendements de suppression (amendements nos II-13). En conséquence, l’article 60 a été supprimé.
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Article 61
Diversification des ressources de l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA)
Texte du projet de loi :
I. - L'Association nationale pour la formation professionnelle des adultes mentionnée à l'article L. 311-1 du code du travail sera affectataire à partir de 2007 de la fraction de taxe d'apprentissage due par les entreprises de plus de 250 salariés en vertu du troisième alinéa de l'article 225 du code général des impôts.
II. - Le septième alinéa de l'article L. 118-2-4 du code du travail est complété par le membre de phrase suivant : « et au troisième alinéa de l'article 225 du code général des impôts ».
Exposé des motifs du projet de loi :
Cet article affecte à l’AFPA des recettes nouvelles provenant de la fraction de taxe d’apprentissage due par les entreprises de plus de 250 salariés qui n’ont pas dans leurs effectifs un seuil déterminé de jeunes en contrats d’apprentissage ou de professionnalisation. Il prévoit par ailleurs que les organismes collecteurs de la taxe d’apprentissage exceptionnelle suivent en comptabilité le produit de la taxe due par les entreprises de plus de 250 salariés.
Observations et décision de la Commission :
Le présent projet de loi de finances prévoit que la subvention de l'État à l'Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes (AFPA) sera complétée en 2007 par des ressources extrabudgétaires pour 200 millions d'euros. Dans cette perspective, le présent article a pour objet d’affecter à l’AFPA la fraction de taxe d’apprentissage due par les entreprises de plus de 250 salariés qui n’ont pas dans leurs effectifs un seuil déterminé de jeunes en contrats d’apprentissage ou de professionnalisation (1% en 2006, 2% en 2007 et 3% les années ultérieures). Cette recette est estimée à environ 85 millions d’euros.
Affecter une fraction de ces recettes à l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes peut donc apporter une solution ponctuelle aux besoins de financement constatés.
Le produit de la taxe d’apprentissage n’est affecté aujourd’hui qu’à hauteur de 52% aux centres de formation des apprentis. Les 48% restants financent essentiellement des établissements publics ou privés dispensant des formations professionnelles et technologiques, ainsi que les écoles d’entreprise, de banque et d’assurance. Avant l’adoption de la loi de programmation pour la cohésion sociale, cette proportion atteignait même 60% (7). En outre, l’Agence nationale pour la formation professionnelle des adultes permet en pratique à de nombreux jeunes d’obtenir une qualification et un emploi, ce qui peut paraître justifier l’affectation proposée.
D’une manière générale, il conviendrait néanmoins de réfléchir à une meilleure orientation du produit de la taxe d’apprentissage, qui prenne mieux en compte sa destination première. Aussi votre Rapporteur spécial préfère-t-il s’en remettre à la sagesse de la Commission.
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Votre Rapporteur spécial a indiqué que des zones d’ombre subsistent dans le financement de l’AFPA, à laquelle il manque 200 millions d’euros. L’affectation d’une partie de la taxe d’apprentissage représenterait une recette de 85 millions d’euros ; la lumière reste à faire sur les 115 millions d’euros restants. Sur un budget global d’un milliard d’euros, l’AFPA bénéficie de 700 millions d’euros, en provenance du budget de l’État, de 49 millions d’euros versés par divers organismes publics, de 120 millions d’euros provenant des collectivités territoriales et de l’Union européenne, ainsi que de 130 millions d’euros de ressources propres. Cet article pose un problème de méthode dans la mesure où il affecte une part de taxe d’apprentissage à des actions de formation destinées aux adultes, et ce alors même que le financement de la formation professionnelle a été réformé l’an dernier. Le Gouvernement devra s’expliquer en séance publique.
La Commission a examiné deux amendements de suppression de MM. Louis Giscard d’Estaing et Hervé Novelli.
M. Louis Giscard d’Estaing a indiqué qu’il souhaitait que le produit de la surtaxe soit affecté, comme le reste de la taxe d’apprentissage, au fonds national de développement et de modernisation de l’apprentissage.
M. Hervé Novelli a souligné les deux incohérences de cet article. D’une part, la confusion entre financement de l’apprentissage et financement de la formation professionnelle des adultes, d’autre part, la friction créée entre le soutien public aux centres de formation des apprentis (CFA), qui repose sur une taxe bien identifiée, et le soutien à l’AFPA, qui relève du budget de l’État. Cet article revient donc à pénaliser injustement les CFA.
M. Pascal Terrasse a précisé que le financement de l’AFPA repose en grande partie sur les régions, suite au lourd transfert de charges voté il y a deux ans. L’État a raison d’affecter une ressource extrabudgétaire de 200 millions d’euros à cette politique. Reste à savoir d’où doit provenir cette recette.
M. Jean-Louis Dumont a jugé que la taxe d’apprentissage ne devait servir qu’à financer l’apprentissage. Mais il serait réducteur de croire que l’apprentissage ne concerne que des jeunes âgés de 16 ans. Il existe bien des diplômés, jeunes ou moins jeunes, qui souhaitent emprunter cette voie.
Votre Rapporteur spécial s’en étant remis à sa sagesse, la Commission a adopté les amendements de suppression (amendement nos II-14). En conséquence, l’article 61 a été supprimé.
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Article additionnel après l’article 61
Consolidation du régime juridique et financier du comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics
La Commission a examiné un amendement de M. Louis Giscard d’Estaing tendant à donner une base légale au comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics. Son auteur a rappelé que ce comité, qui représente 101 centres de formation du secteur du bâtiment employant 76.000 apprentis et plus de 3.000 enseignants, existe depuis 1947. Mais sa personnalité juridique ne repose que sur un arrêté ministériel de 1949, aujourd’hui inadapté, à telle enseigne que le commissaire du Gouvernement siégeant au comité a adressé à son président une mise en demeure de donner une assise juridique au comité.
M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, a rendu hommage à la volonté exprimée par l’auteur de l’amendement et l’a interrogé sur l’impact budgétaire de la mesure proposée.
M. Louis Giscard d’Estaing a répondu que l’impact budgétaire était a priori nul.
M. Charles de Courson, Président, a précisé qu’un tel amendement avait néanmoins sa place au sein du projet de loi de finances en raison de son incidence fiscale, compte tenu de la cotisation obligatoire instituée pour financer le comité.
Suivant l’avis favorable du Rapporteur spécial, la Commission a adopté cet amendement (amendement nos II-15).
AMENDEMENTS ADOPTÉS PAR LA COMMISSION
Article 57
Amendement n° II-01 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Rédiger ainsi la phrase unique de l’alinéa 4 de cet article :
« Pour la période du 1er janvier au 31 décembre 2007, l’aide prévue au quatrième alinéa accordée aux employeurs qui exercent une activité principale de restauration de type traditionnel, d’hôtel touristique avec restaurant, de café tabac ou de débit de boisson fait l’objet de majorations particulières dans le cadre d’un barème fixé par décret. ».
Amendement n° II-02 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans l’alinéa 5 de cet article, après les mots : « de l’aide », insérer les mots : « à l’emploi ».
Article 59
Amendement n° II-03 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans l’alinéa premier de cet article, substituer aux mots : « aux fins », le mot : « afin ».
Amendement n° II-04 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans l’alinéa premier de cet article, substituer au mot : « celle », le mot : « celles ».
Amendement n° II-05 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
A la fin de l’alinéa 3 de cet article, substituer au mot : « suivantes », les mots: « fixées par les treize alinéas suivants ».
Amendement n° II-06 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans la deuxième phrase de l’alinéa 5 de cet article, substituer au mot : « aux », les mots : « en faveur des ».
Amendement n° II-07 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans la première phrase de l’alinéa 12 de cet article, après le mot : « collectivité », insérer le mot : « publique ».
Amendement n° II-08 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans la première phrase de l’alinéa 13 de cet article, après le mot : « collectivité », insérer le mot : « publique ».
Amendement n° II-09 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans la première phrase de l’alinéa 14 de cet article, substituer au mot : « sixième », le mot : « cinquième ».
Amendement n° II-10 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans la première phrase de l’alinéa 16 de cet article, après la référence : « L. 322-4-15-1 », insérer les mots : « du même code ».
Amendement n° II-11 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans l’alinéa 19 de cet article, substituer aux mots : « de la famille et de l’aide sociale », les mots : « de l’action sociale et des familles ».
Amendement n° II-12 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances :
Dans l’alinéa 28 de cet article, supprimer les mots : « portant notamment ».
Article 60
Amendement n° II-13 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances et MM. Merville, Mariton, Louis Giscard d’Estaing, Hervé Novelli, Charles de Courson et Jean-Pierre Gorges :
Supprimer cet article.
Article 61
Amendement n° II-14 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances et MM. Giscard d’Estaing, Novelli et Jean-Pierre Gorges :
Supprimer cet article.
Après l’article 61
Amendement n° II-15 présenté par M. Alain Joyandet, Rapporteur spécial, au nom de la commission des Finances et par M.Giscard d’Estaing :
Insérer l’article suivant :
L’article L 951-10-1 du code du travail est ainsi modifié :
I.- Dans l’ensemble de l’article :
a) Au terme « taxe » est substitué le terme : « cotisation » ;
b) Au terme « Comité central de coordination… » est substitué le terme « Comité de concertation et de coordination… ».
II.- Le I est ainsi modifié :
a) La première phrase est ainsi rédigée :
« Une cotisation créée par accord entre les organisations représentatives au niveau national des employeurs et des salariés du bâtiment et des travaux publics est versée au profit du Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics. Cette cotisation est due par les entreprises appartenant aux professions du bâtiment et des travaux publics entrant dans le champ d’application des articles L.223-16 et L.223-17 ainsi que du titre III du Livre VII. »
b) Le I est complété par trois paragraphes ainsi rédigés :
« 3° Au financement d’actions particulières visant d’une part, la préformation et l’insertion professionnelle des publics de moins de 26 ans, d’autre part, l’animation et l’accompagnement connexes à la formation des apprentis.
« 4° Aux frais de fonctionnement du Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics dans la limite du taux du montant total de la collecte de cette cotisation fixé par arrêté du ministre en charge de la formation professionnelle, au regard de la mission particulière d’intérêt général du CCCA-BTP.
« 5° A la prise en charge des dépenses exposées pour la gestion paritaire de cette cotisation par les organisations, siégeant au Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics, dans la limite d’un pourcentage du montant des sommes collectées au titre de la cotisation.
Un compte-rendu annuel d’activités et des sommes consacrées à la prise en charge des dépenses mentionnées à l’alinéa précédent est adressé au commissaire du Gouvernement et au contrôleur général économique et financier de l’Etat placés auprès du Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du BTP. »
III.- Au II, les mots « salaires évalués selon les règles… » sont remplacés par les mots « rémunérations versées pendant l’année en cours entendues au sens des règles… ».
IV.- Au III :
a) Au taux de 0,16% du a) est substitué le taux de 0,30% ;
b) Au taux de 0,08% du b) est substitué le taux de 0,22% ;
V.- Au IV:
a) à la fin de la deuxième phrase du premier alinéa, le mot : « imposé » est remplacé par le mot : « assujetti » ;
b) dans la troisième phrase du même alinéa, substituer à la référence de : « l’année 2005 », celle de : « l’année en cours » puis à celle de « salaires de l’année 2004 », celle de : « rémunérations de l’année précédente ».
VI.- Les deuxième et troisième alinéas du VI sont remplacés par deux alinéas ainsi rédigés :
« BTP Prévoyance est chargée de mettre en œuvre toute action précontentieuse ou contentieuse relative au recouvrement de la cotisation affectée au bénéfice du comité de concertation et de coordination de l’apprentissage à l’encontre des entreprises redevables et défaillantes ».
« A défaut, le recouvrement de cette cotisation est effectué selon les règles ainsi que sous les sûretés, garanties et sanctions applicables, telles qu’elles sont prévues par l’article L.137-4 du code de la sécurité sociale pour la taxe visée à l’article L.137-1 du même code ».
VII.- Le VII est ainsi modifié :
a) il est inséré, au début de ce VII, trois alinéas ainsi rédigés :
« Le Comité de concertation et de coordination du bâtiment et des travaux publics est constitué sous la forme d’une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Il est géré paritairement par les organisations -d’employeurs et de salariés représentatives au plan national du bâtiment et des travaux publics.
« Les statuts du Comité de concertation et de coordination du bâtiment et des travaux publics sont élaborés par les organisations syndicales d’employeurs et de salariés représentatives au plan national du bâtiment et des travaux publics ».
« Les frais de gestion correspondant aux missions de ce comité ainsi que les dépenses liées à la gestion du paritarisme au sein de l’organisme, sont respectivement fixés par arrêté conjoint des ministres chargé de la formation professionnelle et de l’éducation nationale, dans la limite d’un plafond déterminé en pourcentage de la collecte annuelle encaissée par l’association ».
b) aux mots « contrôleur d’Etat » sont substitués les mots « contrôleur général économique et financier de l’Etat »
c) Le VII est complété par six alinéas ainsi rédigés :
« Les dispositions du I entrent en vigueur le 1er janvier 2006.
« L’arrêté du 15 juin 1949 modifié sur le Comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics, du Secrétaire d’Etat à l’enseignement technique, à la jeunesse et aux sports, est abrogé à compter du jour de la publication au journal officiel de la déclaration de l’association constituée conformément aux dispositions des deux premiers alinéas ci-dessus.
« La constitution du Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics en association n’emporte ni création de personne morale nouvelle, ni cessation de son activité, ni conséquence sur le régime juridique auquel sont soumis les personnels.
« Les biens, droits et obligations et contrats de l’association dénommée « Comité de concertation et de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics » sont ceux du Comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics à la date de publication au journal officiel de la déclaration de ladite association.
« Cette constitution en association ne permet aucune remise en cause de ces biens, droits, obligations et contrats et n’a, en particulier, aucune incidence sur les contrats conclus avec des tiers par le Comité central de coordination de l’apprentissage du bâtiment et des travaux publics.
« Les opérations entraînées par cette constitution en association ne donnent pas lieu à la perception de droits, impôts ou taxes de quelque nature que ce soit. ».
Liste des personnes entendues par votre Rapporteur spécial
Votre Rapporteur spécial tient à exprimer de nouveau ses vifs remerciements aux personnes qu’il a rencontrées et qui lui ont fourni les éléments nécessaires à la préparation de ce rapport :
– Mme Françoise Bouygard, Déléguée générale adjointe à l’Emploi et à la formation professionnelle ;
– M. Christian Charpy, Directeur général de l’ANPE (Agence nationale pour l’emploi) ;
– M. Jean Gaeremynck, Délégué général à l’Emploi et à la formation professionnelle, responsable des programmes Développement de l’emploi, Accès et retour à l’emploi, Accompagnement des mutations économiques, sociales et démographiques ;
– M. Jean-Pierre Revoil, Directeur général de l’UNEDIC (Union nationale interprofessionnelle pour l'emploi dans l'industrie et le commerce).