Document mis en distribution le 28 décembre 2004  N° 2019 ______ ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 22 décembre 2004. RAPPORT FAIT AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI, ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l'approbation de l'accord international de 2001 sur le café (ensemble une annexe), PAR M. JACQUES REMILLER, Député -- Voir les numéros : Sénat : 277 (2003-2004) 19 et T.A. 27 (2004-2005) Assemblée nationale : 1917 INTRODUCTION 5 I - L'ORGANISATION INTERNATIONALE DU CAFÉ 7 A - LE CONTEXTE DE LA CRÉATION DE L'ORGANISATION 7 B - LES DIFFÉRENTS ACCORDS INTERNATIONAUX SUR LE CAFÉ 8 II - L'ACCORD INTERNATIONAL DE 2001 11 A - UN CONTEXTE DE CRISE DU MARCHÉ DU CAFÉ 11 B - LES RÉPONSES APPORTÉES PAR L'ACCORD DE 2001 12 CONCLUSION 15 EXAMEN EN COMMISSION 17 ANNEXES 19 Mesdames, Messieurs, L'Assemblée nationale est saisie du projet de loi autorisant l'approbation de l'accord international de 2001 sur le café (n° 1917). Ce projet a été déposé au Sénat le 28 avril 2004 (n° 277, session ordinaire 2003-2004) et adopté en séance publique le 10 novembre 2004 sur le rapport du Sénateur Robert Del Picchia. (1) L'accord international dont l'Assemblée est saisie a été conclu dans le cadre de l'Organisation internationale du café. Le Rapporteur présentera un bref historique de cette organisation avant d'exposer le contexte et les objectifs du nouvel accord dont l'approbation est soumise à l'autorisation du Parlement. I - L'ORGANISATION INTERNATIONALE DU CAFÉ A - Le contexte de la création de l'Organisation L'Organisation internationale du café a été créée en 1963 pour mettre en œuvre le premier accord international sur le café conclu en 1962 à New York sous les auspices des Nations unies. Cet accord, d'une durée de cinq ans, visait à stabiliser les cours du café. Ceux-ci étaient en effet marqués par de fortes fluctuations avec l'envol des prix lors de la guerre de Corée, suivi d'un effondrement des cours à la fin des années cinquante et au début des années soixante. L'Organisation internationale du café est une organisation intergouvernementale dotée de la personnalité juridique. Son siège se trouve à Londres. Elle est chargée de mettre en œuvre les accords internationaux sur le café successifs conclus en son sein. Les membres de cette organisation sont regroupés en deux catégories : celle des pays exportateurs et celle des pays importateurs de café. On compte à ce jour 44 membres exportateurs et 29 membres importateurs, dont l'Union européenne. Les Etats-Unis, qui sont sortis de l'Organisation, ont récemment annoncé leur intention d'y revenir. Les objectifs de l'Organisation sont les suivants : - la coordination des politiques commerciales des pays membres ; - l'amélioration de la qualité des cafés produits ; - l'accroissement de la consommation ; - l'incitation à l'innovation des producteurs et au respect de l'environnement ; - l'analyse des cours et la publication de statistiques contribuant à la transparence des marchés ; - la coopération étroite avec les acteurs économiques de la filière du café. B - Les différents accords internationaux sur le café Après le premier accord international sur le café de 1962, qui avait été négocié et conclu aux Nations unies, les accords suivants ont ensuite été conclus dans le cadre de l'Organisation internationale du café en 1968, 1976, 1983, 1994 et 2001. L'accord de 1962 et l'accord de 1968 visaient à la stabilisation des prix en agissant sur l'offre. Ils instituaient des quotas d'exportation ajustables en fonction des variations de prix sur les marchés. La régulation de ces quotas était opérée par l'Organisation internationale du café au sein de laquelle les exportateurs et les importateurs disposent du même nombre de voix. Les accords de 1962 et 1968 ont également cherché à agir sur la demande en favorisant la promotion du café. Ils ont enfin encouragé la diversification de la production et son amélioration quantitative, afin de contribuer à la résorption des excédents. Ces deux accords sont parvenus à stabiliser les cours pendant une dizaine d'années. Au début des années soixante-dix, le système des quotas va toutefois montrer ses limites face aux changements affectant l'offre et la demande mondiales de café qui conduisirent à une forte hausse des cours. Celle-ci fut aggravée en 1975 par la mauvaise récolte de café au Brésil, premier producteur mondial. Dans ce contexte, un nouvel accord international sur le café fut mis en discussion. Conclu en 1976, il prévoyait d'améliorer la réactivité de l'Organisation internationale du café en lui donnant la possibilité de suspendre le système des quotas en cas d'envolée des cours et en lui donnant la possibilité de les réinstaurer en cas de chute des prix. Le quatrième accord international sur le café a été conclu en 1983. Il reprenait, pour l'essentiel, le système de l'accord précédent, laissant à l'Organisation internationale du café la possibilité d'instaurer ou de suspendre les quotas de production du café selon le niveau des cours. Ce système devait toutefois montrer ses limites : les rigidités des quotas définis de manière mécanique et le développement d'un marché parallèle transitant par les pays consommateurs n'appartenant pas à l'Organisation internationale du café discréditèrent le système de régulation. L'accord de 1983, dont le terme était prévu en 1989, fut formellement prolongé jusqu'en 1993, puis jusqu'en 1994. De fait, le système des quotas a pris fin en 1989 et le marché du café a été totalement dérugélé à cette période. Le cinquième accord sur le café a été conclu en 1994. Il entérinait la libéralisation du marché en modifiant les attributions de l'Organisation internationale du café. Celle-ci n'était dès lors plus chargée de réguler les cours, mais devait développer son action dans les domaines suivants : l'intégration de nouveaux membres ; la production de statistiques et d'analyses du marché du café ; le financement de l'amélioration de la production et de la lutte contre les maladies affectant les caféiers ; l'encouragement de la recherche. Cet accord, dont le terme était fixé en 1999, a été prolongé jusqu'en 2001, date du dernier accord sur le café en vigueur. II - L'ACCORD INTERNATIONAL DE 2001 A - Un contexte de crise du marché du café La libéralisation du marché du café intervenue en 1989 a conduit à une situation d'instabilité et de déséquilibre durables. Si les prix ont connu une légère augmentation au milieu des années quatre-vingt-dix du fait d'une raréfaction de l'offre consécutive à des aléas climatiques, le marché s'est depuis installé dans une situation de surproduction chronique. L'augmentation de la production au Brésil et au Vietnam, devenu le deuxième producteur mondial de café, explique cette situation. L'ONG Oxfam, auteur d'un rapport sur le commerce du café, estime pour sa part que les excédents sont à l'heure actuelle de l'ordre de 40 millions de sacs de café pour une production totale de 115 millions de sacs. (2) Cette surproduction entraîne un effondrement des cours. Ainsi, au début des années quatre-vingt-dix les recettes tirées des exportations de café s'élevaient à environ 12 milliards de dollars par an, contre seulement 5,5 milliards de dollars aujourd'hui. En revanche, dans les pays importateurs, les prix ont augmenté, notamment en raison de l'invention de nouveaux produits ayant un effet positif sur la demande. La valeur de marché de la vente de détail a ainsi plus que doublé entre 1980 et 2000 passant de 30 à 80 milliards de dollars. La répartition du revenu global de café a ainsi évolué au détriment des pays producteurs, qui n'en perçoivent plus que 10 % à l'heure actuelle contre 30 % dans les années quatre-vingt-dix. Cette évolution est préoccupante, car le café constitue pour de nombreux pays en voie de développement une ressource vitale. La différence entre le prix d'achat et le prix de vente s'explique par la dissymétrie entre la structure de l'offre et celle de la demande. D'un côté l'on compte 20 millions d'exploitation, réparties dans 70 pays de la zone intertropicale humide, et dont 70 % font moins de 10 hectares, de l'autre les torréfacteurs internationaux sont seulement au nombre de quatre : Kraft, Nestlé, Procter and Gamble et Sara Lee. Si la situation de surproduction devait perdurer, les conséquences en seraient potentiellement désastreuses. De nombreux pays verraient leur économie fragilisée, alors que le café fait vivre 125 millions de personnes dans le monde. Par ailleurs, le risque d'une détérioration de l'offre à court terme est réel, car les investissements des producteurs sont menacés par la faiblesse des cours. Le délai entre la plantation d'un caféier et la première récolte étant de l'ordre de 3 à 4 ans, la situation de surproduction actuelle pourrait bel et bien déboucher sur une insuffisance de l'offre à terme. L'Union européenne étant le premier importateur mondial avec 51 % de la demande totale, elle ne peut y rester indifférente. C'est dans ce contexte qu'a été négocié l'accord international sur le café de 2001. B - Les réponses apportées par l'accord de 2001 Les discussions de l'accord sur le café de 2001 ont débuté à la fin de l'année 1999. Elles ont été conduites par un groupe de travail créé par une résolution du Conseil international du café. Le texte du nouvel accord a été entériné par une réunion du Conseil regroupant des représentants des Gouvernements des Etats membres de l'Organisation les 27 et 28 septembre 2000. Le nouvel accord est entré en vigueur le 1er octobre 2001. Les objectifs de l'accord sont les suivants : - promouvoir la coopération internationale sur les questions ayant trait au café ; - fournir un cadre pour les consultations intergouvernementales et les négociations relatives à la production et au commerce du café ; - constituer une instance de consultation avec le secteur privé ; - faciliter l'essor et la transparence du commerce international du café ; - servir de centre pour le recueil, la diffusion et la publication de renseignements économiques et techniques, de statistiques et d'études. L'accord reconduit les organes dirigeants de l'Organisation internationale du café existant en vertu des accords précédents. Le Conseil international du café en demeure l'autorité suprême regroupant tous les membres de l'Organisation. Il élit un président et trois vice-présidents dont la répartition alterne chaque année entre membres importateurs et membres exportateurs. Le Conseil se réunit deux fois par an en session ordinaire. Le système de votes est réparti à parité entre importateurs et exportateurs : chacune de ces deux catégories dispose de 1 000 voix réparties en fonction du volume de café importé ou exporté par chaque membre. Le nombre total de voix est limité à 400 par membre. La France détient au sein du Conseil international 113 des 1000 voix revenant aux importateurs de café. L'ensemble des Etats membres de l'Union européenne en détient pour sa part 840. Le montant des cotisations est calculé en fonction du nombre de voix : l'Union verse ainsi une cotisation s'élevant à 1 860 600 euros pour 2004/2005 (840 voix par 2215 euros, montant de la cotisation de base). Le budget total de l'Organisation est de 2,854 milliards de livres Sterling pour l'année 2002-2003. Son administration est restreinte : elle dispose de 37 fonctionnaires dirigés par un Directeur exécutif nommé par le Conseil. L'Accord prévoit par ailleurs l'élection d'un Comité exécutif, composé de huit membres exportateurs et de huit membres importateurs, élus par leur catégorie pour une durée d'un an. Le Comité est responsable devant le Conseil et travaille selon ses directives. Il peut recevoir délégation de ce dernier. L'accord prévoit également l'existence d'instances de concertation avec le secteur privé : la Conférence mondiale du café et le Comité consultatif du secteur privé. La Conférence mondiale est composée des membres importateurs et exportateurs, ainsi que des représentants du secteur privé et d'autres participants intéressés (ONG, Etats non membres de l'Organisation...). Quant au Comité consultatif, il est composé de 16 membres répartis paritairement entre représentants du secteur privé des pays exportateurs et représentants du secteur privé des pays importateurs. Les membres de ce comité sont désignés par le Conseil qui doit en assurer la représentativité. L'accord restera en vigueur pour une période de six années, jusqu'au 30 septembre 2007. Il peut être amendé ou prorogé par décision du Conseil. Durant cette période, l'objectif principal pour l'Organisation est d'améliorer les revenus des producteurs en les encourageant à ne pas accroître l'offre et en les incitant à développer les activités à valeur ajouté comme l'emballage et la transformation. L'accord vise également à faire cesser les exportations ne correspondant pas à certains critères environnementaux ou sociaux. Il pose ainsi le principe de la gestion durable des ressources en café en visant la Conférence de Rio de 1992 et il mentionne les conditions sociales de production du café en indiquant que « les membres prennent en considération l'amélioration du niveau de vie et des conditions de travail des populations actives dans le secteur du café, en fonction du stade de leur développement. » L'accord international sur le café est entré en vigueur le 1er octobre 2001. La Communauté européenne l'a approuvé le 25 septembre 2001. A ce jour, la France fait partie des derniers Etats importateurs à ne pas avoir approuvé l'accord. Celui-ci va dans le sens des intérêts de notre pays en tant qu'importateur, mais est également favorable à de nombreux pays exportateurs d'Afrique francophone, pour lesquels le café constitue un secteur employant une importante main d'œuvre et une source essentielle de devises. Pour ces raisons, votre Rapporteur donne un avis favorable à l'adoption du projet de loi. La Commission a examiné le présent projet de loi au cours de sa réunion du 22 décembre 2004. Après l'exposé du Rapporteur, le Président François Loncle a estimé que l'approbation de l'accord international sur le café - produit qui fait l'objet d'un commerce équitable - était souhaitable, avant de rappeler la nécessité de soutenir de façon générale le développement du commerce équitable. M. Christian Philip a souhaité savoir pour quelles raisons la France avait tardé à approuver cet accord et demandé si cela avait eu une incidence sur ses droits de vote au sein de l'Organisation internationale du café. M. Jean-Jacques Guillet a interrogé le Rapporteur sur l'impact de la crise ivoirienne sur le marché du café. Le Rapporteur a indiqué que la durée de la procédure d'approbation était due à l'inertie administrative et qu'elle n'avait pas eu d'incidence sur les droits de vote de la France, dans la mesure où ils sont exercés par l'Union européenne au nom des Etats membres et que celle-ci a approuvé l'accord dès le 25 septembre 2001. Les zones de production du café de la Côte d'Ivoire ne sont pas en zone occupée par les forces nouvelles, ce qui limite donc l'impact de la crise sur la production ivoirienne ; par ailleurs, la diminution de la production ivoirienne n'a pas d'incidence sur les cours mondiaux, compte tenu de la situation de surproduction actuelle. Conformément aux conclusions du Rapporteur, la Commission a adopté le projet de loi (n° 1917). * * * La Commission vous demande donc d'adopter, dans les conditions prévues à l'article 128 du Règlement, le présent projet de loi. NB : Le texte de l'accord international de 2001 figure en annexe au projet de loi (n° 1917). Annexe 1
Annexe 2   Annexe 3
Annexe 4 Etat des ratifications de l'accord de 2001 N° 2019 - Rapport de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi adopté par le Sénat autorisant l'approbation de l'accord international de 2001 sur le café (ensemble une annexe) (rapporteur : M. Jacques Remiller) 1 () Rapport au nom de la Commission des Affaires étrangères et de la défense, n° 19, session ordinaire 2004-2005 2 () L'unité de mesure du café est le sac de 60 kilos © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||