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N° 4006 - Rapport de M. Gilles Carrez sur le projet de loi de finances rectificative pour 2011 (n°3952)



N° 4006

——

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 novembre 2011.

RAPPORT

FAIT

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
SUR LE PROJET DE loi de finances rectificative pour 2011 (n° 3952),

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Gilles CARREZ,

Rapporteur général,

Député.

——

INTRODUCTION 7

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE POUR 2011 9

I.– L’ADAPTATION DU PLAN DE REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE À LA NOUVELLE PRÉVISION DE CROISSANCE POUR 2012 11

A.– LES MESURES ANNONCÉES LE 7 NOVEMBRE DERNIER 11

B.– LES MESURES FISCALES DU PRÉSENT PROJET DE LOI 13

1.– Des mesures qui préservent la compétitivité de l’économie 13

2.– L’évaluation de l’impact budgétaire des mesures proposées 14

II.– UNE EXÉCUTION 2011 CARACTÉRISÉE PAR UNE GESTION RIGOUREUSE DES DÉPENSES 16

A.– LE RESPECT DE LA DOUBLE NORME D’ÉVOLUTION DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2011 16

1.– Le strict respect de la norme « zéro volume » 16

2.– La réduction inédite des dépenses de l’État sous le périmètre « zéro valeur » 19

3.– L’évolution des dépenses de l’État hors périmètre normé 20

4.– L’évolution des dépenses de l’État par titre de dépenses 20

B.– LES MODIFICATIONS DE CRÉDITS PROPOSÉES DANS LE PRÉSENT PROJET DE LOI 22

1.– Les ouvertures de crédits sur le budget général 23

a) La progression du coût des allocations de la mission Ville et Logement 27

b) Les mouvements de crédits au sein de la mission Régimes sociaux de retraite 29

c) La progression constante des dépenses de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances 30

d) La progression de l’allocation temporaire d’attente au sein de la mission Immigration, asile et intégration 30

e) Les ouvertures de crédits dans le secteur de la culture 33

f) Les ouvertures de crédits sur la mission Santé pour compenser la sous dotation chronique de l’aide médicale d’État 34

g) Les ouvertures de crédits sur la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales pour financer le plan sécheresse 35

h) Les ouvertures de crédits sur la mission Aide publique au développement 35

2.– Les annulations de crédits sur le budget général 36

3.– Les mouvements de crédits sur les comptes spéciaux 42

C.– LES MOUVEMENTS DE CRÉDITS EN COURS DE GESTION 43

1.– Trois lois de finances rectificatives et un décret d’avance prévu d’ici la fin de l’année 43

2.– La régulation budgétaire en 2011 44

D.– LA SITUATION FINALE DES CRÉDITS 47

III.– UN SOLDE BUDGÉTAIRE 2011 EN AMÉLIORATION, EN DÉPIT DE RECETTES NETTES MOINS IMPORTANTES QUE PRÉVU 50

A.– UN DÉFICIT DE L’ÉTAT TENU EN COMPTABILITÉ BUDGÉTAIRE 50

B.– UNE RÉVISION INHABITUELLE DU SOLDE DES COMPTES DE COMMERCE 52

C.– DES RECETTES NETTES D’UN MONTANT GLOBALEMENT INFÉRIEUR À LA DERNIÈRE PRÉVISION 53

1.– Le coût de la réforme de la taxe professionnelle 53

2.– Les recettes fiscales nettes 57

3.– Les recettes non fiscales 60

EXAMEN DES ARTICLES 71

Article 11 : Création d’un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) 127

Après l’article 11  150

Article 12 : Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011) – Absence d’indexation 153

Après l’article 12  165

Article additionnel après l’article 12 : Délimitation des dépenses éligibles à la réduction d’impôt pour services à domicile 171

Article additionnel après l’article 12 : Limitation de la réduction d’impôt pour les dons et les cotisations en faveur des partis politiques 174

Article additionnel après l’article 12 : Modification du régime de la réduction d’impôt au titre des souscriptions en numéraire au capital des sociétés 179

Après l’article 12  181

Article 13 : Augmentation des taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux revenus du capital (dividendes et intérêts) 183

Après l’article 13  193

Article additionnel après l’article 13 : Modification du critère géographique d’investissement des fonds d’investissement de proximité 197

Après l’article 13  199

Article 14 : Institution d’une majoration exceptionnelle d’impôt sur les sociétés 205

Article additionnel après l’article 14 : Limitation de la déductibilité des charges financières au titre de l’impôt sur les sociétés 210

Article additionnel après l’article 14 : Modification du régime fiscal et social des jeunes entreprises innovantes 212

Article additionnel après l’article 14 : Prorogation du crédit d’impôt sur les investissements en Corse 213

Après l’article 14  214

Article 15 : Mesures de développement de l’offre de logement 215

Article 16 : Ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle 225

Après l’article 16  269

Article additionnel après l’article 16 : Versement de la taxe locale d’électricité aux communes de moins de 2 000 habitants en l’absence de délibération du syndicat intercommunal 269

Article additionnel après l’article 16 : Redevance sur l’exploitation des hydrocarbures en mer au large de la Guyane 271

Article 17 : Modernisation du recouvrement 272

Article 18 : Mise en conformité communautaire de procédures d’assistance administrative 286

Article 19 : Mise en conformité communautaire en matière fiscale et douanière 300

Après l’article 19  306

Article additionnel après l’article 19 : Assouplissement des conditions de détention de parts du capital de la société Exeltium 307

Article additionnel après l’article 19 : Application de la TGAP aux sacs plastique pour fruits et légumes 307

Article 20 : Mesures relatives aux tabacs 309

Article additionnel après l’article 20 : Vente d’alcool non dénaturé par les pharmacies 316

Après l’article 20  317

Article 21 : Prorogation de la taxe d’embarquement sur les passagers dans les départements outre-mer 318

Après l’article 21  320

Article additionnel après l’article 21 : Certification du chiffre d’affaires des auto-entrepreneurs 320

INTRODUCTION

Le 4 octobre dernier, le taux d’intérêt d’une obligation de l’État à dix ans s’établissait à 2,54 %. Le 18 novembre, il s’élevait à 3,53 %. En un peu plus d’un mois, le taux auquel emprunte l’État a donc augmenté de 100 points de base alors que le coût de refinancement de l’Allemagne diminuait substantiellement. Il s’en suit que l’écart de taux entre la France et l’Allemagne atteint 2 %, un niveau inconnu depuis la création de la zone euro.

Un tel mouvement de marché signifie que certains investisseurs
– établissements financiers, fonds d’investissement – cèdent leurs titres de créances sur la France et ne souhaitent plus assurer son refinancement. La plupart des États européens, y compris ceux pour lesquels aucun élément objectif ne permet de justifier de telles tensions, sont désormais visés par la défiance ainsi exprimée par certains de leurs créanciers.

À ce stade, les conséquences pour les finances publiques sont mineures dans la mesure où la totalité du programme de financement prévu pour 2011 a été menée à bien. Si elle devait devenir pérenne et s’amplifier, une telle évolution pourrait toutefois conduire l’État à rencontrer d’importantes difficultés à couvrir, à un prix raisonnable, le besoin de financement de 180 milliards d’euros prévu en 2012.

Alors que la question de la soutenabilité de l’endettement public est posée à l’ensemble des pays développés, les États de la zone euro sont visés en premier car ni l’architecture ni la gouvernance de la zone n’offrent l’ensemble des moyens requis pour faire face à la crise. Ils ont donc pris plusieurs décisions destinées à y remédier. La surveillance budgétaire a été renforcée tant au niveau communautaire, avec le durcissement du pacte de stabilité et de croissance, qu’au niveau national, par l’instauration d’une règle d’or de gestion des finances publiques dans la plupart des États. La coordination économique a également été améliorée par l’adoption du pacte pour l’euro, la mise en place de réunions régulières des chefs d’État de la zone et la création d’une surveillance macroéconomique d’une nature proche de celle de la surveillance budgétaire.

En dépit des efforts ainsi réalisés par les États, un mouvement irrationnel de défiance vis-à-vis des signatures souveraines de la zone euro conduit les taux d’intérêt à des niveaux déconnectés des fondamentaux. Le cercle vicieux dans lequel les dettes publiques européennes sont entrées pourrait alors conduire à une diminution durable de la croissance économique, voire à l’effondrement de l’ensemble du système financier européen.

La perte progressive de crédit des États européens tient, en grande partie, à des difficultés qu’ils sont en mesure de résoudre.

Dans le nouveau contexte économique issu de la récession de 2009, leur trajectoire d’endettement n’apparaît plus soutenable et un mouvement de redressement budgétaire a été engagé. En France, cette nouvelle ère budgétaire s’est ouverte avec le projet de loi de finances pour 2010. Elle a été accentuée avec l’introduction de nouvelles normes d’évolution de la dépense publique et l’encadrement des recettes par la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 dont l’exercice 2011 constitue le premier jalon. Elle est désormais prolongée par les textes financiers pour 2012, qui prévoient les mesures annoncées le 24 août dernier, et par le présent projet de loi qui met en œuvre une partie des annonces faites le 7 novembre dernier.

Si les marchés continuaient à ignorer les efforts fournis par les États, seule l’annonce d’une intervention illimitée de la Banque centrale européenne sur les marchés de la dette souveraine permettrait de mettre fin aux menées spéculatives. Une telle option conduirait à la remise en cause du compromis sur la base duquel l’Allemagne a accepté de faire partager à l’ensemble de ses partenaires la force du Deutsche Mark. Elle appellerait donc une nouvelle étape dans l’intégration communautaire.

AIDE-MÉMOIRE DU PROJET DE LOI DE FINANCES
RECTIFICATIVE POUR 2011

(en milliards d’euros)

I.– LES DÉPENSES (1)

A.– Ouvertures de crédits proposées dans le collectif : + 2,08 d’AE et + 1,15 de CP

1. Budget général : 1,78 d’AE et 0,85 de CP

dont :

• Aide publique au développement : + 0,91 en AE et 0,03 en CP

• Ville et logement : + 0,25

• Régimes sociaux de retraite : +0,19

• Solidarité : + 0,15 en AE et + 0,16 en CP

2. Comptes spéciaux : + 0,29 en AE et + 0,30 en CP

B.– Annulations de crédits proposées dans le collectif : – 1,42 en AE et – 1,47 en CP

1. Budget général 

dont charge de la dette de l’État : – 0,42

dont dépenses accidentelles et imprévisibles : – 0,596

dont Solidarité : – 0,15

C.– Soldes des mouvements proposés dans le collectif : + 0,66 en AE et – 0,32 en CP

1. Budget général : + 0,36 d’AE et – 0,62 de CP

2. Comptes spéciaux : + 0,29 en AE et + 0,30 en CP

II.– LES RECETTES

A.– Les modifications par rapport à l’évaluation révisée associée
à la loi de finances rectificative du 2 novembre 2011

• Recettes fiscales nettes : – 0,4

• Recettes non fiscales : + 0,2

B.– Les évaluations de recettes après intervention du présent collectif

• Recettes fiscales nettes (hors remboursements et dégrèvements d’impôts locaux) :

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 0,5

dont :

Ä IR net : – 1,1

Ä IS net : – 4,8

Ä Donations : + 0,7

ÄPrélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers (ligne 1402) : + 0,7

Ä « Queues de comète » de la taxe professionnelle : + 1,1

Ä TVA nette : + 1,4

• Ressources non fiscales 

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 0,4

• Prélèvements sur recettes : + 0,5

dont :

Ä collectivités territoriales : + 0,5

• Ressources nettes du budget général (hors R&D d’impôts locaux) : 208

Moins-values par rapport à la loi de finances initiale : – 1,5

À la suite de la révision à la baisse, de 1,75 % à 1 %, de la prévision de croissance pour 2012, le Premier ministre a annoncé, le 7 novembre dernier, un ensemble de mesures destinées à garantir le respect de l’objectif de déficit public de 4,5 % en 2012.

Rappelons que l’on estime, par approximation, que 0,1 % de croissance en moins entraîne une perte de recettes de l’ordre du milliard d’euros. En conséquence, l’ampleur des mesures proposées, dont l’impact budgétaire est évalué à 6,9 milliards d’euros en 2012, semble adaptée aux nouvelles prévisions de croissance.

Trois véhicules législatifs permettront la mise en œuvre de ces mesures :

– dans le cadre de l’examen de la seconde partie du projet de loi de finances pour 2012, l’Assemblée nationale a adopté plusieurs amendements du Gouvernement dans le but de dégager 500 millions d’euros d’économies supplémentaires sur le budget de l’État et de prévoir les mesures fiscales ayant un impact à compter de 2013 ;

– le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2012 a été amendé en nouvelle lecture pour prévoir des économies, estimées à 1,2 milliard d’euros en 2012, dans le domaine social ;

– enfin, le présent projet de loi prévoit les mesures fiscales ayant un impact dès 2012.

La révision des recettes de l’État en 2012, rendue nécessaire par la réévaluation de la prévision de croissance, a été réalisée dans le cadre de l’examen, par le Sénat, de la première partie du projet de loi de finances pour 2012.

Le tableau ci-après récapitule les mesures annoncées par le Premier ministre le 7 novembre dernier.

LES MESURES ANNONCÉES LE 7 NOVEMBRE 2011

     

2012

2013

Dépenses

PLF 2012

Économies budget de l’État

0,5

1

PLFSS 2012

ONDAM à 2,5 %

0,5

0,5

Gestion des caisses de Sécurité sociale

0,12

  

Fonds de protection sociale

0,1

  

Revalorisation des prestations sociales

0,4

  

Âge légal de la retraite à 62 ans en 2017

0,1

0,4

Sous-total Dépenses

1,72

1,9

Recettes

Présent projet de loi

Majoration d'IS des grandes entreprises

1,1

  

Taux réduits de TVA

1,8

  

Gel du barème – IR, ISF, DMTG

1,7

1,7

PFL dividendes et intérêts à 24 %

0,6

  

PLF 2012

Niches fiscales (PTZ, Scellier, CIDD, rabot)

0

1

Sous-total Recettes

5,2

2,7

TOTAL

6,92

4,6

Compte tenu des mesures nouvelles ainsi proposées en recettes et de la révision à la baisse de la prévision de croissance, le taux de prélèvements obligatoires pourrait atteindre 44,8 % en 2012 et le taux de dépense publique 56,2 %.

Le tableau suivant récapitule l’ensemble des mesures de redressement budgétaire portant sur les exercices 2011 et 2012.

LE REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE

(en milliards d’euros)

   

2011

2012

Recettes

Mesures du 24 août

1,2

9,3

Mesures du 7 novembre

0

5,2

Mesures LFI et LFSS 2011

10,7

1,9

Autres mesures antérieures

– 1,4

0

Sous-total Recettes

10,5

16,4

Dépenses

Économies sur le budget de l'État*

3,7

5,2

ONDAM*

2,2

2,7

Réforme des retraites*

1,7

3,4

Mesures du 7 novembre hors État, ONDAM et retraites

0

0,6

Sous-total Dépenses

7,6

11,9

TOTAL

18,1

28,3

* Les mesures annoncées le 7 novembre dernier ont un impact, en 2012, de 500 millions d’euros sur les dépenses de l’État et sur l’ONDAM et de 100 millions d’euros sur la réforme des retraites.

L’effort de réduction du déficit public atteindrait, en 2012, le niveau sans précédent de 28,3 milliards d’euros, soit 1,4 % de PIB. La réduction effective du déficit public serait néanmoins inférieure et s’établirait à 1,2 % de PIB en raison notamment du dynamisme de certaines dépenses, par exemple la charge de la dette et les investissements d’avenir, dont la croissance préempterait plus de 0,1 % de PIB en 2012.

L’effort de redressement budgétaire prévu pour 2012 serait, comme en 2011, porté à hauteur d’environ 60 % par des hausses de recettes et à hauteur de 40 % par des économies sur la dépense. Ce rééquilibrage en faveur des mesures fiscales est dû à la rapidité de mise en œuvre de ces mesures, qui convient particulièrement au contexte actuel.

Les mesures du 7 novembre reprennent et amplifient une particularité des mesures du 24 août, à savoir l’engagement, dès aujourd’hui, d’un effort budgétaire qui porterait ses fruits à compter de 2013. Sous réserve de l’adoption ultérieure des mesures nécessaires pour atteindre les objectifs d’économies supplémentaires de 1 milliard d’euros sur l’État et de 0,5 milliard d’euros sur l’ONDAM, l’effort ainsi engagé permettrait de réduire le déficit public en 2013 de 4,6 milliards d’euros, soit 0,2 % de PIB. Il s’ajouterait aux mesures prévues en loi de finances initiale pour 2012 – rabot et redéfinition du crédit d’impôt développement durable principalement – et dont l’impact en 2013 est évalué à environ 350 millions d’euros.

Les mesures fiscales ainsi retenues, dont le rendement est évalué à 5,2 milliards d’euros en 2012, répondent au triple objectif qui guide les choix fiscaux du Gouvernement dans le cadre du redressement budgétaire, à savoir la préservation de la compétitivité de l’économie, la réduction de niches fiscales qui n’impactent pas la croissance économique, ainsi que la mise à contribution des ménages les plus aisés.

La majoration d’impôt sur les sociétés, prévue à l’article 14 du présent projet de loi, vise ainsi les grandes entreprises, qui disposent des moyens financiers requis pour faire face à un tel prélèvement, et épargne les petites et moyennes entreprises. La ponction ainsi opérée sur le tissu productif préserve donc sa compétitivité en visant les entreprises les plus aptes à la supporter.

Le relèvement de la plupart des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée, prévu à l’article 11 du présent projet de loi, a pour objet de réduire la dépense de l’État au titre du soutien à différents secteurs de l’économie. L’ampleur réduite de la hausse des taux doit permettre de concilier la nécessité de trouver de nouvelles ressources publiques avec la volonté du Gouvernement de ne pas déséquilibrer certains secteurs de l’économie et de préserver la consommation des ménages et la croissance économique.

Il convient, par ailleurs, de remarquer que, conformément aux exigences encadrant le redressement budgétaire, une telle mesure porte prioritairement sur les secteurs préservés de la concurrence internationale – en particulier, l’hôtellerie, la restauration et les travaux publics – et exclut les biens ou services nécessaires aux ménages les plus faibles – par exemple, les équipements pour personnes handicapées ou les produits alimentaires.

Enfin, les ménages les plus aisés sont mis à contribution par deux biais différents.

D’une part, le gel du barème de l’impôt sur le revenu, de l’impôt de solidarité sur la fortune et des droits de mutation à titre gratuit, prévu à l’article 12 du présent projet de loi, a pour objet d’opérer un prélèvement sur les ménages en épargnant la moitié d’entre eux qui ne sont pas soumis à l’impôt sur le revenu. Le Gouvernement vise ainsi à éviter d’accroître la pression fiscale sur les ménages les plus modestes.

D’autre part, les détenteurs de capitaux sont également mis à contribution par la hausse des prélèvements forfaitaires libératoires sur les dividendes et les intérêts, prévue à l’article 13 du présent projet de loi. En ne visant pas la consommation, une telle mesure présente l’avantage d’en limiter substantiellement l’impact sur la croissance.

En définitive, les dispositions fiscales prévues par le présent projet de loi s’inscrivent dans la continuité des mesures nouvelles adoptées depuis le début du redressement budgétaire.

L’effort serait assumé à hauteur de 61 % par les ménages et de 39 % par les entreprises, soit une répartition proche de celle associée aux mesures fiscales du 24 août dernier. Au sein de ces catégories, les détenteurs de capitaux, les grandes entreprises et les secteurs économiques protégés de la concurrence internationale seraient mis prioritairement à contribution.

 

2012

2013

TOTAL

5,2

1,7

Majoration d'IS des grandes entreprises

1,1

  

Taux réduits de TVA

1,8

  

Gel du barème de l'IR, ISF, DMTG

1,7

1,7

PFL dividendes et intérêts à 24 %

0,6

  

Cependant, le chiffrage de trois de ces mesures reste encore incertain.

En premier lieu, la hausse des taux des prélèvements forfaitaires libératoires (PFL) sur les dividendes et les intérêts pourrait avoir un impact budgétaire négatif en 2012. L’adoption d’une telle mesure devrait en effet conduire à ce que l’imposition au barème soit, dans tous les cas, moins lourde que l’imposition aux PFL. En conséquence, il est probable qu’une partie non négligeable des contribuables préfèrent la première à la seconde. La recette associée serait alors perçue par l’État en 2013, et non en 2012, en raison du fait que l’impôt sur le revenu est payé avec un an de décalage par rapport au moment de perception du revenu qui en constitue l’assiette.

En deuxième lieu, la majoration d’impôt sur les sociétés mise à la charge des grandes entreprises présente la particularité de ne pas être une nouvelle imposition, comme les précédentes surcontributions, mais un surplus d’IS à payer. En conséquence, l’ensemble des crédits d’impôts – par exemple, le crédit d’impôt recherche – ainsi que les reports en arrière de déficits auraient vocation à s’imputer sur ce surplus d’imposition et donc à en diminuer le rendement. Or, il semble qu’un tel cas de figure n’ait pas été pris en compte dans l’évaluation de l’impact budgétaire de la mesure.

Enfin, l’estimation à 1,8 milliard d’euros de la hausse des taux réduits de taxe sur la valeur ajoutée ne prend pas en compte la suppression de la taxe sur les nuitées d’hôtel, prévue à l’article 2 du présent projet de loi. Ces deux évolutions vont néanmoins de pair et, en conséquence, le rendement de la mesure relative à la TVA doit être réduit du manque à gagner découlant de cette suppression, soit 96 millions d’euros.

II.– UNE EXÉCUTION 2011 CARACTÉRISÉE PAR UNE GESTION RIGOUREUSE DES DÉPENSES

Les prévisions d’exécution confirment la capacité de l’État à maîtriser ses dépenses. En effet, pour la première fois depuis 1945, les dépenses de l’État hors dette et pensions seraient en baisse tandis que la norme d’évolution en volume de la dépense serait respectée.

En outre, les mouvements de crédits constatés sur l’ensemble de l’année sont d’un montant faible par rapport aux trois exercices précédents et s’expliquent essentiellement par des aléas conjoncturels imprévisibles, notamment liés à la progression de l’inflation.

À côté de la traditionnelle norme dite « zéro volume » aux termes de laquelle les dépenses de l’État ainsi que les prélèvements sur recettes au profit de l’Union européenne et des collectivités territoriales (hors impact de la réforme de la taxe professionnelle) et des nouvelles affectations de ressources à des opérateurs de l’État sont stabilisés au niveau de l’inflation, l’article 5 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014 prévoit qu’au sein de cette enveloppe, les dépenses, hors charge de la dette et contribution aux pensions des fonctionnaires, sont stabilisées en valeur (norme « zéro valeur »).

La loi de finances pour 2011 constitue donc le premier exercice de la mise en œuvre de la double norme de dépenses de l’État.

Dépenses prévues en LFI 2010 (au format PLF 2011)

  

Dépenses nettes du budget général (hors relance)

281,1

PSR Union européenne

18,2

PSR collectivités locales (hors relance FCTVA et hors compensation relais TP)

53,0

Dépenses totales (1)

352,4

Inflation prévisionnelle 2011

  

Indice des prix à la consommation hors tabac (PLF 2011) (2)

1,5 %

Dépenses supplémentaires autorisées dans le PLF 2011 (1) x (2)

5,3

La loi de finances initiale pour 2011 a néanmoins anticipé une baisse des dépenses de l’État en volume de 0,2 % ramenant le plafond de dépense de 357,7 à 357 milliards d’euros.

Or, en exécution, l’inflation a progressé plus rapidement que prévu pour atteindre 2,1 % en 2011. Par conséquent, si le schéma de fin de gestion laisse présumer un strict respect de la norme « zéro volume », il n’en demeure pas moins que l’objectif fixé en loi de finances initiale de réduire de 0,2 % les dépenses de l’État en volume ne pourra être atteint, comme le montre le tableau ci-après.

ÉVOLUTION GÉNÉRALE DES DÉPENSES DE L’ÉTAT EN 2011

(en milliards d’euros)

 

LFI 2011

Mouvements de crédits

Crédits ouverts 2011

  

Prévision d'exécution 2011****

 

LFR 1

LFR 2

LFR 3

DA***

PLFR 4

  

1. Budget général

                  

Charge de la dette

45,4

  

1,4

    

– 0,4

46,4

  

46,4

Pensions

36,0

      

– 0,1

0,1

36,0

  

35,9

Personnels hors pensions

81,1

      

0,4

0,0

81,5

  

81,3

Provisions

0,03

    

0,6

  

– 0,6

0,03

    

Autres dépenses BG*

123,9

0,5

– 0,5

  

– 0,3

0,3

123,9

  

124,1

Total BG

                  

dont périmètre 0 valeur

205,0

0,5

-0,5

0,6

0,1

– 0,3

205,4

  

205,4

dont périmètre 0 volume

286,4

0,5

1,0

0,6

0,0

– 0,6

287,8

  

287,7

2. PSR

                  

Collectivités territoriales

55,3

    

– 0,1

  

0,6

55,9

  

55,9

dont PSR de l'enveloppe normée

46,4

    

0,04

  

0,002

46,4

  

46,4

dont impact réforme TP**

2,9

    

0,5

  

0,6

4,1

  

4,1

dont FCTVA

6,0

    

– 0,6

  

– 0,004

5,4

  

5,4

Union européenne

18,2

    

– 0,004

    

18,2

  

18,2

Total PSR

73,6

    

– 0,1

  

0,6

74,1

  

74,1

dont PSR sous norme

70,6

    

– 0,6

  

0,0

70,0

  

70,0

Total norme élargie

                  

norme 0 valeur

275,6

0,5

– 0,5

0,0

0,1

– 0,3

275,4

  

275,4

norme 0 volume

357,0

0,5

1,0

0,0

0,0

– 0,6

357,8

  

357,7

* hors mission R&D

** DCRTP, garantie FDPTP et compensation relais

*** Le schéma du DA prévoit une ouverture nette de près de 0,3 Md€ de crédits de titre 2 mais suppose une autorisation de fongibilité entre CAS et hors CAS

**** Prévision nette des fonds de concours, décrets de transferts et de virement

● La charge de la dette progresse d’un milliard d’euros en exécution 2011 du fait de la révision à la hausse de l’inflation

Dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative du 19 septembre 2011, la charge de la dette a été réévaluée à la hausse de 1,432 milliard d’euros compte tenu de la progression des titres indexés sur l’inflation. Le présent collectif propose néanmoins une annulation de 0,424 milliard d’euros des crédits de la charge de la dette portant ainsi les crédits ouverts en 2011 à 46,39 milliards d’euros.

Il en résulte que, sur l’ensemble de l’année 2011, la charge de la dette dépasse d’un milliard d’euros la prévision initiale.

ÉVOLUTION DE LA CHARGE DE LA DETTE EN 2011

(en milliards d’euros)

 

LFI 2011

LFR I - juin

LFR II - septembre

LFR III -novembre

PLFR IV

Prévision d’exécution

Charge de la dette

45,382

45,382

46,82

46,82

46,396

46,396

ÉVOLUTION

  

0

+ 1,432

0

– 0,424

+ 1,008

Cette révision à la baisse de la charge de la dette 2011 par rapport à la deuxième loi de finances rectificative s’explique par le maintien à un niveau particulièrement bas des taux d’emprunts à court terme (c’est-à-dire sur les émissions de bons du trésor à taux fixe d’une durée inférieure à un an), alors que le Gouvernement anticipait prudemment une remontée progressive de ces taux d’ici la fin de l’année. Cette prévision est confortée par l’abaissement le 3 novembre dernier du principal taux directeur de la Banque centrale européenne de 1,5 % à 1,25 %. À titre d’exemple, le taux moyen à trois mois s’établit ainsi sur l’année à 0,75 % alors que la budgétisation était fondée sur un taux moyen de 1 %.

Si les taux d’emprunt à court terme sont inférieurs à la prévision, le Rapporteur général ne peut cependant qu’inviter à la prudence s’agissant de l’évolution de la charge de la dette en 2012. En effet, à la date de rédaction du présent rapport, l'écart entre les taux des obligations à 10 ans de l'Allemagne et de la France a atteint un nouveau record depuis la création de la zone euro (200,6 points de base le 17 novembre 2011). Cet écart de taux (« spread ») de 2 % entre la France et l’Allemagne pourrait, très vite, aboutir à une augmentation des taux d’emprunt sur les titres de moyen et long terme car il traduit la divergence de perception du risque souverain entre les deux pays.

Les investisseurs considèrent en effet que les titres de moyen et long termes allemands bénéficient d’une liquidité bien supérieure à ceux de la France. En outre, l’Allemagne présente des ratios de déficit public inférieurs à ceux de la France, ce qui alimente sans doute la différence perçue par les investisseurs sur la qualité du crédit. Ces deux éléments (liquidité et qualité) conduisent donc au creusement de l’écart de taux à dix ans entre les obligations de la France et celles de l’Allemagne. En phase d’incertitudes, les investisseurs ont tendance à se reporter sur les titres allemands ou à réclamer un meilleur rendement du risque.

Or, le Rapporteur général rappelle qu’une hausse des taux globale et pérenne de 1 %, répercutée sur l’ensemble de la courbe des taux, entraînerait une augmentation des intérêts de la dette d’environ 2 milliards d’euros dès la première année, de 4 milliards d’euros l’année suivante, de 6 milliards d’euros la troisième année, jusqu’à environ 14 milliards d’euros à un horizon de dix ans. Dans une telle situation, la charge de la dette deviendrait rapidement – probablement en 2014 ou en 2015 – le premier poste budgétaire de l’État.

Pour éviter cette situation, il est donc primordial que la France respecte son engagement de réduction du déficit public, grâce à une réduction des dépenses publiques d’une part, et la mise en œuvre de réformes structurelles nécessaires au soutien de son potentiel de croissance d’autre part, telles que celles proposées dans le présent collectif.

● Les contributions au versement des pensions des fonctionnaires sont réduites de 70 millions d’euros par rapport à la prévision

Selon les informations transmises au Rapporteur général, la charge des pensions au sein des dépenses du budget général est inférieure de 70 millions d’euros à la loi de finances initiale et atteint 35,9 milliards d’euros en 2011.

Cette situation s’explique par les mouvements de fongibilité opérés au sein du titre 2 entre les contributions au CAS Pensions (légèrement inférieures à la prévision) et les dépenses de personnel hors CAS Pensions (qui ont progressé) au cours de l’année à hauteur de 70 millions d’euros.

Toutefois, afin d’assurer la neutralité de ces mouvements sur la norme « zéro valeur », le présent projet de loi de finances rectificative propose de « rembourser » cette avance au CAS Pensions par un versement de 70 millions d’euros ouverts depuis la mission Régimes spéciaux et de retraites dont les crédits sont inclus dans la norme (voir infra).

Par conséquent, à la fin de l’année 2011, la dépense au titre des contributions au CAS Pensions devrait être en ligne avec la prévision pour atteindre 36 milliards d’euros.

Le plafond de dépenses correspondant au respect de la norme « zéro valeur » en loi de finances initiale pour 2011 s’établit à 275,6 milliards d'euros. Les mouvements de crédits intervenus suite aux deux premières lois de finances rectificatives pour 2011 sont neutres sur ce plafond.

La troisième loi de finances rectificative identifiait une marge de 596 millions d’euros sur les prélèvements sur recettes entrant dans le périmètre de la norme « zéro valeur », principalement en raison de la révision à la baisse de la prévision de FCTVA au sein du prélèvement sur recettes en faveur des collectivités territoriales. Les moyens correspondants avaient donc été inscrits sur la dotation Provisions du budget général de l’État.

Dans le présent collectif, il apparaît que les ouvertures nettes de crédits (hors Remboursements et dégrèvements) et hors charge de la dette s’élèvent à 850 millions, soit un niveau quatre fois inférieur à celui constaté dans la dernière loi de finances rectificative pour 2010. Elles sont compensées par des annulations de crédits nettes sur le budget général hors charge de la dette d’un montant de 1,053 milliard d’euros (hors annulation sur la charge de la dette), dont 596 millions d’euros inscrits sur la dotation Provisions.

Par conséquent, le Rapporteur général se félicite de la réduction nette des crédits sous le périmètre de la norme « zéro valeur » d’un montant de 203 millions d’euros. Une telle baisse en valeur des dépenses en cours d’année, à périmètre constant, constitue en effet une première depuis 1945.

Au-delà de l’analyse de l’évolution des dépenses de l’État au regard de la double norme de dépense inscrite en loi de programmation des finances publiques pour les années 2011 à 2014, il est intéressant d’examiner l’évolution des dépenses du budget général par titre, même s’il ne peut s’agir à ce stade que de prévisions d’exécution pour 2011 (2).

● Titre 1 : Dotations des pouvoirs publics

La prévision d’exécution se situe en deçà du plafond voté en loi de finances initiale de 2,2 millions d’euros, en raison d’une annulation de crédits sur le programme 501 Présidence de la République, qui a participé à l’effort de réduction de la dépense publique en 2011.

● Titre 2 : Dépenses de personnel

La prévision d’exécution 2011 (hors fonds de concours) du titre 2 hors CAS Pensions est supérieure à la loi de finances initiale d’environ 360 millions d’euros. Ce montant reste néanmoins limité au regard de l’exécution 2010 (760 millions d’euros d’ouvertures nettes de crédits en décret d’avance de fin d’année). En 2011, les mouvements de fongibilité asymétrique sont tous à caractère technique, à l’exception de ceux sur la mission Sécurité (20 millions d’euros) qui devraient intervenir en fin d’année.

FONGIBILITÉ ASYMÉTRIQUE RÉALISÉE AU 9 NOVEMBRE 2011

Ministères

Fongibilité 2010

Fongibilité réalisée au 09/11/2011

Travail, emploi et santé

138 559 906

15 988 903

Économie, finances et industrie

1 080 127

5 699 687

Éducation nationale, jeunesse et vie associative

29 471 689

37 788 345

Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire

23 397 548

23 400 000

Écologie, développement durable, transports et logement

9 500 000

8 000 000

Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration

66 901 936

76 653

Enseignement supérieur et recherche

33 800 000

0

Justice et libertés

0

0

Services du Premier ministre

2 282 239

0

Budget, compte publics et réforme de l'État

571 040

0

Sports

2 105 000

0

Culture et communication

400 000

0

Total

308 069 486

90 953 588

dont fongibilité asymétrique non technique (c'est-à-dire hors titre 2)

25 000 000

  

● Titre 3 : Dépenses de fonctionnement

La progression notable des dépenses de fonctionnement entre la loi de finances initiale pour 2011 et la prévision d’exécution 2011 s’explique avant tout dans les surcoûts des OPEX de la mission Défense qui vont donner lieu à des ouvertures de crédits dans le décret d’avance de fin d’année.

S’agissant des subventions pour charge de service public, les évolutions entre la LFI 2011 et la prévision d’exécution 2011 font apparaître principalement une augmentation des subventions sur les missions suivantes : Travail et emploi (100 millions d’euros au titre du plan pour l’emploi) et Culture (60 millions d’euros, principalement au bénéfice de l’INRAP).

● Titre 4 : Charges de la dette de l’État

La progression entre la loi de finances initiale pour 2011 et la prévision d’exécution 2011 d’un milliard d’euros s’explique par les facteurs suivants :

– une augmentation de la charge budgétaire d'émission d'OAT et de BTAN de l'année (+ 522 millions d’euros) liée à des effets calendaires (cette charge se calcule en fonction des dates anniversaire des titres émis au regard de leur date d’émission) ;

– une augmentation de la charge d'indexation (+ 1 438 millions d’euros) liée à une inflation constatée plus élevée que prévu ;

– une diminution de la charge d'intérêt des BTF, consécutive à la fois à la baisse de leur volume d'émission (– 167 millions d’euros) et à un « effet prix »
(– 592 millions d’euros) ;

– une diminution des autres charges (en particulier la rémunération de la trésorerie) d’environ 200 millions d’euros.

● Titre 5 : Dépenses d’investissement

Les évolutions entre la loi de finances initiale et la prévision d’exécution 2011 sont à la baisse et seraient concentrées sur les missions suivantes : Défense (– 192 millions d’euros), Justice (– 107 millions d’euros sur les dépenses immobilières faute d’avoir procédé au déménagement initialement prévu) et Sécurité » (– 38 millions d’euros).

● Titre 6 : Dépenses d’intervention

La progression des dépenses d’intervention en cours d’année s’explique différemment selon les dispositifs :

– Interventions discrétionnaires : passage au tout numérique de la mission Médias (– 0,1 milliard d’euros) et plan pour l’emploi sur la mission Travail et emploi (+ 0,2 milliard d’euros) ;

– Interventions à guichet ouvert : augmentation des crédits liés à l’allocation temporaire d’attente et à l’hébergement d’urgence au sein de la mission Immigration (+ 0,2 milliard d’euros) ; au versement de bourses sur critères sociaux de la mission Recherche et enseignement supérieur (+ 0,1 milliard d’euros) ; et à la progression des aides au logement sur la mission Ville et logement (+ 0,2 milliard d’euros). En revanche, une réduction des primes PEL sur le programme Épargne permet de compenser partiellement cette progression
(– 0,3 milliard d’euros).

– Interventions peu modulables : condamnation dans l’affaire des frégates de Taïwan sur le programme Appels en garantie (+ 0,46 milliard d’euros).

L’article 9 et l’état B du présent projet de loi de finances rectificative tendent à ouvrir des crédits supplémentaires à hauteur de :

– 2,16 milliards d’euros de crédits bruts en autorisations d’engagement et 1,23 milliard d’euros en crédits de paiement, soit des montants très inférieurs à ceux ouverts en collectif de fin d’année 2010 (3,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 4,5 milliards d’euros en crédits de paiement) et 2009 (16,1 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 16,2 milliards d’euros en crédits de paiement) ;

– 1,78 milliard d’euros d’autorisations d’engagement et 0,85 milliard d’euros de crédits de paiement nets des remboursements et dégrèvements, à comparer avec l’ouverture nette de 3,9 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 3,3 milliards d’euros en crédits de paiement en 2010 et de 5,2 milliards d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement dans la dernière loi de finances rectificative pour 2009.

Comme chaque année, 80 % des ouvertures nettes de crédits répondent à l’augmentation des dépenses d’intervention des guichets sociaux (allocations logement, revalorisation des retraites, allocation adulte handicapé, allocation temporaire d’attente, hébergement d’urgence, aide médicale d’État…). Toutefois, en 2011, la progression des dépenses de guichet semble relativement bien maîtrisée puisqu’elle s’élève à 671 millions d’euros contre 3 milliards d’euros l’an passé, et s’explique essentiellement par une revalorisation des prestations du fait d’une inflation (3) très supérieure à la prévision (+ 2,2 % contre + 1,5 % prévu).

Comme le montrent les tableaux et graphiques présentés ci-après, les ouvertures sont très nombreuses et parsemées sur 20 des 32 missions et sur 29 des 124 programmes du budget général. Toutefois, les ouvertures proposées ne représentent que 0,6 % des autorisations d’engagement et 0,3 % des crédits de paiement inscrits en loi de finances initiale pour 2011.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et Programmes

AE en LFI 2011

Ouvertures

% AE

Administration générale et territoriale de l'État

2 570 499 236

8 167 528

0,3 %

 

Administration territoriale

1 679 778 209

  

0,0 %

 

Vie politique, cultuelle et associative

191 071 374

  

0,0 %

 

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

699 649 653

8 167 528

1,2 %

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 583 323 085

27 146 010

0,8 %

 

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche
et des territoires

1 974 272 374

27 146 010

1,4 %

Aide publique au développement

4 575 127 559

917 053 329

20,0 %

 

Aide économique et financière au développement

2 491 991 481

30 053 329

1,2 %

 

Solidarité à l’égard des pays en développement

2 053 160 305

887 000 000

43,2 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 313 182 266

2 000

0,0 %

 

Liens entre la nation et son armée

127 353 044

2 000

0,0 %

Conseil et contrôle de l'État

615 552 839

3 387 540

0,6 %

 

Conseil d'État et autres juridictions administratives

348 259 777

3 387 540

1,0 %

Culture

2 717 376 944

60 273 000

2,2%

 

Patrimoines

848 932 087

60 000 000

7,1 %

 

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 115 325 259

273 000

0,0 %

Économie

2 057 885 501

17 000 000

0,8 %

 

Stratégie économique et fiscale

485 229 841

17 000 000

3,5 %

Engagements financiers de l’État

46 925 908 084

765 363

0,0 %

 

Majoration de rentes

195 094 301

765 363

0,4 %

Enseignement scolaire

61 905 245 626

10 000

0,0 %

 

Vie de l’élève

3 949 249 070

10 000

0,0 %

 

Enseignement privé du premier et du second degrés

7 086 258 209

  

0,0 %

Immigration, asile et intégration

563 724 439

61 000 000

10,8 %

 

Immigration et asile

490 881 080

61 000 000

12,4 %

Médias, livre et industries culturelles

1 450 821 233

51 866 914

3,6%

 

Action audiovisuelle extérieure

206 519 846

44 966 914

21,8 %

 

Presse

421 477 426

4 400 000

1,0 %

 

Livre et industries culturelles

298 823 043

2 500 000

0,8%

Régimes sociaux et de retraite

6 027 814 767

196 094 720

3,3 %

 

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 877 046 488

70 839 359

1,8 %

 

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

797 278 279

23 286 256

2,9 %

 

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 353 490 000

101 969 105

7,5 %

Relations avec les collectivités territoriales

2 685 069 183

2 270 190

0,1 %

 

Concours financiers aux communes et groupements de communes

815 256 264

64 805

0,0 %

 

Concours financiers aux départements

491 706 215

204 905

0,0 %

 

Concours financiers aux régions

894 680 275

2 000 480

0,2 %

Remboursements et dégrèvements

82 152 556 000

381 000 000

0,5 %

 

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

71 024 556 000

381 000 000

0,5 %

Santé

1 221 631 190

35 000 000

2,9 %

 

Protection maladie

638 009 500

35 000 000

5,5 %

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 371 613 997

152 863 635

1,2 %

 

Actions en faveur des familles vulnérables

242 589 877

20 000

0,0 %

 

Handicap et dépendance

9 888 010 998

152 843 635

1,5 %

Sport, jeunesse et vie associative

418 588 637

20 000

0,0 %

 

Sport

205 073 565

2 000

0,0 %

 

Jeunesse et vie associative

213 515 072

18 000

0,0 %

Missions et Programmes

AE en LFI 2011

Ouvertures

% AE

Travail et emploi

12 349 818 679

2 000

0,0 %

 

Accès et retour à l'emploi

6 864 029 885

2 000

0,0 %

Ville et logement

7 671 789 519

249 330 000

3,2 %

 

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 204 166 797

7 330 000

0,6 %

 

Aide à l’accès au logement

5 301 389 585

242 000 000

4,6 %

Total

378 516 018 617

2 163 252 229

0,6%

Total hors Remboursement et dégrèvements

296 363 462 617

1 782 252 229

0,6 %

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION ET PROGRAMME
DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Missions et Programmes

LFI CP

Ouvertures

% CP

Administration générale et territoriale de l'État

2 449 556 710

8 167 528

0,3 %

Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

611 170 854

8 167 528

1,3 %

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 669 129 809

34 020 510

0,9 %

Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

2 030 789 756

34 020 510

1,7 %

Aide publique au développement

3 334 113 204

28 985 000

0,9 %

Aide économique et financière au développement

1 170 108 561

28 985 000

2,5 %

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 319 420 223

2 000

0,0 %

Liens entre la nation et son armée

134 275 022

2 000

0,0 %

Conseil et contrôle de l'État

589 690 461

12 030 077

2,0 %

Conseil d'État et autres juridictions administratives

337 997 399

12 030 077

3,6 %

Culture

2 682 055 827

273 000

0,0%

Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 076 455 166

273 000

0,0 %

Économie

2 063 387 949

17 000 000

0,8 %

Stratégie économique et fiscale

485 202 873

17 000 000

3,5 %

Engagements financiers de l’État

46 925 824 631

848 816

0,0 %

Majoration de rentes

195 010 848

848 816

0,4 %

Enseignement scolaire

61 794 432 593

10 000

0,0 %

Vie de l’élève

3 884 625 448

10 000

0,0 %

Immigration, asile et intégration

561 469 016

52 000 000

9,3 %

Immigration et asile

488 631 080

52 000 000

10,6 %

Justice

7 138 081 263

5 000 000

0,1 %

Accès au droit et à la justice

331 337 825

5 000 000

1,5 %

Médias, livre et industries culturelles

1 454 210 069

47 482 293

3,3%

Action audiovisuelle extérieure

206 504 467

44 982 293

21,8 %

Livres

303 823 043

2 500 000

0,8 %

Régimes sociaux et de retraite

6 027 526 040

196 613 360

3,3 %

Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 876 757 761

71 128 086

1,8 %

Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

797 278 279

23 286 256

2,9 %

Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 353 490 000

102 199 018

7,6%

Relations avec les collectivités territoriales

2 638 843 926

2 270 190

0,1 %

Concours financiers aux communes et groupements de communes

775 923 007

64 805

0,0 %

Concours financiers aux départements

491 706 215

204 905

0,0 %

Concours financiers aux régions

894 680 275

2 000 480

0,2 %

Concours spécifiques et administration

476 534 429

  

0,0 %

Remboursements et dégrèvements

82 152 556 000

381 000 000

0,5 %

Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

71 024 556 000

381 000 000

0,5 %

Santé

1 221 587 779

35 000 000

2,9 %

Protection maladie

638 009 500

35 000 000

5,5 %

Missions et Programmes

LFI CP

Ouvertures

% CP

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 365 705 946

160 863 635

1,3 %

Actions en faveur des familles vulnérables

242 572 625

20 000

0,0 %

Handicap et dépendance

9 885 010 998

155 843 635

1,6 %

Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative (libellé modifié)

1 525 042 371

5 000 000

0,3 %

Sport, jeunesse et vie associative

430 064 386

20 000

0,0 %

Sport

216 565 118

2 000

0,0 %

Jeunesse et vie associative

213 499 268

18 000

0,0 %

Travail et emploi

11 574 866 639

2 000

0,0 %

Accès et retour à l'emploi

6 199 147 218

2 000

0,0 %

Ville et logement

7 631 837 153

249 330 000

3,3 %

Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 204 166 797

7 330 000

0,6 %

Aide à l’accès au logement

5 301 389 585

242 000 000

4,6 %

Total

368 542 263 048

1 230 918 409

0,3%

Total hors remboursements et dégrèvements

286 389 707 048

849 918 409

0,3%

Sans pouvoir examiner chacune de ces ouvertures de crédits, le Rapporteur général rend compte des plus significatives, par ordre décroissant, dans les développements qui suivent et les schémas récapitulatifs ci-après.

OUVERTURES D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

OUVERTURES DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

● + 242 millions d’euros en faveur des aides personnelles au logement

En 2011, les allocations logement sont revalorisées en fonction de l’indice de référence des loyers qui lui-même correspond à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l’indice des prix à la consommation hors tabac et hors loyers. Sont concernées par cette revalorisation :

– l’allocation de logement sociale (ALS) visée à l’article L. 831-4 du code de la sécurité sociale, à destination des personnes âgées, des infirmes, des jeunes salariés et de certaines catégories de demandeurs d’emplois. L’ALS est financée par le fonds national d’aide au logement (FNAL), alimenté à cette fin par une cotisation des employeurs et par une subvention de l’État sur le programme Aide à l’accès au logement ;

– l’aide personnalisée au logement (APL) visée à l’article L. 351-3 du code de la construction et de l’habitation. Le champ d’application de l’APL comprend d’une part l’aide à l’accession à la propriété de logements financés avec des prêts aidés ou réglementés par l’État, d’autre part l’aide en faveur des locataires. Anciennement assuré par le fonds national de l’habitat (FNH), le financement de l’APL est depuis le 1er janvier 2006 assuré par le FNAL, alimenté à cette fin par une contribution du fonds national des prestations familiales (FNPF) et par une contribution de l’État inscrite sur le programme Aide à l’accès au logement ;

– l’allocation de logement familial (ALF) visée à l’article L. 542-5 du code de la sécurité sociale est intégralement financée par le FNPF, lui-même alimenté par les cotisations allocations familiales des employeurs et par 1,1 point de CSG (hors budget de l’État).

Les trois aides (ALS, APL et ALS) sont versées sous condition de ressources aux personnes qui s’acquittent d’un minimum de loyer ou de mensualité, sous réserve que le logement constitue bien leur résidence principale, c’est-à-dire qu’il soit occupé pendant au moins huit mois dans l’année par elles-mêmes, leur conjoint ou des personnes à charge. Le nombre des bénéficiaires a évolué depuis dix ans de la manière suivante :

NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES DES AIDES AU LOGEMENT AU 31 DÉCEMBRE

(en milliers)

 

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

APL

2 797

2 751

2 708

2 637

2 586

2 567

2 482

2 496

2 620

2 619

2 622

ALF

1 248

1 247

1 240

1 225

1 235

1 255

1 244

1 263

1 350

1 356

1 335

ALS

2 234

2 200

2 221

2 221

2 234

2 252

2 199

2 216

2 344

2 364

2 353

Total

6 278

6 198

6 168

6 083

6 055

6 074

5 925

5 975

6 315

6 338

6 310

Pour 2011, la contribution de l’État au FNAL prévue en loi de finances initiale s’élève à 5 227 millions d’euros. Les crédits ouverts dans le présent collectif s’élèvent à 242 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement.

Cette majoration de 4,6 % des crédits s’explique par trois phénomènes :

– une dépense plus dynamique que prévu du fait d’une indexation au 1er janvier 2011 des paramètres de calcul de l’aide au logement de 1,10 %, soit un niveau supérieur à la prévision initiale de 0,99 % ;

– un ajustement des clés de répartition du financement de l’APL entre la CNAF et l’État en défaveur de ce dernier, à savoir 43,28 % à la charge de ce dernier contre 43 % arrêtés précédemment (la clef effectivement retenue en gestion est en effet arrêtée fin mars au vu des résultats de l’année passée) ;

– une hausse du nombre de chômeurs bien supérieure aux prévisions initiales qui envisageaient une baisse de – 2,58 %. Or, l’augmentation du chômage se traduit par une majoration des aides en raison de la neutralisation des ressources des bénéficiaires qu’elle entraîne pour le calcul des aides au logement, ainsi que par une augmentation du nombre de bénéficiaires de l’aide.

● + 7,33 millions d’euros au titre de l’allocation de reconnaissance en faveur des français rapatriés compte tenu de l’augmentation du nombre de dossiers nouveaux faisant suite à l’arrêt du Conseil d’État supprimant la conditionnalité de cette aide au fait d’être de nationalité française, phénomène mal pris en considération lors de la budgétisation initiale pour 2011.

Le présent projet de loi de finances rectificative propose d’ouvrir de 196 millions d’euros sur la mission Régimes sociaux de retraite afin de couvrir deux types de dépenses :

● Une revalorisation des retraites supérieure aux hypothèses retenues lors de la préparation de la loi de finances initiale pour 2011 : celle-ci était en effet construite sur une hypothèse de revalorisation des pensions au 1er avril 2011 à 1,5 %, alors qu'elle a finalement atteint 2,1 %, soit un surcoût à financer correspondant à + 0,6 %, dont + 0,3 % au titre du rattrapage de l’écart d’inflation 2010.

Les trois programmes de la mission sont concernés par cette revalorisation à la hausse des pensions compte tenu :

– d’une ouverture de 70,84 millions d’euros en autorisations d’engagement et 71,13 millions d’euros en crédits de paiement sur le programme Régime sociaux et de retraite des transports terrestres. Il faut néanmoins relever que 35,5 millions d’euros sont versés au titre de subventions à la Caisse autonome mutuelle de retraite (régime des lignes de chemin de fer secondaires) dont le besoin de financement s’est accru depuis qu’elle n’a plus assez d’assurés pour bénéficier des compensations inter régimes ;

– d’une ouverture de 23,28 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement sur le programme Régime de retraite et de sécurité sociale des marins ;

– d’une ouverture de 101,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 102,2 millions d’euros en crédits de paiement sur le programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers. Outre la progression des dépenses de 18,3 millions d’euros liée à la revalorisation des pensions, cette ouverture de crédits résulte également d’un besoin de financement ponctuel pour la Caisse de retraites des fonctionnaires de Mayotte pendant la phase transitoire de la départementalisation à hauteur de 13,7 millions d’euros.

● Un abondement de 70 millions d’euros du CAS Pensions à partir de l’action n° 9 Contributions exceptionnelles au compte d’affectation spéciale "Pensions" du programme Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers.

Comme il a déjà été indiqué, les ministères constatant des besoins de crédits de masse salariale hors contributions aux pensions et, dans le même temps, des disponibilités supérieures sur les crédits destinés aux pensions ont mobilisé ces disponibilités en cours d’année par fongibilité au sein des crédits de titre 2 (éducation nationale, justice notamment).

Or, pour assurer le versement intégral des montants prévus en loi de finances initiale au CAS Pensions et garantir la neutralité de ces mouvements de crédits sur le champ de la norme « zéro valeur » (qui s’oppose en pratique à la fongibilité des crédits au sein du titre 2), il est proposé d’ouvrir des crédits sur le titre 2 de la mission Régimes sociaux et de retraites afin d’abonder le CAS Pensions, à hauteur d’un montant de 70 millions d’euros.

L’essentiel des ouvertures de crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, soit 152,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 155,8 millions d’euros en crédits de paiement, concerne principalement le financement de l’allocation aux adultes handicapés (AAH), les établissements accueillant des personnes en perte d’autonomie et les maisons départementales des personnes handicapées (MDPH).

● Concernant l’AAH, l’ouverture de crédits de paiement et d’autorisations d’engagement de 137,4 millions d’euros constitue une ouverture nette, après redéploiements au sein du programme, le total des besoins au titre de l’AAH s’élevant à 212,95 millions d’euros. Ce dérapage s’explique à la fois par une révision à la hausse du nombre total de bénéficiaires et du coût moyen par bénéficiaire par rapport aux hypothèses retenues dans la loi de finances initiale, étant précisé que les modalités d’attribution et de revalorisation des aides n’ont pas été révisées depuis.

● Concernant les établissements accueillant des personnes en perte d’autonomie (personnes handicapées, personnes âgées), il est prévu une ouverture de 12,18 millions d’euros en crédits de paiement uniquement afin de couvrir les restes à payer d’opérations d’investissements.

● Concernant les MDPH, l’ouverture de 6,24 millions d’euros s’explique par l’apurement des dettes constituées par l’État envers ces organismes, issues de l’impossibilité pour les directions déconcentrées de mettre à disposition les personnels de l’État prévus par les conventions constitutives des groupements d’intérêt public, personnels que les MDPH ou les conseils généraux ont été amenés de ce fait à employer sur leurs ressources propres.

En 2010, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) a enregistré 52 762 demandes, dont 48 074 premières demandes (y compris de mineurs) et 4 688 réexamens. La demande globale a ainsi progressé de 10,6 % par rapport à 2009 où elle avait déjà augmenté de 11,6 %. Enfin, sur les dix premiers mois de 2011, la demande globale a connu une nouvelle hausse de 10,5 % et pourrait même être de + 16 % d’ici la fin de l’année.

La France est encore le premier pays destinataire de demandeurs d'asile en Europe et se situe au deuxième rang des pays industrialisés après les États Unis (qui ont totalisé 55 533 demandes). Elle est désormais talonnée par l'Allemagne (41 332 premières demandes et mineurs accompagnants, en progression de 49,5 %). D’autres partenaires européens voient également leur demande d'asile augmenter comme la Suède (+ 31,5 %) et la Belgique (+ 16 %) et l'Autriche (+ 24 %) ;

– l’allongement des délais d’instruction des demandes d’asile par l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et par la Cour nationale du droit d’asile (CNDA).

Comme le souligne Mme Béatrice Pavy, dans son rapport spécial pour 2012 (4), face aux flux croissants des demandes, l’OFPRA a bien réussi à accroître son activité depuis 2008 : le nombre de ses décisions a augmenté de 15 % entre 2007 et 2008 et encore de + 10,4 % entre 2009 et 2010, grâce à d’importants progrès de productivité autant quantitatifs que qualitatifs.

Toutefois, cet effort reste en deçà de l’accélération des enregistrements de nouvelles premières demandes, plus longues à traiter que les réexamens. En outre, l’adoption de nouvelles directives européennes dans le champ de l’asile (audition des premières demandes, établissement de procès-verbal d’entretien, assistance d’un tiers aux entretiens avec utilisation obligatoire d’un interprète, recours systématique à l’information sur les pays d’origine, meilleure information du demandeur d’asile…) conduit à un nouvel alourdissement de la charge de l’instruction.

Le nombre des dossiers en instance n’a, en conséquence, cessé de croître :

ÉVOLUTION DES PREMIÈRES DEMANDES EN INSTANCE DEVANT L'OFPRA

 

Total des stocks

au 31 décembre 2007

8 248

Au 31 décembre 2008

10 991

Au 31 décembre 2009

14 852

Au 31 décembre 2010

18 800

Au 1er juillet 2011

21 743

Le seuil incompressible étant estimé à 2,5 mois d’activité ou 8 000 dossiers, le stock réel est de 13 000

Source : SGII.

Le délai moyen de traitement des demandes s’est mécaniquement allongé prolongeant la prise en charge des demandeurs d’asile. Pour ne considérer que l’OFPRA : de 100 jours en 2008, ce délai est monté à 145 jours en 2010 et pourrait encore atteindre 160 jours en 2011 (tendance à fin juin), variant de trois mois pour les nouveaux dossiers (5) à six mois pour les stocks. L’objectif de « rajeunissement » des stocks accentue mécaniquement les délais, phénomène qui se conjugue par ailleurs à des flux toujours plus abondants.

Pour résorber ces stocks et faire plus aisément face aux flux toujours ascendants de demandes d’asile, l’OFPRA a été autorisé en 2011 à recruter de 30 officiers de protection supplémentaires et de 10 agents de soutien mis à disposition par le ministère de l’intérieur. Le projet de loi de finances pour 2012 autorise la prolongation de ces 40 emplois et la création de 5 emplois supplémentaires d’officiers de protection grâce à un redéploiement de 45 ETPT entre le plafond d’emplois du ministère de l’intérieur et celui de l’OFPRA.

La Cour nationale du droit d’asile (CNDA), la juridiction administrative compétente pour statuer notamment sur les recours formés contre les décisions de l’OFPRA, est passée, pour sa part, d’un délai de 10 mois et 3 jours en 2008 à 15 mois et 12 jours en 2009 ; il était encore de 14 mois et 28 jours en 2010.

Par conséquent, ses moyens ont également été renforcés à compter de 2011, grâce au recrutement de 50 personnes (dont 40 rapporteurs) et 30 autres en 2012 (dont 15 résultant d’un redéploiement d’ETPT entre le plafond d’emplois du ministère de l’intérieur et celui de la mission Conseil et contrôle d’État). Le nombre des rapporteurs en charge de l’instruction des recours aura quasiment doublé en deux ans : de 70 rapporteurs fin 2009 à 135 fin 2011. Ils seraient 158 en 2012. Selon la CNDA, l'augmentation de ses recrutements devrait permettre de juger 38 000 affaires en 2011 (contre 24 000 en 2010) et 47 000 fin 2012, et d'atteindre un délai prévisible moyen de jugement de 9 mois dès la fin 2011 et de 6 mois dès la fin 2012. À compter de la mi-juin, elle a même commencé à résorber ses stocks de dossiers en instance (28 580 en août).

● Une ouverture de crédits sur le programme Patrimoine au sein de la mission Culture

Il est proposé d’ouvrir 60 millions d’euros en autorisations d’engagement au profit de l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP) afin de financer les besoins indispensables à la fin de gestion 2011 et d’assurer la reconstitution du fonds de roulement de l'établissement nécessaire à son bon fonctionnement en 2012, année transitoire avant la mise en œuvre de la réforme de la redevance d’archéologie préventive proposée à l’article 22 du présent projet de loi de finances rectificative (6).

Il est néanmoins précisé que l’équivalent en crédits de paiement est également versé à l’INRAP sans qu’il soit nécessaire de procéder à une nouvelle ouverture grâce à des redéploiements de crédits déjà ouverts en 2011 sur le programme.

● Une ouverture de crédits sur le programme Audiovisuel extérieur de la France au sein de la mission Médias, livres et industries culturelles

En avril 2008, le Gouvernement a décidé la création de la société holding, Audiovisuel Extérieur de la France (AEF). La société AEF détient aujourd’hui 100 % du capital de Radio France international (RFI) et de France 24 ainsi que 49 % du capital de TV5 Monde, celle-ci étant une entreprise multipartite, partenaire et non filiale de la holding AEF. Par ailleurs les crédits alloués à TV5 Monde, Radio France Internationale (RFI) et France 24 font désormais l’objet d’une enveloppe globale, la répartition des dotations incombant à la holding.

Il est proposé une ouverture de 44,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement afin de financer :

– le déménagement de RFI et Monté Carlo Doualiya (MCD) à proximité de France 24 (20,5 millions d’euros) ;

– le second plan de départs lié à la réorganisation du groupe consécutive à la fusion de RFI et France 24 au sein du groupe AEF (24,3 millions d’euros) ;

– l’ajustement de la dotation à la société « Audiovisuel extérieur de la France » (0,17 million d’euros en autorisations d’engagement et 0,18 million d’euros en crédits de paiement).

● Une ouverture d’autorisations d’engagement sur le programme Presse au sein de la mission Médias, livres et industries culturelles

Cette ouverture de 4,4 millions d’euros en autorisation d’engagement seulement est censée couvrir des « besoins supplémentaires » du fonds d’aide à la modernisation de la presse quotidienne d’informations politique et générale.

Le Rapporteur général estime toutefois surprenant de n’ouvrir que des autorisations d’engagement en cette fin d’année. Cela laisse supposer que le ministère de la culture aurait déjà engagé des dépenses en faveur du fonds alors même qu’il ne disposait pas de l’autorisation parlementaire pour ce faire. Le Parlement se trouverait ainsi mis devant le fait accompli.

● Une ouverture de 2,5 millions d’euros sur le programme Livres et industries culturelles au sein de la mission Médias, livres et industries culturelles au titre de la préfiguration du Centre national pour la musique

L’idée de transposer le modèle du Centre national du cinéma et de l’image animée au secteur musical à travers la préfiguration d’un nouvel opérateur de l’État pourrait être séduisante dans une situation budgétaire saine, laquelle offrirait la possibilité d’accroître les dépenses publiques en faveur du secteur musical. Le Rapporteur général estime que, compte tenu de la multiplication des plans d’austérité budgétaire en 2011, cette idée mériterait d’être reportée dans le temps.

Le présent collectif de fin d’année propose une ouverture de crédits de 35 millions d’euros destinée au financement de l’aide médicale d’État de droit commun (AME).

Cette pratique d’ouvertures de crédits en fin d’année pour satisfaire les besoins de financement réels de ce dispositif est désormais traditionnelle : 94,2 millions d’euros ont été ouverts en loi de finances rectificative pour 2008, 378,5 millions d’euros en loi de finances rectificative de fin d’année pour 2009 et 98 millions d’euros loi de finances rectificative de fin d’année pour 2010.

La dotation initiale au titre de l’AME a cependant été progressivement revalorisée, suivant une recommandation de l’audit de modernisation IGAS-IGF sur la gestion de l’AME qui préconisait une plus grande sincérité budgétaire en la matière. Elle est ainsi passée de 233 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2007 à 413 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2008, 490 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2009, 535 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2010 et 588 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2011.

Il convient néanmoins de faire valoir que, depuis le second semestre 2010, un ralentissement de la dépense (+ 3,0 % par rapport au deuxième semestre 2009) est constaté. Cette tendance est confirmée au premier semestre 2011 puisque la dépense n’a progressé que de 0,5 % par rapport au 1er semestre 2010.

Le Rapporteur général estime que la modération de la dépense au titre de l’aide médicale d’État de droit commun est désormais enclenchée et qu’une réduction de cette dépense est désormais envisageable. En effet, les bons résultats du premier semestre 2011 traduisent les premiers effets des mesures adoptées en loi de finances initiale pour 2011 et en loi de finances rectificative du 29 juin 2011 : introduction d’un droit de timbre de 30 euros ; faculté pour les caisses de procéder à la récupération des prestations indûment versées ; redéfinition du panier de soins ; procédure d’agrément préalable pour les soins hospitaliers programmés coûteux et instauration d’une nouvelle condition de stabilité de résidence requise dans le cadre de la procédure d’agrément préalable ainsi que pour le bénéfice des prestations de l’AME ; et – surtout – réforme de la tarification des séjours hospitaliers.

– Le programme Aide économique et financière au développement bénéficie d’une ouverture de crédits de 30,05 millions d’euros en autorisations d’engagement et 28,98 millions d’euros en crédits de paiement au titre du financement des engagements du Fonds pour l’environnement mondial (FEM), initialement prévus sur le compte d’affectation spéciale Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique (42 millions d’euros en autorisations d’engagement et 29 millions d’euros en crédits de paiement), en raison de l’absence de recettes à ce jour sur ce CAS.

Créé le 1er janvier 2011, ce compte est censé retracer en recettes le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée (UQA) définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 millions d’euros, et les dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement. Or, aucune vente de quantités attribuées françaises n’a eu lieu en 2011 malgré les efforts du Gouvernement pour rendre son offre attractive.

– le programme Solidarité à l’égard des pays en développement bénéficie d’une ouverture de 887 millions d’euros en autorisations d’engagement. Cette ouverture de crédits correspond à une opération de régularisation des AE de l’Agence française de développement (AFD) non basculées lors de la mise en place de la LOLF. Ce montant concerne des projets pluriannuels déjà lancés par l’AFD avant la mise en place de la LOLF et non à de nouvelles autorisations pour 2011.

Les annulations de crédits brutes et nettes sur le budget général proposées à l’article 9 et à l’état B du présent projet atteignent 1,42 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 1,47 milliard d’euros en crédits de paiement.

Elles portent sur 19 des 32 missions du budget mais ne représentent que 0,5 % des crédits initiaux. À noter qu’aucune annulation n’est proposée au titre des remboursements et dégrèvements.

ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT PAR MISSION DU BUDGET GÉNÉRAL

(en millions d’euros)

Comme il a déjà été indiqué précédemment, le projet de loi de finances rectificative propose une annulation de 424 millions d’euros des crédits relatifs à la charge de la dette compte tenu du maintien à un niveau particulièrement bas des taux d’intérêt d’emprunt à court terme.

Il s’ensuit que les 850 millions d’euros ouvertures nettes de crédits sur le périmètre de la norme « zéro valeur » sont intégralement gagées par des annulations de crédits à hauteur de 1 053 millions d’euros, laissant apparaître un solde positif de 203 millions d’euros sur le même périmètre.

En outre, selon les informations transmises au Rapporteur général, seuls 109 millions d’euros d’annulations seraient imputés sur la réserve de précaution (cf. infra). Ceci signifie que 741 millions d’euros d’annulations seraient imputés sur des crédits hors réserve de précaution, en particulier sur des crédits devenus sans objet.

Comme le montre le tableau ci-après, le principe d’auto-assurance est globalement bien respecté puisque, sur 850 millions d’euros d’ouvertures nettes de crédits de paiement, 300 millions d’euros d’annulation sont gagées au sein de chacune des missions concernées.

Ce principe a ainsi été appliqué au sein de la mission Agriculture afin de financer les besoins au titre de la sécheresse (34 millions d’euros) ; de la mission Aide publique au développement au titre du FEM (29 millions d’euros) ; de la mission Médias au titre de l’audiovisuel extérieur (45 millions d’euros) ; de la mission Santé au titre de l’AME (35 millions d’euros) et de la mission Solidarités, Insertion et égalité des chances au titre de l’AAH (156 millions d’euros). Il faut ici préciser que ces annulations peuvent être imputées sur des crédits gelés au titre de la réserve de précaution comme sur des crédits hors réserve, devenus sans objet par exemple.

Le tableau ci-après résume l’ensemble des annulations proposées dans le présent projet de loi de finances rectificative sur 25 des 124 programmes du budget général et précise le montant des annulations en distinguant les annulations portant sur le titre 2 et hors titre 2.

Il met également en évidence le taux d’annulation de la mise en réserve résiduelle par programme (c'est-à-dire celle disponible au 14 novembre 2011), étant précisé qu’un taux de 100 % signifie qu’il n’y aura plus de crédits disponibles au titre de la réserve de précaution si les annulations prévues sont votées. Un taux supérieur à 100 % signifie que non seulement les crédits gelés sur la réserve de précaution seront été intégralement annulés, mais que l’annulation portera également sur des crédits « frais ».

     

Annulations en LFR de fin de gestion

Taux d'annulation sur la mise en réserve résiduelle

Observations

       

TOTAL T2 + HT2

     

Titre 2
AE=CP

AE

CP

Titre 2
AE=CP

Autres titres
AE

Autres titres
CP

Mission

pgm

Programme

TOTAL BG

– 17 523 248

– 1 420 031 640

– 1 476 807 477

        

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

149

Forêt

  

– 10 999 377

– 11 517 525

  

100 %

100 %

Auto-assurance pour gager l'ouverture réalisée sur le programme 154 au titre du plan sécheresse

206

Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

  

– 5 856 089

– 9 171 467

  

64 %

97 %

215

Conduite et pilotage des politiques de l'agriculture

– 373 209

– 2 305 256

– 2 960 741

11 %

60 %

67 %

Aide publique au développement

209

Solidarité à l'égard des pays en développement

  

0

– 28 985 000

    

25 %

Auto-assurance pour gager l'ouverture de 29 m€ sur le programme 110 afin de financer les engagements au titre du Fonds pour l'environnement mondial.

Conseil et contrôle de l'État

164

Cour des comptes et autres juridictions financières

– 6 500 000

– 15 500 000

– 8 500 000

so

so

so

Annulation de crédits devenus sans objet sur le titre 2 hors CAS pensions et sur le hors titre 2

Direction de l'action du Gouvernement

129

Coordination du travail gouvernemental

– 996 416

– 5 539 756

– 5 344 155

82 %

44 %

44 %

- Titre 2 : annulation d'une partie de la mise en réserve résiduelle : crédits devenus sans objet ;
- Hors titre 2 : crédits devenus sans objet.

308

Protection des droits et libertés

– 100 000

– 2 200 000

– 900 000

38 %

49 %

53 %

Écologie, développement et aménagement durables

174

Énergie, climat et après-mines

  

– 13 000 000

– 13 000 000

  

38 %

37 %

Annulation de crédits devenus sans objet

203

Infrastructures et services de transports

  

– 1 971 820

– 1 971 820

  

2 %

2 %

Annulation correspondant au financement pour les années 2010 et 2011 du montant définitif de la compensation versée aux régions au titre de la réforme de la tarification ferroviaire de 2010

217

Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer

– 2 328 653

– 2 328 653

– 2 328 653

6 %

    

Ajustement d'une mesure de décentralisation

     

Annulations en LFR de fin de gestion

Taux d'annulation sur la mise en réserve résiduelle au 14 novembre 2011

Observations

       

TOTAL T2 + HT2

     

Titre 2
AE=CP

AE

CP

Titre 2
AE=CP

Autres titres
AE

Autres titres
CP

Mission

pgm

Programme

Engagements financiers de l'État

117

Charge de la dette et trésorerie de l'État (crédits évaluatifs)

  

– 424 000 000

– 424 000 000

  

so

so

Annulation de crédits devenus sans objet du fait de la baisse importante des taux courts intervenue depuis le mois de juillet 2011

145

Épargne

  

– 52 291 328

– 52 291 328

  

212 %

212 %

Annulation de crédits devenus sans objet afin de prendre en compte la sous-consommation prévisionnelle au titre des Primes épargne logement

Enseignement scolaire

143

Enseignement technique agricole

  

– 1 560 693

– 3 866 027

  

8 %

21 %

Auto-assurance au sein du ministère de l'agriculture pour gager l'ouverture réalisée au titre du plan sécheresse

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

309

Entretien des bâtiments de l'État

  

– 20 000 000

– 54 817 403

  

42757 %

117 192 %

Annulation de crédits devenus sans objet afin de limiter le montant des reports sur la gestion 2012, compte tenu du montant des AE prévues en 2012 et des clés de paiement en CP

Médias, livre et industries culturelles

313

Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique

  

– 53 118 152

– 53 077 233

  

287 %

287 %

Auto-assurance pour gager les ouvertures réalisées sur les programmes 115 et 180, compte tenu de la sous-exécution prévisionnelle des crédits du GIP France Télé Numérique (FTN) sur les fonds d’aides, les dépenses de fonctionnement et du moindre coût des campagnes de communication régionales relatives à l’extinction du signal.

Politique des territoires

112

Impulsion et coordination

 

– 3 800 000

– 3 800 000

 

28%

30%

Auto-assurance au sein du ministère de l'agriculture au titre du plan sécheresse

Pouvoirs publics

501

Présidence de la République

 

– 2 245 974

– 2 245 974

  

so

so

Annulation de crédits devenus sans objet

Provisions

552

Dépenses accidentelles et imprévisibles

  

– 596 157 000

– 596 157 000

  

so

so

Annulation du solde du programme 552 en fin de gestion

Recherche et enseignement supérieur

142

Enseignement supérieur et recherche agricoles

  

– 2 997 804

– 3 077 959

  

100 %

100 %

Auto-assurance au sein du ministère de l'agriculture pour gager l'ouverture réalisée au titre du plan sécheresse

     

Annulations en LFR de fin de gestion

Taux d'annulation sur la mise en réserve résiduelle

Observations

       

TOTAL T2 + HT2

     

Titre 2
AE=CP

AE

CP

Titre 2
AE=CP

Autres titres
AE

Autres titres
CP

Mission

pgm

Programme

Relations avec les collectivités territoriales

122

Concours spécifiques et administration

  

– 63 532

– 63 532

  

0 %

0 %

Ajustement de la dotation générale de décentralisation suite à diverses corrections apportées aux compensations allouées aux communes, groupements de communes, départements et régions au titre du transfert des ports d’intérêt national, des ports départementaux et des aérodromes.

Santé

204

Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins

  

– 35 000 000

– 35 000 000

  

232 %

233 %

Auto-assurance pour gager l'ouverture de 35 M€ sur le programme 183 pour financer l'Aide médicale d'État (AME).

Sécurité

176

Police nationale

– 6 970 000

– 6 970 000

– 6 970 000

17 %

    

Annulation de crédits devenus sans objet (effet de la surévaluation du socle d'exécution 2010 hors CAS lors de la construction du PLF 2011).

Solidarité, insertion et égalité des chances

124

Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

– 254 970

– 254 970

– 254 970

so

    

Annulation au titre des mesures de compensation liées à la décentralisation (revenu minimum d’insertion (RMI).

304

Lutte contre la pauvreté : revenu de solidarité active et expérimentations sociales

  

– 153 404 802

– 153 404 802

  

560 %

561 %

Auto-assurance : annulation au titre de la subvention de l’État à l’équilibre du fonds national des solidarités actives, compte tenu du rythme de montée en charge du revenu de solidarité active plus lent que prévu. Cela permet de gager l'ouverture de 156 M€ sur le programme 157 pour financer l’AAH.

Travail et emploi

155

Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

  

– 8 466 434

– 3 101 888

  

74 %

51 %

Annulation de crédits devenus sans emploi.

L’article 10 et l’état C du présent projet de loi de finances rectificative ouvre 292 millions d’euros de crédits au titre des comptes d’affectation spéciale. Ils ouvrent également 5,8 millions d’euros en autorisations d’engagement et 10,7 millions d’euros en crédits de paiement sur le compte de concours financiers Prêts à des États étrangers.

En premier lieu, il faut noter l’évolution positive de la prévision de solde des comptes spéciaux (+ 332 millions d’euros (7)) qui est analysée dans la partie du présent rapport présentant l’évolution à la baisse du déficit.

En second lieu, il y a lieu de souligner l’évolution des mouvements de crédits sur trois comptes d’affectation spéciale neutres sur leur solde.

● Le CAS Gestion du patrimoine immobilier de l’État bénéficie d’une ouverture de crédits de 136,8 millions d’euros dont 8,2 millions d’euros sont affectés au désendettement de l’État et 128,5 millions sont affectés aux dépenses immobilières.

Ces ouvertures de crédits s’expliquent par une réévaluation des recettes de cessions concernant les emprises occupées par l’ensemble des ministères, qui ont été supérieures aux prévisions.

● Le CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routier bénéficie d’une ouverture de crédits de 69,2 millions d’euros dont :

– 24 millions d’euros sont affectés au désendettement de l’État ;

– 18 millions d’euros sont affectés au financement des 1 000 nouveaux radars et des 4 000 dispositifs dits « radars pédagogiques » dont le déploiement a été annoncé lors du comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 et dont la traduction législative est prévue par l’article 6 du présent projet de loi de finances rectificative (8) ;

– et 27 millions sont affectés à l’équipement des collectivités territoriales pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routière.

Ces ouvertures de crédits sont liées aux recettes supplémentaires issues du produit des amendes dressées au titre des infractions au code de la route (amendes forfaitaires autres que celles provenant des contrôles automatisés et amendes forfaitaires majorées), compte tenu de la revalorisation des amendes intervenue au 1er août 2011 (de 11 à 17 euros) et de la poursuite du déploiement du procès verbal électronique.

● Le CAS Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien bénéficie d’une ouverture de crédits de 86 millions d’euros en raison de la réévaluation des recettes perçues au titre de l’attribution des bandes de fréquences dans la bande 2,6 GHz. La procédure d’attribution des fréquences a en effet permis d’encaisser 936 millions d’euros de recettes, contre 850 millions d’euros prévus en loi de finances initiale pour 2011.

Les conditions de l’exécution budgétaire de l’année 2011 se caractérisent, comme en 2009 et 2010, par l’adoption de trois lois de finances rectificatives préalable au présent collectif de fin d’année :

– la loi de finances rectificative n° 2011-900 du 29 juillet 2011 aux termes de laquelle, sur le plan budgétaire, la priorité a été donnée à l'emploi à travers des redéploiements de 350 millions d’euros de crédits entre les missions du budget général. Ont également été votées des dépenses nouvelles en faveur des missions Culture (64,4 millions d’euros en autorisations d’engagement et 40,9 millions d’euros en crédits de paiement), Immigration et asile (50 millions d’euros), Justice (accès au droit et à la justice à hauteur de 23,3 millions d’euros), Sécurité (10,5 millions d’euros en autorisations d’engagement et 15 millions d’euros en crédits de paiement) et Santé (5 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement en faveur de la création du fonds d’indemnisation des victimes du benfluorex). Ces dépenses ont été intégralement gagées par des annulations du même montant entre les missions du budget général. En revanche, l’ouverture de 460 millions d’euros de crédits pour payer l’amende versée par la France au titre des « frégates de Taïwan » n’a pas été gagée, dégradant d’autant le solde budgétaire ;

– la loi de finances rectificative n° 2011-1117 du 19 septembre 2011 a corrigé cette entorse au respect de la norme de dépense en valeur en procédant à une série d’annulations sur 24 des 32 missions du budget général d’un montant de 460 millions d’euros et a constaté, par ailleurs, l’augmentation nette des dépenses au titre de la charge de la dette compte tenu de l’effet du surcroît d’inflation sur les titres indexés (+ 1,438 milliard d’euros) ;

– la loi de finances rectificative n° 2011-1416 du 2 novembre 2011 a procédé quant à elle à une ouverture de 596,15 millions d’euros sur la dotation Dépenses accidentelles et imprévisibles de la mission Provisions, initialement dotée de 34 millions d’euros. Cette ouverture de crédits résultait de la constatation d’une moindre dépense de 596 millions d’euros sur les prélèvements sur recettes (PSR) inclus dans la norme de dépense dite « zéro valeur » hors charge de la dette et des pensions, dont 3,6 millions d’euros sur le PSR au profit de l’Union européenne et 592,4 millions d’euros sur les PSR au profit des collectivités territoriales (hors compensation de la réforme de la fiscalité directe locale), principalement en raison de la révision à la baisse du FCTVA sous l’effet des moindres investissements des collectivités territoriales.

Compte tenu du caractère pour le moins artificiel de cette ouverture de crédits budgétaires sur la dotation Dépenses accidentelles et imprévisibles, le Gouvernement s’est néanmoins engagé devant la représentation nationale à ne répartir ces crédits que dans le cadre d’une loi de finances rectificative (et non décret de répartition) ou d’un décret d’avance. Cet engagement a été respecté puisque le présent collectif et le prochain décret d’avance annoncé dans l’exposé des motifs du présent projet, procèdent à la répartition de 393 millions d’euros de ces crédits, le solde faisant l’objet d’une annulation.

Un seul décret d’avance est prévu pour l’année 2011. Il devrait être soumis à l’avis des commissions des finances du Parlement fin novembre, et procéder à des ouvertures de crédits entièrement gagées par des annulations d’un montant d’un milliard d’euros en autorisations d’engagement et 916 millions d’euros en crédits de paiement. Il permettra de couvrir des besoins urgents qui ne peuvent attendre la promulgation de la dernière loi de finances rectificative, à savoir les dérapages des dépenses de personnel, des OPEX et des dépenses d’intervention telles que l’hébergement d’urgence et les bourses étudiantes.

En début de gestion 2011, le ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État a procédé, comme de coutume, à une mise en réserve de crédits.

Au fur et à mesure de l’exécution budgétaire, ces crédits ont vocation à être rendus disponibles aux responsables de programmes ou bien annulés, en fonction des aléas de gestion et des éventuels besoins nouveaux. Depuis la modification de la LOLF en 2005, cette pratique a gagné en visibilité, l’information sur le « gel » des crédits initiaux étant délivrée dès le projet de loi de finances de l’année, invitant à distinguer au sein des crédits une tranche « ferme » et une tranche « conditionnelle » (9).

Le Parlement y gagne une meilleure connaissance des conditions de l’exécution budgétaire, les gestionnaires une plus grande prévisibilité de la disponibilité de leurs crédits.

En 2011, le montant des mises en réserve de crédits initiaux s’est élevé à 7,12 milliards d’euros en autorisations d’engagement et à 6,56 milliards d’euros en crédits de paiement, correspondant à l’application d’un taux de 0,5 % sur les crédits de personnel et d’un taux de 5 % sur les autres crédits.

En outre, dans le cadre de la mise en place du « Fonds État exemplaire » en 2011, chaque ministère a alimenté le montant de la réserve initiale pour atteindre, au total, 100 millions d’euros (ces crédits devaient être dégelés en fonction des performances en matière environnementales des ministères).

Le montant des mises en réserve de crédits initiaux apparaît cependant théorique, dans la mesure où il a été diminué dès le début de l’exercice de 836 millions d’euros en autorisations d’engagement et 982 millions d’euros en crédits de paiement pour tenir compte de deux décisions :

– financer les différentes ouvertures de crédits par amendement au projet de loi de finances pour 2011 en deuxième délibération ;

– dégeler des crédits au bénéfice de certaines subventions pour charges de service public qui, bien qu’imputées sur le titre 3, financent in fine des charges de personnels employés par des opérateurs de l’État (10).

Par conséquent, le montant réel de la mise en réserve initiale s’élève à 6,3 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 5,6 milliards d’euros en crédits de paiement.

Par ailleurs, comme chaque année, ont été identifiés à l’avance plusieurs programmes dont les crédits seraient nécessairement restitués aux gestionnaires, car correspondant à des dépenses « inéluctables » sur lesquelles l’État ne dispose pas de pouvoir discrétionnaire (« guichets sociaux », subventions aux régimes de retraites, concours aux collectivités territoriales etc.) (11).

Le tableau ci-après présente l’évolution des autorisations d’engagement et des crédits de paiement mis en réserve, ainsi que l’état prévisionnel de la réserve de précaution à l’issue du présent projet de loi de finances rectificative et du futur décret d’avance.

ÉVOLUTION DE LA MISE EN RÉSERVE EN 2011 (AU 14 NOVEMBRE 2011)

 

Titre 2

Hors titre 2

T2+HT2

 

AE

CP

AE

CP

Mise en réserve théorique

585

6 541

5 984

7 126

6 569

Dégels en début de gestion

0

– 836

– 982

– 836

– 982

Mise en réserve initiale

585

5 705

5 001

6 290

5 587

Mouvements intervenus sur la mise en réserve

– 80

– 1 672

– 1 573

– 1 752

– 1 654

Annulations réalisées dans la LFR I

0

– 113

– 113

– 113

– 113

Annulations réalisées dans la LFR II

0

– 428

– 428

– 428

– 428

Mise en réserve au 14 novembre 2011

505

3 493

2 888

3 998

3 393

Annulations prévues en DA*

– 37

n.c.

– 537

n.c.

– 575

Annulations prévues en LFR IV*

– 13

n.c.

– 96

n.c.

– 109

Mise en réserve prévue après DA et LFR IV

454

n.c.

2 254

n.c.

2 709

* Estimations provisoires – Source : Direction du budget.

Pour s’en tenir aux crédits de paiement, on peut constater que :

– le solde des mouvements intervenus en cours de gestion s’établit à 1,6 milliard d’euros au 14 novembre 2011. Compte tenu des « dégels » au titre des subventions pour charges de service public, ce sont donc 2,6 milliards d’euros qui ont été « restitués » aux gestionnaires, soit environ 40 % de la réserve initiale. À titre de comparaison, ce montant était d’environ 3 milliards d’euros l’année dernière à pareille époque (12) ;

– 1,2 milliard d’euros de crédits mis en réserve ont été ou seraient annulés pour servir de gage aux différentes ouvertures de crédits en lois de finances rectificatives et décret d’avance ;

– 2,7 milliards d’euros de CP demeureront en réserve à l’issue du présent projet (13) et après intervention du prochain décret d’avance, contre 1,85 milliard d’euros en 2010 à cette même période de l’année. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, une fraction, de l’ordre de 1,5 à 2 milliards d’euros, sera nécessairement libérée pour couvrir les dépenses inéluctables précitées.

Les crédits restants, soit environ 0,7 à 1,2 milliard d’euros, pourront, au choix du Gouvernement, être reportés sur 2012 ou annulés par la loi de règlement. Compte tenu de la situation budgétaire actuelle, le Rapporteur général ne peut qu’inviter le Gouvernement à procéder à une annulation sèche afin de réduire d’autant le déficit budgétaire 2011.

Pour 2012, le Rapporteur général rappelle que, dans l’exposé des motifs du projet de loi de finances, le Gouvernement a prévu de majorer le taux de mise en réserve appliqués en 2011 pour le porter de 5 à 6 % sur les crédits hors titre 2 et de maintenir le taux de 0,5 % sur les crédits de personnel. Cette mesure devrait permettre d’augmenter les marges de précaution en cas d’aléas en cours de gestion de 1 milliard d’euros.

En prenant en compte les ouvertures et annulations de crédits proposées dans le prochain décret d’avance, les trois lois de finances rectificatives ainsi que les modifications proposées dans le présent projet, il apparaît que, par rapport à la loi de finances initiale, les crédits nets seraient majorés de 955 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 944 millions d’euros en crédits de paiement.

Cela représente près de quarante fois moins d’ouvertures nettes de crédits qu’en cours de gestion 2010 (+ 38,6 milliards d’euros en autorisations d’engagement et + 38,8 milliards d’euros en crédits de paiement). Toutefois, l’essentiel de des ouvertures intervenues au cours de la gestion 2010 sont liées aux investissements d’avenir : en dehors de ces investissements, les crédits de paiement 2010 n’ont été majorés que de 6,2 milliards d’euros et les autorisations d’engagement de 8 milliards d’euros en 2010.

Il semblerait à ce stade que les missions dont les crédits de paiement seraient les plus fortement majorés, en valeur absolue, par rapport à la loi de finances initiale, seraient les Immigration asile et intégration (+ 18 %), Travail et emploi (+ 3 %), Régimes sociaux de retraite (+ 2,94 %), Ville et logement (+ 2,9 %), Engagements financiers de l’État (+ 1,82 %) et Culture (+ 1,44 %) (14).

À l’inverse, les plus fortes diminutions en valeur absolue concerneraient les missions Médias, livres et industries culturelles (– 4,07 %), Politique des territoires (– 2,13 %), Sport, jeunesse et vie associative (– 1,92 %) et Sécurité civile (– 1,05 %).

Les évolutions des autorisations d’engagement sont assez comparables, à quelques exceptions près dont les plus notables concernent les missions Aide publique au développement (+ 19,7 %) et Culture (+ 4,5 %).

On peut également relever que quelques – rares – programmes n’ont connu, à ce stade, aucune modification de leurs crédits en 2011. Il s’agit de programmes sur lesquels aucune marge de manœuvre n’a, semble-t-il, pu être dégagée (Présidence française du G8 et du G20, Préparation et emploi des forces, Moyens mutualisés des administrations déconcentrés, Presse, crédits de la mission Pouvoirs publics à l’exclusion de la dotation Présidence de la République).

À titre de synthèse, les deux tableaux ci-après récapitulent l’ensemble des mouvements effectués en cours de gestion au titre des lois de finances rectificatives déjà intervenus en 2011, ainsi que les mouvements proposés dans le présent projet.

OUVERTURES ET ANNULATIONS D’AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2011 (AVANT DÉCRET D’AVANCE)

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

Mouvements en cours d’exercice

Présent projet

Montant révisé des AE

 

Ouvertures
(a)

Annulations (a)

Variation nette des AE

Ouvertures

Annulations

Variation nette des AE

Budget général

                

AE brutes

378 516

3 838

1,0 %

506

0,1 %

+ 3 332

+ 0,9 %

378 516

Remboursements et dégrèvements

82 153

2 739

3,3 %

0

0,0 %

+ 2 739

+ 3,3 %

82 153

AE nettes du budget général

296 363

1 099

0,4 %

506

0,2 %

+ 593

+ 0,2 %

296 363

Budgets annexes

2 192

0

0,0 %

0

0,0 %

+ 0

+ 0,0 %

2 192

Comptes spéciaux

  

0

  

0

        

Comptes d’affectation spéciale

60 570

0

0,0 %

0

0,0 %

+ 0

+ 0,0 %

60 570

Comptes de concours financiers

99 099

0

0,0 %

0

0,0 %

+ 0

+ 0,0 %

99 099

OUVERTURES ET ANNULATIONS DE CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011 (AVANT DÉCRET D’AVANCE)

(hors fonds de concours, en millions d’euros)

 

Loi de finances initiale

Mouvements en cours d’exercice

Présent projet

Montant révisé des CP

 

Ouvertures
(a)

Annulations (a)

Variation nette des CP

Ouvertures

Annulations

Variation nette des CP

Budget général

                

CP bruts

368 542

5 807

1,6 %

947

0,3 %

+ 4 860

+ 1,3 %

368 542

Remboursements et dégrèvements

82 153

3 288

4,0 %

0

0,0 %

+ 3 288

+ 4,0 %

82 153

CP nets du budget général

286 390

2 518

0,9 %

947

0,3 %

+ 1 571

+ 0,5 %

286 390

Budgets annexes

2 215

3

0,1 %

0

0,0 %

+ 3

+ 0,1 %

2 215

Comptes spéciaux

                

Comptes d’affectation spéciale

60 570

0

0,0 %

0

0,0 %

+ 0

+ 0,0 %

60 570

Comptes de concours financiers

105 044

0

0,0 %

0

0,0 %

+ 0

+ 0,0 %

105 044

(a) Lois de finances rectificatives n° 2010-237 du 9 mars 2010, n° 2010-463 du 7 mai et n° 2010-606 du 7 juin ; décret d’avance n° 2010-1147 du 29 septembre et décret d’avance en instance de publication.

• En prenant en compte les prévisions d’ouverture et d’annulation de crédits qui devraient être présentées dans le prochain décret d’avance (soit 1 milliard d’euros en autorisations d’engagement et 916 millions d’euros en crédits de paiement), il apparaît que le montant de l’ensemble des ouvertures et des annulations de crédits en 2011 est très faible par rapport aux trois exercices antérieurs, ce qui démontre l’amélioration de budgétisation initiale et la maîtrise de la dépense en cours d’exécution.

TOTAL DES OUVERTURES DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2011 (a)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

AE

2 992

1,1

3 104

1,1

6 974

2,5

19 527

6,7

38 632

13,5

3 882

1,3

CP

3 069

1,2

3 899

1,5

6 869

2,5

18 812

6,8

38 871

13,6

4 284

1,5

CP bruts

7 755

2,3

7 730

2,3

14 725

4,2

30 999

8,2

39 039

10,7

7 948

2,2

(a) Ouvertures effectuées par décrets d’avance et en lois de finances rectificatives (prévisions d’ouverture en 2011)

TOTAL DES ANNULATIONS DE CRÉDITS NETS SUR LE BUDGET GÉNÉRAL PRISES EN COMPTE DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2011(a)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

AE

2 641

1,0

2 994

1,1

5 277

1,9

7 334

2,5

6 749

4,0

2 927

0,8

CP

3 069

1,2

3 899

1,5

2 798

1,0

7 359

2,7

6 231

3,7

3 340

1,2

CP bruts

3 715

1,1

4 098

1,2

2 798

0,8

7 359

1,9

10 056

3,8

3 340

1,2

(a) Annulations effectuées par décrets d’avance et en lois de finances rectificatives (prévisions d’annulation pour 2011)

SOLDE DES MOUVEMENTS DE CRÉDITS NETS DU BUDGET GÉNÉRAL PRIS EN COMPTE
DANS LES COLLECTIFS BUDGÉTAIRES DE 2006 À 2011 (a)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

 

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

En millions d’euros

En % des crédits initiaux

AE

+ 351

+ 0,1

+ 110

n.s.

+ 1 697

+ 0,6

+ 11 998

+ 4,1

+ 31 883

+ 11,1

+ 955

0,3

CP

0

0

0

0

+ 4 071

+ 1,5

+ 11 958

+ 4,1

+ 32 640

+ 11,4

+ 944

0,3

CP bruts

+ 4 040

+ 5,9

+ 3 632

+ 1,1

+ 11 927

+ 3,4

+ 23 345

+ 6,2

+ 28 983

+ 7,6

+ 4 613

1,3

Au total, le budget 2011 rompt avec les pratiques antérieures qui conduisaient systématiquement à des ouvertures de crédits massives en fin d’année, lesquelles dégradaient le solde budgétaire faute d’être gagées à due concurrence.

Pris dans son ensemble, en incluant le décret d’avance, le schéma de fin de gestion 2011 démontrerait :

– l’efficacité des normes de dépenses inscrites dans la loi de programmation des finances publiques pour 2011-2014 : elles permettent une baisse des dépenses de l’État de 203 millions d’euros par rapport au plafond de dépenses de loi de finances initiale ;

– une budgétisation sincère : les ajustements sur les dépenses obligatoires sont limités et correspondent aux aléas de prévision, à la hausse comme à la baisse, du fait notamment du choc d’inflation observé au premier semestre ;

– une véritable capacité à opérer des redéploiements en gestion, que ce soit pour financer de nouvelles priorités (ouverture gagée de 350 millions d’euros dans la première loi de finances rectificative afin de financer le plan pour l’emploi) ou faire face à des dépenses imprévues (appel en garantie de l’État pour 434 millions d’euros dans le cadre de l’affaire des frégates de Taïwan, ouvert en première loi de finances rectificative pour 2011 ; opérations extérieures de défense en Libye).

III.– UN SOLDE BUDGÉTAIRE 2011 EN AMÉLIORATION, EN DÉPIT DE RECETTES NETTES MOINS IMPORTANTES QUE PRÉVU

Solde LFR 3

– 95 503

Recettes fiscales nettes

– 363

Prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales

– 640

Économies sur la dépense

627

Solde comptes spéciaux et budgets annexes

335

Recettes non fiscales

213

Solde PLFR 4

– 95 331

Les recettes fiscales nettes sont revues à la baisse de 363 millions d’euros en raison principalement d’un manque à gagner de 510 millions d’euros sur l’impôt sur le revenu net et de l’impact sur l’impôt sur les sociétés des difficultés du secteur financier.

L’accroissement de dotations liées à la réforme de la taxe professionnelle et retracées sur le prélèvement sur recettes conduit, par ailleurs, à constater un surcoût de 640 millions d’euros.

Ces éléments négatifs sont toutefois compensés par trois évolutions positives :

– sont anticipées des économies sur la dépense nette du budget général, pour un montant de 627 millions d’euros ;

– le solde des comptes de commerce est revu à la hausse de 343 millions d’euros ;

– enfin, diverses recettes non fiscales sont mobilisées à hauteur de 213 millions d’euros et permettent ainsi d’éviter une dégradation du solde.

● La prévision de déficit public pour 2011 est maintenue à 5,7 % de PIB. Sa répartition par sous-secteurs d’administration publique est détaillée dans le tableau suivant.

LE DÉFICIT PUBLIC 2011
PAR SOUS-SECTEURS D’ADMINISTRATION PUBLIQUE

 

En milliards d'euros

En % de PIB

APU

– 113,3

– 5,7

État

– 92,1

– 4,6

ODAC

– 3,4

– 0,2

APUL

– 2,5

– 0,1

ASSO

– 15,3

– 0,8

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

La prévision de déficit de l’État en comptabilité nationale reste inchangée selon le Gouvernement, à 92,1 milliards d’euros. Il n’est toutefois pas à exclure que cette prévision doive être revue à la hausse car deux éléments venant améliorer le solde en comptabilité budgétaire pourraient n’avoir aucun impact en comptabilité nationale.

D’une part, les achats de permis d’émission de dioxyde de carbone sont à considérer comme une opération patrimoniale sans impact sur le solde public. En conséquence, le report à 2012 de la dépense de 310 millions d’euros initialement prévue à ce titre est sans impact sur le solde de l’État en 2011 au sens de la comptabilité nationale.

D’autre part, il est probable que le remboursement des avances accordées à Airbus relève du même cas de figure. Si tel était effectivement le cas, la recette de 94 millions d’euros due au remboursement anticipé en 2011 d’une partie de ces avances serait sans impact sur le solde de l’État.

En somme, il n’est pas à exclure que le déficit de l’État au sens de la comptabilité nationale doive être revu à la hausse de 232 millions d’euros.

Cette dégradation serait compensée par une amélioration du solde des collectivités territoriales. Celles-ci percevraient de l’État pour 640 millions d’euros de dotations supplémentaires. Le Gouvernement suppose que ce surplus de recettes serait dépensé à hauteur de 0,4 milliard d’euros et que le solde, soit 0,2 milliard d’euros, viendrait en diminution de leur besoin de financement. Celui-ci est donc revu à 2,5 milliards d’euros, contre 2,7 milliards d’euros prévus au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2012.

 

LFI

PLFR 4

Gestion des actifs carbone de l'État

– 360

– 50

Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire

0

14

Opérations commerciale des douanes

0

19

Le principal élément réside dans le report à 2012 d’une dépense de 310 millions d’euros prévue sur le compte de commerce Gestion des actifs carbone de l’État.

La loi de finances initiale pour 2011 a prévu, sur ce compte, une dépense de 360 millions d’euros destinée à financer l’achat de quotas d’émission de dioxyde de carbone. Une partie des achats prévus seraient reportés et réalisés à hauteur de 310 millions d’euros en 2012, en raison « des difficultés de financement rencontrées et des délais de procédure d’acquisition de quotas plus longs que prévu ». La prévision de solde du compte pour 2012 pourrait néanmoins être maintenue car les dépenses prévues l’an prochain pourraient également être décalées à 2013.

Rappelons que la dépense ainsi supportée par le compte est liée à la mise en œuvre de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2011 et a pour but d’alimenter la « réserve des nouveaux entrants », c’est-à-dire les quotas d’émissions qui doivent être attribués aux sites industriels créés entre 2008 et 2012.

En deuxième lieu, le solde du compte Cantine des détenus et travail dans le cadre pénitentiaire est revu à la hausse de 14 millions d’euros, en lien avec une révision de recettes due à « l’évolution favorable des marchés de gestion déléguée au sein de l’administration pénitentiaire ».

Enfin, le solde du compte Opérations commerciales des domaines est également révisé à la hausse à hauteur de 19 millions d’euros du fait de moindres dépenses.

Recettes fiscales nettes

Recettes non fiscales

Prélèvement sur recettes*

TOTAL

– 363

TOTAL

+213

TOTAL

640

dont IR net

– 510

dont avances à Airbus

+93

dont DCRTP

+ 424

dont IS net

– 921

dont rémunération garanties

+46

dont compensation relais

+ 219

dont ISF

+ 120

dont intérêts prêts aux États

+33

    

dont autres impositions sur le patrimoine

+ 440

        

dont économie sur les remboursements et dégrèvements liés à la gestion de l’impôt

+ 250

        

* Un signe positif entraîne une dégradation du solde.

Les principaux éléments venant en dégradation du solde sont le surcoût constaté sur les prélèvements sur recettes, en lien avec les dotations versées dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle, ainsi que des manques à gagner sur l’impôt sur le revenu et l’impôt sur les sociétés.

Cette tendance est partiellement compensée par le dynamisme des impositions assises sur le patrimoine et la mobilisation de recettes non fiscales initialement non prévues.

Le présent projet de loi revoit à la hausse de 640 millions d’euros la prévision de prélèvement sur recettes au profit des collectivités territoriales, en raison principalement d’un nouveau surcoût, de 424 millions d’euros, sur la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DRCTP) et d’un versement non prévu de 219 millions d’euros de compensation relais.

L’évaluation du coût de la réforme de la taxe professionnelle, tant en 2011 qu’en régime de croisière, peut être affinée compte tenu du fait que les principaux montants à prendre en compte dans son calcul sont désormais connus.

● Du point de vue du budget de l’État, l’année 2011 demeure une année de transition dans la mesure où plusieurs éléments non récurrents y sont encore retracés. Compte tenu des révisions successives opérées au cours de l’année, le coût de la réforme en 2011 peut être évalué à 7,3 milliards d’euros, après 9,2 milliards d’euros constatés en 2010.

L’exercice 2011 serait marqué par plusieurs éléments non anticipés, tant en recettes qu’en dépenses, dont l’impact cumulé permettrait une légère réduction du coût par rapport à la prévision de 7,5 milliards d’euros qui pouvait être faite en loi de finances initiale.

La dépense supportée par l’État en 2011 du fait de la réforme est accrue en raison de dotations aux collectivités territoriales plus importantes que prévu. La dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) est revue à la hausse par la loi de finances rectificative d’octobre
– pour 414 millions d’euros – puis par le présent projet de loi – à hauteur de 424 millions d’euros –, soit un surcoût total de 838 millions d’euros. Par ailleurs, le présent projet de loi constate le versement d’une « queue de comète » non prévue de la compensation relais, pour 219 milliards d’euros.

Ces deux révisions seraient liées à la réévaluation à la hausse du produit 2009 de taxe professionnelle, justifiée par le constat des émissions réalisées entre le 1er janvier et le 30 juin 2011 au titre des rôles supplémentaires relatifs aux millésimes 2009 et précédents. Rappelons que ce produit est l’un des déterminants du montant de la compensation relais, qui se substitue au produit théorique de TP en 2010,  et de la DCRTP qui a vocation à compenser, de manière pérenne, les manques à gagner subis par les collectivités territoriales. En conséquence, la révision à la hausse du produit 2009 de TP a un impact mécanique sur ces deux lignes du prélèvement sur recettes – et, comme indiqué plus bas, sur le coût de la réforme en régime de croisière.

En dépit de mouvements divers, le coût des dégrèvements supportés en 2011 par l’État serait en ligne avec la prévision. Alors que le dégrèvement barémique, désormais évalué à 3,6 milliards d’euros, serait inférieur de plus de 600 millions d’euros à la prévision, le dispositif temporaire d’écrêtement des pertes atteindrait 710 millions d’euros, contre 470 millions d’euros prévus initialement, et tant l’ancien que le nouveau plafonnement à la valeur ajoutée seraient plus coûteux que prévu, pour 201 millions d’euros. À noter que les restitutions d’acomptes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, non prévues initialement, viennent accroître de 600 millions d’euros les dégrèvements mais cet impact est compensé à due concurrence par une moindre dépense sur le compte d’avances aux collectivités territoriales.

Le tableau suivant récapitule ces écarts entre prévision initiale et prévision révisée des dépenses supportées, en 2011, par l’État, du fait de la réforme.

LA RÉVISION DU MONTANT DES DÉPENSES SUPPORTÉES PAR L’ÉTAT EN 2011 DU FAIT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

 

LFI 2011

PLFR 4 2011

Écart PLFR 4/ LFI

TOTAL

15 365

17 036

1 671

Impositions transférées

5 959

5 909*

– 50

Compensation relais

–

219

219

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

2 530

3 368

838

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

418

456

38

Dégrèvements

6 458

7 084**

626**

dont plafonnement à la valeur ajoutée TP

687

834

147

dont plafonnement à la valeur ajoutée CET

632

686

54

dont dégrèvement barémique

4 248

3 600

– 648

dont écrêtement des pertes

470

710

240

dont restitutions de CVAE

–

600**

600

dont autres (principalement rectifications et remises)

421

654

233

* Hypothèse d’un montant de FAR de TH et TF inférieur de 50 millions d’euros à la prévision et de non changement des prévisions des autres impositions transférées.

** Les restitutions de CVAE sont compensées à due concurrence par une moindre dépense sur le compte d’avances aux collectivités territoriales et sont donc sans impact sur le solde.

Le surcoût ainsi constaté en 2011 serait compensé par un surcroît de recettes en raison de deux éléments principaux, sans impact sur le coût de la réforme en régime de croisière.

D’une part, des « queues de comète » des anciennes et des nouvelles impositions liées à la taxe professionnelle seraient encore perçues alors qu’elles n’étaient pas anticipées en prévision. Du fait de recouvrement sur titres antérieurs, la cotisation minimale de taxe professionnelle produirait encore 250 millions d’euros et la cotisation nationale de péréquation 28 millions d’euros. L’État percevrait également avec retard une partie du produit des nouvelles impositions au titre de l’année 2010, à hauteur de 691 millions d’euros pour la cotisation foncière des entreprises et 110 millions d’euros pour les impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau.

D’autre part, du fait de l’adoption tardive des décrets d’application, la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base au titre de 2010 serait perçue en 2011, ce qui conduirait à un surplus de recettes de l’ordre de 130 millions d’euros.

Le tableau suivant récapitule ces écarts entre prévision initiale et prévision révisée des recettes perçues, en 2011, par l’État du fait de la réforme.

LA RÉVISION DU MONTANT DES RECETTES PERÇUES PAR L’ÉTAT EN 2011 DU FAIT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE

(en millions d’euros)

 

LFI 2011

PLFR 4 2011

Écart

TOTAL

1 054

2 863

1 809

Cotisation minimale de taxe professionnelle

–

250

250

Cotisation nationale de péréquation

–

28

28

Cotisation foncière des entreprises

–

691

691

Impositions forfaitaires sur les entreprises de réseau

–

110

110

Taxe sur les installations nucléaires de base

689

819

130

Frais d’assiette et de recouvrement CET

365

365

–

Excédent du compte d'avances

–

600*

600

* Excédent compensé par les restitutions d’acompte de CVAE.

● Les premiers éléments de l’exécution 2011 offrent une vision affinée du coût de la réforme en régime de croisière car le montant des compensations versées par l’État aux collectivités territoriales ainsi que l’économie réalisée sur les dégrèvements peuvent être appréciés avec plus de précision.

Le calcul d’un tel coût doit exclure les composantes temporaires prises en compte pour le calcul du coût en 2011, à savoir :

– en dépense, le résidu de compensation relais perçu en 2011 ainsi que l’ancien plafonnement à la valeur ajoutée de taxe professionnelle et le dispositif d’écrêtement des pertes ;

– en recettes, les « queues de comète » des anciennes et nouvelles impositions encore perçues par l’État et le surplus temporaire de taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de base.

Sur cette base, le coût de la réforme en régime de croisière, détaillé dans le tableau suivant, atteindrait 6,8 milliards d’euros. Rappelons que la prévision fournie par le Gouvernement au moment du dépôt du projet de loi de finances pour 2010 s’établissait à 5,8 milliards d’euros.

LE COÛT DE LA RÉFORME DE LA TAXE PROFESSIONNELLE EN RÉGIME DE CROISIÈRE

(en millions d’euros)

A

Impositions transférées (TSCA, TASCOM, FAR de TH et TF, taxes immobilières)

– 5 909

B

Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle

– 3 368

C

Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle

– 456

D

Économies de dégrèvements*

8 532

E=A+B+C+D

Dépenses supplémentaires nettes

– 1 201

F

Nouvelles impositions (FAR de CET et TA-TNB)

691

G

Pertes des impositions liées à la TP (CMTP, CNP, FAR de TP)

– 6 270

H=F+G

Manque à gagner net en recettes

– 5 579

I=H+E

Coût de la réforme

– 6 780

* Hors restitutions d’acompte de CVAE, sans impact sur le solde.

Il semble que la prévision ainsi révisée soit supérieure d’environ 470 millions d’euros à la prévision qui pouvait être faite en loi de finances initiale pour 2011. Cet écart serait dû au surcoût de 838 millions d’euros de DCRTP, constaté à la fois par le présent projet de loi et par la loi de finances rectificative d’octobre. Il serait limité par une économie plus importante que prévu sur les dégrèvements pérennes de contribution économique territoriale et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, en particulier sur le dégrèvement barémique dont la prévision révisée est inférieure de 600 millions d’euros à la prévision initiale.

En définitive, la réforme est coûteuse pour l’État car les compensations versées aux collectivités territoriales sont d’un montant supérieur à l’économie réalisée sur les dégrèvements. Le coût associé à ce surplus de dépenses nettes supportées par l’État est accru par la perte des impositions associées à la taxe professionnelle et perçues par l’État, qui n’est que très partiellement compensée par la perception de nouvelles impositions.

Rappelons que cette évaluation se fonde sur une comparaison des encaissements et décaissements constatés en 2009 et anticipés, dans le présent projet de loi, pour 2011. Elle ne prend donc pas en compte la dynamique des dépenses et recettes impactées par la réforme. Il est donc vrai qu’elle est imparfaite mais elle évite de fonder le calcul sur des hypothèses de croissance des différents postes budgétaires entre 2009 et 2011 (15).

Le présent projet de loi confirme la tendance constatée dès la loi de finances rectificative de mai dernier et consistant en une révision à la baisse du produit de l’impôt sur le revenu et de l’impôt sur les sociétés, compensée par une révision à la hausse des impositions assises sur le patrimoine.

● La prévision d’impôt sur le revenu net est revue à la baisse de 510 millions d’euros. Une telle réévaluation peut susciter des interrogations dans la mesure où, l’impôt étant calculé sur des revenus déclarés avant l’été 2011 et mis en recouvrement au mois de septembre, il semble qu’elle aurait pu être réalisée plus tôt. La question de la sincérité de la prévision initiale et révisée dans les précédentes lois de finances rectificatives est donc posée.

● La prévision d’impôt sur les sociétés net est également revue à la baisse, à hauteur de 921 millions d’euros, et s’établit à 40 milliards d’euros – à comparer aux 44,8 milliards d’euros prévus en loi de finances initiale.

Il semble que la quasi-totalité du manque à gagner constaté par le présent projet de loi soit à mettre en relation avec les difficultés rencontrées par le secteur financier.

D’une part, les restitutions d’IS au titre du prêt à taux zéro expliqueraient la plus grande partie de la réévaluation à la hausse de 421 millions d’euros des remboursements et dégrèvements d’IS au titre de politiques publiques. Dans la mesure où le coût de cette dépense fiscale est généralement correctement anticipé en prévision, une telle évolution semble signifier que l’impôt sur les sociétés brut versé par les établissements de crédit est inférieur à la prévision, que la partie de la dépense fiscale imputée sur l’impôt est moins importante et que sa partie restituée est donc en progression.

D’autre part, les provisions passées par les institutions financières du fait de la dépréciation de leurs créances sur l’État grec entraîneraient un manque à gagner estimé à 400 millions d’euros en 2011 et à 800 millions d’euros en 2012. Selon les informations transmises au Rapporteur général, cette évaluation serait fondée sur les décisions prises les 21 juillet et 26 octobre derniers – une part de l’impact des décisions du 21 juillet dernier ayant été prise en compte par la loi de finances rectificative de septembre. Rappelons que le plan de restructuration du mois de juillet conduisait à une perte de valeur actuelle nette – et donc à un montant de provisions – évaluée en moyenne à 21 % et que celui du mois d’octobre devrait conduire à une perte de plus de 50 % – du fait d’une décote de 50 % de la valeur nominale des titres.

Le manque à gagner d’impôt sur les sociétés est dû aux provisions passées par les institutions financières pour constater la dépréciation de leurs titres. En ce qui concerne les banques, ces provisions sont détaillées dans le tableau suivant. Compte tenu de l’écart entre le champ des comptes consolidés et le périmètre fiscal français, la perte d’assiette d’impôt sur les sociétés subie par l’État est inférieure au montant de ces provisions.

Les informations concernant les assureurs ne seraient pas disponibles en raison du fait que ces sociétés ne publient généralement pas de comptes trimestriels. Selon les informations transmises au Rapporteur général, les assureurs seraient en mesure de « limiter l’effet des dépréciations d’actifs en diminuant le montant de la participation des assurés aux bénéfices (en assurance vie) ».

PROVISIONS PASSÉES PAR LES BANQUES FRANÇAISES
POUR DÉPRÉCIATIONS SUR LES TITRES SOUVERAINS GRECS

TOTAL

4 733

BNP Paribas

2 606

BPCE

867

Société générale

728

CM-CIC (estimation)

320

Groupe Crédit Agricole

212

Source : ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État.

NB : provisions passées aux deuxième et troisième trimestres 2011 dans les comptes consolidés des banques, y compris filiales internationales et hors filiales d’assurances.

La limitation des reports de déficits, adoptée en loi de finances rectificative de septembre, permet de limiter l’impact du manque à gagner en 2011 et de l’étaler sur cette année et la suivante. Compte tenu de la réduction du bénéfice qu’entraîne la constatation de provisions, une partie des reports de déficit qui auraient pu être imputés sur le résultat de 2011 le serait finalement sur le résultat de 2012.

Compte tenu de cet impact, le montant du cinquième acompte versé au mois de décembre par les grandes entreprises et calculé sur la base du résultat anticipé pour 2011 pourrait être de l’ordre de 2,5 milliards d’euros. Il s’établirait à un niveau proche de celui constaté en 2007 et en progression sensible par rapport à 2009 et 2010 en raison d’une croissance anticipée de 11 % du bénéfice fiscal – avant prise en compte de l’impact des provisions passées sur les créances sur la Grèce. Cette croissance du bénéfice fiscal – et donc du cinquième acompte – serait due, à hauteur d’un tiers, aux mesures d’élargissement de l’assiette récemment adoptées ainsi qu’au « retour aux bénéfices de certaines grandes entreprises financières et à une progression plus modérée » du bénéfice des sociétés non financières.

LE CINQUIÈME ACOMPTE

(en milliards d’euros)

 

2006

2007

2008

2009

2010

2011

5ème acompte

4,7

3,2

1

3,1

3,4

3

Auto-limitation

– 1

– 0,8

– 3,4

– 2

– 1,9

– 0,5

5ème acompte net

3,7

2,4

– 2,4

1,1

1,4

2,5

Source : 2006 à 2010 : d’après ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État. 2011 : évaluation du rapporteur général

● Les impositions assises sur le patrimoine se distinguent par un dynamisme plus marqué que prévu. Comme l’illustre le tableau suivant, tant le présent projet de loi que la loi de finances rectificative d’octobre ont globalement revu à la hausse le produit attendu de ces impositions en 2011, pour un total de 1,4 milliard d’euros. En particulier, le produit de l’impôt de solidarité sur la fortune avant réforme serait plus important que prévu.

LA RÉVISION DES PRÉVISIONS DES IMPOSITIONS ASSISES SUR LE PATRIMOINE

(en millions d’euros)

 

LFR octobre

Présent projet de loi

TOTAL

TOTAL

870

530

1 400

Retenues à la source et prélèvements sur les revenus des capitaux mobiliers

587

160

747

Impôt de solidarité sur la fortune

306

120

426

Donations

219

200

419

Successions

– 320

0

– 320

Autres mutations (lignes 1 701 à 1 704)

78

50

128

La chute des marchés actions depuis l’été aurait un effet décalé sur le produit des impositions assises sur le patrimoine. L’impact sur la ligne 1402 ne serait perceptible qu’à partir du moment où les dividendes seront versés en 2012 sur la base des résultats de 2011. Par ailleurs, l’impôt de solidarité sur la fortune est calculé sur la base de la valeur du patrimoine au 1er janvier de l’année, ce qui exclut la prise en compte de la crise boursière de l’été. Enfin, les donations et successions peuvent être réglées avec un délai de plusieurs mois, ce qui reporte la constatation d’éventuelles moins-values sur le produit de ces impositions.

● Les remboursements et dégrèvements liés à la gestion des produits de l’État sont revus à la baisse de 250 millions d’euros au vu des décaissements réalisés depuis le début de l’année. Aucune précision n’est disponible sur l’évolution de ces dépenses, qui peuvent concerner des opérations aussi variées que des rectifications, des remises ou des versements au titre de conventions internationales.

● À noter enfin l’anticipation d’un surplus de 173 millions d’euros sur la ligne 1 201 renvoyant aux autres impôts directs perçus par voie d’émission de rôle et qui serait liée à des plus-values constatées sur l’impôt sur les sociétés sur avis de mise en recouvrement – c’est-à-dire après procédure contentieuse. Les encaissements réalisés depuis le début de l’année permettraient d’anticiper une telle évolution, sans qu’il ne soit possible de disposer d’une analyse fine des recettes ainsi perçues.

Les recettes non fiscales sont mobilisées à hauteur de 213 millions d’euros et contribuent à éviter une dégradation de la prévision de solde. L’appui ainsi apporté par ces recettes a donc le même effet qu’en fin d’année 2010 mais les montants en jeu sont nettement inférieurs (16).

Comme le montre le tableau suivant, la révision du montant des recettes non fiscales prévue dans le présent projet de loi est caractérisée par sa faible ampleur par rapport aux réévaluations habituellement faites en collectif budgétaire de fin d’année. Un tel constat pourrait s’expliquer par l’épuisement des gisements de recettes non fiscales mobilisables après d’importantes ponctions réalisées en fin d’année 2010 et dans la loi de finances rectificative d’octobre.

LA RÉVISION DE LA PRÉVISION DE RECETTES NON FISCALES EN COLLECTIF BUDGÉTAIRE DE FIN D’ANNÉE

(en milliards d’euros)

2006

2007

2008

2009

2010

2011

– 0,3

+ 0,5

– 0,5

– 2

+ 2,5

+ 0,2

La principale révision est liée au remboursement anticipé d’avances accordées à Airbus, pour un montant de 94 millions d’euros. La recette ainsi perçue par l’État est une ressource de trésorerie car les avances ainsi remboursées en 2011 devaient l’être initialement en 2012. Le solde pour 2012 devrait donc être dégradé à due concurrence.

Par ailleurs, le produit des amendes et, par voie de conséquence, la part de ce produit qui est reversée au budget général seraient plus importants que prévu et justifient une révision à la hausse de 24 millions d’euros de la prévision.

Enfin, comme l’illustre le tableau suivant, trois lignes sont revues à la hausse alors que la loi de finances rectificative d’octobre les avait révisées à la baisse par rapport à la prévision initiale. Il s’en suit un surplus de recettes de 95 millions d’euros, dont les justifications fournies par le Gouvernement ne sont guère convaincantes et créent un doute sur la qualité des différentes prévisions réalisées.

LA RÉVISION DES LIGNES 2211, 2401 ET 2604

(en millions d’euros)

   

LFI

LFR 3

PLFR 4

2211

Produit de la cession d'éléments du patrimoine immobilier de l'État

60

51,8

67,8

2401

Intérêts des prêts à des banques et à des États étrangers

514

487

520

2604

Divers produits de la rémunération de la garantie de l'État

119

119

165

Sur la ligne 2211, la réévaluation prévue par le présent projet de loi est justifiée par un déroulement, meilleur qu’anticipé en loi de finances initiale, du programme de cessions immobilières. La loi de finances rectificative du mois dernier anticipait pourtant une évolution inverse.

Le montant des intérêts perçus au titre de prêts à des États étrangers est revu à la hausse en raison « d’ajustements d’ordre technique » qui n’avaient manifestement pas été anticipés jusqu’alors.

Enfin, les produits de la rémunération de la garantie de l’État sont revus à la hausse de 46 millions d’euros en lien avec les revenus perçus au titre de la première garantie de financement accordée, en 2008, à Dexia. Pourtant, l’encours des prêts garantis est aisément prévisible dès lors qu’aucun emprunt ne peut plus entrer dans le dispositif depuis l’été 2010. Certes, Dexia pouvait rembourser par anticipation une partie de ces prêts mais une telle hypothèse pouvait sembler improbable. En conséquence, il semble que la prévision en loi de finances initiale de la ligne 2604 n’était pas complètement sincère.

À noter qu’aucune recette n’est prévue, en 2011, au titre de la garantie accordée à Dexia par la loi de finances rectificative d’octobre car la mise en œuvre du dispositif et les modalités de calcul de la rémunération de l’État doivent encore recevoir l’accord de la Commission européenne.

ÉVOLUTION DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT EN 2011

(en euros)

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

AE révisées

 

 

AE

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

AE révisées

variation en %

Action extérieure de l’État

2 962 704 001

6 180 159

 

 

 

2 956 523 842

-0,21%

Action de la France en Europe et dans le monde

1 800 607 833

2 617 825

 

 

 

1 797 990 008

-0,15%

Diplomatie culturelle et d'influence

758 605 839

2 402 745

 

 

 

756 203 094

-0,32%

Français à l'étranger et affaires consulaires

343 538 783

1 159 589

 

 

 

342 379 194

-0,34%

Présidence française du G8 et du G20

59 951 546

 

 

 

 

59 951 546

 

Administration générale et territoriale de l'État

2 570 499 236

7 282 920

 

 

8 167 528

2 571 383 844

+0,03%

 Administration territoriale

1 679 778 209

1 975 107

 

 

 

1 677 803 102

-0,12%

 Vie politique, cultuelle et associative

191 071 374

1 508 469

 

 

 

189 562 905

-0,79%

 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

699 649 653

3 799 344

 

 

8 167 528

704 017 837

+0,62%

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 583 323 085

20 435 156

 

19 160 722

27 146 010

3 570 873 217

-0,35%

 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

1 974 272 374

16 132 680

 

 

27 146 010

1 985 285 704

+0,56%

 Forêt

359 841 182

1 670 279

 

10 999 377

 

347 171 526

-3,52%

 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

504 850 141

1 846 992

 

5 856 089

 

497 147 060

-1,53%

 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

744 359 388

785 205

 

2 305 256

 

741 268 927

-0,42%

Aide publique au développement

 

4 575 127 559

15 608 487

 

 

917 053 329

5 476 572 401

+19,70%

 Aide économique et financière au développement

2 491 991 481

6 888 518

 

 

30 053 329

2 515 156 292

+0,93%

 Solidarité à l’égard des pays en développement

2 053 160 305

8 448 010

 

 

887 000 000

2 931 712 295

+42,79%

Développement solidaire et migrations

29 975 773

271 959

 

 

 

29 703 814

-0,91%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 313 182 266

8 861 194

 

 

2 000

3 304 323 072

-0,27%

 Liens entre la nation et son armée

127 353 044

138 097

 

 

2 000

127 216 947

-0,11%

 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3 070 179 138

7 698 130

 

 

 

3 062 481 008

-0,25%

 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

115 650 084

1 024 967

 

 

 

114 625 117

-0,89%

Conseil et contrôle de l'État

615 552 839

 

 

15 500 000

3 387 540

603 440 379

-1,97%

 Conseil d'État et autres juridictions administratives

348 259 777

 

 

 

3 387 540

351 647 317

+0,97%

 Conseil économique, social et environnemental

37 502 421

 

 

 

 

37 502 421

 

 Cour des comptes et autres juridictions financières

229 790 641

 

 

15 500 000

 

214 290 641

-6,75%

Culture

 

2 717 376 944

2 512 314

64 472 599

  

60 273 000

2 839 610 229

+4,50%

 Patrimoines

848 932 087

 

2 414 505

  

60 000 000

911 346 592

+7,35%

 Création

753 119 598

 

62 058 094

  

 

815 177 692

+8,24%

 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 115 325 259

2 512 314

 

  

273 000

1 113 085 945

-0,20%

Défense

41 972 716 003

61 665 096

 

 

 

41 911 050 907

-0,15%

 Environnement et prospective de la politique de défense

1 840 908 887

7 181 815

 

 

 

1 833 727 072

-0,39%

 Préparation et emploi des forces

22 564 157 301

 

 

 

 

22 564 157 301

 

 Soutien de la politique de la défense

4 373 996 923

 

 

 

 

4 373 996 923

 

 Équipement des forces

13 193 652 892

54 483 281

 

 

 

13 139 169 611

-0,41%

Direction de l’action du Gouvernement

1 525 037 556

2 608 697

 

7 739 756

 

1 514 689 103

-0,68%

 Coordination du travail gouvernemental

586 890 306

2 261 464

 

5 539 756

 

579 089 086

-1,33%

 Protection des droits et libertés

147 320 185

347 233

 

2 200 000

 

144 772 952

-1,73%

 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

790 827 065

 

 

 

 

790 827 065

 

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

AE révisées

 

 

AE

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

AE révisées

variation en %

Écologie, développement et aménagement durables

10 017 067 895

47 070 908

 

17 300 473

 

9 952 696 514

-0,64%

 Infrastructures et services de transports

4 291 709 768

31 332 962

 

1 971 820

 

4 258 404 986

-0,78%

 Sécurité et circulation routières

57 614 436

522 706

 

 

 

57 091 730

-0,91%

 Sécurité et affaires maritimes

129 678 229

354 626

 

 

 

129 323 603

-0,27%

 Météorologie

198 289 738

161 426

 

 

 

198 128 312

-0,08%

 Urbanisme, paysage, eau et biodiversité

350 077 423

713 199

 

 

 

349 364 224

-0,20%

 Information géographique et cartographique

81 942 889

237 564

 

 

 

81 705 325

-0,29%

 Prévention des risques

373 306 260

613 443

 

 

 

372 692 817

-0,16%

 Énergie et après-mines

741 012 543

12 024 982

 

13 000 000

 

715 987 561

-3,38%

 Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables

3 793 436 609

1 110 000

 

2 328 653

 

3 789 997 956

-0,09%

Économie

2 057 885 501

15 170 653

 

  

17 000 000

2 059 714 848

+0,09%

 Développement des entreprises et de l'emploi

1 081 884 581

14 194 754

 

  

 

1 067 689 827

-1,31%

 Tourisme

52 874 412

365 795

 

  

 

52 508 617

-0,69%

 Statistiques et études économiques

437 896 667

610 104

 

  

 

437 286 563

-0,14%

 Stratégie économique et fiscale

485 229 841

 

 

  

17 000 000

502 229 841

+3,50%

Engagements financiers de l’État

46 925 908 084

61 997 312

 

476 291 328

765 363

46 388 384 807

-1,15%

 Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

45 382 000 000

 

 

424 000 000

 

44 958 000 000

-0,93%

 Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)

227 300 000

 

 

 

 

175 008 672

-23,01%

 Épargne

1 121 513 783

60 860 605

 

52 291 328

 

1 060 653 178

-5,43%

 Majoration de rentes

195 094 301

1 136 707

 

 

765 363

194 722 957

-0,19%

Enseignement scolaire

61 905 245 626

16 298 588

 

1 560 693

10 000

61 887 396 345

-0,03%

 Enseignement scolaire public du premier degré

18 041 381 861

374 902

 

 

 

18 041 006 959

-0,00%

 Enseignement scolaire public du second degré

29 414 678 794

1 376 189

 

 

 

29 413 302 605

-0,00%

 Vie de l’élève

3 949 249 070

9 040 690

 

 

10 000

3 938 657 687

-0,27%

 Enseignement privé du premier et du second degrés

7 086 258 209

1 673 858

 

 

 

7 084 584 351

-0,02%

 Soutien de la politique de l’éducation nationale

2 116 907 061

3 832 949

 

 

 

2 113 074 112

-0,18%

 Enseignement technique agricole

1 296 770 631

 

 

1 560 693

 

1 295 209 938

-0,12%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 722 291 164

25 889 283

 

20 000 000

 

11 676 401 881

-0,39%

 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

8 464 004 398

13 107 459

 

 

 

8 450 896 939

-0,15%

 Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

291 207 286

2 273 418

 

 

 

288 933 868

-0,78%

 Conduite et pilotage des politiques économique et financière

925 456 288

4 396 995

 

 

 

921 059 293

-0,48%

 Facilitation et sécurisation des échanges

1 605 655 702

3 255 105

 

 

 

1 602 400 597

-0,20%

 Entretien des bâtiments de l'Etat

214 866 282

2 856 306

 

20 000 000

 

192 009 976

-10,64%

 Fonction publique

221 101 208

 

 

 

 

221 101 208

 

Immigration, asile et intégration

563 724 439

430 860

50 000 000

 

61 000 000

674 293 579

+19,61%

 Immigration et asile

490 881 080

 

50 000 000

 

61 000 000

601 881 080

+22,61%

 Intégration et accès à la nationalité française

72 843 359

430 860

 

 

 

72 412 499

-0,59%

Justice

 

8 957 175 930

23 334 359

23 334 359

 

 

8 957 175 930

 

 Justice judiciaire

4 283 514 304

8 779 818

 

 

 

4 274 734 486

-0,20%

 Administration pénitentiaire

3 280 015 996

9 767 938

 

 

 

3 270 248 058

-0,30%

 Protection judiciaire de la jeunesse

757 666 987

3 230 102

 

 

 

754 436 885

-0,43%

 Accès au droit et à la justice

388 037 825

 

23 334 359

 

 

411 372 184

+6,01%

 Conduite et pilotage de la politique de la justice

247 940 818

1 556 501

 

 

 

246 384 317

-0,63%

Médias, livre et industries culturelles

1 450 821 233

46 336 591

 

53 118 152

51 866 914

1 403 233 404

-3,28%

 Contribution au financement de l'audiovisuel et à la diversité radiophonique

524 000 918

 

 

53 118 152

 

519 600 918

-0,84%

 Action audiovisuelle extérieure

206 519 846

32 126 500

 

  

44 966 914

216 860 260

+5,01%

 Presse

421 477 426

 

 

  

4 400 000

425 877 426

+1,04%

 Livre et industries culturelles

298 823 043

14 210 091

 

  

2 500 000

287 112 952

-3,92%

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

AE révisées

 

 

AE

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

AE révisées

variation en %

Outre-mer

2 155 921 275

16 912 194

 

 

 

2 139 009 081

-0,78%

 Emploi outre-mer

1 350 829 233

11 054 063

 

 

 

1 339 775 170

-0,82%

 Conditions de vie outre-mer

805 092 042

5 858 131

 

 

 

799 233 911

-0,73%

Politique des territoires

350 283 986

2 796 332

 

3 800 000

 

343 687 654

-1,88%

 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

302 641 014

2 479 940

 

3 800 000

 

296 361 074

-2,08%

 

Interventions territoriales de l’État

47 642 972

316 392

 

 

 

47 326 580

-0,66%

Pouvoirs publics

1 017 915 150

 

 

2 245 974

 

1 015 669 176

-0,22%

 Présidence de la République

112 298 700

 

 

2 245 974

 

110 052 726

-2,00%

 Assemblée nationale

533 910 000

 

 

 

 

533 910 000

 

 Sénat

327 694 000

 

 

 

 

327 694 000

 

 La chaîne parlementaire

32 125 000

 

 

 

 

32 125 000

 

 Indemnités des représentants français au Parlement européen

 

 

 

 

 

 

 

 Conseil constitutionnel

11 070 000

 

 

 

 

11 070 000

 

 Haute Cour

 

 

 

 

 

 

 

 Cour de justice de la République

817 450

 

 

 

 

817 450

 

Provisions

34 066 098

 

596 157 000

596 157 000

 

34 066 098

 

 Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

 Dépenses accidentelles et imprévisibles

34 066 098

 

596 157 000

596 157 000

 

34 066 098

 

Recherche et enseignement supérieur

25 359 336 401

33 811 590

 

2 997 804

 

25 322 527 007

-0,15%

 Formations supérieures et recherche universitaire

12 479 820 441

500 000

 

 

 

12 479 320 441

-0,00%

 Vie étudiante

2 080 046 559

 

 

 

 

2 080 046 559

 

 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

5 124 607 129

10 505 000

 

 

 

5 114 102 129

-0,20%

 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 244 058 803

 

 

 

 

1 244 058 803

 

Recherche spatiale

1 392 128 045

2 000 000

 

 

 

1 390 128 045

-0,14%

 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables

1 332 094 807

9 674 519

 

 

 

1 322 420 288

-0,73%

 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 087 011 121

7 675 972

 

 

 

1 079 335 149

-0,71%

 Recherche duale (civile et militaire)

196 709 760

498 676

 

 

 

196 211 084

-0,25%

 Recherche culturelle et culture scientifique

125 334 645

1 525 533

 

 

 

123 809 112

-1,22%

 Enseignement supérieur et recherche agricoles

297 525 091

1 431 890

 

2 997 804

 

293 095 397

-1,49%

Régimes sociaux et de retraite

6 027 814 767

19 306 909

 

 

196 094 720

6 204 602 578

+2,93%

 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 877 046 488

12 352 312

 

 

70 839 359

3 935 533 535

+1,51%

 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

797 278 279

2 564 535

 

 

23 286 256

818 000 000

+2,60%

 Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 353 490 000

4 390 062

 

 

101 969 105

1 451 069 043

+7,21%

Relations avec les collectivités territoriales

2 685 069 183

11 227 000

 

410 532

2 270 190

2 675 701 841

-0,35%

 Concours financiers aux communes et groupements de communes

815 256 264

 

 

 

64 805

815 321 069

+0,01%

 Concours financiers aux départements

491 706 215

5 189 634

 

 

204 905

486 721 486

-1,01%

 Concours financiers aux régions

894 680 275

 

 

 

2 000 480

896 680 755

+0,22%

 Concours spécifiques et administration

483 426 429

6 037 366

 

410 532

 

476 978 531

-1,33%

Remboursements et dégrèvements

82 152 556 000

 

2 739 000 000

 

381 000 000

85 272 556 000

+3,80%

 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

71 024 556 000

 

2 177 000 000

 

381 000 000

73 582 556 000

+3,60%

 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)

11 128 000 000

 

562 000 000

 

 

11 690 000 000

+5,05%

Santé

 

1 221 631 190

9 805 876

5 000 000

35 000 000

35 000 000

1 216 825 314

-0,39%

 Prévention et sécurité sanitaire et offre de soins

583 621 690

9 805 876

 

35 000 000

 

538 815 814

-7,68%

Protection maladie

638 009 500

 

5 000 000

 

35 000 000

678 009 500

+6,27%

Sécurité

16 804 214 075

11 039 503

10 500 000

6 970 000

 

16 796 704 572

-0,04%

 Police nationale

9 137 713 213

 

10 500 000

6 970 000

 

9 141 243 213

+0,04%

 Gendarmerie nationale

7 666 500 862

11 039 503

 

 

 

7 655 461 359

-0,14%

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

AE révisées

 

 

AE

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

AE révisées

variation en %

Sécurité civile

459 760 299

2 527 017

 

 

 

457 233 282

-0,55%

 Intervention des services opérationnels

259 518 895

1 393 830

 

 

 

258 125 065

-0,54%

 Coordination des moyens de secours

200 241 404

1 133 187

 

 

 

199 108 217

-0,57%

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 371 613 997

8 501 199

10 000

153 659 772

152 863 635

12 362 326 661

-0,08%

 Lutte contre la pauvreté: RSA et expérimentations sociales

691 972 164

6 000 741

 

153 404 802

 

532 566 621

-23,04%

 Actions en faveur des familles vulnérables

242 589 877

498 000

 

 

20 000

242 111 877

-0,20%

 Handicap et dépendance

9 888 010 998

 

10 000

 

152 843 635

10 040 864 633

+1,55%

 Égalité entre les hommes et les femmes

21 161 635

168 970

 

 

 

20 992 665

-0,80%

 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

1 527 879 323

1 833 488

 

254 970

 

1 525 790 865

-0,14%

Sport, jeunesse et vie associative

418 588 637

3 405 100

 

  

20 000

415 203 537

-0,81%

 Sport

205 073 565

1 510 978

 

  

2 000

203 564 587

-0,74%

 Jeunesse et vie associative

213 515 072

1 894 122

 

 

18 000

211 638 950

-0,88%

Travail et emploi

12 349 818 679

1 918 523

350 015 500

8 466 434

2 000

12 689 451 222

+2,75%

 Accès et retour à l'emploi

6 864 029 885

 

243 015 500

  

2 000

7 107 047 385

+3,54%

 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

4 493 135 309

 

107 000 000

 

 

4 600 135 309

+2,38%

 Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

139 305 493

621 496

 

 

 

138 683 997

-0,45%

 Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

853 347 992

1 297 027

 

8 466 434

 

843 584 531

-1,14%

Ville et logement

7 671 789 519

23 408 638

10 000

  

249 330 000

7 897 720 881

+2,94%

 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 204 166 797

 

10 000

  

7 330 000

1 211 506 797

+0,61%

 Aide à l’accès au logement

5 301 389 585

4 537 064

 

  

242 000 000

5 538 852 521

+4,48%

 Développement et amélioration de l’offre de logement

541 972 254

18 871 574

 

 

 

523 100 680

-3,48%

 Politique de la ville

624 260 883

 

 

 

 

624 260 883

 

Total

 

378 516 018 617

506 342 458

3 838 499 458

1 420 378 640

2 163 252 229

382 591 049 206

+1,08%

Total hors Remboursement et dégrèvements

296 363 462 617

506 342 458

1 099 499 458

1 420 378 640

1 782 252 229

297 318 493 206

+0,32%

ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT EN 2011

(en euros)

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

CP révisés

 

 

CP

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

CP révisés

variation en %

Action extérieure de l’État

2 965 547 550

14 069 159

 

 

 

2 951 478 391

-0,47%

Action de la France en Europe et dans le monde

1 813 508 179

5 617 825

 

 

 

1 807 890 354

-0,31%

Diplomatie culturelle et d'influence

758 556 019

6 941 745

 

 

 

751 614 274

-0,92%

Français à l'étranger et affaires consulaires

343 527 451

1 509 589

 

 

 

342 017 862

-0,44%

Présidence française du G8 et du G20

49 955 901

 

 

 

 

49 955 901

 

Administration générale et territoriale de l'État

2 449 556 710

11 760 920

 

 

8 167 528

2 445 963 318

-0,15%

 Administration territoriale

1 653 615 189

1 975 107

 

 

 

1 651 640 082

-0,12%

 Vie politique, cultuelle et associative

184 770 667

5 986 469

 

 

 

178 784 198

-3,24%

 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

611 170 854

3 799 344

 

 

8 167 528

615 539 038

+0,71%

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

3 669 129 809

21 435 156

 

23 649 733

34 020 510

3 658 065 430

-0,30%

 Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires

2 030 789 756

16 132 680

 

 

34 020 510

2 048 677 586

+0,88%

 Forêt

371 016 365

1 670 279

 

11 517 525

 

357 828 561

-3,55%

 Sécurité et qualité sanitaires de l'alimentation

509 477 858

1 846 992

 

9 171 467

 

504 670 125

-0,94%

 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture

757 845 830

1 785 205

 

2 960 741

 

755 687 416

-0,28%

Aide publique au développement

3 334 113 204

15 608 487

 

28 985 000

28 985 000

3 318 504 717

-0,47%

  

 Aide économique et financière au développement

1 170 108 561

6 888 518

 

 

28 985 000

1 192 205 043

+1,89%

 Solidarité à l’égard des pays en développement

2 134 031 102

8 448 010

 

28 985 000

 

2 125 583 092

-0,40%

Développement solidaire et migrations

29 973 541

271 959

 

 

 

29 701 582

-0,91%

Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation

3 319 420 223

26 676 834

 

 

2 000

3 292 745 389

-0,80%

 Liens entre la nation et son armée

134 275 022

235 097

 

 

2 000

134 041 925

-0,17%

 Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant

3 070 179 138

24 592 770

 

 

 

3 045 586 368

-0,80%

 Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale

114 966 063

1 848 967

 

 

 

113 117 096

-1,61%

Conseil et contrôle de l'État

589 690 461

 

 

8 500 000

12 030 077

593 220 538

+0,60%

 Conseil d'État et autres juridictions administratives

337 997 399

 

 

 

12 030 077

350 027 476

+3,56%

 Conseil économique, social et environnemental

37 502 421

 

 

 

 

37 502 421

 

 Cour des comptes et autres juridictions financières

214 190 641

 

 

8 500 000

 

205 690 641

-3,97%

Culture

2 682 055 827

2 512 314

40 933 096

 

273 000

2 720 749 609

+1,44%

  

 Patrimoines

868 792 755

 

2 414 505

 

 

871 207 260

+0,28%

 Création

736 807 906

 

38 518 591

 

 

775 326 497

+5,23%

 Transmission des savoirs et démocratisation de la culture

1 076 455 166

2 512 314

 

 

273 000

1 074 215 852

-0,21%

Défense

37 409 084 457

266 883 366

 

 

 

37 142 201 091

-0,71%

 Environnement et prospective de la politique de défense

1 791 538 672

5 181 815

 

 

 

1 786 356 857

-0,29%

 Préparation et emploi des forces

21 891 432 096

 

 

 

 

21 891 432 096

 

 Soutien de la politique de la défense

3 014 060 180

11 402 901

 

 

 

3 002 657 279

-0,38%

 Équipement des forces

10 712 053 509

250 298 650

 

 

 

10 461 754 859

-2,34%

Direction de l’action du Gouvernement

1 109 184 673

4 742 697

 

6 244 155

 

1 098 197 821

-0,99%

 Coordination du travail gouvernemental

579 398 234

4 115 464

 

5 344 155

 

569 938 615

-1,63%

 Protection des droits et libertés

91 207 370

627 233

 

900 000

 

89 680 137

-1,67%

 Moyens mutualisés des administrations déconcentrées

438 579 069

 

 

 

 

438 579 069

 

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

CP révisés

 

 

CP

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

CP révisés

variation en %

Écologie, développement et aménagement durables

9 512 133 212

76 475 908

 

17 300 473

 

9 418 356 831

-0,99%

 Infrastructures et services de transports

4 060 339 281

54 291 962

 

1 971 820

 

4 004 075 499

-1,39%

 Sécurité et circulation routières

57 610 145

942 706

 

 

 

56 667 439

-1,64%

 Sécurité et affaires maritimes

132 056 048

1 415 626

 

 

 

130 640 422

-1,07%

 Météorologie

198 274 971

670 426

 

 

 

197 604 545

-0,34%

 Urbanisme, paysage, eau et biodiversité

345 285 247

3 013 199

 

 

 

342 272 048

-0,87%

 Information géographique et cartographique

81 936 787

460 564

 

 

 

81 476 223

-0,56%

 Prévention des risques

303 343 089

2 546 443

 

 

 

300 796 646

-0,84%

 Énergie et après-mines

751 528 239

12 024 982

 

13 000 000

 

726 503 257

-3,33%

 Conduite et pilotage des politiques de l'écologie, du développement et de l'aménagement durables

3 581 759 405

1 110 000

 

2 328 653

 

3 578 320 752

-0,10%

Économie

2 063 387 949

18 742 653

 

 

17 000 000

2 061 645 296

-0,08%

 Développement des entreprises et de l'emploi

1 092 618 571

17 466 754

 

 

 

1 075 151 817

-1,60%

 Tourisme

50 972 181

665 795

 

 

 

50 306 386

-1,31%

 Statistiques et études économiques

434 594 324

610 104

 

 

 

433 984 220

-0,14%

 Stratégie économique et fiscale

485 202 873

 

 

 

17 000 000

502 202 873

+3,50%

Engagements financiers de l’État

46 925 824 631

109 694 312

1 438 000 000

476 291 328

848 816

47 778 687 807

+1,82%

 Charge de la dette et trésorerie de l’État (crédits évaluatifs)

45 382 000 000

 

1 438 000 000

424 000 000

 

46 396 000 000

+2,23%

 Appels en garantie de l'État (crédits évaluatifs)

227 300 000

26 000 000

 

  

 

201 300 000

-11,44%

 Épargne

1 121 513 783

82 557 605

 

52 291 328

 

986 664 850

-12,02%

 Majoration de rentes

195 010 848

1 136 707

 

 

848 816

194 722 957

-0,15%

Enseignement scolaire

61 794 432 593

26 658 588

 

3 866 027

10 000

61 763 917 978

-0,05%

 Enseignement scolaire public du premier degré

18 041 378 200

1 374 902

 

 

 

18 040 003 298

-0,01%

 Enseignement scolaire public du second degré

29 414 667 497

5 176 189

 

 

 

29 409 491 308

-0,02%

 Vie de l’élève

3 884 625 448

10 040 690

 

 

10 000

3 874 594 758

-0,26%

 Enseignement privé du premier et du second degrés

7 086 202 629

5 233 858

 

 

 

7 080 968 771

-0,07%

 Soutien de la politique de l’éducation nationale

2 076 578 640

3 832 949

 

 

 

2 072 745 691

-0,18%

 Enseignement technique agricole

1 290 980 179

1 000 000

 

3 866 027

 

1 286 114 152

-0,38%

Gestion des finances publiques et des ressources humaines

11 747 159 224

44 944 283

 

54 817 403

 

11 647 397 538

-0,85%

 Gestion fiscale et financière de l'État et du secteur public local

8 450 667 941

19 107 459

 

 

 

8 431 560 482

-0,23%

 Stratégie des finances publiques et modernisation de l'Etat

344 674 788

4 117 418

 

 

 

340 557 370

-1,19%

 Conduite et pilotage des politiques économique et financière

908 535 480

7 096 995

 

 

 

901 438 485

-0,78%

 Facilitation et sécurisation des échanges

1 607 392 163

3 755 105

 

 

 

1 603 637 058

-0,23%

 Entretien des bâtiments de l'Etat

215 162 925

6 113 000

 

54 817 403

 

154 232 522

-28,32%

 Fonction publique

220 725 927

4 754 306

 

 

 

215 971 621

-2,15%

Immigration, asile et intégration

561 469 016

430 860

50 000 000

 

52 000 000

663 038 156

+18,09%

 Immigration et asile

488 631 080

 

50 000 000

 

52 000 000

590 631 080

+20,87%

 Intégration et accès à la nationalité française

72 837 936

430 860

 

 

 

72 407 076

-0,59%

Justice

7 138 081 263

31 732 359

23 334 359

 

5 000 000

7 134 683 263

-0,05%

  

 Justice judiciaire

2 960 265 131

15 091 818

 

 

 

2 945 173 313

-0,51%

 Administration pénitentiaire

2 821 791 921

9 767 938

 

 

 

2 812 023 983

-0,35%

 Protection judiciaire de la jeunesse

757 642 451

5 316 102

 

 

 

752 326 349

-0,70%

 Accès au droit et à la justice

331 337 825

 

23 334 359

 

5 000 000

359 672 184

+8,55%

 Conduite et pilotage de la politique de la justice

267 043 935

1 556 501

 

 

 

265 487 434

-0,58%

Médias, livre et industries culturelles

1 454 210 069

53 579 591

 

53 077 233

47 482 293

1 395 035 538

-4,07%

 Contribution au financement de l'audiovisuel et à la diversité radiophonique

523 959 999

7 243 000

 

53 077 233

 

463 639 766

-11,51%

 Action audiovisuelle extérieure

206 504 467

32 126 500

 

 

44 982 293

219 360 260

+6,23%

 Presse

419 922 560

 

 

 

 

419 922 560

 

 Livre et industries culturelles

303 823 043

14 210 091

 

 

2 500 000

292 112 952

-3,85%

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

CP révisés

 

 

CP

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

CP révisés

variation en %

Outre-mer

1 977 269 978

30 508 194

 

 

 

1 946 761 784

-1,54%

 Emploi outre-mer

1 330 524 697

23 150 063

 

 

 

1 307 374 634

-1,74%

 Conditions de vie outre-mer

646 745 281

7 358 131

 

 

 

639 387 150

-1,14%

Politique des territoires

321 655 432

3 050 332

 

3 800 000

 

314 805 100

-2,13%

 Impulsion et coordination de la politique d'aménagement du territoire

286 784 875

2 479 940

 

3 800 000

 

280 504 935

-2,19%

 Interventions territoriales de l’État

34 870 557

570 392

 

 

 

34 300 165

-1,64%

Pouvoirs publics

1 017 915 150

 

 

2 245 974

 

1 015 669 176

-0,22%

 Présidence de la République

112 298 700

 

 

2 245 974

 

110 052 726

-2,00%

 Assemblée nationale

533 910 000

 

 

 

 

533 910 000

 

 Sénat

327 694 000

 

 

 

 

327 694 000

 

 La chaîne parlementaire

32 125 000

 

 

 

 

32 125 000

 

 Indemnités des représentants français au Parlement européen

 

 

 

 

 

 

 

 Conseil constitutionnel

11 070 000

 

 

 

 

11 070 000

 

 Haute Cour

 

 

 

 

 

 

 

 Cour de justice de la République

817 450

 

 

 

 

817 450

 

Provisions

34 066 098

 

596 157 000

596 157 000

 

34 066 098

 

 Provision relative aux rémunérations publiques

 

 

 

 

 

 

 

 Dépenses accidentelles et imprévisibles

34 066 098

 

596 157 000

596 157 000

 

34 066 098

 

Recherche et enseignement supérieur

25 183 596 754

81 715 680

 

3 077 959

 

25 098 803 115

-0,34%

 Formations supérieures et recherche universitaire

12 272 103 804

500 000

 

 

 

12 271 603 804

-0,00%

 Vie étudiante

2 082 299 549

 

 

 

 

2 082 299 549

 

 Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires

5 124 225 228

22 505 000

 

 

 

5 101 720 228

-0,44%

 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

1 243 966 157

6 000 000

 

 

 

1 237 966 157

-0,48%

Recherche spatiale

1 392 024 372

13 000 000

 

 

 

1 379 024 372

-0,93%

 Recherche dans les domaines de l'énergie, du développement et de l'aménagement durables

1 371 173 467

14 616 519

 

 

 

1 356 556 948

-1,07%

 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle

1 076 047 218

13 847 972

 

 

 

1 062 199 246

-1,29%

 Recherche duale (civile et militaire)

196 695 111

8 288 766

 

 

 

188 406 345

-4,21%

 Recherche culturelle et culture scientifique

125 025 844

1 525 533

 

 

 

123 500 311

-1,22%

 Enseignement supérieur et recherche agricoles

300 036 004

1 431 890

 

3 077 959

 

295 526 155

-1,50%

Régimes sociaux et de retraite

6 027 526 040

19 306 909

 

 

196 613 360

6 204 832 491

+2,94%

 Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres

3 876 757 761

12 352 312

 

 

71 128 086

3 935 533 535

+1,52%

 Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins

797 278 279

2 564 535

 

 

23 286 256

818 000 000

+2,60%

 Régime de retraite des mines, de la SEITA et divers

1 353 490 000

4 390 062

 

 

102 199 018

1 451 298 956

+7,23%

Relations avec les collectivités territoriales

2 638 843 926

11 227 000

 

410 532

2 270 190

2 629 476 584

-0,35%

 Concours financiers aux communes et groupements de communes

775 923 007

 

 

  

64 805

775 987 812

+0,01%

 Concours financiers aux départements

491 706 215

5 189 634

 

  

204 905

486 721 486

-1,01%

 Concours financiers aux régions

894 680 275

 

 

  

2 000 480

896 680 755

+0,22%

 Concours spécifiques et administration

476 534 429

6 037 366

 

410 532

 

470 086 531

-1,35%

Remboursements et dégrèvements

82 152 556 000

 

3 288 375 000

  

381 000 000

85 821 931 000

+4,47%

 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs)

71 024 556 000

 

2 726 375 000

  

381 000 000

74 131 931 000

+4,38%

 Remboursements et dégrèvements d’impôts locaux (crédits évaluatifs)

11 128 000 000

 

562 000 000

  

 

11 690 000 000

+5,05%

Santé

1 221 587 779

14 362 876

5 000 000

35 000 000

35 000 000

1 212 224 903

-0,77%

  

 Prévention et sécurité sanitaire et offre de soins

583 578 279

14 362 876

 

35 000 000

 

534 215 403

-8,46%

Protection maladie

638 009 500

 

5 000 000

 

35 000 000

678 009 500

+6,27%

Sécurité

16 805 432 573

1 000 000

15 000 000

6 970 000

 

16 812 462 573

+0,04%

 Police nationale

9 083 347 411

500 000

10 500 000

6 970 000

 

9 086 377 411

+0,03%

 Gendarmerie nationale

7 722 085 162

500 000

4 500 000

 

 

7 726 085 162

+0,05%

   

LFI 2011

LFR I, LFR II et LFR III

PLFR Novembre

CP révisés

 

 

CP

Annulations

Ouvertures

Annulations

Ouvertures

CP révisés

variation en %

Sécurité civile

434 858 323

4 554 017

 

 

 

430 304 306

-1,05%

 Intervention des services opérationnels

264 744 563

2 182 830

 

 

 

262 561 733

-0,82%

 Coordination des moyens de secours

170 113 760

2 371 187

 

 

 

167 742 573

-1,39%

Solidarité, insertion et égalité des chances

12 365 705 946

15 659 199

10 000

153 659 772

160 863 635

12 357 260 610

-0,07%

 Lutte contre la pauvreté: RSA et expérimentations sociales

691 919 704

12 022 741

 

153 404 802

 

526 492 161

-23,91%

 Actions en faveur des familles vulnérables

242 572 625

1 498 000

 

 

20 000

241 094 625

-0,61%

 Handicap et dépendance

9 885 010 998

 

10 000

 

155 843 635

9 885 040 998

+0,00%

 Égalité entre les hommes et les femmes

21 160 248

304 970

 

 

 

176 698 913

+735,05%

 Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative

1 525 042 371

1 833 488

 

254 970

5 000 000

1 527 953 913

+0,19%

Sport, jeunesse et vie associative

430 064 386

8 261 100

 

 

20 000

421 823 286

-1,92%

 Sport

216 565 118

2 866 978

 

 

2 000

213 700 140

-1,32%

 Jeunesse et vie associative

213 499 268

5 394 122

 

 

18 000

208 123 146

-2,52%

Travail et emploi

11 574 866 639

3 463 523

350 015 500

3 101 888

2 000

11 918 318 728

+2,97%

 Accès et retour à l'emploi

6 199 147 218

 

243 015 500

 

2 000

6 442 164 718

+3,92%

 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi

4 544 262 719

 

107 000 000

 

 

4 651 262 719

+2,35%

 Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail

86 932 088

1 621 496

 

 

 

85 310 592

-1,87%

 Conception, gestion et évaluation des politiques de l'emploi et du travail

744 524 614

1 842 027

 

3 101 888

 

739 580 699

-0,66%

Ville et logement

7 631 837 153

28 246 638

10 000

 

249 330 000

7 852 930 515

+2,90%

 Prévention de l'exclusion et insertion des personnes vulnérables

1 204 166 797

 

10 000

 

7 330 000

1 211 506 797

+0,61%

 Aide à l’accès au logement

5 301 389 585

4 537 064

 

 

242 000 000

5 538 852 521

+4,48%

 Développement et amélioration de l’offre de logement

501 965 982

15 129 574

 

 

 

486 836 408

-3,01%

 Politique de la ville

624 314 789

8 580 000

 

 

 

615 734 789

-1,37%

Total

368 542 263 048

947 302 955

5 806 834 955

1 477 154 477

1 230 918 409

373 155 558 980

+1,25%

Total hors Remboursement et dégrèvements

286 389 707 048

947 302 955

2 518 459 955

1 477 154 477

849 918 409

287 333 627 980

+0,33%

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– Impôts et ressources autorisés

Mesures fiscales

Article premier

Validation des rôles homologués dans les départements en 2011, sécurisation des rôles émis par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-france et pour Paris jusqu’au 31 août 2010 et des rôles homologués par les directions ou services à compétence nationale jusqu’au 31 décembre 2011

Texte du projet de loi :

I.– La première phrase du second alinéa de l’article 1658 du code général des impôts est remplacée par les dispositions suivantes :

« Pour l'application de la procédure de recouvrement par voie de rôle prévue au premier alinéa, le représentant de l’État dans le département peut déléguer ses pouvoirs aux agents de catégorie A placés sous l’autorité des directeurs départementaux des finances publiques ou des responsables de services à compétence nationale, détenant au moins un grade fixé par décret en Conseil d’État ».

II.– Sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, les rôles homologués en 2011 sur délégation du représentant de l’État dans le département sont réputés réguliers en tant qu’ils seraient contestés, à compter du 16 novembre 2011, par le moyen tiré de l’incompétence du délégataire, dès lors que ce dernier est un directeur des services fiscaux ou un agent de catégorie A détenant au moins le grade d’administrateur des finances publiques adjoint ou de directeur divisionnaire.

III.– Les rôles homologués jusqu’au 31 décembre 2011 par les services fiscaux ou directions fiscales à compétence nationale sont réputés réguliers, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, en tant que ces rôles seraient contestés, à compter du 16 novembre 2011, par le moyen tiré de ce que les fonctionnaires de ces directions ou services n’avaient pas compétence pour établir des rôles d’imposition.

IV.– Les rôles homologués jusqu’au 31 août 2010 par des fonctionnaires de la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris ayant au moins le grade de directeur divisionnaire sont réputés réguliers, sous réserve des décisions de justice passées en force de chose jugée, en tant que ces rôles seraient contestés, à compter du 16 novembre 2011, par le moyen tiré de ce que le préfet de Paris et d’Île-de-France ne pouvait déléguer ses pouvoirs en matière d’homologation des rôles aux fonctionnaires de la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris et de ce que cette direction n’avait pas compétence pour établir des rôles d’imposition.

Exposé des motifs du projet de loi :

L’objet du présent article est de clarifier le processus de délégation de pouvoirs en matière d’homologation des rôles d’une part et de sécuriser les rôles émis par la Direction Générale des Finances Publiques en 2011 ainsi que par les services de l’ex Direction Générale des Impôts d’autre part.

Ainsi l’article :

– modifie la rédaction du second alinéa de l’article 1658 du code général des impôts (CGI) ;

– valide les rôles rendus exécutoires dans les départements en 2011 ;

– sécurise les rôles homologués par la direction spécialisée des impôts pour la région île de France et pour Paris (DSIP) jusqu’au 31 août 2010 ;

– et sécurise les rôles homologués par les directions ou services à compétence nationale (SCN) jusqu’au 31 décembre 2011.

Cet article permet donc de sécuriser les impôts recouvrés par voie de rôle tout en préservant les décisions de justice ayant force de chose jugée.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est relatif à la procédure de recouvrement des impôts directs. Il précise les autorités compétentes pour homologuer les rôles d’imposition et valide un certain nombre de rôles dont la légalité pourrait être contestée du fait de l’incompétence de l’autorité qui les a établis.

L’article 1658 du code général des impôts, dans sa rédaction issue de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010), prévoit que, pour les impôts recouvrés par voie de rôle, le préfet de département peut déléguer son pouvoir de rendre les rôles exécutoires aux agents de catégorie A désignés par le responsable départemental des finances publiques détenant au moins un grade fixé par décret en Conseil d’État. Les arrêtés de délégation doivent être publiés au recueil des actes administratifs de la préfecture.

Le Gouvernement souhaite rendre plus souple la procédure de délégation. D’une part, il s’agit de ne plus prévoir de désignation nominative mais une délégation de pouvoir impersonnelle à tous les administrateurs des finances publics adjoints, qui pourra subsister malgré le changement éventuel des titulaires de ces fonctions. D’autre part, cette délégation de pouvoir est étendue aux collaborateurs des responsables des services à compétence nationale (SCN), principalement la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des résidents étrangers et des services généraux (DRESG). Tel est l’objet du I du présent article.

Il est aussi proposé au Parlement de valider un certain nombre de rôles émis en violation des règles de délégation prévues jusqu’à présent.

En premier lieu (II de l’article), sont validés tous les rôles homologués en 2011 par les directions départementales des finances publiques (DDFiP). Le décret prévu par l’article 1658 du code général des impôts, qui doit préciser le grade des agents de catégorie A des DDFiP pouvant bénéficier de la délégation de pouvoir du préfet, n’est entré en vigueur que le 16 octobre 2011 (il s’agit du décret n° 2011-1302 du 14 octobre 2011 portant modification de certaines dispositions relatives aux procédures de recouvrement mises en œuvre par la direction générale des finances publiques). Tout rôle homologué par un agent d’une DDFiP avant la publication d’un acte de délégation postérieur à l’entrée en vigueur de ce décret est donc entaché d’incompétence. Même si, selon l’étude d’impact du projet de loi, aucune réclamation fondée sur ce motif n’a été enregistrée à ce jour, 36 millions d’avis d’imposition à l’impôt sur le revenu ainsi que les rôles d’impôts directs locaux pourraient être contestés de ce seul fait, pour des montants financiers pouvant atteindre 116 milliards d’euros. À défaut de validation de ces rôles, l’État devrait dégrever toutes ces impositions et émettre de nouveaux rôles, avec des conséquences très lourdes en termes, non seulement de charge administrative, mais aussi de trésorerie pour le budget de l’État.

En second lieu (III de l’article), sont validés les rôles homologués par la direction des grandes entreprises (DGE) et la direction des résidents étrangers et des services généraux (DRESG). Comme on l’a vu, l’article 1658 du code général des impôts ne prévoit pas aujourd’hui que le préfet puisse déléguer à des agents de ces services à compétence nationale sa compétence pour établir des rôles d’imposition. Un moyen tiré de l’incompétence de l’auteur des rôles émis par ces directions pourrait donc prospérer au contentieux. Toutes impositions confondues (notamment l’impôt sur les sociétés lorsqu’il était recouvré par voie de rôle jusqu’en 2003, les impôts directs locaux et les impôts des non-résidents), les montants financiers en jeu sont de l’ordre de 56 milliards d'euros.

En dernier lieu (IV de l’article), sont validés les rôles homologués par la direction spécialisée des impôts pour la région Île-de-France et pour Paris (DSIP) entre le 1er septembre 2000, date de création de cette direction, et le 31 août 2010, date de suppression de cette direction dont les missions ont été reprises par la direction régionale des finances publiques de Paris. La cour administrative d’appel de Paris a en effet jugé, par un arrêt du 14 juin 2011, Ministre du budget c/Société DLL Equipment Lease, que la DSIP n’avait pas de compétence pour émettre des rôles d’imposition et que la procédure de délégation prévue par l’article 1658 du code général des impôts ne pouvait pas lui être appliquée dès lors qu’elle n’avait pas la qualité, alors requise par ce texte, de direction des services fiscaux. L’enjeu budgétaire, concernant les impositions directes locales perçues à Paris en 2010, est estimé à 1,3 milliard d'euros.

Les validations législatives d’actes réglementaires illégaux proposées par le Gouvernement remplissent les cinq conditions exigées par la jurisprudence du Conseil constitutionnel en la matière : elles n’affectent pas des décisions de justice devenues définitives ; elles ne portent pas atteinte au principe de non-rétroactivité de la loi pénale ; elles ne tendent pas à valider des actes qui seraient contraires à la Constitution ; elles ne concernent qu’un seul motif d’illégalité précisément désigné ; et enfin elles sont justifiées par un motif d’intérêt général suffisant.

L’intérêt général justifie en effet pleinement de procéder à ces validations compte tenu des montants financiers colossaux en jeu et de leur incidence sur le fonctionnement régulier des services publics. Le Conseil constitutionnel a d’ailleurs déjà admis la constitutionnalité d’une validation tout à fait similaire. Dans sa décision n° 99-425 DC du 29 décembre 1999 concernant la loi de finances rectificative pour 1999, il a ainsi jugé constitutionnelle la validation des avis de mise en recouvrement émis par des agents territorialement incompétents, en estimant que « par cette validation, le législateur a entendu éviter que ne se développent, pour un motif tenant à la compétence territoriale de l'autorité ayant établi l'avis de mise en recouvrement, des contestations dont l'aboutissement aurait pu entraîner, pour l'État, des conséquences gravement dommageables ; que l'intérêt général qui s'attache à une telle validation l'emporte sur la mise en cause des droits des contribuables qui résulterait de l'irrégularité de pure forme que la validation a pour effet de faire disparaître ; que cet intérêt général réside tant dans le montant des sommes en cause que dans la prévention des troubles qu'apporterait à la continuité des services publics fiscaux et juridictionnels concernés la multiplication de réclamations pouvant, en vertu du livre des procédures fiscales, être présentées pendant plusieurs années ; que la disposition critiquée n'a ni pour objet, ni pour effet de valider des impositions annulées par des décisions juridictionnelles ayant force de chose jugée ; qu'elle sauvegarde les droits des contribuables nés de telles décisions ; que la validation est strictement limitée dans sa portée puisqu'elle n'a pas pour objet de purger les impositions en cause d'autres vices que celui tenant à l'incompétence territoriale de l'autorité qui a émis l'avis de mise en recouvrement ; que cette disposition ne déroge pas davantage au principe de non rétroactivité des textes à caractère répressif plus sévères, ni à son corollaire qui interdit de faire renaître une prescription légalement acquise ; qu'enfin, à défaut de validation, la restitution aux intéressés d'impositions dont ils sont redevables au regard des règles de fond de la loi fiscale pourrait constituer un enrichissement injustifié ».

Le Gouvernement propose toutefois de limiter dans le temps l’effet de cette validation aux seuls contentieux dans lesquels le moyen d’incompétence n’aurait pas été soulevé avant le 16 novembre 2011, soit la date d’adoption du présent projet de loi de finances rectificative par le conseil des ministres : la validation n’a donc pas de portée rétroactive, elle vaut seulement pour l’avenir. Par cette limitation tout à fait inédite de la portée d’une validation législative, des contribuables qui auraient déjà engagé des réclamations en contestant la compétence des agents ayant homologué les rôles concernés pourraient tout de même voir leurs contestations aboutir à une décharge de leurs impositions. Ces contribuables bénéficient en effet d’une espérance légitime de voir leurs recours aboutir. Cette espérance légitime constitue, au sens de la jurisprudence la plus récente de la Cour européenne des droits de l’homme (CEDH) en matière de lois de validation, un bien protégé par l’article 1er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Dans un arrêt du 23 juillet 2009, Joubert c/France, la Cour a ainsi jugé inconventionnelle la validation, par la loi de finances pour 1997, des contrôles engagés par les services déconcentrés de la direction générale des impôts en tant qu'ils seraient contestés par le moyen tiré de l'incompétence territoriale ou matérielle des agents qui les ont effectués, dès lors que le requérant disposait d'une espérance légitime de voir son recours aboutir, que la loi de validation était intervenue en cours de procédure et qu'il y a donc eu ingérence dans le droit du contribuable au respect de ses biens non justifiée par l'intérêt général. Le simple intérêt financier de l’État ne permet pas, aux yeux de la Cour de Strasbourg, de justifier l’intervention rétroactive d’une loi de validation. Le montant des recettes dont l’État aurait pu être privé en raison de contrôles fiscaux exercés par des agents juridiquement incompétents, estimé à 153 millions d'euros dans l’affaire Joubert, n’a pas été considéré comme ayant une telle importance sur le budget de l’État que l’intérêt général s’en trouverait affecté.

En l’espèce, les montants financiers en jeu sont autrement plus importants : notamment, tous les rôles à l’impôt sur le revenu émis en 2011 pourraient être entachés d’une irrégularité purement formelle. Surtout, en proposant le présent article, le Gouvernement reconnaît lui-même les irrégularités dont seraient entachées les procédures de recouvrement d’un nombre significatif d’impositions sur plusieurs années. À partir du moment où il reconnaît publiquement ces irrégularités, les contribuables qui engageraient après la date de cette annonce publique un contentieux se contenteraient de vouloir profiter d’un pur effet d’aubaine. Le caractère non rétroactif des validations qui sont proposées par le présent article permet en revanche de ne pas prendre par « traîtrise » des requérants astucieux et de bonne foi, en préservant leur droit au recours. L’équilibre ainsi réalisé entre les intérêts particuliers et l’intérêt général paraît tout à fait satisfaisant. On observera d’ailleurs qu’en limitant dans le temps l’effet de la validation, la clause traditionnelle concernant le respect des décisions de justice passées en force de chose jugée n’est susceptible d’avoir aucun effet en droit et pourrait être supprimée.

*

* *

La Commission adopte l’article premier sans modification.

*

* *

Article 2

Suppression de la taxe de 2 % sur les nuitées d’établissements hôteliers

Texte du projet de loi :

L'article 302 bis ZO du code général des impôts est abrogé à compter du 1er novembre 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’abroger l’article 302 bis ZO du code général des impôts.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article abroge à compter du 1er novembre 2011 la taxe de 2 % sur les nuitées d’établissements hôteliers prévue par l'article 302 bis ZO du code général des impôts.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LE TAUX RÉDUIT DE TVA DANS L’HÔTELLERIE

1.– Le taux réduit de TVA dans l’hôtellerie : une règle ancienne

Conformément au point 12 de l’annexe III de la directive TVA, listant les possibilités de taux réduit, l’article 279 du code général des impôts accorde aujourd’hui le bénéfice du taux réduit à la fourniture de logement et aux trois quarts du prix de pension ou de demi-pension dans les établissements d'hébergement et les locations meublées, à la fourniture de logement dans les terrains de camping classés, et aux locations d'emplacements sur les terrains de camping classés. Dans son ensemble, l’hôtellerie en bénéficie depuis 1966.

Toutefois, un taux normal de TVA de 17,6 % a déjà été appliqué aux hôtels 4 étoiles et hôtels de luxe de 1981 à 1988, en application de l’article 8 de la loi de finances rectificative du 3 août 1981 (17), puis de 1988 à 1993, aux seuls hôtels de luxe. L’article 23 de la loi de finances pour 1994 leur a accordé le bénéfice du taux réduit. C'est à la fois en raison de son impact sur l'emploi (les hôtels de luxe emploient davantage de main d'œuvre) et parce qu’elle était contournée par un déclassement que la surtaxation de l'hôtellerie de luxe a été abandonnée en 1994.

Le taux réduit de TVA sur l’hôtellerie est une dépense fiscale évaluée à 980 millions d’euros en 2011 et 1 milliard d’euros en 2012 dans l’annexe Voies et moyens au PLF 2012, comme par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales. Si son effet sur l’attractivité du tourisme en France est difficile à estimer, son impact sur l’emploi peut être évalué à 9 000 créations, en faisant l’hypothèse d’une répercussion intégrale de la baisse de TVA dans les prix. Le coût brut est de 100 000 euros par emploi ; il peut être ramené à 50 000 euros net, une fois tenu compte du surcroît d’activité, bénéfique pour les finances publiques. À titre de comparaison, le coût brut d’un emploi créé ou sauvegardé par les allègements de charges est de 27 000 euros. Le rapport du Comité d’évaluation des dépenses fiscales lui attribue la note 1 (mesure efficace mais non efficiente).

2.– Les taux de TVA en vigueur dans l’Union européenne

Les taux de TVA applicables à l’hôtellerie dans l’Union européenne en 2011 sont très variables, allant de 3 % à 25 %.

TAUX DE TVA APPLICABLES À L’HÔTELLERIE DANS L’UNION EUROPÉENNE EN 2011

Taux super réduit

Luxembourg

                

3

                

Taux réduit

Allemagne

Autriche

Belgique

Bulgarie

Chypre

Espagne

Estonie

Finlande

France

7

10

6

9

8

8

9

9

5,5

Grèce

Irlande

Italie

Lettonie

Pays-Bas

Portugal

Slovénie

Rép. Tchèque

  

6,5

9

10

9

6

6

8,5

10

  

Taux intermédiaire

Hongrie

Lituanie

Malte

Pologne

Roumanie

Suède

      

18

9

7

8

9

12

      

Taux normal

Danemark

Royaume-Uni

Rép. slovaque

            

25

25

20

            

Source : Commission européenne, DG Taxud, situation au 1er juillet 2011.

Entre 2010 et 2011, le taux de TVA dans l’hôtellerie a évolué, de façon contrastée, dans neuf des vingt-sept États membres.

TAUX DE TVA EN 2010 ET 2011

(en %)

 

Grèce

Irlande

Lettonie

Lituanie

Roy. Uni

Rép. Slovaque

Pologne

Malte

Chypre

2010

11

13,5

10

21

17,5

19

7

5

5

2011

6,5

9

9

9

25

20

8

7

8

Source : Commission européenne, DG Taxud.

B.– LA TAXE DE 2 % SUR LES NUITÉES D’ÉTABLISSEMENTS HÔTELIERS

1.– Le régime fiscal de la taxe sur les nuitées

L’article 5 de la loi de finances du 19 septembre 2011 a institué une taxe due par les personnes qui exploitent un ou plusieurs établissements hôteliers, applicable aux prestations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er novembre 2011, en France métropolitaine ainsi que dans les départements d’Outre-mer, à l’exception de Mayotte et de la Guyane.

La taxe est assise sur le montant hors taxes des sommes encaissées en rémunération des prestations relatives à la fourniture de logement d'une valeur supérieure ou égale à 200 euros par nuitée de séjour. Le taux est fixé à 2 %.

Le fait générateur et l'exigibilité de la taxe interviennent dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de TVA. La taxe est déclarée, recouvrée et contrôlée selon les mêmes procédures et sous les mêmes sanctions, garanties, sûretés et privilèges. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

2.– Le projet d’instruction fiscale

Un projet d’instruction fiscale a été soumis à consultation le 28 octobre 2011. Il précise les points suivants.

On entend par établissements hôteliers les établissements régis par les dispositions du chapitre premier du titre 1er du livre III du code du tourisme. Ne sont donc pas soumis à la taxe les résidences de tourisme, les meublés et les chambres d’hôtes, les villages et maisons familiales de vacances, les refuges de montagne, les terrains de camping, caravanes et autres terrains aménagés. Par ailleurs, ne sont pas non plus soumis à la taxe les intermédiaires qui opèrent notamment par voie électronique et qui vendent des prestations d’hébergement pour le compte d’établissements hôteliers.

Le montant de 200 euros qui constitue le seuil de déclenchement de la taxe s’entend du prix payé par le client, toutes taxes comprises, à l’exception de la taxe de séjour lorsqu’elle est perçue au réel (directement acquittée par le client).

Les services annexes facturés en plus de la location de la chambre sont exclus du champ d’application de la taxe (téléphone, lit supplémentaire, petit déjeuner, garage…).

Dans le cas où le prix de la chambre est fixé de façon forfaitaire en incluant différents services qui ne figurent pas distinctement sur la facture, le seuil de 200 euros TTC s’apprécie après valorisation et ventilation du prix global. Dans le cas des pensions et demi-pensions, le montant de la nuitée est déterminé, à concurrence des trois quarts du montant des pensions et demi-pensions, conformément au 1er alinéa du a de l’article 279 du CGI. Le montant du seuil de déclenchement s’entend après remises, rabais et ristournes. Les pourboires ne sont pas inclus dans la base d’imposition de la présente taxe.

Conformément à l’article 267 du CGI, sont à comprendre dans la base d’imposition à la TVA les impôts, taxes, droits et prélèvements de toute nature, à l’exception de la TVA elle-même. Dans ces conditions, la présente taxe est comprise dans la base d’imposition de la TVA, qu’elle figure ou non expressément sur la facture.

Le taux est applicable au premier euro.

Conformément au 4° de l’article 39 du CGI et en l’absence de disposition expresse de la loi, la taxe est déductible du résultat imposable de l’établissement hôtelier redevable et, le cas échéant, de l’entreprise cliente lorsque la taxe figure expressément sur la facture. Toutefois, les hôteliers étant les seuls redevables de la taxe, ils n’ont pas l’obligation de la faire figurer expressément sur la facture délivrée au client.

3.– Une mesure destinée à gager le maintien du taux réduit pour les parcs à thème et zoologiques

L’article 5 précité résulte d’un amendement du Gouvernement, destiné à gager le maintien du taux réduit de TVA sur les droits d’entrée des parcs à thème et des parcs zoologiques et botaniques, souhaité par les parlementaires.

Il avait d’abord été proposé de créer une taxe sur le chiffre d’affaires d’hébergement au taux de 14 % sur les prestations d’hébergement des hôtels de luxe. Cette taxe aurait été due au taux de 14 % sur le prix des chambres lorsque celui-ci est supérieur à 300 euros par nuitée et à un taux progressif compris entre 0 et 14 % à partir d’un prix de 150 euros par nuitée. Avec 903 établissements recensés au 1er janvier 2010 pour plus de 17 000 hôtels exploités en France, le secteur des hôtels de luxe relevant des catégories quatre ou cinq étoiles représente à peine plus de 5 % du parc, mais plus de 20 % du chiffre d'affaires.

CHIFFRE D’AFFAIRES 2009 DES HÔTELS
PAR CATÉGORIE

(en milliards d’euros)

Catégorie

Montant

4 étoiles, 4 étoiles luxe

4,2

3 étoiles

4,7

2 étoiles

4,5

0/1 étoile

1,4

Total

14,8

Source : DGCIS, données 2009.

Pour ne pas compromettre la mise en œuvre de la réforme du classement hôtelier en application de la loi n° 2009-888 de développement et de modernisation des services touristiques, le dispositif adopté ne plus fait référence à un seuil de classement mais à un prix plancher de nuitée, 200 euros, soit plus du double du prix moyen d'une nuitée en France.

Le taux a été fixé à 2 % du montant hors taxe des sommes encaissées en rémunération des prestations relatives à la fourniture de logement pour procurer une recette de 96 millions d'euros, permettant de compenser la perte de 90 millions d'euros de recettes en année pleine pour 2012 résultant de la suppression du relèvement de la TVA sur les parcs à thèmes. La mesure devant s'appliquer à compter du 1er novembre 2011, une recette de l'ordre de huit millions d'euros était attendue pour le dernier trimestre de l'exercice 2011.

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ : UNE SUPPRESSION RÉTROACTIVE

A.– UNE ABROGATION QUI DOIT ÉPARGNER LE SECTEUR ÉCONOMIQUE DE L’HÔTELLERIE

1.– Une suppression rétroactive

Le présent article abroge, à compter du 1er novembre 2011, la taxe sur les nuitées.

Le fait générateur et l’exigibilité de la taxe sur les nuitées interviennent au même moment et dans les mêmes conditions que celles applicables en matière de TVA, c’est-à-dire au moment où la prestation de service est effectuée. L’exigibilité de la taxe, quant à elle, intervient au moment de l’encaissement des sommes perçues en rémunération de la prestation de logement, y compris les acomptes. Ces dispositions s’appliquent aux prestations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er novembre 2011, c’est-à-dire aux sommes encaissées (acomptes du prix, de la rémunération ou, sur option du redevable, d’après les débits) à compter de cette date.

Toutefois, dans un but de simplification, le projet d’instruction fiscale admet que la taxe n’est due que sur les sommes encaissées à compter du 1er novembre 2011 correspondant à des réservations effectuées à compter de cette même date. Afin de bénéficier de cette mesure, l’hôtelier devra démontrer par tous moyens que la réservation a bien eu lieu avant le 1er novembre 2011.

À titre exceptionnel, le projet d’instruction prévoit que pour laisser le temps aux établissements redevables d’adapter leurs logiciels de comptabilité, la taxe afférente aux mois de novembre et décembre 2011 pourra être acquittée en même temps que la taxe afférente au mois de janvier 2012. La profession étant informée de la mesure proposée par le présent article, il est très peu probable que des hôteliers commencent à payer spontanément la taxe dès le mois de décembre. Toutefois, si certains le faisaient, les sommes versées leur seraient remboursées. L’article 2 du présent PLFR correspond donc à une suppression rétroactive au 1er novembre 2011 d’une mesure jamais appliquée.

L’article 11 du présent projet de loi prévoit de soumettre, à compter du 1er janvier 2012, à un taux intermédiaire de TVA de 7 % les biens et services actuellement soumis au taux réduit de 5,5 %, dont les prestations d’hébergement hôtelier. L’abrogation de la taxe sur les nuitées d’hôtels a pour objectif de ne pas pénaliser la compétitivité du secteur hôtelier en lui faisant supporter dans le même temps une taxe supplémentaire de 2 % sur le prix des nuitées de 200 euros et plus.

2.– La conjoncture hôtelière : un dynamisme fragile

 

0 et 1 étoile

2 étoiles

3 étoiles

4, 4 luxe et 5 étoiles

ensemble

Répartition des nuitées en 2010 en %

18,3

39,5

29,4

12,8

100

Évolution 2010/2009 (en points de %)

+ 0,3

– 0,7

+ 3,7

+ 11,9

2,3

Sources : Insee, DGCIS, partenaires régionaux.

L’hôtellerie de luxe se caractérise par une double dynamique : l’extension notable de l’offre de chambres (+ 4,6 %) répond à une demande en très forte croissance en 2010 (+ 11,6 %). La présence des clientèles étrangères y est deux fois plus importante (61,7 %) que dans les autres catégories d’hôtels (29,6 %). Les clientèles lointaines représentent plus de 40 % des nuitées des clientèles étrangères dans le haut de gamme.

La clientèle touristique étrangère demeure constituée en France, à près de 85 %, de ressortissants des autres pays d’Europe, mais cette clientèle est en recul, en dehors de l’Allemagne et de la Russie : l’année 2010 est marquée par la forte progression des clientèles allemandes, de + 6,4 % (700 000 arrivées supplémentaires) et de celles en provenance des BRIC (Brésil, Russie, Inde, Chine) en croissance de + 32,6 % (600 000 arrivées supplémentaires).

Si la France demeure, en 2010, la première destination touristique mondiale avec 76,8 millions d’arrivées de touristes internationaux et reste au troisième rang en termes de recettes touristiques internationales derrière les États-Unis et l’Espagne, elle connaît, comme les autres pays européens, une baisse de sa part relative dans le tourisme international. Elle a accueilli, en 2010, 8,1 % des touristes internationaux contre 9,5 % en 2005. Les arrivées se sont stabilisées en 2010 alors que la moyenne mondiale progressait de 7 %. Sa part au sein des recettes mondiales tirées du tourisme a baissé de 6,5 % en 2005 à 5 % en 2010. Elle est devancée par les États-Unis et l’Espagne et suivie par la Chine et l’Italie.

B.– UNE MESURE DONT LE COÛT S’ÉLÈVE À 96 MILLIONS EN ANNÉE PLEINE

Le rendement budgétaire de la taxe abrogée avait été évalué en année pleine à 96 millions d’euros, d’où une perte de recette pour les années 2012 et 2013 évaluée à hauteur de ce montant. Pour l’année 2011, dans la mesure où la taxe ne devait s’appliquer que pour une période d’un mois – elle devait entrer en vigueur à compter du 1er novembre, soit un mois d’impôt collecté –, la perte de recette est donc évaluée à 1/12ème de 96 millions d’euros, soit 8 millions d’euros.

Deux pistes pourraient être explorées pour éviter une suppression totale : une hausse du seuil d’application de la taxe, ou une fusion avec la taxe de séjour.

Comme le Rapporteur général l’a suggéré dès les débats sur l’adoption de la taxe sur les nuitées, afin de rechercher avant tout la simplicité pour les hôteliers, sous forme de taxe additionnelle de séjour dont une fraction irait à l’État, le reste allant à la collectivité locale concernée. Toutefois, la taxe de séjour n’est que facultative.

Environ 180 millions de taxes de séjour et de taxes sur les remontées mécaniques sont perçus chaque année par les communes. La taxe de séjour est une taxe locale dont l’instauration et le recouvrement sont de la compétence du conseil municipal. Le redevable est la personne non domiciliée dans la commune et qui n’y possède pas de résidence passible de la taxe d’habitation. Elle est assise sur le nombre de nuitées. Seule la moitié des 5 000 communes touristiques en ont voté une.

Dans son rapport spécial sur les crédits du programme Tourisme, M. Jean-Louis Dumont souligne que « les critiques récurrentes sur le faible rendement de la taxe de séjour, les modalités de collecte qui sont souvent artisanales et son utilisation poussent à la mise en chantier d’une réforme de grande ampleur », appelant à « simplifier la structure et sécuriser le recouvrement de cette taxe, la rendre obligatoire, adapter son barème aux nouvelles normes de classement (elle n’est actuellement pas applicable aux cinq étoiles) et réfléchir à la meilleure utilisation possible de son produit ». Les sénateurs André Ferrand et Michel Bécot ont suggéré la création d’une taxe additionnelle à cette taxe au profit d’un fonds national de promotion de la destination France. Le ministère de l’Intérieur a créé un groupe de travail à ce sujet avec le ministère de l’Économie, chargé du tourisme, dont les travaux démarreront d’ici la fin de l’année.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 19 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement tend à conserver la taxe de 2 % sur les nuitées dans l’hôtellerie de luxe, dont le produit devait remplacer celui qui aurait dû être obtenu de l’augmentation de la TVA sur les billets d’entrée dans les parcs à thème. On nous propose de la supprimer, moins de deux mois après l’avoir instituée, au motif que le taux réduit de TVA est porté de 5,5 % à 7 %. C’est choquant car au final une nuitée dans un hôtel de luxe supportera le même taux de TVA qu’un sandwich acheté en boulangerie.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il faut tenir compte du fait que le taux de TVA, qui était depuis la nuit des temps de 5,5 % dans l’hôtellerie, va être relevé à 7 %.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 2 sans modification.

*

* *

II.– Ressources affectées

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 3

Compensation des transferts de compétences aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2011, les fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnées au cinquième alinéa du III de l’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 sont fixées à 1,666 € par hectolitre s’agissant des supercarburants sans plomb et à 1,179 € par hectolitre s’agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120° C.

Pour la répartition du produit des taxes mentionnées au premier alinéa du même III en 2011, les pourcentages fixés au tableau figurant après son dixième alinéa sont remplacés par les pourcentages fixés à la colonne A du tableau figurant au IV du présent article.

II.– 1° Il est versé en 2011 au département de la Martinique, en application des dispositions de l’article 104 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un montant de 3 000 € correspondant à l’ajustement de la compensation des dépenses de fonctionnement, au titre des exercices 2009 et 2010, des services en charge du revenu minimum d’insertion.

2° Il est versé en 2011 aux départements du Finistère, de la Haute-Garonne, d’Indre-et-Loire, du Jura, de la Meuse et de la Haute-Vienne, en application des dispositions des articles 51, 56, 57, 65 et 104 de la même loi, un montant de 128 782 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes devenus vacants entre la date du transfert des compétences et la date du transfert des services en charge du revenu minimum d’insertion, de la gestion des fonds d’aide aux jeunes, du financement des centres locaux d’information et de coordination et des comités départementaux des retraités et personnes âgées, ainsi que de la gestion des fonds de solidarité pour le logement et des fonds et dispositifs d’aide aux impayés d’eau, d’énergie et de téléphone.

3° Il est versé en 2011 aux départements de la Creuse, de la Dordogne, de l’Eure et d’Eure-et-Loir, en application des dispositions de l’article 18 de la même loi, un montant de 490 628 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2008 après transfert de services en charge des routes départementales.

4° Il est prélevé en 2011 aux départements de la Corse-du-Sud, de la Haute-Corse, de la Côte-d’Or, des Côtes d’Armor, du Doubs et de la Drôme, en application des dispositions de l’article 18 de la même loi, un montant de 490 628 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2008 après transfert de services en charge des routes départementales.

5° Il est versé en 2011 aux départements de la Côte-d’Or et de l’Eure, en application des dispositions de l’article 18 de la même loi, un montant de 72 648 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2008 après transfert de services en charge des routes nationales d’intérêt local.

6° Il est prélevé en 2011 aux départements de la Corse-du-Sud et du Doubs, en application des dispositions de l’article 18 de la même loi, un montant de 72 648 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2008 après transfert de services en charge des routes nationales d’intérêt local.

7° Il est prélevé en 2011 aux départements de la Loire-Atlantique et de la Somme, en application des dispositions de l’article 32 de la même loi, un montant de 50 534 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2010 après transfert de services en charge des voies d’eau.

8° Il est versé en 2011 aux départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Marne, en application des dispositions des articles 51, 56, 57, 65 et 72 de la même loi, un montant de 192 132 € correspondant à l’ajustement de la compensation du transfert au 1er janvier 2010 des personnels titulaires des services en charge de la gestion des fonds d’aide aux jeunes, du financement des centres locaux d’information et de coordination, des comités départementaux des retraités et personnes âgées, ainsi que de la gestion des fonds de solidarité pour le logement, des fonds et dispositifs d’aide aux impayés d’eau, d’énergie et de téléphone, et de la lutte anti-vectorielle.

9° Il est prélevé en 2011 aux départements de la Corrèze et de la Marne, en application des dispositions des articles 51, 56, 57 et 65 de la même loi, un montant de 192 132 € correspondant à l’ajustement de la compensation du transfert au 1er janvier 2010 des personnels titulaires des services en charge de la gestion des fonds d’aide aux jeunes, du financement des centres locaux d’information et de coordination, des comités départementaux des retraités et personnes âgées, ainsi que de la gestion des fonds de solidarité pour le logement et des fonds et dispositifs d’aide aux impayés d’eau, d’énergie et de téléphone.

10° Il est versé en 2011 aux départements de la Charente-Maritime et de Saône-et-Loire, en application des dispositions de l’article 95 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux, un montant de 19 051 € au titre de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2010 après transfert des services en charge de l’aménagement foncier.

11° Il est versé en 2011 aux départements de l’Ain, de l’Ardèche, de l’Aube, de la Dordogne, de Loir-et-Cher, de la Haute-Marne et du Bas-Rhin, en application des dispositions des articles 1, 3 et 6 de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers, un montant de 52 371 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2010 après transfert des services des parcs de l’équipement.

12° Il est prélevé en 2011 aux départements de l’Ardèche, de l’Aveyron, du Calvados, de la Haute-Loire, du Loiret, de la Haute-Marne, de la Mayenne, du Rhône, de la Savoie, de la Somme, de Tarn-et-Garonne et de la Vendée, en application des dispositions des articles 1er, 3 et 6 de la même loi, un montant de 374 628 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2010 après transfert des services des parcs de l’équipement.

13° Il est versé en 2011 aux départements de l’Ardèche, de l’Aube, de l’Aveyron, des Bouches-du-Rhône, du Cantal, de la Dordogne, du Finistère, de la Haute-Loire, du Loiret, de la Lozère, de la Haute-Marne, de la Mayenne, de l’Orne, du Rhône, de Saône-et-Loire, de la Savoie, de la Somme, de Tarn-et-Garonne, de la Vendée et de l’Yonne, en application des dispositions des articles 1, 3 et 6 de la même loi, un montant de 178 084 € au titre de la compensation pour l’exercice 2010 des dépenses de fonctionnement des services des parcs de l’équipement transférés au 1er janvier 2010.

III.– Les diminutions prévues aux 4°, 6°, 7°, 9° et 12° du II sont imputées sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers attribué aux départements concernés en application des dispositions de l’article 52 de la loi du 30 décembre 2004 précitée. Elles sont réparties conformément à la colonne B du tableau figurant au IV.

Les montants correspondant aux versements mentionnés aux 1°, 2°, 3°, 5°, 8°, 10°, 11° et 13° du II sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l’État. Ils sont répartis conformément à la colonne C du tableau figurant au IV.

IV.– Les ajustements mentionnés aux I et II sont répartis conformément au tableau suivant :

 

FRACTION
(en %)


[col. A]

DIMINUTION
du
produit versé
(en euros)
[col. B]

MONTANT
à verser

(en euros)
[col. C]

TOTAL


(en euros)
[col. B et col. C]

Ain

1,065689

  

1 548

1 548

Aisne

0,959689

    

0

Allier

0,760796

    

0

Alpes-de-Haute-Provence

0,548436

    

0

Hautes-Alpes

0,412073

    

0

Alpes-Maritimes

1,597058

    

0

Ardèche

0,755071

– 27 220

12 778

– 14 442

Ardennes

0,649433

    

0

Ariège

0,386645

    

0

Aube

0,726923

  

21 614

21 614

Aude

0,734118

    

0

Aveyron

0,769081

– 27 220

3 438

– 23 782

Bouches-du-Rhône

2,315689

  

50 377

50 377

Calvados

1,117591

– 27 220

  

– 27 220

Cantal

0,573351

  

5 456

5 456

Charente

0,618054

    

0

Charente-Maritime

1,008537

  

17 316

17 316

Cher

0,635411

    

0

Corrèze

0,738823

– 159 193

  

– 159 193

Corse-du-Sud

0,216785

– 27 172

159 193

132 021

Haute-Corse

0,207507

– 48 432

  

– 48 432

Côte-d’Or

1,108952

– 45 476

24 216

– 21 260

Côtes-d’Armor

0,911352

– 100 018

  

– 100 018

Creuse

0,418608

  

48 432

48 432

Dordogne

0,776904

  

110 620

110 620

Doubs

0,866443

– 196 882

– 196 882

Drôme

0,824809

– 145 296

– 145 296

Eure

0,967399

  

245 314

245 314

Eure-et-Loir

0,830665

  

145 296

145 296

Finistère

1,043271

  

25 220

25 220

Gard

1,053093

    

0

Haute-Garonne

1,635105

  

11 626

11 626

Gers

0,456292

    

0

Gironde

1,783481

    

0

Hérault

1,289903

    

0

Ille-et-Vilaine

1,170719

    

0

Indre

0,586268

    

0

Indre-et-Loire

0,960044

  

1 776

1 776

Isère

1,811595

    

0

Jura

0,695459

  

7 438

7 438

Landes

0,730457

    

0

Loir-et-Cher

0,605231

  

5 930

5 930

Loire

1,108270

    

0

Haute-Loire

0,602247

– 27 220

3 772

– 23 448

Loire-Atlantique

1,510206

– 25 267

– 25 267

Loiret

1,088155

– 27 744

3 303

– 24 441

Lot

0,605948

    

0

Lot-et-Garonne

0,516972

    

0

Lozère

0,413240

  

6 137

6 137

Maine-et-Loire

1,154991

    

0

Manche

0,949404

    

0

Marne

0,919383

– 32 939

– 32 939

Haute-Marne

0,591781

– 37 885

41 622

3 737

Mayenne

0,546288

– 21 776

4 892

– 16 884

Meurthe-et-Moselle

1,037940

    

0

Meuse

0,533643

  

85 178

85 178

Morbihan

0,915709

    

0

Moselle

1,552756

    

0

Nièvre

0,616546

    

0

Nord

3,087269

    

0

Oise

1,109747

    

0

Orne

0,696816

  

9 076

9 076

Pas-de-Calais

2,173195

    

0

Puy-de-Dôme

1,404476

    

0

Pyrénées-Atlantiques

0,950130

    

0

Hautes-Pyrénées

0,570421

    

0

Pyrénées-Orientales

0,686904

    

0

Bas-Rhin

1,364172

  

9 134

9 134

Haut-Rhin

0,909909

    

0

Rhône

1,996782

– 21 776

8 443

– 13 333

Haute-Saône

0,450726

    

0

Saône-et-Loire

1,037134

  

10 517

10 517

Sarthe

1,042784

    

0

Savoie

1,144316

– 49 640

6 369

– 43 271

Haute-Savoie

1,267922

    

0

Paris

2,417924

    

0

Seine-Maritime

1,705735

    

0

Seine-et-Marne

1,882808

    

0

Yvelines

1,745794

    

0

Deux-Sèvres

0,641063

    

0

Somme

1,074414

– 77 754

9 147

– 68 607

Tarn

0,658230

    

0

Tarn-et-Garonne

0,436533

– 27 220

2 913

– 24 307

Var

1,337741

    

0

Vaucluse

0,733590

    

0

Vendée

0,935292

– 27 220

7 788

– 19 432

Vienne

0,672523

    

0

Haute-Vienne

0,608228

  

8 076

8 076

Vosges

0,732629

    

0

Yonne

0,762714

  

19 741

19 741

Territoire-de-Belfort

0,219173

    

0

Essonne

1,528110

    

0

Hauts-de-Seine

1,992980

    

0

Seine-Saint-Denis

1,922468

    

0

Val-de-Marne

1,522191

    

0

Val-d’Oise

1,584856

    

0

Guadeloupe

0,695542

    

0

Martinique

0,519036

  

3 000

3 000

Guyane

0,335855

    

0

La Réunion

1,455582

    

0

Total

100

– 1 180 570

1 136 696

– 43 874

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article procède à plusieurs corrections de la compensation des charges transférées aux départements par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dans le cadre de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion, de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers.

Le I procède aux ajustements habituels des fractions de tarif inscrites en loi de finances pour 2011 au titre de la compensation du transfert des agents du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL), du ministère du travail, de l’emploi et de la santé (MTES) et du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire (MAAPRAT). S’agissant des services du MEDDTL, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l’exercice des compétences transférées dans les domaines des routes départementales, des routes nationales d’intérêt local et des voies d’eau et affectés dans les services transférés au 1er janvier 2007 et au 1er janvier 2008, ainsi que sur la compensation du transfert des agents affectés dans les fonctions support situés dans et hors les parcs de l’équipement et dont les charges étaient précédemment supportées par le budget de l’État. S’agissant des services du MTES, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l’exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l’action sociale et de la santé (gestion du revenu minimum d’insertion – RMI –, gestion des fonds de solidarité pour le logement, des fonds d’aide aux jeunes, financement des centres locaux d’information et de coordination et des comités départementaux des retraités et personnes âgées, réalisation d’opération en matière de lutte anti-vectorielle, etc.). S’agissant des services du MAAPRAT, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l’exercice des compétences transférées dans le domaine de l’aménagement foncier. Le montant total de ces mesures d’ajustement s’élève à 1 541 899 € (1 068 849 € au titre des services du MEDDTL, 118 892 € au titre des services du MTES et 354 158 € au titre des services du MAAPRAT).

Le II compense aux départements, par l’attribution pour la seule année 2011 d’une part de TIPP revenant à l’État, divers mouvements d’ajustement et de compensation non pérennes résultant de la mise en œuvre des quatre lois susmentionnées. Le solde de ces ajustements positifs et négatifs de compensation s’élève à un montant négatif de 43 874 € :

Les 1° à 4° prévoient le versement à certains départements, ou inversement le prélèvement par l’État, d’un montant complémentaire de TIPP au titre des postes d’agents du MEDDTL, devenus vacants en 2008 après transfert de services, qui participent à l’exercice des compétences transférées dans les domaines des routes départementales et des routes nationales d’intérêt local.

Le 5° prélève sur le produit de la TIPP revenant à deux départements un montant correspondant à une surcompensation au titre des postes d’agents du MEDDTL devenus vacants en 2010 après transfert de services et qui participent à l’exercice des compétences transférées dans le domaine des voies d’eau.

Les 6°, 7° et 8° prévoient le versement à certains départements, ou inversement le prélèvement par l’État, d’un montant complémentaire de TIPP au titre des postes d’agents du MEDDTL devenus vacants en 2010 après transfert des services des parcs de l’équipement ainsi que la compensation pour l’exercice 2010 des dépenses de fonctionnement hors personnel des parcs de l’équipement transférés au 1er janvier 2010.

Le 9° prévoit le versement d’un montant complémentaire de TIPP à certains départements au titre des postes d’agents du MTES devenus vacants entre la date des transferts de compétences et la date du transfert des services, qui participent à l’exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l’action sociale et de la santé.

Le 10° prévoit le versement d’un montant complémentaire de TIPP à la région Martinique au titre des dépenses de fonctionnement des services du MTES qui participent à l’exercice des compétences transférées en matière de revenu minimum d’insertion.

Les 11° et 12° prévoient le versement d’un montant complémentaire de TIPP à deux départements ainsi que les prélèvements à opérer par l’État sur deux autres départements, au titre du transfert au 1er janvier 2010 des agents du MTES participant à l’exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l’action sociale et de la santé.

Le 13° prévoit le versement d’un montant complémentaire de TIPP à deux départements au titre des postes d’agents du MAAPRAT devenus vacants en 2010 et qui participent à l’exercice des compétences transférées dans le domaine de l’aménagement foncier.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ajuster le dispositif de compensation des transferts de compétence aux départements liés à la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 (19) par le biais de l’affectation d’une partie du produit de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP).

Il vient ainsi compléter l’article 13 du projet de loi de finances pour 2012 prévoyant le même ajustement pour les dépenses liées à la mise en œuvre du revenu de solidarité active.

À cet effet, le premier paragraphe vise à ajuster de manière pérenne les fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux départements en compensation des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi n° 2004–809 du 13 août 2004, de la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion, de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux et de la loi n° 2009-1291 du 26 octobre 2009 relative au transfert aux départements des parcs de l’équipement et à l’évolution de la situation des ouvriers des parcs et ateliers entre 2007 et 2010. Ces fractions doivent donc se substituer à celles fixées par l’article 55 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 afin de produire une compensation ajustée pour cet exercice.

En complément de cette opération d’ajustement devenue récurrente, le présent article tend en second lieu à procéder à de nombreux mouvements d’ajustement de compensation non pérennes résultant de la mise en œuvre des textes de loi précités.

I.– LE MÉCANISME D’AJUSTEMENT DES COMPENSATIONS DE TRANSFERTS DE COMPÉTENCES

Les principes sur lesquels repose la compensation des transferts de compétences aux départements sont dorénavant bien connus ; la Commission examine maintenant depuis plusieurs années un article opérant le même ajustement que celui envisagé par le présent article dans le projet de loi de finances rectificative. Le Rapporteur général se limitera par conséquent à de brefs rappels dans ce domaine.

A.– LE RÔLE DE LA LOI DE FINANCES RECTIFICATIVE DANS L’APPLICATION DU PRINCIPE DE CONCOMITANCE

1.– Le principe constitutionnel de compensation des charges transférées suppose un ajustement en cours d’exercice

Le principe de compensation financière des compétences transférées aux collectivités territoriales est prévu par l’article 72-2 de la Constitution, selon lequel : « Tout transfert de compétences entre l’État et les collectivités territoriales s’accompagne de l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à leur exercice. Toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d’augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ».

Précisé par la loi constitutionnelle n° 203-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République et par la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales, ce principe se décline de la manière suivante : la compensation doit être intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétence, contrôlée et conforme au principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.

S’agissant du principe de compensation intégrale, il est précisé par l’article L. 1614-1 du code général des collectivités territoriales : « Tout accroissement net de charges résultant des transferts de compétences effectués entre l'État et les collectivités territoriales est accompagné du transfert concomitant par l'État aux collectivités territoriales ou à leurs groupements des ressources nécessaires à l'exercice normal de ces compétences. Ces ressources sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par l'État au titre des compétences transférées et évoluent chaque année, dès la première année, comme la dotation globale de fonctionnement. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées ».

En outre, s’agissant plus particulièrement de la compensation des transferts de compétences liées à la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004 précitée, son article 119 précise que « la compensation financière des transferts de compétences s’opère, à titre principal, par l’attribution d’imposition de toute nature, dans les conditions fixées par la loi de finances ». Cette disposition permet de préserver l’objectif constitutionnel d’autonomie financière par ailleurs prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

S’agissant du principe de concomitance, il implique qu’une évaluation préalable des dépenses consacrées à l’exercice des compétences transférées soit réalisée par l’État durant l’année précédant le transfert, lesquelles font l’objet d’une provision en loi de finances initiale. Ce montant est ensuite réévalué en cours d’exercice dans le cadre de la loi de finances rectificative.

La compensation doit par ailleurs être contrôlée par la commission consultative d’évaluation des charges (CCEC), qui donne un avis sur chaque arrêté évaluant les charges correspondant à l’exercice des compétences transférées par niveau de collectivité.

2.– La loi de finances rectificative arrête le montant des compensations pour l’exercice en cours

La compensation financière des transferts de compétences est calculée sur la base des dépenses consacrées par l’État à ces compétences au cours de la période précédant le transfert. Par conséquent, l’application du principe de concomitance nécessite que chaque compensation soit fixée en deux temps par les lois de finances, afin de protéger au mieux les collectivités territoriales :

● L’année précédant le transfert, la loi de finances initiale doit provisionner une somme correspondant à l’évaluation des charges transférées, sur la base du dernier état connu des dépenses que consacrait l’État aux compétences transférées ;

● L’année du transfert, voire, le cas échéant, l’année suivant celle du transfert, une loi de finances rectificative doit corriger la compensation allouée aux collectivités locales afin de tenir compte de leur droit à compensation arrêté sur la base des montants définitifs des dépenses consacrées par l’État aux compétences transférées. Cet ajustement doit également être répercuté sur le droit à compensation par la loi de finances initiale de l’année suivante, afin d’éviter la répétition annuelle de la correction.

L’ajustement des compensations départementales proposé par le présent article consiste, dans ce cadre, à intégrer dans la base de compensation les montants définitifs des transferts de 2007, 2008 et 2009, et à corriger cette base en fonction du montant prévisionnel révisé des transferts intervenus en 2010.

B.– UNE EXTENSION PROGRESSIVE DE LA FISCALITÉ AINSI AFFECTÉE AUX DÉPARTEMENTS

L’article 52 de la loi de finances pour 2005 constitue le socle juridique de l’attribution aux départements d’une part du produit de la taxe spéciale sur les contrats d’assurance (TSCA) et, depuis 2008, d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP), destinées à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2005, le financement de ces transferts s’est effectué par l’attribution à l’ensemble des départements d’une fraction de taux de la TSCA afférente aux contrats automobiles, calculée en rapportant le montant total des charges transférées à l’assiette nationale 2004 de la taxe. Chaque département s’est ensuite vu attribuer une part de cette fraction, sous la forme d’un pourcentage obtenu en rapportant le montant des compétences transférées à chaque département en 2005 au montant total des compétences transférées au titre de cette même année.

En 2006 et 2007, la fraction de taux de TSCA a été majorée afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées aux départements.

L’article 38 de la loi de finances pour 2008 a modifié l’article 52 de la loi de finances pour 2005 en élargissant l’assiette de la TSCA aux contrats navigation et incendie, en plus des contrats relatifs aux véhicules terrestres à moteur, portant à 11,55 % la fraction de taux de TSCA.

Cette assiette élargie de TSCA ne suffisant pas à financer entièrement le droit à compensation des départements au titre de l’exercice 2008, l’article 38 précité a également prévu l’attribution aux départements d’un financement complémentaire sous la forme d’une fraction du produit de la TIPP distincte de celle attribuée au titre du revenu minimum d’insertion. Elle est obtenue pour l’ensemble des départements par application d’une fraction du tarif de cette taxe aux quantités de carburant vendues chaque année sur l’ensemble du territoire national.

Au titre des nouvelles compétences transférées en 2011, l’article 53 de la loi de finances pour 2011 a augmenté les fractions de tarif de TIPP attribuées aux départements en complément de la TSCA de sorte que le montant total de la compensation a été porté à 2,8 milliards d’euros, dont 10,5 millions au titre des compétences transférées en 2011.

II.– LES AJUSTEMENTS DU MONTANT DE LA COMPENSATION DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX DÉPARTEMENTS

Le I du présent article fixe le niveau définitif des fractions de TIPP et de ses pourcentages par département pour l’année 2011 au titre de la compensation des transferts de compétences effectivement réalisés entre 2007 et 2010. Ces fractions sont ajustées au titre de la compensation du transfert :

– des agents du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL), notamment des agents participant à l’exercice des compétences relatives aux routes départementales, aux routes nationales d’intérêt local et aux voies d’eau (pour les transferts intervenus au 1er janvier 2007 et au 1er janvier 2008) et des agents affectés dans des fonctions support au sein ou hors de parcs d’équipement ;

– des agents du ministère du travail, de l’emploi et de la santé (MTES) participant à l’exercice des compétences transférées dans les domaines de la solidarité, de l’action sociale et de la santé ;

– des agents du ministère de l’agriculture, de l’alimentation, de la pêche, de la ruralité et de l’aménagement du territoire (MAAPRAT) participant à l’exercice des compétences relatives à l’aménagement foncier.

Le montant total de ces mesures d’ajustement est de 1,54 million d’euros.

Le II tend également à procéder à plusieurs corrections non pérennes sur le montant perçu en 2011 par les départements d’un montant égal à 43 874 euros.

Le tableau ci-dessous permet de présenter l’objet et les montants des mesures pérennes et non pérennes prévues par le présent article.

Objet de la mesure

Collectivités concernées

Date du transfert

Montant pérenne
(I de l'article)

Montant non pérenne
(II de l'article)

Observations

Ajustement positif de la compensation des postes "vacants intermédiaires" des services transférés en charge des RD et des RNIL

5 départements 

Services transférés en 2007

281 638 €

563 276 €

Correction d'inversion –L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2009-2010

Ajustement négatif de la compensation des postes "vacants intermédiaires" des services transférés en charge des RD et des RNIL

6 départements

Services transférés en 2007

– 281 638 €

– 563 276 €

Correction d'inversion – L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2009-2010

Ajustement négatif de la compensation des postes devenus vacants en 2010 des services en charge des voies d'eau

Départements de la Loire-Atlantique et de Somme

Services transférés en 2008 et 2009

  

– 50 534 €

Il s'agit de reprendre par une mesure non pérenne la compensation qui a été versée en trop en 2010

Ajustement positif de la compensation des postes devenus vacants en 2010 des services des parcs de l'équipement transférés en 2010

7 départements

Parcs de l'équipement transférés en 2010

221 579 €

52 371 €

L'ajustement non pérenne vaut uniquement pour 2010

Ajustement négatif de la compensation des postes devenus vacants en 2010 des services des parcs de l'équipement transférés en 2010

12 départements

Parcs de l'équipement transférés en 2010

  

– 374 628 €

Il s'agit de reprendre par une mesure non pérenne la compensation qui a été versée en trop en 2010

Compensation des dépenses de fonctionnement des services des parcs de l'équipement transférés en 2010

20 départements

Parcs de l'équipement transférés en 2010

178 084 €

178 084 €

Il s'agit de prévoir la compensation des dépenses de fonctionnement qui était due à compter de 2010

Ajustement de la compensation des postes "vacants intermédiaires" des services transférés en charge du RMI, des FAJ, CLIC, CODERPA, FSL et fonds d'aide

6 départements

Services transférés au 1er janvier 2009

64 391 €

128 782 €

L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2009-2010.

Compensation des dépenses de fonctionnement des services en charge du RMI

Département de la Martinique

Services transférés au 1er janvier 2009

1 500 €

3 000 €

L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2009-2010.

Ajustement positif de la compensation du transfert des personnels titulaires (2ème campagne de droit d'option) des services transférés en charge du RMI, des FAJ, CLIC, CODERPA, FSL et fonds d'aide

Départements de la Corse-du-Sud et de la Haute-Marne

Services transférés au 1er janvier 2009

192 132 €

192 132 €

Correction d'inversion –L'ajustement non pérenne vaut pour 2010

Ajustement négatif de la compensation du transfert des personnels titulaires (2ème campagne de droit d'option) des services transférés en charge du RMI, des FAJ, CLIC, CODERPA, FSL et fonds d'aide

Départements de la Corrèze et de la Marne

Services transférés au 1er janvier 2009

– 192 132 €

– 192 132 €

Correction d'inversion – L'ajustement non pérenne vaut pour 2010

Ajustement de la compensation des postes devenus vacants en 2010 des services en charge de l'aménagement foncier

Départements de la Charente-Maritime et de Saône-et-Loire

Services transférés au 1er janvier 2009

  

19 051 €

Compensation prorata temporis au titre de l'année de la vacance (2010).

Compensation de postes devenus vacants en 2011 des services transférés en charge du RMI

Départements des Côtes-d'Armor et des Pyrénées-Atlantiques

Services transférés au 1er janvier 2009

53 001 €

  

Compensation pérenne en année pleine de postes devenus vacants en 2011

Ajustement de la compensation du transfert des personnels titulaires (2ème campagne de droit d'option) des services en charge de l'aménagement foncier

Départements

Services transférés au 1er janvier 2009

225 530 €

  

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2011 (0,659 M€) au titre de l'exercice, par les agents titulaires des services concernés, de leur droit d'option en 2010 (2ème campagne de droit d'option).

Compensation de postes devenus vacants en 2011 des services transférés en charge de l'aménagement foncier

Départements

Services transférés au 1er janvier 2009

128 628 €

  

Compensation au titre de l'année de la vacance (2011).

Ajustement de la compensation du transfert des personnels titulaires (3ème campagne de droit d'option) des services en charge des RD et des RNIL

Département de la Seine-saint-Denis

Services transférés en 2008

– 111 494 €

 

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2011 (0,820 M€) au titre de l'exercice, par les agents titulaires des services concernés, de leur droit d'option en 2010 (3ème campagne de droit d'option).

Ajustement de la compensation du transfert des personnels titulaires (3ème campagne de droit d'option) des services en charge des voies d'eau

Département de la Somme

Services transférés en 2008

– 18 046 €

 

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2011 (0,132 M€) au titre de l'exercice, par les agents titulaires des services concernés, de leur droit d'option en 2010 (3ème campagne de droit d'option).

Compensation des postes devenus vacants en 2011 des services transférés en charge des voies d'eau

Département de la Somme

Services transférés en 2008

16 626 €

  

Compensation prorata temporis au titre de l'année de la vacance (2011).

Ajustement de la compensation du transfert des personnels titulaires (1ère campagne de droit d'option) des services en charge des parcs de l'équipement

Départements

Parcs de l'équipement transférés en 2010

609 431 €

 

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2011 (3,759 M€) au titre de l'exercice, par les agents titulaires des services concernés, de leur droit d'option en 2010 (1ère campagne de droit d'option).

Compensation des postes devenus vacants en 2011 des services transférés en charge des voies d'eau

Départements

Parcs de l'équipement transférés en 2010

172 669 €

  

Compensation prorata temporis au titre de l'année de la vacance (2011).

TOTAL

    

1 541 899 €

– 43 874 €

  

III.– LES CONDITIONS DE COMPENSATION AUX DÉPARTEMENTS DES ÉCARTS CONSTATÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

En conséquence des écarts mentionnés ci-dessus, le I du présent article modifie donc la fraction de TIPP prévue par le cinquième alinéa du III de l’article 52 précité de sorte que, rapportée aux assiettes départementales en 2004, elle produise la compensation due aux départements en 2011, y compris l’ajustement du droit à compensation résultant des modifications intégrées par le présent article :

Fraction LFI 2011 : 1,635 euro par hectolitre (supercarburants sans plomb)

1,155 euro par hectolitre (gazole)

Fraction LFR 2011 : 1,666 euro par hectolitre (supercarburants sans plomb)

1,179 euro par hectolitre (gazole)

Soit un ajustement de 1 585 773 euros en loi de finances rectificative.

Par cohérence avec cette réévaluation, le IV du présent article fixe les fractions de TIPP affectées à chaque département, en mettant en évidence les éventuels ajustements non pérennes mentionnés ci-dessus.

*

* *

La Commission adopte l’article 3 sans modification.

*

* *

Article 4

Compensation des transferts de compétences aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP)

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2011, les fractions de tarif de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers mentionnées au premier alinéa du I de l’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 sont fixées comme suit :

RÉGION

GAZOLE

En € / hectolitre

SUPERCARBURANT
sans plomb
En € / hectolitre

Alsace

4,70

6,64

Aquitaine

4,39

6,22

Auvergne

5,73

8,09

Bourgogne

4,12

5,83

Bretagne

4,72

6,67

Centre

4,28

6,04

Champagne-Ardenne

4,82

6,84

Corse

9,69

13,69

Franche-Comté

5,88

8,31

Île-de-France

12,06

17,04

Languedoc-Roussillon

4,12

5,84

Limousin

7,98

11,28

Lorraine

7,23

10,23

Midi-Pyrénées

4,68

6,62

Nord-Pas-de-Calais

6,76

9,55

Basse-Normandie

5,09

7,19

Haute-Normandie

5,02

7,12

Pays-de-Loire

3,97

5,64

Picardie

5,30

7,49

Poitou-Charentes

4,19

5,95

Provence-Alpes-Côte d’Azur

3,93

5,55

Rhône-Alpes

4,13

5,85

II.– 1° Il est versé en 2011 à la collectivité territoriale de Corse et aux régions de métropole, sur le fondement des dispositions de l’article L. 4383-5 du code de la santé publique, un montant de 599 155 € correspondant à l’ajustement, au titre de l’exercice 2010, de la compensation des charges nouvelles résultant de l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention de diplômes paramédicaux.

2° Il est versé en 2011 à la collectivité territoriale de Corse et aux régions de métropole, sur le même fondement, un montant de 111 879 € correspondant à l’ajustement, au titre de l’exercice 2011, de la compensation des charges nouvelles résultant de la réforme du diplôme d’État d’infirmier survenue en 2009.

3° Il est versé en 2011 à la région Auvergne, en application des dispositions des articles 54, 55 et 73 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales, un montant de 2 864 € correspondant à l’ajustement, au titre de la période 2009-2010, de la compensation des postes d’agents devenus vacants entre la date du transfert de la compétence et la date du transfert des services en charge des bourses et formations sanitaires et sociales.

4° Il est versé en 2011 à la collectivité territoriale de Corse, en application des dispositions de l’article 18 de la même loi, un montant de 512 448 € correspondant à l’ajustement, au titre de la période 2008-2010, de la compensation des postes d’agents devenus vacants entre la date du transfert de la compétence et la date du transfert des services en charge des routes nationales d’intérêt local.

5° Il est versé en 2011 à la région Bretagne, en application des dispositions de l’article 32 de la même loi, un montant de 51 447 € correspondant à l’ajustement de la compensation des postes d’agents devenus vacants en 2010 après transfert de services en charge des voies d’eau.

III.– Les montants correspondant aux versements prévus au II sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers revenant à l’État. Ils sont répartis respectivement conformément aux colonnes A à E du tableau ci-après.

           

(en euros)

RÉGION


MONTANTà verser
(col. A)


MONTANT
à verser
(col. B)


MONTANT
à verser
(col. C)

MONTANT
à verser
(col. D)


MONTANT
à verser
(col. E)

TOTAL

Alsace

19 054

3 322

      

22 376

Aquitaine

27 916

5 105

      

33 021

Auvergne

13 202

2 265

2 864

    

18 331

Bourgogne

17 247

2 970

      

20 217

Bretagne

26 644

4 389

    

51 447

82 480

Centre

23 944

4 221

      

28 165

Champagne-Ardenne

14 708

2 347

      

17 055

Corse

1 662

445

  

512 448

  

514 555

Franche-Comté

12 674

2 116

      

14 790

Île-de-France

110 918

24 280

      

135 198

Languedoc-Roussillon

21 579

3 564

      

25 143

Limousin

10 132

1 782

      

11 914

Lorraine

26 466

5 198

      

31 664

Midi-Pyrénées

22 054

3 839

      

25 893

Nord-Pas-de-Calais

45 724

9 653

      

55 377

Basse-Normandie

17 352

2 606

      

19 958

Haute-Normandie

17 663

3 453

      

21 116

Pays-de-Loire

23 927

4 455

      

28 382

Picardie

19 436

4 392

      

23 828

Poitou-Charentes

14 933

2 784

      

17 717

Provence-Alpes-
Côte d’Azur

52 681

7 852

      

60 533

Rhône-Alpes

59 242

10 841

      

70 083

Total

599 155

111 879

2 864

512 448

51 447

1 277 793

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article procède à plusieurs corrections de la compensation des charges transférées aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) dans le cadre de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales (CGCT).

Le I procède aux ajustements habituels des fractions de tarif inscrites en loi de finances pour 2011 au titre de la compensation du transfert des agents du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) et du ministère du travail, de l’emploi et de la santé (MTES). S’agissant des services du MEDDTL, ces ajustements portent sur la compensation du transfert des agents participant à l’exercice des compétences transférées à la collectivité territoriale de Corse dans le domaine des routes nationales d’intérêt local et à la région Bretagne dans le domaine des voies d’eau et affectés dans les services transférés respectivement au 1er janvier 2007 et au 1er janvier 2010. Il procède également, conformément aux dispositions de l’article L. 1614-2 du CGCT, aux ajustements des compensations versées au titre des charges supplémentaires résultant pour les régions de l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention de douze diplômes paramédicaux, d’une part, et à la compensation des charges supplémentaires résultant pour les régions de la réforme réglementaire du diplôme d’État d’ergothérapeute (1re tranche de la compensation), d’autre part. Le montant total de mesures d’ajustement pérenne prévues s’élève à 754 189 € (46 734 € au titre des services du MEDDTL, 1 432 € au titre des services du MTES, 599 155 € au titre de la réforme « AFGSU » et 106 869 € au titre de la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute).

Le II compense aux régions, par l’attribution pour la seule année 2011 d’une part supplémentaire de TIPP, divers mouvements d’ajustement et de compensation ponctuels résultant de la mise en œuvre de la loi du 13 août 2004. Le montant total de ces ajustements non pérennes positifs de compensation s’élève à 1 277 793 € :

Le 1° prévoit le versement aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse d’un montant de 0,6 M€ de TIPP au titre des charges nouvelles résultant de l’obligation de détention de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence (AFGSU) de niveau 2 pour l’obtention de douze diplômes paramédicaux. Validé par la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC), cet ajustement procède au rattrapage de compensation dû aux régions au titre de l’exercice 2010.

Le 2° procède au versement aux régions métropolitaines et à la collectivité territoriale de Corse d’un montant de 0,1 M€ de TIPP au titre des charges nouvelles incombant aux régions du fait de la 2e année de mise en œuvre de la réforme de la formation des infirmiers, introduite par l’arrêté du 31 juillet 2009 relatif au diplôme d’État d’infirmier, dite réforme « LMD » (licence-master-doctorat). Cet ajustement tire les conséquences de la revalorisation, à compter de juillet 2010, des taux de rémunération horaire des enseignants universitaires amenés à intervenir dans le cadre du nouveau cursus « LMD » de formation des infirmiers.

Le 3° prévoit le versement d’un montant de 3 000 € de TIPP à la région Auvergne au titre des postes (dits « vacants intermédiaires ») devenus vacants entre le transfert de la compétence et le transfert, au 1er janvier 2009, des services participant à l’exercice des compétences dans le domaine des bourses et formations sanitaires et sociales.

Le 4° procède au versement d’un montant complémentaire de 0,5 M€ de TIPP à la collectivité territoriale de Corse, pour la période 2008-2010, au titre des postes devenus vacants entre le transfert de la compétence et le transfert, au 1er janvier 2007, des services participant à l’exercice des compétences dans le domaine des routes nationales d’intérêt local.

Le 5° prévoit le versement d’un montant complémentaire de 51 000 € de TIPP à la région Bretagne au titre des postes d’agents du MEDDTL devenus vacants en 2010 après transfert de services et qui participent à l’exercice des compétences transférées dans le domaine des voies d’eau.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ajuster les fractions de tarif de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) attribuées aux régions en compensation des transferts de compétences réalisés sur le fondement de la loi du 13 août 2004 (20).

S’agissant des principes généraux de cette compensation, le Rapporteur général renvoie à la lecture du commentaire de l’article 3 du présent projet de loi relatif à la compensation des transferts de compétences liées à la même loi du 13 août 2004 pour les départements.

En pratique, toutefois, la compensation des transferts de compétences attribuée aux régions diffère sensiblement de celle des départements du fait de la possibilité de modulation offerte aux régions depuis 2005.

En effet, conformément à l’article 52 de la loi de finances pour 2005 (n° 2004-1484 du 30 décembre 2004), la compensation des transferts de compétences aux régions s’opérait auparavant par attribution à chaque région d’une fraction des tarifs de TIPP sur le supercarburant sans plomb et le gazole rapportée à l’assiette nationale de cette taxe. L’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005–1719 du 30 décembre 2005) a modifié ce mode de calcul de manière à l’asseoir sur la quantité de carburants vendue aux consommateurs finals en 2006 au niveau de chaque région et de la collectivité territoriale de Corse. 

Cette fraction de tarif est calculée de sorte qu’elle conduise à un produit égal au droit à compensation. Ce nouveau mode de calcul entraîne deux conséquences :

– premièrement, il ne permet plus de compenser les transferts aux régions d’outre-mer sous forme de fraction de produit de TIPP, compte tenu de l’absence d’assiette régionale de cette taxe outre-mer. La compensation revenant à ces régions prend dorénavant la forme d’abondements de la DGD (21) leur revenant ;

– deuxièmement, les nouvelles assiettes de référence servant de base au calcul des fractions de tarifs sont constituées par les consommations de carburants dans chaque région au cours de l’année 2006, première année de régionalisation des assiettes.

L’article 54 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a augmenté, au regard des nouvelles charges transférées aux régions et à la collectivité territoriale de Corse, les fractions de TIPP qui leur sont attribuées de sorte que le montant total de la compensation des charges transférées atteignent 3,2 milliards d’euros, dont 1,3 million d’euros au titre des transferts effectués en 2011. En vertu du principe de concomitance, le présent article propose ainsi d’ajuster ces montants.

I.– LES AJUSTEMENTS DU MONTANT DE LA COMPENSATION
DES TRANSFERTS DE COMPÉTENCES AUX RÉGIONS

Le tableau du I du présent article procède aux ajustements habituels des fractions de TIPP transférées par la loi de finances initiale pour 2011, afin de tenir compte des majorations pérennes du droit à compensation au titre des transferts intervenus depuis 2007.

Les mesures d’ajustement pérenne prévues par cet article compensent ainsi :

– le transfert à la collectivité territoriale de Corse des services du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement (MEDDTL) exerçant leur activité dans le domaine des routes nationales à intérêt local et à la région Bretagne dans le domaine des voies d’eau ;

– la réforme réglementaire « AFGUS » (attestation de formation aux gestes et soins d’urgence) désormais obligatoire pour l’obtention de 12 diplômes paramédicaux ;

– la réforme réglementaire du diplôme d’État d’ergothérapeute.

Le montant total des mesures de compensation pérenne proposées par le présent article est donc de 754 189 euros au titre de l’année 2011.

Ces fractions se substituent à celles fixées par l’article 54 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances initiale pour 2011 afin d’ajuster la compensation au titre de ce seul exercice, sans préjudice des modifications apportées à ces fractions par l’article 10 du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale en première lecture, qui tiennent compte, en plus, des provisions afférentes aux transferts prévus pour 2012.

Le II du présent article procède à divers ajustements non pérennes du droit à compensation des régions en 2010 pour un montant total de 1 277 793 euros.

L’objet, le montant et les justifications de chacun de ces ajustements pérennes et non pérennes portant sur des transferts de compétences intervenus à compter du 1er janvier 2007 sont présentés dans le tableau ci-dessous.

Objet de la mesure

Collectivités concernées

Date du transfert

Montant pérenne
(I de l'article)

Montant non pérenne
(II de l'article)

Observations

Ajustement de la compensation des charges nouvelles résultant de la "réforme AFGSU" des formations sanitaires

Régions métropolitaines et CTC

Entrée en vigueur de la réforme en 2010

599 155 €

599 155 €

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2010 (93 308 €). Revalorisation faisant suite aux revendications des régions et à des travaux interservices. L'ajustement non pérenne vaut pour 2010.

Ajustement (2ème année) de la compensation de la réforme "LMD infirmier"

Régions métropolitaines et CTC

Entrée en vigueur de la réforme en septembre 2009

 

111 879 €

Ajustement à la marge de la compensation ouverte en 2011 (8 109 212 € en LFI 2011) pour l'année universitaire 2010/2011 au titre de la 2ème année d'entrée en vigueur.

Ajustement de la compensation des postes "vacants intermédiaires" des services transférés en charge des bourses et formations sanitaires et sociales

Région Auvergne

Services transférés au 1er janvier 2009

1 432 €

2 864 €

L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2009-2010. Correction marginale d'une sous-évaluation initiale de la compensation.

Ajustement de la compensation des postes "vacants intermédiaires" des services transférés en charge des RNIL

CTCorse

Services transférés en 2007

170 816 €

512 448 €

L'ajustement non pérenne vaut pour la période 2008-2010. Réparation d'un oubli.

Compensation des postes devenus vacants en 2010 des services transférés en charge des voies d'eau

Région Bretagne

Services transférés au 1er janvier 2010

101 068 €

51 447 €

La mesure non pérenne concerne la compensation prorata temporis due l'année de la vacance de poste, en l'occurrence en 2010. La mesure pérenne concerne l'extension en année pleine de la compensation prorata temporis.

Ajustement de la compensation du transfert des personnels titulaires (1ère campagne de droit d'option) des services en charge des voies d'eau

Région Bretagne

Services transférés au 1er janvier 2010

– 237 319 €

  

Ajustement de la compensation ouverte en LFI 2011 (3 248 525 €) au titre de l'exercice, par les agents titulaires des services concernés, de leur droit d'option en 2010 (1ère campagne de droit d'option).

 

Ajustement de la compensation des dépenses d'action sociale (1ère campagne); services en charge des voies d'eau

438 €

  

Ajustement de la compensation pérenne ouverte en LFI 2011 (8 655 €) au titre des dépenses d'action sociale des personnels titulaires ayant opté au titre de la 1ère campagne de droit d'option.

Compensation des postes devenus vacants en 2011 des services transférés en charge des voies d'eau

11 731 €

  

Compensation prorata temporis au titre de l'année de la vacance (2011).

Compensation de la réforme "LMD ergothérapeute"

7 régions métropolitaines

Entrée en vigueur de la réforme en septembre 2010

106 868 €

  

Compensation pérenne due pour 2011, au titre de la 1ère année d'entrée en vigueur (année universitaire 2010/2011), sachant qu'une compensation échelonnée sur 3 ans est prévue. Les 7 régions concernées sont celles accueillant et finançant un institut de formation en ergothérapie (IFE) sur leur territoire.

TOTAL

    

754 189 €

    

Une part importante des mouvements présentés ci-dessus et mentionnés aux 1°, 2° et 3° du II du présent article, propose de corriger la compensation versée aux régions au titre des aides versées aux étudiants des formations sanitaires et sociales, sous-évaluées depuis 2005, et transférées en application de l’article 73 de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Les deux premiers mouvements peuvent être succinctement développés.

● L’ajustement de la compensation des charges nouvelles résultant de la "réforme AFGSU" des formations sanitaires

Le montant définitif du droit à compensation du transfert aux régions du fonctionnement et de l’équipement des écoles et instituts de formations paramédicales et de sages-femmes a été fixé par arrêté du 24 mars 2009, modifié par arrêté du 28 juillet 2010, à 566 millions d’euros.

Cependant, des réformes réglementaires postérieures au transfert ont créé de nouvelles charges pour les régions à compter de l’année universitaire 2009-2010. Ainsi, la « réforme AFGSU » conditionne désormais l’obtention du diplôme de douze formations paramédicales (22) financées par les régions à l’obtention du niveau 2 de l’attestation de formation aux gestes et soins d’urgence.

Une première compensation de cette nouvelle charge a été fixée à 95 917,5 euros par arrêté du 6 août 2010 après l’avis de la commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) du 24 juin 2010. Le principe de compensation concomitante a été respecté au travers de l’inscription de cette somme dès la loi de finances initiale pour 2010.

Cependant, la méthode de compensation présentée à la CCEC en décembre 2009 et reposant sur la valorisation du coût de la formation dispensée par les centres d’enseignement des soins d’urgence (CESU) aux formateurs internes des écoles et instituts a été contestée par les régions devant la CCEC au cours des séances du 2 décembre 2009, 24 juin et 7 décembre 2010. Des recours gracieux ou contentieux ont également été entrepris. Par conséquent, au premier semestre 2011, des travaux interservices ont été menés par la direction du budget, la direction générale des collectivités locales, la direction générale de l’offre de soin et la direction générale de la santé afin d’apprécier les raisons ayant conduit à une sous-évaluation de cette compensation.

Le nombre des formateurs « AFGSU » a ainsi été revu à la hausse et les dépenses de matériel pédagogique nécessaires à la formation des étudiants ont été intégrées dans le montant de la compensation. L’ajustement qui résulte de ces modifications de la méthode d’évaluation est ainsi de 612 605,40 euros ajustés en base à compter de 2012 en loi de finances rectificative pour 2011. Ce montant s’ajoute donc au montant de la compensation initiale de 93 308 euros (soit le montant de la compensation accordé aux régions de métropole par le biais de l’attribution de fraction de TIPP, le différentiel avec le montant fixé par arrêté représentant la part de la compensation versée à l’outre mer) ouverte en LFI 2010, portant ainsi la compensation annuelle à 708 522,90 euros. Le rattrapage au titre des années 2010 et 2011 est quant à lui fixé à 1 225 210,80 euros.

● L’ajustement de la compensation de la réforme "LMD infirmier"

La réingénierie du diplôme d’infirmier à la suite de son alignement sur le système universitaire « LMD » à compter de la rentrée de 2009 a conduit à la compensation des charges nouvelles pour les régions à hauteur de 7,25 millions d’euros pour un cursus total.

Une première compensation provisionnelle de 6,31 millions d’euros a ainsi été ouverte en LFI 2010 pour la seule année universitaire 2009/2010. La LFI 2011 a complété cette compensation à hauteur de 1,32 million d’euros au titre de la seconde année de la première promotion concernée et de la première année de la nouvelle promotion. Un ajustement pérénne en LFI 2012 de moins 0,99 million est a été voté en première lecture par l’Assemblée nationale afin d’aboutir à l’ajustement définitif de la compensation due à compter de 2012.

Le présent article prévoit quant à lui un ajustement non pérenne de 111 879 euros au titre de l’année universitaire 2010/2011 afin que la compensation ouverte au titre des régions de métropole en 2011 atteigne bien 8 221 091 euros au titre de la deuxième année.

II.– LES CONDITIONS DE COMPENSATION AUX RÉGIONS DES ÉCARTS CONSTATÉS PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Au total, le présent article a pour effet de réduire de 2 millions d’euros les recettes de TIPP de l’État, dont 0,8 million d’euros au titre de mesures pérennes visées par le I et 1,3 million d’euros au titre de rectifications non pérennes visées par le II.

Les fractions de tarifs de TIPP proposées par le I du présent article ont été calculées de sorte que, rapportées aux assiettes régionales en 2006, elles produisent la compensation due aux régions au titre des rectifications pérennes précitées.

Le III du présent article précise que les rectifications non pérennes visées au II produisant une augmentation des montants du droit à compensation des régions sont prélevées sur la part du produit de la TIPP revenant à l’État et sont réparties respectivement aux colonnes A à E du tableau du III.

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La Commission adopte l’article 4 sans modification.

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B.– Autres dispositions

Article 5

Affectation au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) d’une part de 3 M€ du produit de la taxe de l’aviation civile

Texte du projet de loi :

Par dérogation au II de l’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008, il est opéré un prélèvement exceptionnel en 2011 de 3 millions d'euros sur le produit de la taxe de l’aviation civile versé au budget général en application du III de l’article 302 bis K du code général des impôts au profit du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce prélèvement est effectué par retenue sur le montant transféré mensuellement par le comptable du budget annexe aux comptables publics assignataires.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à compenser l’avance réalisée par le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) pour le financement des recherches en mer de l’épave de l’AF 447. Cette compensation issue du budget général, qui s’élève à 3 M€ pour un coût total de 6 M€, se traduit par l’affectation, à titre exceptionnel, au BACEA, d’une fraction du produit de la taxe de l’aviation civile d’un montant de 3 M€. Elle permet d’assurer l’équilibre budgétaire et financier du BACEA.

Cette mesure s’inscrit dans le cadre des opérations de recherche en mer de l'épave de l'AF 447, qui s’est abîmé dans l’océan Atlantique le 1er juin 2009. La découverte de la zone où se sont échoués les débris de l'avion a conduit à lancer des opérations de remontée qui ont nécessité des moyens navals importants, comme par exemple un bateau équipé d'une grue et de containers ainsi que d'un robot manipulateur, que l'État s'est engagé à financer intégralement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de prélever au profit du budget annexe Contrôle et exploitation aériens un montant de 3 millions d'euros sur le produit de taxe de l’aviation civile affectée au budget général, afin de compenser au budget annexe la moitié des dépenses engagées pour les recherches en mer de l’épave de l’avion d’Air France qui s’est abîmé dans l’océan atlantique le 1er juin 2009
(vol Rio-Paris AF 447).

A.– LE DROIT EXISTANT

1.– Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens a supporté pour le compte de l’État la dernière phase de recherche de l’AF 447.

● Depuis 2009, les dépenses engagées pour la recherche des enregistreurs de vol et des débris de l’appareil ont été financées de la manière suivante :

– en 2009, 9 millions d'euros de dépenses immédiates ont été prises en charge par le budget annexe ;

– en 2010, 11,5 millions d'euros ont été financés par des fonds de concours abondés par Air France et Airbus ;

– en 2011, a été passé un accord tendant à ce qu’Air France et Airbus financent les recherches de l’épave (7 à 8 millions d'euros). Dans l’hypothèse où l’épave serait retrouvée, l’État devait prendre le relais du financement, pour les opérations de remontée des débris.

● Ce sont à ce titre 6 millions d'euros qui ont été engagés en 2011, depuis le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) :

– l’article 28 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 a ouvert 5 millions d'euros sur le budget annexe (programme 614 Transports aériens, surveillance et certification) ;

– depuis le même programme, 1 million d'euros ont été redéployés pour boucler le financement des opérations.

Afin de gager l’ouverture des 5 millions d'euros, la loi de finances rectificative précitée a procédé à l’annulation de 2 millions d'euros sur le budget annexe (programme 612 Navigation aérienne) et de 3 millions d'euros sur le budget général (programme 203 Infrastructures et services de transports de la mission Écologie, développement et aménagement durables).

2.– La dégradation du solde du budget annexe n’a pas été compensée

● En vertu d’un accord interministériel, le financement des 6 millions d'euros de dépenses devait être assumé pour moitié par le budget général et pour moitié par le budget annexe. Or, il ressort du schéma décrit ci-dessus que l’intégralité de la dépense a été supportée par le budget annexe.

Si l’opération est globalement neutre pour le solde du budget de l’État, elle est :

– positive pour le solde du budget général, depuis lequel aucune dépense n’a été engagée en regard des 3 millions d'euros annulés sur le programme 203 ;

– négative pour le solde du budget annexe, qui a décaissé 6 millions d'euros mais dont seuls 3 ont été compensés (2 par annulation sur le programme 612 et 1 par redéploiement au sein du programme 614).

● Afin que l’opération soit neutre pour le budget annexe, il aurait fallu augmenter à due concurrence ses recettes ; afin qu’elle soit également neutre pour le budget général, il aurait fallu que les recettes supplémentaires au profit du BACEA soient prélevées sur celles du budget général.

La compensation n’aurait en effet pas pu prendre la forme d’un versement du budget général au budget annexe, l’article 18 de la LOLF prohibant tout mouvement de crédits entre les deux supports.

La loi de finances rectificative de juillet dernier n’a curieusement pas procédé à cette affectation de recettes.

B.– UN PRÉLÈVEMENT DE 3 MILLIONS D'EUROS, AU PROFIT DU BUDGET ANNEXE, SUR LE PRODUIT DE TAXE DE L’AVIATION CIVILE AFFECTÉ À L’ÉTAT

● Afin de compenser au BACEA 50 % des sommes engagées pour la dernière phase de recherche de l’AF 447, le présent article a pour objet de lui affecter 3 millions d'euros de recettes supplémentaires, recettes qui seraient prélevées sur le produit de taxe de l’aviation civile (TAC) affecté au budget général.

Régie par l’article 302 bis K du code général des impôts (CGI), la TAC est due par les entreprises de transport aérien public. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France. Son tarif est différencié selon la destination et la nature du vol (passage ou fret).

Le III de l’article 302 bis K du code général des impôts prévoit que la loi de finances détermine la répartition du produit de la TAC entre le budget général et le BACEA.

Sur le principe, il est donc assez logique de compenser au budget annexe les 3 millions d'euros manquants par l’affectation d’un produit supplémentaire de TAC, payée par les compagnies aériennes pour lesquelles la direction générale de l’aviation civile (DGAC) assure des prestations de services, et dont le produit est d’ores et déjà réparti entre budget annexe et budget général.

● En application de l’article 60 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 – qui a modifié le II de l’article 45 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 – le produit de la TAC est affecté à 80,32 % au profit du budget annexe et à 19,68 % au profit du budget général. L’article 17 du projet de loi de finances pour 2011, adopté sans modification par l’Assemblée nationale en première lecture, propose une légère augmentation de la quotité affectée au budget annexe (80,91 %) (23).

Le présent article ne propose pas de modifier la quotité de TAC affectée au budget annexe : la DGAC a indiqué au Rapporteur général qu’outre les retraitements comptables complexes qu’elle induirait, une telle modification ne permettrait pas nécessairement d’aboutir à un surplus de recettes d’exactement 3 millions d'euros.

L’augmentation des recettes de TAC perçues par le BACEA prendrait donc la forme d’un « prélèvement exceptionnel en 2011 de 3 millions d'euros sur le produit de la taxe de l’aviation civile versé au budget général », par dérogation à la répartition prévue au II de l’article 45 de la loi de finances pour 2008.

● L’article prévoit que « ce prélèvement est effectué par retenue sur le montant transféré mensuellement par le comptable du budget annexe aux comptables publics assignataires ».

Le III de l’article 302 bis K du CGI dispose en effet que « les sommes encaissées au titre du budget général par les comptables du budget annexe Contrôle et exploitation aériens sont transférées mensuellement aux comptables publics assignataires ».

En pratique, cela signifie que les comptables du budget annexe retiendraient, au profit de celui-ci, 3 millions d'euros sur le produit de TAC perçu au titre du mois de décembre 2011. Selon les informations transmises au Rapporteur général, ce produit, qui sera traité par les comptables du budget annexe en janvier 2012, devrait être de 30,1 millions d'euros (24).

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La Commission adopte l’article 5 sans modification.

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Article 6

Financement de nouveaux radars de sécurité routière

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 24 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour l'année 2011, par dérogation aux dispositions du second alinéa du même II, le produit de ces amendes excédant 465 millions d’euros est affecté pour moitié à la première section, intitulée « Contrôle automatisé », du compte d'affectation spéciale « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », dans la limite de 18 millions d'euros. Le solde de ce produit est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France. »

Exposé des motifs du projet de loi :

La lutte contre la mortalité sur les routes est une des priorités du gouvernement. Depuis 2002, 23 000 vies ont été préservées et 300 000 blessés ont été évités. Or, sur les huit premiers mois de l'année 2011, malgré une amélioration des comportements des automobilistes pendant les mois estivaux (baisse de 13 % de décès causés par accident), le nombre de tués sur les routes a augmenté de 0,7 %.

Pour faire face à cette évolution et lutter contre les vitesses excessives qui constituent une des causes principales de la mortalité sur les routes, le Gouvernement a décidé, lors du comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011, de déployer 1 000 nouveaux radars sur les routes. Parallèlement, 4 000 dispositifs dits « radars pédagogiques », qui signalent leur vitesse aux automobilistes sans les sanctionner, seront installés avant la fin de l’année 2012.

Le programme 751 « Radars », rattaché au compte d’affectation spéciale (CAS) « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers », supporte le financement de ces dispositifs. Son budget ne lui permet cependant pas, à enveloppe constante, de financer concomitamment le déploiement de 1 000 dispositifs de contrôle automatisé et l’installation des radars pédagogiques en 2011 et en 2012.

Aussi, il a été décidé d’allouer au programme 751 « Radars » une enveloppe supplémentaire de 46 M€ sur deux ans. Une partie de cette enveloppe doit être affectée dès 2011, à hauteur de 26 M€. La loi de finances rectificative du 29 juillet 2011 ayant d’ores et déjà ouvert 8 M€ au profit du programme 751, le présent article prévoit de lui affecter 18 M€ supplémentaires.

À cette fin, l’article modifie, de manière exceptionnelle, les règles d’affectation du produit des amendes pour l’année 2011 et réévalue ainsi le montant de la ressource allouée au programme 751 « Radars ». Cette mesure, qui ne diminue pas le solde du produit des amendes radars alloué à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) et qui est neutre pour le budget de l’État, est rendue possible par le dynamisme des recettes radar (+ 11 % par rapport aux prévisions de la loi de finances initiale, soit environ 60 M€ supplémentaires).

Observations et décision de la Commission :

Les règles de répartition des recettes des amendes forfaitaires de police de la circulation provenant des radars automatiques inscrites sur le compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routier ont été présentées par le Rapporteur général dans le cadre du commentaire de l’article 18 du projet de loi de finances pour 2012 (25).

Il convient néanmoins de rappeler que le produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques devrait connaître une croissance supérieure à celle prévue en loi de finances pour 2011 : alors que ce produit était estimé initialement à 457 millions d’euros, il devrait s’établir à 518 millions d’euros soit un surplus de recettes d’environ 61 millions d’euros.

Compte tenu de l’objectif fixé par le Comité interministériel de la sécurité routière du 11 mai 2011 de déployer 1 000 nouveaux dispositifs de contrôle automatisé et de 4 000 radars pédagogiques en 2011 et 2012 afin de lutter contre la mortalité sur les routes, il a été décidé d’allouer au programme 751 Radars rattaché au CAS Contrôle de la circulation et du stationnement routier une enveloppe supplémentaire de 46 millions d’euros sur deux ans.

Cette décision a d’abord été mise en œuvre par l’article 24 de la loi de finances rectificative du 29 juillet 2011, qui a déjà réaffecté 8 millions d’euros du surplus de recettes constatées en 2011 au financement de la première phase d’implantation de radars pédagogiques.

Puis, l’article 18 du projet de loi de finances pour 2012 a prévu d’affecter 20 millions d’euros de recettes au financement de la seconde phase d’implantation de ces nouveaux radars.

Le présent article propose donc d’achever le processus de financement de ces nouveaux radars à travers l’affectation du surplus de recettes constatées en 2011 au programme 751 dans la limite de 18 millions d’euros. Le solde est alloué à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) à hauteur de 35 millions d’euros.

Le présent article est neutre pour le budget de l’État.

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La Commission adopte l’article 6 sans modification.

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Article 7

Création du compte d’affectation spéciale « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale » (FACÉ)

Texte du projet de loi :

I.– Il est ouvert un compte d'affectation spéciale intitulé « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ».

Ce compte retrace :

1° En recettes : les contributions dues par les gestionnaires des réseaux publics de distribution en application du I bis de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales ;

2° En dépenses :

a) Le financement des aides financières liées aux charges d’électrification rurale et prévues au septième alinéa du I du même article ;

b) Les frais liés à la gestion de ces aides.

II.– Le solde du Fonds d'amortissement des charges d'électrification, prévu à l'article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l’exercice 1937, tel que résultant de l’exécution des opérations autorisées au titre de l’année 2011, est porté en recettes du compte mentionné au I, qui reprend l’ensemble des droits et obligations de ce fonds.

III.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

A. Au I de l’article L. 2224-31, les septième, huitième, neuvième et dixième alinéas sont ainsi rédigés :

« L’autorité organisatrice d’un réseau public de distribution d’électricité mentionnée au IV peut recevoir des aides financières pour la réalisation des travaux d’électrification rurale dont elle assure la maîtrise d’ouvrage en application de l’article L. 322-6 du code de l’énergie.

« Dans les mêmes conditions, elle peut recevoir ces aides pour la réalisation d'opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ainsi que, dans les zones non interconnectées au réseau métropolitain continental, pour la réalisation des installations de production de proximité mentionnées à l'article L. 2224-33, lorsque ces différentes opérations permettent d'éviter des extensions ou des renforcements de réseaux.

« La répartition annuelle des aides est arrêtée par le ministre chargé de l’énergie, après avis d’un conseil composé notamment de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics maîtres d’ouvrage de travaux et présidé par un membre pris parmi ces représentants.

« Un décret en Conseil d’État, pris après avis de ce conseil, précise les catégories de travaux d’électrification susceptibles de bénéficier des aides, les règles d’attribution de celles-ci ainsi que leurs modalités de gestion. »

B. Après ce I, il est inséré un I bis ainsi rédigé :

« I bis.– Pour le financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale, il est dû par les gestionnaires des réseaux publics de distribution une contribution, assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension l’année précédant celle de la contribution. Le taux de cette contribution est fixé annuellement avant le début de l’exercice concerné par arrêté des ministres chargés du budget et de l’énergie après consultation du conseil mentionné au I. Ce taux est compris :

« a) Entre 0,02 et 0,06 centime d'euro par kilowattheure pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants ;

« b) Entre 0,1 et 0,3 centime d'euro par kilowattheure pour les autres communes.

« Les gestionnaires des réseaux publics de distribution acquittent leurs contributions auprès des comptables de la direction générale des finances publiques comme en matière de taxes sur le chiffre d’affaires. Le retard à verser la contribution expose aux pénalités de retard prévues à l'article 1727 du code général des impôts. »

C. L’article L. 3232-2 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « consenties par le Fonds d’amortissement des charges d’électrification rurale créé par la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l’exercice 1937, » sont remplacés par les mots : « mentionnées au septième alinéa de l’article L. 2224-31 », et les mots : « sous forme de dotations affectées à l’électrification rurale » sont supprimés ;

2° Le deuxième alinéa est ainsi rédigé :

« Le département règle, sur la base des propositions présentées par les collectivités, la répartition de ces aides entre les autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité exerçant la maîtrise d’ouvrage des travaux d’électrification rurale et pouvant à ce titre en bénéficier. » ;

3° Au troisième alinéa, les mots : « des participations du Fonds d’amortissement des charges d’électrification rurale » sont remplacés par les mots : « de ces aides », et les mots : « des dotations de ce fonds » sont supprimés.

IV.– Sous réserve des modifications résultant des I et III, le décret n° 47-1997 du 14 octobre 1947 portant application de l’article 38 de la loi du 8 avril 1946 sur la nationalisation de l’électricité et du gaz continue à s’appliquer jusqu’à l’entrée en vigueur du décret en Conseil d’État prévu au dixième alinéa de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales dans sa rédaction résultant du A du III du présent article.

V.– L’article 108 de la loi du 31 décembre 1936 portant fixation du budget général de l’exercice 1937 est abrogé.

VI.– Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à clarifier les modalités de financement du réseau d’électrification rurale, tout en conservant les caractéristiques de la gouvernance actuelle du Fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACÉ) en préservant notamment la composition de son conseil.

Ainsi, il est proposé de créer un compte d’affectation spéciale (CAS) « Financement des aides aux collectivités pour l’électrification rurale ». Ce compte permettra au Parlement d’effectuer un suivi régulier de cette politique et d’en mesurer la performance. Les ressources du CAS correspondent aux ressources actuellement affectées au FACÉ, c'est-à-dire le produit des contributions dues par les gestionnaires de réseaux publics de distribution. Ces contributions constituant des impositions de toute nature, leur assiette et leur taux sont précisés dans le présent projet d’article. Les dépenses du CAS sont structurées autour de deux programmes budgétaires (un programme « Electrification rurale » et un programme « Opérations de maîtrise de la demande d'électricité, de production d'électricité par des énergies renouvelables ou de production de proximité dans les zones non interconnectées, DUP et intempéries »).

La gouvernance actuelle du FACÉ est confortée. Le conseil est maintenu dans sa composition actuelle, à savoir : quatre membres représentant les collectivités maîtres d’ouvrage ; un membre représentant les conseils généraux des départements faisant l’objet d’une dotation annuelle du FACÉ ; un membre représentant les organisations agricoles (APCA) ; trois membres représentant le distributeur historique ; un membre représentant les régies et les sociétés d'intérêt collectif agricole d'électricité ; le directeur général de l’énergie et du climat ou son représentant ; le directeur du budget ou son représentant ; le directeur général des collectivités locales ou son représentant ; le directeur général des politiques agricole, agroalimentaire et des territoires, ou son représentant ; le délégué à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale ou son représentant. Le président du conseil est nommé dans les mêmes conditions que les membres et est pris parmi les représentants des collectivités et établissements publics maîtres d’ouvrage des travaux pouvant ouvrir droit aux aides.

Enfin, les missions du conseil sont précisées dans la loi. La répartition annuelle des aides sera notamment arrêtée par le ministre chargé de l’énergie, après avis de ce conseil.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour but de budgétiser le fonds d’amortissement des charges d’électrification sous la forme d’un compte d’affectation spéciale. En dépit de la disparition du fonds, la plupart des règles applicables aux aides en matière d’électrification rurale ainsi que les modalités de gouvernance qui leur sont associées seraient toutefois maintenues.

I.– LE FONDS D’AMORTISSEMENT DES CHARGES D’ÉLECTRIFICATION

Le fonds d’amortissement des charges d’électrification (FACE) est créé en 1936 (26). À partir de 1947 (27), sa gestion est confiée à EDF dont les comptes retracent les charges et produits y afférents.

Les ressources du fonds (28) consistent en des contributions annuelles des gestionnaires des réseaux publics, dont l’assiette est le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension et le taux est fixé par arrêté ministériel. Le rendement de cette imposition de toute nature serait produit à hauteur de 95 % par EDF.

Les missions du fonds (29) consistent à participer au financement :

– de travaux d’électrification rurale dont la maîtrise d’ouvrage est assurée par les collectivités territoriales et leurs établissements publics de coopération en matière de distribution publique d’électricité et de gaz ;

– d’opérations de maîtrise de la demande d’électricité ou de production d’énergie par les énergies renouvelables dont la maîtrise d’ouvrage est assurée dans les mêmes conditions, à la condition que ces opérations permettent d’éviter des extensions ou des renforcements de réseaux ;

– d’installations de production de proximité à la double condition que ces installations évitent l’extension ou le renforcement des réseaux et qu’elles se situent dans des zones non interconnectées au réseau métropolitain.

En pratique, les aides du fonds représentent 65 % du montant TTC des travaux menés par les collectivités territoriales ou leurs groupements, qui sont propriétaires des réseaux. Elles sont affectées dans différents programmes, correspondant à différents types d’imposition et dont les montants sont fixés chaque année par le conseil du fonds(30).

Les financements sont répartis par les ministres chargés de l’énergie et de l’agriculture, après avis du conseil du fonds, entre les différents départements, ceux-ci répartissant ensuite les fonds entre communes et établissements de coopération compétents en la matière (31).

La composition du conseil du fonds (32) est la suivante :

– 5 représentants de l’État ;

– 4 représentants des collectivités territoriales et des établissements de coopération compétents en la matière ;

– 3 représentants d’EDF ;

– 1 représentant des départements destinataires des financements ;

– 1 représentant des organisations agricoles ;

– 1 représentant des régies d’électricité ou des sociétés d’intérêt agricole d’électrification.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

Le présent article remplace le fonds d’amortissement des charges d’électrification par un compte d’affectation spéciale (CAS). Toutefois, la plupart des règles déterminant l’utilisation et la répartition des aides à l’électrification ainsi que l’existence du conseil surveillant l’utilisation de ces financements seraient maintenues.

La principale justification de cette budgétisation réside dans le fait que le fonds est aujourd’hui dépourvu de comptable public alors qu’il gère des deniers publics. En conséquence, il existe un risque de requalification de la gestion du fonds par le juge des comptes en gestion de fait.

Il convient de noter que le IV du présent article prévoit un régime de transition dans lequel le décret de 1947 (33) définissant les modalités de gestion et de gouvernance du fonds continueraient à s’appliquer jusqu’à ce que soit adopté un nouveau décret reprenant probablement ces règles en les adaptant au nouveau contexte créé par la disparition du fonds et son remplacement par le CAS. Du fait de la suppression de la disposition législative instituant le fonds, le décret de 1947 perdrait en effet sa base législative. En l’absence du IV du présent article, ses dispositions ne pourraient donc plus s’appliquer et le conseil du fonds serait temporairement dépourvu de base légale.

Comme le prévoit le VI du présent article, l’ensemble de ses dispositions entreraient en vigueur au 1er janvier 2012.

1.– Le remplacement du fonds par un compte d’affectation spéciale

Le I du présent article prévoit la création d’un compte d’affectation spéciale percevant les recettes et assumant les charges aujourd’hui affectées au fonds d’amortissement des charges d’électrification. En conséquence, le fonds est supprimé par le V du présent article.

Le compte percevrait la contribution aujourd’hui affectée au fonds et dont l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement sont prévus par le présent article et décrits plus bas. Il assumerait, en charges, les aides aujourd’hui versées par le fonds, décrites ci-dessus, ainsi que les frais de gestion y afférents. Le lien entre dépenses et recettes, requis par l’article 21 de la LOLF, semble donc avéré.

En conséquence, les recettes perçues par le compte seront affectées aux seules dépenses ainsi prévues par le présent article. Si les ressources sont supérieures aux charges, elles pourront être reportées sur l’exercice suivant sauf disposition contraire d’une loi de finances. Inversement, à un instant « t », les dépenses ne pourront excéder le montant des recettes et du solde reporté constaté sur le compte.

Le montant de ces dépenses et recettes est évalué, en 2011, à 374 millions d’euros. Selon les informations transmises au Rapporteur général, les dépenses seraient stables, voire en légère progression, en 2012.

Le II du présent article prévoit que le solde du fonds à fin 2011 est affecté au compte. Celui-ci se voit donc doté d’un fonds de roulement qui facilitera l’engagement des premières dépenses et il ne serait donc pas nécessaire de prévoir la possibilité d’un découvert temporaire comme l’y autorise la LOLF. À fin 2010, le solde reporté du fonds s’élevait en effet à 30 millions d’euros.

2.– Des règles d’utilisation et de gouvernance globalement maintenues

La disparition du fonds n’implique toutefois ni celle des modalités de versement des aides ni celle du conseil qui en assure la gestion.

En proposant une nouvelle rédaction des alinéas 7 à 10 de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le A du III du présent article élève au niveau législatif certaines dispositions réglementaires qui auraient perdu leur raison d’être avec la disparition du fonds. Il ne modifie que marginalement le droit existant en la matière.

Le champ des bénéficiaires des aides versées est étendu. Alors que la loi vise actuellement les seuls collectivités et établissements publics de coopération compétents en la matière, la rédaction proposée vise les autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité mentionnées au IV de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, ce qui inclut les collectivités et établissements précités mais également les départements s’il assument une telle charge. Selon les informations transmises au Rapporteur général, l’objectif serait qu’à terme, les départements soient, par mesure de simplification, seuls en charge des réseaux publics d’électricité.

Comme actuellement, les aides seraient versées à ces autorités à la condition qu’elles assurent la maîtrise d’ouvrage des travaux ainsi subventionnés.

La nature des opérations pouvant être financées n’est pas modifiée et reste celle décrite plus haut.

Le présent article précise également les modalités de répartition des financements. Il dispose que la « répartition annuelle des aides » – c’est-à-dire la répartition des aides entre départements – est, comme actuellement, arrêtée par le ministre de l’énergie, après avis d’un conseil qui prendrait la suite de l’actuel conseil du fonds. Une telle disposition prévoit donc les modalités de mise en œuvre du principe de répartition des aides entre départements, prévu au premier alinéa de l’article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales. Rappelons que le deuxième alinéa de cet article prévoit le reversement, par chaque département, des aides ainsi reçues vers les autorités organisatrices des réseaux publics d’électricité.

Le présent article tend également à maintenir l’existence d’un conseil assurant la gestion des aides, à lui conférer valeur législative et à en définir partiellement sa composition en prévoyant la présence de représentants des collectivités territoriales et des établissements publics maîtres d’ouvrage – donc des bénéficiaires des aides du fonds. Il dispose également que le président du conseil est l’un de ces représentants. Ces deux dispositions sont aujourd’hui prévues par le décret du 14 octobre 1947.

La définition des catégories de travaux d’électrification susceptibles de bénéficier des aides, les règles d’attribution de celles-ci et leurs modalités de gestion sont renvoyées à un décret en Conseil d’État, pris après avis du conseil précité. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, le Gouvernement aurait l’intention de reconduire l’ensemble des règles existantes en la matière.

Le présent article supprime enfin l’interdiction, prévue dès 1936, pesant sur les entreprises redevables et destinée à les empêcher de reporter le poids de la contribution sur les consommateurs ou les autorités concédantes.

3.– La définition du taux et des modalités de recouvrement de la contribution perçue par le fonds

En insérant un I bis à l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, le B du III du présent article définit l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement de la contribution perçue par le fonds. En l’état actuel du droit (34), ces deux derniers éléments ne sont pas définis par la loi, ce qui pourrait poser un problème de conformité à l’article 34 de la Constitution.

Les redevables et l’assiette de la contribution sont inchangés. La contribution reste due par les gestionnaires des réseaux publics de distribution d’électricité et de gaz et assise sur le nombre de kilowattheures distribués à partir des ouvrages exploités en basse tension – la rédaction proposée précisant, par rapport à la rédaction actuelle, que le nombre de kilowattheures est celui constaté l’année précédant celle du versement de la contribution.

Les modalités de fixation du taux seraient désormais prévues par la loi. Le taux serait fixé chaque année par arrêté des ministres chargés du budget et de l’énergie – comme actuellement – après avis du conseil du fonds. Pour assurer la conformité du dispositif à l’article 34 de la Constitution, le présent article institue une fourchette de taux, celui-ci pouvant être fixé :

– entre 0,02 et 0,06 centime d’euro par kilowattheures pour les communes dont la population est inférieure à 2 000 habitants – à comparer au taux de 0,033 centime prévu pour 2010 ;

– entre 0,1 et 0,3 centime d’euro par kilowattheures pour les autres communes – à comparer au taux de 0,165 centime prévu pour 2010.

Les modalités de recouvrement de la contribution sont également prévues par le présent article. Alors que l’arrêté du 9 avril 1948 prévoit que la contribution est versée à EDF, le présent article dispose qu’elle est acquittée auprès de l’administration fiscale. Il précise également que les intérêts de retard, prévus à l’article 1727 du code général des impôts, sont dus en cas de retard dans le versement de la contribution.

4.– Les coordinations appelées par la disparition du fonds

Par coordination, l’article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales est modifié sur trois points.

En premier lieu, la référence au fonds d’amortissement des charges d’électrification, désormais disparu, est supprimée.

En deuxième lieu, en lien avec la nouvelle rédaction de l’article L. 2224-31 du code général des collectivités territoriales, la répartition des aides par les départements voit son champ étendu aux autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité et ne concerne plus les seuls collectivités et établissements de coopération compétents en la matière.

Enfin, la notion de dotations, mentionnée à l’article L. 3232-2 du code général des collectivités territoriales, est remplacée par celle d’aides, qui serait, selon les informations recueillies part le Rapporteur général, plus adaptée à la nature des financements ainsi offerts.

III.– UNE BUDGÉTISATION QUI S’ARRÊTE À MI-CHEMIN

Le Rapporteur général remarque que, comme la création dans la première loi de finances rectificative pour 2011 d’un compte d’affectation spéciale consacré à l’apprentissage, la création du présent compte constitue certes une avancée en terme d’information du Parlement mais qu’une affectation de ces ressources et de ces charges au budget général aurait été préférable.

Le présent article constitue un pas positif pour l’amélioration de l’information du Parlement. Alors que le fonds d’amortissement des charges d’électrification se trouvait jusqu’à présent dans un no man’s land budgétaire, le Parlement aura désormais accès à l’ensemble des documents budgétaires accompagnant la nouvelle mission – projets et rapports annuels de performances – et pourra évaluer la performance de la dépense avec les indicateurs qui lui seront associés. De ce point de vue, le présent article doit être salué car il permet de mieux éclairer une dépense de près de 400 millions d’euros.

Néanmoins, aux termes de l’article 6 de la LOLF, le principe d’universalité veut que « l’ensemble des recettes assurant l’exécution de l’ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général » (35). En conséquence, le respect de l’esprit de la LOLF aurait dû conduire à préférer le recours au budget général, avec, par exemple, la création d’un nouveau programme au sein de la mission Politique des territoires. Le principal avantage d’une telle option réside dans le fait que le niveau des dépenses serait fixé par le Parlement en fonction de choix assumés de politique publique, et non en fonction des recettes qui alimentent le compte.

*

* *

La Commission adopte l’article 7 sans modification.

*

* *

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 8

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation
des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2011, l’ajustement des ressources tel qu’il résulte des évaluations révisées figurant à l’état A annexé à la présente loi et le supplément des charges du budget de l’État sont fixés aux montants suivants :

   

(en millions d’euros)

 

RESSOURCES

CHARGES

SOLDES

       

Budget général

      

Recettes fiscales brutes / dépenses brutes

18

– 246

  

À déduire : Remboursements et dégrèvements

381

381

  

Recettes fiscales nettes / dépenses nettes

– 363

– 627

  

Recettes non fiscales

213

    

Recettes totales nettes / dépenses nettes

– 150

    

À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des
collectivités territoriales et de l’Union européenne

640

    

Montants nets pour le budget général

– 790

– 627

– 163

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants

     

Montants nets pour le budget général, y compris
fonds de concours

– 790

– 627

  
       
       

Budgets annexes

      

Contrôle et exploitation aériens

3

  

3

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes

3

  

3

Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :

      

Contrôle et exploitation aériens

     

Publications officielles et information administrative

     

Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours

3

  

3

       
       

Comptes spéciaux

      

Comptes d’affectation spéciale

292

292

0

Comptes de concours financiers

 

11

– 11

Comptes de commerce (solde)

   

343

Comptes d’opérations monétaires (solde)

     

Solde pour les comptes spéciaux

   

332

       
       

Solde général

   

172

II.– Pour 2011 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :

(En milliards d’euros)

   

Besoin de financement

  
   

Amortissement de la dette à long terme

48,7

Amortissement de la dette à moyen terme

46,1

Amortissement de dettes reprises par l’État

0,6

Déficit budgétaire

95,3

Total

190,7

   

Ressources de financement

  
   

Émissions à moyen et long terme (obligations assimilables du Trésor et
bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l’État et par la Caisse de la dette publique

184,0

Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique

–

Variation des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés

– 4,6

Variation des dépôts des correspondants

4,5

Variation du compte de Trésor

1,2

Autres ressources de trésorerie

5,6

Total

190,7

2° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an demeure inchangé.

III.– Pour 2011, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État demeure inchangé.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article traduit l’incidence sur l’équilibre budgétaire pour 2011 des dispositions proposées par le présent projet de loi. Celles-ci conduisent dans leur ensemble à une amélioration du déficit prévisionnel de l’État pour 2011 de 0,2 Md€, qui est ainsi ramené à 95,3 Md€. Cette amélioration résulte notamment d’une diminution de 203 M€ du plafond des dépenses nettes du budget général hors charge de la dette et pensions.

Le tableau de financement est ajusté, en conséquence, par une réduction de la variation nette de l’encours des bons du Trésor à taux fixe. Les autres composantes du tableau de financement, ainsi que le plafond de variation nette de dette à moyen et long termes de l’État, demeurent inchangées par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2011.

Le tableau ci-après présente la situation du budget 2011 après prise en compte des dispositions proposées par le présent projet de loi de finances rectificative pour 2011.

     

en millions d’euros

 

Loi de finances initiale

Lois de finances rectificatives. des 29/7, 19/9 et 2/11 2011

Modifications proposées dans le présent projet de loi

Situation
nouvelle

     

Ouvert.
crédits

Annul.
crédits

Recettes/
Crédits nets

  
 

(1)

(2)

(3)

(4)

(5)

(6) =
(1) + (2)+ (5)

Budget général : charges

            

Dépenses brutes

368 543

5 430

1 231

1 477

– 246

373 727

A déduire : Remboursements et dégrèvements

82 153

3 399

381

  

381

85 933

Dépenses nettes du budget général (a)

286 390

2 031

850

1 477

– 627

287 794

Évaluation des fonds de concours (b)

3 226

        

3 226

Montant net des dépenses du budget général,
y compris les fonds de concours [(C) = (a) + (b)]

289 616

2 031

850

1 477

– 627

291 020

Budget général : ressources

            

Recettes fiscales brutes

337 034

2 365

    

18

339 417

A déduire : Remboursements et dégrèvements

82 153

3 399

    

381

85 933

Recettes fiscales nettes (d)

254 881

– 1 034

    

– 363

253 484

Recettes non fiscales (e)

16 873

– 569

    

213

16 517

Recettes nettes des remboursements et dégrèvements [(f) = (d) + (e)]

271 754

– 1 603

    

– 150

270 001

A déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne (g)

73 578

– 94

    

640

74 124

Recettes nettes du budget général [(h) = (f) - (g)]

198 176

– 1 509

    

– 790

195 877

Évaluation des fonds de concours (b)

3 226

        

3 226

Montant net des recettes du budget général,
y compris les fonds de concours [(I) = (h) + (b)]

201 402

– 1 509

    

– 790

199 103

   Solde du budget général [(J) = (I) – (C)]

– 88 214

– 3 540

    

– 163

– 91 917

             

Budgets annexes

            

Contrôle et exploitation aériens

            

Dépenses

1 999

3

      

2 002

Recettes

1 999

0

    

3

2 002

Solde

0

– 3

    

3

0

Publications officielles
et information administrative

            

Dépenses

193

        

193

Recettes

204

        

204

Solde

11

        

11

Dépenses totales des budgets annexes

2 192

3

      

2 195

Recettes totales des budgets annexes …………….

2 203

      

3

2 206

Solde pour l’ensemble des
budgets annexes [T]

11

– 3

    

3

11

Évaluation des fonds de concours :

            

Contrôle et exploitation aériens

23

        

23

Publications officielles et information administrative

0

        

0

Dépenses des budgets annexes, y c. fonds de concours

2 215

3

      

2 218

Recettes des budgets annexes, y c. fonds de concours

2 226

      

3

2 229

             

Comptes spéciaux

            

Dépenses des comptes d’affectation spéciale (k)

60 570

778

292

0

292

61 640

Dépenses des comptes de concours financiers (l)

105 044

1 597

11

  

11

106 652

Total des dépenses des comptes-missions
[(m) = (k) + (l)]

165 614

2 375

303

0

303

168 292

Recettes des comptes d’affectation spéciale (n)

60 370

778

    

292

61 440

Recettes des comptes de concours financiers (o)

101 794

1 265

      

103 059

Comptes de commerce [solde] (p)

– 32

      

343

311

Comptes d’opérations monétaires [solde] (q)

57

        

57

Total des recettes des comptes-missions
et des soldes excédentaires des autres spéciaux
[(r) = (n) + (o) + (p) + (q)]

162 189

2 043

    

635

164 867

   Solde des comptes spéciaux
[(S) = (r) - (m)]

– 3 425

– 332

    

332

– 3 425

             

     Solde général [= (J) + (T) + (S)]

– 91 628

– 3 875

    

172

– 95 331

Le plafond d’autorisation des emplois de l’État demeure quant à lui inchangé à 1 974 461 équivalents plein travaillé.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article retrace l’incidence sur l’équilibre budgétaire du présent projet de loi de finances rectificative. Sur le fond, les déterminants de cet équilibre, qui trouvent leur traduction dans le tableau d’équilibre du I du présent article, sont analysés dans l’exposé général du présent rapport.

L’amélioration du solde budgétaire de 0,2 milliard d’euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2011 du 2 novembre 2011 réduit d’autant le besoin de financement de l’État pour le ramener à 95,3 milliards d’euros.

Cette amélioration du solde budgétaire entraîne en conséquence, au 1° du II du présent article, une nouvelle actualisation du tableau de financement pour 2011 (36) à travers une réduction de 0,2 milliard d’euros de la variation nette de l’encours de la dette à court terme (BTF) (37). Les autres composantes du tableau de financement demeurent inchangées par rapport à la dernière loi de finances rectificative pour 2011.

Il en résulte que le plafond de variation de la dette négociable de l’État resterait inchangé, à 89,2 milliards d’euros, au 2° du II du présent article.

Enfin, le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État mentionné au III du présent article reste également inchangé à 1 974 461 ETPT.

*

* *

La Commission adopte l’article 8 sans modification.

Puis elle adopte l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances rectificative sans modification.

*

* *

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2011. – CRÉDITS DES MISSIONS

Article 9

Budget général : ouvertures et annulations de crédits

Texte du projet de loi :

I.– Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant respectivement à 2 163 252 229 € et 1 230 918 409 €, conformément à la répartition par mission et programmes donnée à l’état B annexé à la présente loi.

II.– Il est annulé pour 2011, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement à 1 420 378 640 € et 1 477 154 477 €, conformément à la répartition par mission et programmes donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ouvertures et annulations de crédits proposées au titre du budget général sont analysées et justifiées dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programmes des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au I (« Budget général : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état B ») et au II (« Budget général : programmes porteurs d’annulations nettes de crédits proposées à l’état B »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir et à annuler des crédits sur le budget général, selon la répartition donnée à l’état B annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures et annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 92 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement tend à réduire de 2 500 000 à 500 000 euros les crédits prévus pour la préfiguration du futur Centre national de la musique. Outre que la somme est considérable pour une simple préfiguration, on peut aussi s’inquiéter pour l’avenir : les aides publiques en faveur de la filière musicale, qui s’élèvent à 50 millions d’euros en 2011, devraient tripler dans le cadre du futur centre. On ne peut pas à la fois prôner la maîtrise de la dépense publique et accepter de telles dépenses, quelle que soit la bonne intention qui les inspire.

M. François Goulard. Je soutiens la position du rapporteur général. Le ministère de la culture fait preuve d’une irresponsabilité budgétaire effarante. J’en veux pour preuve la subvention de 750 millions d’euros allouée au Centre national du cinéma (CNC). Je suis scandalisé qu’autant d’argent aille à la promotion du cinéma français, tout de même assez médiocre. Ce sont toujours les mêmes acteurs et les mêmes réalisateurs, lesquels se comptent sur les doigts des deux mains, qui bénéficient de cette manne publique.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je ne m’associe pas à votre critique générale du cinéma français. Le récent film La Conquête n’était-il pas criant de vérité pour certains personnages ?

M. Richard Dell’Agnola. Le CNC bénéficiant de taxes affectées, le surplus constaté de 70 millions d’euros sera reversé au budget général. Par ailleurs, le budget de l’établissement a été en grande partie destiné à la numérisation des salles.

Mme Aurélie Filippetti. La promesse du Président de la République de créer ce Centre national de la musique pose clairement des problèmes de financement. Il y a loin des promesses du candidat Nicolas Sarkozy dans le domaine culturel aux moyens que la majorité est disposée à y mettre !

M. le rapporteur général. Les recettes du CNC ont été plafonnées dans le projet de loi de finances pour 2012. Alors que le produit de la taxe sur les services de télévision augmentait de plus de 70 millions d’euros, il a été décidé que l’essentiel de cette augmentation serait affecté à la réduction des déficits. Le ministère de la culture nous a donné son accord, si ce n’est, ce que je ne savais pas, qu’il compte sur ces 70 millions pour financer le Centre national de la musique. Quoi qu’il en soit, j’estime qu’il convient, dans un premier temps, de limiter au moins les frais de préfiguration.

Pour ce qui est de la qualité du cinéma français, notre collègue François Goulard est injuste. Lorsque nous étions étudiants, le cinéma italien était d’une qualité exceptionnelle. En l’espace de quelques années, il s’est effacé…

M. le président Jérôme Cahuzac. Pour ce qui est du Centre national de la musique, l’initiative ne provient pas de la rue de Valois. Je crois même savoir que celle-ci n’y est pas vraiment favorable. Tout cela émane d’une instance de décision supérieure, notamment d’un conseiller culturel qui fut directeur adjoint du cabinet de l’actuel ministre de la culture, avant que celui-ci ne décide très rapidement de s’en séparer…

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 11).

Puis elle adopte l’article 9 et l’état B ainsi modifiés.

Article 10

Comptes spéciaux : ouvertures de crédits

Texte du projet de loi :

I.– Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre des comptes d’affectation spéciale, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant à 292 062 359 €, conformément à la répartition par mission et programmes donnée à l’état C annexé à la présente loi.

II.– Il est ouvert au ministre de l’économie, des finances et de l’industrie, pour 2011, au titre du compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant respectivement à 5 805 958 € et 10 757 958 €, conformément à la répartition par mission et programmes donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les ouvertures de crédits proposées au titre des comptes spéciaux sont analysées et justifiées dans la quatrième partie (« Analyse par mission et programme des modifications de crédits intervenues en gestion et motivation des modifications proposées par le projet de loi »), au III (« Comptes spéciaux : programmes porteurs d’ouvertures nettes de crédits proposées à l’état C »).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à ouvrir et à annuler des crédits sur les comptes spéciaux, selon la répartition donnée à l’état C annexé au présent projet de loi de finances rectificative. Ces ouvertures et annulations sont commentées dans l’exposé général du présent rapport.

*

* *

La Commission adopte l’article 10 sans modification.

*

* *

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– MESURES FISCALES NON RATTACHÉES

Article 11

Création d’un second taux réduit de taxe sur la valeur ajoutée (TVA)

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A. Avant l’article 278 bis, il est inséré un article 278-0 bis ainsi rédigé :

« Art. 278-0 bis.– La taxe sur la valeur ajoutée est perçue au taux réduit de 5,5 % en ce qui concerne :

I.– Les opérations d'achat, d'importation, d'acquisition intracommunautaire, de vente, de livraison, de commission, de courtage ou de façon portant sur :

1.1° L’eau et les boissons non alcooliques ;

2° Les produits destinés à l'alimentation humaine à l'exception des produits suivants qui relèvent du taux prévu à l’article 278 :

a) Des produits de confiserie ;

b) Des chocolats et de tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les bonbons de chocolat, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit de 5,5 % ;

c) Des margarines et graisses végétales ;

d) Du caviar ;

2.1° les appareillages pour handicapés mentionnés aux chapitres 1er et 3 à 7 du titre II et au titre IV de la liste des produits et des prestations remboursables prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale ;

2° les appareillages pour handicapés mentionnés au titre III de la liste précitée, ou pris en charge au titre des prestations d'hospitalisation définies aux articles L. 162-22-6 et L. 162-22-7 du même code et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ;

3° les équipements spéciaux, dénommés aides techniques et autres appareillages, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget et qui sont conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités graves ;

4° les autopiqueurs, les appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, les seringues pour insuline, les stylos injecteurs d'insuline et les bandelettes et comprimés pour l'autocontrôle du diabète ;

5° les appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ou urinaires, les appareillages d'irrigation pour colostomisés, les sondes d'urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, les solutions d'irrigation vésicale et les sondes vésicales pour incontinents urinaires ;

6° les ascenseurs et matériels assimilés, spécialement conçus pour les personnes handicapées et dont les caractéristiques sont fixées par arrêté du ministre de l'économie et des finances.

II.– Les abonnements relatifs aux livraisons d'électricité d'une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d'énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d'énergie de récupération ;

La puissance maximale prise en compte correspond à la totalité des puissances maximales souscrites par un même abonné sur un même site.

III.– La fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et les établissements accueillant des personnes handicapées. Ce taux s'applique également aux prestations exclusivement liées, d'une part, à l'état de dépendance des personnes âgées et, d'autre part, aux besoins d'aide des personnes handicapées, hébergées dans ces établissements et qui sont dans l'incapacité d'accomplir les gestes essentiels de la vie quotidienne.

IV.– Les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du code du travail, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du même code.

B.– 1° Aux articles 278 bis, 278 ter, 278 quater et 279, le pourcentage : « 5,50 % » est remplacé par le pourcentage : « 7 % ».

2° Aux articles 278 sexies et 278 septies, le pourcentage : « 5,5 % » est remplacé par le pourcentage : « 7 % ».

C.– Aux II et III de l’article 278 sexies, après les mots : « taux réduit » sont insérés les mots : « de 7 % ».

D.– L’article 279 est ainsi modifié :

1° Le cinquième alinéa du b bis est ainsi rédigé : « concerts ; ».

2° Le b bis a est ainsi rédigé :

« b bis a. Le prix du billet d’entrée donnant exclusivement accès à des concerts donnés dans des établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle et dont l’exploitant est titulaire de la licence de la catégorie mentionnée au 1° de l’article D. 7122-1 du code du travail. Un décret fixe les modalités d’application de ces dispositions ; ».

3° Le b sexies est ainsi rédigé :

« b sexies. Les prestations correspondant au droit d’utilisation des animaux à des fins d’activités physiques et sportives et de toutes installations agricoles nécessaires à cet effet ; »

4° Le deuxième alinéa du b octies est ainsi modifié :

A. À la première phrase, les mots : « Le taux réduit n’est pas » sont remplacés par les mots : « Le taux prévu à l’article 278 est » ;

b. À la deuxième phrase, après les mots : « taux réduit » sont insérés les mots : « de 7 % ».

5° Le m est complété par les mots : « qui relèvent du taux prévu à l’article 278 » ;

6° Il est complété par un n ainsi rédigé :

« n. Les ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d’une consommation immédiate, à l’exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques qui relèvent du taux prévu à l’article 278. »

E.– L’article 279-0 bis est ainsi modifié :

1° Au 1, après les mots : « au taux réduit » sont insérés les mots : « de 7 % » ;

2° Au 2, les mots : « Cette disposition n’est pas applicable » sont remplacés par les mots : « Par dérogation au 1, le taux prévu à l’article 278 s’applique » ;

3° Au 2 bis, les mots : « La disposition mentionnée au 1 n’est pas applicable » sont remplacés par les mots : « Par dérogation au 1, le taux prévu à l’article 278 s’applique ».

F.– Le premier alinéa de l’article 279 bis est ainsi rédigé :

« Les taux réduits de la taxe sur la valeur ajoutée ne s’appliquent pas : ».

G.– Le c de l’article 281 quater est ainsi rédigé : « de la vente de billets imposée au taux réduit de 7 % dans les conditions prévues au b bis a de l’article 279. »

H.– Aux premier et second alinéas de l’article 298 octies, après les mots : « taux réduit » sont insérés les mots : « de 7 % ».

I.– Les 1° et 2° de l’article 278 bis, l’article 278 quinquies, le troisième alinéa du a et le b decies de l’article 279 sont abrogés.

J.– L’article 296 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après les mots : « la Réunion » sont ajoutés les mots : « , la taxe sur la valeur ajoutée est perçue ».

2° Les deuxième et troisième alinéas sont ainsi rédigés :

« 1° a. Au taux réduit de 2,10 % pour les opérations visées aux articles 278-0 bis à 279-0 bis et à l’article 298 octies ;

b. Au taux normal de 8,50 % dans les autres cas ; ».

K.– Le 2° du 1 du I de l’article 297 est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, après le mot : « visées » sont insérés les mots : « au 1 du I de l’article 278-0 bis et ».

2° Au troisième alinéa, les mots : « a à b decies » sont remplacés par les mots : « II et III de l’article 278-0 bis et aux a à b nonies ».

II.– Les dispositions du I s'appliquent aux opérations pour lesquelles la taxe sur la valeur ajoutée est exigible à compter du 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de créer un second taux réduit de TVA de 7 % auxquels seront soumis l’ensemble des biens et services actuellement soumis au taux réduit de 5,5 %, à l’exclusion des produits alimentaires, des équipements et services pour handicapés, des abonnements relatifs aux livraisons de gaz et d’électricité ainsi que de la fourniture par réseau de chaleur produite à partir d’énergies renouvelables.

Par ailleurs, il prévoit l’uniformisation des régimes de la restauration et de la vente à emporter. Il procède enfin, en conformité avec le droit communautaire, à la suppression du taux de 2,10 % de TVA applicable aux recettes réalisées sur les entrées des 140 premières représentations de concerts donnés dans les établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle.

Cette mesure contribue à l’objectif du Gouvernement de ramener le déficit budgétaire à 3 % en 2013 et d’équilibrer les comptes publics en 2016.

Observations et décision de la Commission :

I.– LA TVA, UN IMPÔT RENTABLE, MAIS DES TAUX TRÈS VARIABLES

A.– UNE PART CRUCIALE DES RECETTES DE L’ÉTAT

1.– La TVA représente plus de la moitié des recettes fiscales de l’État

Pour 2011, les recettes de la taxe sur la valeur ajoutée nette devraient s’élever à 132 266 millions d’euros, soit 52,2 % des recettes fiscales. La progression des recettes de TVA est de 15,5 % entre 2009 et 2012.

PRODUIT DE LA TVA

(en milliards d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

TVA brute

168,1

170,4

179,1

186,6

TVA nette

118,4

127,3

132,3

136,8

Source : Évaluation des voies et moyens.

2.– La France n’a mis en œuvre qu’un seul taux réduit

La TVA est régie par la directive 2006/112/CE du Conseil du 28 novembre 2006 relative au système commun de TVA.

Le taux normal est fixé à un pourcentage de la base d’imposition qui ne peut pas être inférieur à 15 % jusqu’au 31 décembre 2015.

Les États membres peuvent introduire un ou deux taux réduits à un pourcentage qui ne peut pas être inférieur à 5 %. Les taux réduits peuvent uniquement être appliqués aux livraisons de biens et prestations de services des catégories figurant en annexe III de la directive TVA.

ANNEXE III

LISTE DES LIVRAISONS DE BIENS ET DES PRESTATIONS DE SERVICES POUVANT FAIRE L'OBJET DES TAUX RÉDUITS VISÉS À L'ARTICLE 98

1) Les denrées alimentaires (y compris les boissons, à l'exclusion, toutefois, des boissons alcooliques) destinées à la consommation humaine et animale, les animaux vivants, les graines, les plantes et les ingrédients normalement destinés à être utilisés dans la préparation des denrées alimentaires ; les produits normalement utilisés pour compléter ou remplacer des denrées alimentaires ;

2) la distribution d'eau ;

3) les produits pharmaceutiques normalement utilisés pour les soins de santé, la prévention de maladies et le traitement à des fins médicales et vétérinaires, y compris les produits utilisés à des fins de contraception et de protection hygiénique féminine ;

4) les équipements médicaux, le matériel auxiliaire et les autres appareils normalement destinés à soulager ou traiter des handicaps, à l'usage personnel et exclusif des handicapés, y compris la réparation de ces biens, ainsi que la livraison de sièges d'enfant pour voitures automobiles ;

5) le transport des personnes et des bagages qui les accompagnent ;

6) la fourniture de livres, sur tout type de support physique, y compris en location dans les bibliothèques (y compris les brochures, dépliants et imprimés similaires, les albums, livres de dessin ou de coloriage pour enfants, les partitions imprimées ou en manuscrit, les cartes et les relevés hydrographiques ou autres), les journaux et périodiques, à l’exclusion du matériel consacré entièrement ou d’une manière prédominante à la publicité ;

7) le droit d'admission aux spectacles, théâtres, cirques, foires, parcs d'attraction, concerts, musées, zoos, cinémas, expositions et manifestations et établissements culturels similaires ;

8) la réception de services de radiodiffusion et de télévision ;

9) les prestations de services fournies par les écrivains, compositeurs et interprètes et les droits d'auteur qui leur sont dus ;

10) la livraison, construction, rénovation et transformation de logements fournis dans le cadre de la politique sociale ;

10 bis) la rénovation et la réparation de logements privés, à l’exclusion des matériaux qui représentent une part importante de la valeur du service fourni ;

10 ter) le lavage de vitres et le nettoyage de logements privés ;

11) les livraisons de biens et les prestations de services d'un type normalement destiné à être utilisé dans la production agricole, à l'exclusion, toutefois, des biens d'équipement, tels que les machines ou les bâtiments ;

12) l'hébergement fourni dans des hôtels et établissements similaires, y compris la fourniture d'hébergement de vacances et la location d'emplacements de camping et d'emplacements pour caravanes ;

12 bis) les services de restaurant et de restauration, la fourniture de boissons (alcooliques et/ou non alcooliques) pouvant être exclue ;

13) le droit d'admission aux manifestations sportives ;

14) le droit d'utilisation d'installations sportives ;

15) la livraison de biens et la prestation de services par des organismes reconnus comme ayant un caractère social par les États membres et engagés dans des oeuvres d'aide et de sécurité sociales, dans la mesure où ces opérations ne sont pas exonérées en vertu des articles 132, 135 et 136 ;

16) les prestations de services fournies par les entreprises de pompes funèbres et de crémation ainsi que la livraison de biens qui s'y rapportent ;

17) la fourniture de soins médicaux et dentaires ainsi que les cures thermales, dans la mesure où ces prestations ne sont pas exonérées en vertu de l'article 132, paragraphe 1, points b) à e) ;

18) les prestations de services fournies dans le cadre du nettoyage des voies publiques, de l'enlèvement des ordures ménagères et du traitement des déchets, autres que les services fournis par les organismes visés à l'article 13 ;

19) les petits services de réparation des bicyclettes, chaussures et articles en cuir, vêtements et du linge de maison (y compris les travaux de réparation et de modification) ;

20) les services de soins à domicile, tels que l’aide à domicile et les soins destinés aux enfants, aux personnes âgées, aux personnes malades ou aux personnes handicapées ;

21) la coiffure.

Enfin, par dérogation aux règles normales, certains États membres ont été autorisés à maintenir des taux réduits, y compris des taux super réduits ou des taux zéro, dans certains domaines.

En 2011, la valeur d’un point de TVA est estimée à 0,5 milliard d’euros pour le taux super-réduit, 2,8 milliards d’euros pour le taux réduit de 5,5 % et 6,4 milliards d’euros pour le taux normal.

3.– Les niches TVA figurent parmi les dépenses fiscales les plus lourdes

La place des mesures TVA parmi les dépenses fiscales est à la mesure du produit de la taxe.

PRINCIPALES DÉPENSES FISCALES LIÉES À LA TVA

(en millions d’euros)

 

2010

2011

2012

Rang parmi les dépenses fiscales
les plus coûteuses

Travaux d’amélioration des logements

5 200

5 200

5 200

1

Ventes à consommer sur place (hors alcools) 

3 000

3 100

3 200

2

Taux de 2,1 % applicable aux médicaments

1 140

1 140

1 140

15

Taux particuliers aux départements de Guadeloupe, Martinique et Réunion

1 100

1 100

1 100

16

Certains appareillages et équipements pour les handicapés

1 000

1 050

1 100

17

Repas dans les cantines d’entreprises ou administrations

980

1 015

1 055

nd

Travaux de construction ou amélioration de divers logements sociaux

1 130

1 030

1 030

nd

hôtellerie

940

980

1 000

nd

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées de service à la personne

700

720

730

nd

Total

15 190

15 435

15 655

nd

Source : Évaluation des voies et moyens.

4.– L’appréciation contrastée du Comité d’évaluation des dépenses fiscales

Dans son rapport daté de juin 2011, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a attribué à ces dépenses des notes allant de 0 à 3. La note de 0 correspond aux dépenses qui ne sont pas jugées efficaces. Les notes de 1 à 2 vont aux dépenses efficaces mais peu ou pas efficientes, tandis que les dépenses efficientes, réunissant quatre critères (ciblage correct, coût raisonnable, outil fiscal efficient en lui-même, plus adapté qu’une dépense budgétaire ou non financière) reçoivent la note de 3. Toutes les dépenses, notamment la baisse de la TVA dans la restauration, trop récente, n’ont pu être évaluées.

PRÉSENTATION SIMPLIFIÉE DES ÉVALUATIONS DES DÉPENSES FISCALES
(ET MESURES ASSIMILÉES)

Numéro de la mesure

Libellé de la mesure

Chiffrage 2011
(en millions d’euros)

Score attribué

730303

Taux de 2,10 % applicable aux médicaments remboursables ou soumis à autorisation temporaire d'utilisation et aux produits sanguins

1 170

3

730203

Taux de 5,5 % pour les ventes portant sur certains appareillages, ascenseurs et équipements pour les handicapés

1 050

3

730210

Taux de 5,5 % pour certaines opérations (livraisons à soi-même d'opérations de construction et de travaux, ventes, apports, etc.) portant sur des logements sociaux et locaux assimilés et établissements d'hébergement de personnes âgées ou handicapées

900

3

740106

Déduction intégrale de la TVA par les organismes du service public de la communication audiovisuelle consécutive à la soumission de la redevance au taux de TVA de 2,10 %

170

3

730216

Taux de 5,5 % applicable aux logements en accession sociale à la propriété dans les quartiers en rénovation urbaine

100

3

720206

Exonération des produits de leur pêche vendus par les marins-pêcheurs

10

3

730208

Taux de 5,5 % pour les prestations de soins dispensées par les établissements thermaux autorisés

40

3

730305

Taux de 2,10 % applicable aux publications de presse

190

2

720106

Exonération des associations intermédiaires conventionnées dont la gestion est désintéressée

70

2

710102

Exonération de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers (Guadeloupe, Martinique et Réunion)

65

2

730218

Taux de 5,5 % pour la fourniture par réseaux d'énergie d'origine renouvelable

25

2

740102

Franchise en base pour les avocats et les avoués dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

8

2

740103

Franchise en base pour les auteurs et les interprètes des oeuvres de l'esprit dont le chiffre d'affaires n'excède pas 37 400 euros

6

2

720202

Exonération de la fourniture d'eau dans les communes ou groupements de communes de moins de 3 000 habitants, avec faculté de renoncer à l'exonération

0

2

730213

Taux de 5,5 % pour les travaux d'amélioration, de transformation, et d'entretien portant sur des logements achevés depuis plus de deux ans

5 050

1

710103

Régime de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

– 8,5 % pour le taux normal ;

– 2,1 % pour le taux réduit

1 090

1

730205

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logements dans les hôtels

930

1

720107

Exonération des services rendus aux personnes physiques par les associations agréées en application de l'article L. 7232-1 du code du travail

700

1

730219

Taux de 5,5 % pour la fourniture de logement et de nourriture dans les établissements d'accueil des personnes âgées et handicapées

390

1

730206

Taux de 5,5 % applicable à la fourniture de logement dans les terrains de camping classés

170

1

730214

Taux de 5,5 % pour les services d'aide à la personne fournis par les entreprises agréées en application des articles L. 7232-1 à L. 7232-4 du code du travail

120

1

730212

Taux de 5,5 % applicable aux éléments constitutifs des aliments pour le bétail et à certains produits et engrais à usage agricole

70

1

700102

Exonération de TVA sur les objets d'art, de collection et d'antiquité, importés par les établissements agréés par le ministre chargé des affaires culturelles

1

1

730306

Taux particuliers applicables à divers produits et services consommés ou utilisés en Corse

185

0

710104

Régime particulier de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion.

Déductibilité afférente à certains produits exonérés

100

0

730220

Taux de 5,5 % pour les prestations de déneigement rattachées à un service public de voirie communale

15

0

720201

Exonération de la partie du trajet effectué à l'intérieur de l'espace maritime national pour les transports aériens ou maritimes de personnes et de marchandises en provenance ou à destination de la Corse

5

0

B.– COMPARAISONS INTERNATIONALES

1.– Les taux de TVA dans l’UE restent très hétérogènes

LISTE DES TAUX DE TVA APPLIQUÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES

États membres

Sigles

Taux super
réduit

Taux réduit

Taux normal

Taux parking

Belgique

BE

–

6/12

21

12

Bulgarie

BG

–

9

20

–

République tchèque

CZ

–

10

20

–

Danemark

DK

–

–

25

–

Allemagne

DE

–

7

19

–

Estonie

EE

–

9

20

–

Grèce

EL

–

6,5/13

23

–

Espagne

ES

4

8

18

–

France

FR

2,1

5,5

19,6

–

Irlande

IE

4,8

9/13,5

21

13,5

Italie

IT

4

10

20

–

Chypre

CY

–

5/8

15

–

Lettonie

LV

–

12

22

–

Lituanie

LT

–

5/9

21

–

Luxembourg

LU

3

6/12

15

12

Hongrie

HU

–

5/18

25

–

Malte

MT

–

5/7

18

–

Pays-bas

NL

–

6

19

–

Autriche

AT

–

10

20

12

Pologne

PL

–

5/8

23

–

Portugal

PT

–

6/13

23

13

Roumanie

RO

–

5/9

24

–

Slovénie

SI

–

8,5

20

–

République slovaque

SK

–

10

20

–

Finlande

FI

–

9/13

23

–

Suède

SE

–

6/12

25

–

Royaume-Uni

UK

–

5

20

–

N.B. : Les cas d’exonération avec droit à remboursement (taux 0) ne sont pas repris ci-dessus.

Source : Commission européenne, juillet 2011.

2.– La TVA suit des tendances divergentes en France et en Allemagne

En 2008, selon l’analyse de la Cour des comptes à partir des données de la Commission européenne, les recettes de TVA, en % du PIB, plaçaient la France au vingtième rang dans l’UE, à 7 %, l’Allemagne étant dix-neuvième à 6 %. Entre 1995 et 2008, cette part des recettes de TVA dans le PIB a reculé de 0,4 point en France tandis qu’elle augmentait de 0,5 point en Allemagne.

Si l’on prend pour base 1990, l’Allemagne a augmenté de cinq points son taux normal de TVA, essentiellement pour réduire les déficits et, dans une moindre mesure, pour alléger les charges pesant sur le travail. Dans le même temps, la France a augmenté son taux d’un point. Dans la période la plus récente, alors que l’Allemagne a augmenté son taux de trois points, la France a, par phases successives, abaissé le produit de cette taxe. La TVA représentait en 2008 18 % des recettes fiscales en Allemagne et 16,4 % en France ; en 1995, la situation était inverse – 1 % de plus pour la France.

ÉVOLUTION DES TAUX DE TVA APPLIQUÉS DANS LES ÉTATS MEMBRES

États membres
et dates

Taux réduit

Taux normal

Taux majoré

Taux parking

FRANCE

        

01/01/1968 (1)

6

16,66

20

13

01/12/1968 (1)

7

19

25

15

01/01/1970

7,5

23

33,33

17,6

01/01/1973

7

20

33,33

17,6

01/01/1977

7

17,6

33,33

–

01/07/1982 (2)

4 / 5,5 / 7

18,6

33,33

–

01/01/1986

4 / 5,5 / 7

18,6

33,33

–

01/07/1986

2,1 / 4 / 5,5 /

7 / 13

18,6

33,33

–

17/09/1987

2,1 / 4 / 5,5 /

7 / 13

18,6

33,33

28

01/12/1988

2,1 / 4 / 5,5 /

7 / 13

18,6

28

–

01/01/1989

2,1 / 5,5 / 13

18,6

28

–

08/09/1989

2,1 / 5,5 / 13

18,6

25 / 28

–

01/01/1990

2,1 / 5,5 / 13

18,6

25

–

13/09/1990

2,1 / 5,5 / 13

18,6

22

–

29/07/1991

2,1 / 5,5

18,6

22

–

01/01/1993

2,1 / 5,5

18,6

–

–

01/08/1995

2,1 / 5,5

20,6

–

–

01/04/2000

2,1 / 5,5

19,6

–

–

(1) Jusqu’au 01/01/1970, les taux de TVA étaient applicables à un prix comprenant la TVA elle-même. Depuis cette date, les taux de TVA s’appliquent à des prix hors taxe.

(2) Le taux de 4 % du 01/07/1982 était provisoire

ALLEMAGNE

        

01/01/1968

5

10

–

–

01/07/1968

5,5

11

–

–

01/01/1978

6

12

–

–

01/07/1979

6,5

13

–

–

01/07/1983

7

14

–

–

01/01/1993

7

15

–

–

01/04/1998

7

16

–

–

01/01/2007

7

19

–

–

Source : Commission européenne.

Selon l’analyse de la Cour des comptes, présentée en mars 2011 dans son Rapport public thématique sur les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, si l’on se contentait d’un simple alignement sur le niveau et le périmètre du taux réduit appliqués en Allemagne, la France disposerait d’une recette supplémentaire de 15 milliards d’euros. Les deux tiers de ce montant s’expliquent par l’application actuelle du taux réduit, en France, aux travaux dans les logements et à la restauration.

Plus généralement, la France fait preuve en la matière d’une certaine singularité : les pays du Nord de l’Europe et tout récemment le Royaume-Uni, qui a relevé son taux normal de 2,5 points pour un produit d’environ 15 milliards d’euros, sollicitent davantage la TVA et n’hésitent pas à la modifier.

Si le présent article harmonise le niveau du taux réduit de TVA français avec le taux allemand, des différences importantes subsistent sur la liste des biens et prestations de services soumis au taux réduit. Cette liste devrait faire l’objet d’une révision d’ensemble en Allemagne, mais la commission chargée de cette question n’a pas encore été réunie.

PRINCIPALES DIFFÉRENCES ENTRE LA FRANCE ET L’ALLEMAGNE CONCERNANT LE PÉRIMÈTRE DU TAUX RÉDUIT DE TVA

Catégories de produits

Taux applicables en %

 

France

Allemagne

Produits alimentaires

– eaux minérales

– jus de fruits

– limonades

5,5

19

Produits pharmaceutiques

2,1/5,5/19,6

19

Journaux quotidiens

2,1

7

Périodiques

2,1/19,6

7

Cafés, restaurants

5,5

19

Hôtellerie

5,5

7

Transports intérieurs

5,5

7/19

Engrais

5,5

19

Œuvres sociales

19,6

7

Rénovation et réparation de logements privés

5,5

19

Lavage de vitres et nettoyage de logements privés

5,5

19

Services de soin à domicile

5,5

19

Source : Cour des Comptes, Commission européenne.

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ : ASSIETTE LARGE, TAUX FAIBLE

Le II du présent article prévoit que les dispositions créant un nouveau taux intermédiaire et y soumettant l’essentiel des opérations bénéficiant du taux réduit s’appliquent aux opérations pour lesquelles la TVA est exigible à compter du 1er janvier 2012.

A.– LA HAUSSE DE TVA ÉPARGNE LES PRODUITS DE PREMIÈRE NÉCÉSSITÉ

1.– Le périmètre du taux super-réduit de 2,1 % n’est pas modifié

Plusieurs opérations bénéficient, en France métropolitaine, du taux super-réduit de 2,1 %. Le présent article ne modifie pas ces dispositions ;

(en millions d’euros)

Opérations soumises au taux super-réduit

Montant de la dépense fiscale

Premières représentations théâtrales

60

Ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties

4

Préparations magistrales, médicaments officinaux, médicaments ou produits pharmaceutiques définis à l'article L. 5121-8 du code de la santé publique

1 140

Contribution à l'audiovisuel public

  

Presse écrite

195

Source : Voies et moyens annexe au PLF 2012.

2.– Le maintien du taux à 5,5 % pour certains produits de première nécessité

Le I du présent article insère dans le CGI, en tête des articles consacrés au taux réduit, un nouvel article 278-0-bis énumérant les opérations qui demeurent soumises au taux de 5,5 % : achat, importation, acquisition intracommunautaire, vente, livraison, commission, courtage ou façon portant sur les quatre catégories de biens ou prestations de services suivantes.

a) L’alimentation humaine

Le taux de 5,5 % est maintenu pour l’eau et les boissons non alcooliques, les produits destinés à l’alimentation humaine, à l’exception, comme actuellement, du caviar, des margarines et graisses végétales, des boissons alcooliques, des produits de confiserie et des chocolats et tous produits composés contenant du chocolat ou du cacao. Toutefois le chocolat, le chocolat de ménage au lait, les bonbons de chocolat, les fèves de cacao et le beurre de cacao sont admis au taux réduit de 5,5 %.

Les alinéas 5 à 10 reprennent à l’identique les dispositions des 1° et 2° de l’article 278 bis du CGI, qui sont donc abrogés par l’alinéa 44.

Les produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation, non destinés à l’alimentation humaine, seront eux soumis au taux intermédiaire.

Les ventes à emporter seront en revanche soumises à la hausse du taux.

Le m) de l’actuel article 279 m. du CGI soumet au taux réduit les ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Les alinéas 34 et 35 complètent l’article 279 par un n) en application duquel les ventes à emporter ou à livrer de produits alimentaires préparés en vue d’une consommation immédiate sont taxées au taux réduit de 7 %, sauf les ventes de boissons alcooliques, taxées au taux normal. Aujourd’hui, un sandwich est taxé à 5,5 % en supermarché ou en boulangerie comme produit alimentaire, et à 5,5 % dans la restauration sur place. Dans tous les cas, le présent article propose d’augmenter le taux de TVA à 7 %.

Le nouveau taux intermédiaire de 7 % sera donc notamment applicable à la restauration que celle-ci soit fournie sur place ou à emporter. Les ventes à emporter ou à livrer concernées portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques. Seuls seront donc soumis au taux intermédiaire de 7 % les produits dont la nature, le conditionnement ou la présentation induisent leur consommation dès l'achat, par dérogation au principe général d’application du taux réduit de 5,5 % aux produits alimentaires. À titre d'exemple, les viennoiseries et les pâtisseries demeureront au taux réduit de 5,5 % dès lors qu'il ne peut être présumé que leur consommation a vocation à être immédiate. Les sandwichs, ou les salades vendues avec des couverts, relèveront du taux intermédiaire de 7 %. Comme indiqué dans le tableau ci-dessous, le raisonnement distingue les produits, plus que les formes de vente.

TAUX DE TVA APPLICABLES AUX VENTES À EMPORTER OU À LIVRER

Produit

Taux

Commentaire

Repas servi dans un restaurant traditionnel

7 %

Visé par le m de l’article 279 du CGI

Plats servis dans une brasserie

7 %

  

Restauration sur place dans un fast-food

7 %

  

Consommation à emporter dans un fast-food

7 %

Sauf les boissons non alcooliques dont le conditionnement permet la conservation

Kebabs, crêpes, etc. destinés à une consommation immédiate

7 %

Dès lors qu’il ne fait pas de doute dans ce cas que ces ventes sont faites pour des consommations immédiates

Boissons vendues dans des contenants ne permettant pas leur conservation (gobelet)

7 %

Boissons destinées à la consommation immédiate

Boissons vendues dans des contenants permettant leur conservation (canette, bouteille)

5,5 %

Boissons pouvant être conservées du fait de son conditionnement

Pizzas, sushis, etc. livrés.

7 %

Dès lors que vente et livraison se suivent immédiatement, il y a présomption qu’il s’agit de ventes pour des consommations immédiates, donc le taux est de 7 %

Sandwichs, pizzas, quiches vendus en boulangerie ou ailleurs, emballés ou non

7 %

  

Desserts à emporter (glaces en cornet)

7 %

Exception pour les pâtisseries et viennoiseries soumises au taux de 5,5 %

Produits préparés chez le traiteur vendus à emporter ou à livrer

5,5 %

Ces produits n’ont pas vocation à être consommés immédiatement

Produits vendus par un traiteur en association avec un service (fourniture de salle, de matériel, de personnel, etc. liée à la vente de la nourriture, par exemple pour des fêtes familiales)

7 %

L’ensemble est considéré comme un service de restauration sur place (m du 279 CGI)

Salades préparées vendues avec couverts quel que soit le lieu de vente

7 %

Il y a présomption de consommation immédiate par les couverts

Source : Ministère du Budget.

b) Certains appareils, équipements et prestations de service pour personnes handicapées, malades ou dépendantes

● Appareillages et équipements pour handicapés. Il s’agit :

– des appareillages pour handicapés mentionnés aux chapitres Ier et III à 7 du titre II, au titre III et au titre IV de la liste des produits et des prestations remboursables prévue à l'article L. 165-1 du code de la sécurité sociale, pris en charge au titre des prestations d'hospitalisation définies aux articles L. 162-22-6 et L. 162-22-7 du même code et dont la liste est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé de la santé et du ministre chargé du budget ;

– des équipements spéciaux, dénommés aides techniques et autres appareillages, dont la liste est fixée par arrêté du ministre chargé du budget et qui sont conçus exclusivement pour les personnes handicapées en vue de la compensation d'incapacités graves ;

– des ascenseurs et matériels assimilés, spécialement conçus pour les personnes handicapées et dont les caractéristiques sont fixées par arrêté du ministre chargé de l'économie et des finances.

● Appareils pour diabétiques : autopiqueurs, appareils pour lecture automatique chiffrée de la glycémie, seringues pour insuline, stylos injecteurs d'insuline et les bandelettes et comprimés pour l'autocontrôle du diabète ;

● Appareils pour incontinents et stomisés : appareillages de recueil pour incontinents et stomisés digestifs ou urinaires, les appareillages d'irrigation pour colostomisés, les sondes d'urétérostomie cutanée pour stomisés urinaires, les solutions d'irrigation vésicale et les sondes vésicales pour incontinents urinaires.

Les alinéas 11 à 16 reprennent les dispositions de l’article 278 quinquies, dont l’alinéa 44 prévoit en conséquence l’abrogation.

c) Certaines prestations de service destinées aux personnes âgées ou handicapées

Les paragraphes III et IV de l’article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 19 et 20) maintiennent le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les prestations suivantes.

– La fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et les établissements accueillant des personnes handicapées. Ce taux s'applique également aux prestations exclusivement liées, d'une part, à l'état de dépendance des personnes âgées et, d'autre part, aux besoins d'aide des personnes handicapées, hébergées dans ces établissements et qui sont dans l'incapacité d'accomplir les gestes essentiels de la vie quotidienne.

L’alinéa 19 reprend à l’identique les dispositions du troisième alinéa du a) de l’article 279, supprimé par le I du I du présent article (alinéa 44).

– Les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir, fournies par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du code du travail, dont la liste est fixée par décret, à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du même code.

L’alinéa 20 reprend l’essentiel des dispositions du i) de l’article 279, mais en y ajoutant une condition : ne sont concernées que les prestations de services exclusivement liées aux gestes essentiels de la vie quotidienne des personnes handicapées et des personnes âgées dépendantes, qui sont dans l'incapacité de les accomplir. Les autres prestations seront soumises au taux intermédiaire de 7 %.

Sont dispensées de la condition d'activité exclusive, pour leurs activités d'aide à domicile les associations intermédiaires, les régies de quartiers, les communes, les centres communaux ou intercommunaux d'action sociale, les EPCI, les organismes ayant conclu une convention avec un organisme de sécurité sociale au titre de leur action sociale, les organismes gestionnaires d’établissements de santé, etc.

d) Les abonnements énergétiques

Le II de l’article 278-0 bis (nouveau) (alinéas 17 et 18) maintient le bénéfice du taux réduit à 5,5 % pour les abonnements relatifs aux livraisons d'électricité d'une puissance maximale inférieure ou égale à 36 kilovoltampères, d'énergie calorifique et de gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur lorsqu'elle est produite au moins à 50 % à partir de la biomasse, de la géothermie, des déchets et d'énergie de récupération. La puissance maximale prise en compte correspond à la totalité des puissances maximales souscrites par un même abonné sur un même site.

Ces dispositions correspondent à la reprise, à l’identique, du b decies) de l’article 279 du CGI, dont les dispositions résultent des lois n° 2003-1312, 2006-873 et 2008-1443. En conséquence, le I du I du présent article (alinéa 44) supprime le b decies).

Les produits suivants : bois de chauffage, produits de la sylviculture agglomérés et déchets de bois destinés au chauffage, actuellement soumis au taux de 5,5 %, seront soumis au nouveau taux réduit.

e) Le coût du maintien d’un taux réduit à 5,5 %

Le maintien du taux réduit de 5,5 % sur les opérations ci-dessus entraîne un manque à gagner de 2,3 milliards d’euros par rapport à l’application du nouveau taux intermédiaire de 7 %.

(en millions d’euros)

Secteur

Base

Non rendement à 7%

Eau, boissons non alcooliques et produits destinés à l'alimentation

19 200

2 043

Appareillage pour handicapés

1 100

117

Abonnement électricité, énergie calorifique et gaz

818

87

Fourniture de chaleur d'origine renouvelable

20

2

Fourniture de logements et de nourriture dans les maisons de retraite et établissements accueillant des personnes handicapés

455

48

Total

21 593

2 297

Source : Ministère du Budget.

B.– LE CHOIX D’UNE ASSIETTE LARGE ET D’UN TAUX FAIBLE

1.– La substitution du taux intermédiaire au taux réduit pour les autres opérations

Toutes les opérations, actuellement soumises au taux de TVA à 5,5 %, seront soumis au taux de 7 %. Cette substitution est opérée par les alinéas suivants.

Les paragraphes B et C du I du présent article (alinéas 21 à 23) remplacent la référence au taux de 5,5 % par une référence au taux de 7% dans les articles 278 bis, 278 ter, 278 quater et 279, 278 sexies et 278 septies. L’alinéa 32 4° b du D du I du présent article procède à la même substitution à la deuxième phrase du b octies) de l’article 279, les alinéas 36 à 39 pour l’article 279-0 bis.

Les alinéas 30, 31, 40 et 41 (paragraphe F) portent mesure de coordination au premier alinéa de l’article 279 bis, et au b octies de l’article 279, pour préciser que les opérations actuellement soumises au taux normal restent exclues du bénéfice des deux taux réduits.

2.– Quelques ajustements ponctuels portent sur le périmètre des opérations basculant du taux réduit au taux intermédiaire

a) Les premières de concerts

Le b bis) de l’article 279 du CGI soumet au taux réduit de TVA à 5,5 % les spectacles suivants : théâtres ; théâtres de chansonniers ; cirques et les spectacles de variétés, à l'exception de ceux qui sont donnés dans les établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances ; foires, salons, expositions autorisés ; jeux et manèges forains à l'exception des appareils automatiques autres que ceux qui sont assimilés à des loteries foraines, et les concerts. L’exception faite pour les concerts donnés dans des établissements où il est d'usage de consommer pendant les séances, qui bénéficieront également du taux réduit à 7 %, est transférée par les alinéas 26 et 27 au b bis a) de l’article 279, ainsi rétabli, pour le prix du billet donnant exclusivement accès au concert.

Le G du I du présent article (alinéa 42) exclut toutefois les recettes provenant des premières représentations de ces concerts du bénéfice du taux super-réduit de 2,1 %, en rétablissant un alinéa c) à l’article 281 quater.

Conformément à l’engagement pris par les autorités françaises dans le cadre du contentieux communautaire pendant devant la Cour de Justice de l’Union Européenne, seront désormais soumises au taux de 7 % les recettes réalisées sur les entrées des 140 premières représentations de concerts donnés dans les établissements où il est servi facultativement des consommations pendant le spectacle.

La Commission européenne a en effet introduit un recours en manquement contre la France devant la CJUE pour l'application du taux réduit de TVA de 2,10 % aux recettes des entrées des premières représentations de concerts (CJUE, aff. C-119/11, Commission c/ France).

La mise en place du taux de 2,1 % de TVA applicable aux recettes réalisées sur les entrées des 140 premières représentations de concerts donnés dans ces établissements avait été estimée à 7 millions d’euros lors de son adoption en 2006. Sa suppression en valeur 2012 est estimée à 10 millions d’euros.

b) La filière équestre

Les alinéas 28 et 29 donnent un nouveau fondement au taux réduit de TVA pour la filière équestre. Après plusieurs années de discussion, la Commission européenne a engagé en décembre 2010 une procédure contre la France devant la CJUE, contestant le taux réduit de TVA appliqué aux opérations concernant les équidés, à des fins autres qu’agricoles et alimentaires. La France est ainsi intervenue devant la CJUE dans les procédures opposant la Commission aux Pays-Bas, à l'Allemagne et à l'Autriche, condamnés pour manquement en mars mai 2011.

L’article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012, adopté en première lecture à l’Assemblée nationale, prévoit le maintien du taux réduit pour la filière équine, non plus au titre de l’agroalimentaire, mais des activités sportives. Sont concernées les prestations correspondant au droit d’utilisation des animaux à des fins d’activités physiques et sportives et de toutes installations agricoles nécessaires à cet effet, ainsi qu’aux prestations accessoires. L'enjeu budgétaire est estimé par le ministère de l’agriculture entre 40 et 60 millions d’euros. Le Gouvernement avait émis un avis réservé, défendant l’application d’un taux réduit à la filière équine plutôt dans le cadre du livre vert sur l’avenir de la TVA, car ce dispositif contribue pour une part très importante au maintien et à la diversification des activités en milieu rural ainsi qu’au soutien de l’économie rurale. Mais les amendements adoptés, défendus par M. Jean-François Lamour, créent un précédent en rattachant l’activité équestre aux activités sportives, alors qu’il n’existe pas aujourd’hui d’application du taux réduit aux activités sportives. D’autre part, la rédaction actuelle de l’article 5 sexies du projet de loi de finances pour 2012 englobe les prestations accessoires, qui sont exclues par les alinéas 28 et 29.

EFFET DU PRÉSENT ARTICLE DANS LE DOMAINE DE L’ALIMENTATION

1. Les opérations actuellement exonérées de TVA le restent, à savoir :

– les cantines scolaires et universitaires, sous condition : une cantine scolaire gérée directement par la collectivité locale est exonérée de TVA. Mais les cantines scolaires dont l’exploitation est concédée ou affermée, sont soumises au taux réduit qui passe de 5,5 % à 7 %.

– les repas servis aux patients d’établissements de santé.

2. Le taux de TVA n’est pas modifié pour la catégorie actuellement taxée à 2,1 %, à savoir les ventes d'animaux vivants de boucherie et de charcuterie faites à des personnes non assujetties.

3. Certains produits alimentaires font partie des rares biens et services conservant le taux réduit de 5,5 %, à savoir :

– les produits alimentaires (sauf caviar, margarine, alcools et certains produits contenant du chocolat) ;

– certains chocolats : bonbons, chocolat de ménage, petits déjeuners en poudre, crèmes desserts, pâtes à tartiner ;

– les compléments alimentaires.

4. Toutes les autres opérations soumises à la TVA à 5,5 % subiront la hausse de taux à 7 % qui s’appliquera aux catégories suivantes :

– les ventes de produits d’origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l’aviculture non transformés, les sous-produits d’animaux de boucherie et de charcuterie : plans pour l’horticulture maraîchère, arbres fruitiers, semences.

NB : les fruits et légumes et produits de l’horticulture maraîchère non transformés actuellement classés dans cette catégorie devraient rester taxés à 5,5 % comme produits alimentaires.

– la restauration sur place ;

– les ventes à emporter ou à livrer, qui portent sur des produits alimentaires préparés en vue d'une consommation immédiate ; exemples : les sandwichs, ou les salades vendues avec des couverts (mais les viennoiseries restent taxées à 5 %).

– les cantines d’entreprise ;

– les aliments destinés à la nourriture des animaux destinés à la consommation humaine.

5. Aucun changement pour les opérations soumises à 19,6 %, à savoir :

– la vente d’alcool, dans les restaurants, les fast-food ou les commerces ;

– les confiseries et certains chocolats, la margarine et les graisses végétales, le caviar ;

– le tabac.

6. Enfin, les taux particuliers à la Corse et à l’outre-mer ne connaissent aucun changement.

C.– DÉCOMPOSITION DU PRODUIT ATTENDU DE LA CRÉATION DU TAUX INTERMÉDIAIRE

Le gain budgétaire attendu des dispositions du présent article résulte de l’écart entre le taux réduit de 5,5 % et le nouveau taux intermédiaire de 7 %.

Le rendement d’un point de TVA à 5,5 % est estimé à 2,8 milliards d’euros en 2011. Le relèvement à 7 % du taux de TVA à 5,5 % rapporterait donc 4,2 milliards d’euros tous secteurs confondus.

Ce rendement brut doit être diminué du rendement qui ne sera pas perçu sur les produits et services de première nécessité qui resteront soumis au taux réduit de TVA de 5,5 %, estimé à 2,29 milliards d’euros.

Le rendement du relèvement du taux de TVA de 5,5 % prévu par le présent article est donc de 1,91 milliard d’euros en année pleine à compter de 2013 et 1,75 milliard d’euros en 2012 (onze mois de recettes en raison du décalage de perception de la TVA).

TAUX RÉDUITS DE TVA EN NOVEMBRE 2011

 

Taux
en %

Montant de la dépense fiscale
(en millions d’euros)

Gain / 7 %

Eau et boissons non alcooliques

5,5

19 200

0

Produits destinés à l'alimentation humaine

5,5

Produits d'origine agricole, de la pêche, de la pisciculture et de l'aviculture n'ayant subi aucune transformation

5 ,5

Non déterminé

Non déterminé

Bois de chauffage et produits de la sylviculture

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Aliments simples ou composés utilisés pour la nourriture du bétail, des animaux destinés à la consommation humaine, ainsi que les produits entrant dans la composition de ces aliments

5,5

70

7

Produits usage agricole : amendements, engrais, produits antiparasitaires

5,5

Non déterminé

Livres

5,5

740

79

Sommes visées au 4° du III de l'article 257 (gains de courses de chevaux)

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Médicaments ou produits pharmaceutiques destinés à l'usage de la médecine humaine

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Appareillages pour handicapés

5,5

1 100

0

Opérations (livraisons à soi-même d’opérations de construction, livraisons à soi-même de travaux d’amélioration, de transformation, d’aménagement et d’entretien, ventes, apports, etc.) portant sur les logements sociaux et locaux assimilés suivants :

5,5

1 030

110

– logements sociaux à usage locatif

5,5

150

16

– logements destinés à la location-accession

5,5

Non déterminé

Non déterminé

– logements relevant des structures d’hébergement temporaire ou d’urgence

5,5

Non déterminé

Non déterminé

– logements relevant de certains établissements d’hébergement de personnes âgées ou handicapées

5,5

Non déterminé

Non déterminé

– partie des locaux dédiés à l’hébergement dans les établissements d’accueil pour enfants handicapés

5,5

Non déterminé

Non déterminé

– immeubles sociaux apportés aux sociétés civiles immobilières d’accession progressive à la propriété

5,5

110

12

Importations d’œuvres d’art et livraisons subséquentes

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Fourniture de logements dans les hôtels

5,5

1 000

106

Fourniture de logement dans les terrains de camping classés

5,5

240

26

Fourniture de logement et de nourriture dans les lieux de vie et d'accueil mentionnés au III de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles

5,5

Non déterminé

  

Fourniture de logement et de nourriture dans les maisons de retraite et établissements accueillant des personnes handicapées

5,5

455

0

Location d'aires d'accueil ou de terrains de passage des gens du voyage

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de soins dispensées par les établissements thermaux

5,5

50

5

Fourniture des repas par les cantines d’entreprises

5,5

1 055

112

Remboursements et les rémunérations versés par les communes ou leurs groupements aux exploitants des services de distribution d'eau et d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Taxes, surtaxes et redevances perçues sur les usagers des réseaux d'assainissement

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Les spectacles, concerts, foires et salons

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Droits d'entrée pour la visite des parcs zoologiques et botaniques, des musées, monuments, grottes et sites ainsi que des expositions culturelles

5,5

36 millions d’euros pour les parcs zoologiques et botaniques

4

Transports de voyageurs

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Travaux sylvicoles et d'exploitation forestière réalisés au profit d'exploitants agricoles

5,5

5

0,5

Abonnements souscrits par les usagers afin de recevoir les services de télévision

5,5

415

0

Parcs à thème

5,5

54

6

Abonnements électricité, énergie calorifique et gaz naturel combustible, distribués par réseaux, ainsi que la fourniture de chaleur d’origine renouvelable

5,5

740 + 78 + 20
(pour les ENR)

0

Cessions des droits d’auteur

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Collecte, de tri et de traitement des déchets

5,5

Non déterminé

Non déterminé

       
       

Prestations de services fournies à titre exclusif, ou à titre non exclusif pour celles qui bénéficient d'une dérogation à la condition d'activité exclusive selon l'article L. 7232-1-2 du code du travail, par des associations, des entreprises ou des organismes déclarés en application de l'article L. 7232-1-1 du même code

5,5

130

14

Rémunérations versées par les collectivités territoriales et leurs groupements pour la mise en œuvre d'un contrat d'objectifs et de moyens correspondant à l'édition d'un service de télévision locale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de balayage des caniveaux et voies publiques lorsqu'elles se rattachent au service public de voirie communale

5,5

Non déterminé

Non déterminé

Prestations de déneigement des voies publiques lorsqu'elles se rattachent à un service public de voirie communale

5,5

10

1

Ventes à consommer sur place, à l'exclusion de celles relatives aux boissons alcooliques

5,5

3 200

340

Travaux d'amélioration, de transformation, d'aménagement et d'entretien portant sur des locaux à usage d'habitation

5,5

5 200

553

Source : voies et moyens, ministère du Budget.

III.– LE MAINTIEN DES RÉGIMES SPÉCIAUX DE CORSE ET D’OUTRE-MER

À l'occasion de l'examen de la loi n° 95-858 du 28 juillet 1995 relevant de 18,60 % à 20,60 % le taux normal de la TVA à compter du 1er août 1995, sans modifier le taux normal applicable dans les DOM ni les taux particuliers applicables en Corse (8 et 13 %), le Conseil constitutionnel a indiqué, dans le considérant 9 de sa décision DC n° 95-365 du 27 juillet 1995, que : « l'article unique de la loi déférée ne méconnaît aucune autre disposition ni principe à valeur constitutionnelle ».

A.– LA CORSE

Le paragraphe K du I du présent article adapte à la création d’un deuxième taux réduit la rédaction de l’article 297 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de Corse.

Les alinéas 50 à 52 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir le régime fiscal en vigueur. Dans les départements de Corse, la TVA est perçue au taux de :

– 0,90 % pour les premières théâtrales et ventes d’animaux vivants de boucherie ;

– 2,10 % en ce qui concerne : les produits alimentaires, les cantines d’entreprise, le bois de chauffage, les engrais et les livres, la fourniture de logement et hébergement, les spectacles, les zoos, les transports de voyageurs, les travaux sylvicoles, les abonnements à des services de télévision, les parcs à thème, les abonnements énergie.

– 8 % en ce qui concerne les ventes et travaux immobiliers, les ventes de matériels agricoles, les fournitures de logement en meublé ou en garni, les ventes à consommer sur place, et les ventes d'électricité effectuées en basse tension ;

– 13 % en ce qui concerne les ventes de produits pétroliers énumérés au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

Ce maintien des taux actuels est justifié par les prix plus élevés en Corse que sur le continent, y compris pour des postes incompressibles. La plupart des produits alimentaires sont plus chers de 8,6 % et les carburants sont plus onéreux de 10 %. Quant à l’énergie domestique, un ménage corse paie environ 5,2 % de plus qu’un ménage continental. Cette différence de prix s’explique par les contraintes liées à l’insularité et à la géographie montagneuse de l’île.

En conséquence, les taux réduits de TVA en Corse, qui profitent à des secteurs sociaux et économiques très sensibles, n’ont pour objet que de compenser partiellement les coûts liés à l’insularité de l’île, ce qui justifie de ne pas les augmenter dans le cadre de la mesure de création d’un taux intermédiaire de TVA de 7 %.

B.– L’OUTRE-MER

Outre-mer, l’année 2010 s’est surtout caractérisée par une augmentation du niveau des prix globalement supérieure à celle de la métropole (1,5 %). L’augmentation a ainsi atteint 3,3 % en Guadeloupe, 2,2 % à La Réunion, 4,5 % à Saint-Pierre-et-Miquelon, 2,7 % en Nouvelle-Calédonie, 3,2 % à Wallis-et-Futuna.

Cette inflation, qui s’explique par la progression importante du coût de l’énergie et des produits alimentaires, doit retenir l’attention des pouvoirs publics. Il faut en effet garder en mémoire que la grave crise sociale de l’hiver 2008-2009 a trouvé sa source dans l’augmentation des prix, en particulier du carburant.

Le paragraphe J du I du présent article adapte à la création d’un deuxième taux réduit la rédaction de l’article 296 du CGI qui définit les taux applicables dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion. En application de l’article 294, la TVA n'est provisoirement pas applicable dans le département de la Guyane. En application de l’article 11 de la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010 relative au développement de Mayotte, la TVA n’y est pas non plus applicable.

Les alinéas 46 à 49 actualisent donc les références aux articles du CGI modifiés par le présent article, pour maintenir les taux particuliers aux trois départements d’outre-mer précités : un taux réduit de 2,10 % et un taux normal de 8,5 %.

Sont exonérés de TVA :

1° Les transports maritimes de personnes et de marchandises effectués dans les limites de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion ;

2° Les ventes et importations de riz dans le département de la Réunion ;

3° Les ventes résultant de l'application des articles L. 128-4 à L. 128-7 du code rural et de la pêche maritime relatifs à la mise en valeur agricole des terres incultes, des terres laissées à l'abandon et des terres insuffisamment exploitées de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane ;

4° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique, de la Réunion et de la Guyane, les opérations immobilières effectuées, en vue de l'accession à la propriété rurale, par les SAFER et les SICA, qui ont bénéficié d'un agrément préalable avant le 28 décembre 1969 ;

5° Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion :

a) les importations de matières premières et produits dont la liste est fixée par arrêté ;

b) les ventes et les livraisons à soi-même des produits de fabrication locale analogues à ceux dont l'importation est exemptée ;

6° Les importations et ventes de produits énergétiques repris au tableau B de l'article 265 du code des douanes.

Dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de la Réunion, le taux réduit est fixé à 2,10 % et le taux normal est fixé à 8,50 %. La TVA est perçue au taux de 1,05 % pour les premières théâtrales et 1,75 % pour les ventes d’animaux vivants de boucherie.

La TVA est perçue au taux réduit en ce qui concerne :

– les travaux de construction et ventes de logements évolutifs sociaux ;

– les livraisons à soi-même ainsi que les ventes et apports de terrains à bâtir et de logements neufs lorsque les logements sont loués en vue de leur sous-location ou lorsque ces opérations sont financées à l'aide d'un prêt aidé ou d'une subvention de l'État.

La dépense fiscale correspondant à ces taux particuliers est chiffrée par l’annexe des Voies et moyens à 1,1 milliard d’euros pour 2011 comme pour 2012. Comme indiqué plus haut, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales lui a attribué en juin dernier la note de 1, correspondant à une mesure efficace mais pas efficiente.

DÉTAIL DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’OUTRE-MER

(en millions d’euros)

Objet de la mesure

2010

2011

2012

Dépenses fiscales sur impôts d’État contribuant au programme Emploi outre-mer

Exonération de taxe sur la valeur ajoutée (TVA) de certains produits et matières premières ainsi que des produits pétroliers dans les départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion

158

158

158

Régime particulier de TVA des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. Déductibilité de la taxe afférente à certains produits exonérés

100

100

100

Total pour le programme

409

409

309

Dépenses fiscales sur impôts d’État contribuant au programme
Conditions de vie outre-mer

Régime de TVA des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion. Fixation des taux à : 8,5 % pour le taux normal ; 2,1 % pour le taux réduit

1 100

1 100

1 100

Taux réduit de TVA (2,1 %) applicable aux ventes et apports de terrains à bâtir, aux constructions et ventes de logements neufs à usage locatif réalisés dans le cadre d’investissements locatifs donnant lieu à défiscalisation

6

8

8

Exonération de TVA des transports maritimes de personnes et de marchandises dans la limite de chacun des départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion

ε

ε

ε

Total pour le programme

2 738

2 899

2 617

Dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l’État, contribuant au programme
Conditions de vie outre-mer

Total pour la mission Outre-mer

3 194

3 339

2 958

Source : projet annuel de performances.

*

* *

La Commission adopte l’article 11 sans modification.

*

* *

Après l’article 11

La Commission est saisie de deux amendements portant articles additionnels après l’article 11.

Elle examine d’abord l’amendement CF 67 de M. Nicolas Forissier.

M. Louis Giscard d'Estaing. Cet amendement vise à assouplir le régime de paiement de la TVA pour les sous-traitants. Il est important qu’ils ne risquent pas d’avoir à la payer avant même d’avoir encaissé les factures.

M. Nicolas Forissier. Cette mesure est extrêmement importante pour les PME et les TPE. Il ne s’agit pas de leur donner un avantage, mais de leur éviter de se retrouver dans une situation de trésorerie délicate. Le choix leur serait également donné de s’acquitter de la TVA au trimestre ou au mois. La sous-traitance connaît beaucoup de problèmes dans notre pays. Si celui-ci était réglé, un pas en avant considérable aurait été fait, sans rien coûter à l’État, au contraire même puisque des désastres économiques et sociaux seraient évités.

M. le rapporteur général. Je ne peux pas, à ce stade, donner un avis favorable à cet amendement car il faudrait, d’une part, définir précisément ce que recouvre la sous-traitance, et, d’autre part, évaluer le coût exact de la mesure qui s’élèverait tout de même à des centaines de millions d’euros. Mieux vaudrait le redéposer pour qu’il soit examiné en séance publique.

M. Nicolas Forissier. S’agit-il simplement de vérifier le coût de la mesure ?

M. le rapporteur général. Il faut poser la question au Gouvernement. Le sujet est ancien. Nous n’en avions pas encore débattu cette année, ni l’an dernier, mais les années précédentes, nous avions identifié les deux problèmes que j’ai indiqués. Cela pourrait aussi être source de complexité pour les entreprises, tenues d’avoir deux comptabilités de TVA, l’une spécifique pour leurs marchés de sous-traitance.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement CF 68 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Nous proposons, par cet amendement, que soient clairement exclues du champ d’application de la taxe locale sur la publicité extérieure, d’une part, les informations résultant d’une obligation légale, comme celles relatives à l’affichage des prix, des horaires ou des moyens de paiement acceptés, et, d’autre part, les informations signalétiques destinées à orienter la circulation du public. Cette précision résoudra des difficultés d’application sur le terrain.

M. le rapporteur général. Cette taxe ne s’applique pas dans les deux cas que vous visez. La loi est claire. Pourquoi l’alourdir ? Faites-nous plutôt remonter les difficultés concrètes qui peuvent se poser sur le plan local et qu’il conviendrait de régler à ce niveau-là.

M. Michel Piron. Un débat sur le sujet a déjà eu lieu dans une autre commission. Alors que les textes définissent parfaitement ce qui relève respectivement de l’information et de la communication, je crains que, du fait d’une certaine porosité entre les deux, on ne soit tenté de réintroduire des exonérations qui avaient été refusées dans le cadre du Grenelle de l’environnement. La situation financière n’invite pas à accorder de telles facilités.

M. le rapporteur général. Dans les deux cas visés, celui des panneaux de chantier et celui des panneaux d’information du public, cette taxe n’a jamais été appliquée.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cet amendement, déclaré irrecevable, n’aurait pas dû venir en discussion. Mieux vaudrait donc que vous le retiriez.

M. Nicolas Forissier. Je le retire, mais je redis que des problèmes concrets se posent sur le terrain.

L’amendement est retiré.

*

* *

Article 12

Barème applicable pour le calcul de l’impôt sur le revenu de l’année 2012 (imposition des revenus de l’année 2011) - Absence d’indexation

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l'article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) Les quatre premiers alinéas sont ainsi rédigés :

« 1. L'impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 5 963 € le taux de :

« – 5,50 % pour la fraction supérieure à 5 963 € et inférieure ou égale à 11 896 € ;

« – 14 % pour la fraction supérieure à 11 896 € et inférieure ou égale à 26 420 € ;

« – 30 % pour la fraction supérieure à 26 420 € et inférieure ou égale à 70 830 € ; »

b) Le montant mentionné au dernier alinéa du 1 est fixé à « 70 830 € » ;

2° Le 2 est ainsi modifié :

a) Le montant mentionné au premier alinéa est fixé à : « 2 336 € » ;

b) Le montant mentionné au deuxième alinéa est fixé à : « 4 040 € » ;

c) Le montant mentionné au troisième alinéa est fixé à : « 897 € » ;

d) Le montant mentionné au dernier alinéa est fixé à « 661 € » ;

3° Le montant mentionné au 4 est fixé à « 439 € ».

II.– Le montant mentionné à la première phrase du second alinéa de l'article 196 B du même code est fixé à « 5 698 € ».

III.– Les dispositions des I et II s’appliquent à compter de l’imposition des revenus de l’année 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’assurer la maîtrise de notre endettement, dans un contexte économique qui conduit à réviser à la baisse les perspectives de croissance pour 2012, le Gouvernement propose un ensemble de mesures de redressement, parmi lesquelles figure la non-indexation du barème de l’impôt sur le revenu.

À titre exceptionnel, ce barème sera gelé en 2012 et en 2013, soit jusqu’au retour du déficit public en dessous du seuil de 3 % du produit intérieur brut.

De la même façon, le barème de l’impôt de solidarité sur la fortune et les tarifs et abattements applicables en matière de droits de succession et de donation seront gelés pendant deux ans.

Cette mesure s’inscrit dans une démarche de partage équitable de l’effort demandé à l’ensemble des Français, puisqu’elle n’aura de conséquences que sur les foyers dont les revenus augmentent d’une année sur l’autre. Compte tenu de la progressivité de l’impôt, elle frappera plus lourdement les contribuables les plus aisés.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à ne pas revaloriser le barème de l’impôt sur le revenu proportionnellement à l’évolution des prix hors tabac (38), pour l’imposition des revenus des années 2011 et 2012. Il revient ainsi sur l’indexation de 2,1 % prévue, pour l’imposition des revenus de l’année 2011, à l’article 2 du projet de loi de finances pour 2012.

I.– LE DROIT EN VIGUEUR

1.– Le principe d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation

a) Ce principe a été apprécié de façon variable depuis l’après-guerre

Le principe de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation des prix hors tabac s’est appliqué sans interruption depuis 1969. Auparavant, et malgré des niveaux d’inflation plus importants, des périodes relativement longues se sont écoulées sans que le barème ne soit indexé (comme ce fut le cas entre 1952 et 1958, et entre 1961 et 1963). On notera par ailleurs qu’en 1966, une minoration d’imposition s’est substituée à l’indexation. Ce principe n’a donc pas connu une application linéaire.

À partir de 1969, l’indexation s’est appliquée de façon continue, mais différenciée selon les tranches du barème. Les quatre premières tranches étaient ainsi surévaluées afin d’abaisser plus fortement la pression fiscale pesant sur les contribuables modestes et, inversement, les cinq dernières tranches étaient sous-évaluées afin de limiter la correction du niveau d’imposition au regard de l’inflation annuelle.

Ce n’est qu’à compter de 1981 que le principe d’une indexation indifférenciée à l’ensemble des tranches s’impose. Il s’agissait ainsi de s’assurer que la réduction de l’imposition, même des plus modestes, ne relève que de mesures de politiques fiscales volontaires (et non plus automatiques).

Ce principe a persisté jusqu’à aujourd’hui et constitue une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale prise chaque année en loi de finances initiale. Toutefois, elle emporte un coût budgétaire très important car son périmètre d’application n’a cessé de croître au sein de l’impôt sur le revenu, mais également d’autres impositions. L’objectif poursuivi s’est donc à la fois étendu à d’autres impositions et dilué dans un très grand nombre de mesures spécifiques, sans qu’il soit aisé à présent de déterminer l’ampleur de ses effets.

On notera également que l’indexation n’est pas pratiquée de la même façon dans d’autres pays européens. Par exemple, l’Allemagne s’est soustraite à toute automaticité de son application en proposant une réévaluation des barèmes sur le fondement d’une étude préalable réalisée dans une périodicité de deux ans. Ainsi, l’imposition des revenus 2013 bénéficiera d’une telle mesure au titre de l’inflation constatée entre 2010 et 2012.

b) La méthode d’indexation

Chaque année, la loi de finances initiale comporte un article visant à revaloriser dans la même proportion que l’évolution anticipée des prix hors tabac les tranches du barème de l’impôt sur le revenu. Cette mesure était prévue dans le projet de loi n° 3775 de finances pour 2012 à l’article 2 et prévoyait l’application d’un taux d’indexation de 2,1 %.

ÉVOLUTION DE L’INDICE DES PRIX HORS TABAC RETENU POUR L’INDEXATION
DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU DE 2004 À 2011

L’effet de cette indexation sur l’imposition des personnes est assez faible d’une année sur l’autre, mais représente sur moyenne période un avantage cumulé plus significatif. Ainsi, entre l’imposition des revenus de 2003 et celle des revenus de 2010, le seuil d’imposition à la première tranche est passé de 4 262 euros à 5 963 euros, tandis que le seuil d’imposition à la dernière tranche du barème est passé de 47 932 euros à 70 830 euros. Sur cette augmentation de plus de 30 % en moyenne, 25 % sont liés à la modification du barème intervenue en loi de finances pour 2006 (39) et 5 % aux mesures d’indexation. Le graphique ci-dessous présente cette évolution (40).

ÉVOLUTION DES PREMIÈRE ET DERNIÈRE TRANCHES DU BARÈME DE L’IMPÔT
SUR LE REVENU APRÈS INDEXATION

Cette indexation s’applique également aux seuils et limites directement associés au barème de l’impôt sur le revenu.

● Le plafonnement des effets du quotient familial

Le quotient familial vise à corriger la progressivité du barème de l’impôt en fonction des charges de famille du foyer fiscal. À une part pour les contribuables célibataires, divorcés ou veufs, ou deux parts pour les contribuables mariés ou liés par un pacte civil de solidarité, s’ajoute un nombre de demi-parts additionnelles qui varie selon le nombre des enfants à la charge du contribuable. À revenu égal, le quotient familial allège donc la charge fiscale des familles par rapport à celle des redevables taxés sur un nombre de parts inférieur.

Depuis la loi de finances pour 1982 (article 12 de la loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981), l’avantage fiscal qui résulte de l’application du quotient familial est plafonné de sorte que, pour les contribuables soumis au plafonnement, cet avantage tend à diminuer, en valeur relative par rapport à l’impôt dû, à mesure qu’augmente le revenu.

Le code général des impôts retient quatre plafonnements distincts et précisent leurs montants au titre de l’imposition des revenus de 2010 comme suit :

– le plafonnement général fixé à 2 336 euros par demi-part ou la moitié de cette somme par quart de part ;

– le plafonnement spécifique applicable à la part entière accordée aux parents isolés au titre de leur premier enfant à charge fixé à 4 040 euros (ou 2 020 euros lorsque la charge est réputée également partagée entre les parents séparés ou divorcés) ;

– le plafonnement spécifique applicable à la part dont bénéficient les personnes vivant seules ayant eu la charge exclusive de leurs enfants pendant au moins cinq ans fixé à 897 euros ;

– le plafonnement spécifique de la demi-part accordée aux personnes en situation d’invalidité ou ayant la charge de personnes invalides, ainsi qu’aux anciens combattants, fixé à 661 euros.

Dans le cadre du plafonnement général, le tableau suivant présente les revenus imposables (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) à partir desquels un couple marié entre dans le champ d’application du plafonnement du quotient familial.

PLAFONNEMENT DES EFFETS DU QUOTIENT FAMILIAL EN 2010

(en euros)

Nombre de parts

Couple marié - Premier revenu imposable plafonné

Revenus 2010 – LFI 2011

3

73 674

4

94 504

5

115 334

Source : Direction de la législation fiscale. – Les plafonnements spécifiques

À ces mesures de plafonnement du quotient familial, s’ajoute la mesure de plafonnement de l’abattement accordé aux parents en cas de rattachement à leur foyer fiscal de leurs enfants mariés ou chargés de famille prévu à l’article 196 B du code général des impôts fixé à 5 698 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010.

Il convient de noter qu’afin de préserver la neutralité fiscale des décisions de rattachement, le montant de cet abattement constitue le plafond de la déduction du revenu imposable de la pension alimentaire versée à un enfant majeur (2° du II de l’article 156 du code général des impôts) de sorte que celui-ci est également relevé.

L’ensemble de ces plafonds devait bénéficier en application de l’article 2 du projet de loi de finances pour 2012 d’une mesure d’indexation de 2,1 % dont le coût était estimé à 76 millions d’euros au titre de 2012.

● Le système de décote

La loi de finances pour 1982 (loi n° 81-1160 du 30 décembre 1981) a institué en faveur des contribuables imposés sur une part ou une part et demie de quotient familial une décote, afin de limiter les cotisations d’impôt résultant de l’application du barème. La loi de finances pour 1987 (loi n° 86–1317 du 30 décembre 1986) a élargi le mécanisme à l’ensemble des contribuables.

Au titre de l’imposition des revenus de 2010, les contribuables ont ainsi bénéficié d’une décote égale à la différence entre 439 euros et la moitié de leur cotisation d’impôt (4 du I de l’article 197 du code général des impôts).

Le tableau suivant présente le premier revenu net imposable (après abattement de 10 % au titre des frais professionnels) et le dernier revenu net imposable permettant de bénéficier de la décote en fonction du nombre de parts du foyer.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2011

(en euros)

Revenus 2010 – Projet de loi de finances pour 2011

  

Nombre de parts

Premier revenu net imposable bénéficiant
de la décote

Dernier revenu net imposable bénéficiant
de la décote

1

11 948

15 833

1,5

15 009

20 615

2

17 990

25 398

2,5

20 972

30 180

3

23 953

33 843

3,5

26 935

36 825

Source : Direction de la législation fiscale.

Le coût de l’indexation de la limite de la décote prévu par l’article 2 du projet de loi de finances pour 2012 et permettant de porter le plafond de cet avantage à 448 euros est évalué à 61 millions d’euros pour 2012.

2.– Les indexations liées à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu

Les mesures présentées ci-dessous conditionnent une exonération ou une minoration de l’imposition, ou plafonnent un avantage en impôt. L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu a donc de nombreuses conséquences sur les régimes d’imposition spécifiques à certains contribuables ou sur les recettes de différentes impositions, puisqu’elle vient renforcer une disposition favorable au contribuable. L’automaticité de l’indexation permet d’obtenir un résultat certain en matière de baisse de la pression fiscale, sans que celle-ci soit néanmoins aisément identifiable et quantifiable au vu des nombreux dispositifs concernés.

a) Les indexations entrant dans le périmètre de l’impôt sur le revenu

L’indexation s’applique, en dehors des modalités propres au calcul de l’impôt sur le revenu au barème, aux montants suivants :

– les montants de revenus donnant droit à exonération d’impôt sur le revenu pour les contribuables modestes, fixés à 8 440 euros ou 9 220 euros s’ils sont âgés de plus de soixante-cinq ans, pour l’imposition des revenus 2010 ;

– le seuil de chiffre d’affaires du régime micro-entreprise fixé à 80 300 euros en 2011 ;

– la limite d’exonération des titres restaurant fixée à 5,29 euros par titre pour 2011 ;

– la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut fixée à 14 157 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010 ;

– le seuil de recettes annuelles du régime de déclaration contrôlée et le seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial dans le cadre de la déclaration de revenus entrant dans la catégorie des bénéfices non commerciaux, fixés à 32 600 euros pour 2011 ;

– les modalités d’imputation des déficits agricoles sur le revenu global imposable (ces déficits sont déductibles à la condition que le total des revenus nets d’autres sources excède 106 215 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010) ;

– la déductibilité du revenu global d’une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable, fixée à 3 359 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010 ;

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur de certaines personnes âgées de plus de 65 ans, fixé à 2 311 euros si le revenu du contribuable n’excède pas 14 220 euros ou 1 156 euros si ce revenu est compris entre 14 220 euros et 22 930 euros au titre de l’année d’imposition précitée ;

– l’abattement applicable aux pensions et retraites, fixé à 3 660 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010 ;

– l’évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie, fixée à 44 772 euros pour la même année d’imposition ;

– la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas domiciliées en France ;

– la réduction d’impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers et ouvrant droit à une réduction d’impôt à un taux de 75 % dans la limite d’un plafond de don de 513 euros au titre de l’imposition des revenus de 2010 ;

– le seuil d’exigibilité des acomptes provisionnels pour le recouvrement de l’impôt sur le revenu.

b) Les indexations entrant dans le périmètre d’autres impositions

Le principe de l’indexation s’est étendu bien au-delà du champ d’application de l’impôt sur le revenu et concerne à présent toutes les impositions des personnes.

● Les taxes locales

Le plafonnement de la taxe d’habitation, ainsi que les dégrèvements d’office et abattements communs à cette taxe et à la taxe foncière au profit des contribuables qui ne dépassent pas un certain niveau de revenu fiscal de référence mentionné à l’article 1417 du code général des impôts reposent sur des montants de revenus ou d’avantages revalorisés chaque année dans la même proportion que la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

On notera qu’avant la loi n° 2000-656 du 13 juillet 2000 de finances rectificative pour 2000, les mesures relatives à la taxe d’habitation étaient revalorisées proportionnellement à la variation de la cotisation moyenne de taxe d’habitation constatée l’année précédente au niveau nationale.

● Les droits de mutation à titre gratuit

De la même façon, les droits de mutation à titre gratuit sont fixés sur le fondement de parts nettes revenant à chaque ayant droit, imposées dans le cadre d’un barème dont les tranches sont actualisées chaque année dans la même proportion que le barème de l’impôt sur le revenu.

Il en va de même pour les mesures d’abattement communes aux successions et donations sur la part de chacun des ascendants et des enfants vivants ou représentés par suite de prédécès ou de renonciation, ainsi que des mesures d’abattement particulières aux successions.

Le montant conditionnant l’exonération totale et l’exonération partielle des DMTG évolue également chaque année dans la même proportion.

Le principe de l’application automatique de l’indexation a été adopté dans la loi n° 2007-1223 relative au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat du 21 août 2007 à l’initiative du Sénat. Auparavant, certains abattements n’avaient pas fait l’objet d’une revalorisation depuis 1959.

● L’impôt de solidarité sur la fortune

La revalorisation automatique du barème de l’ISF dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu est également récente puisqu’elle résulte de l’article 17 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005. Auparavant, ce barème n’avait plus été indexé depuis la loi de finances initiale pour 1996 de sorte que la fiscalité du patrimoine s’alourdissait d’année en année de l'ordre de 200 millions d'euros annuels, sur un produit de l'impôt sur la fortune attendu en 2004 de 2,65 milliards d'euros. Depuis 2003, l’évolution du seuil d’entrée dans la première et la dernière tranche du barème a été assez sensible, comme le montre le graphique suivant.

SEUILS D’ENTRÉE DANS LA PREMIÈRE ET LA DERNIÈRE TRANCHE
DU BARÈME DE L’ISF APRÈS INDEXATION

Au sein de cette imposition, le mécanisme d’indexation s’applique également au montant des parts de groupements fonciers agricoles et des biens ruraux loués par bail à long terme donnant droit à exonération totale ou partielle depuis l’entrée en vigueur de l’article 39 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.

● Autres impositions

Les montants suivants, dans la liste n’est pas exhaustive, font également l’objet d’une revalorisation annuelle :

– les seuils de chiffre d’affaires pour le régime simplifié d’imposition des taxes sur le chiffre d’affaires et pour les bénéfices industriels et commerciaux ;

– les seuils de chiffre d’affaires pour la franchise en base en matière d’imposition à la TVA ;

– les fractions de rémunérations individuelles annuelles conditionnant le taux de la taxe sur les salaires ;

– les montants de la taxe spéciale d’équipement perçue au profit de l’agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométrique en Guadeloupe et en Martinique.

c) Les indexations n’entrant pas directement dans un domaine fiscal

Enfin, certains montants relatifs à des dispositions ne figurant pas dans le code général des impôts, comme les montants déterminants l’ouverture ou la prolongation d’un compte sur le livret d’épargne populaire mentionnés dans le code monétaire et financier ou les tarifs de la TGAP prévus par le code des douanes, sont également revalorisés proportionnellement au barème de l’impôt sur le revenu.

On constate donc que la mesure d’indexation s’est considérablement développée, notamment au cours des années récentes pour de nombreux dispositifs alors même que ses effets sont plus ou moins sensibles selon les types d’imposition. Or, ce développement peu encadré (certains montants sont indexés, d’autres non au gré des textes examinés) nuit à la légitimité de cette mesure dont l’automaticité aurait pu être réservée aux seuls seuils d’imposition.

Par ailleurs, une extension peu vertueuse du principe se manifeste au travers de mesures visant à indexer d’autres types de montants (à l’instar du plafond des dons aux partis politiques) directement sur l’indice des prix à la consommation. Il s’en suit une perte de visibilité certaine sur l’effet de ces mesures et des effets d’aubaines. En effet, la conduite d’une évaluation préliminaire à l’indexation des avantages en impôt aurait potentiellement conduit, au moins pour certains d’entre eux, à renoncer à cette mesure.

Ces difficultés expliquent en partie que certains pays, comme l’Allemagne, aient renoncé à l’automaticité afin de mieux encadrer le coût des nécessaires réévaluations.

II.– LES EFFETS ATTENDUS DE L’ABSENCE D’INDEXATION DU BARÈME

1.– Une hausse de la pression fiscale répartie différemment selon le niveau et la progression des revenus des contribuables

L’absence d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu ne conduit pas à augmenter facialement les impôts, mais à diminuer le revenu disponible des ménages après imposition et donc à accroître la pression fiscale.

En effet, le revenu disponible brut inclut l’ensemble des revenus des ménages (salaires, retraites, allocations chômage, allocations familiales, loyers perçus, revenus financiers...) auxquels sont retranchés les cotisations sociales et les impôts directs (l'impôt sur le revenu, la taxe d'habitation, la CSG et la CRDS). À revenus constants, plus le niveau de l’imposition est élevé, moins le revenu disponible brut est important. On notera à cet égard que, dans la plupart des cas, l’indexation des barèmes d’imposition sur l’indice des prix à la consommation ne permet pas de compenser complètement la hausse de la pression fiscale car les revenus ont tendance à croître plus rapidement en valeur que l’inflation. Cette compensation n’est totale que lorsque les revenus et les prix augmentent dans la même proportion.

Un foyer fiscal disposant d’un revenu en volume constant en 2010 et 2011 est doublement impacté par la non indexation car la valeur de son revenu a diminué d’une année sur l’autre (du fait de l’inflation), tandis que le niveau de son imposition demeure inchangé. D ans ce cas, l’indexation aurait compensé pour partie la perte relative de valeur de ses revenus.

Au contraire, la pression fiscale sur un contribuable dont les revenus augmentent dans la même proportion que l’inflation sur cette même période sera nulle : il s’acquittera d’un montant d’imposition proportionnellement identique à celui de l’année précédente.

Si ses revenus augmentent plus rapidement que l’inflation, l’augmentation de la pression fiscale sur son revenu sera pour partie liée à cet enrichissement et à la non indexation des barèmes d’imposition puisque la part de ses revenus imposés, toutes choses égales par ailleurs, croîtra d’une année sur l’autre.

Cette hausse de la pression fiscale est d’autant plus importante que l’indexation touche de très nombreuses dispositions dont bénéficie parfois un même contribuable au titre d’impositions différentes.

Le Rapporteur général ne dispose pas de données précises sur la répartition de la hausse relative de l’imposition selon le niveau de revenu des contribuables. Cependant, deux effets inverses peuvent être anticipés. Dans le cadre des impositions progressives comme l’impôt sur le revenu ou l’ISF, la hausse de la pression fiscale sera plus sensible à mesure que les revenus ou les patrimoines augmentent du fait de l’application de la non indexation à un barème progressif et à l’avantage relativement plus important des abattements et autres mesures d’assiette pour les contribuables plus aisés. Les ménages les plus modestes supporteront quant à eux plus fortement l’absence de revalorisation des mesures conditionnées par des niveaux de revenus, notamment dans le cadre des impôts locaux et de l’impôt sur le revenu.

2.– Le rendement attendu de la mesure

Le gain de la mesure pour le budget de l’État est estimé comme suit :

(en millions d’euros)

 

Année 2012

Année 2013

Recettes IR

1 584

3 168

Recettes ISF

44

88

Recettes DMTG

42

84

Recettes TF

9

18

Recettes TH

73

146

Total

1 752

3 504

Ces recettes ont été évaluées sur le fondement d’assiettes d’imposition « vieillies » et intégrant les dernières réformes votées au travers des collectifs de printemps et du début de l’automne.

D’après l’exposé des motifs du présent article, le barème de l’impôt sur le revenu ne sera pas indexé en 2012 et 2013, soit jusqu’au retour programmé du déficit public en dessous de 3 % du PIB. Au titre de l’impôt sur le revenu, sera donc concernée l’imposition des revenus de 2011 et de 2012. Pour les autres impositions, et notamment celles liées au revenu fiscal de référence, les années impactées seront 2012 et 2013.

*

* *

La Commission examine l’amendement CF 20 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à supprimer la proposition du Gouvernement de désindexer le barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation. Nous proposons, nous, plutôt, c’est l’objet d’amendements à venir, d’instituer une tranche supérieure à 45 % et de supprimer les prélèvements forfaitaires libératoires sur les revenus du capital. Cela nous paraît plus pertinent que cette augmentation déguisée de l’impôt sur le revenu, que subiront aussi les contribuables moyens et modestes.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je proposerai dans l’amendement suivant de ne conserver l’indexation que pour la décote, système qui permet aux contribuables devenant imposables bien que n’ayant que de petits revenus, de ne pas être imposés à un taux confiscatoire sur le revenu supplémentaire qui les rend imposables. Un célibataire est assujetti à l’impôt sur le revenu à partir de 0,7 SMIC, ce qui est peu ! Ma proposition d’indexer la décote est beaucoup plus sociale que les vôtres de conserver l’indexation de tout le barème de l’impôt sur le revenu ou de celui de l’impôt sur la fortune.

M. Pierre-Alain Muet. Le barème de l’impôt sur le revenu devrait continuer d’être indexé sur l’inflation. Mais il faudrait remettre de la justice dans cet impôt en supprimant toutes les niches qui permettent de s’en exonérer et en augmentant sa progressivité. Il n’empêche que je voterai votre amendement à venir, monsieur le rapporteur général.

La Commission rejette l’amendement.

Elle étudie ensuite l’amendement CF 86 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à conserver l’indexation de la décote, dont un célibataire bénéficie si ses revenus sont compris entre 0,7 et 0,97 SMIC. La mesure coûterait 61 millions d’euros pour 2012.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 12).

Puis elle adopte l’article 12 ainsi modifié.

*

* *

Après l’article 12

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 12.

Elle examine d’abord l’amendement CF 17 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Nous proposons, par cet amendement, d’instaurer une nouvelle tranche à 45 % dans le barème de l’impôt sur le revenu.

M. le rapporteur général. Je suis sincèrement convaincu que la contribution exceptionnelle sur le revenu fiscal de référence, dont nous avons abaissé le seuil d’application et relevé le taux initialement proposés, est beaucoup plus juste qu’une tranche supérieure, ne s’appliquant par nature qu’aux seuls revenus du travail.

M. Charles de Courson. Pour les contribuables les plus aisés, l’assiette réelle de l’impôt sur le revenu n’est-elle pas inférieure de 30 % à 40 % au revenu fiscal de référence ?

M. le rapporteur général. Si.

M. Charles de Courson. La proposition de M. Muet n’est pas assez socialiste !

M. Daniel Garrigue. On ne peut pas avoir plusieurs assiettes. Si le revenu fiscal de référence a davantage de vertus, reconstruisons notre fiscalité sur le revenu autour de lui. Pour le reste, une contribution exceptionnelle, par nature, n’est pas appelée à durer. Ensuite, celle instituée, compte tenu des seuils et des taux votés, est plus favorable aux contribuables à très hauts revenus que l’instauration d’une tranche supérieure.

M. Pierre-Alain Muet. Le jeu du dépôt des amendements nous oblige à décomposer notre réforme fiscale. C’est bien entendu une réforme d’ensemble qui est nécessaire. L’institution d’une nouvelle tranche à 45 % irait de pair avec la suppression des niches et autres dispositifs comme les prélèvements forfaitaires libératoires qui réduisent considérablement l’assiette de l’impôt sur le revenu. Tous les revenus doivent être imposés au barème et celui-ci doit être vraiment progressif.

La Commission rejette l’amendement.

La Commission examine l’amendement CF 80 de M. Laurent Hénart.

M. François Scellier. Bien que je sois partisan d’une refonte totale de l’impôt sur le revenu, cet amendement, cosigné par Laurent Hénart, vise à créer une nouvelle tranche de l’impôt sur le revenu avec un taux à 46 % pour la part des revenus supérieurs à 150 000 euros par part fiscale.

Mme Chantal Brunel. Il y a quelque incohérence à monter les seuils d’imposition à l’ISF et à proposer maintenant de créer une tranche d’impôt supplémentaire de l’impôt sur le revenu !

M. Michel Piron. Cet amendement intéressant, que j’aurais aimé rédiger, ne s’appliquerait qu’à partir d’un revenu de 150 000 euros par part imposable. Un ménage sans enfant gagnant 400 000 euros bruts devrait ainsi payer 2 500 euros de plus par an au titre de l’impôt sur le revenu, ce qui ne me paraît pas un effort insupportable. Je ne peux donc que répéter tout le bien que je pense d’une telle mesure qui vise à accroître la progressivité de l’impôt.

M. le rapporteur général. Le contraire nous eût étonné ! Cela dit, le débat a déjà eu lieu. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement CF 14 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement, qui vise à augmenter la prime pour l’emploi de 40 %, est lié à la suppression du système de défiscalisation des heures supplémentaires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement CF 22 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de diviser par deux, dès l’imposition des revenus de 2011 acquittée en 2012, le plafond des intérêts pris en compte pour le calcul du crédit d’impôt sur les intérêts d’emprunts relatifs à l’achat d’une résidence principale.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement CF 13 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Dominique Baert. Pour des raisons de justice sociale, nous proposons d’abaisser à 10 000 euros le niveau du plafonnement global des dispositifs fiscaux dérogatoires. Il n’est en effet pas normal, dans le difficile contexte actuel, que des contribuables fortunés puissent, par le cumul d’avantages, réduire de la sorte leur contribution à l’impôt sur le revenu.

M. le rapporteur général. Charles de Courson nous a proposé une bonne solution que nous avons adoptée la semaine dernière. Donc, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 84 rectifié de M. Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. J’ai déjà présenté cet amendement lors de l’examen de la précédente loi de finances. Il vise à taxer les indemnités de départ dès lors qu’elles atteignent des montants anormaux eu égard à l’évolution actuelle des revenus et aux besoins de financement de l’État.

M. le rapporteur général. Défavorable, car, avec cet amendement, nous arriverions à un taux global d’imposition de 77,3 %.

M. le président Jérôme Cahuzac. C’est voulu ! Cela s’appelle une taxation dissuasive, et je l’assume parfaitement !

M. Charles de Courson. Je ne comprends pas ! L’amendement ne prévoit pas d’abattement à la base !

M. le président Jérôme Cahuzac. La contribution serait due dès lors que les indemnités dépasseraient trente fois le plafond de la sécurité sociale, soit un million d’euros par an. Cela ne me semble pas choquant. Le taux de cette contribution est en effet très élevé, monsieur le rapporteur général, car il a pour but d’être dissuasif.

M. le rapporteur général. Si je comprends bien, une telle disposition s’appliquera dès le premier euro dès lors que les indemnités dépasseront 1 million d’euros.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il faut en effet envoyer un signal fort pour empêcher désormais les gens de toucher ce type d’indemnités !

M. Charles de Courson. À partir de ce moment-là, les gens ne passeront plus d’accords conventionnels et se tourneront vers la justice qui dira qu’il s’agit de dommages et intérêts, qui, eux, seront exonérés.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous sommes face à deux débats : un débat de fond – une telle mesure est-elle nécessaire ou pas ? – et un débat technique portant sur la meilleure façon de parvenir au résultat recherché. Je suis ouvert à toute suggestion qui permettrait d’éviter le risque juridique, mais ne nous abritons pas derrière ce prétexte pour récuser la finalité de l’amendement.

M. Charles de Courson. Il faudrait articuler le seuil sur celui que nous avons déjà prévu pour les indemnités.

M. le rapporteur général. Il s’agit de l’amendement Bouvard sur la non-déductibilité au-delà de six fois le plafond de la sécurité sociale.

M. le président Jérôme Cahuzac. Votre argument ne peut être retenu, monsieur de Courson, car, aux termes de la loi de financement de la sécurité sociale de 2009, les indemnités dépassant le million d’euros sont des rémunérations, donc elles sont soumises à cotisations sociales.

M. Charles de Courson. Pour éviter tout risque de contournement de la loi, il faudrait élargir le champ d’application de l’amendement aux indemnités fixées par la justice ou par les arbitrages. Par ailleurs, il faudrait fixer un seuil.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je suis ouvert à toutes les modalités à partir du moment où le système reste dissuasif. Si j’ai prévu un seuil de déclenchement au premier euro, c’est pour mettre un terme à ce type d’indemnités.

Mme Marie-Christine Dalloz. À trop vouloir dissuader, monsieur le président, vous risquez de faire diminuer les recettes résultant du paiement des charges sociales afférentes à ces indemnités !

M. le président Jérôme Cahuzac. Le rendement des cotisations sociales liées à ces indemnités ne sera affecté que de façon infra-marginale. Au reste, si la LFSS 2009 a soumis ces rémunérations à cotisations sociales, c’était dans un souci non pas de rendement, mais de moralisation. Je m’inscris donc dans la continuité de ce texte.

Mme Chantal Brunel. Si cet amendement est voté, qu’est-ce qui empêchera une entreprise ayant des filiales à l’étranger de délocaliser le contrat de travail dans un autre pays ?

M. le président Jérôme Cahuzac. Si nous ne devions légiférer qu’après avoir la certitude que toutes les portes sont condamnées, nous examinerions beaucoup moins de lois, d’articles et d’amendements !

M. Charles de Courson. Le système étant fait pour ceux qui paient leur impôt en France, il y a en effet un danger de délocalisation.

M. le président Jérôme Cahuzac. Certes, mais cela ne doit pas nous interdire de légiférer ! Je conçois que l’amendement ne soit pas parfait, mais il faut mettre un terme à de telles pratiques. Un premier signal a été donné en 2009 ; il faut en donner un autre.

Mme Chantal Brunel. Ne pourrions-nous pas sous-amender l’amendement ?

M. le rapporteur général. Pour être dissuasif, l’amendement doit fonctionner dès le premier euro ! Avec la contribution exceptionnelle, nous avons traité correctement, du point de vue de la solidarité dans l’effort, la question des hauts revenus, mais nous n’avons pas traité celle des revenus indécents – retraites chapeau, indemnités de départ excessives.

M. Charles de Courson. Il faut élargir cet amendement aux indemnités fixées par la justice.

M. Marc Le Fur. Puisque nous sommes globalement d’accord sur l’objectif, M. le rapporteur général pourrait peut-être rédiger un amendement que nous examinerions dans le cadre de la réunion prévue par l’article 88 du règlement !

M. le président Jérôme Cahuzac. Je ne vois aucun inconvénient à ce que l’on élargisse le champ de l’amendement. Je suis en effet totalement d’accord avec Charles de Courson qui craint une requalification des indemnités permettant de contourner la loi sans même qu’il soit nécessaire de partir à l’étranger. J’accepterai donc de retirer mon amendement si M. le rapporteur général est d’accord pour que nous présentions sous notre double signature, en article 88, un autre amendement poursuivant le même objectif de dissuasion et intégrant la remarque de Charles de Courson.

M. le rapporteur général. Il faudrait traiter également la question des retraites chapeau, car elle relève de la même problématique.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ne compromettons pas l’accord qui semble se dégager sur les indemnités de départ les plus élevées en mélangeant cette question avec celle des retraites chapeau, qui pose d’autres problèmes. Je souhaite que les deux fassent l’objet d’amendements distincts.

M. le rapporteur général. Nous sommes face à un vrai sujet, que nous devons traiter. L’amendement du président pose certains problèmes et il est possible de faire des propositions dans le cadre de l’article 88.

Mme Marie-Christine Dalloz. Nous avons tous bien compris l’enjeu et je rejoins les propos de M. le rapporteur général, mais cette disposition s’appliquera-t-elle sur les revenus perçus en 2011 ?

M. le rapporteur général. Non ! Je m’opposerais à une mesure rétroactive. Elle ne jouerait qu’à partir des revenus de 2012.

M. le président Jérôme Cahuzac. Encore que cette petite rétroactivité soit juridiquement admise ! Elle ne me choquerait pas, mais c’est un problème politique et je connais l’allergie du rapporteur général à toute rétroactivité, même petite. Si une majorité pouvait se dégager sur cette disposition, l’impasse sur 2011 serait acceptable. L’essentiel est d’envoyer un signal.

Mme Chantal Brunel. On ne peut comparer l’indemnité de licenciement de 1 million versée à un cadre ayant vingt ou vingt-cinq ans d’ancienneté, à celle versée à une personne n’ayant qu’un an ou deux d’ancienneté !

M. le président Jérôme Cahuzac. Le cas que vous évoquez n’est pas visé par cet amendement !

M. Jean-Pierre Balligand. La question des retraites chapeau doit être traitée à part, car il faut éviter toute confusion avec la rupture de contrat qui s’accompagne forcément d’indemnités. Ce n’est pas du tout la même chose, même s’il faut moraliser ces pratiques.

M. Hervé Mariton. Ce n’est pas simplement un signal, monsieur le président ! C’est une mesure juste, et je suis d’accord avec M. le rapporteur général s’agissant de la rétroactivité.

L’amendement CF 84 rectifié est retiré.

La Commission examine l’amendement CF 8 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement vise à inclure la réduction d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et le crédit d’impôt pour frais de garde des jeunes enfants dans le périmètre de la réduction globale de 10 % appliquée aux réductions et crédits d’impôt compris dans le champ du plafonnement global des niches fiscales à l’impôt sur le revenu. En effet, ces crédits d’impôt ne sont pas compris dans le périmètre du plafonnement global des niches fiscales fixé à 18 000 euros plus 4 % du revenu imposable et qu’il faut abaisser à 10 000 euros. Il n’est pas acceptable qu’ils échappent au « coup de rabot » de 10 % décidé dans la loi de finances pour 2011.

M. le rapporteur général. Contrairement à ce que vous dites, monsieur Eckert, ces avantages fiscaux sont compris dans le périmètre du plafonnement global. En revanche, ils n’ont pas été inclus dans le périmètre du rabot de 10 %. L’an dernier, nous avons choisi de réduire l’avantage au titre des exonérations sociales et de maintenir le taux à 50 % pour l’avantage fiscal. Cette décision est reconduite en loi de finances pour 2012. Donc, avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette ensuite l’amendement CF 4 de M. Christian Eckert.

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Article additionnel après l’article 12

Délimitation des dépenses éligibles à la réduction d’impôt
pour services à domicile

La Commission examine l’amendement CF 69 rectifié de Mme Chantal Brunel.

Mme Chantal Brunel. Après un débat dans l’hémicycle, nous avions retiré cet amendement pour en préciser la rédaction. L’idée est de sortir du champ de la déduction fiscale pour services à domicile toutes les activités de détente, de loisir, comme les cours de stretching, de gymnastique, etc. Si cet amendement est adopté, c’est la loi qui fixera la liste des services à domicile ouvrant droit à réduction d’impôt. Cet avantage sera réservé aux personnes âgées, aux personnes handicapées ou aux autres personnes ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile. L’amendement tend également à réintroduire dans le domaine de la loi la liste de ces activités, auparavant fixée par décret, afin que le législateur puisse en suivre l’évolution. Christian Eckert et moi-même avions trouvé un accord sur ce point.

M. Hervé Mariton. Nous sommes tous d’accord sur la nécessité de prévenir certains abus, mais à partir de l’idée selon laquelle il faudrait sortir de la liste des services ouvrant droit à réduction d’impôt les activités qui ne sont pas légitimes dans le cadre de ce dispositif, on en arrive à dresser une liste des services que l’on accepte de retenir. Or, c’est une démarche fondamentalement différente, car nous risquons d’oublier d’inclure dans cette liste certaines activités sans même avoir voulu les en exclure. Par ailleurs, il n’est pas très séduisant pour le législateur d’avoir à fixer ladite liste avec un tel risque d’erreur ou de rigidité.

Enfin, s’agissant des activités les plus contestables, des plafonds de déduction existent déjà. Cela montre que l’administration distingue les activités de droit commun autorisant de larges déductions de celles qui sont contingentées. Le montant total des prestations de petit bricolage dites « hommes toutes mains » est plafonné à 500 euros par an et par foyer fiscal. Le montant de l’assistance informatique et Internet à domicile est plafonné à 1 000 euros par an et par foyer fiscal. Celui des interventions de petits travaux de jardinage des particuliers est plafonné à 3 000 euros. L’administration n’est donc pas aveugle face à la nécessité de prévenir certains abus. La méthode consistant à confier au décret le soin de fixer les détails n’est peut-être pas parfaite, mais elle fait courir moins de risques que le fait de légiférer. J’ajoute que je n’ai toujours pas compris la distinction entre le soutien scolaire et le cours à domicile.

M. le rapporteur général. La rédaction de notre collègue Chantal Brunel me semble judicieuse. Deux cas de figure sont distingués. Les services mentionnés au a) concernent tous les publics dans les conditions de plafonnement actuelles. Les services mentionnés au a bis) sont réservés aux personnes mentionnées au 2° de l’article L. 7231-1 du code du travail, autrement dit à des personnes âgées, à des personnes handicapées ou ayant besoin d’une aide personnelle à leur domicile ou d’une aide à la mobilité dans leur environnement de proximité, et ce dans le but de favoriser leur maintien à domicile. Autrement dit, la réduction d’impôt pour les services mentionnés dans cette deuxième partie de l’article additionnel est liée à la notion de dépendance, qui peut être consécutive à un retour de l’hôpital, à l’âge ou encore à d’autres causes.

Le système proposé est donc un système à deux étages, qui – je me souviens de notre discussion en séance publique – définit, d’une part, des services pour lesquels la réduction d’impôt est ouverte à tous, et, d’autre part, des services pour lesquels cette réduction suppose que les bénéficiaires soient en situation de dépendance.

Quant au soutien scolaire, il est intégralement couvert : dès lors qu’ils sont relatifs à des programmes d’enseignement scolaires, les cours à domicile en relèvent bien.

M. Marc Le Fur. Nombre d’éléments de cet amendement vont rendre plus complexe la vie de nos concitoyens. Ainsi, alors que l’entretien de la maison et les travaux ménagers relèvent de la réduction d’impôt pour tous publics, la réduction d’impôt pour la confection des repas est limitée à un public particulier. C’est ingérable ! Comment allons-nous vérifier qu’un employé de maison, au lieu de manier le plumeau, allume le fourneau !

M. Hervé Mariton. Ces propos sont pleins de bon sens. Le raisonnement de notre collègue Chantal Brunel part du fait qu’il est scandaleux d’aider fiscalement, par exemple, la pratique du « stretching ». Pour ôter cette activité de celles qui sont aidées, l’amendement établit une liste limitative de celles-ci. Mais peut-on m’expliquer la distinction entre cours à domicile et soutien scolaire ?

M. Christian Eckert. Notre collègue Chantal Brunel a très bien travaillé. Je ne suis pas scandalisé que le législateur s’empare de ces questions en lieu et place du pouvoir réglementaire. Nombre d’institutions, la Cour des comptes notamment, ont pointé l’ampleur des abus. La distinction opérée par l’amendement en fonction des services, selon que leurs bénéficiaires en ont besoin ou y recourent par confort, est tout à fait légitime. Je soutiens donc l’amendement.

M. Charles de Courson. La méthode utilisée par notre collègue Chantal Brunel me paraît la bonne. Une autre méthode, qui poserait un principe d’éligibilité universelle des services assorti d’exceptions, aboutirait au développement de contentieux bien plus nombreux et inextricables que ceux auxquels pourrait donner lieu l’amendement.

Certes, la méthode suivie n’empêchera pas l’élaboration d’une circulaire, mais nous aurons repris la main : c’est le législateur qui aura défini qu’il estime devoir être éligible ou non. C’est le Parlement qui établit l’assiette de l’impôt ! Je soutiens donc moi aussi cet amendement.

M. Olivier Carré. J’y suis au contraire défavorable. Le dispositif actuel est déjà plafonné en fonction du contribuable auquel il s’applique, du montant dépensé et de l’objectif de la dépense. Il est aussi circonscrit à des fournisseurs employés par la personne soit directement, soit au travers d’associations d’insertion. Certes quelques abus ont été détectés, mais je vois mal quel dispositif pourrait empêcher que des cours de « coaching » soient assimilés à tel ou tel des huit premiers items.

En définissant pour nos concitoyens l’ensemble des travaux pour lesquels ils peuvent bénéficier d’une réduction d’impôt – en huit items pour la réduction générale et en quatorze pour la réduction sous condition d’un besoin spécifique –, le législateur entreprend de nouveau de traiter de questions très administratives par petites tranches et de repenser la vie de nos compatriotes.

M. Richard Dell’Agnola. Je partage l’avis de notre collègue Olivier Carré. En voulant, pour être parfaits, descendre dans l’extrême détail, nous allons entrer dans une extrême complexité que nous ne pourrons pas gérer, tout en fâchant les utilisateurs.

M. Jérôme Chartier. L’amendement proposé n’interdit rien à personne ; chacun conserve le droit de recourir à n’importe quel service à domicile. Son objet est simplement de limiter les conditions de la réduction d’impôt : il n’est pas forcément ridicule, à mon sens, de définir ce qui y est ou non éligible.

Même si les difficultés de contrôle sont indéniables, même si les difficultés pour établir la liste précise des activités concernées sont réelles, ce n’est pas un motif pour labelliser d’office n’importe quel service à la réduction d’impôt. Rendre éligibles à la réduction d’impôt des services qui n’ont rien à voir avec l’intérêt général est-il bien cohérent avec notre politique de suppression desdites réductions d’impôt et de réalisation d’économies ?

La tentative de notre collègue Chantal Brunel me semble donc cohérente avec nos choix d’économies. Elle pourra être enrichie dans l’avenir au rythme des projets de loi de finances rectificatives, en fonction des amendements des uns et des autres. Mais nos devons nous engager dans cette démarche : nous ne pouvons pas laisser utiliser une réduction d’impôt à tort et à travers.

M. le rapporteur général. Je m’associe entièrement aux propos de notre collègue Jérôme Chartier.

Au fil des années, la dépense fiscale en la matière augmente. Pour 2 milliards d’euros il y a cinq ans, elle est aujourd’hui de 3,2 milliards d'euros. Malgré les quelques critiques que peut soulever l’approche de notre collègue Chantal Brunel, nous n’avons pas le droit de rester inactifs face à une dépense fiscale qui s’est emballée.

Aujourd’hui, n’importe qui a le droit d’avoir recours, aux frais de l’État et à des prix qui défient toute concurrence, à la confection et à la livraison de repas à domicile. C’est à raison que l’amendement limite ce droit aux personnes dépendantes. Nous avons construit tout à fait artificiellement un secteur entier.

Pour terminer par un argument libéral, monsieur Mariton, je dirai qu’en cumulant l’ensemble des exonérations fiscales et sociales, nous en venons à financer une augmentation incessante du nombre des agents publics. Pour moi, un agent public se définit moins par son statut que par la manière dont il est rémunéré ; or certains agents de ce secteur sont principalement rémunérés par des fonds publics !

La Commission adopte l'amendement (amendement n° 13).

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Article additionnel après l’article 12

Limitation de la réduction d’impôt pour les dons et les cotisations
en faveur des partis politiques

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 78 de Mme Aurélie Filippetti et CF 77 de M. Marc Le Fur.

Mme Aurélie Filippetti. L’amendement CF 78 traite du financement des partis politiques. Nous avons déjà débattu, à plusieurs reprises, des nombreuses lacunes de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique, comme notamment l’absence de plafonnement des dons qui peuvent être accordés à des partis politiques ; chacun peut donner jusqu’à 7 500 euros à autant de partis qu’il le souhaite, les dons ouvrant droit à un avoir fiscal de 66 % du montant des dons dans une limite de 20 % des revenus.

Après en avoir débattu dans l’hémicycle, nous nous sommes rapprochés, Marc Le Fur et moi, pour essayer de trouver un consensus. Ce consensus s’étant brisé sur certains écueils, j’ai choisi de faire consensus avec Charles de Courson.

Même si notre collègue Marc Le Fur plafonne à 15 000 euros le montant ouvrant droit à avoir fiscal, je rappelle que nous étions d’accord sur un plafonnement non seulement de l’avoir fiscal mais aussi du montant total des dons.

L’amendement CF 78 reprend exactement les propos tenus par Charles de Courson dans l’hémicycle en faveur d’un plafonnement à 15 000 euros du montant total des dons, 7 500 euros au maximum pouvant être versés à un seul parti, le solde, quant à lui, pouvant être réparti entre autant de partis que le donateur le souhaite. La liberté de nos concitoyens de financer diverses sensibilités politiques n’est pas bridée ! En revanche, les montants susceptibles de bénéficier de l’avoir fiscal sont limités à 7 500 euros, de façon à éviter la croissance de cette niche fiscale.

M. Marc Le Fur. Les textes qui régissent cette question sont de deux natures, électorale – la loi du 11 mars 1988 – et fiscale. Puisque nous préparons une loi de finances rectificative, je me suis cantonné à la fiscalité. Cela dit, contrairement à ce que certains pourraient s’imaginer, la proposition que je vous soumets va loin. Alors que, aujourd’hui, le champ de la réduction de la fiscalité pour les dons aux partis ne connaît aucune autre limite que celle des 20 % du revenu imposable, je propose de toiser à 15 000 euros les dons mais aussi – c’est essentiel – les cotisations. Bref, je propose un traitement fiscal unique des dons et cotisations aux partis politiques.

Par cotisations, j’entends celles des militants, mais aussi celles des élus, pour lesquelles aucune limite fiscale n’est non plus fixée aujourd’hui. La limite de 15 000 euros sera globale et concernera l’argent qu’une personne apporte à un parti, quel que soit le statut de cet apport, don ou cotisation, et quel que soit le nombre de partis auxquels elle donne. Le dispositif fiscal qui serait ainsi instauré est bien plus exigeant qu’on ne l’imagine. Il permet de sortir d’une situation où il n’y a aucune limite à la défiscalisation partielle des cotisations – ce qui, me semble-t-il, a échappé à beaucoup de nos collègues. Cet élément me semble un élément d’assainissement.

En revanche, l’amendement ne modifie pas la législation de nature électorale, qui offre la possibilité d’un maximum de dons : il ne limite pas le nombre de dons de 7 500 euros, il limite simplement à 15 000 euros de dons l’avantage fiscal, quelle que soit la nature de l’apport fait à un ou à plusieurs partis politiques. Je me cantonne à la logique de la loi de finances. Par ailleurs, cette limitation s’entend pour un foyer fiscal.

M. Charles de Courson. Lors de nos débats, nous nous étions mis d’accord sur une limitation à 15 000 euros. Par rapport au texte d’Aurélie Filippetti, Marc Le Fur propose une légère variante incluant les cotisations.

M. Marc Le Fur. C’est une variante très substantielle !

M. Charles de Courson. J’avais aussi proposé – je renvoie à la discussion sur la mise sous plafond des dons – que ces dons-là soient intégrés dans le plafonnement global de 18 000 euros et de 4 % du revenu imposable. J’avais cru comprendre qu’il y avait accord de nos collègues sur ce point. Actuellement, ces dons aux partis – comme du reste les dons aux syndicats, que j’avais proposé de traiter de la même façon – ne sont pas sous plafond.

M. le rapporteur général. Comme tous les dons.

M. Charles de Courson. Il ne me paraîtrait donc pas choquant que les dons aux partis ou aux syndicats soient mis sous plafond.

M. le président Jérôme Cahuzac. Chacun des deux dispositifs proposés – quel que soit celui qui sera retenu – me paraît constituer incontestablement une avancée.

M. le rapporteur général. Dans la mesure où il se borne au volet fiscal, je suis plutôt favorable à l’amendement de Marc Le Fur. Lors des débats dans l’hémicycle, nous nous sommes rendus compte que bien d’autres aspects devaient être traités, qui nécessiteraient vraiment beaucoup de concertation. Or, sur ces points, nous n’avons pas encore assez avancé, les uns et les autres.

Lors de la réunion qui nous tiendrons au titre de l’article 88 du Règlement, je suis prêt à donner un avis favorable à la proposition de Charles de Courson d’intégrer dans le plafonnement global – et non pas dans le « rabot » – le type de dons qu’il a mentionné. Cela dit, les deux dossiers doivent être travaillés séparément.

Mme Aurélie Filippetti. L’amendement de Marc Le Fur a introduit un élément nouveau que nous n’avons pas encore évoqué ensemble, et sur lequel il n’y a pas consensus : les cotisations aux partis politiques. Ce point peut poser problème. Versées sur nos indemnités d’élus, ces cotisations peuvent être considérées comme des contreparties à l’exercice de nos fonctions.

Le plafonnement global des dons que nous instaurons a pour objet non pas de limiter la liberté de chacun de donner à plusieurs mouvements politiques, mais d’empêcher certaines dérives. La Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques a ainsi relevé dans son rapport annuel de 2005 que « la liberté de création des partis politiques a pour conséquence de faciliter le détournement de la loi en favorisant la création de partis satellites. Une même personne physique peut ainsi financer plusieurs partis en versant à chacun le montant plafond des dons autorisés, les partis bénéficiaires reversant ensuite l’argent récolté au parti central. »

Plafonner le montant total des dons à 15 000 euros – montant déjà appréciable – permet d’éviter ce genre de dérive tout en laissant à chaque donateur la possibilité et la liberté de participer au financement de la vie démocratique. Cela dit, si nous sommes tous d’accord sur le principe du plafonnement de la déduction fiscale pour les dons, le plafonnement total des dons est un deuxième dossier et le traitement des cotisations un troisième.

Le débat d’aujourd’hui me paraît un recul par rapport à celui que nous avions eu en séance publique et au cours duquel s’était établi, me semble-t-il, un consensus que j’ai voulu traduire dans mon amendement. Alors que, au départ, il limitait à 7 500 euros aussi bien la déduction fiscale que le montant total des dons, c’est pour tenir compte de ce consensus que j’ai monté à 15 000 euros le montant maximum des dons autorisés.

M. Christian Eckert. Où serait-il possible de placer un amendement répondant au souci, légitime et que je partage, d’un plafonnement des dons par exemple à 15 000 euros par personne – et qui serait déjà une belle avancée –, autrement dit le I de l’amendement de notre collègue Aurélie Filippetti ? Si nous avions l’assurance que ce I peut être inséré dans un autre texte, nous ne serions plus très loin d’un rapprochement.

Par l’ailleurs, l’amendement incluant les cotisations va poser des difficultés aux partis politiques dont le fonctionnement amène leurs élus à leur reverser l’ensemble de leurs indemnités en échange d’un salaire.

M. Marc Le Fur. Comment expliquer que, en matière fiscale, nous toisions les dons sans toiser les cotisations ? Comment expliquer que nous appliquons une limite aux dons de tiers et pas à nos propres cotisations ? C’est intenable. La toise doit être la même. Dès lors qu’on l’applique, on se rend compte que cette nouvelle toise est beaucoup plus exigeante qu’on ne l’imagine.

La logique du plafonnement à 15 000 euros me paraît cohérente. Il ne faut surtout pas comparer ce montant à celui de 7 500 euros de la loi du 11 mars 1988. Ces 15 000 euros englobent l’ensemble des dons et des cotisations – des particuliers comme des élus – à tous les partis. En votant l’amendement que je présente, nous créerons un degré d’exigence qui me semble légitime et plutôt de circonstance.

M. Charles de Courson. Les cotisations étant fixées par l’assemblée générale, le Conseil constitutionnel ne considère-t-il pas qu’elles relèvent de la liberté d’association ?

M. Marc Le Fur. L’amendement ne limite pas le montant des cotisations. Ce qui est limité, c’est l’avantage fiscal !

M. le président Jérôme Cahuzac. La liberté d’association ne serait donc pas touchée.

M. le rapporteur général. Malgré la proximité de ces amendements, j’émets un avis défavorable à l’amendement CF 78 est un avis favorable à l’amendement CF 77.

M. le président Jérôme Cahuzac. Madame Filippetti, maintenez-vous l’amendement CF 78 ?

Mme Aurélie Filippetti. Bien sûr, d’autant que l’amendement CF 78 peut-être scindé, comme l’a montré Christian Eckert.

Certes, si mon amendement est rejeté, je suis prête à soutenir la démarche de Marc Le Fur, mais il me semblait que nous étions tous d’accord pour introduire un plafond général pour les dons. Faute de procéder ainsi, nous allons continuer à permettre aux seules personnes extrêmement riches – qui peut donner plus de 15 000 euros par an à des partis politiques ? – de financer les partis dans des conditions très supérieures au reste de la population.

M. Christian Eckert. L’exposé des motifs de l’amendement CF 77 me semble comporter une erreur. En effet, il est écrit, page 2, que « pour éviter tout excès qui pourrait résulter de la multiplicité des dons, il est proposé de créer un plafond global des dons aux partis politiques ». Or, tel n’est pas le cas puisque l’amendement ne traite que de la partie fiscale de ces dons.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il aurait donc fallu écrire : « un plafond global pour la défiscalisation des dons aux partis politiques ».

M. Christian Eckert. Oui.

En revanche, la phrase suivante correspond à l’objectif de notre collègue Le Fur.

M. le président Jérôme Cahuzac. Dans la mesure où elle indique que « ce plafond s’applique par foyer fiscal », la réalité de l’amendement y paraît en effet implicitement décrite.

M. Marc Le Fur. Il s’agit bien d’un plafond global par foyer fiscal.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’examen en séance, monsieur Le Fur, vous permettra de renouveler cette précision, que je crois judicieuse.

La Commission rejette l'amendement CF 78, puis adopte l’amendement CF 77 (amendement n° 14).

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Article additionnel après l’article 12

Modification du régime de la réduction d’impôt au titre
des souscriptions en numéraire au capital des sociétés

La Commission examine, en discussion commune, l’amendement CF 54 et l’amendement CF 57, qui fait l’objet du sous-amendement CF 87 de M. Gilles Carrez, tous deux de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. La grande majorité des entreprises qui ont un potentiel de développement ont tôt ou tard des besoins en fonds propres situés entre 100 000 et 1 million d’euros, mais les fonds investissent peu sur ce segment, où seuls les « business angels » peuvent être efficaces.

Pour remédier à cette situation, une réduction d’impôt sur le revenu, dite « Madelin », a été instaurée dès 1994. Cette réduction s’élève à 19 % du montant de la souscription dans la limite de 20 000 euros pour un contribuable célibataire et de 40 000 euros pour les couples, sous condition de conservation des actions ou des parts pendant cinq ans. La fraction excédentaire des versements peut être reportée au titre des quatre années suivantes.

Ce dispositif a été amélioré en 2008 par un amendement, que j’avais proposé, portant les investissements à 50 000 euros pour un célibataire et à 100 000 euros pour un couple, à condition d’investir dans des entreprises de moins de 50 salariés et de moins de 10 millions d’euros de chiffre d’affaires ou de total de bilan – il s’agit de petites entreprises communautaires, les PEC.

Afin d’orienter davantage cette incitation fiscale vers les plus petites entreprises en démarrage, qui ont le plus besoin de financement, et d’encourager les personnes physiques à investir, l’amendement CF 54 propose, d’une part, de permettre à chaque individu de pouvoir investir en direct jusqu’à 100 000 euros, et à un couple d’investir jusqu’à 200 000 euros ; d’autre part, de réduire le plafond d’investissement du « Madelin » historique, qui s’adresse à toutes les entreprises de moins de 250 salariés, en le réduisant de moitié – 10 000 et 20 000 euros au lieu de 20 000 et 40 000 euros.

L’amendement CF 57, quant à lui, vise à gager le doublement des plafonds ouvrant droit au dispositif Madelin dans le cadre de souscriptions réalisées au capital de petites entreprises en phase d’amorçage, de démarrage ou d’expansion, à hauteur de 100 000 euros pour un célibataire et de 200 000 euros pour un couple, par la suppression de l’avantage réservé aux PME classiques.

M. le rapporteur général. Mon sous-amendement CF 87 tend à maintenir les plafonds applicables à la réduction d’impôt Madelin en faveur des entreprises en phase de démarrage, en contrepartie de la possibilité ouverte par l’amendement CF 57 de bénéficier de la réduction d’impôt au titre de la fraction de la souscription dépassant les plafonds annuels au cours des quatre années suivantes. Je pense en effet qu’augmenter les plafonds dans un contexte de réduction des dépenses fiscales est difficile à faire comprendre – 200 000 euros représentent une somme importante.

Cette possibilité de report devrait inciter les contribuables à maximiser leur investissement au titre d’une même année, et ainsi augmenter le montant des souscriptions réalisées. En outre, réserver ce dispositif aux petites entreprises en amorçage est une excellente idée.

M. Nicolas Forissier. Je retire l’amendement CF 54.

Mon amendement CF 57 s’inscrit dans le cadre du plafonnement global des niches. Votre sous-amendement, monsieur le rapporteur général, divise par deux les efforts que je propose.

L’amendement CF 54 est retiré.

M. Charles de Courson. Il est nécessaire d’augmenter les fonds propres des PME.

Le report sur quatre ans joue-t-il au regard du plafonnement des niches, monsieur le rapporteur général ?

M. le rapporteur général. Oui.

M. Olivier Carré. À partir du moment où le montant global déductible est plafonné, l’amendement de Nicolas Forissier offre simplement la possibilité à un contribuable qui a la capacité d’investir 200 000 euros de le faire uniquement sur cette niche. C’est un objectif louable dans le contexte budgétaire actuel.

M. le rapporteur général. Encore une fois, je préfère que l’on s’en tienne aux plafonds actuels. Le report sur quatre ans permettra au contribuable de tirer entièrement partie de la mesure.

La Commission adopte le sous-amendement CF 87.

Puis elle adopte l’amendement CF 57 ainsi sous-amendé (amendement n° 15).

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Après l’article 12

La Commission en vient aux amendements CF 56, CF 60 et CF 64 de M. Nicolas Forissier, qui peuvent faire l’objet d’une discussion commune.

M. Nicolas Forissier. L’article 38 de la loi de finances pour 2011, qui a réformé les réductions d’impôt sur le revenu – avantage Madelin – et d’impôt de solidarité sur la fortune au titre de l’investissement au capital de PME – ISF-PME – en vue d’en améliorer l’efficacité économique et de prévenir certains abus, a notamment introduit une clause d’effectif salarié minimum pour les sociétés éligibles. Cette condition est préjudiciable aux investissements directs via des holdings, ces sociétés étant par définition des structures légères peu susceptibles de compter deux salariés dans leurs effectifs.

L’amendement CF 56 propose donc de supprimer cette clause d’effectif.

M. le rapporteur général. Le terme de « love money », employé par Christine Lagarde, désignait l’investissement direct sans intermédiaire. Puis la possibilité ouverte à l’intermédiation par le biais de holdings a entraîné de multiples abus. Je suis donc défavorable à cet amendement.

M. Nicolas Forissier. La « love money » nécessite la création de holdings pour un certain nombre de personnes : par des réseaux associatifs, elles trouvent la solution pour investir dans des entreprises qui créeront de l’emploi demain. Tous les réseaux de business angels fonctionnent ainsi.

C’est d’ailleurs la raison d’être de mon amendement CF 60, qui concerne la structuration des business angels, et de mon amendement CF 64, qui vise à permettre aux holdings de regrouper jusqu’à 100 associés ou actionnaires.

L’objet de ces amendements est tout simplement de favoriser l’investissement d’une multitude de personnes qui disposent de 3 000, 5 000 ou 10 000 euros, et non d’introduire un avantage supplémentaire.

M. le rapporteur général. J’ai toujours été défavorable aux montages de type holding : c’est une question de principe. D’ailleurs, sitôt la possibilité ouverte aux holdings, on a assisté à une multiplication des montages !

Je rappelle que l’objectif premier de l’ISF-PME est de favoriser l’investissement économique. Nous avons d’ailleurs été unanimes pour ramener les exonérations fiscales investies dans les PME à 50 %, puisque la défiscalisation l’emportait sur l’aspect économique avec le taux initial de 75 %.

Je suis donc défavorable à ces amendements.

M. Henri Emmanuelli. Je suis d’accord avec le rapporteur général. Des gens se sont spécialisés dans la création de produits financiers par le biais de holdings.

M. Nicolas Forissier. Je retire l’amendement CF 60.

L’amendement CF 60 est retiré.

La Commission rejette successivement les amendements CF 56 et CF 64.

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Article 13

Augmentation des taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux revenus du capital (dividendes et intérêts)

Texte du projet de loi :

I.– Au premier alinéa du 1 du I de l'article 117 quater du code général des impôts, au premier alinéa du 1°, au 1° bis, au premier alinéa du 6°, au 7°, aux premier et second alinéas du 8° et au premier alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A, au premier alinéa du I de l'article 125 C et au quatrième alinéa du 1 de l'article 187 du même code, le taux : « 19 % » est remplacé par le taux : « 24 % ».

II.– Les dispositions du I s'appliquent aux revenus perçus à compter du 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’assurer la maîtrise de notre endettement, dans un contexte économique qui conduit à réviser à la baisse les perspectives de croissance, le Gouvernement propose un ensemble de mesures de redressement, parmi lesquelles figure la réduction de l’écart de taxation entre les revenus du travail et les revenus du capital.

Les foyers qui perçoivent des produits de placements à revenu fixe (intérêts) ou à revenu variable (dividendes) peuvent aujourd’hui opter pour l’imposition de ses revenus à un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) de 19 %, en lieu et place d’une imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu.

Dans le cadre des mesures de redressement nécessaires au respect de notre trajectoire de finances publiques malgré la révision à la baisse des perspectives de croissance, il est proposé de majorer de cinq points le taux du PFL ainsi que celui de la retenue à la source sur les dividendes versés par des sociétés françaises à des personnes physiques résidentes d’un État de l’Espace économique européen, qui seraient ainsi portés de 19 % à 24 %.

Pour les personnes imposées dans la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu qui bénéficient aujourd’hui d’un avantage à opter pour le PFL, les dividendes supporteraient désormais le même niveau d’imposition, quelle que soit l’option choisie par le contribuable : prélèvement libératoire ou taxation au barème. La taxation de ces produits serait ainsi alignée sur celle des revenus du travail. À l’inverse, les ménages les plus modestes qui n’ont pas intérêt à opter pour le PFL ne seront pas touchés par la mesure.

Observations et décision de la Commission :

Le régime fiscal des revenus de capitaux mobiliers permet aux contribuables fiscalement domiciliés en France de choisir deux modalités d’imposition alternatives :

- l’imposition par un prélèvement forfaitaire, libératoire de l’impôt sur le revenu, sur option du contribuable, ce prélèvement permettant un acquittement à la source de l’impôt dû ;

- l’imposition au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus de capitaux mobiliers étant alors déclarés lors du dépôt de la déclaration de revenus et l’impôt étant acquitté au titre des revenus perçus l’année précédente.

La possibilité d’opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) a pendant longtemps été réservée aux produits de placement à revenu fixe. Par la loi de finances pour 2008, cette possibilité d’option a été étendue aux produits de placement à revenu variable bénéficiant de l’abattement de 40 % lorsqu’ils sont imposés au barème, c’est-à-dire, à titre principal, aux dividendes distribués par des sociétés européennes soumises à l’IS ou à un impôt équivalent.

Il est proposé de procéder à une augmentation de 19 % à 24 % du taux du prélèvement forfaitaire libératoire applicable tant aux dividendes qu’aux produits de placement à revenu fixe.

En revanche, le taux du prélèvement libératoire applicable aux plus-values mobilières et celui applicable aux plus-values immobilières demeureraient fixés à 19 %.

1.– L’augmentation du taux du PFL sur les revenus de capitaux mobiliers

Le prélèvement forfaitaire libératoire de l’impôt sur le revenu est choisi sur option du contribuable personne physique. L’option une fois exercée n’a pas besoin d’être renouvelée chaque année : elle demeure valable pour les produits de placements concernés tant qu’elle n’a pas été révoquée. À compter du jour du paiement des produits, il n’est plus possible de la remettre en cause pour ces produits déjà perçus.

Pour un certain nombre de produits (bons du Trésor et bons de caisse, versements en comptes sur livrets), par dérogation au mécanisme de droit commun, le PFL s’applique d’office, et l’imposition au barème suppose une demande en ce sens du contribuable. Enfin, dans le cas des produits payés à des personnes dont le domicile fiscal est hors de France, le prélèvement forfaitaire est obligatoire. Il est calculé au même taux que le PFL pour lequel peuvent opter les résidents fiscaux.

Le taux du prélèvement forfaitaire libératoire portant sur les revenus de capitaux mobiliers a connu déjà plusieurs augmentations successives.

Entre 1990 et 2003, le prélèvement forfaitaire libératoire portant sur les produits de placement à revenus fixes s’est élevé à 15 %, avant d’être porté à 16 % par la loi de finances pour 2004. Puis la loi de finances pour 2008, qui en a étendu l’application aux dividendes (dès lors que ceux-ci sont éligibles à l’abattement de 40 % en cas d’imposition au barème), l’a porté à 18 %. Enfin, la loi de finances pour 2011 a porté ce taux à 19 %, à compter des revenus perçus à partir du 1er janvier 2011.

Historiquement, le prélèvement forfaitaire libératoire portant sur les emprunts et obligations a toutefois connu une période au cours de laquelle il atteignait 25 % (entre 1979 et 1990), des taux encore plus élevés étant appliqués à certains types de produits de placement.

Les produits de placement soumis au prélèvement forfaitaire libératoire ou à l’imposition au barème supportent par ailleurs les prélèvements sociaux, selon des taux qui ont également été modifiés à la hausse à plusieurs reprises au cours de la dernière décennie. De 10 % avant juin 2004, ces prélèvements sociaux ont été progressivement portés à 13,5 % (la dernière augmentation, de 12,3 % à 13,5 %, résultant de la loi de finances rectificative du 29 septembre 2011 (41)).

Par ailleurs, il convient de signaler l’existence, à côté du taux de droit commun du PFL, de plusieurs taux spécifiques, qui concernent des types de produits ou des situations particulières :

- en ce qui concerne les bons du Trésor et autres bons de caisse, le taux applicable varie selon la date d’émission du bon mais demeure supérieur au taux du PFL de droit commun (taux variant de 35 % à 60 %), ou équivalent à ce taux lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l’établissement payeur, au moment du paiement, à communiquer son identité et son domicile fiscal à l’administration fiscale ;

- en ce qui concerne les revenus et produits encaissés dans des États ou territoires non coopératifs (taux de 50 %) ;

- en ce qui concerne les produits d’épargne solidaire abandonnés en tout ou partie au profit d’organismes d’intérêt général (taux réduit de 5 %).

Le présent article propose une nouvelle augmentation du taux de droit commun du PFL, en le portant à 24 % pour les revenus perçus à compter du 1er janvier 2012. Cette augmentation concernerait :

- les dividendes distribués par les sociétés passibles de l’IS ou d’un impôt équivalent ayant leur siège dans un État de l’Union européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu une convention d’assistance en matière de lutte contre la fraude fiscale (modification du premier alinéa du 1 du I de l’article 117 quater du CGI) ;

- les produits des obligations négociables et des titres participatifs (modification du premier alinéa du 1° du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé et non susceptibles d’être cotés (modification du 1° bis du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1995, lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l’établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l’administration fiscale (modification du premier alinéa du 6° du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les produits de placements courus à partir du 1er janvier 1995 (modification du 7° du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les produits de parts émises par des fonds communs de créances ou les boni de liquidation répartis par ces fonds (modification du 8° du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les produits des bons et titres émis à compter du 1er janvier 1998, lorsque le souscripteur et bénéficiaire ont autorisé l’établissement payeur à communiquer leur identité et leur domicile fiscal à l’administration fiscale (modification du premier alinéa du 9° du III bis de l’article 125 A du CGI) ;

- les sommes mises à la disposition d’une société par les personnes physiques qui en sont associées ou actionnaires, sous certaines conditions (modification du I de l’article 125 C du CGI) ;

- les produits énumérés à l’article 125 A du CGI et distribués par des établissements situés dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales (par renvoi aux dispositions de l’article 125 A du CGI dans l’article 125 D du CGI) ;

- les dividendes distribués par les sociétés passibles de l’IS ou d’un impôt équivalent à des personnes ayant leur domicile fiscal dans un État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance en matière de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales (42) (modification du quatrième alinéa du 1 de l’article 187 du CGI).

Les recettes provenant de l’application du PFL à ces produits sont récapitulées dans le tableau ci-dessous. Pour les revenus distribués à des résidents étrangers soumis à la retenue à la source, il n’est toutefois pas possible d’isoler les recettes provenant du prélèvement de 19 % appliqué sur les dividendes des recettes provenant des autres produits soumis à la retenue à la source et qui peuvent être taxés à des taux différents (25 %, ou 50 % dans le cas de produits versés dans des États non coopératifs).

LES RECETTES PROVENANT DES PFL SUR LES PRODUITS DE PLACEMENT

(en millions d’euros)

PRODUITS DE PLACEMENT SOUMIS AU PFL

2009

2010

DIVIDENDES (ART. 117 QUATER)

990

1 300

OBLIGATIONS ET TITRES PARTICIPATIFS (1° ET 8° DU III BIS DE L’ART. 125 A)

395,25

386,60

TITRES DE CRÉANCE (1° BIS DU III BIS DE L’ART. 125 A)

34,79

11,74

BONS DU TRÉSOR ET BONS DE CAISSE (6° ET 9° DU III BIS DE L’ART. 125 A)

6,50

7,61

PRODUITS DE PLACEMENT (7° DU III BIS DE L’ART. 125 A)

795,04

511,5

COMPTES D’ASSOCIÉS (ART. 125 C)

0,85

0,23

TOTAL

2 222,43

2 217,68

À comportement des contribuables inchangé, l’augmentation de cinq points du PFL devrait produire :

– 250 millions d’euros de recettes supplémentaires en ce qui concerne l’imposition des produits à taux fixe ;

– 350 millions d’euros de recettes supplémentaires en ce qui concerne l’imposition des dividendes.

2.– Les conséquences du maintien de l’option entre imposition au barème et prélèvement forfaitaire libératoire

Les contribuables, lorsqu’ils optent pour une imposition au PFL, peuvent prendre en considération plusieurs éléments, lesquels sont à titre principal :

– la simplicité de ce mode d’imposition, qui a lieu à la source et décharge de toute tâche le contribuable ;

– l’existence d’un gain marginal lié à l’exercice de cette option, dès lors que le taux effectif d’imposition qui en résulte est inférieur à celui qui résulterait d’une imposition au barème.

Les conditions dans lesquelles il est avantageux d’opter pour le PFL sont toutefois différentes selon les produits concernés et peuvent être modifiées différemment par la hausse du taux du PFL proposée par le présent article.

a) Pour les produits à taux fixe

En ce qui concerne les produits à taux fixe, ils sont imposés au barème sur la totalité du produit. Par conséquent, l’enjeu est relativement simple.

Pour un contribuable dont la somme des autres revenus déjà soumis au barème correspond actuellement, après application du coefficient conjugal et du coefficient familial, au seuil d’entrée dans la quatrième tranche du barème (soit un taux d’imposition marginal de 30 %), il est rationnel d’opter pour le PFL sur l’ensemble des produits à taux fixe. Par ce biais, il minore aujourd’hui son imposition sur les produits en question de 11 % (l’écart entre 30 % et 19 %).

Par ailleurs, un contribuable a toute latitude pour choisir le PFL pour une partie de ses produits de placement et l’imposition au barème pour l’autre partie de ses produits de placement. Il peut être avantageux d’effectuer une telle répartition lorsque le contribuable souhaite utiliser la fraction marginale dont il dispose avant d’atteindre le seuil d’entrée dans la quatrième tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Par exemple, un contribuable célibataire sans charge de famille ne franchit le seuil de la taxation marginale à 30 % qu’avec un revenu imposable de 39 630 euros. Si son revenu imposable au barème s’élève à 39 000 euros et si l’un des produits à taux fixe qu’il détient engendre un revenu inférieur ou égal à 630 euros sur l’année, il peut optimiser la fiscalité qui lui est applicable en optant pour une imposition au barème de ce produit, et pour une imposition au PFL de ses autres revenus de produits de placement.

Dans la mesure où le taux d’imposition marginal de la troisième tranche du barème de l’impôt sur le revenu est de 14 % et celui de la quatrième tranche est de 30 %, le fait de porter de 19 % à 24 % le taux du PFL n’aura pas d’effet sur les arbitrages individuels en matière d’option pour le PFL. Comme le fait observer l’étude d’impact jointe au projet de loi, l’effet de cette hausse sera le rapprochement de l’imposition des revenus du capital de celle des revenus du travail. De ce point de vue, il est intéressant de constater que les arguments qui avaient été avancés lorsque le prélèvement forfaitaire libératoire sur les produits de placement à revenus fixes avait été institué, qui faisaient valoir qu’une imposition moindre que celle au barème de l’impôt sur le revenu pouvait s’expliquer par la nécessité de ne pas pénaliser la fraction du revenu du capital qui n’est qu’une compensation de la dévalorisation monétaire, ne sont plus d’actualité.

Le gain qui est chiffré est donc relativement sûr, les comportements des contribuables n’étant a priori pas modifiés par la hausse du PFL.

b) Pour les dividendes

En ce qui concerne les dividendes, le calcul économique conduisant au choix du PFL ou de l’imposition au barème est plus complexe.

En effet, si le contribuable choisit d’être imposé au barème sur l’ensemble de ses dividendes, son assiette imposable est abattue forfaitairement de 40 %, puis il peut déduire les frais de garde et de perception des coupons. Il est alors taxé au barème de l’impôt sur le revenu. En outre, les prélèvements sociaux perçus sur ces dividendes (sur l’assiette brute) sont déductibles, pour une fraction de la CSG (5,8 %) des revenus imposables de l’année suivante.

Par conséquent, le fait pour un contribuable d’être imposé dans une tranche du barème de l’impôt sur le revenu dont le taux est supérieur au taux du PFL ne signifie pas forcément que ce contribuable a un avantage objectif à choisir le PFL.

Un contribuable célibataire sans charge de famille dont les revenus imposables au barème s’élèvent à 50 000 euros, s’il dispose de dividendes à hauteur de 10 000 euros, a un intérêt objectif à opter pour une imposition au barème. En effet, dans ce cas, il acquitte 1 800 euros d’impôt sur le revenu supplémentaires au titre de ces dividendes, et obtient une réduction d’impôt à hauteur de 174 euros sur son revenu de l’année suivante (via la déductibilité de la CSG). À l’inverse, en optant pour le PFL, il acquitte 1 900 euros d’impôt. Le gain marginal résultant de l’imposition au barème s’élève à 274 euros.

Le taux moyen auquel les contribuables ayant choisi l’assujettissement au PFL auraient été imposés au barème est de 22 %. Néanmoins, une analyse des contribuables concernés fait apparaître un nombre non négligeable de contribuables optant pour le PFL en dépit d’un désavantage économique : pour les revenus 2009, 43 409 des 63 234 foyers ayant opté pour le PFL l’avaient fait à tort, pour un gain supplémentaire en termes de recettes fiscales de l’ordre de 45,45 millions d’euros. La tendance doit a priori persister en 2010, le nombre de foyers fiscaux ayant opté au titre de leurs revenus 2010 pour le PFL sur les dividendes s’élevant à près de 76 000, pour un montant de dividendes taxé au PFL s’élevant à 6,8 milliards d’euros.

Le passage du taux du PFL sur les dividendes à 24 %, qui est proposé par le présent article, aura pour effet de le rendre économiquement désavantageux pour la quasi-totalité des contribuables concernés.

En effet, même pour les contribuables ayant les revenus les plus élevés, l’imposition au barème des dividendes qu’ils perçoivent (à supposer les frais de garde nuls) est en fait de 24,6 % (41 % de 60 % du produit des dividendes). À cela, il convient d’ajouter une économie d’impôt sur le revenu de l’année suivante, via la déductibilité partielle de la CSG (à hauteur de 2,378 % si l’on suppose que ces contribuables demeurent imposables à la dernière tranche du barème, dans de moindres proportions sinon). Ce calcul théorique simple montre que l’imposition subie par un contribuable imposé à la dernière tranche de l’impôt sur le revenu et optant pour une imposition au barème de ses dividendes est en fait de 22,222 %, et son imposition agrégée au titre de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux de 35,722 %. En outre, l’ajout des dividendes dans les revenus soumis au barème a pour effet d’augmenter le plafond des réductions d’impôt du contribuable.

À l’inverse, le choix du PFL à 24 % engendrera une imposition des dividendes de 24 % et une imposition agrégée au titre de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux de 37,5 %.

L’ÉVOLUTION DE L’IMPOSITION DES DIVIDENDES SELON LA TRANCHE MARGINALE D’IMPOSITION AU BARÈME DES CONTRIBUABLES

TRANCHE MARGINALE D’IMPOSITION

2010

2011

2012

 

AU BARÈME

AU PFL

AU BARÈME

AU PFL

AU BARÈME

AU PFL

0 %

12,3 %

30,3 %

13,5 %

31,3 %

13,5 %

37,5 %

5,5 %

15,01 %

Id.

16,21 %

Id.

16,21 %

Id.

14 %

19,888 %

Id.

21,088 %

Id.

21,088 %

Id.

30 %

28,56 %

Id.

29,76 %

Id.

29,76 %

Id.

41 %

33,98 %

Id.

35,722 %

Id.

35,722 %

Id.

N.B. Les calculs de ce tableau renseignent le taux global d’imposition des dividendes, après prise en compte de la déductibilité partielle de la CSG acquittée sur les dividendes, pour des contribuables dont la tranche marginale d’imposition est la même pour l’année de perception des dividendes et pour l’année suivante.

La seule hypothèse dans laquelle un contribuable conserverait un intérêt à choisir le PFL sur les dividendes qu’il percevra au cours d’une année serait celle d’un contribuable imposé à la tranche supérieure du barème de l’impôt sur le revenu pour l’année de perception de ses dividendes, puis à la première ou à la deuxième tranche du barème l’année suivante.

Cette hypothèse, pour être d’école, n’en est pas moins essentielle : elle permet de justifier d’un point de vue objectif le maintien de l’option en faveur du PFL. Autrement, il serait difficile de faire valoir que le législateur ouvre une option aux contribuables qui les conduirait en toute hypothèse à payer plus d’impôts tout de suite, plutôt que moins d’impôts demain.

L’effet de l’augmentation du PFL sur la taxation des dividendes
des contribuables les plus aisés

Soit un contribuable imposé à la tranche marginale supérieure du barème de l’impôt sur le revenu et percevant pour 100 000 euros de dividendes.

En cas d’imposition au barème, après application des prélèvements sociaux (13 500 euros), et en faisant l’hypothèse de frais de garde nuls, le contribuable acquitte 24 600 euros d’impôt sur le revenu au barème. Par la suite, il déduit 5 800 euros de ses revenus de l’année suivante imposés au barème, ce qui représente une économie d’impôt sur le revenu qui, à supposer qu’il demeure imposable à la dernière tranche du barème, s’élève à 2 380 euros. L’imposition totale liée à la perception de 100 000 euros de dividendes est donc de 35 720 euros.

En cas d’option pour le PFL, après application des prélèvements sociaux (13 500 euros à compter des dividendes perçus en 2012), 24 000 euros de PFL seront prélevés à la source en 2012. L’imposition totale liée à la perception de 100 000 euros de dividende est donc de 37 500 euros.

On peut, compte tenu des premières années d’application du PFL sur les dividendes, faire l’hypothèse raisonnable qu’une fraction non négligeable des personnes ayant déjà opté pour le PFL persisteront à le faire, la simplicité de ce mode de recouvrement primant la taxation plus élevée. Cet effet d’inertie devrait d’ailleurs être renforcé par le mécanisme de l’option, qui n’a pas besoin d’être renouvelée pour être applicable les années suivantes. Il pourrait également être renforcé par des anticipations de hausse éventuelle des taux marginaux d’imposition au barème de l’impôt sur le revenu.

Néanmoins, la répartition des dividendes entre les contribuables fait apparaître que la fraction des personnes ayant opté pour le PFL et y trouvant un intérêt économique objectif, si elle est numériquement minoritaire, est très significativement majoritaire en termes de recettes dégagées (plus de 91 % de l’ensemble des recettes du PFL).

Le tableau ci-dessous illustre parfaitement cette corrélation entre faiblesse des dividendes perçus et option désavantageuse pour le PFL.

L’OPTION POUR LE PFL SUR LES DIVIDENDES PERÇUS EN 2009

TAUX MARGINAL D’IMPOSITION

NOMBRE DE FOYERS AYANT OPTÉ POUR LE PFL

DONT NOMBRE DE FOYERS AYANT OPTÉ DE MANIÈRE DÉSAVANTAGEUSE

PROPORTION D’OPTIONS DÉSAVANTAGEUSES

FRACTION DES RECETTES DU PFL LIÉE À DES OPTIONS DÉSAVANTAGEUSES

0 %

4 138

4 074

98,45 %

45,84 %

5,5 %

5 764

5 702

98,92 %

43,92 %

14 %

14 477

13 866

95,78 %

27,95 %

30 %

20 104

14 107

70,17 %

10,29 %

41 %

18 751

5 660

30,18 %

3,35 %

TOTAL

63 234

43 409

68,65 %

8,16 %

Par conséquent, le rendement du PFL à 24 % sur les dividendes dépendra dans des proportions très importantes des arbitrages des contribuables les plus imposés.

À supposer un abandon complet de l’option en faveur du PFL, le fait d’être imposé au barème produirait néanmoins un surplus de recettes par rapport au régime actuel d’imposition. Ce gain serait toutefois moindre qu’en cas d’un maintien du prélèvement forfaitaire. En effet, les contribuables ayant opté pour le PFL auraient été imposés en moyenne à 22 % s’ils avaient choisi une imposition au barème. L’effet positif sur les recettes sera en tout état de cause supérieur à la moitié du gain espéré, soit par le surcroît de recettes provenant de ce prélèvement, soit par l’augmentation des recettes provenant de l’imposition des dividendes au barème.

Mais, le principal risque, dans l’hypothèse d’un choix prédominant de l’imposition au barème, serait l’effet négatif de trésorerie pour l’année 2012, dans la mesure où l’imposition au barème a pour conséquence un recouvrement de l’imposition au cours de l’année suivant la perception du produit.

Compte tenu de ces différents risques, l’on ne peut qu’envisager avec précaution la prévision de recettes liée à l’augmentation du taux du PFL sur les dividendes. Non seulement l’augmentation pourrait être moindre que prévu en considérant un comportement inchangé des contribuables, mais il pourrait même y avoir un effet de trésorerie négatif en 2012.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CF 18 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. La proposition du Gouvernement de majorer le taux de prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) de 19 % à 24 % n’est pas satisfaisante et ne répond pas pleinement à l’objectif de justice fiscale que les députés du groupe SRC recherchent.

Cet amendement propose donc de supprimer la possibilité offerte aux contribuables les plus aisés d’opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire à 19 % de l’impôt sur le revenu pour leurs revenus du capital (intérêts et dividendes), et prévoit que les plus-values de cessions mobilières et immobilières sont soumises à une imposition de droit commun au barème de l’impôt sur le revenu, et non plus à une imposition proportionnelle à 19 %.

Nous voterons néanmoins l’article 13, même si l’amendement n’est pas adopté.

M. Charles de Courson. L’écart entre la fiscalité du travail et celle du capital a été considérablement réduit pour les tranches les plus élevées. Le prélèvement libératoire ne sera bientôt intéressant que pour la dernière tranche. Je suis favorable à l’article 13.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 88 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose un amendement de sécurisation de la recette en 2012 qui porte exclusivement sur les taxations des dividendes. Jusqu’en 2008, les dividendes étaient imposés au barème. La loi de finances pour 2008 a introduit, pour des raisons budgétaires, l’option pour l’imposition au PFL, avec un taux initialement proposé à 16 %, porté à 18 % par notre Commission. L’introduction du PFL permettait, en 2008, de percevoir, d’une part, la recette au titre des dividendes versés l’année précédente grâce au barème et, d’autre part, la recette au titre des dividendes versés en 2008, pour lesquels les contribuables optaient pour l’imposition au PFL.

À l’époque, dans la mesure où, en cas d’imposition au barème, après l’abattement de 40 %, il en résultait une imposition de 24 %, les contribuables de la tranche la plus élevée ont choisi le PFL, lequel était sensiblement plus favorable.

Aujourd’hui, on nous propose l’inverse, en supposant que les contribuables ne changeront pas leur comportement. Mais tous les contribuables, sans exception, seront incités à passer au barème. En effet, au PFL à 24 % va s’opposer un barème pour lequel la déductibilité partielle de la CSG conduit à un taux effectif de taxation légèrement supérieur à 22 % et à un paiement un an plus tard.

Au total, la recette de 600 millions que nous propose le Gouvernement est, pour partie, purement fictive et, pour l’année 2012, la conséquence d’un PFL à 24 % pourrait être une diminution des recettes.

Cet amendement propose donc de réduire l’augmentation du taux du PFL sur les dividendes, qui serait porté à 21 %. L’augmentation du taux du PFL sur les produits de taux proposée par le Gouvernement serait en revanche maintenue, le portant à 24 %.

Afin de compenser le manque à gagner, il est proposé d’appliquer une augmentation similaire des taux des prélèvements à la source sur les revenus de capitaux mobiliers versés à des non-résidents.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 16).

Elle adopte l’article 13 ainsi modifié.

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* *

Après l’article 13

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 13.

Elle examine d’abord l’amendement CF 35 de Mme Arlette Grosskost.

M. Michel Diefenbacher. Une personne âgée ayant quitté son logement principal pour une maison de retraite médicalisée et qui décide de vendre sa maison pour couvrir les frais de résidence est soumise, si la cession n’a pas lieu dans un délai maximal d’un an après l’entrée en maison de retraite, au régime des plus-values immobilières sans pouvoir bénéficier d’une exonération.

Il apparaît essentiel de conserver, en matière de plus-values immobilières, le régime de résidence principale pendant un délai maximal de trois ans, afin que le propriétaire puisse décider de la destination nouvelle de son bien, d’autant qu’il peut espérer réintégrer son logement.

M. Charles de Courson. Cet amendement est de bon sens.

Si une personne âgée intègre une maison de retraite médicalisée, revient ensuite chez elle, puis repart en établissement, à partir de quand court le délai ?

M. Michel Diefenbacher. À partir du dernier départ.

M. Richard Dell’Agnola. Il suffira de vérifier a posteriori.

M. le rapporteur général. Le code général des impôts prévoit déjà une exonération d’impôt des plus-values pour le contribuable titulaire d’une pension de vieillesse ou d’une carte d’invalidité, à la double condition qu’il ne soit pas soumis à l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) et que son revenu fiscal de référence soit inférieur à un certain montant.

Le délai de trois ans me semble approprié, car les personnes âgées ont toujours l’espoir de revenir chez elles. Cependant, l’amendement est général et il faudrait peut-être introduire un critère de ressources.

Nous pourrions revoir ce point dans le cadre d’un examen en article 88. Quoi qu’il en soit, le délai de trois ans me semble justifié au regard des arguments développés par Charles de Courson, car le propriétaire a toujours l’espoir de revenir chez lui.

M. Charles de Courson. S’agissant de l’appréciation des ressources pour l’APA, il me semble qu’un loyer fictif équivalant à environ 4 % de la valeur du bien est pris en compte.

M. le rapporteur général. Il convient de mieux évaluer le coût et, le cas échéant, de resserrer le dispositif ; c’est pourquoi je préconise un nouvel amendement examiné en article 88.

M. Michel Diefenbacher. J’en suis d’accord.

L’amendement CF 35 est retiré.

La Commission est saisie, en discussion commune, des amendements CF 94 du rapporteur général, CF 41 de M. Charles de Courson et CF 55 de M. Nicolas Forissier.

M. le rapporteur général. Cet amendement apporte une réponse aux deux qui le suivent, en allant plus loin.

Dans les actes de vente, les terrains à bâtir font souvent l’objet de conditions suspensives très étalées dans le temps, car elles concernent, par exemple, des autorisations administratives ou des modifications du plan local d’urbanisme (PLU). L’application du nouveau régime de taxation des plus-values immobilières a été décalée du 24 août 2011 au 1er février 2012, mais ce délai reste trop court pour les actes authentiques relatifs aux terrains à bâtir, dont il convient d’éviter la rétention compte tenu de la pénurie de logements : c’est le sens, me semble-t-il, des amendements CF 41 et CF 55. Je propose, pour ma part, de prolonger les anciennes règles pour tous les actes signés avant le 31 décembre 2012 portant sur la cession de terrains à bâtir. Il s’agit donc d’un amendement d’appel à l’adresse du Gouvernement, car la vente des terrains à bâtir est actuellement bloquée.

M. Charles de Courson. Le vendeur est lié par la promesse de vente ; or celle-ci est souvent assortie de différentes conditions suspensives ayant trait, notamment, à des autorisations administratives.

Mon amendement est à la fois plus dur et plus souple que celui du rapporteur général : il prévoit d’autoriser les parties à reporter la signature de l’acte authentique de vente jusqu’à l’obtention des autorisations administratives, dans l’hypothèse où celles-ci ne sont pas délivrées avant le 1er février 2012.

M. Nicolas Forissier. J’avais déposé un amendement sur ce point, mais le rapporteur général m’avait dit que la question était réglée avec le report au 1er février. Or le Gouvernement a reconnu que le problème demeurait.

Le rapporteur général propose, par son amendement, de reporter à onze mois le délai prévu. Cependant, un certain nombre de promesses signées avant le 24 août prévoient que la vente du terrain n’interviendra que deux ou trois ans plus tard, compte tenu des conditions suspensives évoquées ; l’amendement CF 94 ne résoudra pas ces problèmes.

Ne vaut-il pas mieux revenir à l’esprit initial de la disposition gouvernementale ? Nous proposons, dans cette optique, d’exclure du nouveau régime de taxation les actes pour lesquels une promesse a été signée avant le 24 août. Cette solution simple permettrait de régler les problèmes de délai.

M. le rapporteur général. Tel qu’il a été rédigé, votre amendement remet en cause l’ensemble de la réforme, puisqu’il vise toutes les cessions, et non les seuls terrains à bâtir.

M. Nicolas Forissier. En ce cas, je puis le rectifier.

M. le rapporteur général. Votre amendement vise toutes les promesses signées avant le 24 août, quel que soit le délai prévu pour la vente ; le mien prend également en compte des promesses signées depuis cette date ou qui le seront dans les prochains mois, et ce afin de libérer de l’offre foncière. Nous n’allons pas remettre en cause une réforme qui rapporte 2 milliards d’euros : il faut se limiter aux terrains à bâtir, notion qui, par ailleurs, admet de multiples définitions fiscales.

M. François Scellier. J’avais déposé un amendement plus restrictif que celui du rapporteur général, mais je ne le retrouve pas dans la liasse.

M. Olivier Carré. J’approuve votre intention, monsieur le rapporteur général, mais votre amendement aurait davantage de portée si les terrains à bâtir ne bénéficiaient plus d’aucun abattement au-delà du 31 décembre 2012.

M. le rapporteur général. Nous pourrions adopter en article 88 un amendement commun, qui vise non seulement les promesses de vente signées avant le 24 août, mais aussi celles qui le seront prochainement, afin de débloquer les offres de terrains à bâtir. Nous verrons alors ce que le Gouvernement propose.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cette solution vous convient-elle, monsieur Forissier ?

M. Nicolas Forissier. Oui ; si nous cosignons un tel amendement, je retire le mien.

M. Charles de Courson. Je suis également disposé à retirer le mien, mais il faudra tenir compte du problème des autorisations administratives, dont on ne connaît pas les délais.

M. le président Jérôme Cahuzac. Si votre amendement n’est pas dans la liasse, monsieur Scellier, c’est que, n’étant pas gagé, il était irrecevable.

M. le rapporteur général. Mais nous invitons bien volontiers M. Scellier à cosigner notre futur amendement.

Les amendements CF 94, CF 41 et CF 55 sont retirés.

La Commission examine l’amendement CF 15 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement, que j’ai déjà défendu dans le passé, présente un intérêt tout particulier avec la hausse du prélèvement forfaitaire libératoire à 24 %, taux qui, comme vient de l’indiquer le rapporteur général, s’avère supérieur au taux effectif d’imposition après application de l’abattement de 40 % sur le montant des dividendes. Ce problème ne se pose plus si l’on ramène le niveau de cet abattement de 40 à 20 %, comme le préconise le Conseil des prélèvements obligatoires.

M. le rapporteur général. Je ne puis contester l’argument ; néanmoins, une telle mesure relève d’une réforme d’ensemble. Avis défavorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Vous devriez pourtant savoir, monsieur Muet, que l’opposition doit présenter des réformes d’ensemble : seule la majorité peut soutenir des amendements sectoriels.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine, en discussion commune, les amendements CF 79 de M. Laurent Hénart et CF 6 de M. Pierre-Alain Muet.

M. François Scellier. L’amendement CF 79 vise à revenir sur l’exonération fiscale des plus-values de cessions sur les filiales et titres de participation détenus depuis plus de deux ans par les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés.

M. le président Jérôme Cahuzac. Heureusement que M. Copé a fait voter cette niche lorsqu’il était ministre du budget, car, sans elle, on ne parlerait jamais de lui – je veux dire au sein de notre commission.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement CF 6 a pour objet de porter la quote-part représentative de frais et charges de 10 à 20 %, comme le préconise le Conseil des prélèvements obligatoires.

M. le rapporteur général. La quote-part a déjà été doublée, puisqu’elle est passée de 5 à 10 %. Avis défavorable à ces deux amendements.

La Commission rejette successivement les amendements CF 79 et CF 6.

Elle en vient à l’amendement CF 21 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement vise à revenir sur l’exonération de droits de succession – à l’exception de l’exonération dont bénéficie le conjoint survivant – votée avec la loi TEPA du 21 août 2007.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 13

Modification du critère géographique d’investissement
des fonds d’investissement de proximité

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 16 de M. Christian Eckert, CF 9 de M. Pierre-Alain Muet, CF 59 de M. Nicolas Forissier et CF 25 de M. Olivier Carré.

M. Christian Eckert. L’amendement CF 16 est tout à fait anodin, puisqu’il concerne l’impôt de solidarité sur la fortune… Il s’agit de revenir sur la très forte diminution de l’ISF consentie en juillet 2011.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement CF 9 vise à ramener le taux d’incitation à l’investissement en fonds propres dans les PME au titre de l’ISF de 50 à 25 %, taux qui est celui retenu pour l’incitation existante au titre de l’impôt sur le revenu.

M. Nicolas Forissier. Mon amendement concerne la cession d’actions bénéficiant de la réduction d’ISF au titre de l’investissement dans les PME. En effet, certains investissements doivent être cédés avant le délai légal de cinq ans, et l’application d’une clause de sortie forcée n’est pas toujours possible. Par ailleurs, une cession avant cinq ans répondant aux conditions de non-remise en cause de l’avantage fiscal génère une double obligation : d’une part, réinvestir le prix de vente net de la taxation des plus-values dans une PME éligible dans les douze mois ; d’autre part, payer l’impôt et les contributions sur les plus-values correspondants.

Ces conditions étant pénalisantes, je propose de maintenir le bénéfice de la réduction d’ISF sous condition de réemploi quelle que soit la cause de la cession.

M. Olivier Carré. L’objet de mon amendement est de porter de trois à quatre le nombre des régions concernées par les fonds d’investissement de proximité : outre qu’elle aurait un impact financier très limité, cette mesure technique faciliterait la tâche des gestionnaires des fonds.

M. le rapporteur général. Avis défavorable aux amendements CF 16, CF 9 et CF 59. L’ISF-PME, monsieur Forissier, est une mesure économique, et non financière. L’abattement consenti est justifié par la durée de l’investissement, en l’occurrence cinq ans au minimum. Toute proposition de sortie via des mécanismes financiers éloigne de l’objectif de la mesure, qui est d’accroître durablement les fonds propres des PME.

Avis favorable à l’amendement CF 25.

La Commission rejette successivement les amendements CF 16, CF 9.

L’amendement CF 59 est retiré.

La Commission adopte l’amendement CF 25 (amendement n° 17).

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Après l’article 13

La Commission procède à l’examen de l’amendement CF 52 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Cet amendement a pour objectif d’aligner les conditions de rachat d’actions des sociétés non cotées sur celles des sociétés cotées. Un salarié actionnaire ayant un besoin ponctuel de liquidités, par exemple, n’a pas forcément la possibilité de céder ses actions, dès lors qu’il ne peut les revendre à son entreprise.

Depuis la loi de modernisation sur l’économie, un travail s’est engagé sur le sujet, associant les représentants des entreprises, Bercy et la Chancellerie. L’amendement que je vous présente a été rédigé en étroite collaboration avec les cabinets respectifs du ministre de l’économie et des finances et de la ministre du budget. Il a été examiné par le Haut comité de place et a fait l’objet de différentes validations.

Très encadré – d’où sa longueur –, il vise, dans la plus grande transparence et le respect de l’égalité des actionnaires, à permettre aux sociétés non cotées de fluidifier leur capital à hauteur de 10 %.

Les opérations visées concernant le bilan et non l’exploitation, l’incidence fiscale est nulle, si l’on excepte la déductibilité des dépenses, par ailleurs très modestes, auxquelles peuvent donner lieu les frais d’organisation de la mise en vente des actions dans les trois mois qui suivent l’assemblée générale ordinaire ; d’où le gage.

La mesure est même susceptible d’être bénéfique aux recettes de l’État, puisque, en augmentant les cessions d’actions, elle augmenterait aussi les plus-values. Une telle fluidité est aujourd’hui impossible car le cadre, trop rigide, décourage les actionnaires.

Ce dispositif, qui n’est pas sorti de mon cerveau, présente un réel intérêt pour nos entreprises patrimoniales non cotées, et il existe dans tous les autres pays comparables au nôtre. Nous y travaillons depuis trois ans et le Gouvernement, à ma connaissance, n’y est pas opposé.

M. le rapporteur général. L’idée qu’une entreprise rachète ses propres actions m’a toujours profondément heurté, même si nous avons été conduits à l’admettre en 1998 pour les entreprises cotées, afin de fluidifier le marché. Cependant, pour qu’une entreprise se trouve dans la situation paradoxale de détenir ses propres actions dans son actif, il faut qu’elle ait réduit ses fonds propres pour les acheter ; elle peut ainsi s’endetter, et bénéficier ainsi de la déductibilité des frais financiers, ce qui me semble à la limite de l’optimisation fiscale, voire de l’abus de droit.

Nous devrions plutôt réfléchir, monsieur Forissier, à un meilleur encadrement de ce type d’opérations dans les sociétés cotées, d’autant que, pour les entreprises non cotées, le problème de la liquidité des titres ne se pose pas.

Ainsi, l’intégration fiscale mise en place en 1988 a dû être corrigée par l’amendement dit Charasse, car elle permettait à des holdings de déduire les intérêts d’emprunts contractés pour acheter une société cible, dont les bénéfices se trouvaient dès lors annulés. D’une façon plus générale, la déductibilité des frais financiers pose de réels problèmes ; nous aurons d’ailleurs à en débattre à travers l’amendement qui propose un plafonnement à 30 %.

Même si l’amendement de M. Forissier est très encadré, j’y suis défavorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. En objectant à M. Forissier que vous entendez limiter la déductibilité des frais financiers, vous atténuez quelque peu l’argument que vous souteniez jusqu’alors.

M. Charles de Courson. Je me suis toujours posé la question de la légitimité et de l’intérêt économique du rachat de ses actions par une entreprise.

Une entreprise qui n’a plus que des vaches à lait et se voit ainsi privée de moyens d’investir peut très bien distribuer des dividendes exceptionnels. Les propriétaires, ce sont les actionnaires, non la technostructure. Que des dirigeants d’entreprise disposent du capital des actionnaires est une dérive du capitalisme qui m’a toujours rebellé. Ma position est libérale ; elle constitue à mes yeux la seule manière d’optimiser l’épargne des entreprises.

M. Nicolas Forissier. Monsieur le rapporteur général, il y a d’un côté la réalité des entreprises et, de l’autre, les fantasmes. Tous les entrepreneurs ne cherchent pas à faire des montages pour optimiser.

Cet amendement vise le cas, très concret, de la fluidité du capital d’une entreprise patrimoniale française. S’il est bloqué, comment, par exemple, les salariés pourront-ils récupérer les liquidités de leurs actions ? L’amendement offre une solution technique à un tel problème. Pourquoi ce qui est autorisé aux entreprises cotées serait-il interdit aux entreprises non cotées, d’autant que le dispositif est très encadré et a fait l’objet d’une validation à tous les niveaux ?

M. Olivier Carré. L’argument de M. le rapporteur général sur l’optimisation fiscale est recevable mais, pour éviter celle-ci, il suffit que les intérêts éventuels qui serviraient à effectuer ces opérations de portage ne soient pas déductibles de l’impôt sur les sociétés.

N’oublions pas, de plus, que ce sera l’assemblée des actionnaires qui prendra la décision, dans des circonstances d’évolution du capital pour une part très minoritaire de celui-ci – 10 % –, avec des possibilités de sortie vers d’autres sociétés ou d’autres actionnaires : nous ne nous trouvons donc pas dans la situation décrite par M. de Courson.

Si, en effet, la distribution est un bon moyen de servir les actionnaires et que la mode du rachat des actions, venue des États-Unis, n’est pas toujours la meilleure solution, en revanche, les sociétés les plus petites, qui doivent faire évoluer leur actionnariat, sont bloquées, contrairement à celles qui sont cotées en bourse. Ce n’est pas logique, dès lors que le dispositif est encadré.

M. Alain Joyandet. Le rapporteur général a raison : le fait de racheter ses actions ne doit pas ouvrir à une société un droit à déduction fiscale. Mais tel n’est pas l’objet de cet amendement. Il vise à permettre à des PME familiales de garder la maîtrise de leur capital sans se faire manger, par exemple, par des fonds de pension. Lorsqu’un des actionnaires veut sortir d’une grosse PME familiale organisée en société mais que les actionnaires majoritaires n’ont pas, par prudence, distribué les bénéfices et qu’ils n’ont eux-mêmes aucune liquidité, l’entreprise devrait pouvoir racheter ses propres actions pour éviter que le sortant ne soit remplacé par un financier. L’amendement est intéressant sur le plan stratégique.

Ne pas donner les mêmes facultés à des sociétés non cotées qu’à des sociétés cotées me semble fermer la porte à la possibilité, pour des PME familiales, de garder le contrôle de leur capital, d’autant que, dans les années à venir, un grand nombre de sociétés seront à vendre et que le plafond de 10 % est raisonnable.

M. Henri Emmanuelli. Un financier n’entrera pas comme actionnaire minoritaire d’une PME.

M. Olivier Carré. Raison de plus pour voter l’amendement !

M. le rapporteur général. Je reste d’autant plus défavorable à l’amendement qu’il ne permettra pas de résoudre le cas de figure présenté par M. Joyandet, tout simplement parce qu’il limite la valeur totale des actions pouvant être rachetées à 10 % du capital.

De plus les liquidités consacrées au rachat de ces actions ne seront pas investies. C’est une procédure non pas de développement mais de rétraction de l’entreprise.

M. Nicolas Forissier. L’amendement offre trois possibilités d’offrir ou d’attribuer ces actions : la première dans l’année qui suit le rachat, la deuxième dans les deux années du rachat et la troisième dans les cinq ans. La deuxième vise notamment une opération de croissance externe.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement CF 48 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de la nouvelle version d’un amendement qui vise la transférabilité des avantages fiscaux des assurances-vie. En effet, alors que la transférabilité des assurances-vie est désormais facilitée, à la demande notamment du rapport Suguenot, les avantages fiscaux ne peuvent toujours pas être transférés.

À la demande de la Commission, j’ai réduit cette possibilité aux contrats en unités de compte.

Il s’agit d’une solution équilibrée, qui ne déstabilisera pas les marchés.

M. le rapporteur général. Il est essentiel que votre amendement soit conforme à l’esprit de l’amendement Fourgous, c'est-à-dire respecte l’investissement en unités de compte. Il ne faudrait pas, en effet, que le changement d’assureur conduise à diminuer la part d’épargne qui est affectée au financement des entreprises.

M. Charles de Courson. C’est pourquoi, je le répète, j’ai réduit cette possibilité aux contrats en unités de compte.

M. le rapporteur général. Les assureurs consultés sont évidemment contre cet amendement.

M. Charles de Courson. Bien sûr, car la non-transférabilité des avantages fiscaux rend leur clientèle captive, ce qui leur permet d’augmenter les coûts de gestion.

M. Michel Bouvard. Je comprends l’objectif d’un tel amendement. Mais quel peut-être l’impact de cette mesure alors que les sociétés d’assurance-vie ont besoin d’une visibilité à moyen et long termes, compte tenu de la réforme réglementaire Solvency II ? Ce dispositif, qui vise à accroître la mobilité des capitaux, pourrait avoir des incidences significatives sur les sociétés d’assurances-vie en termes de bilan. La mesure devrait être évaluée.

M. Charles de Courson. C’est pourquoi, en toute prudence, l’amendement conduit à proposer une transférabilité fiscale soumise à la condition d’investir une partie significative dans des supports en unités de compte – un transfert « Fourgous » impose un minimum de 20 % de supports en unités de compte –, ce qui limitera de fait les flux de capitaux entre assureurs.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement CF 83 rectifié de M. Jérôme Cahuzac.

M. le président Jérôme Cahuzac. Cet amendement a pour objet d’augmenter significativement la taxation des retraites chapeau les plus importantes.

La taxation ne serait pas au premier euro, comme pour les indemnités de départ, mais répondrait à un barème. Elle serait déclenchée une fois le seuil franchi.

L’amendement propose d’augmenter de vingt points, en le faisant passer à 34 %, le taux de la contribution assise sur les rentes dont le montant excède quelque 24 000 euros mensuels, soit 288 000 euros annuels, parce que ce seuil déclenche, depuis 2011, une contribution additionnelle de 30 % due par l’entreprise qui verse la retraite chapeau.

Comme chacun sait que le montant décidé par l’entreprise sera celui que le bénéficiaire lui demandera, compte tenu de la composition, consanguine entre les grandes entreprises, notamment du CAC 40, des comités de surveillance, comités de direction ou autres conseils de rémunération. C’est par la taxation qu’il faut dissuader les retraites chapeau, les autres mécanismes ayant prouvé leur inefficacité.

M. le rapporteur général. Il faut savoir que la taxation de ces retraites chapeau très élevées s’élève déjà aujourd'hui à 66 %. Convient-il d’augmenter encore le taux ?

M. le président Jérôme Cahuzac. On aurait pu en effet espérer, monsieur le rapporteur général, qu’à un tel niveau de taxation, des retraites chapeau disproportionnées ne soient plus attribuées. Or tel n’est pas le cas.

Ou bien le dispositif actuel est déjà efficace, et cette mesure ne fera que le rendre encore plus dissuasif ; ou bien il ne l’est pas et il pourra le devenir grâce à cet amendement.

Je ne vois aucun inconvénient à l’adoption d’un tel dispositif puisque vous avez déjà voulu prendre des mesures dissuasives.

M. le rapporteur général. Je ne suis pas fermé à l’idée de créer une troisième tranche de taxation. Il faut savoir qu’il existe deux systèmes, avec franchise ou au premier euro, pour les retraites liquidées avant 2011 ou à compter du 1er janvier 2011.

Pour celles liquidées avant 2011, le barème est le suivant : jusqu’à 500 euros par mois, le bénéficiaire est exonéré ; de 500 à 1 000 euros, il paye 7 % ; au-delà de 1 000 euros, il paye 14 %, à chaque fois sur la fraction excédant 500 euros.

Pour celles liquidées à compter de 2011, dès lors que la rente mensuelle dépasse 400 euros, elle est taxée au premier euro.

La création d’une troisième tranche pourrait offrir l’occasion d’harmoniser les deux systèmes.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il conviendrait en effet d’harmoniser.

M. le rapporteur général. Le tout est de définir le montant du troisième taux – plus ou moins de 34 % – et le seuil – plus de 24 000 euros ou non.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je ne souhaite pas la multiplication des seuils : celui de 24 000 euros existe déjà.

M. le rapporteur général. Il faut donner à nos concitoyens un signal sur un sujet qu’ils évoquent constamment.

M. Christian Eckert. Je tiens à rappeler, monsieur le rapporteur général, qu’il existe, notamment dans la sidérurgie, des petites retraites chapeau, qui sont concernées par une taxation de 7 % entre 500 et 1 000 euros. Alors que j’ai défendu cette mesure au nom de la justice, les bénéficiaires de ces petites retraites l’ont très mal acceptée et l’ont fait savoir.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je vous propose de compléter cet amendement en allégeant la taxation des petites retraites chapeau, la perte de recettes étant plus que compensée par l’augmentation du taux des retraites chapeau de plus de 24 000 euros, l’effet de désincitation de la mesure permettant de moraliser la situation.

Comme pour le précédent amendement relatif aux indemnités de départ, peut-être pourrions-nous arriver, sinon à un consensus, du moins à une majorité au sein de la Commission et en séance publique, sur une question qui, de toute façon, doit être traitée.

Je vous propose de retirer mon amendement pour aboutir à une nouvelle rédaction dans le cadre de l’article 88.

L’amendement CF 83 rectifié est retiré.

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Article 14

Institution d’une majoration exceptionnelle d’impôt sur les sociétés

Texte du projet de loi :

Après l’article 219 du code général des impôts, il est inséré un article 219-0 bis ainsi rédigé :

« Art. 219-0 bis.– Les redevables de l'impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros sont assujettis à une majoration exceptionnelle de cet impôt calculé sur leurs résultats imposables aux taux mentionnés à l'article 219.

« Cette majoration est égale à 5 % de l’impôt sur les sociétés dû, déterminé avant imputation des réductions ou crédits d’impôt et des créances fiscales de toute nature, et s’applique pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu’au 30 décembre 2013.

« Le chiffre d'affaires à prendre en compte s'entend du chiffre d'affaires réalisé par le redevable au cours de l'exercice ou de la période d'imposition, ramené à douze mois le cas échéant et, pour la société mère d'un groupe mentionné à l'article 223 A, de la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres de ce groupe. »

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à instaurer, à titre exceptionnel, une majoration de 5 % du montant de l’impôt sur les sociétés (IS) dû par les entreprises qui réalisent un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros. Cette mesure, de nature exceptionnelle, s’appliquerait jusqu’au retour en dessous de 3 % de déficit public ; elle porterait sur l’impôt payé au titre des exercices clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013.

Les grandes entreprises continueraient donc à être soumises à l’IS aux taux actuellement applicables, mais le montant de leur impôt serait majoré de 5 %.

Cette majoration concernerait par définition des grandes entreprises bénéficiaires. Elle serait égale à 5 % du montant de l’IS, déterminé avant imputation des réductions ou crédits d’impôt et autres créances imputables de toute nature.

Elle s’appliquerait pour les exercices clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013 afin que la généralité des entreprises redevables s’acquitte de cette majoration au titre de deux exercices.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article institue une majoration temporaire de 5 % de l’impôt sur les sociétés brut dû par les entreprises réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros. Cette majoration serait régie par un nouvel article 219-0 bis du code général des impôts dont le présent article propose la création.

Ce dispositif s’inscrit dans le prolongement des contributions sui generis temporaires créés en 1995 et 1997 et peut également être rapproché de la contribution sociale sur les bénéfices, assise sur l’impôt des sociétés des entreprises dont le chiffre d’affaires excède 7,6 millions d’euros. Avant de présenter le dispositif proposé (II) puis le chiffrage de son rendement (III), le fonctionnement de ces contributions sera donc rappelé (I).

I.– LE RAPPEL DES DISPOSITIONS ABROGÉES OU EN VIGUEUR COMPARABLES

Les sociétés qui réalisent un chiffre d’affaires au moins égal à 7 630 000 euros sont redevables d’une contribution sociale, dite contribution sociale sur les bénéfices (et qu’il convient de distinguer de la contribution sociale de solidarité des sociétés, qui est un impôt sur le chiffre d’affaires).

Deux contributions exceptionnelles temporaires ont, par ailleurs, été dues, la première de 1995 à 2006 et la seconde de 1997 à 1999.

1.– La contribution sociale sur les bénéfices

Régie par l’article 235 ter ZC du code général des impôts, la contribution sociale sur les bénéfices est assise sur l’IS calculé au titre d’un exercice diminué d’un abattement annuel de 763 000 euros.

Cette contribution est due au taux de 3,3 %. La prise en compte de cette contribution conduit donc fréquemment à présenter le taux marginal (puisqu’il y a un abattement en base) de l’IS en France à 34,43 %.

Les PME, entendues comme les entreprises et groupes de chiffre d’affaires inférieur à 7,63 millions d’euros, indépendantes (au sens du taux réduit PME) en sont exonérées. Il en est de même des sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC) et des sociétés de placement à prépondérance immobilière à capital variable (SPICAV) pour leurs plus-values imposables.

Cette contribution est établie et contrôlée comme l'impôt sur les sociétés. Il est expressément prévu que les crédits d'impôt de toute nature et la créance de report en arrière ne sont pas imputables sur la contribution.

Le produit de cette contribution participe du « panier » de recettes fiscales compensant aux régimes sociaux les exonérations sociales au titre des heures supplémentaires.

2.– La « surtaxe Juppé »

La loi n° 95-885 du 4 août 1995 de finances rectificative pour 1995 a assujetti les personnes morales soumises à l’IS à une contribution de 10 % de leur impôt sur les sociétés. Cette contribution a été appliquée rétroactivement aux exercices clos à compter du 1er janvier 1995.

Son taux a été ramené à :

– 6 % pour les exercices clos en 2001,

– 3 % pour les exercices à compter du 1er janvier 2002,

– 1,5 % pour les exercices clos à compter du 1er janvier 2005.

Cette contribution a été abrogée pour les exercices clos ou la période d’imposition arrêtée à compter du 1er janvier 2006.

La contribution était due par l’ensemble des entreprises, sans seuil de chiffre d’affaires, ni franchise en base.

Comme pour la contribution sociale sur les bénéfices, il est expressément prévu que les avoirs fiscaux ou crédits d'impôt de toute nature ainsi que la créance de report en arrière ne pouvaient être imputés sur cette contribution. La doctrine a toutefois considéré que cette disposition ne faisait pas obstacle à l’imputation de crédits d’impôt prévus par des conventions internationales stipulant leur imputabilité sur l’impôt sur les sociétés et les impôts de même nature (43).

3.– La « surtaxe Jospin »

La loi n° 97-1026 du 10 novembre 1997 portant mesures urgentes à caractère économique et financier a également assujetti les personnes morales soumises à l’IS à une contribution de :

– 15 % sur l’IS pour les exercices clos ou la période d’imposition arrêtée entre le 1er janvier 1997 et le 31 décembre 1998 ;

– 10 % pour les exercices clos ou la période d’imposition arrêtée entre le 1er janvier et le 31 décembre 1999.

Les PME indépendantes en étaient exonérées.

Appliquée en sus de la contribution précédente, cette contribution a abouti à un taux total d’imposition des bénéfices de 41 2/3 % au titre de 1997 et 1998, son effet maximal (à 15 %) étant équivalent à 5 points de l’impôt.

Comme en 1995, la contribution était applicable rétroactivement, aux exercices clos à compter du 1er janvier de l’année de sa création.

La loi n’a pas prévu de disposition sur l’imputation de crédits ou d’autres créances. La doctrine a toutefois appliqué à cette contribution, sur ce point, les mêmes règles que pour la contribution précédente (44) (l’imputabilité étant, au surplus, rendue, a priori, possible par le caractère d’imposition distincte de la contribution).

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

À la différence des précédents présentés ci-dessus, le présent article ne crée pas une contribution sui generis mais procède à une majoration de l’impôt sur les sociétés de droit commun. Cette majoration est de 5 % et est donc, pour les redevables concernés, strictement équivalente à un relèvement de 1 2/3 point de leur taux d’impôt, s’agissant du résultat taxé au taux normal.

Il en résulte que les avantages fiscaux d’IS intervenant sur la cotisation d’impôt (donc les réductions et crédits d’IS ainsi que les créances de report en arrière) seront naturellement imputables sur la fraction supplémentaire d’impôt produite par la mesure. Cette fraction ne sera, d’ailleurs, pas identifiée en tout état de cause.

L’assiette de la majoration sera l’impôt calculé sur leurs résultats imposables aux taux mentionnés à l'article 219, avant imputation des réductions ou crédits d’impôt et des créances de toute nature.

Il s’agit donc d’un IS brut avant minoration par les réductions et crédits d’impôt, y compris conventionnels. La minoration de l’assiette par l’effet de ces avantages aurait, en effet, été équivalente à l’augmentation de leur taux et n’a donc pas lieu d’être.

L’IS brut retenu inclura l’impôt résultant de la taxation aux taux réduits des produits de la propriété industrielle (imposables au taux de 15 %), des plus-values de cession de parts de fonds de communs de placement à risque (FCPR) et d’actions de sociétés de capital-risque (SCR) lorsque ces titres sont détenus depuis au moins cinq ans ainsi que les sommes réparties par les FCPR et les dividendes distribués par les SCR (imposables pour partie au taux de 15 %) et les produits de cessions de titres de sociétés à prépondérance immobilière cotées qui ont le caractère de titres de participation depuis au moins deux ans (imposables au taux réduit de 19 %).

Pour l’ensemble de ces produits, la majoration d’imposition sera proportionnellement identique à celle des résultats taxés au taux normal, mais sera mécaniquement inférieure en valeur absolue. Il en résultera un accroissement substantiel du différentiel de taux entre les produits taxés au taux normal et produits taxés à des taux réduits. Ainsi, les produits taxés au taux de 15 % produiront un impôt total, majoration exceptionnelle incluse, de 15,75 % (+ 0,75 point), tandis que ceux taxés au taux normal produiront un impôt total de 35 % (+ 1,66 point), majorant donc l’écart d’imposition d’un peu moins d’un point.

La majoration sera due par les redevables de l'impôt sur les sociétés réalisant un chiffre d’affaires supérieur à 250 millions d’euros au cours de l'exercice ou de la période d'imposition, ramené à douze mois le cas échéant.

Pour l’imposition des sociétés mères des groupes en intégration fiscale, seules redevables de l’impôt du groupe, le chiffre d’affaires pris en compte sera la somme des chiffres d'affaires de chacune des sociétés membres du groupe.

En l’absence de précision législative, on peut supposer que la définition retenue du chiffre d’affaires sera celle appliquée pour la contribution sociale sur les bénéfices, précisée par voie doctrinale (45), à savoir le « montant hors taxes des recettes réalisées par le redevable dans l’accomplissement de son activité professionnelle normale et courante » sans qu’il soit tenu compte :

– des produits financiers, sauf dans les cas où la réglementation particulière propre à certains secteurs d’activité le prévoit,

– des recettes revêtant un caractère exceptionnel, telles que les produits provenant de la cession d’éléments de l’actif immobilisé,

– des dividendes reçus par les redevables dont l’activité consiste en la gestion de leur patrimoine mobilier.

La majoration sera applicable au titre de l’impôt dû pour les exercices clos à compter du 31 décembre 2011 et jusqu’au 30 décembre 2013.

III.– L’IMPACT DE LA MESURE

Il est attendu de la mesure un rendement de 1,1 milliard d’euros par an au titre de 2012 et de 2013.

L’étude d’impact précise que « 1 250 redevables environ seront concernés par la mesure », soit une majoration moyenne de l’impôt d’environ 610 000 euros.

Aucune réponse n’a été apportée aux demandes d’information complémentaire du Rapporteur général.

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La Commission examine l’amendement CF 89 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à convertir la majoration d’impôt proposée par l’article 14 en contribution exceptionnelle dédiée, sur le modèle des dispositions prévues en 1995 et 1997.

Il en résultera l’impossibilité de se libérer de l’impôt correspondant par des réductions ou des créances d’impôt sur les sociétés, comme cela était prévu en 1995 et 1997. La perception de la recette supplémentaire attendue sera ainsi mieux garantie, d’autant que la contribution est temporaire, puisque créée pour deux ans. Les crédits d’impôt ou les réductions d’impôt risqueraient autrement de faire fondre les recettes supplémentaires.

M. le président Jérôme Cahuzac. Au nom de la Commission des finances, je tiens à remercier le rapporteur général pour cet amendement qui sécurise les recettes.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 18).

L’article 14 est ainsi rédigé.

En conséquence l’amendement CF 42 tombe.

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Article additionnel après l’article 14

Limitation de la déductibilité des charges financières au titre
de l’impôt sur les sociétés

Afin de lutter contre certains abus constatés, caractérisés par le rattachement au résultat imposable en France de charges financières afférentes à des titres de sociétés qui ne sont pas contrôlées par la société les détenant juridiquement, le présent article additionnel propose un mécanisme de réintégration au résultat imposable inspiré du dispositif dit de l’amendement Charasse.

Il s’agit d’interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation au sens fiscal lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés par la société les détenant (ou par une société appartenant au même groupe d’intégration fiscale) et donc notamment lorsqu’ils sont, en fait, gérés depuis l’étranger.

Il appartiendra au contribuable de démontrer par tous moyens (notamment les éléments de fait établissant la réalité des processus de décisions et les organigrammes) que l’entreprise détenant les titres (ou une société du même groupe) constitue, pour la gestion de ces titres, un centre de décision disposant d’une autonomie propre, critères qui ont été précisés par la jurisprudence s’agissant de la définition du concept d’établissement stable.

Cette démonstration devra être faite au titre des exercices couvrant la période de douze mois suivant l’acquisition des titres et, pour le stock des titres actuellement détenus, au titre du premier exercice ouvert en 2012.

Lorsque la démonstration ne sera pas apportée, les charges financières correspondantes, appréciées de manière forfaitaire comme dans le dispositif Charasse (c’est-à-dire en retenant un prorata de l’ensemble des charges financières égal au rapport entre le prix d’acquisition des titres et la dette totale), seront réintégrées au bénéfice imposable. La réintégration sera appliquée jusqu’au terme de la huitième année et s’appliquera, le cas échéant, aux entités venant aux droits de l’entreprise ayant initialement acquis les titres dans les cas de fusion, de scission ou d’absorption.

Le dispositif impose, en définitive, un renversement de la charge de la preuve de la réalité du rattachement de charges financières à une entreprise française. Naturellement, la régularité de la déduction de charges pour lesquelles la démonstration prévue par le présent article aura été apportée restera, par ailleurs, subordonnée aux conditions de droit commun, notamment au fait qu’elles soient supportées dans l’intérêt de l’entreprise (lequel n’est pas nécessairement celui du groupe fiscal) et qu’elles correspondent à une opération n’ayant pas un but exclusivement fiscal.

Afin de ne pas imposer de charge administrative supplémentaire aux petites entreprises, le dispositif ne sera pas applicable lorsque la valeur des titres de participation détenus par une société sera inférieure à un million d’euros.

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La Commission examine les amendements CF 5 de M. Pierre-Alain Muet, CF 82 de M. Laurent Hénart, CF 85 rectifié de M. Jérôme Cahuzac, CF 44 de M. Charles de Courson et CF 90 du rapporteur général, qui peuvent être soumis à une discussion commune.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement CF 5 propose un plafonnement de 30 % des charges d’intérêts déductibles des entreprises.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement tout en reconnaissant le problème posé par la déductibilité des charges d’intérêt.

M. François Scellier. L’amendement CF 82 est défendu.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. J’ai déjà présenté l’amendement CF 85 rectifié, qui prend en considération toutes les remarques orales et écrites du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Mon avis reste défavorable.

M. Charles de Courson. L’amendement CF 44 est défendu.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

L’amendement CF 90 traite du même sujet que les quatre précédents, mais selon une autre approche.

La vôtre est forfaitaire ; la mienne vise à refuser la déductibilité pour certaines natures d’opérations. Par exemple, lorsqu’une entreprise américaine veut acheter une entreprise en Allemagne, elle peut utiliser sa filiale française afin de supporter l’emprunt, bien que la prise de décision ne soit pas réalisée par l’entreprise située en France. Il faut supprimer une telle possibilité d’optimisation fiscale.

C’est pourquoi cet amendement vise à interdire la déduction des charges afférentes à des titres de participation au sens fiscal lorsque ces titres ne sont pas effectivement gérés par la société les détenant, notamment lorsqu’ils sont, en fait, gérés depuis l’étranger.

Cet amendement renverse la charge de la preuve car l’administration fiscale pourra demander au contribuable de démontrer par tous moyens que l’entreprise détenant les titres constitue, pour la gestion de ces titres, un centre de décision disposant d’une autonomie propre.

Enfin, pour ne pas imposer de charge administrative supplémentaire aux petites entreprises, le dispositif ne sera pas applicable lorsque la valeur des titres de participation détenus par l’entreprise sera inférieure à 1 million d’euros.

La Commission rejette successivement les amendements CF 5, CF 82, CF 85 rectifié et CF 44.

Elle adopte ensuite l’amendement CF 90 (amendement n° 19).

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Article additionnel après l’article 14

Modification du régime fiscal et social des jeunes entreprises innovantes

La Commission examine l’amendement CF 70 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Compte tenu du fait que les taux de cotisations sociales proposés dans la loi de finances pour 2011 pour les jeunes entreprises innovantes – JEI – ne sont pas en adéquation avec leur capacité réelle à y faire face, cet amendement vise à revoir ces taux dégressifs d’exonération de manière plus avantageuse pour l’ensemble des JEI, en contrepartie de quoi il limite la réduction de l’impôt sur les bénéfices aux deux premières années bénéficiaires – la première année à 100 %, la seconde à 50 %.

Mme Laure de La Raudière a participé de manière active à la rédaction de cet amendement équilibré à la fois pour les JEI et en termes de dépenses pour l’État.

Il vise, de fait, à soutenir les JEI dans leurs efforts d’embauches.

M. le président Jérôme Cahuzac. Ce fut une erreur que de supprimer l’avantage fiscal pour les jeunes entreprises et il serait bon de le rétablir.

M. le rapporteur général. Cette mesure devrait s’appliquer, sur son volet social, à compter du 1er janvier 2012, car la règle de rétroactivité doit jouer dans les deux sens. Je ne vois pas, du reste, comment on pourrait financer ce dispositif en fin d’année, car la dépense n’est pas inscrite dans le collectif. En outre, l’accord du Gouvernement n’est pas certain.

Avis favorable, donc, sous réserve d’une rectification précisant au IV que « Le II est applicable aux cotisations dues au titre des rémunérations versées à compter du 1er janvier 2012 » et substituant donc la date de 2012 à celle de 2011.

M. Nicolas Forissier. J’accepte cette rectification.

La Commission adopte l’amendement CF 70 ainsi rectifié (amendement n° 20).

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Article additionnel après l’article 14

Prorogation du crédit d’impôt sur les investissements en Corse

La Commission examine l’amendement CF 26 de M. Camille de Rocca Serra.

M. Camille de Rocca Serra. Cet amendement vise à proroger de cinq ans, dont trois ans au taux plein de 20 % et les deux dernières années au taux de 10 %, le crédit d’impôt sur investissement en Corse. Cette mesure, qui a accompagné la sortie de la zone franche, a montré son efficacité au bénéfice du développement des TPE et des PME et a engendré en retour d’importantes recettes fiscales et sociales. Par ailleurs, le régime de la créance serait aligné sur celui des créances de crédit d’impôt recherche.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte cet amendement (amendement n° 21).

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Après l’article 14

Suivant les avis défavorables du rapporteur général, la Commission rejette successivement les amendements CF 7 de M. Pierre-Alain Muet, CF 23, CF 11 et CF 10 de M. Christian Eckert et CF 12 de M. Pierre-Alain Muet.

Elle examine ensuite l’amendement CF 66 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Voilà plusieurs années que nous sommes plusieurs députés à proposer de moduler le taux de l’impôt sur les sociétés en fonction de l’affectation du bénéfice réalisé.

Cette mesure est reprise dans le programme d’un candidat bien connu à l’élection présidentielle, ce dont je me réjouis.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Sur l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement CF 58 de M. Marc Le Fur.

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Article 15

Mesures de développement de l’offre de logement

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le II de l’article 150 U est complété par un 9° ainsi rédigé :

« 9° au titre de la cession d’un droit de surélévation au plus tard le 31 décembre 2014 à condition que le cessionnaire s’engage à réaliser et à achever des locaux destinés à l’habitation dans un délai de quatre ans à compter de la date de la cession. En cas de manquement à cet engagement, le cessionnaire est redevable d’une amende d’un montant égal à 25 % du prix de cession du droit de surélévation. Cette amende n’est pas due en cas de licenciement, d’invalidité correspondant au classement dans la deuxième ou la troisième des catégories prévues à l’article L. 341-4 du code de la sécurité sociale ou de décès du contribuable ou de l’un des époux soumis à une imposition commune. Elle n’est pas due non plus lorsque le cessionnaire ne respecte pas son engagement en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de sa volonté. »

2° Au premier alinéa du I de l’article 150 UC et à l’article 150 UD, la référence : « 8° » est remplacée par la référence : « 9° » ;

3° Après l’article 238 octies, il est inséré un article 238 octies-0 A ainsi rédigé :

« Art. 238 octies-0 A- I. – Les plus-values réalisées par les entreprises relevant de l’impôt sur le revenu au titre des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux, des bénéfices agricoles ou de l’impôt sur les sociétés à l’occasion de la cession d’un droit de surélévation effectuée au plus tard le 31 décembre 2014 en vue de la réalisation de locaux destinés à l’habitation sont exonérées.

« II.– L’application du I est subordonnée à la condition que la personne cessionnaire s’engage à achever les locaux destinés à l’habitation dans un délai de quatre ans à compter de la date de l’acquisition.

« Le non-respect de l’engagement d’achèvement des locaux destinés à l’habitation mentionné au premier alinéa par la personne cessionnaire entraîne l'application de l'amende prévue au IV de l’article 1764.

« Par exception au deuxième alinéa, l’amende prévue au IV de l’article 1764 n’est pas due lorsque la personne cessionnaire ne respecte pas l’engagement d’achèvement des locaux en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de sa volonté. » ;

4° Au 1° du II de l’article 244 bis A, la référence : « 8° » est remplacée par la référence : « 9° » ;

5° Au premier alinéa du I de l’article 210-0 A, après les mots : « 210 E, » sont insérés les mots : « 210 F, » ;

6° Après l’article 210 E, il est inséré un article 210 F ainsi rédigé :

« Art. 210 F.- I.– Les plus-values nettes dégagées lors de la cession d'un local à usage de bureau ou à usage commercial par une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun sont soumises à l'impôt sur les sociétés au taux mentionné au IV de l'article 219 lorsque la cession est réalisée au profit :

« a. d’une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun ;

« b. d’une société dont les titres donnant obligatoirement accès au capital sont admis aux négociations sur un marché réglementé ou offerts au public sur un système multilatéral de négociation, d’une société civile de placement immobilier dont les parts sociales ont été offertes au public, d’une filiale mentionnée au premier alinéa du II de l’article 208 C, d’une société mentionnée au III bis du même article ou d’une société agréée par l'Autorité des marchés financiers et ayant pour objet principal l’acquisition ou la construction d’immeubles en vue de la location, ou la détention directe ou indirecte de participations dans des personnes morales mentionnées à l’article 8 et aux 1, 2 et 3 de l’article 206 dont l’objet social est identique ;

« c. d’un organisme d’habitations à loyer modéré, d’une société d’économie mixte gérant des logements sociaux, de l'association mentionnée à l’article L. 313-34 du code de la construction et de l’habitation, des sociétés civiles immobilières dont cette association détient la majorité des parts pour les logements mentionnés au 4° de l'article L. 351-2 du même code ou d’un organisme bénéficiant de l’agrément relatif à la maîtrise d’ouvrage prévu à l’article L. 365-2 du même code.

« Pour l’application du premier alinéa, les locaux à usage de bureaux s'entendent, d'une part, des bureaux proprement dits et de leurs dépendances immédiates et indispensables destinés à l'exercice d'une activité, de quelque nature que ce soit, et, d'autre part, des locaux professionnels destinés à l'exercice d'activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés poursuivant ou non un but lucratif. Les locaux à usage commercial s’entendent des locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal.

« II.– La mise en œuvre des dispositions du premier alinéa du I est subordonnée à la condition que la société cessionnaire s’engage à transformer le local acquis en logement tel que défini aux articles R* 111-1-1 à R. 111-17 du code de la construction et de l'habitation dans les trois ans qui suivent la date de clôture de l’exercice au cours duquel l’acquisition est intervenue. Pour l’application de cette condition, l’engagement de transformation est réputé respecté lorsque l’achèvement des travaux de transformation intervient avant le terme du délai de trois ans.

« La date d’achèvement correspond à la date mentionnée sur la déclaration prévue à l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme.

« En cas de fusion de sociétés, l'engagement de transformation souscrit par la société absorbée n'est pas rompu lorsque la société absorbante s’engage, dans l’acte de fusion, à se substituer à la société absorbée pour le respect de l’engagement de transformation dans le délai restant à courir.

« Le non-respect de l’engagement de transformation par la société cessionnaire ou la société absorbante qui s’y est substituée entraîne l'application de l'amende prévue au III de l’article 1764.

« Par exception au quatrième alinéa, l’amende prévue au III de l’article 1764 n’est pas due lorsque la société cessionnaire ou la société absorbante ne respecte pas l’engagement de transformation en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de sa volonté. »

7° L’article 1764 du code général des impôts est ainsi complété :

« III.– La société cessionnaire qui ne respecte pas l’engagement de transformation mentionné au II de l’article 210 F est redevable d’une amende dont le montant est égal à 25 % de la valeur de cession de l’immeuble. La société absorbante substituée aux droits de la société cessionnaire est redevable de la même amende lorsqu'elle ne respecte pas l'engagement de transformation.

« IV.– La personne cessionnaire qui ne respecte pas l’engagement d’achèvement des locaux destinés à l’habitation mentionné au II de l’article 238 octies 0-A est redevable d’une amende dont le montant est égal à 25 % de la valeur de cession du droit de surélévation. »

II.– Le I s’applique aux cessions à titre onéreux réalisées du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014.

Exposé des motifs du projet de loi :

Une politique forte doit être menée pour augmenter le nombre de logements créés tous les ans dans les zones tendues, notamment en Île-de-France où la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris a fixé un objectif de création de 70 000 logements par an. Le présent article a ainsi pour objectif de développer l’offre de logements à travers des mesures fiscales incitant à la création de logements.

En premier lieu, compte tenu du coût du foncier libre et aménagé en zone urbaine dense et considérant que les terrasses et toits de bâtiments constituent des opportunités de foncier disponible pour la construction de logement qui restent pourtant encore sous-utilisés, il prévoit :

– d’exonérer d’impôt sur le revenu les plus-values immobilières résultant de la cession de droits de surélévation d’immeubles existants ;

— d’exonérer d’impôt sur le revenu ou d’impôt sur les sociétés, les plus-values professionnelles afin que les professionnels et entreprises qui seront en pratique concernés par la cession par les copropriétés de droit de surélévation bénéficient du même traitement fiscal que les particuliers.

Il propose en outre un taux réduit d’impôt sur les sociétés de 19 % aux cessions d’immeubles de bureaux ou de locaux commerciaux que l’entreprise cessionnaire s’engage à transformer, dans un certain délai, en immeubles d’habitation.

Pour assurer l’efficacité de la mesure, l’exonération serait conditionnée à l’engagement du cessionnaire, selon le cas, de construire dans un délai de quatre ans ou de transformer dans un délai de trois ans des locaux destinés à l’habitation. Le non respect de cet engagement serait sanctionné par une amende égale à 25 % du prix de cession, selon le cas, du droit de surélévation ou de l’immeuble. Des exceptions à l’application de cette amende seraient toutefois prévues. Il en serait notamment ainsi lorsque le cessionnaire ne respecte pas son engagement en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de sa volonté.

L’ensemble de ces mesures s’appliquerait aux cessions réalisées du 1er janvier 2012 au 31 décembre 2014.

Observations et décision de la Commission :

L’objet du présent article est de favoriser le développement de l’offre de logement dans les grandes agglomérations, au travers de deux dispositions fiscales qui seraient d’application temporaire, pour les cessions intervenant entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014 :

- l’exonération des plus-values immobilières réalisées tant par les particuliers que par les entreprises lors de la cession d’un droit de surélévation d’un immeuble ;

- l’application d’un taux réduit d’impôt sur les sociétés, à 19 %, sur les plus-values dégagées lors de la cession d’immeubles de bureaux et de locaux commerciaux destinés à être transformés en immeubles d’habitation.

I.– PROMOUVOIR LA SURÉLÉVATION DES IMMEUBLES

Le faible nombre de constructions de logements dans les zones géographiques où le besoin de logement se fait sentir le plus fortement tient pour partie à la faiblesse de l’espace foncier disponible. Afin de répondre à cette pénurie de logements, il est proposé de créer une disposition fiscale incitant à la création d’étages supplémentaires, en exonérant les plus-values provenant de la cession du droit de surélévation des immeubles.

Cette disposition fiscale viendrait ainsi renforcer une disposition relative aux délibérations des syndicats de copropriétaires qui est récemment entrée en vigueur. Elle n’aurait toutefois qu’une application limitée dans le temps, une telle exonération pouvant avoir un effet incitatif plus important du fait de son caractère temporaire.

A.– UNE SURÉLÉVATION DES IMMEUBLES FACILITÉE PAR LE LÉGISLATEUR DANS CERTAINES ZONES GÉOGRAPHIQUES

L’enjeu de la surélévation des immeubles a déjà été appréhendé par le législateur qui, dans le cadre de la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d’allègement des procédures, a introduit une souplesse nouvelle en matière de décision d’aliéner le droit de surélever un bâtiment appartenant à une copropriété.

Jusqu’alors, la décision de surélever un bâtiment appartenant à une copropriété devait être prise à l’unanimité des copropriétaires, et à la majorité qualifiée des deux tiers des voix et de la moitié des copropriétaires, incluant l’accord des copropriétaires de l’étage supérieur, lorsque le droit de surélévation était confié à un tiers.

Sur proposition du président de la commission des Lois de l’Assemblée nationale, M. Jean-Luc Warsmann, une modification de ce régime de délibération a été introduit pour les bâtiments situés dans un périmètre sur lequel s’exerce le droit de préemption urbain, c’est-à-dire dans des zones caractérisées par une tension foncière. Dans ces zones, la décision d’aliéner est désormais subordonnée à un accord à la majorité des voix des copropriétaires, incluant l’accord des copropriétaires de l’étage supérieur (article 35 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965).

Néanmoins, si les conditions de la délibération permettant de céder le droit de surélévation d’un immeuble en copropriété ont été assouplies, le régime fiscal applicable demeure en revanche dissuasif.

En effet, en cas de cession du droit de surélévation d’un immeuble, le cédant est assujetti à l’imposition des plus-values immobilières. L’assiette de cette imposition correspond à l’intégralité du prix de cession, dans la mesure où il n’existe pas de prix d’acquisition de ce droit. Or, compte tenu des taux d’imposition (19 % de prélèvement forfaitaire au titre de l’impôt sur le revenu et 13,5 % de prélèvements sociaux pour les personnes physiques ; 16 % et 13,5 % pour les entreprises soumises à l’impôt sur le revenu ; 33,33 % pour les entreprises soumises à l’impôt sur les sociétés), la taxation qui en résulte, portant sur l’intégralité du prix de cession, est significative.

Si le propriétaire de l’immeuble procède lui-même à la surélévation, puis à la vente du bien immobilier construit grâce à la surélévation, il n’acquitte pas d’imposition sur la plus-value mais est assujetti à la TVA sur la vente du bien immobilier, qui est un bien neuf.

B.– LA CRÉATION D’UNE EXONÉRATION FISCALE TEMPORAIRE

Le I du présent article propose de créer une exonération des plus-values immobilières réalisées lors de la cession d’un droit de surélévation afin de construire des locaux à usage d’habitation, afin de créer une incitation à la cession de ce droit.

Les conditions permettant de bénéficier de cette exonération sont précisément définies, tandis que le champ des personnes susceptibles d’en bénéficier est le plus large possible. Une sanction est prévue en l’absence de respect de l’engagement de construire des locaux à usage d’habitation dans le cadre de cette surélévation.

1.– Les conditions permettant de bénéficier de l’exonération

L’exonération qu’il est proposé d’instituer serait applicable à la cession d’un droit de surélévation effectuée entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014 en vue de la réalisation et de l’achèvement de locaux destinés à l’habitation dans un délai de quatre ans à compter de la cession.

Cette exonération permettrait de n’acquitter ni prélèvement au titre de l’impôt sur le revenu ni prélèvements sociaux sur la plus-value résultant de la cession du droit de surélévation.

L’exonération de la plus-value est expressément subordonnée à la création de nouveaux logements. Il ne sera donc pas possible de prévoir la construction, sur tout ou partie des surfaces résultant de la surélévation, de locaux professionnels ou de locaux à usage de bureau, ou de locaux à usage commercial, sauf à perdre le bénéfice de la surélévation.

Par ailleurs, il est exigé que le cessionnaire procède à la réalisation et à l’achèvement des travaux dans un délai de quatre ans à compter de la date de cession du droit de surélévation. La preuve de l’achèvement devrait pouvoir être apportée par le dépôt de la déclaration prévue à l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme.

Il est proposé que le délai accordé au cessionnaire pour créer les locaux d’habitation soit de quatre ans, en raison de la longueur des procédures nécessaires pour procéder à la construction de logements surélevés.

Le bénéfice de l’exonération est limité aux cessions intervenant au plus tard le 31 décembre 2014, afin de créer un effet incitatif.

2.– Les bénéficiaires de l’exonération

Les différentes personnes pouvant bénéficier de l’exonération en cas de cession du droit de surélévation d’un immeuble seront :

- les personnes physiques (en vertu de l’introduction d’un nouveau cas d’exonération dans le II de l’article 150 U du code général des impôts) ;

- les fonds de placement immobilier et les sociétés ou groupements à prépondérance immobilière (en vertu de la modification de l’article 150 UC du CGI) ;

- les fiducies (en vertu de la modification de l’article 150 UD du CGI) ;

- les entreprises relevant de l’impôt sur le revenu et celles relevant de l’impôt sur les sociétés (en vertu du nouvel article 238 octies - 0 A du CGI) ;

- les contribuables étrangers assujettis à l’impôt sur le revenu (en vertu de la modification du 1° du II de l’article 244 bis A du CGI),

- les personnes morales étrangères assujetties à l’impôt sur les sociétés, dès lors qu’elles sont résidentes d’un État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu une convention d’assistance en matière de fraude et d’évasion fiscales (en vertu du III de l’article 244 bis A du CGI, permettant l’application des règles applicables aux personnes morales résidentes de France).

Le champ de l’exonération est donc très large, ce qui se justifie par la volonté de créer un mécanisme incitatif général. En outre, cela doit permettre d’éviter des situations dans lesquelles les différents copropriétaires seraient soumis à des régimes d’imposition des plus-values liées à la cession du droit de surélévation distincts.

3.– La sanction du détournement de la mesure

Dans l’hypothèse où le cessionnaire ne respecterait pas son engagement de construire des locaux à usage d’habitation dans un délai de quatre ans, la plus-value ferait l’objet d’une taxation auprès du cédant. Cette taxation, de même que les autres taxations de plus-values immobilières en raison de l’absence de respect des conditions permettant de bénéficier d’un dispositif d’exonération, pourrait donner lieu à l’application des pénalités et intérêts de retard, la date du fait générateur de l’imposition étant celle de la cession du droit de surélévation.

La rédaction du nouveau 9° du II de l’article 150 U du code général des impôts prévoit également qu’une amende sera infligée au cessionnaire du droit de surélévation en cas de manquement à l’engagement de construction de locaux destinés à l’habitation. Cette amende, dont le montant serait de 25 % du prix de cession du droit de surélévation, sera suffisamment dissuasive pour éviter tout usage détourné du dispositif d’exonération qui est instauré.

Il est toutefois prévu que l’amende ne sera pas due par le cessionnaire d’un droit de surélévation cédé par des personnes physiques dans certaines hypothèses :

- en cas de licenciement, d’invalidité ou de décès du cessionnaire (ou de son conjoint pour les époux soumis à imposition commune) ;

- en raison de circonstances exceptionnelles indépendantes de la volonté du cessionnaire (telle que la nécessité de prévoir des travaux de consolidation de l’immeuble qui apparaîtrait seulement en cours de réalisation de l’opération).

Dans la rédaction du nouvel article 238 octies-0 A du CGI, qui prévoit l’application de l’exonération lors des cessions de droit de surélévation par des personnes morales, il est également prévu d’infliger une amende au cessionnaire ne respectant pas son engagement. En revanche, une seule exception est prévue, en cas de circonstances exceptionnelles. Il conviendrait, par cohérence avec la rédaction retenue dans le 9° du II de l’article 150 U du même code, de prévoir également la deuxième hypothèse (le droit de surélévation détenu par une entreprise pouvant être cédé en théorie non seulement à une entreprise mais également à une personne physique).

Il serait de la même manière souhaitable d’apporter quelques précisions pour les cas dans lesquels un droit de surélévation serait cédé à une société qui disparaîtrait avant la fin de la période d’engagement. Il serait possible de prévoir, en cas de fusion de sociétés, que l’engagement souscrit par la société absorbée ne serait pas rompu en cas de reprise par la société absorbante s’engageant, dans l’acte de fusion, à le respecter dans le délai restant à courir. Il serait possible de préciser en outre que l’amende pourrait dans ce cas être appliquée à la société absorbante.

II.– INCITER À LA TRANSFORMATION D’IMMEUBLES DE BUREAUX ET LOCAUX COMMERCIAUX EN IMMEUBLES D’HABITATION

Les III et IV du présent article ont pour objet d’inciter à la transformation d’immeubles de bureaux et de locaux commerciaux en immeubles d’habitation, en prévoyant l’application d’un taux réduit d’impôt sur les sociétés, à 19 %, pour les plus-values qui seraient dégagées lors de cessions intervenant entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014 et ayant pour objet la transformation des locaux de bureaux et commerciaux en immeubles d’habitation.

1.– La non-reconduction du dispositif temporaire en faveur des acquisitions immobilières par les sociétés immobilières cotées et non cotées et par les organismes en charge du logement social

En l’état actuel du droit, le taux réduit d’impôt sur les sociétés de 19 % est applicable aux plus-values dégagées en cas de cession d’un immeuble, de droits afférents à un contrat de crédit-bail, de droits réels immobiliers ou de titres de sociétés à prépondérance immobilière par une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés au profit d’une SIIC, d’une SPPICAV ou d’une SCPI, dès lors que la société cessionnaire des biens s’engage à les conserver pendant cinq ans (en vertu des I et II de l’article 210 E du CGI). Cette disposition arrive toutefois à son terme au 31 décembre 2011.

Cette mesure, qui était entrée en vigueur en janvier 2005 et qui a déjà été reconduite à deux reprises (jusqu’en décembre 2009 dans un premier temps, puis jusqu’en décembre 2011 dans un second temps), devait favoriser le développement des sociétés foncières, cotées et non cotées. Son coût annuel a fluctué de manière significative, puisqu’il n’était que de 160 millions d’euros en 2006, qu’il s’est élevé à 450 millions d’euros en 2008, avant de retomber à 195 millions d’euros en 2010. Le maintien d’une telle mesure, alors que ce secteur est désormais bien développé, ne semble pas nécessaire.

Le III de l’article 210 E du CGI, qui prévoit une application du même taux réduit d’impôt sur les sociétés aux plus-values dégagées lors de la cession de biens immobiliers ou de titres de sociétés à prépondérance immobilière par une personne morale soumise à l’impôt sur les sociétés au profit de certains organismes en charge du logement social, arrive également à échéance le 31 décembre 2011.

L’impact de cette mesure sur le logement social a été relativement faible, si l’on en juge par le chiffrage du coût annuel de la disposition, qui a fluctué entre 5 millions d’euros (en 2006) et 90 millions d’euros (en 2010).

Il est proposé, plutôt que de reconduire les dispositifs actuels, entrés en vigueur en janvier 2005 et qui ont déjà été reconduits à deux reprises, de prévoir l’application du taux réduit à des opérations conduisant à la création de nouveaux logements à usage d’habitation.

Par le biais de cette modification, l’incitation des investisseurs institutionnels à se réorienter vers la production et l’offre de logements serait encouragée.

2.– L’application d’un taux réduit aux cessions d’immeubles de bureaux et locaux commerciaux destinés à être transformés en immeubles d’habitation

Le nouvel article 210 F introduit dans le code général des impôts crée un dispositif temporaire d’application d’un taux d’impôt sur les sociétés réduit, à 19 %, en faveur des plus-values nettes dégagées lors de la cession d’un local à usage de bureau ou à usage commercial par une personne morale soumise à l’IS dans les conditions de droit commun. Les conditions à remplir pour bénéficier de ce régime de faveur sont strictement définies. Elles portent à la fois sur les types de locaux faisant l’objet de la cession, sur les personnes au profit desquelles la cession doit avoir lieu, et sur la condition de transformation en immeuble à usage d’habitation. Enfin, le dispositif est temporaire.

a) La définition des locaux dont la cession peut faire l’objet d’une taxation de la plus-value à taux réduit

Les locaux dont la cession peut donner lieu à une taxation de la plus-value à taux réduit sont précisément définis par le dernier alinéa du I du nouvel article 210 F.

Par locaux à usage de bureaux, il convient d’entendre d’une part les bureaux proprement dits et leurs dépendances immédiates et indispensables destinés à l’exercice d’une activité, quelle qu’en soit la nature, d’autre part, les locaux professionnels destinés à l’exercice d’activités libérales ou utilisés par des associations ou organismes privés poursuivant ou non un but lucratif.

Par locaux à usage commercial, il convient d’entendre les locaux destinés à l’exercice d’une activité de commerce de détail ou de gros et de prestations de services à caractère commercial ou artisanal.

b) Le champ des personnes au profit desquelles la cession doit avoir lieu

Il est prévu de définir le champ des personnes au profit desquelles la cession de locaux destinés à être transformés en immeubles de logement permettrait de bénéficier d’un taux réduit sur l’imposition de la plus-value. Sont visées à la fois les sociétés et organismes qui bénéficiaient jusqu’à présent de la disposition de l’article 210 E du CGI (sociétés à prépondérance immobilière d’une part et organismes en charge du logement social d’autre part) et les sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés dans les conditions de droit commun.

En ne réservant plus le bénéfice du taux réduit à des opérations au profit de sociétés à prépondérance immobilière ou d’organismes en charge du logement social, le présent article permet d’adapter le dispositif à sa finalité, qui est la création de nouveaux logements à usage d’habitation, sans que cette incitation à la création de nouveaux logements soit réservée à des logements créés par des sociétés immobilières.

c) La condition de transformation de l’immeuble acquis en un immeuble à usage d’habitation

Le II du nouvel article 210 F subordonne le bénéfice du taux réduit d’imposition à un engagement de la société cessionnaire de transformer l’immeuble acquis en un immeuble à usage d’habitation dans les trois ans qui suivent la date de clôture de l’exercice au cours duquel l’acquisition est intervenue.

Le respect de l’engagement sera subordonné à un achèvement des travaux de transformation avant le terme du délai de trois ans, la date d’achèvement pouvant être contrôlée au moyen de la déclaration d’achèvement des travaux de construction ou d’aménagement prévue par l’article L. 462-1 du code de l’urbanisme.

Une disposition particulière est introduite afin de prévoir, dans les cas de fusion de sociétés, une possibilité pour la société absorbante de se substituer à la société absorbée pour assurer le respect de l’engagement de transformation initialement pris dans le délai restant à courir.

Pour rendre cette condition de transformation de l’immeuble opérante, une amende spécifique est instituée pour la société cessionnaire qui ne respecterait pas l’engagement de transformation, sous la forme d’un nouveau paragraphe (III) dans l’article 1764 du CGI, relatif aux amendes encourues par des sociétés ne respectant pas un engagement à l’égard d’un bien immobilier. À l’instar des amendes pouvant être dues par les sociétés prenant un engagement de conservation du bien immobilier acquis pour une durée de cinq ans, il est proposé que l’amende infligée à la société cessionnaire n’assurant pas la transformation du bien immobilier acquis en un immeuble à usage d’habitation représente 25 % de la valeur de cession de l’immeuble. Il s’agirait ainsi d’une pénalité très forte, qui peut sembler quelque peu disproportionnée compte tenu du fait qu’elle concerne une disposition d’imposition à taux réduit, et non une disposition d’exonération et dans la mesure où le fait d’avoir bénéficié indûment d’un taux réduit sera déjà sanctionné par l’application des intérêts de retard.

III.– DES MESURES TEMPORAIRES AU COÛT LIMITÉ

Le II du présent article prévoit une application des deux dispositions fiscales aux cessions à titre onéreux réalisées entre le 1er janvier 2012 et le 31 décembre 2014.

Une telle application pour une durée relativement brève, doit contribuer à créer un effet incitatif à court terme. D’après l’étude d’impact, qui ne fournit que des estimations indicatives, la mesure relative à la cession du droit de surélévation concernerait, pour la seule région Île-de-France, 2 000 logements d’une surface moyenne de 70 m2 chaque année, tandis que la transformation annuelle de bureaux pourrait porter, dans une hypothèse haute, sur 100 000 m2 dans la même région.

Ces deux mesures devraient avoir un coût annuel limité, qui est chiffré par l’étude d’impact à moins de 27,5 millions d’euros par an (16 millions au titre de l’impôt sur le revenu et 11,5 millions au titre des prélèvements sociaux) pour celle exonérant les plus-values de cession du droit de surélévation et à 3 millions d’euros par an pour celle relative au taux réduit d’impôt sur les sociétés.

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La Commission adopte l’article 15 sans modification.

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Article 16

Ajustements consécutifs à la suppression de la taxe professionnelle

Texte du projet de loi :

Cf. infra le tableau comparatif.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à corriger certaines dispositions votées lors de la réforme de la taxe professionnelle. Il constitue la traduction de la mesure dite « clause de revoyure ».

Les dispositions portent sur les deux composantes de la contribution économique territoriale (CET), la cotisation foncière des entreprises (CFE) et la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE), d’une part (I à IV), et sur le nouveau schéma de financement des collectivités territoriales induites par la suppression de la taxe professionnelle (TP), d’autre part (V à XII).

Les 1° et 2° du I visent à simplifier les obligations déclaratives, en matière de CFE et de CVAE, des contribuables qui n’emploient aucun salarié en France et ne disposent d’aucun établissement en France mais qui y exercent une activité de location ou de vente d’immeubles.

Le 3° du I a pour objet de préciser le lieu d’établissement de l’imposition minimum de CFE pour les redevables non sédentaires (commerçants sur les marchés, vendeurs ambulants) qui ne disposent, pour leur activité professionnelle, d’aucun local ni terrain, mais qui ont, en France, un domicile ou une résidence fixe.

Le II a pour objet de corriger la distorsion créée, en matière de CVAE, par le décalage entre les charges et les produits afférents à une même œuvre cinématographique en faisant en sorte que, pour les besoins du calcul de la CVAE des entreprises de production cinématographique, les charges liées à la production d’une œuvre cinématographique soient prises en compte lors de l’exercice fiscal de délivrance du visa d’exploitation du film par le ministre de la culture et, au plus tard, deux ans après leur exercice d’engagement.

Le 1° du III corrige une erreur dans la rédaction définissant le produit de taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises versé aux chambres de commerce et d’industrie de région, afin de permettre le versement aux chambres des produits encaissés au cours d’une année civile.

Le 2° du III fixe les modalités transitoires de fonctionnement du fonds de financement des chambres de commerce et d’industrie de région en 2011 et 2012, les règles prévues par l’article 1600 du code général des impôts (CGI) ne pouvant matériellement s’appliquer qu’à partir de 2013.

Le 1° du IV prévoit une simplification administrative concernant la fixation des taux d’abattement de fiscalité directe locale de La Poste. Il est proposé de fixer chaque année les taux d’abattement de fiscalité directe locale de La Poste par décret simple et non plus par décret en Conseil d’État.

Le 2° du IV corrige un défaut rédactionnel.

Le V concerne le dispositif de compensation des pertes de base de CET : il clarifie la notion de diminution de base d’imposition à la CET des communes, EPCI, départements et régions. En effet, il convient de distinguer d’une part, les départements et les régions qui ne perçoivent que la CVAE et d’autre part, le bloc communal qui perçoit à la fois la CVAE et la CFE. Par ailleurs, la notion de diminution de base de CVAE est remplacée par une notion plus explicite de perte de produit de CVAE. Enfin, la perte de produit de CVAE est compensée uniquement si elle est liée à une perte de base de CFE.

Le VI traite de la répartition de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) et du fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR) en cas de modification du périmètre d’une commune ou d’un EPCI.

Le VII est relatif à la répartition de la CVAE entre les EPCI à fiscalité additionnelle (FA) et leurs communes membres :

– il modifie les conditions de vote de la clef de répartition de la CVAE entre l’EPCI et ses communes membres ;

– il précise les règles de répartition de la CVAE applicables en cas de fusions d’EPCI et de rattachements de communes.

Le VIII permet aux EPCI à fiscalité professionnelle unique (FPU) issus de fusion d’EPCI dont au moins un était à FPU :

– de moduler les taux des taxes ménages l’année suivant celle de la fusion ;

– de faire converger sur 12 années, si c'est le choix du groupement, les taux de taxe d’habitation et de taxes foncières des EPCI participant à la fusion vers les taux de l’EPCI fusionné.

Le IX prévoit des corrections des dispositions relatives à la taxe d’habitation (TH) :

– le A porte sur les abattements de TH : le 1 corrige une erreur rédactionnelle et le 2 apporte des précisions sur l’application du mécanisme de neutralisation des effets du transfert de la part départementale de TH vers le bloc communal mis en place par le 3° du A du IX de l’article 108 de la loi de finances pour 2011 ;

– le B prévoit les modalités de compensations d’exonération de TH dans le cas où une commune intègre à compter de 2012 un établissement public de coopération intercommunal à fiscalité professionnelle unique.

Le X concerne la compensation de la réduction pour création d’établissement (RCE) : il s’agit de mesures de coordination qui visent à rétablir des dispositions supprimées par la loi de finances pour 2010.

Le XI comprend des dispositions diverses permettant notamment :

– de préciser que la valeur locative des parcs d’attractions et de loisirs exerçant une activité saisonnière peut être corrigée en fonction de la période d’activité sur délibérations concordantes du conseil municipal et de l’organe délibérant de l’EPCI ;

– de préciser les modalités de répartition de la CVAE aux collectivités territoriales et à leurs EPCI en cas de défaut de déclaration des effectifs par le redevable. Dans cette situation, la CVAE est répartie au prorata de la valeur locative, pondérée par un coefficient de 2 s’agissant des immobilisations industrielles.

Le XII met à jour les pourcentages de ventilation du solde de la taxe sur les conventions d'assurance transférée aux départements (TSCA), conformément à l’article L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales. Par ailleurs, il corrige une erreur matérielle de calcul de cette ventilation.

Le XIII prévoit l’entrée en vigueur des dispositions du présent article.

Observations et décision de la Commission :

I.– LES MODIFICATIONS FISCALES PROPOSÉES

Trois paragraphes du présent article (les paragraphes I, II et IV) prévoient des ajustements aux règles applicables en matière de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Il s’agit, d’une part, d’alléger la CVAE des entreprises de production cinématographique (paragraphe II) et, d’autre part, de procéder à divers ajustements techniques (paragraphe I et IV).

A.– LE CALCUL DE LA CVAE DES ENTREPRISES DE PRODUCTION CINÉMATOGRAPHIQUE

Le II du présent article propose de créer un régime spécifique de calcul de la valeur ajoutée taxable à la CVAE pour les entreprises de production cinématographique, en organisant le report en avant des charges afférentes à la production d’un film.

Cette mesure s’explique par le régime fiscal particulier de la production cinématographique. La production d’un film constitue, en principe, une production immobilisée par son producteur, au même titre que l’est une machine produite par son entreprise pour son propre usage.

La production immobilisée bénéficie de manière générale d’un traitement favorable au regard de la CVAE. Elle est, en effet, retenue pour le calcul de la valeur ajoutée à hauteur des charges déductibles qui ont concouru à sa formation. Par construction, la prise en compte de cette production immobilisée n’a donc pas d’impact sur la VA puisqu’elle est mécaniquement équilibrée par des charges correspondantes.

Ce traitement est favorable parce qu’une partie des charges ayant concouru à la production immobilisée – typiquement, les salaires – ne sont pas déductibles de la valeur ajoutée. La production d’un même équipement augmente donc la VA taxable quand il est destiné à être vendu mais non quand il est immobilisé (46).

Par exception, un régime encore plus favorable est prévu dans le cas particulier de la production immobilisée afférente à des œuvres audiovisuelles ou cinématographiques inscrites à l'actif du bilan d'une entreprise de production audiovisuelle ou cinématographique qui n’est pas prise en compte du tout lorsque les œuvres correspondantes sont susceptibles de bénéficier de l’amortissement fiscal accéléré sur douze mois (régime doctrinal) sauf pour la part des coproducteurs.

Les charges afférentes à cette production restent, elles, déductibles, dans les conditions de droit commun. Il y a donc, structurellement, un excédent de charges au titre de la production audiovisuelle qui trouve son origine dans les modalités particulièrement avantageuses de comptabilisation de la production immobilisée. Concrètement, certains exercices supportent un excédent de charges parce que les produits correspondants sont exonérés.

Ces charges n’étant pas reportables, et la valeur ajoutée négative ne l’étant pas davantage, elles ne permettent pas de minorer les produits enregistrés au cours d’exercices ultérieurs. Il en résulte que des entreprises de production peuvent avoir une valeur ajoutée taxable au titre d’un exercice où elles ne supportent pas de dépenses de production.

Cet état du droit était déjà celui applicable en matière de taxe professionnelle. La minoration de la VA au stade de la production produisait alors ses effets au titre du plafonnement à la valeur ajoutée (en permettant le dégrèvement de la TP). L’enregistrement de produits au stade de la vente pouvait, lui, conduire à un assujettissement à la cotisation minimum de TP (CMTP).

La CMTP n’était toutefois due que par les entreprises de plus de 7,6 millions d’euros de chiffre d’affaires, au taux unique de 1,5 %. La création de la CVAE aboutit, d’une part, à taxer la valeur ajoutée d’entreprises dont le chiffre d’affaires est inférieur à ce seuil et, d’autre part, à taxer la VA à un taux progressif avec le chiffre d’affaires.

Dès lors que les entreprises du secteur n’avaient quasiment pas d’EBM (ou, plus précisément, n’avaient des EBM qu’au titre des exercices où elles produisaient des films et où, n’enregistrant pas de VA pour les raisons précédemment évoquées, leur TP étaient intégralement dégrevée au titre du PVA), la réforme de la fiscalité économique locale a pour effet de générer :

– un gain pour celles de ces entreprises dont le CA est supérieur à 7,6 millions d’euros (ce gain résultant de la baisse du taux de la CVAE par rapport à celui de la CMTP en deçà de 50 millions d’euros de CA),

– une perte pour celles dont le CA est inférieur.

Ces pertes ont suscité l’émotion des professionnels concernés, qui a conduit les ministres de l’économie, des finances et de l’industrie et de la culture à diligenter une mission du contrôle général économique et financier sur l’incidence de la réforme de la taxe professionnelle sur les entreprises du secteur de la production du cinéma.

Ce rapport, dont les recommandations inspirent les dispositions du II du présent article, ne présente pas de bilan global de l’évolution de la charge fiscale du secteur mais constate, sur la base d’échantillons très limités (respectivement 17 et 26 entreprises sur un secteur qui en compterait plusieurs centaines (47)) et de données partielles (notamment sans qu’il soit tenu compte des dégrèvements), une augmentation significative de celle-ci.

Un seul exemple complet est présenté. Il mérite d’être reproduit :

« Un exemple peut illustrer cette présentation.

Il concerne une société qui a réalisé successivement en 2008, 2009 et 2010 trois films puis deux films chaque année avec un chiffre d’affaires de 3,5 M€, de7,597 M€ et de 3,8 M€. Sa valeur ajoutée a été successivement négative en2008 (-0,7 M€), positive en 2009 (4,3 M€) puis en forte diminution en 2010 (1,3 M€). Or sa cotisation de TP a été successivement de 3,7 k€ en 2008 puis de 4,5 k€ en 2009 et sa cotisation initiale de CET est de 9,1 k€ alors que le maintien du système antérieur aurait conduit à une imposition de TP de 5,2 k€. Avant tout dégrèvement, elle supporte ainsi une augmentation de 75 % à l’occasion du changement de régime et une augmentation de plus du double par rapport à l’impôt payé l’année dernière. »

On constate donc que l’exemple illustrant l’augmentation de la charge fiscale justifiant une réforme est donc celui d’une entreprise dont la cotisation d’impôt augmenterait, par l’effet de la réforme, de 3 900 euros, soit environ 1 pour mille de son chiffre d’affaires, avant tout dégrèvement. Il convient également de noter qu’il s’agit d’une entreprise dont le niveau total d’imposition est de 0,7 % de la VA (dont 0,6 point au titre de la CVAE) et qu’il est donc difficile de juger sur-imposée.

Les avantages existants ne parviennent donc pas à empêcher qu’un impôt, en l’occurrence modeste, puisse être dû au titre de certains exercices. Le présent article propose, dans la continuité d’une tradition bien établie de juxtaposition d’avantages successifs, d’organiser le report des charges afférentes à la production d’œuvres dont la production immobilisée n’est pas prise en compte pour le calcul de la valeur ajoutée taxable, c’est-à-dire de celles bénéficiant, au surplus, à l’impôt sur les sociétés d’un amortissement accéléré sur douze mois.

Il prévoit l’enregistrement de ces charges au cours de la période pour laquelle le visa d’exploitation du film est délivré ou des deux années suivantes et, en l’absence de visa, au titre du deuxième exercice suivant l’engagement des charges.

Le choix d’une date liée à la délivrance d’exploitation s’explique, outre par des raisons économiques (c’est un moment à partir duquel l’exploitation de l’œuvre est facilitée), par un autre avantage du secteur du cinéma, à savoir le système de l’avance sur recettes qui organise une subvention au cours de la production dont l’enregistrement comptable n’intervient qu’à la délivrance du visa d’exploitation.

Ces dispositions sont applicables à compter du premier exercice clos en 2011. Toutefois, il est également prévu, à titre rétroactif, de permettre dans les mêmes conditions le report de charges engagées en 2010 et n’ayant pas été prises en compte dans le calcul de la valeur ajoutée due au titre de cette année.

Il convient de rappeler que des amendements proposant des dispositifs similaires ont déjà été rejetés par l’Assemblée nationale et par le Sénat à l’occasion de l’examen du projet de loi de finances pour 2011 (48).

B.– LES AUTRES AJUSTEMENTS

Quatre modifications techniques sont proposées par le présent article. Elles concernent :

– les modalités de déclaration de certaines activités foncières (A et B du I),

– le lieu d’imposition à la cotisation minimum des redevables non sédentaires (C du I),

– les modalités de définition des abattements spécifiques à La Poste (A du IV),

– le régime des sanctions pour non-déclaration des effectifs salariés pour la répartition de la CVAE (B du IV).

1.– Le régime déclaratif des activités foncières exercées sans établissement

Comme cela était déjà le cas en matière de taxe professionnelle, l’assujettissement à la cotisation foncière des entreprises (qui emporte assujettissement à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) est subordonné à l’exercice d’une activité à titre professionnel.

Ce critère conduisait à exonérer de taxe professionnelle l’activité de location nue d’immeubles, considérée comme étant une activité de gestion d’un patrimoine privé. Le local loué pouvait toutefois entrer dans l’assiette d’imposition de son locataire de sorte que cette exclusion avait, en matière de taxe professionnelle, pour effet, d’une part, d’exonérer de TP les locaux du loueur (ses bureaux) et ceux des locaux loués à des personnes non redevables de la TP et, d’autre part, d’exonérer le loueur de la cotisation minimale de taxe professionnelle (CMTP).

La loi de finances pour 2010 a élargi sur ce point, par rapport à la taxe professionnelle, le champ des redevables de la cotisation foncière des entreprises (et, conséquemment, de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises) en réputant exercées à titre professionnel les activités de location ou de sous-location d'immeubles, autres que les activités de location ou sous-location d'immeubles nus à usage d'habitation, générant un chiffre d’affaires annuel d’au moins 100 000 euros (49).

Il en résulte l’assujettissement à la CFE et à la CVAE de redevables qui louent des immeubles en France sans disposer d’un établissement sur notre sol au sens de la fiscalité locale (c’est-à-dire sans y disposer de locaux et bien que l’activité exercée puisse constituer un établissement stable au sens des règles de territorialité de l’impôt sur les bénéfices).

En pratique, l’assujettissement de ces redevables concerne, à titre principal, la CVAE. Bien qu’ils soient redevables de la CFE, leur base d’imposition à cet impôt sera nulle puisque les locaux qu’ils louent sont, en principe, dans la base d’imposition du locataire qui en dispose. Ces contribuables sont donc, en CFE, redevables de la cotisation minimum.

En CVAE, il a été prévu :

– de répartir la valeur ajoutée de ses contribuables entre les lieux de situation de chaque immeuble loué au prorata de la valeur locative foncière de chacun d’entre eux,

– d’organiser le dépôt de la déclaration au lieu de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition.

Pour la cotisation minimum de CFE, qui n’est, en principe, due qu’une fois au lieu du principal établissement du contribuable, il a également été prévu une imposition dans la commune de situation de l'immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l'année d'imposition.

Cette règle d’imposition n’a pas été assortie d’une règle déclarative spécifique. L’objet de la modification proposée par le présent article est de combler ce vide juridique en prévoyant, sur le modèle des règles actuelles de déclaration de la CVAE, une déclaration de CFE de ces contribuables au lieu de situation de l’immeuble dont la valeur locative foncière est la plus élevée au 1er janvier de l’année d’imposition. Le A du I du présent article introduit cette règle à l’article 1477 du code général des impôts.

Par ailleurs, le B du I modifie la règle de CVAE pour prévoir le dépôt de la déclaration de CVAE au lieu du dépôt de la déclaration de résultat (50). Ces déclarations doivent, en effet, être déposées à la même date et reposent sur les mêmes données comptables (la VA taxable est calculée à partir de la liasse fiscale).

2.– Le lieu d’imposition à la cotisation minimum des redevables non sédentaires

L’article 1647 D prévoit l’assujettissement à la cotisation minimum de CFE des redevables non sédentaires au lieu de la commune de rattachement mentionné sur le récépissé de consignation prévu à l'article 302 octies.

Cet article impose aux personnes exerçant une activité lucrative sur la voie ou dans un lieu public sans avoir en France de domicile ou de résidence fixe depuis plus de six mois de se faire connaître de l'administration fiscale et de déposer une somme en garantie du recouvrement des impôts et taxes. Il prévoit, à cette occasion, la délivrance au contribuable d’un récépissé.

Or, des contribuables peuvent être non sédentaires tout en ayant un domicile, auquel cas ils n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 302 octies. Le C du présent article prévoit donc de compléter l’article 1647 D pour prévoir que les contribuables non sédentaires disposant d’une habitation principale sont assujettis à la cotisation minimum à leur lieu de résidence.

3.– La définition des abattements de La Poste

En application de l’article 1635 sexies du code général des impôts, les bases d’imposition aux impôts directs locaux de La Poste font l’objet d’un abattement, non compensé par l’État aux collectivités, « en raison des contraintes de desserte de l'ensemble du territoire national et de participation à l'aménagement du territoire qui s'imposent à cet exploitant ». Il convient de noter que le produit des impositions locales dues par La Poste est affecté au budget général de l’État.

Le taux d’abattement doit être fixé annuellement de sorte que le produit correspondant « contribue au financement du coût du maillage territorial complémentaire de La Poste tel qu'il est évalué par l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes ».

La loi prévoit actuellement, d’une part, la fixation de ces abattements « dans des conditions définies par décret en Conseil d’État » et, d’autre part, l’intervention d’un décret d’application de l’article, qui est également un décret en Conseil d’État pris après avis du Comité des finances locales.

Un projet de décret a été approuvé par le Comité des finances locales lors de sa réunion du 26 septembre 2011. Il fixe le taux d’abattement à 85 % des bases d’imposition pour la cotisation foncière des entreprises et pour les taxes foncières et à 79 % pour la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, ces taux d’abattement produisant une dépense fiscale estimée à 170 millions d’euros.

Le A du IV du présent article propose une fixation du taux d’abattement par décret simple.

4.– Les sanctions pour défaut de déclaration des effectifs salariés

L’article 1770 decies du code général des impôts sanctionne les manquements, erreurs ou omissions en matière de déclaration des effectifs salariés pour la répartition du produit de la CVAE d’une amende fiscale de 200 euros par salarié concerné, dans la limite de 100 000 euros.

Les modifications apportées à l’article 1586 octies qui définit les obligations déclaratives et auquel renvoie l’article 1770 decies, fragilisent la base légale de l’amende. Il est donc proposé de modifier la référence de renvoi de l’article 1770 decies afin de garantir l’effectivité de la sanction.

II.– LA RÉPARTITION DES PRODUITS DE LA FISCALITÉ AFFECTÉE AUX CHAMBRES DE COMMERCE ET D’INDUSTRIE

Le III du présent article propose de modifier les modalités de versement aux CCI de leur fiscalité affectée.

1.– Les taxes additionnelles à la CFE et à la CVAE des CCI

Les chambres de commerce percevaient, jusqu’en 2010, une taxe additionnelle à la taxe professionnelle.

Au titre de 2010, et à titre transitoire, cette taxe a été transformée en taxe additionnelle à la CFE d’un montant égal à l’ancienne taxe additionnelle à la TP du même établissement, minoré d’une réfaction visant à organiser un gain de productivité des chambres.

Le taux de cette réfaction est égal à :

– 5 % lorsque la taxe additionnelle à la taxe professionnelle représente moins de 20 % des produits du budget prévisionnel approuvé pour 2009 ;

– 4 % lorsque la taxe additionnelle à la taxe professionnelle représente plus de 20 % et moins de 35 % des produits du budget prévisionnel approuvé pour 2009 ;

– 3 % lorsque la taxe additionnelle à la taxe professionnelle représente plus de 35 % et moins de 50 % des produits du budget prévisionnel approuvé pour 2009 ;

– 2 % lorsque la taxe additionnelle à la taxe professionnelle représente plus de 50 % des produits du budget prévisionnel approuvé pour 2009.

Par dérogation, et indépendamment de la part de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle dans le budget prévisionnel approuvé pour 2009, la réfaction minimale (soit 2 %) est appliquée aux chambres de commerce et d'industrie qui ont délibéré favorablement pour mettre en œuvre un schéma directeur régional prévu par l'article L. 711-8 du code de commerce.

Au titre de 2010, tout s’est donc passé comme si la taxe additionnelle à la TP ainsi minorée était « translatée » sur la CFE. Le report se faisant à montant constant par établissement, il en est résulté une perte de produit par rapport à 2009, sur laquelle on reviendra ci-après, la quatrième loi de finances pour 2010 ayant organisé la récupération de cette perte au titre de 2011.

À partir de 2011, les chambres de commerce et d’industrie perçoivent le produit de taxes additionnelles à la CFE, d’une part, et à la CVAE, d’autre part.

Le calcul du taux de ces taxes est d’une rare complexité compte tenu des contraintes multiples, techniques (remplacement de la TP par deux impôts, articulation entre les chambres territoriales et régionales) et politiques (effort de productivité, liberté encadrée de taux), sous lesquelles il a été défini.

Le point de départ du raisonnement est relativement simple : il a été décidé de répartir dans une logique d’impôt de répartition sur les bases au titre de 2010 des deux nouveaux impôts – à raison de 40 % sur la CFE et de 60 % sur la CVAE – le produit obtenu, en 2009, au titre de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle, minoré du coefficient déjà employé à titre transitoire en 2010.

S’agissant de la taxe additionnelle à la CFE, ce calcul est, dans chaque région, opéré, d’une part, au titre de chaque CCI territoriale et, d’autre part, au titre de chaque CCI régionale.

Il en résulte un taux local et un taux régional.

Le taux régional se substitue progressivement au taux local. En 2011, le taux applicable à chaque établissement est égal à la somme de deux tiers du taux local et d'un tiers du taux régional. En 2012, le taux applicable est égal à la somme d’un tiers du taux local et des deux tiers du taux régional.

À partir de 2013, seul le taux régional est applicable, ce taux pouvant être voté par les chambres régionales qui ont une liberté de taux à la baisse (le taux ne peut excéder celui de l’année précédente).

La taxe additionnelle à la CVAE est, elle, prélevée à un taux national dont le calcul se fait également en trois étapes.

Premièrement, est calculé le taux qui résulterait du report sur la CVAE perçue en 2010 de 60 % du produit de la taxe additionnelle à la taxe professionnelle perçu en 2009, minoré de la réfaction précédemment présentée.

Deuxièmement, il est ensuite procédé à une seconde réfaction du taux à hauteur :

– de 4 % pour les impositions établies au titre de 2011 ;

– de 8 % pour les impositions établies au titre de 2012 ;

– de 15 % pour les impositions établies à compter de 2013.

Enfin, troisièmement, et au seul titre de 2011, le taux est majoré du produit « perdu » en 2010 lors du report à montant constant de la taxe additionnelle à la TP sur la taxe additionnelle à la CFE et, en sens inverse, minoré du montant du prélèvement correspondant aux bases de France Télécom.

La répartition entre les chambres des produits résultant des taux ainsi définis est également complexe, pour l’essentiel à raison du fait que les répartitions locales des bases respectives de CFE et de CVAE ne correspondent pas a priori à la répartition nationale agrégée (60/40).

Chaque CCI de région touche le produit de la taxe additionnelle à la CFE des établissements de son ressort territorial.

Le produit de la taxe additionnelle à la CVAE est affecté à un fonds de financement. Ce fonds verse à chaque chambre la différence entre :

– d’une part, son produit de taxe additionnelle à la CFE au titre de 2010 (qui était son produit de taxe additionnelle à la TP, minoré de la réfaction comprise entre 2 et 5 %), réduit de la réfaction applicable au taux de la taxe additionnelle à la CVAE,

– d’autre part, 40 % du même produit (après la première réfaction mais avant la seconde).

Ce versement permet donc de reconstituer à l’échelon local la répartition nationale agrégée de l’assiette entre les deux taxes additionnelles.

Si le produit national de taxe additionnelle à la CVAE est insuffisant, chaque versement est réduit d’un coefficient unique d'équilibrage calculé de sorte que la somme des versements soit égale au produit de la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affecté au fonds.

À l’inverse, donc si le produit national est supérieur à la somme des versements, l’excédent est versé aux chambres régionales proportionnellement à la valeur ajoutée taxée dans leur ressort territorial.

Selon le fascicule Voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances, la taxe additionnelle à la CFE de 2010 s’est élevée à 1 196 millions d’euros.

Au titre de 2011, la taxe additionnelle à la CFE est estimée à 479 millions d’euros et la taxe additionnelle à la CVAE à 763 millions d’euros, soit un produit total de 1 242 millions d’euros (+ 46 millions d’euros, soit + 3,8 %).

Au titre de 2012, la taxe additionnelle à la CFE est estimée à 506 millions d’euros et la taxe additionnelle à la CVAE à 861 millions d’euros, soit un produit total de 1 367 millions d’euros (+ 171 millions d’euros, soit + 14,3 %, par rapport à 2010).

2.– Les dispositions du présent article

Le fonctionnement pratique de l’affectation des produits ne tient pas compte, en l’état du droit, du décalage de perception de la CVAE par rapport à la période d’imposition.

Il est rappelé que la CVAE est, en principe, payée avec deux acomptes (15 juin et 15 septembre) au cours de l’année d’imposition (chacun d’entre eux étant égal à 50 % du montant de cotisation de l’année précédente) et une régularisation en mai de l’année suivante. La taxe additionnelle est prélevée simultanément (en pratique, des acomptes de taxe additionnelle à la CVAE sont donc versés).

Toutefois, en 2010, la taxe additionnelle à la CVAE n’a pas été perçue (le financement des chambres étant assuré, à titre transitoire, au titre de la seule CFE, les montants dus étant gelés pour chaque établissement) puisque les principes du mode de financement pérennes ont été définis par la loi du 23 juillet 2010 relative aux réseaux consulaires, au commerce, à l’artisanat et au service.

Conséquemment, alors qu’une CVAE due au titre de 2010 et payée par les entreprises en 2010 (acomptes) et en 2011 (régularisations et solde) peut être versée aux collectivités en 2011, il n’en est pas de même pour la taxe additionnelle à la CVAE.

Le III du présent article propose donc un mécanisme transitoire d’alimentation du fonds de financement percevant le produit de la taxe additionnelle à la CVAE.

Pour 2011, il est proposé d’alimenter le fonds par un versement de l’État correspondant au produit attendu de la taxe additionnelle à la CVAE et construit donc à partir du produit servant à construire le taux de celle-ci à savoir :

– 60 % du produit de taxe additionnelle à la TP 2009 minorée du coefficient de réfaction compris entre 2 et 5 % (ce montant étant celui qui sert de base au calcul du taux de taxe additionnelle à la CVAE),

– minoré de 4 % (comme l’est le taux de taxe additionnelle à la CVAE au titre de 2010),

– et majoré du solde net entre le report de la perte d’assiette liée aux disparitions d’établissements en 2010 et le prélèvement France Télécom.

Pour 2012, il est proposé d’alimenter le fonds sur la base des produits de taxe additionnelle à la CVAE au titre de 2011 effectivement perçus (nets des restitutions et remboursements) jusqu’au terme du premier semestre 2012.

Ce montant est minoré du solde net entre le report de la perte d’assiette liée aux disparitions d’établissements en 2010 et le prélèvement France Télécom, puisque cette correction n’intervient qu’une fois et qu’il a été procédé à son versement en 2011, comme cela a été indiqué ci-dessus.

À partir de 2013, le régime de croisière s’applique et reposera sur le versement des produits encaissés l’année précédente, qui correspondent donc, outre les régularisations sur exercices antérieurs, aux acomptes au titre de l’année N-1 et à la régularisation au titre de l’année N-2.

En 2013, le fonds de financement versera donc les acomptes au titre de 2012 et le solde au titre de 2011.

L’administration estime que les acomptes de taxe additionnelle à la CVAE au titre de 2011 ont été inférieurs aux montants effectivement dus. Il devrait en résulter un solde (versé en 2012) majoré à due concurrence.

Ce solde sera, en pratique, versé deux fois, en 2012, en application du régime transitoire, et en 2013, en application du régime de croisière. En revanche, le moindre produit attendu sur les acomptes versés en 2011 n’est pris en compte qu’une seule fois, au titre des versements de 2012 puisque l’année 2011 fonctionne avec une alimentation directe par l’État du fonds.

Afin d’éviter qu’il en résulte une charge pour l’État, il est prévu, et c’est le dernier ajustement transitoire du dispositif, de procéder à un prélèvement sur le fonds égal à la différence entre le montant dû en 2011 (qui est donc le montant des acomptes au titre de 2011) et le montant encaissé au titre de 2011, cette différence correspondant donc, en principe, au montant du solde net versé en 2012.

III.– LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX COLLECTIVITÉS LOCALES

Le présent article comporte sept paragraphes qui concernent plus particulièrement les collectivités locales :

– le paragraphe V adapte le dispositif de compensation des pertes de base de TP aux nouvelles impositions issues de la réforme de la fiscalité locale ;

– le paragraphe VI précise les modalités de répartition de la DCRTP et du FNGIR en cas de modification du périmètre d’une commune ou d’une intercommunalité ;

– le paragraphe VII précise les modalités de répartition de la CVAE entre les EPCI à fiscalité additionnelle et leurs communes membres ;

– le paragraphe VIII précise les règles de lien entre les taux ménages en cas de fusion d’EPCI à fiscalité professionnelle unique ;

– le paragraphe IX apporte des corrections techniques relatives à la taxe d’habitation ;

– le paragraphe X précise les modalités de répartition entre l’EPCI et les communes membres de la compensation de la réduction pour création d’établissement (RCE) ;

– le paragraphe XII ajuste les fractions de TSCA affectées aux départements.

A.– MODIFICATIONS DU DISPOSITIF DE COMPENSATION DES PERTES DE RESSOURCES DE CONTRIBUTION ÉCONOMIQUE TERRITORIALE

Le paragraphe V tend à transposer le dispositif de compensation pour pertes de bases de TP ou de redevance des mines aux nouvelles impositions en vigueur à la suite de la suppression de la TP par la loi de finances pour 2010.

1.– Le droit en vigueur avant la réforme de la taxe professionnelle

a) La compensation des pertes de bases de TP des communes et des EPCI

La compensation des pertes de bases de taxe professionnelle a été créée sous la forme d’un prélèvement sur recettes, dans un premier temps uniquement pour les communes et aux EPCI à fiscalité propre, par l’article 53 de la loi de finances pour 2004.

Cet article prévoyait le versement d’une compensation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre qui enregistrent d’une année sur l’autre une perte importante de bases d’imposition à la taxe professionnelle ou de ressources de redevances des mines. La compensation est alors versée de manière dégressive sur trois ans (90 % du montant de la perte la première année, 75 % du montant versé la première année la deuxième année et 50 % de ce même montant la dernière année).

Toutefois, cette compensation était étalée sur cinq ans dans les cantons où l’État avait entrepris d’animer une politique de conversion industrielle dont la liste est fixée par décret (51) (90 % du montant de la perte la première année, 80 % du montant versé la première année la deuxième année, 60 % de ce même montant la troisième année, 40 % la quatrième année, 20 % la dernière année).

À côté de ces dispositions législatives somme toute relativement générales, cet article 53 revoyait au pouvoir réglementaire le soin de préciser les modalités de versement de cette compensation, notamment ce qu’il fallait entendre par perte « importante » de base.

Aux termes de l’article 1er du décret n° 2004-1488 du 29 décembre 2004, les communes doivent enregistrer, d’une année sur l’autre, « une perte de produit de taxe professionnelle, soit supérieure à 5 250 euros en métropole ou 1 790 euros dans les départements d’Outre-mer, soit égale ou supérieure à 10 % du produit de taxe professionnelle de l’année précédente, à condition qu’elle représente, dans l’un et l’autre cas, au moins 2 % du produit fiscal global de la taxe d’habitation, des taxes foncières et de la taxe professionnelle de l’année où intervient la perte de bases d’imposition à la taxe professionnelle ».

La perte de taxe professionnelle s’évalue donc selon un double critère :

– en proportion du montant de TP perçu l’année précédente (soit en valeur absolue, soit en pourcentage) ;

– en proportion des ressources fiscales de la collectivité.

On note toutefois un glissement important entre la mesure législative, qui vise à compenser une perte de base de TP, et le décret d’application, qui traduit cet objectif par une perte de produit.

L’article 4 du décret précité prévoyait par ailleurs qu’à compter de 2005, les montants de 5 250 euros et de 1 790 euros évolueraient, chaque année, comme la moyenne des bases d’imposition à la taxe professionnelle (TP) par habitant constatée respectivement au niveau national et au niveau des départements d’outre-mer. En 2009, avant la réforme de la TP, ces montants étaient donc de 6 340 euros en métropole et 2 130 euros en outre-mer.

Concrètement, cette année-là, la perte de produit de TP a été calculée par la différence entre les bases de TP de l’année 2009 par le taux 2008 et les bases 2008 par le taux 2008 (ce qui exclut du calcul une éventuelle baisse de taux décidée par la collectivité).

Perte de produit = bases de TP 2008 (y compris bases exonérées par le conseil municipal et par la loi (52)) par le taux 2008 – bases de TP 2009 (y compris les mêmes exonérations) par le taux 2008

Le mode de calcul de la compensation à verser aux communes distinguait par ailleurs deux cas :

– lorsque la perte était supérieure aux seuils en valeur (6 340 euros et 2 130 euros en 2009) mais inférieure au seuil en pourcentage (10 % du produit de TP de l’année précédente), la compensation à prendre en compte est diminuée du montant de ces seuils en valeur (6 340 euros en métropole et 2 130 euros en outre-mer) ;

– lorsque la perte était supérieure ou égale à 10 % du produit de TP de l’année précédente, la compensation était alors calculée sans l’abattement mentionné ci-dessus.

S’agissant des EPCI à fiscalité propre, le décret du 29 décembre 2004 précisait par ailleurs leurs modalités de compensation selon la nature de l’EPCI :

– pour les EPCI à taxe professionnelle unique (TPU), la perte de produit devait simplement être supérieure ou égale à 2 % du produit de l’année précédente ;

– pour les EPCI à fiscalité additionnelle ou à taxe professionnelle de zone (TPZ), la perte devait à la fois être supérieure aux autres seuils mentionnés précédemment (6 340 euros en métropole et 2 130 euros en outre-mer pour l’année 2009) ou excéder 10 % du produit de TP de l’année précédente et excéder 2 % du produit fiscal global du groupement.

b) La compensation des pertes de base de TP pour les départements et les régions

L’article 12 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a complété l’article 53 précité en instituant un prélèvement sur les recettes de l’État permettant de verser une compensation aux départements et aux régions qui enregistrent, d’une année sur l’autre, une perte importante de bases d’imposition à la taxe professionnelle.

Étaient éligibles à la compensation des pertes de TP les départements et les régions qui enregistraient, par rapport à l’année précédente, une perte de produit de TP supérieure ou égale à 10 % du produit de la TP de l’année précédente, à condition que cette perte représente au moins 2 % du produit fiscal global de la TH, des taxes foncières et de la TP de l’année où intervient la perte de base de TP.

La compensation s’élevait alors à 60 % de la perte enregistrée la première année, puis à 40 % de cette même perte la deuxième année et 20 % de ce montant la dernière année.

c) Le dispositif spécifique à la redevance des mines

L’article 53 de la loi de finances pour 2004 a en outre prévu le versement d’une compensation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre qui enregistrent, d’une année sur l’autre, une perte importante de redevances des mines telle que prévue par l’article 1519 du code général des impôts.

La redevance communale des mines – distincte de la redevance départementale des mines prévue par l’article 1587 du code général des impôts qui n’est pas couverte par un tel mécanisme de compensation des pertes – est due par les concessionnaires de mines ou tous autres titulaires de permis d’exploitation de mines et par les explorateurs de mines de pétrole et de gaz combustibles (à l’exclusion de ceux extrait à plus de 1 mille nautique de la côte).

Les tarifs de cette redevance, inchangés depuis 2002, distinguent 33 catégories différentes de produits (or, sel, charbon, pétrole, gaz, schistes, etc.), dont l’assiette est en général la tonne extraite (ou le kilogramme pour des produits précieux tels que l’or).

Suivant les articles 312 à 315 de l’annexe II du code général des impôts, le produit de la redevance communale des mines est réparti :

– à 35 % au bénéfice de la commune d’implantation de l’exploitation ;

– à 10 % au bénéfice des communes intéressées, au prorata des tonnages extraits sur leurs territoires respectifs si la concession s’étend sur le territoire de plusieurs communes ;

– à 55 % à destination d’un fonds national de péréquation entre les communes où sont domiciliés les ouvriers ou employés des mines, au prorata du nombre d’ouvriers.

Pour les hydrocarbures liquides ou gazeux, le produit de la redevance des mines est réparti pour moitié selon la clé de répartition mentionnée ci-dessus. L’autre moitié est répartie pour 30 % entre les communes sur le territoire desquelles les hydrocarbures sont extraits (en fonction du tonnage) et pour 70 % par le Conseil général entre les communes de son choix selon des modalités qu’il détermine.

Le critère de répartition tenant au nombre d’ouvriers ou employés des mines semble d’ailleurs être devenu largement inopérant, si l’on en croit la question écrite n° 13219 posée par M. le Sénateur Jean-Louis Masson. D’après l’exposé de cette question, la fermeture des Charbonnages de France au 31 décembre 2007 a entraîné la fin du recensement des mineurs, ce qui a entraîné la fin du versement de la redevance pour un certain nombre de communes auparavant bénéficiaires.

Les conditions d’éligibilité des communes et des EPCI à cette compensation, prévues par le décret n° 2004-1488 du 29 décembre 2004 précité, sont identiques à celles prévues pour les pertes de bases de TP.

Pour les communes et les groupements à fiscalité propre additionnelle ou à TPZ :

– la perte de ressources de redevances des mines doit être soit supérieure 6 340 euros en métropole et 2 130 euros en outre-mer, soit égale ou supérieure à 10 % du produit de la redevance des mines de l’année précédente ;

– la perte de ressources de redevances des mines doit représenter au moins 2 % du produit de la redevance des mines, de la TP, de la TH et des taxes foncières de l’année où intervient la perte de ressources de redevance des mines.

Pour les groupements à TPU, sont éligibles ceux qui ont enregistré, par rapport à l’année précédente, une perte égale ou supérieure à 2 % du produit de la redevance des mines.

La compensation est alors égale à 90 % de la perte enregistrée la première année, puis à 75 % et 50 % du montant de la compensation versée la première année.

2.– Le dispositif transitoire adopté à l’article 78 de la loi de finances pour 2010

a) Un dispositif nécessitant des précisions législatives

La réforme de la TP a automatiquement entraîné la remise en cause de la compensation pour perte de bases de TP ; l’article 77 de la loi de finances pour 2010 a donc prévu sa mise en extinction progressive :

– la compensation des pertes de bases de TP du bloc communal, des départements et des régions a été supprimée à compter du 1er janvier 2010 ;

– toutefois, les compensations en cours de versement sont maintenues jusqu’à leur fin.

Par ailleurs, le 3 de l’article 78 de la loi de finances pour 2010 (dont le présent paragraphe prévoit la réécriture) a prévu, à titre programmatique, qu’à compter de 2012, le dispositif de compensation des pertes de TP serait remplacé par un dispositif de compensation des pertes de contribution économique territoriale.

On peut noter que le nouveau dispositif n’était pas destiné, dès l’origine, à compenser les pertes d’IFER, ce qui aurait pu être une possibilité dans la mesure où ces IFER font partie des impositions qui sont venues remplacer la taxe professionnelle. À titre d’exemple, les communes perçoivent actuellement la moitié de l’IFER pesant sur les entreprises de production d’électricité d’origine nucléaire, dont il n’est pas aberrant d’imaginer la fermeture compte tenu des débats actuels.

La compensation devait rester étalée sur trois ans (90 % de la perte la première année, 75 % du montant versé la première année l’année suivante, 50 % de ce même montant la dernière année). Cet article a en outre conservé le principe d’une compensation renforcée dans les zones de restructuration industrielle. En revanche, cette rédaction ne faisait plus mention du dispositif de compensation lié à la redevance communale des mines.

Cette transposition a minima du dispositif de la compensation des pertes de bases de TP laissait ouvertes de nombreuses questions dont certains éléments de réponse ont d’ailleurs été apportés par les différentes lois de finances des années 2010 et 2011 :

– la TP faisant place à la CET qui regroupe en réalité deux impositions (CFE et CVAE) (53), de quelle manière une compensation des pertes englobant ces deux impositions doit-elle être mise au point ? L’importance de la perte doit-elle concerner l’une des deux impositions ou les deux ?

– comment calculer une « perte importante » de produit de deux impositions qui ont une nature et surtout des modalités de recouvrement très différentes ? Si la CFE est directement perçue par la commune l’année d’imposition, la CVAE est assise sur la valeur ajoutée d’une entreprise qui, s’il s’agit d’un groupe, fait l’objet d’une territorialisation complexe entraînant un décalage dans le temps entre la perception de l’imposition et sa territorialisation aux différentes collectivités locales ;

– compte tenu de ce décalage dans la perception de la CFE et de la CVAE par les collectivités, comment calibrer dans le temps la dégressivité d’une compensation calculée lors d’une année N ?

L’ensemble de ces questions techniques fait l’objet d’une réponse dans le présent paragraphe.

b) Les modalités de compensation en 2010 et 2011 et l’impact budgétaire du présent article

La réforme de la fiscalité directe locale a entraîné une forte baisse du montant de la compensation pour perte de base de TP. En effet, compte tenu de la suppression de la TP en 2010 et son remplacement par une compensation relais versée aux collectivités en lieu et place des futures impositions locales pesant sur les entreprises, il a été impossible de faire fonctionner le dispositif entre 2010 et 2011. Les crédits utilisés au titre de ces deux années correspondent donc aux droits à compensation enregistrés au cours des années antérieures.

LES MONTANTS DE LA COMPENSATION POUR PERTE DE BASE DE TP (PUIS DE CET) ET DE REDEVANCE DES MINES

(en milliers d’euros)

 

2009

2010

2011

2012

PRÉVISIONS

164

184

35

50

EXÉCUTION

161,55

86,78

32,9 (54)

  

Source : DGFIP, DGCL

On pourrait donc penser que la réforme de la fiscalité locale a entraîné, de ce point de vue, une année « blanche » pour la compensation des pertes de bases de TP. Il faut néanmoins rappeler que la différence des crédits prévus entre 2010 et 2011, d’un montant de 149 millions d'euros, a été redéployée au profit des collectivités locales à l’intérieur de l’enveloppe normée grâce à un amendement du Rapporteur général au projet de loi de finances pour 2011. Sur ce montant, 115 millions d'euros ont été redéployés au sein de la DGF et le reste est venu soulager les variables d’ajustement de cette enveloppe normée.

La remise à plat du dispositif prévue par le présent article, qui permettra de verser dès 2012 une compensation à raison des pertes enregistrées entre 2011 et 2012, devrait entraîner une augmentation de cette compensation dans les années à venir ; l’évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2012 fait état d’une montée en puissance jusqu’en 2014, sans qu’un chiffrage précis ne soit prévu au-delà de 2012.

Le chiffre de 50 millions d'euros prévu pour l’année 2012 comprend 4 millions d'euros de reliquat de compensations liées à l’ancien dispositif, le reste étant lié au nouveau dispositif.

3.– Le dispositif proposé par le présent article

a) Le présent dispositif conserve l’architecture globale de l’ex-compensation pour perte de bases de TP

Le présent V prévoit, à compter de 2012, la création d’un prélèvement sur recettes de l’État rénové permettant de verser une compensation aux communes et aux EPCI à fiscalité propre, aux départements et aux régions à raison des pertes de CET et de redevance communale des mines.

● L’éligibilité à la compensation pour perte de CET

Seront éligibles à la compensation :

1) Les communes et les EPCI à fiscalité propre qui enregistrent d’une année sur l’autre « une perte importante de base de CFE et une perte de produit de contribution économique territoriale afférent aux entreprises à l’origine de la perte de base de CFE, importante par rapport à leurs recettes fiscales ».

D’après les informations fournies au Rapporteur général, cette condition cumulative vise à indiquer que la compensation permettra de couvrir à la fois les pertes de CFE et de CVAE présentant un lien avec la perte de CFE initiale. Comme dans le dispositif actuel, c’est en réalité une perte de produit de CFE (et non, à proprement parler, de bases de CFE) atteignant certains seuils fixés par décret qui déclenchera le droit à compensation.

La perte de CFE localisée dans une commune au cours d’une année est, au départ, le seul élément tangible permettant d’apprécier, au cours de cette même année, l’équivalent d’une perte de base de TP.

S’agissant de la CVAE, son assiette, la valeur ajoutée, n’est localisée dans la commune que de manière indirecte, notamment lorsqu’il s’agit d’une société disposant de plusieurs sites. Dans ce cas, le législateur a prévu les dispositions permettant de territorialiser le produit issu de cette taxation de la valeur ajoutée, pour les deux tiers en fonction des effectifs de l’établissement et pour un tiers en fonction des valeurs locatives. Cette CVAE revenant ainsi aux communes ne peut également être appréciée, pour compenser une perte éventuelle, que sous la forme d’un produit.

Quel sens aura cette condition cumulative lorsque le pouvoir réglementaire devra préciser l’éligibilité à la compensation ?

D’après les informations du Gouvernement qui doivent être reprises dans le décret, l’éligibilité à la compensation sera ouverte lorsque seront remplies deux conditions :

– une perte initiale de CFE atteignant un certain pourcentage ou un certain montant, constatée lors de l’année N ;

– une perte globale de CET, englobant la perte initiale de CFE et la perte de CVAE constatée lors de l’année N ou de l’année N+1, atteignant un second pourcentage ou un second montant.

La perte initiale de CFE de l’année N pourra faire, elle-même, l’objet d’une compensation soit au cours de l’année N si la perte de CVAE est concomitante, soit au cours de l’année N+1 si la perte est enregistrée avec un décalage d’un an.

Exemple chiffré

1.– Compensation d’une perte concomitante de CFE et de CVAE

La commune A perçoit une CFE de 100 000 en 2012 et de 80 000 en 2013. La perte est de 20 000 ce qui représente 20 % : la première condition pour être éligible à la compensation est remplie.

Cette commune perçoit une CVAE de 300 000 en 2012, de 250 000 en 2013 et de 200 000 en 2014.

La somme des pertes de CET en 2013 est de 20 000 plus 50 0000 : la seconde condition pour être éligible est remplie.

2.– Compensation d’une perte de CFE et de CVAE avec un décalage d’un an

La commune A perçoit une CFE de 100 000 en 2012 et de 80 000 en 2013. La perte est de 20 000 ce qui représente 20 % : la première condition pour être éligible à la compensation est remplie.

Cette commune perçoit une CVAE de 310 000 en 2012, de 310 000 en 2013 et de 240 000 en 2014.

La somme des pertes de CET en 2013 est de 20 000 ce qui est insuffisant pour que la seconde condition soit remplie. En revanche, en 2014 cette somme atteint 90 000 (20 000 de CFE en 2013 et 70 000 de CVAE en 2014).

La seconde condition est remplie ; la compensation sera versée à compter de 2014.

2) Les départements et les régions qui comprennent sur leur territoire au moins une commune ou un EPCI bénéficiant déjà de la compensation et qui enregistrent, la même année que cette commune ou cet EPCI, une perte importante du produit de CVAE par rapport à l’année précédente et par rapport à leurs recettes fiscales ; cette perte importante de CVAE doit être constatée dans les entreprises dont la perte de base importante a motivé la compensation de la commune.

● Le panier de ressources permettant d’évaluer l’importance de la perte de CET

Alors que le dispositif antérieur évaluait la perte de TP par rapport à un panier de ressources relativement restreint aussi bien pour le bloc communal que pour les départements et les régions (TH, TF et TP), le présent article tend à l’élargir tout en prenant en compte la redistribution des impositions locales liées à la réforme de la TP.

Pour les communes et les EPCI, le panier redéfini par le présent article comprend :

– les taxes foncières et la taxe d’habitation ;

– la CFE et une fraction de 26,5 % de la CVAE afférente à son territoire ;

– la redevance des mines ;

– les différents IFER communaux ainsi que la taxe sur les éoliennes en mer.

– la taxe sur les surfaces commerciales ;

– de manière assez originale, le présent article intègre dans le panier de ressources la taxe additionnelle sur les installations de stockage définitif de produits nucléaires prévue à l’article 43 de la loi de finances pour 2000.

Le montant de cette taxe est déterminé, pour trois catégories d’installations selon qu’elles sont destinées à accueillir des déchets de très faible activité, des déchets de faible ou moyenne activité à vie courte ou des déchets de moyenne ou haute activité à vie longue, par application à la somme forfaitaire d’un coefficient multiplicateur ; la somme forfaitaire est elle-même déterminée à partir de la capacité de stockage du site, à hauteur de 2,20 euros par mètre cube. Le produit de la taxe est ensuite réparti entre les communes et les EPCI « dans un rayon maximal autour de l’accès principal aux installations de stockage déterminé par le conseil général ou, le cas échéant, par la commission interdépartementale compétente en matière de FDPTP ».

Le Rapporteur général s’interroge sur l’utilité de cette prise en compte, dès lors que le site de l’ANDRA fait état d’une trentaine de sites de stockage de ce type.

Cette somme serait majorée des montants prélevés ou reversés au titre du seul FNGIR, à l’exclusion de ceux versés au titre de la DCRTP, ce qui peut sembler curieux. En effet, l’article 14 du projet de loi de finances pour 2012 prévoit un « dégel » dans le temps du calcul de la DCRTP et donc du FNGIR pour tenir compte de l’impossibilité technique, pour le Gouvernement, de territorialiser l’intégralité de la CVAE avant la fin de l’année.

Concrètement, certains reliquats de CVAE non territorialisés avant la fin de cette année pourront l’être en 2012 ou 2013 ; automatiquement, le bilan des ressources « après réforme » des collectivités concernées sera amélioré : leur montant de DCRTP sera par conséquent réduit ce qui aura un impact sur le montant du FNGIR qui intègre, au titre des ressources après réforme, le montant de la DCRTP. Il convient donc de neutraliser les effets mutuels entre FNGIR et DCRTP, en prenant en compte ces deux ressources dans le présent panier.

Pour les départements, le panier de ressources comprend la TFB, la redevance des mines, les différents IFER départementaux et 48,5 % de la CVAE perçue sur les communes de son territoire. On aurait pu imaginer d’y ajouter la TSCA dont bénéficient désormais les départements, voire la moyenne sur les cinq dernières années de DMTO, comme c’est le cas pour la détermination du potentiel financier de ces départements.

Pour la région, le panier de ressources comprend les différents IFER régionaux et 25 % de la CVAE des communes de son territoire.

Pour ces deux catégories de collectivités, le présent article prévoit en outre de prendre en compte uniquement les versements ou prélèvements au FNGIR, à l’exception de la DCRTP, ce qui appelle les mêmes commentaires que pour le bloc communal.

Il est regrettable que cette définition du panier de ressources de référence n’ait pas intégré les débats qui ont été menés, notamment au sein du comité des finances locales, sur une amélioration de l’appréciation de la richesse fiscale des différents niveaux de collectivités. Dans un but péréquateur largement distinct de celui poursuivi par le présent paragraphe, ce comité avait jugé opportun d’inclure dans le panier de ressources du bloc communal plusieurs impositions annexes comme le produit des jeux ou, pour les régions, les ressources tirées de la modulation de la TIPP ou des droits perçus sur les cartes grises.

● Les modalités de calcul de la compensation

Le présent article prévoit des modalités de calcul de la compensation différentes pour le bloc communal d’une part et pour les départements et les régions d’autre part.

Pour le bloc communal, la compensation est assise sur la perte de produit de CET ramenée à l’ensemble des ressources du bloc local évoqué ci-dessus. Le présent article n’en dit pas plus ni sur l’importance que cette perte devra atteindre pour ouvrir le droit à compensation, ni sur la manière dont seront prises en compte les pertes respectivement de CFE ou de CVAE.

Ces précisions relèvent actuellement du décret et le présent article prévoit, de la même manière, de renvoyer ces précisions au pouvoir réglementaire.

Pour les départements et les régions, la perte de produit est évidemment calculée uniquement à partir de la fraction de CVAE qui leur revient.

Le présent article prévoit que cette compensation est égale la première année à 90 % de la perte de produit, la deuxième année à 75 % de la compensation reçue l’année précédente, et la troisième année à 50 % de la compensation reçue la première année, reprenant ainsi le dispositif antérieur à la réforme de la TP.

Si les modalités pratiques de calcul ne posent pas de problèmes pour les départements et les régions, des précisions s’imposent pour le bloc communal compte tenu du décalage dans le temps de pertes de CFE et de CVAE.

À cet effet, le présent dispositif précise que les compensations versées la deuxième et la troisième année sont, le cas échéant, « majorées d’un montant tenant compte de la perte de produit de CVAE des entreprises ayant déclenché l’application de la compensation la première année ». Cette disposition permet d’intégrer, au moment du versement de la compensation, le décalage entre le moment où la commune touche le produit de CFE et le moment où elle touche son produit de CVAE.

D’après le Gouvernement, cette disposition signifie que la compensation de la CVAE sera calculée sur trois ans mais versée sur deux années de manière à ce que ce versement puisse être globalisé sur deux années.

Exemple chiffré

Le présent exemple reprend les hypothèses retenues ci-dessus pour expliciter les conditions d’éligibilité.

1.– Compensation d’une perte concomitante de CFE et de CVAE

Rappel des hypothèses de la commune A :

– Produit de CFE 2012 : 100 000, produit de CFE 2013 : 80 000 (perte de CFE 2013 : 20 000) ;

– Produit de CVAE 2012 : 300 0000, produit de CVAE 2013 : 250 000, produit de CVAE 2014 : 200 000 (perte de CVAE 2013 : 50 000).

Calcul et versement de la compensation :

– Attribution 2013 : 63 000 (90 % de 70 000).

– Attribution 2014 : 126 000 c'est-à-dire 75 % de 63 000 (deuxième année de compensation de la CFE), 90 % de 50 000 (première année de la CVAE) et 75 % de 45 000 (deuxième année de compensation de la perte de CVAE versée par anticipation).

– Attribution 2015 : 54 000 c'est-à-dire 50 % de 63 000 (dernière année de compensation de CFE) et 50 % de 45 000 (dernière année de compensation de CVAE).

On constate que la compensation n’est pas particulièrement dégressive.

2.– Compensation d’une perte de CFE et de CVAE avec un décalage d’un an

Rappel des hypothèses de la commune A :

– Produit de CFE 2012 : 100 000, produit de CFE 2013 : 80 000 (perte de CFE 2013 : 20 000) ;

– Produit de CVAE 2012 : 310 0000, produit de CVAE 2013 : 310 000, produit de CVAE 2014 : 240 000 (perte de CVAE 2014 : 70 000).

Calcul et versement de la compensation :

– Attribution 2014 : 81 000 (90 % de 90 000).

– Attribution 2015 : 60 750 (75 % de 81 000)

– Attribution 2016 : 40 500 (50 % de 81 000)

La dégressivité est plus adaptée dans ce cas de figure.

Comme dans le dispositif en vigueur, l’article prévoit par ailleurs que la durée de compensation est portée à cinq ans dans les cantons dans lesquels l’État anime une politique de conversion industrielle ; dans ce cas, les taux de la compensation sont fixés à 90 % la première année, à 80 % la deuxième année, à 60 % la troisième année, à 40 % la quatrième année et à 20 % la cinquième année.

Dans ce dernier cas, la compensation peut être majorée, entre la deuxième et la cinquième année, d’un montant tenant compte de la perte de produit de CVAE afférent aux entreprises à l’origine de la perte de base de CFE ayant déclenché l’application de la compensation la première année.

● Le dispositif de compensation des pertes de redevance communale des mines

Le présent article remet également à plat la compensation pour perte de redevance communale des mines en conservant les principes en vigueur avant la réforme de la taxe professionnelle.

Comme dans le droit antérieur, il est prévu que la compensation est versée aux communes et EPCI qui enregistrent d’une année sur l’autre « une perte importante de redevances des mines et à condition que cette perte soit importante par rapport à leurs recettes fiscales » sans que le texte de loi ne donne plus de précision quant à la manière d’évaluer cette importance.

Le panier de ressources permettant d’évaluer la perte est en revanche prévu ; identique à celui destiné à évaluer les pertes de CET, il appelle par conséquent les mêmes commentaires.

La compensation s’élèvera alors, comme dans le droit en vigueur avant la réforme de la TP, à 90 % de la perte de produit la première année, à 75 % de la compensation reçue l’année précédente la deuxième année et à 50 % de la compensation reçue la première année.

B.– MODIFICATION DES RÈGLES DE RÉPARTITION DE LA DRCTP ET DU FNGIR EN CAS DE CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE D’UNE COMMUNE OU D’UN EPCI

Le paragraphe VI prévoit des mesures très techniques permettant de préciser les modalités de répartition de la DCRTP et du FNGIR en cas de modification du périmètre d’une commune ou d’un EPCI.

1.– Le droit en vigueur

a) La DCRTP

L’article 78 de la loi de finances pour 2010 actuellement en vigueur a prévu certains principes de répartition de la DCRTP et du FNGIR en cas de modification du périmètre d’une commune ou d’un EPCI :

– en cas de fusion de communes, la dotation de compensation de la commune nouvelle est égale à la somme des dotations de compensation des communes participant à la fusion. Ce principe, clair à la fois dans son énoncé et dans sa mise en œuvre, est repris tel quel dans le présent article ;

– en cas de scission de commune, cet article 78 prévoit que le montant de la DCRTP de chacune des communes résultant de la scission s’obtient par répartition de la DCRTP de la commune d’origine au prorata de la population.

Le Gouvernement, jugeant cette clé de répartition trop grossière, propose dans le présent article un dispositif très technique permettant de reconstituer a posteriori la perte de recette individuelle de chaque commune issue de la scission – en allant exhumer les bases et les produits fiscaux avant et après réforme de la TP localisés sur le territoire de cette future commune – de manière à calculer une DCRTP qui corresponde exactement à sa propre perte de ressources ;

– en cas de modification de périmètre, fusion, scission ou dissolution d’un EPCI, l’article 78 de la loi de finances pour 2010 en vigueur prévoit que le montant de la DCRTP de chaque EPCI résultant de cette opération s’obtient :

1° En calculant, pour chacun des EPCI préexistants, la part de la DCRTP revenant à chaque commune par répartition du montant de DCRTP de l’EPCI au prorata de la population de chaque commune ;  

2° Puis en additionnant, pour chacun des EPCI résultant de ces opérations, les parts de DCRTP qui lui reviennent par addition de la DCRTP de chaque commune qui le compose après modification du périmètre de l’EPCI. Lorsqu’à l’issue de ces opérations, une commune redevient isolée, elle récupère logiquement la part qui lui revient selon la même méthode de calcul. À l’inverse, lorsqu’une commune isolée rejoint un EPCI, le montant de DCRTP de la commune est versé à l’EPCI.

Le présent projet de loi affine la méthode de calcul pour chaque opération pouvant affecter un EPCI (modification de périmètre, fusion, scission ou dissolution). Comme pour les scissions de communes, il abandonne le principe de la ventilation de la DCRTP de l’EPCI au prorata de la population de chaque commune, au profit d’un calcul individuel de la DCRTP de chaque commune membre de l’EPCI préexistant. De cette manière, il est ensuite possible de calculer la DCRTP du nouvel EPCI à partir des pertes fiscales effectivement constatées.

b) Le FNGIR

De manière comparable à la DCRTP, l’article 78 de la loi de finances pour 2010 prévoit certains principes s’agissant de la répartition du FNGIR lorsque des communes ou des EPCI sont affectés par les mouvements de périmètre :

– en cas de fusion de communes, les montants positifs ou négatifs du FNGIR des communes avant la fusion sont additionnés pour être répercutés sur le nouvel EPCI ;

– en cas de scission, les montants du FNGIR sont répartis entre les communes scindées au prorata de la population ;

– en cas de modification de périmètre, fusion, scission ou dissolution d’un EPCI, les montants du FNGIR de l’EPCI préexistant sont ventilés entre les communes membres au prorata de la population. Puis, une fois le périmètre de l’EPCI modifié, son FNGIR est recalculé par addition du FNGIR ainsi ventilé entre ses communes membres.

2.– Le dispositif prévu par le présent article

Le paragraphe VI prévoit un dispositif affiné qui doit s’appliquer à compter du 1er janvier 2011 ; il remplace donc totalement celui qui a été décrit ci-dessus et qui n’aura donc jamais été mis en œuvre, compte tenu du fait que la DCRTP et le FNGIR seront versés (ou prélevés) pour la première fois en 2011.

a) La DCRTP

● En cas de fusion de communes, la DCRTP de la nouvelle commune sera, en toute logique, égale à la somme de la DCRTP des communes préexistantes.

● En cas de scission de communes, le présent projet de loi prévoit que l’on déterminera, pour chaque commune scindée, la DCRTP à laquelle elle aurait eu le droit si elle avait existé au moment de la réforme de la TP.

Pour ce faire, le texte applique au niveau de chaque commune scindée la méthode de calcul de la DCRTP prévue par l’article 78 de la loi de finances pour 2010, c'est-à-dire la différence entre :

– la somme des produits de l’année 2010 pour la TH, la TFNB et la compensation relais qui figure la dernière photographie disponible des ressources de TP sur cette commune (55) ;

– la somme des bases de TFNB de l’année 2010 par le taux de référence de cette même année (intégrant les parts de TFNB départementale et régionale transférées au bloc communal), le produit total de TH de l’année 2010, les bases nettes de CFE de l’année 2010 par le taux de référence de l’année 2010, le montant de la CVAE de l’année 2010 revenant à la commune, le produit des IFER communaux afférents à l’année 2010.

Si cette différence est positive, la future commune scindée aura donc automatiquement enregistré une perte de ressources fiscales ouvrant droit à compensation.

Notons toutefois que cette méthode de calcul de la perte de recettes issue de la réforme TP est une transposition simplifiée du dispositif de droit commun prévu par l’article 78 de la loi de finances pour 2010.

En effet, celui prend également en compte les compensations d’exonérations perçues en 2010 (avant réforme) et celles qui auraient été perçues en 2010 si les dispositions applicables au 1er janvier avaient été retenues (après réforme). Par ailleurs, le dispositif général de droit commun prend également en compte le prélèvement France Télécom ainsi que les montants des prélèvements ou des reversements opérés au titre des FDPTP (avant réforme) ainsi que le montant de la taxe additionnelle à la taxe sur les installations nucléaires de stockage (après réforme).

Le Gouvernement n’a donc pas souhaité recréer, pour traiter des cas de scissions de commune somme toute limités, un dispositif aussi complexe pour l’ensemble des autres collectivités, ce dont il faut se réjouir.

● En cas de fusion d’EPCI, le présent texte conserve le droit en vigueur qui prévoit que la DCRTP du nouvel EPCI sera calculée à partir de l’addition des DCRTP des EPCI préexistants.

● En cas de dissolution d’EPCI, le présent texte prévoit que la DCRTP de l’EPCI est répartie entre ses communes membres, uniquement lorsque celles-ci ont enregistré une perte de recettes à la suite de la réforme de la TP. Il n’était en effet pas envisageable de répercuter la DCRTP de l’EPCI sur celles de ces communes qui ont éventuellement gagné dans la réforme de la TP

Pour ce faire, le projet de loi prévoit le calcul, pour chaque commune de l’EPCI, du bilan de la réforme TP sur ses ressources.

À cette fin, il sera calculé pour chaque commune, conformément à la méthode un peu simplifiée mentionnée ci-dessus, la différence entre :

– la somme des impositions à la TH et à la TFNB émises en 2010 pour l’EPCI mais sur le territoire de la commune et de la compensation relais versée en 2010 à l’EPCI à raison des bases situées sur le territoire de la commune ;

– la somme du produit intercommunal de TFNB et de TH revenant à chaque commune (déterminé avec les bases de la commune et le taux de référence de l’EPCI), le produit de CFE, de CVAE et des IFER intercommunaux revenant à chaque commune (déterminé également par le produit des bases communales par les taux intercommunaux).

Une fois connu l’impact de la réforme de la TP sur chaque commune de l’EPCI à dissoudre, le montant de la DCRTP de l’EPCI est réparti uniquement entre les communes qui ont elles-mêmes perdu dans la réforme. Le montant individuel de la DCRTP intercommunale qui redescendra vers les communes est calculé au prorata de leur perte dans la somme totale de la perte des communes perdantes.

● En cas de retrait d’une commune membre d’un EPCI à fiscalité propre, la part de la DCRTP de l’EPCI lui revenant, calculée selon la même méthode que celle explicitée ci-dessus, est attribuée à cette commune.

● En cas de rattachement à un EPCI à fiscalité propre après le 1er janvier 2011, le montant de la DCRTP de la commune est versé en totalité à cet EPCI.

b) Le FNGIR

Pour répercuter les montants du FNGIR en cas de mouvement de périmètre d’une commune ou d’un EPCI, le présent texte adopte des principes similaires à ce qui a été exposé ci-dessus pour la réaffectation de la DCRTP. Toutefois, le présent dispositif doit tenir compte du fait que le FNGIR peut faire l’objet soit d’un versement soit d’un prélèvement.

– En cas de fusion de communes, les montants des communes préexistantes sont logiquement répercutés sur la nouvelle commune, qu’il s’agisse de prélèvements ou de reversements.

– En cas de scission de communes, le montant du FNGIR de la commune préexistante est ventilé entre les communes scindées selon une méthode identique à ce qui a été exposé ci-dessus pour la DCRTP : pour chaque future commune scindée, il est calculé un bilan virtuel de la réforme de la TP à partir des bases situées sur cette future commune. Le montant du FNGIR de la commune préexistante est ensuite ventilé entre les communes scindées au prorata de l’importance de ces pertes ou du gain virtuels.

– En cas de fusion d’EPCI, les montants de FNGIR des EPCI préexistants sont répercutés sur le nouvel EPCI.

– En cas de dissolution d’un EPCI, les montants du FNGIR sont également répercutés sur les communes membres, comme le texte le prévoit pour la DCRTP.

De même que la DCRTP ne devait logiquement être ventilée qu’entre les communes de l’EPCI dissout perdantes dans la réforme TP, la ventilation du FNGIR doit tenir compte de la situation personnelle de chaque commune au regard de la réforme de la TP. En effet, il ne serait pas logique de répercuter un prélèvement de l’EPCI à dissoudre sur les communes qui sont elles-mêmes perdantes dans la réforme (et vice-versa).

Le présent article prévoit donc deux possibilités :

– lorsque l’EPCI à dissoudre devait être prélevé au titre du FNGIR, les montants correspondants sont ventilés entre les communes gagnantes de cet EPCI (au prorata de gain calculé selon la méthode exposée précédemment) ;

– lorsque l’EPCI à dissoudre devait être bénéficiaire du FNGIR, les montants correspondants sont ventilés entre les communes perdantes de cet EPCI (au prorata de cette perte calculée selon la même méthode).

Restait à traiter, dans ces EPCI dissous, de la situation des communes ne bénéficiant pas d’une répercussion du FNGIR, c'est-à-dire :

– une commune gagnante dans la réforme de la TP appartenant à un EPCI bénéficiant d’un reversement du FNGIR (donc lui-même perdant) ;

– une commune perdante dans la réforme de la TP appartenant à un EPCI prélevé.

Pour ces deux catégories de communes appartenant à un EPCI à dissoudre, celui-ci faisait en quelque sorte « écran » à l’application du FNGIR. Le présent article prévoit donc, à l’occasion de la dissolution de l’EPCI, de rétablir la situation personnelle des communes à l’égard du fonds. À cet effet, la commune gagnante d’un EPCI perdant sera, après dissolution, prélevée au titre du FNGIR à hauteur de son gain ; à l’inverse, la commune perdante d’un EPCI gagnant sera, après la dissolution, bénéficiaire d’un versement du FNGIR à hauteur de sa perte.

– En cas de retrait d’une commune d’un EPCI, la part de FNGIR lui revenant est calculée selon la méthode exposée précédemment, tandis que le FNGIR de l’EPCI faisant l’objet de ce retrait est ajusté en conséquence.

C.– RÉPARTITION DE LA CVAE ENTRE LES EPCI À FISCALITÉ ADDITIONNELLE ET LEURS COMMUNES MEMBRES

Le paragraphe VII précise certaines modalités de répartition de la CVAE entre les EPCI à fiscalité additionnelle et leurs communes membres.

L’article 1609 quinquies BA prévoit actuellement que la CVAE est répartie entre les EPCI à fiscalité additionnelle et leurs communes membres en fonction d’une fraction égale au rapport, exprimé en pourcentage, entre :

– le taux relais intercommunal ;

– la moyenne des taux relais communaux pondérés par l’importance relative des bases retenues pour le calcul de la compensation relais versée à ces communes.

Cette fraction permet de déterminer la part revenant à l’EPCI, le reste constituant de fait la part des communes membres.

Cet article 1609 quinquies BA prévoit en outre que l’EPCI et les communes membres peuvent modifier à la majorité qualifiée ces fractions avant le 15 octobre de chaque année pour une application à compter de l’année suivante. Cette majorité doit être constituée des deux tiers des conseils municipaux représentant au moins la moitié de la population.

Le présent article tend d’abord à fixer de manière pérenne au 1er octobre la date limite de délibération des assemblées ; en outre, il tend à renforcer la condition de majorité en prévoyant qu’elle doit comprendre les conseils municipaux des communes dont le produit de CVAE représente au moins un cinquième du produit total des impositions intercommunales, y compris la TASCOM.

Le présent article tend par ailleurs à préciser les modalités de répartition de la CVAE entre l’EPCI et ses communes membres en cas de fusion d’EPCI à fiscalité propre.

La première année, l’EPCI issu de la fusion reçoit les fractions de CVAE attribuées l’année précédente aux différents EPCI fusionnés ; pour les années suivantes, la fraction destinée au nouvel EPCI est égale à la moyenne des fractions applicables aux EPCI préexistants pondérée par l’importance respective de leur produit de CVAE. La fraction restante est automatiquement versée aux communes membres.

En cas de rattachement d’une commune à un EPCI à fiscalité propre, la fraction de CVAE de l’EPCI, calculée selon les modalités exposées ci-dessus, est applicable à la CVAE de la nouvelle commune.

Le présent article prévoit en outre une garantie de non-baisse au profit des communes dont la CVAE baisserait de manière trop importante du fait de leur rattachement à un EPCI.

Lorsque cette diminution est supérieure à 5 %, l’EPCI verse à la commune rattachée une compensation de 90 % de la fraction de la perte de produit supérieure à 5 %, à 75 % de la fraction perçue l’année précédant la deuxième année et à 50 % de cette même fraction la troisième année. Par délibération concordante de l’EPCI et de la commune rattachée, la durée de cette garantie peut être réduite dans le temps.

D.– MODULATION DES TAUX PESANT SUR LES MÉNAGES DANS UN EPCI À FISCALITÉ PROFESSIONNELLE UNIQUE ISSU DE LA FUSION D’EPCI À FISCALITÉ PROPRE

Le paragraphe VIII vise à apporter une solution à un problème, porté à la connaissance du Rapporteur général à la fois par M. Yves Nicolin pour l’agglomération de Roanne et par M. François Cornut-Gentille pour la communauté de communes de Saint-Dizier, lié aux règles de lien entre les taux d'impositions locales en cas de fusion d'EPCI à FPU.

1.– Les problèmes posés par le droit en vigueur

Le droit actuel contient en effet une faille s'agissant des taux à partir desquels devront évoluer les taux applicables aux impositions pesant sur les ménages dans le nouvel EPCI à FPU issu de la fusion.

S'agissant des fusions d’EPCI à FPU, le code général des impôts prévoit actuellement plusieurs règles :

– dès lors que cette fusion est opérée à partir d'EPCI dont au moins l’un est à FPU, l'EPCI issu de la fusion est lui-même soumis au régime de l'article 1609’nonies C du code général des impôts relatif aux EPCI à FPU. Ainsi que l'indique l'article L. 5211-41-3 du code général des collectivités territoriales, « l'établissement public issu de la fusion relève de la catégorie de celui des EPCI à fiscalité propre inclus dans le projet auquel la loi a confié le plus grand nombre de compétences ou d'une catégorie disposant de compétences obligatoires en nombre supérieur ». Le III de l'article 1638-0 bis du code général des impôts précise cette disposition en indiquant qu'en cas de fusion d'EPCI à FPU avec d'autres EPCI à FPZ ou à fiscalité additionnelle, voire sans fiscalité propre, c'est le régime de la fiscalité professionnelle unique qui s'applique ;

– la première année suivant ce type de fusions, le taux de cotisation foncière des entreprises voté par le nouvel EPCI ne peut excéder le taux moyen des communes membres, pondéré par l'importance relative des bases imposées sur le territoire de ces communes. En outre, le taux moyen pondéré tient compte des produits perçus au profit des EPCI préexistants et des bases imposées à leur profit dans les EPCI préexistants à FPU ou à FPZ ;

– ce taux moyen pondéré est lié aux taux des autres impôts locaux selon les règles de droit commun. Ce droit commun prévoit notamment que les taux des quatre taxes locales peuvent varier librement entre eux mais que, dans ce cas, le taux de CFE ne peut augmenter dans une proportion supérieure à la TH ou, si elle est moins élevée, à celle du taux moyen de la TH et des TF pondéré par l'importance relative des bases de ces trois taxes. Le taux de la TFNB ne peut augmenter plus ou diminuer moins que le taux de la TH.

Ce dispositif ne prévoit rien s'agissant de l'évolution des taux ménages dans le nouvel EPCI issu de la fusion par rapport aux taux en vigueur dans les EPCI préexistants.

À défaut, c'est donc le dispositif prévu pour la création des EPCI à FPU qui s'applique, tel que prévu à l'article 1609 nonies C du code général des impôts : les EPCI votent le taux de la TH et des TF mais, la première année de la création, le taux de TH et des TF « sont égaux aux rapports constatés l'année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l'ensemble des communes membres ».

Ce retour au droit commun de la création des EPCI à FPU a entraîné des problèmes s'agissant d'un EPCI à FPU issu de la fusion d'EPCI préexistants ; en effet, au lieu de fixer les taux ménages en prenant en compte les taux déjà pratiqués dans les EPCI préexistants, cette disposition impose de les établir à partir de ceux en vigueur dans les communes membres, sans tenir compte, par exemple, des fractions intercommunales lorsqu'il y a un EPCI à fiscalité additionnelle dans les EPCI préexistants.

La lecture attentive du code général des impôts confirme par ailleurs qu'il s'agit d'une lacune de notre droit, dans la mesure où l'article 1609 nonies C prévoit bien que, lorsque l'EPCI à FPU est issu de la transformation d'un EPCI à fiscalité additionnelle, « les rapports entre les taux de taxe d'habitation et des taxes foncières établis par l'établissement public de coopération intercommunale peuvent être égaux aux rapports entre les taux de taxe d'habitation et de taxes foncières votés par lui l'année précédente ».

Si le cas de la création d'un EPCI à FPU par transformation d'un EPCI à fiscalité additionnelle a bien été prévu, celui de la création d'un EPCI à FPU par fusion de plusieurs EPCI dont au moins l'un était déjà à FPU n'a pas été traité.

Selon les cas, cette disposition a pu entraîner des mouvements à la hausse ou la baisse de certains impôts ménages (augmentation du taux de TH dans le cas soulevé par M. Yves Nicolin ou des taux de taxes foncières dans le cas soulevé par M. François Cornut-Gentille).

Il convenait donc d'apporter une correction au dispositif en vigueur permettant d'apporter de la souplesse dans la gestion des taux ménages l'année suivant la création d'un EPCI à FPU par fusion.

2.– Le dispositif prévu par le présent article

Le paragraphe VIII offre le choix entre deux possibilités pour la fixation des impôts ménages dans un EPCI à FPU issu de la fusion d'EPCI préexistants dont au moins un était à FPU. Cette alternative permettra de laisser un maximum de souplesse aux EPCI dans la fixation de leurs taux ménages.

a) La reprise du dispositif applicable à la création des EPCI à FPU adapté aux cas de fusion

Le paragraphe VIII prévoit d’abord de permettre aux EPCI à FPU issus de fusion d’appliquer le droit commun de la création des EPCI à FPU en adaptant toutefois les taux à partir desquels sera appliqué le lissage.

D’après ce droit commun, tel que prévu au II de l’article 1609 nonies C du code général des impôts, la première année de création de l’EPCI à FPU, les rapports entre les taux de TH et les taux de TF votés par le conseil de l’établissement sont égaux aux rapports constatés l’année précédente entre les taux moyens pondérés de chaque taxe dans l’ensemble des communes membres.

Le présent article, celui-ci adapte ce dispositif en prévoyant que « le taux moyen pondéré de chacune de ces trois taxes tient compte des produits perçus par les établissements publics de coopération intercommunale préexistants ».

b) Une possibilité d’option pour le régime de croisière des EPCI à FPU

Le présent article prévoit que l’EPCI à FPU issu de la fusion pourra opter pour les règles de liens des impôts ménages applicables dans les EPCI à FPU en régime de croisière (c'est-à-dire au-delà de la première année de création).

Ce régime de croisière prévoit que les taux des quatre taxes peuvent varier dans les mêmes proportions ou que ces taux peuvent varier librement entre eux. Dans ce dernier cas applicable aux EPCI à FPU, le taux de CFE reste lié aux taux ménages : il ne peut augmenter plus que le taux de TH ou, si elle est moins élevée, plus que la moyenne des trois taxes ménages.

Pour l’application de ces dispositions, le présent article prévoit que les taux de l’année précédente à retenir sont égaux au taux moyen de chaque taxe dans les EPCI préexistants pondéré par l’importance des bases de chaque EPCI.

Afin de permettre une convergence en douceur des taux dans les EPCI préexistants, le présent article précise en outre que des taux ménages différents peuvent être appliqués suivant le territoire de ces EPCI préexistants.

Ce régime dérogatoire peut être appliqué pour les douze premiers budgets de l’EPCI issu de la fusion. Le présent article précise en outre que cette procédure d’intégration fiscale doit « être précédée d’une homogénéisation des abattements appliqués pour le calcul de la TH ». Cette décision doit être prise soit par délibération concordante des EPCI préexistants, soit par l’EPCI issu de la fusion.

Les écarts de taux affectant les taux d'imposition sont réduits chaque année d'un treizième et doivent être supprimés à partir de la treizième année.

Le présent article prévoit en outre que cet étalement sur douze années n'est pas applicable lorsque le taux d'imposition de l'EPCI le moins imposé est supérieur ou égal à 80 % du taux de l'EPCI le plus imposé.

Le Rapporteur général s'interroge sur la rigidité de ces dernières dispositions, qui reprennent mot pour mot le dispositif prévu par l’article 1638 du code général des impôts pour la création d’une nouvelle commune. Il semblerait plus souple de prévoir que la convergence des taux est opérée selon un rythme décidé par l'EPCI sur une durée maximale de douze années.

E.– CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA TAXE D'HABITATION

Le paragraphe IX apporte plusieurs corrections techniques à la taxe d'habitation.

La première concerne l'abattement facultatif que le conseil municipal peut accorder aux contribuables modestes. Actuellement, la valeur locative de l'habitation principale servant d'assiette à la TH fait l'objet d'un abattement obligatoire pour charges de famille fixé à 10 % pour les deux premières personnes et à 15 % pour les personnes suivantes, taux qui peut être majoré de 10 points par le conseil municipal.

Celui-ci peut également établir un abattement facultatif à la base de 1 % à 15 % de la valeur locative. Enfin, il pouvait, jusqu'à l'année dernière, accorder un abattement supplémentaire de 5, 10 ou 15 % pour les contribuables dont les revenus n'excèdent pas les seuils du revenu fiscal de référence à condition que l'habitation principale ait une valeur locative inférieure à 130 % de la moyenne communale. Il était prévu de surcroît que « ce pourcentage (de 130 %) pouvait être augmenté de 10 points par personne à charge ».

L'article 108 de la dernière loi de finances rectificative pour 2010 a assoupli ce dispositif en prévoyant que l'abattement facultatif pouvait varier librement entre 1 % et 15 %. Par erreur, cet article indiquait que ce serait ce taux qui pourrait être majoré de 10 points par personne à charge et non le seuil de 130 %. Le paragraphe IX corrige donc cette erreur matérielle.

En second lieu, le paragraphe IX adapte le dispositif de correction des abattements de TH lié au transfert de la TH départementale au bloc communal, adopté lui aussi dans le cadre de l'article 108 de la dernière loi de finances rectificative pour 2010.

Pour opérer cette correction, le II quater de l'article 1411 du code général des impôts prévoit que le montant de chacun des abattements communaux ou intercommunaux serait corrigé d'un montant égal à la différence entre :

– d'une part, la somme de l'abattement en 2010 de la commune ou de l'EPCI et de l'abattement départemental, chacun de ces abattements étant affecté du rapport entre le taux du bloc communal et la somme des taux du bloc communal et du département ;

– d'autre part, le montant en 2010 de l'abattement de la commune ou de l'EPCI bénéficiant du transfert.

À l'usage, il apparaît que le taux d'abattement ainsi calculé peut être négatif, ce qui a pour effet d'augmenter la valeur locative taxable. Le présent article précise par conséquent que le taux ainsi corrigé ne peut être inférieur à zéro.

En troisième lieu, le présent article adapte ce dispositif de correction des abattements aux cas de rattachement volontaire d'une commune à un EPCI à FPU en 2011 ; en pareil cas, la commune rattachée ne bénéficie plus de la part départementale de la TH et il n'y a donc plus lieu de lui appliquer ce mécanisme de correction des abattements communaux.

D'une manière plus générale, la présente rédaction prévoit que les conseils municipaux et les conseils communautaires pourront, dès les prochaines délibérations, décider de ne plus pratiquer ce dispositif de correction des abattements.

F.– CORRECTIONS TECHNIQUES DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA COMPENSATION DE LA RÉDUCTION POUR CRÉATION D’ÉTABLISSEMENT

Le présent article vise à préciser les modalités de répartition de la compensation de la réduction pour création d’établissement (RCE).

Conformément à l’article 1478 du code général des impôts, en cas de création d’un établissement (à l’exception des établissements produisant de l’énergie électrique pour lesquels un dispositif distinct est prévu par ce même article), l’entreprise ne paiera pas de CFE l’année de sa création. En outre, pour les deux années suivantes, la base d’imposition à la CFE est calculée d’après les biens dont le redevable dispose au cours de la première année d’activité. La seconde année, la base d’imposition est en outre réduite de moitié.

La perte de recettes résultant de ces dispositions fait l’objet d’une compensation de l’État égale, en principe, au produit total des réductions de bases des établissements créés par le taux de taxe professionnelle applicable au cours de l’année 1986 multiplié par 0,960.

Le projet de loi de finances pour 2010 prévoyait la suppression de la compensation de la RCE ; ayant été rétabli par un amendement parlementaire, le nouveau dispositif n’a toutefois pas rétabli, par coordination, certaines modalités de répartition de cette compensation entre certains EPCI et leurs communes membres.

Le paragraphe IX se limite à reprendre des dispositions qui étaient en vigueur avant la loi de finances pour 2010 :

– les EPCI à FPZ ou à fiscalité éolienne unique bénéficient de la compensation pour RCE à la place des communes membres. Cette compensation est calculée à partir du taux pratiqué en 1986 dans l’ensemble des communes membres majoré par le taux de TP intercommunal multiplié par 0,960 ;

– les EPCI à FPU bénéficient de la compensation pour RCE à la place des communes membres. Cette compensation est calculée à partir du taux pratiqué en 1986 dans l’ensemble des communes membres majoré par le taux de TP intercommunal multiplié par 0,960.

G.– MISE À JOUR DES DISPOSITIONS RELATIVES AU TRANSFERT AUX DÉPARTEMENTS DU SOLDE DE LA TAXE SUR LES CONVENTIONS D'ASSURANCE

Le présent article vise à actualiser les pourcentages du produit total de la taxe sur les conventions d'assurance affecté aux départements en fonction à la fois des dernières données disponibles sur le produit de TSCA perçu au titre de 2011 et du droit à compensation de chaque département au regard des effets de la réforme de la TP.

La TSCA est une taxe annuelle obligatoire perçue sur les montants des sommes stipulées au profit de l’assureur et de tous les accessoires dont il peut bénéficier directement ou indirectement. L’article 1001 du code général des impôts actuellement en vigueur fixe plusieurs assiettes et taux de la TSCA correspondant chacun à des risques encourus de la façon suivante :

ASSIETTE DE LA TSCA

TAUX DE LA TSCA

1°) ASSURANCE CONTRE LES INCENDIES

30 %

– ASSURANCE CONTRE LES INCENDIES LIÉS À DES RISQUES AGRICOLES NON EXONÉRÉS

7 %

– ASSURANCES CONTRE L’INCENDIE SOUSCRITES AUPRÈS DES CAISSES DÉPARTEMENTALES

24 %

– ASSURANCES CONTRE LES INCENDIES DES BIENS AFFECTÉS À UNE ACTIVITÉ INDUSTRIELLE, COMMERCIALE, ARTISANALE OU AGRICOLE ET DES BÂTIMENTS ADMINISTRATIFS DES COLLECTIVITÉS LOCALES

7 %

2°) ASSURANCES GARANTISSANT LES PERTES D’EXPLOITATION CONSÉCUTIVES À L’INCENDIE DES MÊMES BIENS

7 %

2° BIS) CONTRATS D’ASSURANCE MALADIE SOLIDAIRES ET RESPONSABLES

7 %

3°) ASSURANCE CONTRE LES RISQUES DE TOUTE NATURE DE NAVIGATION MARITIME OU FLUVIALE DES BATEAUX DE SPORTS OU DE PLAISANCE

19 %

5° BIS) ASSURANCE CONTRE LES RISQUES DE TOUTE NATURE RELATIFS AUX VÉHICULES TERRESTRES À MOTEUR

18 %

6°) POUR TOUTES LES AUTRES ASSURANCES

9 %

Source : Article 1001 du code général des impôts

1.– Le produit total de TSCA disponible pour les départements

Le produit de la TSCA a fait l'objet d'un transfert progressif vers les départements, qui a été total dans le cadre de la réforme de la TP avant d'être en partie réaffecté à d'autres personnes publiques dans le cadre des dernières lois de finances.

a) Le transfert partiel du produit de la TSCA perçue sur les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur en compensation des compétences transférées

L’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 constitue le socle juridique de l’attribution aux départements d’une fraction de taux de TSCA afférente aux véhicules terrestres à moteur (5°bis de l’article 1001 précité) destinée à financer les transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

En 2005, le financement de ces transferts, d’un montant de 136,7 millions d’euros, s’est effectué par l’attribution à l’ensemble des départements d’une fraction de taux de la TSCA. Cette fraction, fixée à 0,99 %, a été calculée en rapportant le montant total des charges transférées en 2005 à l’assiette nationale de la taxe au cours de l’année précédant le transfert, c’est-à-dire à l’année 2004.

Cette fraction de taux a été répartie par la loi entre chaque département en fonction d’une clé permettant le maintien d’un lien entre la collectivité et la ressource transférée. Chaque département s’est donc vu attribuer un pourcentage de taux de TSCA qui correspond au rapport entre le montant des dépenses transférées et le montant total de ces dépenses au niveau national.

En 2006 et 2007, l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005 a été modifié pour être réévalué à 2,035 % en 2006 et 8,705 % en 2007 afin de tenir compte des nouvelles compétences transférées aux départements ainsi que de la suppression définitive de la vignette, tout en incluant la compensation des transferts de compétences réalisés depuis 2005. Enfin, l’article 38 de la loi de finances initiale pour 2008 a porté à 11,55 % la fraction de taux de TSCA inscrite à l’article 52 de la loi de finances initiale pour 2005.

b) Le transfert partiel du produit de la TSCA perçue sur les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur pour le financement des services d’incendie et de secours (SDIS)

La loi de finances pour 2005 a en outre attribué aux départements une deuxième fraction de la TSCA perçue sur les conventions relatives aux véhicules terrestres à moteur destinée à contribuer au financement des SDIS en contrepartie d’une diminution de leur dotation globale de fonctionnement (DGF).

Cette fraction de TSCA a été fixée à 6,155 % en 2005 et réévaluée définitivement à 6,45 % à partir de 2006.

c) Le transfert de la totalité du produit de la TSCA perçue en application du 1°, 3° et 5° bis de l’article 1001 du CGI

L’article 38 de la loi de finances initiale pour 2008 a élargi l’assiette de la TSCA, affectée au financement des transferts de compétences aux départements, à la totalité de la taxe applicable aux contrats navigation (19 %) et aux assurances contre les incendies (30 %) et à la totalité de l’assiette de TSCA perçue sur les véhicules terrestres à moteur.

Cette assiette élargie de TSCA transférée ne suffisant pas à financer le droit à compensation des départements, cet article a également prévu l’attribution aux départements d’un financement complémentaire sous la forme d’une part du produit de la TIPP peu dynamique, l’État ne souhaitant pas transférer aux départements l’intégralité de l’assiette de la TSCA.

d) Le transfert total opéré dans le cadre de la réforme de la taxe professionnelle

L'article 78 de la loi de finances pour 2010 a prévu de transférer aux départements la fraction encore perçue par l’État de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance (TSCA), à compter des impositions établies au titre de 2011, afin de les doter de recettes complémentaires estimées à 2,6 milliards d’euros, en compensation des pertes de recettes liées à la réforme de la taxe professionnelle (TP).

Ce dernier bloc de transfert devait donc permettre aux départements de bénéficier du produit levé sur toutes les assiettes visées à l’article 1001 du code général des impôts et de profiter du dynamisme de ce nouveau produit. Le total du produit de la TSCA s'est élevé en 2010 à près de 6 milliards d'euros.

Ce transfert a concerné les impositions encore perçues par l'État en application :

– du 2° de l’article 1001 du code général des impôts relatif aux assurances garantissant les pertes d’exploitation consécutives à l’incendie des biens affectés à une activité industrielle, commerciale, artisanale ou agricole et des bâtiments administratifs des collectivités locales (7 %) ;

– du 2° bis de l’article 1001 du code général des impôts relatif aux contrats d’assurance maladie (7 %) ;

– du 6° de l’article 1001 du code général des impôts relatif à tout autre contrat d’assurance non visé par l’article 1001 du code général des impôts (9 %).

e) La création de nouvelles fractions de TSCA non versées aux départements

L'article 21 de la loi de finances pour 2011 a prévu la création d'un tarif spécifique de 3,5 % applicable aux contrats d'assurance maladie solidaires et responsables auparavant exonérés en application de l'article 63 de la loi de finances rectificative pour 2001. Le produit correspondant a été affecté à la Caisse nationale des allocations familiales pour un produit annuel estimé l'année dernière à 1,1 milliard d'euros.

L'article 9 de la loi de finances rectificative du 19 septembre 2011 a par ailleurs augmenté ce même tarif de 3,5 % à 7 % à compter du 1er octobre 2011. Le produit correspondant, affecté à la Caisse nationale de l'assurance maladie des travailleurs salariés, devrait être de 100 millions d'euros en 2011 et de 1,1 milliard d'euros en année pleine.

Corrélativement ce même article 9 a prévu d'augmenter de 7 % à 9 % le taux des autres contrats d'assurance maladie ; le produit correspondant, estimé à 23 millions d'euros, sera affecté aux départements à compter du 1er octobre 2011.

f) Le produit total affecté aux départements en 2011

Le tableau ci-dessous synthétise les montants de TSCA qui ont successivement été attribués à l'État aux départements, à la CNAF et à la CNAM.

L’AFFECTATION DU PRODUIT DE LA TSCA

(en millions d’euros)

 

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011 (PRÉVISIONS)

2012 (PRÉVISIONS)

ÉTAT

4 696

4 454

3 603

2 722

2 408

2 867

CNAF : 1 140

CNAF : 1 182

CNAM : 100

CNAM : 1 182 (56)

             

ÉTAT (57): 92

ÉTAT : 65

DÉPARTEMENTS

633

1 102

2 049

3 077

3 118

3 208

6 154

6 445

TOTAL

5 328

5 557

5 652

5 799

5 526

6 075

7 486

8 874

Source : Fascicule « Voies et moyens » du projet de loi de finances pour 2012

2.– L'actualisation des fractions affectées à chaque département dépend également d'une analyse plus fine du droit à compensation de chaque département

Le produit total de la TSCA affecté aux départements est versé individuellement à chaque conseil général en fonction des pertes de ressources fiscales enregistrées du fait de la réforme de la taxe professionnelle.

À cet effet, l'article L. 3332-2-1 du code général des collectivités territoriales prévoit, pour chaque département, le calcul de la différence entre les ressources avant la réforme de la TP, telles que calculées pour la détermination de la DCRTP, et les ressources après réforme TP déduction faite du produit de la taxe sur les conventions d'assurance.

Cette différence, qui figure la perte de ressources fiscales d'un département liée à la réforme de la TP, est ensuite rapportée au montant total des ressources avant réforme de ce même département. Lorsque ce rapport est supérieur à 10 %, les départements bénéficient d'un pourcentage du produit total de la TSCA disponible correspondant au rapport de leur propre perte de ressources fiscales dans le total des pertes des ressources fiscales de l'ensemble des départements. Lorsque ce rapport est inférieur à 10 %, les départements ne bénéficient pas d'une fraction du produit de la TSCA.

*

* *

La Commission est saisie de l’amendement CF 91 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Notre Commission des finances, comme celle du Sénat, a toujours considéré qu’on ne peut pas ajouter un autre avantage à un avantage fiscal existant. Or l’article 16 instaure un report de charges pour le calcul de la valeur ajoutée taxable des entreprises de production cinématographique, qui bénéficient déjà d’une exonération de leur production immobilisée.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 24).

La Commission est saisie des amendements CF 71, CF 72, CF 73, CF 74 et CF 75 de M. Jean-Pierre Balligand, qui peuvent faire l’objet d’une présentation commune.

M. Jean Launay. L’article 16 prévoit que l’ex-compensation pour perte de bases de taxe professionnelle sera désormais réservée aux communes qui cumulent une perte importante de cotisation foncière des entreprises (CFE) et de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). L’amendement CF 71 tend à découpler la compensation et à créer deux compensations autonomes correspondant à la perte de ces deux ressources.

M. le rapporteur général. Il me semble au contraire qu’il faut lier les deux compensations. En effet, la totalité de la CFE est maintenant concentrée au niveau communal, ce qui fait de cette recette l’élément de ressource essentiel pour ce niveau de collectivité.

Le mécanisme proposé par le Gouvernement est le suivant : une fois constatée une perte de CFE supérieure à 10 %, la CFE et la CVAE sont prises en compte. Le seuil adopté pour la CVAE devrait être fixé par un décret, qui sera soumis au Comité des finances locales et sur lequel la vigilance s’imposera. La compensation portera ainsi à la fois sur la perte de CFE et de CVAE. Cette dernière ne représente que 26,5 % au niveau communal, les départements et les régions étant régis par un mécanisme spécifique et ne touchant que la CVAE. Ainsi les départements perçoivent 48,5 % des recettes de celle-ci. L’articulation proposée par le Gouvernement me paraît donc préférable.

M. Jean-Pierre Balligand. Il semble que circule à Bercy un rapport révélant que le montant de la CVAE est très inférieur aux simulations présentées sur le site du ministère des finances. Il est inadmissible que la Commission des finances ne dispose pas de ce rapport. Face aux tentatives de réduire le système de compensations, il faut protéger le bloc communal. Si la CFE est plus facile à matérialiser du fait de sa base foncière, nous ne disposons d’aucune information sur la CVAE, sinon un article des Échos qui évoquait voilà une dizaine de jours cette mauvaise surprise – seules les grandes villes abritant de nombreux sièges de sociétés sont épargnées. La répartition de la recette n’est en outre pas satisfaisante.

Les autres amendements de cette série – les CF 72, CF 73, CF 74 et CF 75 – visent tous à protéger le bloc communal.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à l’ensemble de ces amendements.

Il importe cependant que nous disposions, pour l’examen du texte en séance publique, des chiffres de la CVAE pour 2010 et 2011 et de la répartition de ces ressources entre les régions et les départements, car des problèmes apparaissent déjà sur les territoires industriels.

M. Charles de Courson. Pourquoi le président et le rapporteur général ne se font-ils pas remettre ce rapport ?

M. le président Jérôme Cahuzac. S’il s’agit d’un document de travail, on ne nous le remettra pas.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement souhaiterait-il que nous ne disposions pas de ces informations avant le 31 décembre ?

M. Jean-Pierre Balligand. Selon l’article des Échos, il semble que l’État cherche à minorer ces compensations. Il sera du reste tenté de remettre en cause peu à peu, du fait de sa situation financière, tous les systèmes de compensation.

M. le rapporteur général. Le problème de la CVAE a commencé à se manifester lorsque nous avons constaté dans le projet de loi de finances pour 2012 une majoration inexpliquée de 500 millions d’euros de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP). S’il y a une majoration de 500 millions, c’est qu’il manque 500 millions quelque part. Il nous faut connaître exactement la situation de la CVAE.

Le principe de fonctionnement de la CVAE étant le dégrèvement, les collectivités reçoivent une somme établie selon le taux de 1,5 %, quel qu’ait été le dégrèvement dont ont bénéficié les entreprises. Il ne devrait donc pas y avoir de problème – à moins bien sûr que le nombre de petites et moyennes entreprises exonérées soit élevé.

M. Jean-Pierre Balligand. C’est la conclusion à laquelle j’étais parvenu. La situation est inquiétante.

M. le président Jérôme Cahuzac. Je propose donc que, dès demain, le rapporteur général demande le rapport de Bercy. J’appuierai quant à moi sa demande.

La Commission rejette successivement les amendements CF 71, CF 72, CF 73, CF 74 et CF 75.

Puis elle adopte l’article 16 ainsi modifié.

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Après l’article 16

La Commission est saisie de l’amendement CF 32 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. La réforme de la taxe professionnelle, qui a substitué les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) aux communes pour la perception des taxes créées dans le cadre de la réforme, a oublié de prévoir le reversement aux communes du Fonds national de garantie individuelle de ressources (FNGIR).

M. le rapporteur général. Le FNGIR doit jouer pour les communes et pour les intercommunalités. Je vais me saisir de ce dossier et je propose, dans l’immédiat, le retrait de cet amendement

M. Michel Bouvard. Je retire donc l’amendement.

L’amendement CF 32 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement CF 62 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. L’amendement tend à rendre obligatoire la transmission aux chambres consulaires de la délibération de la commune fixant la taxe locale sur la publicité extérieure (TLPE).

M. le rapporteur général. Les délibérations des communes sont publiques : aux chambres de commerce de faire leur travail ! Avis défavorable.

M. Nicolas Forissier. Je retire mon amendement.

L’amendement est retiré.

Puis la Commission rejette successivement, sur l’avis défavorable du rapporteur général, les amendements CF 29 et CF 33 de M. Michel Bouvard.

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Article additionnel après l’article 16

Versement de la taxe locale d’électricité aux communes de moins
de 2 000 habitants en l’absence de délibération du syndicat intercommunal

La Commission est saisie des amendements CF 76 rectifié de M. Alain Joyandet et CF 34 de M. Jean-Marie Binetruy, pouvant faire l’objet d’une discussion commune.

M. Alain Joyandet. L’amendement tend à permettre aux communes de moins de 2 000 habitants de continuer à percevoir la taxe locale sur l’électricité (TLE) en 2012 en l’absence de délibération du syndicat intercommunal ou du département avant le 15 octobre 2011. Ces dispositions transitoires sont attendues par de très nombreuses communes privées de cette ressource.

M. Jean-Marie Binetruy. Un département français a voté négativement, du fait de divergences quant au mode de reversement du syndicat aux communes – le syndicat voulant garder la totalité du produit de la taxe. Cette situation fait l’objet d’importantes discussions entre les élus, dans une démarche tout à fait transpartisane – deux sénateurs d’une autre sensibilité politique que la mienne s’apprêtant d’ailleurs à monter au créneau.

Il convient donc de préciser que la mesure transitoire serait aussi applicable « en l’absence de délibération favorable ». Dans le département dont je suis élu, 130 communes de moins de 2 000 habitants sont pénalisées.

M. Henri Emmanuelli. Qu’est-il advenu du Fonds d'amortissement des charges d'électrification (FACÉ) ?

M. le rapporteur général. Ce fonds, qui était précédemment à moitié clandestin, car placé au sein d’EDF, est officialisé sous la forme d’un compte d’affectation spéciale – ce qui signifie que les dépenses doivent être équilibrées par les recettes. L’ancien conseil de gestion du fonds, où siègent des représentants des collectivités territoriales et du Parlement – l’Assemblée y est représentée par M. Jean Gaubert – continuera de donner un avis, généralement suivi par le ministre, sur la répartition de ses ressources.

M. Alain Joyandet. La rédaction de l’amendement CF 76 rectifié me semble préférable à celle de l’amendement CF 34, car moins contraignante et plus respectueuse des délibérations des syndicats.

M. Charles de Courson. Est-il légal que des syndicats d’électricité reversent à des communes une partie du produit d’un impôt qui leur est affecté ?

M. Jean-Marie Binetruy. Certaines communes de moins de 2 000 habitants avaient institué cette taxe depuis très longtemps. En imposant un vote aux syndicats, la loi sur la nouvelle organisation des marchés de l’électricité (NOME) crée une situation très problématique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Il s’agit de mettre en place un régime transitoire : faute de délibération avant le 15 octobre 2011, la seule solution est de proroger d’un an le dispositif existant.

M. le rapporteur général. Avis favorable sur l’amendement CF 76 rectifié, qui met en place un dispositif de transition dans l’attente d’une décision des syndicats.

L’amendement CF 34 pose quant à lui un problème juridique, car la loi NOME a transféré la compétence aux syndicats : s’ils ont refusé la taxe, la commune ne peut pas aller à l’encontre de cette décision. Cet amendement risquerait fort d’être censuré par le Conseil constitutionnel.

La Commission adopte l’amendement CF 76 rectifié (amendement n° 22).

En conséquence, l’amendement CF 34 n’a plus d’objet.

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Article additionnel après l’article 16

Redevance sur l’exploitation des hydrocarbures en mer
au large de la Guyane

La Commission en vient à l’amendement CF 2 de M. Marc Goua.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement, déposé à l’initiative de Mme Christiane Taubira, tend à permettre la perception d’une redevance sur l’exploitation d’hydrocarbures en mer. Il propose d’appliquer à la Guyane le même dispositif qu’à Saint-Pierre-et-Miquelon.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte cet amendement (amendement n° 23).

Puis elle est saisie de l’amendement CF 3 de M. Marc Goua.

M. Pierre-Alain Muet. Cet amendement tend à appliquer le dispositif de l’amendement précédent aux autres départements d’outre-mer.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette cet amendement.

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Article 17

Modernisation du recouvrement

Texte du projet de loi :

Cf. infra le tableau comparatif.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet la modernisation et la sécurisation du recouvrement.

Les paragraphes I à VII poursuivent l’objectif de généralisation rapide des téléprocédures, afin d’une part, de simplifier la déclaration et le paiement des impôts, droits et taxes acquittés par les redevables et d’autre part, d’alléger significativement les coûts de gestion de l’impôt :

– les seuils de l’obligation de télédéclaration et de télérèglement des entreprises auprès de la Direction Générale des Finances Publiques (DGFiP) et des opérateurs auprès de la Direction générale des douanes (DGDDI) sont ainsi abaissés ;

– le virement comme moyen de paiement de la cotisation foncière des entreprises (CFE) et de l’imposition forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) est supprimée ; cette perspective étant d’ores et déjà annoncée aux contribuables via les organisations professionnelles, le portail de l’administration fiscale et sur les avis d’imposition de CFE/IFER du rôle général de 2011.

Par ailleurs, afin de garantir le recouvrement des créances, le VIII instaure une obligation de dépôt anticipée de la déclaration de CVAE dans les 60 jours à compter du jugement d’ouverture de la procédure permettant ainsi au comptable de disposer d’un titre, la déclaration ou la conversion à titre définitif de la créance de CVAE.

En outre, le paragraphe IX rationalise la procédure de dation permettant d’acquitter certains impôts. D’une part, deux procédures de dation inusitées sont supprimées. D’autre part, une offre de dation ne pourra plus être retirée pendant six à neuf mois suivant son dépôt, de manière à éviter les pratiques abusives de redevables faisant des offres sans avoir l’intention de procéder effectivement à la dation, et les conditions d’application de l’intérêt de retard sont précisées. Enfin, la procédure ne sera ouverte que pour solder un montant d’impôt égal ou supérieur à 10 000 € par imposition considérée, et à condition que l’intéressé ne se soit pas vu opposer précédemment deux refus d’agrément pour le bien offert.

Enfin, les paragraphes X à XII ont pour objet d’améliorer les conditions de contrôle et de recouvrement de la taxe poids lourds alsacienne et de la taxe poids lourds nationale :

– en distinguant les manquements relevés par le prestataire commissionné, grâce à un dispositif de contrôle automatique, des infractions constatées par la douane pour sanctionner les redevables suite à ces manquements ;

– en précisant les sanctions mises en œuvre lors de la réalisation des contrôles par les administrations désignées par la loi, ainsi que la possibilité, pour la police, la gendarmerie et les corps de contrôleurs des transports terrestres, de sanctionner l’infraction par voie de transaction comme en matière de douane.

L’adoption de ces dispositions constitue un préalable indispensable au développement des outils et des processus que devront mettre en place les différentes administrations concernées dès l’entrée en vigueur de la taxe poids lourds. Ce projet apporte, par ailleurs, des précisions quant à l’attributaire des coûts de gestion qui permettront la rémunération du prestataire privé, à la mission d’information confiée au prestataire commissionné et au secret professionnel liant celui-ci pour l’exercice de ses missions.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article rassemble quatre séries de dispositions indépendantes, qui auraient dû faire l’objet d’autant d’articles, et qui sont respectivement relatives :

– aux obligations de télédéclaration et de télérèglement des entreprises,

– au recouvrement des créances de CVAE en cas d’ouverture d’une procédure collective du débiteur,

– à la procédure de dation en paiement,

– au contrôle et au recouvrement de la taxe poids lourds alsacienne et de la taxe poids lourds nationale.

I.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES EN MATIÈRE DE TÉLÉDÉCLARATION ET DE TÉLÉRÈGLEMENT

Les 36 premiers alinéas du présent article sont consacrés à deux séries de mesures relatives :

– pour les unes, à la télédéclaration et au téléréglement par les entreprises de leurs impôts dûs à la DGFIP,

– pour les autres, au télérèglement.

La généralisation des téléprocédures, qui permettra à l’administration de réduire les coûts de gestion de l’impôt, est un objectif louable. Dès lors qu’elle concernera, à brève échéance, l’ensemble des entreprises, y compris les plus petites, il est nécessaire, pour que le calendrier prévu soit respecté, que la généralisation des téléprocédures proposée soit accompagnée d’un effort particulier de concertation avec les organisations professionnelles et de pédagogie auprès des contribuables.

A.– LA GÉNÉRALISATION DE LA TÉLÉDÉCLARATION ET DU TÉLÉRÈGLEMENT POUR LES ENTREPRISES

Pour les entreprises soumises à l’IS, la déclaration de résultats doit obligatoirement être souscrite par voie électronique lorsque le chiffre d'affaires réalisé par l'entreprise au titre de l'exercice précédent est supérieur à 15 000 000 d'euros hors taxes ou, quel que soit leur chiffre d’affaires, par les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises (58). Les dispositions correspondantes figurent au I de l’article 1649 quater B quater du code général des impôts.

Le A du I du présent article (alinéas 3 à 5) généralise cette obligation de télédéclaration à toutes les entreprises soumises à l’IS à compter du 1er janvier 2013.

On notera la redondance de la rédaction retenue aux termes de laquelle il sera prévu, à compter du 1er janvier 2013, une obligation générale de télédéclaration des liasses d’IS (premier alinéa de la rédaction proposée de l’article 1649 quater B quater du code général des impôts), laquelle (deuxième alinéa de la rédaction proposée du même article) « s'applique également aux entreprises qui, quel que soit leur chiffre d'affaires, » relèvent de la DGE.

À compter du 1er janvier 2015, l’obligation générale de télédéclaration des liasses d’IS (premier alinéa de la rédaction proposée de l’article 1649 quater B quater du code général des impôts) s’appliquera également aux entreprises relevant de la DGE sans l’incise « quel que soit leur chiffre d'affaires » (deuxième alinéa de la rédaction proposée du même article).

Pour les entreprises imposées à l’IR dans les catégories des bénéfices industriels et commerciaux, des bénéfices non commerciaux et des bénéfices agricoles, l’obligation de télédéclaration ne concerne, en l’état du droit, que les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises.

Le B du I du présent article (alinéas 7 et 8) prévoit de la rendre obligatoire pour toutes les entreprises à compter du 1er janvier 2015 et, pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 80 000 euros, dès le 1er janvier 2014.

Le E du I (alinéas 16 et 17) introduit, par ailleurs, une obligation spécifique de télédéclaration de leurs résultats pour les sociétés immobilières non soumises à l’IS. Cette obligation, applicable dès le 1er janvier 2012, concernerait les sociétés immobilières relevant de la direction des grandes entreprises et celles comptant au moins 100 associés.

S’agissant des déclarations de TVA ou d’autres taxes sur le chiffre d’affaires, la télédéclaration est obligatoire pour les entreprises relevant de la direction des grandes entreprises et pour les autres entreprises lorsque leur chiffre d’affaires excède 230 000 euros hors taxes.

Le C du I (alinéas 9 à 12) propose d’étendre cette obligation :

– à toutes les entreprises redevables de l’IS, indépendamment de leur chiffre d’affaires, à compter du 1er octobre 2012 (date dont on notera qu’elle ne coïncide pas avec celle à partir de laquelle les mêmes entreprises devront obligatoirement télédéclarer leurs liasses fiscales),

– aux entreprises à l’IR d’un chiffre d’affaires compris entre 80 000 et 230 000 euros, entre le 1er octobre 2013 et le 30 septembre 2014,

– à toutes les entreprises à compter du 1er octobre 2014.

Les déclarations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises sont obligatoirement souscrites par voie électronique par les redevables relevant de la direction des grandes entreprises ou dont le chiffre d'affaires est supérieur à 500 000 euros.

Le D du I (alinéas 13 à 15) propose d’étendre cette obligation :

– à toutes les entreprises redevables de l’IS, indépendamment de leur chiffre d’affaires, à compter du 1er janvier 2013,

– à toutes les entreprises à compter du 1er janvier 2014.

Les dispositions suivantes concernent non plus la télédéclaration mais le télérèglement.

Le II (alinéa 18) impose le paiement par virement de la contribution sur les revenus locatifs due par les redevables visés à l’article 234 terdecies lorsque le montant de la contribution excède 50 000 euros.

Le III (alinéas 19 à 22) interdit le paiement par virement de la CFE et des IFER recouvrées par voie de rôles, y compris, s’agissant de la CFE pour les acomptes. Il est rappelé que ces impôts doivent être acquittés par prélèvements dès lors que le chiffre d’affaires de l’entreprise est égal ou supérieur à 230 000 euros.

Le IV (alinéas 23 à 27) impose, à compter du 1er octobre 2012, le télérèglement :

– de la taxe sur les salaires due par les entreprises soumises à l’IS (y compris lorsqu’elles en sont exonérées),

– des acomptes d’IS (pour lesquels cette obligation n’est prévue, en l’état du droit, que lorsque le chiffre d’affaires de l’entreprise est égal ou supérieur à 230 000 euros.

Le V (alinéas 28 à 31) étend progressivement l’obligation de télérèglement de la TVA qui n’est applicable, en l’état du droit, que lorsque le chiffre d’affaires de l’entreprise est égal ou supérieur à 230 000 euros.

À compter du 1er octobre 2012, cette obligation serait étendue aux entreprises soumises à l’IS de chiffre d’affaires inférieur.

À compter du 1er octobre 2013, le seuil de chiffre d’affaires (qui ne s’appliquera donc plus qu’aux entreprises à l’IR) serait abaissé à 80 000 euros.

À compter du 1er octobre 2014, le télérèglement serait systématiquement obligatoire.

Le VI (alinéas 32 et 33) modifie l’article 1738 du code général des impôts pour sanctionner le paiement par virement d’un impôt pour lequel ce mode de paiement est interdit par une amende de 0,2 % des sommes.

B.– L’EXTENSION DU TÉLÉRÈGLEMENT EN MATIÈRE DOUANIÈRE

Les alinéas 35 et 36 proposent d’abaisser, à compter du 1er janvier 2013, le seuil de l’obligation de télérèglement :

– de 50 000 à 5 000 euros s’agissant des garanties constituées sur les droits et taxes dus à l’importation au titre des marchandises enlevées au fur et à mesure des vérifications avant liquidation et acquittement des droits et taxes exigibles (régime dit du crédit d’enlèvement),

– de 7 600 à 5 000 euros s’agissant de la taxe spéciale sur les véhicules routiers.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES AFIN D’AMÉLIORER LE RECOUVREMENT DE LA CVAE

Il est prévu, en matière de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE) comme en matière d’impôt sur les bénéfices, une imposition immédiate à la cessation ou la cession de l’activité et la déclaration de l’événement et de l’assiette de l’imposition dans un délai de soixante jours.

Le délai de soixante jours commence à courir :

– lorsqu'il s'agit de la vente ou de la cession d'un fonds de commerce, du jour où la vente ou la cession a été publiée dans un journal d'annonces légales,

– lorsqu'il s'agit de la vente ou de la cession d'autres entreprises, du jour où l'acquéreur ou le cessionnaire a pris effectivement la direction des exploitations,

– lorsqu'il s'agit de la cessation d'entreprises, du jour de la fermeture définitive des établissements (59).

Les alinéas 38 à 41 du présent article proposent d’appliquer la même obligation, s’agissant de la CVAE, en cas d’ouverture d’une procédure de sauvegarde, de redressement ou de liquidation judiciaires, le délai de soixante jours courant alors à compter de l’ouverture de celle-ci.

À la date de l’ouverture des procédures, la CVAE dont l’entreprise est redevable n’est, en effet, pas exigible, en l’état du droit puisqu’elle ne l’est qu’à la date de dépôt de la déclaration qui coïncide avec le paiement du solde, l’année suivante.

III.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES DE LA PROCÉDURE DE DATION EN PAIEMENT

Par dérogation au principe général selon lequel une dette fiscale doit être normalement réglée en numéraire (60), la procédure de dation en paiement, prévue par l’article 1716 bis du code général des impôts, permet d’acquitter par la remise de certains biens les droits de mutation à titre gratuit, le droit partage ainsi que l’impôt de solidarité sur la fortune (cet impôt étant recouvré et acquitté selon les mêmes règles que les droits de mutation par décès en application de l’article 1723 ter-00 A).

La procédure est la suivante :

– le contribuable dépose une offre de dation indiquant la nature et la valeur des biens qu’il envisage de remettre à l’État,

– l'offre de dation est instruite par la Direction générale des finances publiques puis transmise à la Commission interministérielle d'agrément pour la conservation du patrimoine artistique national, composé de cinq membres (61), qui émet un avis sur l'intérêt artistique et historique du bien offert et sur sa valeur libératoire, après avoir entendu les conservateurs et experts compétents.

Au vu de l'avis de la commission, le ministre du budget décide de l'agrément. La décision est notifiée au contribuable qui peut accepter ou refuser la valeur libératoire retenue.

Une quinzaine de dossiers sont agréés chaque année. De 1972, première année d’application du dispositif, à 2009, la valeur libératoire des biens entrés dans les collections nationales (dont une part significative des collections du musée Picasso, « L’astronome » de Vermeer, « Le déjeuner sur l’herbe » de Manet ou « L’origine du monde » de Courbet) a représenté un total de 809 millions d'euros.

Peuvent être remis en dation pour paiement :

– des œuvres d’art, des livres, des objets de collection et des documents de haute valeur artistique ou historique,

– des immeubles situés dans la zone d’intervention du Conservatoire de l’espace littoral et des espaces lacustres,

– des forêts pouvant être incorporées au domaine forestier de l’État,

– des immeubles destinés à être cédés à une collectivité territoriale ou à un bailleur social pour être affectés à l’usage de logements présentant le caractère d’habitations à loyer modéré (depuis la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale dite « loi Borloo »),

– des titres cotés cédés en tant que dotation pour financer un projet de recherche ou d’enseignement d’un établissement public ou d’une fondation reconnue d’utilité publique (depuis la loi du 10 août 2007 relative aux libertés et responsabilités des universités dite « loi Pécresse »).

Le présent article propose des modifications qui peuvent être rassemblées en trois blocs.

Premièrement, il est proposé de supprimer la possibilité de dation en paiement au titre des deux dernières catégories de biens et droits mentionnés ci-dessus (alinéas 43 et 44 et, par coordination, alinéa 54) qui sont inusitées.

Deuxièmement, afin d’éviter que la procédure, qui suspend le calcul des intérêts de retard, ne soit utilisée abusivement par des contribuables recherchant un gain de trésorerie, il est proposé :

– d’interdire le retrait d’une offre de dation pendant les six mois suivants son dépôt, ce délai pouvant être prolongé de trois mois par décision administrative (alinéa 47),

– de priver du bénéfice de la suspension des intérêts de retard le contribuable refusant l’agrément de la dation à la valeur qu’il avait lui-même proposé ou retirant son offre de dation, en prévoyant, dans ce cas, l’application de l’intérêt de retard à compter de la date à laquelle les droits auraient dû être acquittés (alinéa 49) et, par coordination, de traiter le cas où l’agrément est accordé pour une valeur libératoire inférieure à celle proposée par le contribuable en prévoyant que celui disposera, dans ce cas, d’un délai de trente jours pour confirmer son offre à cette valeur ou y renoncer, l’intérêt de retard ne courant alors qu’à l’expiration de ce délai (alinéa 50),

– de rendre irrecevables les offres de dation de biens ayant déjà donné lieu à deux refus d’agrément (alinéa 52).

Troisièmement, pour éviter un travail administratif inutile, les alinéas 45 et 46 introduisent un montant minimal de droits que le contribuable propose d’acquitter par dation (fixé à 10 000 euros par type d’imposition).

IV.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES S’AGISSANT DES TAXES POIDS LOURDS

Depuis le 1er janvier 2005, l’Allemagne taxe les poids lourds à raison du nombre de kilomètres qu’ils parcourent. Il en a résulté un report de trafic en Alsace.

À l’initiative de M. Yves Bur, la loi n° 2006-10 du 5 janvier 2006 relative à la sécurité et au développement des transports a donc prévu, à titre expérimental, l’instauration, en Alsace, d’une taxe similaire à la taxe allemande.

La période d’expérimentation ayant permis de constater que l’administration s’avérait incapable de mettre en œuvre la taxe, qui n’a jamais été appliquée, il a été décidé, conformément aux conclusions du Grenelle de l’environnement, de la généraliser et, au surplus, d’en sophistiquer l’assiette (modulation du tarif selon la catégorie du véhicule, sa classe d’émission et le degré de congestion des voies qu’il emprunte).

La loi de finances pour 2009 a donc refondu le dispositif de la taxe antérieure, qu’on qualifiera ci-après de taxe poids lourds alsacienne (TPLA), et prévu la création d’une taxe différente de portée nationale, qu’on qualifiera donc ci-après de taxe poids lourds nationale (TPLN). L’objectif était une application de la TPLA au plus tard 31 décembre 2010 et une application de la TPLN au plus tard au 31 décembre 2011, la TPLA étant supprimée au bénéfice de la TPLN à compter de l’application de cette dernière.

M. Hervé Mariton a présenté, le 4 octobre dernier, à la Commission un rapport d’information sur la mise en place de la taxe poids lourds (62) dont il ressort :

– que la TPLA ne devrait pas être mise en place avant le premier trimestre 2013,

– que la TPLN pourrait être mise en place fin juin 2013, précédée donc de quelques mois par la taxe expérimentale alsacienne, ce qui nuance désormais singulièrement l’intérêt de la dite expérimentation.

Indépendamment des autres péripéties du processus de mise en œuvre de ces taxes, leur cheminement législatif mérite d’être rappelé.

Le nouveau dispositif d’origine, après remplacement de celui de 2006, figurait, comme cela a été rappelé, dans la loi de finances pour 2009. Il a été ensuite modifié par l’article 32 de la troisième loi de finances rectificative pour 2009 puis, l’année suivante, par la quatrième loi de finances rectificative pour 2010. Les quarante-quatre derniers alinéas du présent article constituent donc l’édition 2011 de ce qui s’apparente désormais à un rendez-vous annuel de réfection des malfaçons de cette taxe. La récurrence de l’événement permet déjà de dégager quelques tendances lourdes.

En 2009, la première vague de modifications avait résulté d’un amendement gouvernemental de trois pages, déposé le 9 décembre soit la veille de sa discussion, et ambitionnant, selon son exposé des motifs, d’apporter « des précisions aux dispositifs de collecte et de contrôle afin de les sécuriser juridiquement et de garantir la perception optimale de la TPLA et de la TPLN ».

En 2010, les ambitions avaient été revues à la baisse et, sans plus prétendre atteindre à l’optimum, il s’agissait désormais, compte tenu des « travaux menés dans le cadre du dialogue compétitif, qui doit aboutir à la sélection du prestataire », de prendre acte que « la mise en œuvre de ces deux taxes nécessite des adaptations législatives pour en sécuriser la collecte et le contrôle, clarifier la répartition des tâches entre l’État et le prestataire et garantir les droits des redevables » (63).

Une certaine constance était, en revanche, assurée s’agissant des conditions du travail parlementaire puisqu’on se souvient que les trois pages de modification proposées l’année dernière figuraient dans un collectif dont les 43 articles comprenaient notamment la révision des valeurs locatives des locaux professionnels, la réforme des taxes locales d’urbanisme, le financement du Grand Paris et un projet de réforme des sociétés de personnes de 17 pages.

Cette année, c’est la collecte et le recouvrement de la taxe qu’il s’agit « d’améliorer » d’après l’exposé des motifs du présent article, l’évaluation préalable précisant que, le prestataire ayant été sélectionné, les travaux menés avec lui mais aussi « les discussions avec les autres forces de l’ordre en charge de cette taxe » (qu’il est heureux de voir rejoindre le cercle de discussion), la « modernisation de l’administration » et la « nécessité de garder aux articles du code des douanes dédié au contentieux leur fonction de répression des infractions (…) nécessitent (sic) de nouvelles adaptations législatives ». En pratique, on verra qu’il s’agit, comme d’habitude donc, d’essayer de faire fonctionner (juridiquement, s’entend) le dispositif.

S’agissant des conditions du travail parlementaire et indépendamment même du calendrier d’examen du présent projet de loi, que le Gouvernement impose à la Commission des finances d’étudier une semaine après son dépôt, on retrouve également une constance remarquable dont témoigne l’évaluation préalable du présent article.

L’indigence de celle-ci confine, en effet, à la perfection, un hommage particulier méritant d’être rendu à son point 1.2 « description des dispositifs juridiques en vigueur » qui mérite d’être cité intégralement dans sa brièveté :

« L’article 153 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, modifié par les lois n° 2009-1674 du 30 décembre 2009 et n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 introduit dans le code des douanes les articles 269 à 283 quinquies et 285 septies fixant les dispositions relatives aux deux taxes. »

Le fait que la réforme des taxes poids lourds proposée n’ait pas fait l’objet d’un article autonome mais constitue un appendice d’un article balai rassemblant des dispositions très diverses – contre toute logique et probablement à la seule fin de tenter de réduire le volume du texte apprécié au regard de son nombre d’articles – explique évidemment la qualité de l’information fournie.

Le Rapporteur général essayera néanmoins de présenter l’objet des dispositions proposées qu’on peut rassembler en huit blocs.

● Le premier est constitué par les dispositions sans rapport évident avec les taxes poids lourds insérées aux alinéas 87 à 91 du présent article.

Il s’agit de créer, au sein du code des douanes, un nouveau titre comprenant un article unique, l’article 322, qui habilite un décret en Conseil d’État à définir ceux des procès-verbaux et actes établis en application du code des douanes pouvant être revêtus d’une signature numérique ou électronique et autorisant la conservation sous forme dématérialisée de ces actes.

Il est, par ailleurs, proposé d’abroger 21 articles du code des douanes, obsolètes depuis 1994.

● Le second bloc de dispositions concerne, en revanche, le cœur du sujet.

Une présentation brève de l’architecture générale du dispositif est nécessaire pour en comprendre la portée.

La taxe est exigible lors du franchissement d’un point de contrôle et due, à proportion de la longueur de voirie dont l’emprunt est taxé, à un taux kilométrique modulé en fonction de la catégorie du véhicule, de sa classe d’émission et du niveau de congestion de la section de tarification.

La taxe est due, solidairement, par le propriétaire, le locataire, le sous-locataire, le conducteur ou tout utilisateur du véhicule. On notera, au passage, qu’il s’agit d’une règle de champ des redevables aboutissant à taxer le propriétaire d’un véhicule sous-loué, le salarié le conduisant, les entreprises dont les marchandises sont transportées, voire l’auto-stoppeur qui passait par là.

La taxe est liquidée à partir des informations collectées au moyen d’un équipement électronique dont les véhicules doivent disposer. Le transporteur est sensé soit avoir souscrit à un service de télépéage, soit constituer préalablement à l’emprunt du réseau taxable, une avance sur taxe.

S’il l’on se projette au jour où la taxe viendrait à s’appliquer, l’idée est donc que le camion passe devant une sorte de radar automatique lequel permettra de facturer la taxe.

Comme on le sait, l’ensemble du dispositif repose sur le recours à un prestataire privé puisqu’il aura notamment vocation à gérer le réseau d’appareils de contrôle, à collecter les données ainsi produites (y compris la constatation d’une infraction), à les analyser, à liquider la taxe due et à imprimer et envoyer au redevable la notification de celle-ci.

L’irrégularité constatée, qui déclenche le paiement soit d’une taxation forfaitaire (sur une base de 130 km au titre de la TPLA et de 500 km au titre de la TPLN) soit d’une taxation au réel, est, en l’état du droit, qualifiée de manquement.

La difficulté est qu’en l’état du droit, toute irrégularité est qualifiée de manquement, y compris celles qui ont vocation à être réprimées par des amendes dressées par les forces de l’ordre.

Il est donc proposé de rétablir un peu d’ordre en prévoyant que :

– le prestataire privé puisse constater le manquement, dans quel cas seule la taxe serait due,

– tandis que les infractions seraient, elles, constatées par les services compétents de l’État (en l’espèce, douanes, police et gendarmerie nationales et contrôle des transports terrestres) et seraient réprimées par une amende de 750 euros.

Cette idée est mise en œuvre par les alinéas 57 à 65 (qui concernent la taxe nationale) et les alinéas 74 à 78 (qui concernent la taxe alsacienne).

Il en résulte bien que les manquements, définis comme « toute irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe », donneront lieu à taxation tandis que les infractions sont réprimées par une amende.

En revanche, il n’est plus proposé de définition de l’infraction. Comme il est d’usage d’interpréter la loi en supposant que le législateur est un être censé, il résulte a contrario de la définition proposée du manquement, qu’une « irrégularité ayant pour but ou pour résultat d’éluder ou de compromettre le recouvrement de la taxe » ne constitue pas une infraction (puisque c’est un manquement) et on attend donc avec intérêt les tentatives pour recouvrer l’amende prévue pour sanctionner des infractions inconnues.

Probablement pour compléter les opportunités contentieuses des redevables, il n’a pas été prévu de modifier l’article 283 ter (64) présumant la validité jusqu’à preuve du contraire des constatations effectuées par des appareils de contrôle automatique ou manuel « mis en œuvre dans une chaîne de contrôle homologuée » qui ne vise ni les infractions, ni les manquements mais les irrégularités.

● En troisième lieu, sont proposées des dispositions relatives au rôle des forces de l’ordre (agents des douanes, de la police nationale, de la gendarmerie nationale et du contrôle des transports terrestres) aux alinéas 66 à 72 (s’agissant de la taxe nationale) et aux alinéas 79 à 85 (s’agissant de la taxe alsacienne).

Outre des modifications rédactionnelles, il est proposé de prévoir :

– que la constatation des infractions est faite par procès-verbal établi selon des modalités fixées par décret en Conseil d’État,

– que l’ensemble de ces agents, y compris donc ceux des douanes, peuvent transiger avec les personnes poursuivies comme des agents des douanes conformément aux dispositions de l’article 350 du code des douanes.

● En quatrième lieu, sont proposées des dispositions concernant l’affectation du produit de la taxe.

En l’état du droit, le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier national est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) tandis que « l’État rétrocède » aux collectivités territoriales le produit de la taxe correspondant aux sommes perçues pour l’usage du réseau routier dont elles sont propriétaires, déduction faite des coûts de gestion.

Le présent article propose d’affecter également à l’AFITF la retenue opérée au titre de ces coûts. Selon les informations apportées au Rapporteur général, l’intention serait que l’AFITF emploie ces sommes à la rémunération du prestataire privé qui les a collectées, au terme d’un flux financier dont la circularité peut être saluée.

On rappellera qu’à l’équivalent de ces frais de recouvrement « en dedans » affectés au prestataire s’ajoute la possibilité qui lui est donnée, par le 8° du A du III de l’article 153 de la loi de finances pour 2009, de « percevoir, en sus de la taxation forfaitaire, des frais de dossier dans des conditions définies par décret en Conseil d'État » (soit, mutatis mutandis, des frais de recouvrement « en dehors »).

● En cinquième lieu, les alinéas 94 à 95 concernent les possibilités d’immobilisation des véhicules.

En l’état du droit, celles-ci sont prévues dans les articles du code des douanes propres à la taxe qui renvoient à un décret en Conseil d’État.

Comme il a été réalisé, au cours de l’année écoulée, qu’une procédure d’immobilisation était déjà prévue par le code de la route, il est proposé de substituer aux dispositions spécifiques existantes une modification de l’article L. 325-1 du code de la route qui permet que des véhicules soient, à la demande et sous la responsabilité du maire ou de l'officier de police judiciaire territorialement compétent, immobilisés, mis en fourrière, retirés de la circulation et, le cas échéant, aliénés ou livrés à la destruction.

Les dispositions de cet article seraient ainsi étendues aux « véhicules en infraction aux dispositions des articles 269 à 283 ter et 285 septies du code des douanes ». Cette formulation ramassée issue du langage parlé ne permet naturellement pas de produire l’effet de droit attendu, les véhicules n’étant pas redevables de la taxe dont les dispositions s’inscrivent dans notre tradition juridique qui peine à considérer des objets comme des titulaires de droits et d’obligations.

● En sixième lieu, les alinéas 94 et 95 proposent de modifier les missions que l’État est autorisé à confier à un prestataire extérieur pour l’application des taxes poids lourds et qui sont énumérées au A du III de l’article 153 de la loi de finances pour 2009.

En l’état du droit, la douzième (et dernière) de ces missions est « l'information nominative délivrée au redevable, relative à la taxe due et aux manquements constatés ».

Pour des raisons qui restent à déterminer, le présent article propose que cette mission devienne « l'information délivrée au redevable », rédaction ouverte mais dont on peut s’étonner, dès lors que l’information n’est plus nominative, qu’elle vise le redevable au singulier.

En septième lieu, les alinéas 96 à 99 ont pour objectif d’étendre le champ des personnes tenues à une obligation de secret professionnel.

En l’état du droit, les personnels (on peut supposer qu’il s’agit de salariés) du prestataire privé intervenant dans certaines des opérations relatives à la taxe (mais curieusement pas ceux assurant des informations nécessaires à l'établissement de la taxe ou assurant la liquidation de son montant) et (la condition semblant fâcheusement cumulative) délivrant au redevable l'information nominative relative à la taxe due et aux manquements constatés doivent être agréés par l'administration des douanes et sont tenus à l'obligation du secret professionnel définie aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal.

Il est proposé :

– d’une part, de prévoir que l’agrément par l’administration des douanes concerne également les personnels (a priori, donc autres que ceux du prestataire privé) délivrant au redevable l'information nominative relative à la taxe due,

– d’autre part, d’astreindre désormais au secret professionnel, le prestataire (en tant que personne morale ?) et l’ensemble de son personnel, la nature des informations couvertes par ledit secret n’étant malheureusement pas précisée.

On notera qu’en tout état de cause, les dispositions relatives au secret professionnel qu’il est proposé de modifier sont dépourvues de toute utilité puisque l’article 59 bis du code des douanes astreint déjà au respect du secret professionnel toutes les personnes appelées à l'occasion de leurs fonctions ou de leurs attributions à intervenir dans l'application de la législation des douanes.

● Enfin, en huitième et dernier lieu, l’alinéa 92 prévoit l’entrée en vigueur au 1er janvier 2013 de celles dispositions proposées s’insérant dans les articles du code des douanes relatifs à la taxe poids lourds nationale.

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La Commission adopte l’article 17 sans modification.

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Article 18

Mise en conformité communautaire de procédures d’assistance administrative

Texte du projet de loi :

Cf. infra le tableau comparatif.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de mettre en conformité les procédures et la notion d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales avec l’état du droit européen et du droit international.

Actuellement, les administrations financières des États membres de l’Union européenne se prêtent mutuellement assistance pour le recouvrement de diverses impositions sur le fondement de la directive 2008/55/CE du Conseil du 26 mai 2008 – complétée par le règlement 1179/2008 du 28 novembre 2008 – qui constitue le cadre juridique actuel de l’assistance mutuelle au recouvrement forcé.

Afin de renforcer l’efficacité de l’assistance internationale au recouvrement, les paragraphes I à VII de cet article ont pour objet de transposer en droit interne la nouvelle directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts, droits et autres mesures, qui entrera en vigueur le 1er janvier 2012. Les principaux apports de cette nouvelle directive sont les suivants :

1 / Extension du champ d’application de l’assistance à l’ensemble des taxes, impôts et droits perçus par l’État ou pour le compte de celui-ci par ses collectivités locales ou pour le compte de l’Union européenne. Seront ainsi concernés l’ensemble des créances fiscales et douanières, les sanctions pécuniaires exigibles à raison des irrégularités commises dans le cadre des impositions entrant dans le périmètre de la directive, certains produits locaux et des produits divers du budget de l’État.

Sont toutefois exclues les cotisations sociales obligatoires et les sanctions pénales infligées sur la base de poursuites à la diligence du Ministère public.

2 / Réduction des motifs de refus d’assistance en supprimant le seuil de 1 500 euros actuellement applicable en matière d’échange de renseignements, de notification d’actes ou de décisions y compris judiciaires et en deçà duquel aucune demande ne peut être formulée pour de tels besoins.

3 / Amélioration des perspectives de recouvrement des créances comprises dans son champ d’application puisqu’elle permet, chose tout à fait nouvelle, de solliciter l’assistance mutuelle afin de prendre des mesures conservatoires sur les biens et avoirs détenus par un contribuable en amont de l’émission du titre exécutoire.

4 / Renforcement de la coopération administrative grâce à la présence de fonctionnaires de l’Union européenne dans les bureaux de l’Administration et par leur participation possible à des procédures administratives.

Par ailleurs, les paragraphes VIII à X du présent article ont pour finalité la mise en cohérence des multiples formulations utilisées dans le code général des impôts, le code monétaire et financier et la loi n°85-695 du 11 juillet 1985 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier pour viser les conventions d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales. Cette harmonisation permettra de clarifier le droit applicable.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de mettre en conformité les procédures d’assistance administrative en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts et autres droits avec la nouvelle directive 2010/24/UE du Conseil du 16 mars 2010 concernant l’assistance mutuelle en matière de recouvrement des créances relatives aux taxes, impôts droits et autres mesures, qui doit entrer en vigueur le 1er janvier 2012.

Le présent article a principalement pour effet d’élargir le champ des taxes, impôts et droits concernés par la procédure d’assistance mutuelle entre États membres de l’Union européenne, de favoriser la présence de fonctionnaires d’autres États membres dans le cadre de ces procédures et de favoriser la mise en œuvre des procédures d’assistance au recouvrement (notamment en restreignant les cas de refus d’assistance et en permettant l’application de mesures conservatoires).

Par ailleurs, le présent article procède à un certain nombre d’harmonisations dans les rédactions législatives actuelles faisant référence aux conventions d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.

I.– UN CHAMP D’APPLICATION DES PROCÉDURES D’ASSITANCE ADMINISTRATIVE ÉLARGI

1.– Un champ actuellement limité à certains impôts et taxes

En l’état actuel du droit, une directive du 26 mai 2008 (65) régit les règles communes d’assistance mutuelle en matière de recouvrement de certaines créances relatives à des cotisations, droits ou taxes : les restitutions et interventions faisant partie du financement des fonds agricoles communautaires, les cotisations sur le sucre, les droits à l’importation et à l’exportation, la taxe sur la valeur ajoutée, les droits d’accises, l’impôt sur le revenu et l’impôt sur la fortune, les taxes sur les primes d’assurance et les pénalités et amendes administratives.

Ainsi, l’article L. 283 A du livre des procédures fiscales (LPF) prévoit que l’administration française est tenue de prêter assistance aux autres États membres pour le recouvrement ou l’échange de renseignements relatifs à toutes les créances concernant les droits sur le sucre, la taxe sur la valeur ajoutée, les droits d’accises sur les tabacs manufacturés, l’alcool et les boissons alcoolisées, les impôts sur le revenu et sur la fortune, les taxes sur les primes d’assurance, les intérêts, pénalités et amendes administratives. Elle peut, en sens inverse, requérir l’assistance des autres États pour obtenir le recouvrement des créances ou des renseignements relatifs à ces créances.

Des dispositions identiques sont applicables en matière de recouvrement des créances et d’échange de renseignements pour les droits à l’importation et à l’exportation, les droits d’accises sur les produits énergétiques et les intérêts pénalités et amendes administratives relatifs à ces créances, en vertu de l’article 381 bis du code des douanes.

2.– L’élargissement à l’ensemble des impôts et taxes

La directive du 16 mars 2010 a un champ d’application beaucoup plus large que la précédente directive, puisqu’elle prévoit, en son article 2, que doivent bénéficier de la procédure d’assistance mutuelle :

- l’ensemble des taxes, impôts et droits perçus par un État membre, par ses subdivisions territoriales ou administratives, pour le compte de celui-là ou de celles-ci ou pour le compte de l’Union ;

- les restitutions, interventions et autres mesures contribuant au financement du Fonds européen agricole de garantie (FEAGA) et du Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER) ;

- les cotisations et autres droits prévus dans le cadre de l’organisation commune des marchés dans le secteur du sucre.

Demeurent en revanche hors du champ de la directive les cotisations sociales obligatoires, les redevances, les droits de nature contractuelle et les sanctions pénales.

Le présent article tire les conséquences de cet élargissement.

En vertu de la nouvelle rédaction de l’article L. 283 A (3° du I. du présent article), l’assistance en matière de recouvrement ou de mesures conservatoires, de notifications d’actes ou de décisions et d’échange de renseignements, est rendue applicable à l’ensemble des taxes, impôts et droits perçus par un État membre ou pour le compte de celui-ci ou par ses subdivisions territoriales ou administratives ou pour le compte de celles-ci, y compris les autorités locales, ou pour le compte de l’Union, ainsi qu’aux sanctions, amendes, redevances et majorations administratives liées à de telles créances, aux redevances perçues pour les attestations délivrées dans le cadre des procédures administratives relatives à ces taxes et impôts et aux intérêts et frais relatifs aux créances pouvant faire l’objet d’une demande d’assistance. Il est ajouté que sont exclus du bénéfice de cette procédure d’assistance les cotisations sociales obligatoires, les redevances autres que celles liées à des créances, les droits de nature contractuelle et les sanctions pénales.

Il est également créé une nouvelle section (Section II bis du chapitre II du titre XII « Assistance internationale au recouvrement ») et un nouvel article 349 ter dans le code des douanes (1° du II. du présent article), en vertu duquel l’assistance en matière de recouvrement ou de mesures conservatoires et de notifications d’actes ou de décisions et d’échanges de renseignements est rendue applicable à l’administration des douanes pour l’ensemble des taxes, impôts et droits qu’elle est chargée de percevoir. Dans le même temps, l’article 381 bis du code des douanes est abrogé (2° du II. du présent article).

Même si, sur ce point, la directive n’a pas modifié le champ d’application de la procédure d’assistance, il est créé un nouveau chapitre (chapitre II au sein du titre Ier du livre VI du code rural « Assistance en matière de recouvrement international ») et un nouvel article L. 611-9 dans le code rural et de la pêche maritime (1° du III. du présent article), afin de prévoir spécifiquement que les établissements désignés organismes payeurs au sens du règlement communautaire relatif au financement de la politique agricole commune (66) participent à la procédure d’assistance mutuelle en matière de recouvrement, de notification d’actes ou de décisions, de mesures conservatoires et d’échange de renseignements relatifs aux restitutions, interventions et autres mesures faisant partie du système de recouvrement du FEAGA et du FEADER.

La même rédaction est également retenue en ce qui concerne le recouvrement, la notification d’actes ou de décisions, les mesures conservatoires et d’échange de renseignements pour les cotisations sur le sucre, en vertu d’un nouvel article L. 621-13 du code rural et de la pêche maritime (2° du III. du présent article).

Les créances recouvrées par les comptables publics des collectivités territoriales ou de leurs établissements publics sont également visées par l’élargissement de la procédure d’assistance mutuelle, en vertu du 9° qui est introduit dans l’article L. 1617-5 du code général des collectivités territoriales (en vertu du IV. du présent article).

Le V. du présent article prévoit que les dispositions en matière d’assistance au recouvrement prévues par les nouveaux articles L. 283 A à L. 283 D du LPF sont également applicables au recouvrement des créances étrangères à l’impôt, des amendes et condamnations pécuniaires recouvrées par les comptables de la DGFIP. Cet alinéa est nécessaire afin de garantir l’application de ces dispositions aux produits et taxes qui ne sont pas recouvrés en vertu de dispositions du code général des impôts et selon les modalités prévues par le LPF.

II.– UNE ASSOCIATION NOUVELLE DES FONCTIONNAIRES DES AUTRES ÉTATS MEMBRES

La possibilité pour les administrations fiscales françaises de convenir avec les administrations des autres États membres de procéder à des contrôles simultanés, chacune sur son territoire, en vue d’échanger les renseignements ainsi obtenus, est déjà expressément prévue par l’article L. 45 du LPF depuis la loi de finances rectificative du 30 décembre 2004.

La directive du 16 mars 2010 comporte un article 7 relatif à l’association des fonctionnaires habilités par l’autorité requise, qui peut prendre la forme d’une présence dans les bureaux où les autorités administratives de l’État membre requis exécutent leurs tâches, pour l’assistance aux enquêtes administratives et l’assistance apportée aux fonctionnaires compétents de l’État membre requis dans le cadre des procédures judiciaires. Si la législation de l’État membre requis le permet, il est possible que les fonctionnaires de l’État membre requérant puissent interroger des personnes et examiner des dossiers.

Par ailleurs, une directive du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal organise les modalités générales de la coopération entre fonctionnaires de différents États membres, et prévoit expressément, en son article 11, que le refus opposé aux mesures d’inspection des fonctionnaires de l’autorité requérante est considéré par l’autorité requise comme un refus opposé à ses propres fonctionnaires.

Le 1° du I du présent article propose de tirer les conséquences de cet accroissement de l’association des fonctionnaires étrangers.

L’article L. 45 du LPF est complété par un 3. qui prévoit que, lorsque les fonctionnaires des administrations des autres États membres auront été habilités par un mandat écrit et autorisés par l’administration française, ils pourront :

- être présents dans les bureaux où les agents exécutent leurs tâches ;

- assister aux procédures réalisées sur le territoire français ;

- interroger les contribuables et leur demander des renseignements ;

- examiner des dossiers et recevoir des copies des informations recherchées.

Les modalités de cette association devront être fixées par décret en Conseil d’État.

Le choix qui est donc fait est d’accorder aux fonctionnaires étrangers la possibilité d’interroger les contribuables et d’examiner les dossiers, alors même que la directive ne l’imposait pas.

Enfin, la modification de l’article L. 45 du LPF assimile le refus opposé à un fonctionnaire étranger à un refus opposé à un agent de l’administration, susceptible d’entraîner l’application d’amendes ou de majorations d’office, permettant ainsi une transposition anticipée des dispositions de l’article 11 de la directive 2011/16 UE du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal.

La rédaction nouvelle retenue pour l’article L. 45 du LPF est également reprise :

- dans un nouvel article 349 septies du code des douanes, pour les fonctionnaires étrangers intervenant auprès des administrations douanières ;

- dans un nouvel article L. 611-13 du code rural et de la pêche maritime, pour les fonctionnaires étrangers intervenant auprès des organismes payeurs en matière agricole ;

- dans un nouvel article L. 621-14 du code rural et de la pêche maritime, pour les fonctionnaires étrangers intervenant auprès de France Agri Mer en matière de cotisations sur le sucre.

Toutefois, la disposition du dernier alinéa de l’article L. 45 du LPF relative au refus opposé à un fonctionnaire étranger n’est pas reprise dans les articles du code des douanes et du code rural et de la pêche maritime.

Par coordination, l’article L. 81 du LPF, relatif au droit de communication des agents de l’administration, est également modifié, pour préciser que l’assistance des fonctionnaires étrangers à l’exercice du droit de communication intervient dans les conditions définies par la nouvelle rédaction de l’article L. 45.

Enfin, le nouvel article L. 283 F du LPF prévoit une assistance des fonctionnaires étrangers dûment habilités par leur État et autorisés par l’administration française aux agents de l’administration dans le cadre des procédures judiciaires engagées en France.

Cette disposition de l’article L. 283 F du LPF, qui permet également de transposer la directive du 15 février 2011, n’est pas non plus reprise dans les dispositions relatives à l’assistance des fonctionnaires étrangers aux agents de l’administration des douanes et aux agents des organismes payeurs en matière agricole.

III.– UNE PROCÉDURE D’INFORMATION CONFIRMÉE

En matière d’échange de renseignements, la directive du 26 mai 2008 prévoyait déjà des restrictions limitées à l’échange d’informations.

Ces restrictions, qui sont actuellement prévues par l’article L. 283 B du LPF pour l’administration française, concernent les renseignements qui ne pourraient être obtenus par l’administration financière française pour le recouvrement de ses propres créances et les renseignements qui révéleraient un secret commercial, industriel ou professionnel ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public.

La directive du 16 mars 2010 n’apporte que peu de modifications aux exigences communautaires, en prévoyant à son article 5 que, si toute information vraisemblablement pertinente pour le recouvrement doit être fournie, l’autorité requise n’est pas tenue de transmettre des informations qu’elle ne serait pas en mesure d’obtenir pour le recouvrement de créances similaires nées dans l’État membre requis, ou des informations qui divulgueraient un secret commercial, industriel ou professionnel, ou dont la communication serait de nature à porter atteinte à la sécurité ou à l’ordre public de l’État membre requis. L’article 6 de la directive prévoit par ailleurs une possibilité d’échange d’informations entre États membres sans demande préalable.

La nouvelle rédaction des dispositions relatives à l’échange d’informations permet de confirmer les dispositions en vigueur et de les préciser sur certains points.

L’article L. 283 D du LPF, qui reprend les restrictions figurant jusqu’à présent dans l’article L. 283 B du LPF, comporte également les précisions suivantes :

- les administrations financières ne peuvent refuser de fournir des informations pour la seule raison qu’elles sont détenues par une banque, un autre établissement financier, une personne désignée ou agissant en qualité d’agent ou de fiduciaire, ou qu’elles se rapportent à une participation au capital d’une personne (II de l’article L. 283 D) ;

- les informations échangées ne peuvent être transmises qu’aux fins de mise en œuvre de mesures de recouvrement ou conservatoires (III de l’article L. 283 D) ;

- l’administration bénéficiaire des informations est soumise au secret professionnel (III de l’article L. 283 D) ;

- les informations échangées peuvent être invoquées ou utilisées comme preuves par les administrations financières (IV de l’article L. 283 D).

La faculté pour l’administration qui procède à un remboursement d’une taxe ou d’un impôt autre que la taxe sur la valeur ajoutée à une personne établie ou résidant dans un autre État membre de l’Union européenne, de procéder à une information de l’État membre dans lequel réside le bénéficiaire du remboursement, n’est pas mentionnée dans la transposition de la directive.

Il n’est pas non plus prévu expressément que les motifs du refus de communiquer des informations doivent être présentés par l’autorité requise à l’autorité requérante. Cette transposition n’a pas semblé nécessaire dans la mesure où l’obligation de motivation du refus d’assistance est prévue à l’article 5 du règlement européen fixant les modalités d’application de certaines dispositions de la directive du 16 mars 2010, adopté le 18 novembre 2011 par la Commission européenne.

Par ailleurs, la rédaction retenue pour l’article L. 283 D du LPF est également reprise :

- dans un nouvel article 349 sexies du code des douanes, pour les renseignements demandés à des administrations douanières ;

- dans un nouvel article L. 611-11 du code rural et de la pêche maritime, pour les renseignements demandés aux organismes payeurs en matière de politique agricole commune, à l’application duquel renvoie l’article L. 621-13 du même code en ce qui concerne les renseignements demandés à l’établissement public France Agri Mer pour les cotisations sur le sucre.

Toutefois, l’article 349 sexies du code des douanes ne comporte pas le paragraphe relatif à l’utilisation des informations obtenues comme preuves par l’administration. Cette disposition n’est en effet pas nécessaire dans ce cas, dans la mesure où le code des douanes comporte déjà un article 342 dont le deuxième alinéa prévoit qu’il peut « être valablement fait état, à titre de preuve, des renseignements, certificats, procès-verbaux et autres documents fournis ou établis par les autorités des pays étrangers ».

IV.– UNE PROCÉDURE D’ASSISTANCE AU RECOUVREMENT COMPLÉTÉE

L’article L. 283 B du LPF, qui organise les conditions dans lesquelles une demande d’assistance au recouvrement peut être accueillie favorablement, subordonne cette assistance à plusieurs conditions :

- la demande doit contenir une déclaration certifiant que la créance ou le titre de recouvrement ne sont pas contestés dans l’État requérant et que les procédures de recouvrement appropriées mises en œuvre dans cet État ne peuvent aboutir au paiement intégral de la créance ;

- le montant total de la créance ou des créances à la charge de la même personne doit être supérieur ou égal à 1 500 euros.

Toute éventuelle contestation de la créance doit conduire à la suspension de la procédure de recouvrement, sauf à ce que l’État requérant formule une demande expresse de poursuite de la procédure de recouvrement, qui peut l’être en vertu du droit national en dépit de la contestation.

Enfin, l’assistance relative à une demande portant sur des créances fondées sur un titre exécutoire établi depuis plus de cinq ans n’est pas obligatoire.

Les modalités de l’assistance au recouvrement sont modifiées sur plusieurs points par la directive du 16 mars 2010, tant en ce qui concerne les conditions d’octroi de l’assistance au recouvrement qu’en ce qui concerne les modalités de recouvrement des créances et la faculté nouvelle d’appliquer des mesures conservatoires, ou encore les règles de prescription applicables.

1.– Les conditions d’octroi de l’assistance au recouvrement

a) Les critères de montant et de délai

La directive du 16 mars 2010 maintient les exigences en termes de montant des créances pouvant être recouvrées dans le cadre de l’assistance.

Elle prévoit par ailleurs que le refus de l’État requis d’accorder une assistance au recouvrement ou la prise de mesures conservatoires est de plein droit lorsque la demande concerne des créances exigibles depuis plus de dix ans.

Le I de l’article L. 283 C du LPF maintient l’exigence d’un montant des créances à recouvrer supérieur ou égal à 1 500 euros, ce montant devant être apprécié distinctement pour chaque demande d’assistance. En revanche, en matière de demandes de renseignements, aucun seuil n’est applicable.

Conformément à la directive, la nouvelle rédaction du I de l’article L. 283 B du LPF prévoit que l’administration n’est pas tenue d’accorder l’assistance lorsque la demande vise des créances pour lesquelles plus de cinq ans se sont écoulés depuis la date d’exigibilité. Elle précise que ce délai n’est pas opposable en cas de formulation d’une première demande dans ce délai.

Le II du même article adapte la computation du délai de cinq ans lorsque la créance fait l’objet d’une contestation ou qu’un délai de paiement ou un paiement échelonné a été accordé au redevable.

Le III du même article prévoit enfin que l’administration n’est, dans tous les cas, pas tenue d’accorder l’assistance lorsque la créance est exigible depuis plus de dix ans. Cette disposition peut avoir pour effet d’empêcher le recouvrement d’une créance datant de plus de dix ans en dépit de la suspension de la procédure de recouvrement en raison de la contestation de la créance.

Cette rédaction de l’article L. 283 B du LPF est également reprise :

- dans un nouvel article 349 quater du code des douanes, pour les demandes d’assistance à l’administration des douanes ;

- dans un nouvel article L. 611-10 du code rural et de la pêche maritime, pour les demandes d’assistance aux organismes payeurs en matière de politique agricole commune, à l’application duquel renvoie l’article L. 621-13 du même code pour les demandes concernant les cotisations sur le sucre.

b) L’exigence nouvelle d’un instrument uniformisé

La directive du 16 mars 2010 prévoit l’instauration d’un instrument uniformisé pour toute demande de recouvrement, ce formulaire type devant notamment permettre de résoudre les problèmes de reconnaissance et de traduction des demandes émanant d’autres États membres.

Le IV de l’article L. 283 C du LPF subordonne l’assistance au recouvrement à l’émission d’un titre de recouvrement

Le V du même article organise le recours à l’instrument uniformisé, établi par l’État membre requérant et qui doit refléter la substance du titre exécutoire initial. Les informations minimales devant être renseignées doivent être fixées par voie réglementaire.

L’instrument ainsi transmis par l’État requérant est reconnu comme un titre exécutoire. Il est le fondement des mesures de recouvrement et également des mesures conservatoires.

c) L’atténuation des exigences relatives aux procédures mises en œuvre dans l’État requérant

L’exigence d’une mise en œuvre préalable des procédures de recouvrement appropriées dans l’État membre requérant est atténuée par la directive du 16 mars 2010.

L’État requérant pourra faire valoir qu’il est manifeste qu’il n’existe pas d’actifs pouvant être recouvrés ou que le recouvrement ne pourra pas être intégral. Il pourra également faire valoir les difficultés disproportionnées liées à l’usage des procédures de recouvrement.

Le VI de l’article L. 283 C du LPF subordonne l’assistance au recouvrement au fait que la créance ou le titre de recouvrement ne doit pas être contesté dans l’État requérant et que les procédures de recouvrement appropriées doivent avoir été mises en œuvre.

Il est dérogé à cette exigence dans les deux hypothèses prévues par la directive qui sont retranscrites dans le VII du même article :

- absence d’actifs pouvant être recouvrés sur le territoire de l’État requérant ou insuffisance caractérisée de ces actifs alors que le redevable dispose d’actifs en France ;

- difficultés ou coût disproportionnés de la mise en œuvre des procédures de recouvrement.

Le VIII du même article prévoit que la procédure de recouvrement doit être suspendue dès que l’administration de l’État requis est informée par l’État membre requérant ou par le redevable du dépôt d’une contestation de la créance ou du titre. L’État requérant peut toutefois saisir l’administration d’une demande expresse de poursuite de la procédure de recouvrement assortie d’une déclaration certifiant que le droit de l’État requérant permet un tel recouvrement.

Les mêmes dispositions figurent également dans l’article 349 quinquies du code des douanes et dans l’article L. 611-11 du code rural et de la pêche maritime, à l’application duquel renvoie également l’article L. 621-13 du même code.

2.– Les modalités de recouvrement des créances

En l’état actuel du droit, lorsque l’assistance au recouvrement est accordée, les créances sont notifiées au débiteur et recouvrées selon les modalités applicables aux créances de même nature nées sur le territoire où se situe le débiteur, sous deux réserves :

- l’absence de privilège du Trésor sur ces créances ;

- l’application de la législation de l’État d’origine de la créance pour la prescription de l’action en recouvrement et les éventuels effets interruptifs ou suspensifs de l’action du comptable public.

En effet, la directive du 26 mai 2008 ne contraint pas les États membres requis à accorder aux créances des autres États membres les préférences accordées pour les créances analogues nées dans cet État membre.

En ce qui concerne l’exécution de la demande de recouvrement par l’État membre requis, la nouvelle directive du 16 mars 2010 prévoit notamment qu’en l’absence de règles de perception d’un droit ou taxe similaire, les dispositions applicables aux créances relatives à l’impôt sur le revenu des personnes physiques sont applicables à cette demande de recouvrement.

Le nouvel article L. 283 C du LPF fixe les modalités de recouvrement des créances dont le montant est supérieur ou égal à 1 500 euros. Ces créances sont recouvrées par les comptables publics compétents (I de l’article L. 283 C du LPF) selon les modalités applicables aux créances de même nature nées sur le territoire national, les intérêts de retard courant à compter de la date de réception de la demande de recouvrement (II de l’article L. 283 C du LPF).

Le III de l’article L. 283 C du LPF prévoit que les créances sans équivalent dans le système fiscal de l’autorité requise doivent être recouvrées comme en matière d’impôt sur le revenu. Il prévoit également que les créances ne bénéficient d’aucun privilège.

Les mêmes dispositions figurent également dans les articles 349 quinquies du code des douanes et L. 611-11 du code rural et de la pêche maritime dont l’application est également prévue par l’article L. 621-13 du même code.

3.– Les mesures conservatoires

L’article 16 de la directive du 16 mai 2010 prévoit que des mesures conservatoires puissent être prises à la diligence de l’autorité requérante, lorsque la législation de l’État requis l’autorise et conformément à ses pratiques administratives, dans deux hypothèses :

- en vue de garantir le recouvrement lorsqu’une créance ou l’instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant est contesté au moment où la demande est présentée ;

- lorsque la créance ne fait pas encore l’objet d’un instrument permettant l’adoption de mesures exécutoires dans l’État membre requérant, si ces mesures conservatoires sont également possibles, dans une situation similaire, en vertu de la législation nationale et des pratiques administratives de l’État membre requérant.

Le IX de l’article L. 283 C du LPF prévoit la possibilité, à la demande de l’État requérant ou à l’initiative du comptable public compétent, d’adopter les mesures conservatoires utiles pour garantir le recouvrement de la créance de l’État requérant.

Le X du même article prévoit qu’il doit être donné suite à une demande de mesures conservatoires même en l’absence de titre de recouvrement, dans la mesure où la législation de l’État requérant le permet.

Les mêmes rédactions sont également prévues :

- à l’article 349 quinquies du code des douanes ;

- à l’article 611-11 du code rural et de la pêche maritime, dont l’application est également prévue par l’article L. 621-13 du même code.

4.– Les règles de prescription applicables

L’article 19 de la directive du 16 mai 2010 prévoit que les questions concernant les délais de prescription sont régies exclusivement par les règles de droit en vigueur dans l’État membre requérant.

Cet article de la directive prévoit également que l’autorité requérante et l’autorité requise s’informent mutuellement de toute mesure qui interrompt, suspend ou prolonge le délai de prescription de la créance pour laquelle le recouvrement ou les mesures conservatoires ont été demandés, ou qui est susceptible de produire un tel effet.

Le XI de l’article L. 283 C du LPF pose les règles générales en matière de prescription de l’action en recouvrement : le principe est celui de l’application de la législation de l’État requérant.

Le deuxième alinéa du XI prévoit que les actes accomplis par l’administration de l’État requis sont réputés être accomplis dans l’État requérant lorsque la législation de l’État requis ne permet pas d’interrompre, de suspendre ou de proroger le délai de prescription. Par le biais de cette disposition, les différences de situation en matière de règles de prescription ne devraient pas avoir de conséquences sur le recouvrement des créances par les administrations fiscales des États.

Enfin, il est précisé que l’État requérant conserve la possibilité de diligenter des actes destinés à interrompre, suspendre ou proroger le délai de prescription de l’action en recouvrement de ses créances.

Les mêmes rédactions sont également reprises :

- à l’article 349 quinquies du code des douanes ;

- à l’article 611-10 du code rural et de la pêche maritime, dont l’application est également prévue par l’article L. 621-13 du même code.

5.– L’organisation d’une procédure amiable entre administrations fiscales

L’article L. 283 E qui est créé dans le LPF prévoit une interruption ou une suspension des mesures de recouvrement en cas d’ouverture d’une procédure amiable entre les administrations fiscales des deux États concernés. Une dérogation à cette suspension ou cette interruption est prévue en cas de fraude ou d’organisation d’insolvabilité.

De la même manière, le deuxième alinéa du V de l’article L. 611-11 du code rural et de la pêche maritime prévoit une suspension ou une interruption des mesures de recouvrement en cas d’ouverture d’une procédure amiable entre les organismes payeurs de deux États membres de l’Union européenne. La rédaction retenue ne prévoit toutefois pas de dérogation à cette suspension ou cette interruption.

Aucune disposition équivalente n’est prévue dans le code des douanes. En effet, la procédure amiable n’a de sens que pour les impositions pour lesquelles un recouvrement dans un État peut avoir des conséquences sur l’imposition acquittée dans l’autre État. Or, tel n’est pas le cas pour les impositions ou contributions pour lesquelles les administrations des douanes peuvent être conduites à mettre en œuvre des procédures d’assistance avec des administrations d’autres États membres de l’Union européenne.

6.– La répartition des frais résultant de l’assistance au recouvrement

Le VII du présent article introduit dans la législation des règles de bonne pratique qui sont déjà en vigueur en matière de remboursement des frais résultant de l’assistance mutuelle en matière de recouvrement.

Le A du VII du présent article pose le principe de l’absence de remboursement de ces frais et prévoit une dérogation à ce principe, dans le cas où le recouvrement présente une difficulté particulière et qu’il concerne un montant de frais très élevé ou qu’il s’inscrit dans le cadre de la lutte contre la criminalité.

Le B du VII du présent article prévoit par ailleurs une responsabilité de plein droit des autorités requérantes pour l’ensemble des frais supportés et des pertes subies pour des actions d’assistance au recouvrement en raison d’actions reconnues non fondées au regard de la réalité de la créance ou de la validité du titre de recouvrement.

V.– HARMONISATION DES FORMULATIONS RELATIVES À L’ASSISTANCE ADMINISTRATIVE EN VUE DE LUTTER CONTRE LA FRAUDE ET L’ÉVASION FISCALES

Les VIII, IX et X du présent article prévoient de modifier un certain nombre de formules figurant dans le code général des impôts, dans le code monétaire et financier et dans la loi n° 85-695 du 11 juillet 1985.

Ces formules visent aujourd’hui les États membres de la Communauté européenne ou les États parties à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention fiscale qui contient une clause d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscales.

Il est proposé d’y substituer une formule actualisée, qui fasse référence à l’Union européenne et à l’existence d’une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales.

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La Commission adopte l’article 18 sans modification.

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Article 19

Mise en conformité communautaire en matière fiscale et douanière

Texte du projet de loi :

I.– Au 2° de l’article 261 E du code général des impôts, les mots : « , pour une période de deux ans à compter de la date d’entrée en vigueur de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne » sont supprimés.

II.– Les articles du code des douanes suivants sont ainsi modifiés :

1° À l'article 451, les mots : « du titre » sont remplacés par les mots : « des titres II et » ;

2° À l'article 451 bis, les mots : « des articles 60 et 301 du traité instituant la Communauté européenne » sont remplacés par les mots : « de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne » ;

3° Au 3° l'article 453, après les mots : « officiers de police judiciaire » sont ajoutés les mots : « et les agents des douanes mentionnés à l'article 28-1 du code de procédure pénale » ;

4° Au 1 bis de l'article 459, les mots : « des articles 60 et 301 du traité instituant la Communauté européenne » sont remplacés par les mots : « de l'article 215 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne ».

III.– À l'article L. 165-1 du code monétaire et financier, les mots : « à l'article L. 151-2 » sont remplacés par les mots : « aux articles L. 151-2 et L. 151-3 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article prévoit plusieurs dispositions visant à une mise en conformité avec le droit communautaire.

Le I a pour objet le maintien de la taxation à la taxe sur la valeur ajoutée des seules rémunérations perçues par les organisateurs et les intermédiaires qui participent à l’organisation des jeux et paris visés au 2° de l’article 261 E du code général des impôts (CGI).

La loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne a limité à une durée de deux années à compter de son entrée en vigueur les dispositions du 2° de l’article 261 E du CGI qui permet, par exception à l’exonération du produit de l’exploitation des jeux, la taxation des seules rémunérations des organisateurs et intermédiaires qui participent à l’organisation des jeux et paris.

À défaut d’une nouvelle mesure législative, ces dispositions seront donc caduques à compter du 13 mai 2012 et les rémunérations des organisateurs seront exonérées.

Le II modifie le titre XIV du code des douanes, afin d’assurer une mise en conformité avec les nouvelles dispositions du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, une meilleure cohérence entre le code des douanes et le code de procédure pénale et une clarification des pouvoirs dévolus aux agents des douanes en vue de rechercher et constater les infractions relatives aux relations financières avec l'étranger.

Enfin, le III modifie l'article L. 165-1 du code monétaire et financier (CoMoFi), afin de permettre l'application des sanctions prévue à l'article 459 du code des douanes, en cas de violation des dispositions de l'article L. 151-3 du même code.

Observations et décision de la Commission :

I.– MAINTIEN DU RÉGIME ACTUEL DE TVA POUR LES JEUX EN LIGNE

A.– LE DROIT EXISTANT

L’article 261 E du code général des impôts exonère de TVA :

– les droits d'entrée perçus par les organisateurs de réunions sportives soumises à l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements ;

– l'organisation de jeux de hasard ou d'argent soumis au prélèvement progressif visé aux articles L. 2333-56 et L. 2333-57 du code général des collectivités territoriales, c'est-à-dire au prélèvement sur le produit des jeux dans les casinos, ou à l'impôt sur les spectacles, jeux et divertissements ;

– le produit de l'exploitation de la loterie nationale, du loto national, des paris mutuels hippiques, des paris sur des compétitions sportives et des jeux de cercle en ligne, à l'exception des rémunérations perçues par les organisateurs et les intermédiaires qui participent à l'organisation de ces jeux et paris, pour une période de deux ans à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Le Gouvernement, dans son évaluation préalable du présent article, considère que la rédaction de cette clause de révision conduit, au terme de la période de deux années, à une double lecture du 2° de l’article 261 E du CGI, permettant de considérer que la caducité s’applique :

– soit à l’exonération du produit de l’exploitation,

– soit à la taxation par exception des rémunérations des organisateurs.

L’exonération du produit de l’exploitation des jeux de cercle en ligne résulte de l’article 53 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne, qui a également prévu la clause de rendez-vous dans un délai de deux ans, conformément à un amendement de la commission des finances de l’Assemblée nationale. Instaurée à propos des jeux en ligne, cette mention étendait cette incertitude au produit de l'exploitation de la loterie nationale, du loto national, des paris mutuels hippiques et des paris sur des compétitions sportives.

La première lecture du dispositif correspond à la taxation totale des jeux et paris (gains versés aux joueurs, prélèvements, rémunération des organisateurs et intermédiaires). Cette possibilité est exclue par le droit communautaire, puisque l’article 135 de la directive 2006/112/CE relative au système commun de TVA prévoit l’exonération des paris, loteries et autres jeux de hasard ou d’argent dans des conditions et limites fixées par les États membres.

La seconde conduit à une exonération totale des mêmes sommes. Les opérateurs perdraient alors leur droit de récupérer la TVA supportée sur leurs dépenses d’amont et deviendraient redevables de la taxe sur les salaires. La TVA étant collectée au taux normal de 19,6 %, son produit est à moyen terme supérieur à celui de la taxe sur les salaires, dont le taux est fixé à 11 % de la masse salariale.

La lecture des travaux préalables à l’adoption de la loi n° 2010-476 indique clairement que l’objet de l’amendement, présenté par M. Marc Censi, était de permettre d’évaluer l’impact de cette TVA, plus élevée en France que dans la plupart des États membres, qui ont appliqué une exonération totale, afin d’éviter toute distorsion de concurrence.

Dans leur rapport n° 463 d’application de la loi n° 2010-476 relative aux jeux en ligne, M. Jean-François Lamour et Mme Aurélie Filipetti considèrent également que la caducité s’applique à l’exonération du produit de l’exploitation.

MODALITÉS D'IMPOSITION À LA TVA DES OPÉRATEURS DE JEUX EN LIGNE AGRÉÉS

Lorsqu'ils sont fournis en ligne, les jeux de hasard ou d'argent ne sont situés en France que lorsque le prestataire y est établi et que le preneur non assujetti est domicilié en France ou dans un autre État membre ou encore lorsque le prestataire est établi hors de la Communauté et que le preneur non assujetti est domicilié en France.

Depuis le 13 mai 2010 jusqu'au 12 mai 2012, l'organisateur sera redevable de la TVA sur sa rémunération en France, s'il est établi en France et que le joueur y est domicilié en France ou y réside. Il est exonéré pour son produit d'exploitation.

Du 13 mai 2012 au 31 décembre 2014, l'organisateur sera redevable de la TVA sur son produit d'exploitation (sauf modification de l'article 261 E) et sa rémunération en France, s'il est établi en France et que le joueur y est domicilié ou y réside.

À compter du 1er janvier 2015, l'organisateur sera taxable sur son produit d'exploitation (sauf modification de l'article 261 E) et sur sa rémunération en France, quel que soit le lieu d'établissement de ce dernier, lorsque le joueur sera domicilié en France ou y résidera.

Source : rapport d’application n° 463.

La TVA due par les opérateurs est assise sur les rémunérations perçues par ceux-ci, soit sur une assiette composée des mises minorées des gains et des prélèvements acquittés. Elle n’a qu’un effet marginal pour les opérateurs de jeux et de paris en ligne, qui peuvent actuellement choisir de s’établir dans un État où le taux de TVA est inférieur à celui en vigueur en France, comme le Luxembourg. Les opérateurs établis en France pouvant déduire la TVA qui leur est facturée par leurs fournisseurs, la TVA qu’ils supportent réellement est marginale, de l’ordre de 0,05 % des mises actuelles pour la Française des Jeux et le PMU. À partir du 1er janvier 2015, la TVA ne sera plus prélevée sur le lieu d’établissement de l’entreprise mais sur le lieu de vente du service, conformément à la directive TVA 2008/8/CE du Conseil du 12 février 2008. Les distorsions de concurrence qui existent actuellement entre opérateurs prestant en France, selon le lieu d’établissement de l’opérateur de jeux en ligne, disparaîtront alors.

B.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

La taxation totale étant exclue, et l’exonération totale coûteuse pour l’État tout en laissant subsister des différences significatives avec la fiscalité en vigueur dans d’autres États membres, le Gouvernement propose le maintien de l’exonération partielle, conformément à la recommandation n° 22 du rapport d’évaluation de la loi n° 2010-476 qu’il a présenté en octobre. Il s’agit d’un choix plus que d’une véritable mise en conformité communautaire.

II.– MESURES DE COORDINATION RELATIVES AU CONTENTIEUX DES RELATIONS FINANCIÈRES AVEC L’ÉTRANGER

A.– MISE EN CONFORMITÉ AVEC LE TRAITÉ DE LISBONNE

Le titre XIV du code des douanes comprend des dispositions relatives au contentieux des relations financières avec l'étranger. L’article 451 bis assimile à des relations financières avec l'étranger toutes les opérations financières effectuées en France par ou pour le compte des personnes physiques et morales visées par les règlements communautaires pris en application des articles 60 et 301 du traité instituant la Communauté européenne ou par les traités et accords internationaux régulièrement approuvés et ratifiés.

L’article 459 du code des douanes punit quiconque aura contrevenu ou tenté de contrevenir à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger d'une peine d'emprisonnement de cinq ans, de la confiscation du corps du délit, de la confiscation des moyens de transport utilisés pour la fraude, de la confiscation des biens et avoirs qui sont le produit direct ou indirect de l'infraction et d'une amende égale au minimum au montant et au maximum au double de la somme sur laquelle a porté l'infraction ou la tentative d'infraction, et d'un emprisonnement de cinq ans et d'une amende de 450 euros à 225 000 euros toute personne qui aura incité par écrit, propagande ou publicité à commettre une telle infraction.

Les règlements récents étant adoptés sur le fondement de l’article 215 du Traité de Lisbonne sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (67), le 2° et le 4° du II du présent article substituent donc la référence à l’article 215 du Traité de Lisbonne à l’actuelle référence aux 60 et 301 du traité instituant la Communauté européenne. À défaut, la violation de règlements européens fondés sur les nouveaux articles du TFUE ne pourrait être poursuivie.

B.– MEILLEURE COHÉRENCE ENTRE LE CODE DES DOUANES ET LE CODE DE PROCÉDURE PÉNALE

L’article 453 du code des douanes habilite les agents des douanes à rechercher et constater les infractions en matière de relations financières avec l’étranger, au même titre que les autres agents de l'administration des finances ayant au moins le grade de contrôleur et les officiers de police judiciaire. Les procès-verbaux de constatation dressés par les officiers de police judiciaire sont transmis au ministre de l'économie et de finances qui saisit le parquet s'il le juge à propos.

L’article 28-1 du code de procédure pénale permet que des agents des douanes de catégories A et B, spécialement désignés par arrêté des ministres chargés de la justice et du budget, pris après avis conforme d'une commission dont la composition et le fonctionnement sont déterminés par décret en Conseil d'État, puissent être habilités à effectuer des enquêtes judiciaires sur réquisition du procureur de la République ou sur commission rogatoire du juge d'instruction.

Ils sont compétents pour rechercher et constater, sur l’ensemble du territoire national :

– les infractions prévues par le code des douanes ;

– les infractions en matière de contributions indirectes, d'escroquerie sur la TVA et de vols de biens culturels ;

– les infractions relatives à la protection des intérêts financiers de l'Union européenne ;

– les infractions prévues par les articles L. 2339-1 à L. 2339-11, L. 2344-7 et L. 2353-13 du code de la défense (règles relatives aux matériels de guerre, armes, munitions et explosifs) ;

– les infractions prévues par les articles 324-1 à 324-9 du code pénal relatives au blanchiment ;

– les infractions prévues au code de la propriété intellectuelle ;

– les infractions prévues aux articles 56 et 57 de la loi n° 2010-476 du 12 mai 2010 relative à l'ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d'argent et de hasard en ligne.

Ils ont compétence pour la recherche et la constatation des infractions prévues en matière de trafic de stupéfiants s’ils appartiennent à des unités temporaires composées également d'officiers de police judiciaire et constituées par le procureur de la République ou le juge d'instruction territorialement compétent.

L’article 453 du code des douanes ne fait pourtant pas référence à l’article 28-1 du code de procédure pénale. Le 3° du II du présent article complète donc l’article 453 pour permettre sa mention. En effet, l’expression "agents des douanes" ne vise que les agents de la "douane administrative", c'est-à-dire ceux qui ne sont pas officiers de douane judiciaire (ODJ).

C.– POUVOIRS DE RECHERCHE DÉVOLUS AUX AGENTS DES DOUANES

L’article 451 rend les dispositions du titre XII du code des douanes applicables à la législation et à la réglementation des relations financières avec l'étranger sous réserve des articles 453 à 459.

Le titre XII comporte les dispositions relatives au contentieux et au recouvrement : constatation des infractions douanières, poursuites et recouvrement, procédure devant les tribunaux, exécution des jugements, des avis de mise en recouvrement et des obligations en matière douanière, responsabilité et solidarité et dispositions répressives.

Les pouvoirs de recherche dévolus aux agents des douanes par le titre II du même code, relatif à l’organisation et fonctionnement du service des douanes, ne sont pas visés, alors que la jurisprudence admet leur mise en œuvre, depuis plus de vingt ans. Sont notamment concernées les dispositions du chapitre IV sur les pouvoirs des agents des douanes en matière de droit de visite des marchandises, des moyens de transport et des personnes, de droit d'accès aux locaux et lieux à usage professionnel et visites domiciliaires, de droit de communication, de contrôles de certaines opérations effectuées dans le cadre de l’Union européenne, de contrôles douaniers des envois par la poste, de présentation des titres et documents d'identité, de livraisons surveillées, d’équipes communes d'enquête et de retenue provisoire des personnes.

En conséquence, le 1° du II du présent article complète l’article 451 du code des douanes pour prévoir une mention du titre II.

III.– MESURES DE COORDINATION RELATIVES AUX INVESTISSEMENTS DIRECTS EFFECTUÉS EN FRANCE PAR UN ÉTRANGER

Le régime des investissements directs effectués en France par un étranger relève des articles L. 151-2 et L. 151-3 du code monétaire et financier.

L’article L. 151-2 permet au Gouvernement, pour assurer la défense des intérêts nationaux et par décret pris sur le rapport du ministre chargé de l'économie, de soumettre à déclaration, autorisation préalable ou contrôle :

– les opérations de change, les mouvements de capitaux et les règlements de toute nature entre la France et l'étranger ;

– la constitution, le changement de consistance et la liquidation des avoirs français à l'étranger ;

– la constitution et la liquidation des investissements étrangers en France ;

– l'importation et l'exportation de l'or ainsi que tous autres mouvements matériels de valeurs entre la France et l'étranger.

Le Gouvernement peut également prescrire le rapatriement des créances sur l'étranger hors Communauté européenne nées de l'exportation de marchandises, de la rémunération de services et, d'une manière générale, de tous revenus ou produits à l'étranger, et habiliter des intermédiaires pour réaliser certaines des opérations soumises à autorisation.

L’article L. 151-3 soumet à autorisation préalable du ministre chargé de l'économie les investissements étrangers dans une activité en France qui, même à titre occasionnel, participe à l'exercice de l'autorité publique, ou est de nature à porter atteinte à l'ordre public, à la sécurité publique ou aux intérêts de la défense nationale, et dans une activité de recherche, de production ou de commercialisation d'armes, de munitions, de poudres et substances explosives.

L’article L. 165-1 du code monétaire et financier dispose que les infractions aux obligations prévues à l'article L. 151-2 sont sanctionnées conformément aux articles 451 et 459 du code des douanes. Il était nécessaire d’ajouter une référence aux obligations prévues à l’article L. 151-3 du code monétaire et financier et c’est ce que permet le III du présent article.

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La Commission adopte l’article 19 sans modification.

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Après l’article 19

La Commission examine, en discussion commune, les amendements CF 24 de M. Henri Emmanuelli et CF 81 de M. Laurent Hénart. 

M. Henri Emmanuelli. Je propose de limiter l’essor du trading à haute fréquence, qui condamne les petits porteurs à être systématiquement plumés.

M. François Scellier. L’amendement CF 81 tend à instaurer une taxe sur les transactions financières.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, car une telle taxe ne peut pas être instaurée uniquement en France. Néanmoins, l’Allemagne semble disposée à porter la mesure avec nous, ce qui nous permettra d’avancer sur ce dossier.

M. Jérôme Chartier. Nous sommes tous d’accord sur la nécessité de taxer les transactions financières en fonction de leur fréquence, ce qui permettrait de taxer les allers-retours dans la journée. Mais toute disposition unilatérale ferait partir la totalité des hedge funds vers les pays limitrophes. Fallait-il organiser une fusion entre NYSE et Euronext, en vue de créer une place financière attractive entre Paris et New-York, si c’est pour la pénaliser aussitôt ? Il faut au moins commencer par un accord européen associant Francfort, Londres et Paris.

La Commission rejette les amendements.

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Article additionnel après l’article 19

Assouplissement des conditions de détention de parts
du capital de la société Exeltium

La Commission examine l’amendement CF 30 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Je propose d’assouplir le dispositif Exeltium, en levant l’interdiction pour une même personne de détenir plus de 25 % du capital de la société, ce qui permettra d’adapter le dispositif aux besoins réels des groupes industriels. Cette logique a été adoptée par les Belges, qui ont créé le dispositif après nous.

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 25).

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Article additionnel après l’article 19

Application de la TGAP aux sacs plastique pour fruits et légumes

La Commission étudie l’amendement CF 45 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de réduire l’utilisation des sacs pour fruits et légumes à usage unique en matière plastique. La date d’application peut être différée jusqu’au 1er janvier 2015.

M. le président Jérôme Cahuzac. Excellente mesure, qui a fonctionné pour les autres emballages.

M. le rapporteur général. Sagesse. Ne négligeons pas le problème technique, et laissons aux industriels le temps de réagir.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 26).

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Article 20

Mesures relatives aux tabacs

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au huitième alinéa de l'article 568, le taux : « 21,09 % » est remplacé par le taux : « 20,84 % » ;

2° Au sixième alinéa de l'article 575, le taux : « 9 % » est remplacé par le taux : « 12 % » ;

3° À l'avant-dernier alinéa de l'article 575 A, le montant : « 173 € » est remplacé par le montant :

« 183 € » ;

4° Au dernier alinéa de l’article 575 A, le montant : « 105 € » est remplacé par le montant :

« 115 € ».

II.– Les dispositions du I s’appliquent à compter du 1er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à améliorer la fiscalité comportementale sur le tabac en tenant compte de la concertation conduite par le gouvernement avec la profession des débitants de tabac.

a) Le I du présent article modifie le taux du droit de licence dû par les débitants de tabacs pour la vente des produits du tabac autres que les cigares et les cigarillos. Le droit de licence est payé à l'État par les débitants en contrepartie de l'autorisation de vente de tabac accordée par l'administration. La rémunération des débitants de tabacs, dite « remise nette » est le résultat d'un pourcentage appliqué au chiffre d'affaire. Ce pourcentage est l'application d'une formule de calcul intégrant le droit de licence. Le troisième contrat d’avenir des buralistes (2012-2016) signé le 23 septembre 2011 par la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, porte-parole du gouvernement et le président de la Confédération nationale des Buralistes de France, prévoit, pour les produits du tabacs autres que les cigares et les cigarillos, une hausse de la remise nette de 0,4 point sur l'ensemble de la durée du contrat.

Ainsi, depuis le 1er janvier 2011, le taux de la remise nette s'établit à 6,5 % et devra donc être porté à 6,6 % à compter du 1er janvier 2012 conformément aux engagements de ce contrat. Afin de maintenir constant le montant de la partie « droit de licence » à la charge des buralistes, il est nécessaire de diminuer le taux de ce droit de licence.

b) Le II du présent article a pour objet d’augmenter la part spécifique du droit de consommation. Cette part dite « spécifique » est appliquée conformément à une directive européenne. Son taux passera de 9 % à 12 %, sans modification du taux global du droit de consommation de 64,25 % (le droit de consommation est destiné principalement aux organismes de la sécurité sociale). Cette augmentation permet une différenciation des prix et évite un prix unique créateur de position dominante. Elle incite en effet les fabricants à créer des gammes de tabacs plus chères sans que le montant global des taxes augmente au même rythme. Par ailleurs, cette augmentation est conforme aux engagements pris par le gouvernement dans le cadre de sa politique de santé publique et notamment du plan cancer 2009-2013 qui se traduit notamment par le relèvement progressif des prix du tabac, via la hausse de la fiscalité (+ 6 % sur les cigarettes en octobre 2011).

c) Enfin le III prévoit d’augmenter les minima de perception applicables aux cigarettes et aux tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes figurant à l'article 575 A du CGI dans la même proportion que la hausse des prix intervenue le 17 octobre 2011. Le minima de perception permet d'éviter que les fabricants baissent leurs prix sous ce seuil.

Observations et décision de la Commission :

Parmi les mesures annoncées par le Premier ministre le 24 août 2011 dans le cadre d’un plan d’économies d’un milliard d’euros pour 2011 et de onze milliards d’euros pour 2012, figurait la hausse des prix du tabac, de 6 % dès le mois d’octobre 2011 puis de 6 % en 2012, dans la lignée de la précédente hausse décidée en novembre 2010. Les recettes supplémentaires attendues pour les organismes de sécurité sociale sont de 90 millions d’euros en 2011 et 600 millions d’euros en 2012. Le montant total des droits sur les tabacs est estimé par l’ACOSS à 10,6 milliards d’euros, auxquels s’ajoutent 3 milliards d’euros du produit de la TVA. Mise en œuvre, par l’arrêté du 3 octobre 2011 modifiant l'arrêté du 28 décembre 2010 portant homologation des prix de vente au détail des tabacs manufacturés en France, à l'exclusion des départements d'outre-mer, paru au J.O. du 15 octobre 2011, cette hausse correspond à une hausse moyenne de 30 centimes par paquet.

À cet objectif de rendement s’ajoute un objectif de santé publique, puisqu’avec 60 000 morts attribuables par an, le tabac reste la première cause de mortalité évitable en France. Avec environ 30 % de fumeurs réguliers, la France est loin de l’objectif d’une prévalence à 20 %, tel que défini par l’OMS pour la région Europe.

Depuis les fortes hausses des prix du tabac de 2003 et 2004, le réseau des buralistes a connu des difficultés, notamment du fait du développement des trafics frontaliers, justifiant la signature de deux contrats d’avenir. Un troisième contrat d’avenir pour la période 2012-2016 a été signé entre le Gouvernement et la Confédération des buralistes, le 23 septembre 2011, afin de maintenir leur rémunération et de poursuivre le recentrage des aides sur ceux d’entre eux dont la situation est la plus critique.

Le présent article propose des adaptations législatives tenant compte de ces deux mesures récentes.

L’article 298 quaterdecies du CGI soumet depuis 2000 les opérations portant sur les tabacs manufacturés à la taxe sur la valeur ajoutée dans les conditions de droit commun, soit au taux normal de 19,6 %. Cela correspond à un taux de 16,3856 % en dedans du prix de vente au détail. La taxe s’applique donc sur les accises, dont le régime est fixé par les articles 575 à 575 D du CGI, modifiés pour la dernière fois par la loi n° 2010-1658 de finances rectificative pour 2010.

Le régime fiscal des cigarettes s’articule autour du prix moyen pondéré de vente au détail. Celui-ci est calculé en fonction de la valeur totale de l'ensemble des cigarettes mises à la consommation, basée sur le prix de vente au détail toutes taxes comprises, divisée par la quantité totale de cigarettes mises à la consommation. Ce prix est établi au plus tard le 31 janvier de chaque année, sur la base des données concernant toutes les mises à la consommation effectuées l'année civile précédente, par arrêté du ministre chargé du budget.

Il permet de déterminer la classe de prix de référence, qui correspond au prix moyen pondéré de vente au détail exprimé pour mille cigarettes et arrondi à la demi-dizaine d'euros immédiatement supérieure.

Pour les cigarettes, le droit de consommation se décompose en une part spécifique exprimée en euros pour 1 000 cigarettes et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Ces parts se calculent par rapport au prix de vente au détail des cigarettes de la classe de prix de référence (de 5,40 euros avant la hausse d’octobre, à près de 5,70 euros aujourd’hui), de telle sorte que le total de la part spécifique et de la part proportionnelle égale 64,25 % du prix de vente.

Pour les cigarettes de la classe de prix de référence, le montant du droit de consommation est déterminé globalement en appliquant le taux normal de ce droit, prévu à l'article 575 A (soit 64,25 %), à leur prix de vente au détail. La part proportionnelle est réputée égale à la différence entre le montant total du droit de consommation et la part spécifique. Le rapport entre cette part proportionnelle et le prix de vente au détail de ces cigarettes constitue le taux de base.

Pour les autres cigarettes, la part proportionnelle est déterminée en appliquant le taux de base à leur prix de vente au détail.

La part spécifique est égale à 9 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix de référence qui comprend le droit de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée.

Le montant du droit de consommation applicable aux cigarettes ne peut être inférieur à un minimum de perception fixé par 1 000 unités, majoré de 10 % pour les cigarettes dont le prix de vente est inférieur à 94 % de la classe de prix de référence. Le minimum de perception mentionné à l'article 575 est fixé à 173 euros pour les cigarettes.

Le lien entre le prix et la fiscalité est à double sens, puisque tous les éléments du prix sont définis en pourcentage du prix de détail (qui est homologué par arrêté (68), et sont donc interdépendants. Une modification du prix du fabricant entraîne une hausse du prix de détail et donc du montant des prélèvements et de la rémunération des buralistes. À l’inverse, une hausse du droit de consommation modifie l’assiette de la TVA et le montant de taxe collecté. À son tour, une modification du taux de TVA se répercuterait sur le prix de vente au détail et donc sur le droit de consommation pour maintenir le taux global de prélèvement. Enfin, une hausse de la remise des buralistes entraînerait soit une hausse du prix de détail et des taxes, soit, sans modification du prix de détail, une baisse de la marge des fabricants.

DÉCOMPOSITION DU PRIX DE VENTE D’UN PAQUET DE 20 CIGARETTES

STRUCTURE DE PRIX

TAUX

Classe de prix de référence,

en euros
septembre 2011

Après la hausse des prix de 6 % en octobre 2011

PRIX DE VENTE AU DÉTAIL

100,00 %

5,40

5,70

REMISE BRUTE ALLOUÉE AU DÉBITANT

8,44 %

0,45

0,48

DROIT DE CONSOMMATION

64,25 %

3,47

3,66

qui se décompose en :

      

– une part proportionnelle au prix de vente au détail

7 %

3,08

3,26

– une part spécifique

9 % de la charge fiscale totale

0,39

0,41

TVA

16,3856 %

0,88

0,93

CHARGE FISCALE

TOTALE

80,64 %

4,35

4,59

MARGE DU FABRICANT

10,93 %

0,60

0,623

Les cigarettes sont les seuls produits du tabac en France pour lesquels le droit de consommation comporte une part spécifique et une part proportionnelle au prix de vente au détail. Les tabacs manufacturés autres que les cigarettes sont soumis à un taux normal applicable à leur prix de vente au détail, sous réserve d'un minimum de perception fixé par mille unités ou par mille grammes.

TAUX NORMAL PAR GROUPE DE PRODUITS

GROUPE DE PRODUITS

TAUX NORMAL

Cigarettes

64,25 %

Cigares

27,57 %

Tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes

58,57 %

Autres tabacs à fumer

52,42 %

Tabacs à priser

45,57 %

Tabacs à mâcher

32,17 %

Source : Code général des impôts.

Le minimum de perception est fixé par l’article 575 A du CGI à 105 euros pour les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, à 60 euros pour les autres tabacs à fumer et à 89 euros pour les cigares.

La commission des Finances de l’Assemblée nationale a souhaité, lors des débats sur la dernière loi de finances rectificative pour 2010, renforcer le dispositif du minimum de perception. L’article 575 du CGI prévoit désormais que, lorsque le prix de vente au détail homologué des cigarettes ou des tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes est inférieur, respectivement, à 95 % et 97 % du prix moyen de ces produits constaté par le dernier arrêté de prix, le montant des minimums de perception prévu à l'article 575 A peut être relevé par arrêté du ministre chargé du budget, dans la limite de 25 %. Le mécanisme ainsi institué, qui pousserait le fabricant à vendre à perte, est donc très dissuasif. Par ailleurs, le seuil de déclenchement du minimum de perception peut désormais être majoré lorsqu’une hausse des prix intervient en cours d’année, ce qui permet au Gouvernement de relever fortement la fiscalité s’appliquant à un fabricant qui refuserait de s’associer à une hausse des prix.

Le droit de consommation est exigible à la mise à la consommation ou lors de l'importation. Sous réserve des dispositions spécifiques aux comptoirs de vente dans les ports, aéroports, terminal du tunnel sous la Manche, et aux moyens de transport, le droit de consommation est liquidé le dernier jour de chaque mois d'après la déclaration des quantités de tabacs manufacturés mis à la consommation. Il est payé par le fournisseur à l'administration au plus tard le 5 du deuxième mois suivant celui au titre duquel la liquidation a été effectuée.

En ce qui concerne les tabacs manufacturés fabriqués dans les départements de France métropolitaine ou dans un autre État membre de l’Union européenne ou mis en libre pratique dans un autre État membre, le droit de consommation est recouvré selon les procédures et sous le bénéfice des sûretés prévues par le code général des impôts en matière de contributions indirectes.

À l'importation, le droit est dû par l'importateur ; il est recouvré comme en matière de douane.

2.– Modification de la structure du droit de consommation

Conformément à l’article 575 du CGI, la part spécifique du droit de consommation est actuellement égale à 9 % de la charge fiscale totale afférente aux cigarettes de la classe de prix de référence et comprenant le droit de consommation et la taxe sur la valeur ajoutée.

Le 2° du I du présent article (alinéa 3) prévoit, sans modifier le taux du droit de consommation, qui reste égal à 64,25 % du prix de vente au détail du paquet, d’augmenter sa part spécifique de 9 à 12 % de la charge fiscale totale, ce qui signifie une diminution de la part proportionnelle. Une telle mesure vise à inciter les fabricants à augmenter les prix des paquets de cigarettes, puisque la part spécifique pèse davantage sur les paquets les moins chers.

DÉCOMPOSITION DU PRIX DE VENTE D’UN PAQUET DE 20 CIGARETTES

STRUCTURE DE PRIX

TAUX 2011

Classe de prix de référence,
en euros
septembre 2011

Après la hausse des prix de 6 % en octobre 2011

Modifications prévues par le présent article

PRIX DE VENTE AU DÉTAIL

100,00 %

5,40

5,70

5,70

REMISE BRUTE ALLOUÉE AU DÉBITANT

8,44 %

0,45

0,48

0,49

DROIT DE CONSOMMATION

64,25 %

3,47

3,66

3,66

qui se décompose en :

        

– une part proportionnelle au prix de vente au détail

57 %

3,08

3,26

3,11

– une part spécifique

9 % de la charge fiscale totale

0,39

0,41

0,55

TVA

16,3856 %

0,88

0,93

0,93

CHARGE FISCALE

TOTALE

80,64 %

4,35

4,59

4,59

MARGE DU FABRICANT

10,93 %

0,60

0,623

0,617

3.– La hausse du minimum de perception

Le 3° et le 4° du I du présent article (alinéas 4 à 7) relèvent les minima de perception pour les cigarettes et les tabacs fine coupe destinés à rouler les cigarettes, afin que la hausse des prix intervenue en octobre dernier ne les rende pas inopérants.

Le minimum de perception passe de 173 à 183 euros pour mille cigarettes (soit une hausse de 5,78 %) et de 105 à 115 euros pour mille grammes de tabac fine coupe (soit une hausse de 9,52 %).

B.– LA RÉMUNÉRATION DES BURALISTES

Un débitant de tabac est rémunéré au moyen d’une remise brute sur le prix de vente au détail des produits égale à 8,44 % pour les cigarettes et du tabac fine coupe destiné à rouler les cigarettes. En pratique, une remise directe de 6,5 % lui est versée sur facture par le fournisseur. Les 1,94 % restants sont versés par le fournisseur à l’administration qui prélève dessus le droit de licence et la cotisation retraite. 21,09 % de la remise brute permettent d'acquitter le droit de licence et 1,90 % servent à financer la cotisation au régime d'allocation viagère des gérants de débits de tabacs (RAVGDT). Les buralistes bénéficient d’une exonération du droit de licence sur les 157 650 premiers euros de chiffre d’affaires. L’administration reverse aux buralistes les sommes précomptées au titre du droit de licence jusqu’à hauteur du seuil d’exonération. Ce reversement est dénommé « complément de remise ».

Une remise compensatoire et une remise additionnelle ont été créées dans le cadre du contrat d’avenir signé le 18 décembre 2003 et confirmées dans le second contrat d’avenir pour les buralistes signés le 21 décembre 2006.

Le 1° du I du présent article (alinéa 2) vise à porter le taux de la remise nette de 6,5 % à 6,6 %, conformément aux engagements du troisième contrat d’avenir : son point 3, relatif à la hausse de la rémunération de l’activité des buralistes, stipule que la remise nette sera portée sur la période du contrat de 6,5 % à 6,9 %, soit une hausse de 0,08 % par an en moyenne contre 0,125 % an lors du précédent contrat. La hausse proposée pour 2012 est de 1,53 %.

La remise consentie par le fournisseur au débitant est fixée par arrêté, conformément à l’article 570 du CGI. En revanche, le taux du droit de licence est prévu par l’article 568 du CGI.

À prix constant, la hausse du taux de la remise nette doit être compensée par une baisse de la marge du fabricant, du droit de consommation ou des autres composantes de la remise brute (droit de licence, cotisations retraites). Afin d’éviter une perte de recettes pour les organismes de sécurité sociale, il est proposé de porter le taux de la remise brute de 8,44 % à 8,54 % du prix de vente au détail, ce qui fait porter le coût de la hausse de la remise nette uniquement sur les fabricants dont la marge diminuerait de 10,93 % à 10,83 %.

La part du précompte dans le prix de vente restant fixe à 1,94 %, comme celle du droit de licence dans le prix de vente, à 1,78 %, il faut par coordination adapter le taux du droit de licence exprimé en part de la remise brute, de 21,09 à 20,84 % (21,09 % x 8,44 % = 20,84 % x 8,54 % = 1,78 %).

DÉCOMPOSITION ACTUELLE DE LA REMISE BRUTE

Remise brute : 8,44 % du chiffre d’affaires du débitant (CA), ie du prix de vente au détail

Remise nette au taux direct de 6,5 % du CA

Précompte de 1,94 % du CA

 

Droit de licence

Cotisation retraite

 

21,09 % de la remise brute

1,9 % de la remise brute

 

= 1,78 % du CA

= 0,16 % du CA

ÉVOLUTION DE LA REMISE BRUTE PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Remise brute : 8,54 % du CAD ou PVD

Remise nette au taux direct de 6,6 % du CA

Précompte de 1,94 % du CA

 

Droit de licence

Cotisation retraite

 

20,84 % de la remise brute

1,9 % de la remise brute

 

= 1,78 % du CA

= 0,16 % du CA

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La Commission adopte l’article 20 sans modification.

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Article additionnel après l’article 20

Vente d’alcool non dénaturé par les pharmacies

La Commission en vient aux amendements CF 38, CF 37 et CF 36 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Les amendements CF 38, CF 37 et CF 36 tendent à résoudre la même difficulté. Quand nous avons réformé l’imposition de l’alcool, pour transposer une directive communautaire, nous n’avons pas songé au cas de la distribution d’alcool non dénaturé dans les officines, autorisée dans la limite d’un quantum fixé par circulaire. De ce fait, un grand nombre d’officines ont été redressées, parfois sur des sommes considérables.

Il y a trois manières de sortir de la difficulté. Soit dire, comme les amendements CF 38 et CF 37, que l’administration fixera la quantité d’alcool maximale dont la vente peut être exonérée de droits – les II et III visent à solder les contentieux ou à éviter qu’ils ne se multiplient. Soit d’effacer les contentieux et interdire désormais la distribution d’alcool exonérée – c’est l’amendement CF 36.

M. le rapporteur général. Par souci de déontologie, j’exerce mon droit de retrait.

M. le président Jérôme Cahuzac. Il est vrai que l’épouse de M. Carrez est pharmacienne.

M. François Scellier. Les amendements posent le problème de fond de la distribution d’alcool aux professions médicales. En tant que podologue, mon épouse pouvait acheter dix litres d’alcool pur par an, que ses fournisseurs lui conseillaient d’utiliser à d’autres fins, puisque, pour le service médical, l’alcool dénaturé fonctionne aussi bien que l’alcool pur.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement CF 37 paraît préférable, puisqu’il normalise la situation, en laissant la répression des abus à l’appréciation de l’administration.

Les amendements CF 38 et CF 36 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement CF 37 (amendement n° 27).

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Après l’article 20

La Commission est saisie de l’amendement CF 40 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je propose de compléter des articles du CGI se rapportant aux associations agréées en précisant que tous les professionnels libéraux, quels que soient leur régime fiscal d’imposition et la nature de leurs obligations en matière comptable, peuvent y adhérer.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

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Article 21

Prorogation de la taxe d'embarquement sur les passagers dans les DOM

Texte du projet de loi :

Au dernier alinéa de l’article 285 ter du code des douanes, l’année « 2011 » est remplacée par l’année « 2016 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article vise à proroger jusqu’au 31 décembre 2016, la taxe d'embarquement sur les passagers dans les départements d’outre-mer (DOM), instaurée par la loi n° 93–1352 du 30 décembre 1993.

En effet, la présente taxe a une durée de validité limitée à cinq années, soit jusqu'au 31 décembre 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de proroger de cinq ans, jusqu’au 31 décembre 2016, la taxe dite « d’embarquement », perçue au profit des quatre régions d’outre-mer.

I.– LE RÉGIME DE LA TAXE D’EMBARQUEMENT

● L’article 88 de la loi n° 93-1352 du 30 décembre 1993 de finances pour 1994 a introduit dans le code des douanes un article 285 ter, instituant au profit des régions de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion une taxe due par les entreprises de transport public aérien et maritime.

L’article 60 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d’orientation pour l’outre-mer (LOOM) a prévu l’affectation de 30 % du produit de cette taxe au budget des communes classées comme stations balnéaires, au prorata de leur population. L’article 117 de la loi n° 2006-1771 du 30 décembre 2006 de finances rectificative pour 2006 a redéfini le champ des communes potentiellement bénéficiaires : il s’agit désormais des « communes littorales érigées en stations classées de tourisme au sens de l’article L. 133-13 du code du tourisme » (69).

Ajoutée au prix demandé aux passagers, cette taxe est dite « d’embarquement » car elle est assise sur le nombre de passagers embarquant dans ces régions.

Modulables selon le mode de transport utilisé et la distance parcourue, les tarifs de la taxe sont fixés par chaque conseil régional, sans pouvoir excéder 4,57 euros par passager.

● Initialement créée pour une durée de deux ans, la taxe d’embarquement a fait l’objet de prorogations successives, à chaque fois pour une durée de cinq ans :

– par l’article 135 de la loi n° 96-1181 du 30 décembre 1996 de finances pour 1997 ;

– par l’article 60 de la LOOM, précité ;

– en dernier lieu par l’article 117 de la LFR pour 2006, précité.

Le présent article a exactement le même objet, proposant de proroger jusqu’au 31 décembre 2016 la taxe d’embarquement.

II.– UNE NOUVELLE PROROGATION DE LA TAXE, POUR CINQ ANS

● Cette pérennisation apparaît nécessaire, compte tenu des ressources que la taxe d’embarquement procure aux régions concernées. L’évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances rectificative fait état, pour l’année 2010, d’une recette globale de 8,5 millions d'euros, répartie comme suit :

– 2,5 millions d'euros au profit de la Guadeloupe ;

– 0,8 million au profit de la Guyane ;

– 2,3 millions au profit de la Martinique ;

– 2,9 millions au profit de La Réunion.

● La dernière prorogation de la taxe d’embarquement a été introduite par un amendement de notre collègue Michel Bouvard, auquel le Rapporteur général s’était déclaré favorable. Compte tenu du caractère apparemment indispensable de cette taxe, il ne serait sans doute préférable de la perpétuer, au lieu de la reconduire systématiquement.

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La Commission adopte l’article 21 sans modification.

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Après l’article 21

La Commission aborde l’amendement CF 63 de M. Nicolas Forissier.

M. Nicolas Forissier. Je propose que, lorsque l’administration reçoit la réponse d’une petite entreprise à laquelle elle a adressé une proposition de rectification, elle lui réponde avant trente jours, quitte à ce qu’elle demande à bénéficier d’un délai supplémentaire de trente jours pour les cas difficiles.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

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Article additionnel après l’article 21

Certification du chiffre d’affaires des auto-entrepreneurs

La Commission en arrive à l’amendement CF 39 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’exiger des travailleurs indépendants ayant opté pour le régime d’auto-entrepreneur, qui bénéficient de deux années sans contrainte, qu’ils prouvent, la troisième année, qu’ils assurent les obligations comptables prévues par les articles 50-0 et 102 du CGI.

M. le rapporteur général. Avis favorable. Mais il n’est pas sain de maintenir pendant des années le statut d’auto-entrepreneur, qui a vocation à être transitoire.

M. Marc Le Fur. Tous les auto-entrepreneurs n’exercent pas une activité à plein temps. Nous avons créé ce statut en pensant aussi aux retraités ou aux brocanteurs du dimanche.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement permettra de s’assurer que ceux qui bénéficient de ce statut y ont bien droit.

M. le rapporteur général. De plus, il envoie un signal aux artisans, qui s’inquiètent de l’augmentation de la TVA.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 28).

*

* *

II.– AUTRES MESURES

Article 22

Redevance d'archéologie préventive

Texte du projet de loi :

I.– Le code du patrimoine est ainsi modifié :

A.– À l’article L. 524-2, les mots : « personnes publiques ou privées » sont remplacés par les mots : « personnes, y compris membres d’une indivision ».

B.– L’article L. 524-3 est ainsi rédigé :

« Art. L. 524-3. – Sont exonérés de la redevance d’archéologie préventive :

« 1° Lorsqu’elle est perçue sur les travaux mentionnés au a de l’article L. 524-2, les constructions et aménagements mentionnés aux 1° à 3° et 7° à 9° de l’article L. 331-7 du code de l’urbanisme.

« 2° Lorsqu’elle est perçue sur les travaux mentionnés aux b et c de l’article L. 524-2, les affouillements rendus nécessaires pour la réalisation des travaux agricoles et forestiers pour la prévention des risques naturels. »

C.– Le a de l’article L. 524-4 est ainsi rédigé :

« a) Pour les travaux soumis à autorisation ou à déclaration préalable en application du code de l'urbanisme, la délivrance de l'autorisation de construire ou d'aménager, la délivrance du permis modificatif, la naissance d'une autorisation tacite de construire ou d'aménager, la décision de non opposition à une déclaration préalable ou, en cas de construction sans autorisation ou en infraction aux obligations résultant de l'autorisation de construire ou d'aménager, le procès-verbal constatant la ou les infractions ; ».

D.– L’article L. 524-7 est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi rédigé :

« I.– Lorsqu’elle est perçue sur les travaux mentionnés au a de l’article L. 524-2, l’assiette de la redevance est constituée par la valeur de l’ensemble immobilier déterminée dans les conditions prévues aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l’urbanisme, pour la taxe d’aménagement.

« Le taux de la redevance est de 0,40 % de la valeur de l’ensemble immobilier. » ;

2° Au premier alinéa du II, après les mots : « aux b et c de l’article L. 524-2 » sont insérés les mots : « ou en application du cinquième alinéa de l’article L. 524-4 » ;

3° Aux troisième et quatrième alinéas du II, après les mots : « la surface au sol des » sont insérés les mots : « travaux nécessaires à la réalisation des » ;

4° Le dernier alinéa est ainsi rédigé :

« La redevance n'est pas due pour les travaux et aménagements dont la surface au sol est inférieure à 3 000 mètres carrés. »

E.– L’article L. 524-8 est ainsi rédigé :

« Art. L. 524-8. – I.– Lorsqu’elle est perçue sur les travaux mentionnés au a de l’article L. 524-2, la redevance est établie dans les conditions prévues pour la taxe d’aménagement aux articles L. 331-19 et L. 331-20 du code de l’urbanisme. Les règles de contrôle et les sanctions sont celles prévues aux articles L. 331-21 à L. 331-23 du code de l’urbanisme.

« II.– Lorsqu’elle est perçue sur des travaux mentionnés aux b et c de l’article L. 524-2 ou sur la demande mentionnée au cinquième alinéa de l’article L. 524-4, la redevance est établie par les services de l’État chargés des affaires culturelles dans la région.

« Lorsque l’opération est réalisée par tranches de travaux, un titre de perception est émis au début de chacune des tranches prévues dans l’autorisation administrative, pour le montant dû au titre de cette tranche.

« Le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'au 31 décembre de la troisième année qui suit, selon les cas, la réalisation du fait générateur mentionné aux troisième, quatrième et cinquième alinéas de l'article L. 524-4 ou, lorsque l'autorisation administrative est accordée pour une durée supérieure à trois ans, l'année d'expiration de l'autorisation administrative.

« Lorsqu’il apparaît que la superficie déclarée par l’aménageur est erronée, la procédure contradictoire prévue aux articles L. 55 et suivants du Livre des procédures fiscales est applicable.

« III.– La redevance due sur les travaux visés aux a, b et c de l’article L. 524-2 ou sur la demande mentionnée au cinquième alinéa de l’article L. 524-4 est recouvrée par les comptables publics compétents comme en matière de créances étrangères à l’impôt et au domaine.

« Sont solidaires du paiement de la redevance les époux et les partenaires liés par un pacte civil de solidarité.

« Le recouvrement de la redevance est garanti par le privilège prévu au 1 de l’article 1929 du code général des impôts.

« L’action en recouvrement se prescrit par cinq ans à compter de l’émission du titre de perception.

« Lorsqu’elle est perçue sur des travaux mentionnés au a de l’article L. 524-2, le montant total est dû douze mois à compter de la date des faits générateurs mentionnés au a de l’article L. 524-4. Elle est donc émise avec la première échéance ou l’échéance unique de taxe d’aménagement à laquelle elle est adossée.

« En cas de modification apportée au permis de construire ou d’aménager ou à l’autorisation tacite de construire ou d’aménager, le complément de redevance dû en échéance unique fait l’objet d’un titre de perception émis dans le délai de douze mois à compter de la date de délivrance du permis modificatif ou de l’autorisation réputée accordée.

« En cas de transfert total de l’autorisation de construire ou d’aménager, le redevable de la redevance est le nouveau titulaire du droit à construire ou d’aménager. Un titre d’annulation est émis au profit du redevable initial. De nouveaux titres de perception sont émis à l’encontre du ou des nouveaux titulaires du droit à construire.

« En cas de transfert partiel, un titre d’annulation des sommes correspondant à la surface transférée est émis au profit du titulaire initial du droit à construire. Un ou des titres de perception sont émis à l’encontre du ou des titulaires du ou des transferts partiels.

« IV.– L'État effectue un prélèvement de 3 % sur le montant des sommes recouvrées au titre des frais d’assiette et de recouvrement. »

F.– L'article L. 524-12 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « au vu des décisions préalables et conformes adoptées par l'établissement public ou la collectivité bénéficiaire et par l'autorité administrative » sont supprimés ;

2° Le troisième alinéa est ainsi rédigé :

« Les dégrèvements et décharges donnent lieu à l’émission de titres d’annulation totale ou partielle par le service qui a émis le titre initial. » ;

3° Le quatrième alinéa est ainsi rédigé :

« Lorsque la redevance qui fait l’objet d’un titre d’annulation a été acquittée par le redevable en tout ou en partie et répartie entre les bénéficiaires, le versement indu fait l’objet d’un remboursement par le comptable et un titre de perception est émis à l’égard des bénéficiaires pour les montants indûment reversés. Le comptable peut recouvrer ce titre par voie de compensation. » ;

4° Le cinquième alinéa est supprimé.

G.– Le dernier alinéa de l’article L. 524-14 est ainsi rédigé :

« Les travaux de fouilles archéologiques induits par la construction de logements mentionnés au 2° de l’article L. 331-7 et au 1° de l’article L. 331-12 du code de l’urbanisme, au prorata de la surface de construction effectivement destinée à cet usage ainsi que les constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même, y compris lorsque ces constructions sont édifiées dans le cadre d’un lotissement ou d’une zone d’aménagement concerté, bénéficient d’une prise en charge financière totale ou partielle. »

H.– L’article L. 524-15 est ainsi rédigé :

« Art. L. 524-15.– Les litiges relatifs à la redevance d’archéologie préventive sont présentés, instruits et jugés dans les conditions prévues aux articles L. 331-30 à L. 331-32 du code de l’urbanisme. »

I. Les articles L. 524-9, L. 524-10 et L. 524-13 sont abrogés.

II.– Le X de l’article 1647 du code général des impôts est abrogé.

III.– Le F du III de l’article 28 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010 est abrogé.

IV.– Les dispositions des I, II et III entrent en vigueur dans les conditions suivantes :

1° Lorsque la redevance est perçue sur des travaux mentionnés au a de l’article L. 524-2, elles sont applicables aux demandes d’autorisation d’urbanisme et aux déclarations préalables déposées à compter du 1er mars 2012 ;

2° Lorsque la redevance est perçue sur des travaux mentionnés au b et au c de l'article L. 524-2 et au cinquième alinéa de l’article L. 524-4, elles sont applicables à compter du 1er mars 2013 ;

3° Ces dispositions entrent en vigueur à Mayotte à compter du 1er mars 2014.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article met en œuvre le premier volet de la réforme de la redevance d’archéologie préventive, à savoir l’amélioration du recouvrement de cette taxe.

Il prévoit ainsi que la nouvelle redevance d’archéologie préventive « filière urbanisme » sera adossée à la taxe d’aménagement, adoptée dans le cadre de la loi de finances rectificative du 29 décembre 2010. La redevance s’appuiera ainsi sur une base plus large, qui intégrera notamment les surfaces de moins de 1 000 m2 aujourd’hui exonérées. L’élargissement de l’assiette permettra ainsi d’améliorer le rendement de la redevance « filière urbanisme », tout en permettant de baisser son taux (0,4 % au lieu de 0,5 %).

Les nouvelles règles de calcul de la redevance entreront en vigueur le 1er mars 2012, à l'instar des règles applicables à la taxe d'aménagement. Il convient de noter que ces textes prévoient en outre un délai de douze mois entre la date du fait générateur et l'exigibilité de l'impôt. En conséquence, les premiers effets de la réforme se produiront au deuxième trimestre 2013.

Cette réforme sera complétée à partir de 2013 par la mise en place d’une nouvelle gouvernance. Le produit de la redevance actuellement réparti entre les opérateurs de diagnostic et le Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP) sera ainsi versé dans sa totalité à un compte d’affectation spéciale, géré par le ministère chargé de la culture.

Dans le détail :

– le I-A apporte une modification purement rédactionnelle au libellé de l'article L. 524-2 du code du patrimoine ;

– le I-B et le I-C modifient respectivement la rédaction des articles L. 524-3 et L. 524-4 du code du patrimoine par mesure de coordination avec la réforme de la fiscalité de l'urbanisme adoptée par la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 ;

– le I-D adosse la redevance à la taxe d'aménagement pour les travaux relevant du code de l'urbanisme. L'assiette de la redevance est déterminée dans les conditions fixées par le code de l'urbanisme pour la taxe d'aménagement et son taux est fixé à 0,40 % de la valeur de l'ensemble immobilier qui en constitue l'assiette. Les autres modifications apportées à l'article L. 524-7 améliorent la liquidation de la redevance par la filière des directions régionales des affaires culturelles (DRAC) en apportant deux précisions : la soumission des opérations de diagnostics effectuées par anticipation, à la demande de l'aménageur, au taux applicable à la « filière DRAC » (déjà pratiquée actuellement), et une précision sur les surfaces à prendre en compte pour le calcul de la redevance liquidée au titre des opérations d'aménagement de la filière DRAC ;

– le I-E concerne la liquidation et le recouvrement de la redevance. Les DRAC resteront chargées de la liquidation. Les règles de recouvrement et de prescription sont renvoyées aux règles de droit commun des procédures fiscales par la suppression de l'actuel article L. 524-13. Le dispositif prévoit cependant un mécanisme dérogatoire en instaurant l'exigibilité de la redevance, s’agissant de la filière « urbanisme », soit en totalité lors du premier titre de perception pour les aménagements soumis à la redevance « filière urbanisme », soit après un délai unique de 12 mois consécutif au fait générateur (et non en deux fois, dans un délai de 12 et 24 mois, dans le droit commun de la taxe d'aménagement), et, s’agissant de la filière DRAC, en maintenant une exigibilité immédiate après l'ordonnancement du titre de recette ;

– le I-F simplifie et harmonise les règles relatives aux décharges et dégrèvements ;

– le I-G introduit de manière explicite le principe de prise en charge « totale ou partielle ». Ce principe était implicite dans la loi de 2003 pour la prise en charge des fouilles induites par des constructions de logements réalisés dans le cadre de ZAC ou de lotissement, sans pour autant que le champ de la prise en charge n’ait été précisé. Cette lacune avait conduit à des dépenses en constante augmentation du FNAP tout en désintéressant l’aménageur de son rôle de maître d’ouvrage des fouilles ;

– le I-H renvoie les litiges relatifs à la redevance au droit commun des litiges en matière de taxe d'aménagement ;

– le I-I, le II et le III sont des mesures de coordination qui abrogent les dispositions devenues inutiles ;

– enfin, le IV prévoit les conditions d’entrée en vigueur de la redevance réformée et des procédures de recouvrement. Celles-ci seront applicables aux dossiers déposés après le 1er mars 2012 pour la redevance adossée à la taxe d'aménagement et à compter du 1er mars 2013 pour la redevance de la filière DRAC.

Observations et décision de la Commission :

Cet article modifie le régime juridique de la redevance d’archéologie préventive, afin de porter son rendement à 123 millions d'euros.

I.– POURQUOI UNE RÉFORME DE LA REDEVANCE D’ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE ?

Le financement de l’archéologie préventive repose sur le lien entre celui qui est susceptible de porter atteinte au patrimoine archéologique et celui qui contribue au financement des mesures rendues nécessaires pour en atténuer les dommages. Il prend la forme d’un financement par l’impôt pour les diagnostics préventifs, via la redevance d’archéologie préventive (RAP), et d’un financement par l’aménageur pour la réalisation des fouilles, sur la base d’une prestation contractuelle, ou par la même redevance pour les aménageurs ne disposant pas des ressources suffisantes. En application du principe de l’aménageur-payeur, consacré par la convention européenne pour la protection du patrimoine archéologique signée à Malte le 16 janvier 1992, le coût des opérations d’archéologie est ainsi pris en charge par les aménageurs, mais de manière mutualisée au travers d’un mécanisme de nature fiscale.

La redevance d'archéologie préventive a été instituée dans sa forme actuelle par la loi n° 2003-707 du 1er août 2003 modifiant la loi n° 2001-44 du 17 janvier 2001 relative à l'archéologie préventive, et par la loi n° 2004-804 du 9 août 2004 relative au soutien à la consommation et à l'investissement. Elle est affectée en majeure partie à l’Institut national de recherches archéologiques préventives (INRAP), qui est un établissement public administratif, pour financer la réalisation de diagnostics, et plus marginalement aux collectivités territoriales lorsqu’elles ont obtenu l’agrément pour réaliser des diagnostics. 30 % du produit de la redevance sont aussi affectés au Fonds national pour l’archéologie préventive (FNAP), qui est un budget annexe de l’INRAP, pour participer au financement des fouilles préventives au moyen de prises en charge du coût des fouilles ou de subventions.

La redevance est due à l'occasion de travaux affectant le sous-sol : opérations d'aménagement ou de construction, réalisation d'infrastructures, affouillements. Sont toutefois exonérés les logements locatifs sociaux, les logements réalisés par une personne physique pour elle-même et les travaux d'affouillement agricoles ou forestiers.

Pour les projets d’aménagement ou de construction soumis à une autorisation ou à une déclaration préalable en application du code de l’urbanisme, instruits par les anciennes directions départementales de l'équipement (DDE) et les actuelles directions départementales des territoires (DDT) ou les collectivités territoriales s’il y a eu transfert de compétence, la redevance « filière urbanisme » est calculée selon un mode comparable à la taxe locale d’équipement (TLE), avec application sur les valeurs immobilières d’un taux qui a été porté par la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés de 0,3 % à 0,4 % en 2009, puis à 0,5 % au 1er janvier 2011.

Pour les autres dossiers qui sont instruits par les directions régionales des affaires culturelles (DRAC), c'est-à-dire les aménagements non soumis à autorisation d’urbanisme mais à étude d’impact en application du code de l'environnement, ainsi que pour les demandes volontaires de réalisation anticipée de diagnostic, le montant de la redevance « filière culture » est égal au produit de la superficie du terrain (ou de l’emprise au sol pour les bâtiments agricoles) par un montant de 0,49 €/m², qui résulte d’une indexation sur l’indice du coût de la construction (la dernière actualisation de ce montant, au 1er août 2010, demeure applicable jusqu’au 31 décembre 2011).

Le produit global de la redevance a augmenté progressivement pour dépasser aujourd’hui 70 millions d'euros. L’évaluation des voies et moyens annexée au projet de loi de finances pour 2012 prévoit un rendement de 77 millions d'euros pour 2011.

RENDEMENT DE LA REDEVANCE D’ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

(en millions d'euros)

 

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Loi 2001

44,40

44,16

16,69

14,58

0,00

0,12

1,06

0,00

0,00

Loi 2003

0,00

12,80

29,33

65,23

65,67

67,43

71,57

70,67

74,01

Source : Institut national de recherches archéologiques préventives.

Ce montant n’est toutefois pas suffisant pour assurer de manière pérenne et satisfaisante le financement de l’archéologie préventive dans son périmètre actuel. Non seulement le taux de recouvrement de la redevance due n’est que de 90 %, mais son format est lui-même sous-calibré par rapport aux besoins estimés par le Gouvernement. Des subventions budgétaires doivent être versées à l’INRAP, en loi de finances ou en gestion, pour garantir l’exécution de sa mission de service public ainsi que des délais d’intervention raisonnables pour les aménageurs. Depuis 2010, le fonds de roulement et la trésorerie de cet établissement sont négatifs. Le présent collectif prévoit d’ailleurs un nouvel abondement de l’INRAP à hauteur de 60 millions d'euros, financés par redéploiements internes (à partir de fonds non utilisés pour les monuments historiques) au sein du programme Patrimoines de la mission Culture : ce financement exceptionnel et important devrait permettre à la fois de résorber l’endettement constaté en 2011 et de garantir un niveau de fonctionnement « normal » pour l’INRAP en 2012.

Dans un rapport d’octobre 2010, l’inspection générale des finances a dressé le constat de l'inadéquation entre la ressource actuelle et le financement des dépenses de la mission de service public de l'archéologie préventive dans le format actuellement prévu par la loi. Ce rapport a envisagé trois scénarios principaux pour un nouvel outil fiscal en faveur de l’archéologie préventive :

– un aménagement technique de la redevance actuelle, de nature à améliorer à la marge le rendement (+ 25 millions d'euros) par une baisse du seuil d’imposition, une augmentation du taux de chaque filière de 0,1 point et une extension de l’assiette par l’ouverture des tranches de carrières et l’imposition des zones d'aménagement concertés (ZAC) et des lotissements ;

– la création d’une nouvelle taxe sur les mutations de terrains à bâtir, qui consisterait en une imposition à la source recouvrée par les notaires lors des cessions. De nombreux aménageurs et consommateurs de fonciers actuellement redevables de la redevance ne seraient toutefois pas imposables à une telle taxe, notamment pour les constructions d'éoliens dans le cadre d'une location de terrain ou d'une autorisation d'occupation du domaine public ;

– l’adossement de la redevance sur la nouvelle taxe d’aménagement créée dans le cadre de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme.

Dans leur rapport d’information (n° 3798) déposé le 12 octobre 2011 en conclusion des travaux de la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) sur le financement des politiques culturelles de l’État par des ressources affectées, MM. Richard Dell’Agnola, Nicolas Perruchot et Marcel Rogemont ont indiqué leur préférence pour cette dernière solution. C’est celle retenue par le Gouvernement pour assurer la pérennité du financement de l’archéologie préventive, sans recourir chaque année à des abondements budgétaires, et réduire les délais de réalisation des diagnostics.

Cette réforme de la redevance d’archéologie préventive doit permettre d’éviter à l’avenir de recourir à de nouveaux ajustements budgétaires, mais il est regrettable qu’elle ne soit pas intégrée à une réforme d’ensemble du financement de l’archéologie préventive, réclamée par la MEC. Il convient en effet de moderniser les outils de pilotage de l’archéologie préventive et de mieux responsabiliser les principaux acteurs (aménageurs, INRAP et collectivités territoriales), afin de maîtriser la dépense correspondante.

Ainsi, le produit de la redevance, actuellement réparti entre les opérateurs de diagnostics et le FNAP, devrait être intégralement versé sur un compte d’affectation spéciale (CAS) placé sous la responsabilité directe du ministère de la culture. Ce CAS devrait gérer l’ensemble du produit perçu et payer les diagnostics réalisés par l’INRAP et les collectivités territoriales sur la base du constat du service fait. Il devrait également verser les sommes correspondant à la valorisation de la recherche archéologique et aux autres missions de service public de l’INRAP, ainsi que les prises en charge et les subventions au titre des missions actuelles du FNAP. Compte tenu du décalage mécanique d’un an qui existe entre l’entrée en vigueur de la réforme de la redevance et ses effets financiers sur la recette, la création de ce compte d’affectation spéciale est envisagée dans le cadre du projet de loi de finances pour 2013.

II.– LE NOUVEAU RÉGIME PROPOSÉ POUR LA REDEVANCE D’ARCHÉOLOGIE PRÉVENTIVE

Le financement de l’archéologie préventive devrait reposer, pour la « filière urbanisme », sur une redevance adossée à la taxe d’aménagement qui a été créée par la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010). La nouvelle assiette de la redevance devrait être plus large, ce qui permettrait de réduire son taux de 0,1 point. Il est attendu avec cette réforme un rendement de 83 millions d'euros pour la redevance
« filière urbanisme », selon une comparaison réalisée avec la taxe pour le financement des dépenses des conseils d’architecture, d’urbanisme et de l’environnement (TDCAUE) dont les caractéristiques actuelles sont équivalentes à celles de la redevance réformée. Compte tenu du rendement attendu de 40 millions d'euros de la redevance « filière culture », le produit total de la redevance d’archéologie préventive devrait s’élever à 123 millions d'euros. On ne peut donc que s’interroger sur le niveau réel de l’augmentation du rendement qui est envisagée : le Gouvernement annonce 30 millions d'euros dans l’évaluation préalable du présent projet, mais il part d’une base estimée de 53 millions d'euros pour la « filière urbanisme », alors que la base réelle de départ semble plutôt être de 37 millions d'euros en 2011, de sorte que l’augmentation attendue serait en fait de l’ordre de 46 millions d'euros, soit plus qu’un doublement du rendement actuel de cette part de la redevance.

Cette réforme doit entrer en vigueur le 1er mars 2012, comme celle relative à la taxe d’aménagement. Compte tenu de l’existence d’un délai de douze mois entre la date du fait générateur et l’exigibilité de la redevance, les premiers effets financiers de la réforme ne se produiront qu’au deuxième trimestre 2013.

1.– Le champ d’application de la redevance

À l’article L. 524-2 du code du patrimoine, il est précisé que la redevance est due par les membres d’une indivision. Une indivision n’ayant pas de personnalité juridique propre, elle ne peut pas être redevable de la redevance d’archéologie préventive, mais les indivisaires le sont déjà.

En ce qui concerne la « filière urbanisme », les exonérations sont définies par le 1° de l’article L. 524-3 du code du patrimoine par référence aux exonérations prévues pour la taxe d’aménagement par les articles L. 331-7 et L. 331-8 du code de l’urbanisme. Les exonérations prévues pour les parts départementale et régionale de cette taxe s’appliqueront à la redevance d’archéologie préventive, à savoir :

– les constructions destinées à un service public ;

– les logements sociaux construits au moyen d’un prêt locatif aidé d’intégration (PLA-I), qui représentent 20 % des logements locatifs sociaux ;

– les constructions agricoles autres que les annexes d’habitation ;

– les aménagements prescrits par un plan de prévention des risques naturels, technologiques ou miniers ;

– les reconstructions de bâtiments détruits depuis moins de dix ans ;

– les constructions dont la surface est inférieure ou égale à 5 m2.

Il y a trois exonérations supplémentaires pour la part communale de la taxe d’aménagement, qui ne sont pas reprises pour la redevance d’archéologie préventive, alignée sur l’assiette de la part départementale et régionale de cette taxe. Sont donc soumises à la redevance d’archéologie préventive les constructions et aménagements réalisés dans les périmètres des opérations d'intérêt national et dans les zones d'aménagement concerté (ZAC) lorsque le coût des équipements publics a été mis à la charge des constructeurs ou des aménageurs, ainsi que dans les périmètres délimités par une convention de projet urbain partenarial. Par ailleurs, les exonérations spécifiques de la taxe d’aménagement qui peuvent être accordées par les collectivités territoriales d’Île-de-France en application de l’article L. 331-9 du code de l’urbanisme ne sont pas applicables pour la redevance d’archéologie préventive.

Par rapport à la situation actuelle, les constructions de logements réalisées par une personne physique pour elle-même (les constructions de maisons individuelles par des particuliers), ainsi que les constructions de logements locatifs sociaux hors PLA-I ne seront plus exonérées. De même, les installations d’équipements tels que les éoliennes ou les panneaux photovoltaïques seront soumises à la redevance. En revanche, les constructions destinées à un service public seront dorénavant exonérées.

En ce qui concerne la « filière culture », les exonérations sont définies par le 2° de l’article L. 524-3 du code du patrimoine à l’identique de celles déjà existantes, c'est-à-dire en excluant les affouillements rendus nécessaires pour la réalisation de travaux agricoles, forestiers ou pour la prévention des risques naturels.

2.– Le fait générateur de la redevance

En ce qui concerne la « filière urbanisme », le fait générateur de la redevance est précisé au a de l’article L. 524-4 du code du patrimoine. En plus de la mention actuelle de la délivrance de l’autorisation ou de la non-opposition aux travaux, il est désormais également fait référence à la délivrance d’un permis modificatif, à l’autorisation tacite de construire ou d’aménager et, en cas d’absence fautive d’autorisation, au procès-verbal constatant les infractions. Il s’agit de précisions permettant une mise en cohérence exhaustive avec le code de l’urbanisme.

La référence aux lotissements est aussi supprimée, par coordination avec l’adossement sur la taxe d’aménagement. En effet, la redevance n’est pas perçue à l’occasion de l’autorisation de lotir mais avec l’autorisation de construire chaque lot. Les autorisations de lotir étaient dans le champ de la taxe locale d’équipement, ce qui justifiait une exonération spécifique pour la redevance calculée par référence à cette taxe. Ces autorisations ne sont pas soumises à la taxe d’aménagement, de sorte qu’aucune exonération spécifique pour la redevance ne doit désormais être prévue.

3.– L’assiette de la redevance

En ce qui concerne la « filière urbanisme », l’assiette de la redevance est définie par le I de l’article L. 524-4 du code du patrimoine par référence aux articles L. 331-10 à L. 331-13 du code de l’urbanisme, qui concernent la taxe d’aménagement. Un tel alignement sur le mode de calcul de la taxe d’aménagement avait déjà été réalisé par coordination par la quatrième loi de finances rectificative pour 2010, pour tenir compte de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme substituant la taxe d’aménagement à la taxe locale d’équipement (TLE). Dès lors que la TLE n’existe plus, il n’est plus possible en effet de calculer la redevance d’archéologie préventive en s’y référant.

Mais le présent article va plus loin car il supprime l’exonération, maintenue l’an dernier, concernant les travaux de construction créant moins de 1 000 m2 de surface de construction. Par rapport à la situation actuelle, les « petits » logements collectifs ne seront donc plus exonérés.

La valeur de l’ensemble immobilier est définie par la surface de la construction, qui va se substituer à la surface hors œuvre nette (SHON), valorisée en 2011 à 660 €/m2 (et 748 €/m2 en Île-de-France), avec un abattement de 50 % pour les locaux à usage industriel ou artisanal, les logements locatifs sociaux, ainsi que pour les 100 premiers m2 des résidences principales. Le nouvel assujettissement à la redevance des logements sociaux hors PLA-I et des résidences individuelles est donc assoupli par l’existence de cet abattement, commun avec celui applicable à la taxe d’aménagement.

En ce qui concerne la « filière culture », l’assiette de la redevance est définie par le II de l’article L. 524-4 du code du patrimoine. Trois précisions y sont apportées par le présent article, qui vise pour l’essentiel à mettre le droit en conformité avec la pratique des DRAC. Tout d’abord, la base d’imposition est définie lorsqu’un aménageur demande un diagnostic préventif. Ensuite, il est proposé d’asseoir la redevance non pas comme aujourd’hui sur la surface au sol des installations une fois leur réalisation terminée, mais sur la surface au sol des travaux nécessaires à la réalisation des installations. Compte tenu de la logique de l’archéologie préventive, il y a lieu en effet de prendre en compte l’ensemble de la surface utilisée pendant les travaux, quand bien même le résultat des travaux a une emprise au sol inférieure ; on peut penser en particulier aux travaux routiers ou de canalisation. Enfin, et en sens inverse de l’extension d’assiette précédente, la définition du seuil d’exonération de 3 000 m2 est revue à la baisse, conformément à la même logique : il n’y a en effet pas lieu de tenir compte de la superficie de l’ensemble du terrain sur lequel se déroulent les travaux, mais seulement de la surface au sol des travaux eux-mêmes.

4.– Le taux de la redevance

En ce qui concerne la « filière urbanisme », le taux de la redevance est réduit par le I de l’article L. 524-7 du code du patrimoine de 0,5 % à 0,4 %.

À titre d’exemple, pour une petite maison individuelle représentant 100 m2 de surface de construction, la charge financière nouvelle que représentera le paiement de la redevance d’archéologie préventive sera de l’ordre de 132 euros à compter du 1er mars 2012. En revanche, la charge financière pour les gros aménageurs actuellement déjà assujettis à la redevance sera diminuée par la baisse du taux.

5.– Les modalités de recouvrement de la redevance

Les procédures de liquidation, de contrôle et de recouvrement de la redevance d’archéologie préventive sont aujourd’hui définies de manière exhaustive par les articles L. 524-8 à L. 524-13 du code du patrimoine. Il est proposé de concentrer la description de ces procédures sur trois articles du code seulement (L. 524-8, L. 524-11 et L. 524-12), les autres étant abrogés (L. 524-9, L. 524-10 et L. 524-13). Il est en effet possible de procéder à des renvois à des procédures existant par ailleurs.

En ce qui concerne la « filière urbanisme », les modalités de liquidation et de contrôle de la redevance sont prévues par le I de l’article L. 524-8 du code du patrimoine. Compte tenu de l’adossement de la redevance sur la taxe d’aménagement, il est proposé de renvoyer aux règles applicables à cette dernière, qui sont définies par les articles L. 331-19 à L. 331-23 du code de l’urbanisme. Comme aujourd’hui, les services de l'État chargés de l'urbanisme dans le département sont compétents pour établir la redevance « filière urbanisme ». L’alignement complet de la redevance sur la taxe d’aménagement devrait faciliter son recouvrement par les services compétents, et donc permettre d’améliorer son taux de recouvrement.

En ce qui concerne la « filière culture », les modalités de liquidation et de contrôle de la redevance sont prévues par le II de l’article L. 524-8 du code du patrimoine. Comme aujourd’hui, les DRAC sont compétentes. Le droit de reprise de l’administration est réduit de quatre à trois ans, pour l’aligner sur celui applicable en matière de taxe d’aménagement. Le projet du Gouvernement n’apporte toutefois aucune amélioration aux difficultés actuelles de recouvrement rencontrées par les DRAC, dont ce n’est pas le « cœur de métier » et qui ne disposent pas d’un circuit d’information satisfaisant avec les services chargés des études d’impact au sein des préfectures de département. Des actions de nature administrative doivent être menées sur ce point par le ministère de la culture et de la communication.

Pour les deux filières, les modalités communes de recouvrement, par les comptables publics compétents, sont définies par le III de l’article L. 524-8 du code du patrimoine. Il est renvoyé aux règles applicables aux créances étrangères à l’impôt et au domaine. La durée de la prescription de l’action en recouvrement est portée de quatre à cinq ans, pour l’aligner sur celle applicable à la taxe d’aménagement. La solidarité de paiement pour les époux et les PACSés est spécifiquement prévue, comme à l’article L. 331-25 du code de l’urbanisme pour la taxe d’aménagement.

L’adossement de la redevance « filière urbanisme » sur la taxe d’aménagement se traduira par la perception concomitante des deux taxes si la taxe d’aménagement fait l’objet d’un versement unique (lorsque son montant n'excède pas 1 500 euros), ou par la perception de l’ensemble de la redevance d’archéologie préventive dès le premier versement dû au titre de la taxe d’aménagement si cette dernière est fractionnée (selon les modalités définies par l’article L. 331-24 du code de l’urbanisme). Il y aura donc un décalage d’un an par rapport au fait générateur de la redevance (alors que ce décalage est d’un ou deux ans, selon les cas, pour la taxe d’aménagement). Les différents cas de transferts du droit à construire sont par ailleurs prévus.

À compter de l’entrée en vigueur de la réforme, soit le 1er mars 2012, la redevance « filière urbanisme » ne sera plus perçue avant le 1er mars 2013. Théoriquement, pendant une année, aucun produit ne sera donc perçu à ce titre. Le problème de trésorerie sera toutefois moindre en pratique, car les services de l’urbanisme ont actuellement près de six mois de retard dans l’émission des titres d’assujettissement à la redevance, de sorte que des recettes continueront d’être perçues après le 1er mars 2012. Pour autant, l’État devra assurer à l’INRAP les moyens lui permettant d’assurer la mise en œuvre de ses missions de service public, grâce à des ajustements des recettes ou des dépenses de cet établissement, ce qui est proposé – au moins en partie – dès ce collectif.

En revanche, pour la redevance « filière culture », l’exigibilité immédiate dès l’émission du titre de perception est maintenue, par simple référence aux dispositions applicables au recouvrement des créances étrangères à l’impôt et au domaine. Le produit résultant de cette part de la redevance sera donc préservé.

Le prélèvement pour frais d’assiette et de recouvrement perçu par l’État sur le montant des sommes recouvrées au titre de la redevance d’archéologie préventive est désormais prévu par le IV de l’article L. 524-8 du code du patrimoine. Par rapport au prélèvement actuel, prévu par le X de l’article 1647 du code général des impôts qui est abrogé par coordination, le taux de ce prélèvement est doublé, passant de 1,5 % à 3 %. Il s’agit d’un alignement sur le taux applicable pour la taxe d’aménagement, qui à l’inverse diminue par rapport à celui aujourd’hui applicable à la taxe locale d’équipement (soit 4 %). Cette augmentation du taux de prélèvement devrait se traduire pour le budget de l’État par un produit additionnel de 50 000 euros.

Les cas de dégrèvement de la redevance d’archéologie préventive sont prévus par l’article L. 524-12 du code du patrimoine. La procédure est significativement simplifiée, en faveur des redevables de la redevance. D’une part, les dégrèvements pourront être prononcés par le service qui a procédé à la liquidation de la redevance sans solliciter un avis préalable et conforme de l’INRAP ou de la collectivité territoriale bénéficiaire. D’autre part, en cas de dégrèvement ou de décharge après paiement total ou partiel de la redevance, le remboursement au redevable par le comptable public pourra intervenir avant même le recouvrement des sommes en cause auprès de l’INRAP ou de la collectivité territoriale bénéficiaire, et sans réfaction des frais d’assiette et de recouvrement prélevés par l’État. Il est en effet tout à fait normal qu’en cas de dégrèvement, le redevable ne supporte aucune charge, même de trésorerie, liée à la redevance.

6.– Le contentieux de la redevance

Les règles concernant les réclamations relatives à la redevance d’archéologie préventive sont définies par l’article L. 524-15 du code du patrimoine. Sans apporter de modification de fond à ces règles, il est proposé de renvoyer directement aux règles applicables en la matière pour la taxe d’aménagement, telles qu’elles sont prévues par les articles L. 331-30 à L. 331-32 du code de l’urbanisme : les litiges d’assiette suivent les dispositions applicables aux impôts directs locaux et les litiges de recouvrement suivent les dispositions applicables aux créances étrangères à l’impôt et au domaine.

7.– L’utilisation du produit de la redevance

Les modalités d’utilisation de la part du produit de la redevance d’archéologie préventive affectée au FNAP sont fixées par l’article L. 524-14 du code du patrimoine. Pour responsabiliser les aménageurs, le taux de prise en charge des fouilles par le FNAP ne devrait plus être de 100 % mais révisé à la baisse, avec un ticket modérateur. C’est pourquoi il est désormais expressément prévu la possibilité d’une prise en charge financière seulement partielle par le fonds.

Cette mesure, dont l’entrée en vigueur dépendra de la définition d’un barème par décret en Conseil d’État, devrait concerner les logements locatifs sociaux (dont le taux de prise en charge passerait à 90 % puis à 75 % dans deux ans) et les aménagements dans le cadre des ZAC et des lotissements (dont le taux de prise en charge serait limité à 50 %) ; en revanche, les logements individuels devraient continuer de bénéficier d’une prise en charge des fouilles archéologiques à 100 %. Il s’agit ainsi de tenir compte de la réalité des surfaces affectées par les aménagements, les ZAC et les lotissements comportant notamment des voiries et équipements communs sur des terrains distincts de ceux des constructions de logements. Les aménageurs seront incités à négocier le prix des opérations de fouille archéologique et à choisir les implantations des projets pour éviter une surconsommation des sols.

Quand bien même cette utile disposition ne modifie pas le régime juridique de la redevance d’archéologie préventive, il ne s’agit pas pour autant d’un cavalier budgétaire car elle permet de limiter la subvention budgétaire qui doit être versée pour équilibrer les comptes de l’INRAP. Une économie de 12 à 15 millions d'euros est ainsi envisagée à ce titre par le Gouvernement. Il y a donc lieu de prévoir son entrée en vigueur immédiate.

Les références du texte sont aussi toilettées pour être mises en conformité avec celles résultant de la réforme de la fiscalité de l’urbanisme.

8.– L’entrée en vigueur de la réforme

Comme l’a prévu la quatrième loi de finances rectificative pour 2010, la nouvelle taxe d’aménagement s’applique aux demandes d'autorisation et aux déclarations préalables déposées à compter du 1er mars 2012, et à compter du 1er janvier 2014 à Mayotte. Il est proposé de reprendre exactement les mêmes modalités d’entrée en vigueur pour le nouveau régime de la redevance d’archéologie préventive, ce qui est parfaitement logique dès lors qu’elle est adossée sur la taxe d’aménagement.

En conséquence, les coordinations rédactionnelles qui avaient été opérées par la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 en ce qui concerne la redevance d’archéologie préventive, afin de tenir compte des nouvelles références résultant de la création de la taxe d’aménagement sans prévoir un adossement comme aujourd’hui, doivent être abrogées.

Enfin, s’agissant spécifiquement de la « filière culture », les nouvelles modalités de calcul, quand bien même elles sont déconnectées de la taxe d’aménagement, sont applicables à compter du 1er mars 2013, soit au moment de l’entrée en vigueur effective de la nouvelle mouture de la « filière urbanisme » compte tenu du décalage d’un an existant entre le fait générateur et l’exigibilité de la redevance. Cette concomitance de l’entrée en vigueur de la réforme du recouvrement des deux parts de la redevance permettra une meilleure gestion par les comptables publics compétents, dans le cadre de l’application Chorus. Pour autant, les nouvelles règles d’assiette, qui sont de la seule responsabilité des DRAC, devraient pouvoir entrer en vigueur immédiatement.

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* *

La Commission examine l’amendement CF 93 de suppression de l’article, présenté par le rapporteur général.

M. le rapporteur général. Les dépenses liées à l’archéologie préventive sont passées de 100 à 166 millions d’euros entre 2004 et 2011. Au lieu de se demander comment maîtriser cette dépense, le Gouvernement se contente d’augmenter la taxe. M. Richard Dell’Agnola et M. Nicolas Perruchot, rapporteurs de la MEC, ont pointé certains dysfonctionnements dans ce secteur. En outre, augmenter la taxe pénalise la construction et renchérit les coûts. Enfin, il est absurde de soumettre la construction de maisons individuelles au versement de la taxe, eu égard à la faible part de diagnostics archéologiques les concernant. L’article ne pouvant être corrigé, je propose de le supprimer.

M. Richard Dell’Agnola. La redevance n’a jamais tenu ses promesses. Le déficit de l’INRAP est chronique depuis dix ans, et l’État a dû abonder son budget à hauteur de 130 millions d’euros en cumul. Mieux vaut résoudre le problème de fond que de procéder à des ajustements permanents.

M. Michel Bouvard. À côté de ces aspects négatifs, il faut saluer cependant la montée en puissance de certains services d’archéologie des communes et des départements, et de quelques sociétés privées. La vraie solution, ce sera la création d’un compte d’affectation spéciale, sur lequel la taxe sera encaissée avant d’être répartie de manière transparente aux opérateurs. Au regard de la loi organique, le système actuel, selon lequel l’INRAP l’encaisse et la reverse à d’autres structures, n’est pas satisfaisant. La création d’un CAS permettra de régler le problème de maîtrise de la dépense.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 29). En conséquence, l’article 22 est supprimé.

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Article 23

Modalités de compensation financière du transfert de la compétence relative à la délivrance des autorisations préalables de changement d’usage des locaux destinés à l’habitation

Texte du projet de loi :

Les premier, deuxième et troisième alinéas du X de l’article 13 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie sont remplacés par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Pour la commune de Paris, les services de l'État qui participent à l'exercice des compétences transférées par le présent article sont transférés selon les modalités prévues au titre V de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales. Toutefois, seront transférés à la commune de Paris les emplois pourvus au 31 décembre 2008, sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2006.

« Pour les autres communes de plus de 200 000 habitants, et pour les communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, les services ou parties de services de l’État qui participent à l’exercice des compétences transférées par le présent article sont mis à disposition jusqu’au 31 décembre 2010.

« À compter du 1er janvier 2011, une compensation financière est versée à ces communes.

« Cette compensation est calculée par département sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade correspondant aux fractions d’emplois d’agents, titulaires ou non titulaires, chargés, au sein des services de l’État, de l’exercice de cette compétence, pourvues au 31 décembre 2008 ou au 31 décembre 2006 si leur nombre global était supérieur à cette dernière date. La compensation est ensuite répartie entre les communes bénéficiaires de chaque département au prorata du nombre d’autorisations de changement d’usage des locaux destinés à l’habitation situés dans les communes bénéficiaires, délivrées dans chaque département en 2008. »

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 13 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l’économie (LME) transfère à compter du 1er avril 2009 aux maires des communes de plus de 200 000 habitants, ainsi qu’à ceux des communes des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne, la compétence, jusque là exercée par le préfet, pour délivrer les autorisations préalables au changement d’usage des locaux destinés à l’habitation dont le régime est codifié aux articles L. 631-7 et suivants du code de la construction et de l’habitation.

S’agissant de la Ville de Paris, le transfert de services est intervenu au 1er janvier 2010 en application du décret n° 2009-1726 du 30 décembre 2009 selon la procédure usuelle définie au titre V de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (transfert de 11,5 emplois).

S’agissant des 132 autres communes concernées, elles bénéficient depuis le 1er avril 2009 de la mise à disposition des services du ministère chargé de l’équipement pour l’exercice de cette compétence. Toutefois, pour chacune de ces communes, le recensement des moyens consacrés par l’État à l’exercice de cette compétence s’avère très inférieur à 1 ETP : l’effectif constaté varie en effet de 0,05 ETP pour l’ensemble des communes de Seine-Saint-Denis à 0,5 ETP pour l’ensemble des communes des Hauts-de-Seine ou pour la ville de Strasbourg. Aussi, même en cas de transfert de services, aucun agent ne sera physiquement transféré.

L’objet du présent amendement est donc, d’une part, de mettre fin à compter du 1er janvier 2011 à la mise à disposition des services de l’État et, d’autre part, de compenser forfaitairement le coût du transfert de cette compétence sur la base des moyens précédemment consacrés par l’État à son exercice et d’en définir la méthode de calcul. Ces modalités particulières de calcul de la compensation due par l’État ont fait l’objet d’une présentation à la Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) lors de sa séance du 13 septembre 2011, qui a donné un avis favorable à la mise en œuvre de cette procédure.

Il est proposé de calculer, par département, le montant dû à chaque commune bénéficiaire sur la base de la rémunération en coût pied de corps des ETP ou fractions d’ETP qui exerçaient ladite compétence au sein des services départementaux de l’État au 31 décembre 2008, ou au 31 décembre 2006 si la situation était plus favorable à cette date. Le montant ainsi obtenu est ensuite réparti entre les communes bénéficiaires au prorata du nombre d’autorisations délivrées en 2008 et portant sur des biens situés sur leur territoire.

Le montant total de la compensation s’élève à compter du 1er janvier 2011 à 64 805 € à répartir entre les 132 communes bénéficiaires. Cette compensation donne lieu à l’ouverture de crédits sur la mission « Relations avec les collectivités territoriales » et s’accompagne d’une diminution à due concurrence des crédits budgétaires du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement.

Observations et décision de la Commission :

Cet article modifie le mode de compensation financière aux collectivités territoriales concernées du transfert de la compétence en matière d’autorisation de changement d’usage des locaux destinés à l’habitation.

L’article L. 631-7 du code de la construction et de l'habitation prévoit que, dans les communes de plus de 200 000 habitants et celles de la « petite couronne » (départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis et du Val-de-Marne), le changement d'usage des locaux destinés à l'habitation est soumis à autorisation préalable. L’article 13 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie (LME) a transféré la compétence de délivrance de ces autorisations de changement d'usage des préfets vers les maires, au titre de leurs attributions en matière d'urbanisme afin qu’ils soient en mesure de maîtriser les implantations de commerce selon les zones géographiques considérées.

En application du quatrième alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, un tel transfert d’une compétence précédemment exercée par l’État doit être intégralement compensé aux communes concernées par « l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient consacrées à [son] exercice ». La loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés avait prévu une compensation selon les modalités classiques déterminées par titre le V de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales (LRL) : mise à disposition des communes par l’État des services concernées après signature d’une convention de mise à disposition, puis transfert des emplois à temps plein concernés ou compensation financière équivalente aux fractions d’emplois ne pouvant pas être transférés.

Le recensement des services du ministère de l’écologie, du développement durable, des transports et du logement chargés de délivrer les autorisations en cause, au sein des actuelles directions départementales des territoires (DDT) ayant succédé aux directions départementales de l’équipement (DDE), a permis de constater qu’à part Paris, aucune des 132 autres communes concernées ne serait susceptible de bénéficier d’un transfert d’un équivalent temps plein et qu’aucun agent ne sera physiquement transféré (2,18 ETP sont concernés pour toutes les communes hors Paris). Il est donc apparu au Gouvernement que la procédure initialement prévue pour assurer la compensation financière était inadéquate, car procéduralement beaucoup trop lourde à mettre en œuvre eu égard aux montants financiers en jeu. Il a donc proposé à la Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) de forfaitiser la compensation à verser aux communes concernées. La Commission a donné un avis favorable à cette nouvelle modalité de compensation lors de sa séance du 13 septembre 2011.

Le présent article met en œuvre ces nouvelles modalités de compensation. Il distingue le cas de Paris de celui des 132 autres communes.

Pour Paris, le système prévu par la loi du 17 février 2009 est maintenu. En application des dispositions législatives actuellement en vigueur, un transfert de 11,5 ETP – soit l’effectif du service de la préfecture de la région d'Île-de-France, préfecture de Paris, chargé de la délivrance de ces autorisations au 31 décembre 2008 – est intervenu au 1er janvier 2010. Les crédits correspondants ont été intégrés dès 2010 dans la dotation générale de décentralisation (DGD) des communes, à hauteur de 335 847 euros. Ils comprennent notamment, à hauteur de 28 563 euros, le coût des frais de fonctionnement des services transférés (charges de fonctionnement et charges d’entretien courant de l’immeuble sis 17, boulevard Morland à Paris abritant les services transférés, telles que définies dans la convention passée entre la préfecture de Paris et la Ville de Paris, étant précisé que 126,2 m2 de l’immeuble Morland ont fait l’objet d’un transfert à titre gratuit).

Pour les 132 autres communes, dont la liste figure dans le tableau suivant, les services de l’État chargés de l’exercice de la compétence transférée sont mis gratuitement à leur disposition depuis le 1er avril 2009, date du transfert de compétences, jusqu’au 31 décembre 2010. Le versement de la compensation financière forfaitaire doit donc prendre effet au 1er janvier 2011. Cette compensation sera calculée en deux étapes. D’abord, au niveau de chaque département, il doit être procédé au recensement des services ou parties de services de l’État chargés de l’exercice de la compétence qui a été transférée, au sein des DDT. Il est tenu compte, comme cela était prévu initialement, du nombre d’emplois pourvus au 31 décembre 2008 ou au 31 décembre 2006 si leur nombre était alors supérieur. Ces emplois sont valorisés en « pied de corps », c'est-à-dire sur la base de la rémunération du premier échelon du premier grade des agents concernés. Ensuite, le montant par département est réparti entre les communes concernées au sein du département, au prorata du nombre d’autorisations de changement d’usage des locaux accordées en 2008 concernant le territoire de chacune de ces communes. L’administration avait initialement envisagé un calcul sur la base des demandes instruites, mais cette donnée statistique n’étant pas disponible, il est proposé de tenir compte des seules autorisations délivrées.

Le montant devant résulter de ces calculs est présenté par commune dans le tableau suivant, pour un montant total de 64 805 euros. Ce montant doit faire l’objet d’une ouverture de crédits sur le programme Concours financiers aux communes et groupements de communes de la mission Relations avec les collectivités territoriales, au sein de la DGD des communes. Le présent collectif budgétaire procède à une telle ouverture pour 2011, et le projet de loi de finances pour 2012 devra encore intégrer cet abondement avant son adoption définitive. Une réduction équivalente est prévue sur les crédits du programme Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer de la mission Écologie, développement et aménagement durables, qui supportait le coût de l’exercice de la compétence transférée.

MONTANTS À VERSER AUX 132 COMMUNES CONCERNÉES

(en euros valeur 2011)

Département

Collectivités bénéficiaires

Montant de la compensation

06 – Alpes maritimes

Nice

1 431

13 – Bouches du Rhône

Marseille

2 863

31 – Haute Garonne

Toulouse

1 361

33 – Gironde

Bordeaux

2 863

34 – Hérault

Montpellier

5 725

35 – Ille-et-Vilaine

Rennes

286

44 – Loire Atlantique

Nantes

8 438

59 – Nord

Lille

1 431

67 – Bas-Rhin

Strasbourg

13 610

69 – Rhône

Lyon

5 444

92 – Hauts-de-Seine

Antony

1 655

 

Asnières-sur-Seine

348

 

Bagneux

174

 

Bois-Colombes

174

 

Boulogne-Billancourt

1 655

 

Bourg-la-Reine

174

 

Chatenay-Malabry

174

 

Châtillon

174

 

Chaville

87

 

Clamart

174

 

Clichy

348

 

Colombes

958

 

Courbevoie

1 132

 

Fontenay-aux-Roses

174

 

Garches

87

 

Gennevilliers

0

 

Issy-les-Moulineaux

784

 

La Garenne-Colombes

261

 

Le Plessis-Robinson

435

 

Levallois-Perret

1 306

 

Malakoff

348

 

Marnes-la-Coquette

0

 

Meudon

697

 

Montrouge

261

 

Nanterre

1 045

 

Neuilly-sur-Seine

1 306

 

Puteaux

261

 

Rueil-Malmaison

958

 

Saint-Cloud

348

 

Sceaux

435

 

Sèvres

261

 

Suresnes

435

 

Vanves

261

 

Vaucresson

87

 

Ville-d’Avray

174

 

Villeneuve-la-Garenne

0

93 – Seine-Saint-Denis

Aubervilliers

168

 

Aulnay-sous-Bois

84

 

Bagnolet

0

 

Bobigny

42

 

Bondy

42

 

Clichy-sous-Bois

0

 

Coubron

0

 

Drancy

84

 

Dugny

0

 

Épinay-sur-Seine

84

 

Gagny

168

 

Gournay-sur-Marne

0

 

L'Île-Saint-Denis

0

 

La Courneuve

42

 

Le Blanc-Mesnil

42

 

Le Bourget

126

 

Le Pré Saint Gervais

0

 

Le Raincy

0

 

Les Lilas

84

 

Les Pavillons-sous-Bois

210

 

Livry-Gargan

126

 

Montfermeil

126

 

Montreuil

168

 

Neuilly-Plaisance

84

 

Neuilly-sur-Marne

0

 

Noisy-le-Grand

42

 

Noisy-le-Sec

84

 

Pantin

84

 

Pierrefitte-sur-Seine

84

 

Romainville

0

 

Rosny-sous-Bois

0

 

Saint-Denis

126

 

Saint-Ouen

168

 

Sevran

0

 

Stains

0

 

Tremblay-en-France

0

 

Vaujours

42

 

Villemomble

84

 

Villepinte

0

 

Villetaneuse

0

94 – Val-de-Marne

Ablon-sur-Seine

0

 

Alfortville

104

 

Arcueil

0

 

Boissy-Saint-Léger

0

 

Bonneuil-sur-Marne

0

 

Bry-sur-Marne

18

 

Cachan

0

 

Champigny-sur-Marne

122

 

Charenton-le-Pont

68

 

Chennevières-sur-Marne

68

 

Chevilly-Larue

0

 

Choisy-le-Roi

0

 

Créteil

68

 

Fontenay-sous-Bois

159

 

Fresnes

0

 

Gentilly

0

 

Ivry-sur-Seine

18

 

Joinville-le-Pont

18

 

L’Haÿ-les-Roses

54

 

La Queue-en-Brie

0

 

Le Kremlin-Bicêtre

0

 

Le Perreux-sur-Marne

68

 

Le Plessis-Trévise

36

 

Limeil-Brévannes

36

 

Maisons-Alfort

104

 

Mandres-les-Roses

0

 

Marolles-en-Brie

0

 

Nogent-sur-Marne

159

 

Noiseau

0

 

Orly

0

 

Ormesson-sur-Marne

86

 

Périgny

0

 

Rungis

18

 

Saint-Mandé

68

 

Saint-Maur-des-Fossés

159

 

Saint-Maurice

18

 

Santeny

36

 

Sucy-en-Brie

18

 

Thiais

68

 

Valenton

0

 

Villecresnes

0

 

Villejuif

0

 

Villeneuve-le-Roi

0

 

Villeneuve-Saint-Georges

0

 

Villiers-sur-Marne

36

 

Vincennes

141

 

Vitry-sur-Seine

54

TOTAL

  

64 805

Source : DGCL

*

* *

La Commission adopte l’article 23 sans modification.

Article 24

Financement des aides exceptionnelles attribuées aux allocataires du revenu de solidarité active

Texte du projet de loi :

À compter de 2011, les aides exceptionnelles de fin d’année accordées par l’État à certains allocataires du revenu de solidarité active sont financées par le fonds national des solidarités actives mentionné à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de confier au fonds national des solidarités actives (FNSA) la charge de financer, pour le compte de l’État, les aides exceptionnelles de fin d’année versées à certains allocataires du revenu de solidarité active (RSA).

Cette disposition a pour objectif de centraliser au niveau du FNSA le financement des aides de fin d’année (« prime de Noël ») prises en charge par l’État et destinées à certains allocataires du RSA. Elle participe d’une volonté de rationalisation des circuits budgétaires et doit assurer une meilleure lisibilité des moyens mis en œuvre en faveur des dispositifs de solidarité. Elle conforte la situation prévalant depuis 2009, mettant de fait à la charge du FNSA la « prime de Noël » des bénéficiaires du RSA, au travers d’une réduction à due concurrence des subventions de l’État à ce fonds.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de centraliser au niveau du Fonds national de solidarité active (FNSA) le financement des aides exceptionnelles de fin d’année prises en charge par l’État et destinées à certains allocataires du RSA, au premier rang desquelles se trouve la « prime de noël ».

1.– Le rôle du Fonds national de solidarité active (FNSA)

Créé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion, le revenu de solidarité active (RSA) a pour objet d'assurer à ses bénéficiaires des moyens convenables d'existence, afin de lutter contre la pauvreté, encourager l'exercice ou le retour à une activité professionnelle et aider à l'insertion sociale. Depuis le 1er juin 2009, le RSA remplace le revenu minimum d'insertion, l'allocation de parent isolé et les différents mécanismes d'intéressement à la reprise d'activité.

Peuvent bénéficier du RSA, les personnes de plus de 25 ans (ou celles de moins de 25 ans sous certaines conditions (70)) mais il convient de distinguer :

– le RSA « socle », héritier de l’ancien revenu minimum d’insertion (RMI), qui est une allocation différentielle qui garantit à une personne seule et sans enfant un revenu mensuel de 466,99 euros (700,46 euros pour un couple) ;

– le RSA « socle majoré » qui instaure une majoration du niveau de ressources garanti pour les parents et femmes enceintes isolés, reprenant le principe de l’ancienne allocation de parent isolé (API) ;

– le RSA « activité » qui est une allocation représentant une fraction (62 %) du niveau de ressources garanti qui peut être cumulée avec des revenus d’activité : ainsi, chaque bénéficiaire du RSA dont les revenus d’activité augmentent de 100 euros ne voit son allocation diminuer que de 38 euros, son revenu global augmentant ainsi de 62 euros.

Les RSA « socle » et « socle majoré » sont à la charge des départements.

Le reste des dépenses est à la charge de l’État au travers du FNSA. Le FNSA est administré par un conseil de gestion dont la composition, les modalités de désignation des membres et les modalités de fonctionnement sont fixées par le décret n° 2009-30 du 9 janvier 2009. Sa gestion est assurée par la Caisse des dépôts et consignations.

Le FNSA verse le RSA « activité » qui correspond à la différence entre le total des sommes versées aux bénéficiaires du RSA et les contributions dues par chacun des départements finançant le RSA « socle ». Le FNSA finance également, depuis le 1er janvier 2011, le RSA « Outre-mer » qui s’applique désormais dans les DOM et les collectivités d’outre-mer de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, dans des conditions identiques à celles de la métropole. Il sera mis en place à Mayotte à compter du 1er janvier 2012 suite à la départementalisation de ce territoire (71). Par ailleurs, le FNSA finance intégralement le « RSA jeunes » (RSA « socle » et RSA « activité ») et l’aide personnalisée au retour à l’emploi (APRE) créée pour lever les obstacles à la reprise d’emploi – garde d’enfants, etc. Il finance enfin les frais de gestion des organismes en charge du service de la prestation. Pour 2012, l’ensemble des dépenses du FNSA s’élèveront à 1 975 millions d’euros.

Le FNSA est alimenté par une recette fiscale qui lui est intégralement affectée – la contribution sociale additionnelle de 1,1 % sur les revenus de placement et de patrimoine (d’un montant de 1 235 millions d’euros prévu en 2012) – qui est complétée par une dotation budgétaire de l’État inscrite sur le programme 304 destinée à assurer l’équilibre entre recettes et dépenses. Les crédits demandés à ce titre ne s’élèvent néanmoins qu’à 528 millions d’euros pour 2012, contre 740 millions d’euros en 2011. En effet, compte tenu de la lente montée en charge du RSA « activité », le FNSA a accumulé des excédents très importants depuis trois ans justifiant une ponction de 211,2 millions d’euros sur la trésorerie du fonds en 2012. Le fonds de roulement du FNSA atteindrait 476 millions d’euros en 2011 malgré cette ponction.

ÉTAT PRÉVISIONNEL DES RECETTES ET DES DÉPENSES DU FNSA

Source : projet de loi de finances pour 2012, projet annuel de performances de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances »

2.– Le financement budgétaire actuel de la prime de noël est critiquable

Depuis 1997, le Gouvernement verse à certains bénéficiaires de minima sociaux une aide exceptionnelle forfaitaire, versée en fin d'année civile, traditionnellement appelée "prime de Noël".

En 2010, la prime de noël a été versée à 1,7 million de personnes dont les bénéficiaires du RSA « socle », de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de l'allocation équivalent retraite (AER). Dans les départements d'Outre-mer, étaient concernés les bénéficiaires du revenu minimum d'insertion (RMI) et de l'allocation parent isolé (API) (désormais bénéficiaires du RSA « Outre-mer »).

La prime de Noël s'est élevée, en 2010, à 152,45 euros pour une personne seule et pouvait atteindre jusqu'à 457,35 euros pour une personne isolée avec cinq enfants. Elle tient compte du nombre de personnes composant le foyer comme le rappelle le tableau ci-après.

MONTANT DE LA PRIME DE NOËL EN 2010

Composition familiale

Montant de la prime

Personne seule

152,45 €

2 personnes : couple sans enfant ou isolé avec un enfant

228,67 €

3 personnes : isolé avec deux enfants ou couple avec un enfant

274,41 €

4 personnes (isolé avec trois enfants ou couple avec deux enfants)

335,39 € ou 320,14 €

5 personnes (isolé avec quatre enfants ou couple avec trois enfants)

396,37 € ou 381,12 €

6 personnes (isolé avec cinq enfants ou couple avec quatre enfants)

457,35 € ou 442,10 €

Montant par personne supplémentaire

60,98 €

Au total, la prime de noël a représenté un montant de 415 millions d’euros en 2010 dont 377 millions d'euros pour les seuls bénéficiaires du RSA.

En pratique, cette prime est versée aux bénéficiaires du RSA soit par les caisses d'allocations familiales (Caf) soit par les mutualités sociales agricoles (MSA). Elle est également versée par Pôle Emploi aux bénéficiaires de l'allocation de solidarité spécifique (ASS) et de la prime forfaitaire mensuelle de reprise d'activité.

Sur le plan budgétaire, le Rapporteur général regrette toutefois chaque année que la prime de noël, qui constitue une dépense récurrente depuis près de 15 ans, ne soit jamais prévue dans le cadre du projet de loi de finances initiale (72).

En effet, le Gouvernement attend systématiquement le projet de loi de finances rectificative de fin d’année ou la présentation d’un décret d’avance au mois de novembre, pour annoncer le versement de cette prime d’une part et pour déterminer les modalités de son financement sur le budget général d’autre part : selon les années, celui-ci donne lieu soit à des ouvertures de crédits supplémentaires sur le programme 304 Lutte contre la pauvreté : RSA et expérimentations sociales, soit à un redéploiement de crédits au sein de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances.

3.– La réforme proposée n’améliore que partiellement la lisibilité des dispositifs de solidarité en faveur des bénéficiaires du RSA « socle »

Le présent article met à la charge du FNSA le financement de la prime de Noël et des éventuelles autres aides exceptionnelles de fin d’année accordée par l’État aux bénéficiaires du RSA.

Le Gouvernement espère ainsi rationaliser le circuit budgétaire des aides versées aux bénéficiaires du RSA jusqu’ici éclaté entre le budget général (au titre de la prime de noël) et le FNSA, et améliorer ainsi la visibilité sur l’ensemble des dispositifs de solidarité en faveur de ce public.

Si cet objectif est louable, le Rapporteur général constate que cet article va surtout avoir pour effet de financer la prime de Noël 2011 (soit 360 millions d’euros) sur le fonds de roulement du FNSA plutôt que sur les crédits du budget général, et du programme 304 en particulier, allégeant d’autant la contrainte du respect de la norme « zéro valeur » en 2011.

En outre, la pérennisation du financement de la prime de Noël à compter de 2012 n’est pas assurée, dès lors que le projet de loi de finances pour 2012 réduit la dotation d’équilibre du FNSA (– 140 millions d’euros par rapport à 2011) ainsi que son fonds de roulement (– 211 millions d’euros) sans pour autant prévoir, ab initio, le versement de cette prime.

Il serait préférable que le Gouvernement détermine le montant de la subvention d’équilibre du FNSA au stade du projet de loi de finances en intégrant la dépense directement liée au versement des aides exceptionnelles de fin d’année.

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* *

La Commission adopte l’article 24 sans modification.

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Article 25

Souscription de l’État à l’augmentation de capital de la Banque de développement du Conseil de l’Europe

Texte du projet de loi :

I.– Le ministre chargé de l’économie est autorisé à souscrire à l’augmentation de 67 % du capital de la Banque de développement du Conseil de l’Europe, augmentant la participation de la France de 366 078 000 euros dont 40 964 000 euros sont prélevés de la réserve générale et incorporés dans le capital libéré et le solde est sujet à appel.

Le capital souscrit sujet à appel peut être appelé selon les modalités fixées par le statut de la Banque de développement du Conseil de l’Europe.

II.– Le montant total de la participation de la France au capital souscrit de la Banque de développement du Conseil de l’Europe ne peut dépasser 915 770 000 euros à l’issue de l’augmentation de capital mentionnée au I.

Exposé des motifs du projet de loi :

La Banque de développement du Conseil de l’Europe (CEB), basée à Paris, finance des projets d’investissement, prioritairement dans le domaine social, selon les objectifs fixés par le Conseil de l’Europe. Ses interventions couvrent l’ensemble des États membres qui composent la Banque (42 membres) et plus particulièrement les pays dits « cibles », c'est-à-dire disposant d’un niveau de revenu inférieur à la moyenne européenne.

Ses fonds propres sont composés majoritairement de réserves et d’une part de capital appelé correspondant à environ 5 % du capital souscrit par les États membres. La dernière augmentation de capital de la Banque date de 1999 et a porté le capital appelable de la Banque à 3,3 Md€. La Banque engage chaque année environ 2 Md€ et a un total de bilan de 26 Md€.

Sous l'effet de la crise, le profil de risque de la Banque a été détérioré par la dégradation de la notation d’une partie de ses actionnaires. Ainsi, la CEB ne peut plus augmenter ses ratios de risque et approuver de nouvelles opérations en faveur de contreparties du groupe cible, c'est-à-dire les pays les plus pauvres, sauf à mettre en péril sa notation AAA. Si la Banque veut maintenir son effort en faveur de ces pays, une augmentation de capital est nécessaire.

Parallèlement, du fait de cette même crise, la demande des pays les plus pauvres pour des financements de la CEB s’accroît. Ces pays sont en effet confrontés à :

– des besoins dans le domaine social en forte croissance sous l'effet notamment de l'augmentation du chômage et de la pauvreté ;

– un renchérissement des financements alternatifs, les bailleurs de fonds ayant désormais une aversion au risque accrue.

Cette demande importante de financements de la Banque devrait se maintenir dans les années qui viennent sous l'effet de trois facteurs affectant globalement l'ensemble des pays européens, à savoir :

– le vieillissement des populations, ce qui nécessite la mise en place d’infrastructures d’hébergement et de soins adaptées ;

– les importants investissements nécessaires pour renforcer l’efficacité énergétique dans le logement et le bâtiment en général ;

– la demande croissante de financement de la part des collectivités territoriales, compte tenu de la progression des transferts de responsabilités opérés vers celles-ci.

Dans ce contexte, le conseil d’administration de la Banque a choisi de la conforter en acceptant une augmentation de capital de 2,2 Md€. Cette opération ne s’accompagne cependant d’aucun appel de fonds des États membres. En effet, le capital supplémentaire effectivement libéré est procuré par l’incorporation de réserves et non, même en partie, sous forme d’appel de capital.

Dans ce cadre, le présent article a pour objet d’autoriser le ministre chargé de l’économie à souscrire à l’augmentation de capital de la CEB et à actualiser le montant de la participation de la France au capital souscrit.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à permettre l’augmentation de la souscription de la France dans le capital de la Banque de développement du Conseil de l’Europe (Council of Europe Development Bank – CEB).

La CEB est une banque de développement à vocation sociale, destinée à financer des projets sociaux selon les objectifs fixés par le Conseil de l’Europe afin de mieux contribuer au renforcement de la cohésion sociale en Europe. À l’origine, le Fonds de rétablissement du Conseil de l'Europe pour les réfugiés nationaux et les excédents de population a été créé en 1956 par un accord signé entre huit États membres du Conseil de l’Europe pour apporter des solutions aux problèmes des réfugiés. Les interventions du fonds se sont diversifiées, pour s’adapter à l’évolution des priorités sociales. Il est devenu le Fonds de développement social du Conseil de l’Europe en 1993, puis a pris le nom de Banque de développement du Conseil de l’Europe en 1999. La banque contribue à la réalisation de projets d’investissement à caractère social au travers de trois lignes d’action sectorielle : le renforcement de l’intégration sociale, la gestion de l’environnement et le soutien aux infrastructures publiques à vocation sociale. La CEB représente un instrument majeur de la politique de solidarité européenne, en vue d'aider ses 40 États membres à atteindre une croissance durable et équitable, plus particulièrement les pays qui disposent d’un niveau de revenu inférieur à la moyenne européenne.

La France en a été un des huit membres fondateurs en 1956. En autorisant l’approbation de l'accord général sur les privilèges et immunités du Conseil de l'Europe, signé à Paris le 2 septembre 1949, avec notamment un protocole additionnel du 6 mars 1959, la loi n° 77-1406 du 23 décembre 1977 a permis de conférer à notre pays la qualité de membre et d’actionnaire de la CEB. Cette loi a ainsi notamment approuvé la participation initiale de la France au capital de la banque.

Le capital de la CEB a été régulièrement augmenté depuis sa création en 1956, afin de soutenir le développement de son activité tout en préservant sa solidité financière. La banque disposait ainsi, au 31 décembre 2010, d'un capital souscrit de 3,3 milliards d'euros, réparti entre les 40 États membres. Une sixième augmentation de capital a été votée par le conseil de direction de la banque le 4 février 2011, afin de porter le capital souscrit à 5,5 milliards d'euros. Pour la France, dont la participation dans le capital de la CEB était de 16,64 % au 31 décembre 2007, il s’agit de passer de 550 à 916 millions d'euros dans le capital appelable, soit une augmentation de 366 millions d'euros. Cette sixième augmentation du capital s’inscrit dans le contexte de la crise financière, la banque devant accroître ses ratios de solvabilité pour maintenir son activité de prêt et sa capacité de refinancement sur les marchés financiers.

Le capital appelable n’a jamais jusqu’ici été appelé, compte tenu de la surveillance prudentielle effectuée. La banque s’est toujours financée par l’incorporation de réserves, qui s’élevaient à 1,8 milliard d'euros au 31 décembre 2010. Il devrait en être de même à l’issue de la sixième augmentation de capital, puisque le conseil de direction de la CED a décidé d’incorporer 246 millions d'euros de réserves dans le capital libéré, dont 41 millions d'euros concernant la part de la France.

Pour autant, dès lors que la France a décidé d’accepter la résolution du conseil de direction de la CEB autorisant une augmentation de capital, on est en présence d’une convention financière qui peut être approuvée par la loi de finances, en application du d du 7° du II de l'article 34 de la LOLF, même en l’absence d’incidence financière pour l'exercice concerné. Les cinq précédentes augmentations du capital de la banque n’avaient pas fait l’objet d’une telle approbation, mais elles ont eu lieu sous le régime juridique antérieur à la LOLF (la cinquième remontant à 1999). En revanche, la participation de la France aux augmentations de capital des banques multilatérales de développement, conformément aux engagements pris à l’occasion de la réunion du G20 à Londres le 2 avril 2009, a bien été autorisée par l’article 103 de la quatrième loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010). La rédaction du présent article est strictement conforme à ce précédent.

L’information du Parlement sur l’évolution de la participation de la France à la CED est déjà prévue par le III de l’article 44 de la loi de finances rectificative pour 1998 (n° 98-1267 du 30 décembre 1998), qui concerne l’ensemble des banques multilatérales de développement. Un rapport portant notamment sur les opérations financières réalisées entre la France et ces institutions financières internationales doit ainsi être remis le 15 septembre de chaque année.

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La Commission adopte l’article 25 sans modification.

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Article 26

Garantie par l’État des emprunts de l’Unédic en 2011 et 2012

Texte du projet de loi :

I.– À l’article 97 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, le montant : « 7,5 milliards d’euros » est remplacé par le montant : « 4,5 milliards d’euros ».

II.– Le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder la garantie de l’État aux emprunts contractés par l’Unédic au cours de l’année 2012, en principal et en intérêts, dans la limite d’un plafond en principal de 7 milliards d’euros.

III.– Au second alinéa de l’article 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004, les mots : « deuxième phrase du septième alinéa » sont remplacés par les mots : « seconde phrase du sixième alinéa ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet d’autoriser le ministre chargé de l’économie à octroyer la garantie de l’État à l’Unédic pour les emprunts que l’association contractera à compter du 1er janvier 2012, emprunts qui visent à couvrir le besoin de financement nécessaire à la continuité de l’indemnisation du chômage en 2012. Il s’agit de donner à l’Unédic les moyens juridiques de pourvoir aux besoins de financement de l’assurance-chômage.

Il vise également à réduire de 7,5 Md€ à 4,5 Md€ le plafond de la garantie que le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder pour les émissions de l’Unédic en 2011.

L’Unédic est une association régie par la loi du 1er juillet 1901. Les dispositions de droit commun du code monétaire et financier relatives aux emprunts obligataires réalisés par les associations lui sont donc applicables, en particulier son article L. 213-15. Aux termes de cet article, lorsque, du fait des résultats déficitaires cumulés constatés dans les documents comptables, les fonds propres ont diminué de plus de la moitié par rapport au montant atteint à la fin de l'exercice précédant celui de l'émission d’obligations, l’association est tenue de reconstituer ses fonds propres sous un délai de deux ans. À défaut, l'association perd le droit d'émettre de nouveaux titres et tout porteur de titres des emprunts obligataires déjà émis peut demander en justice le remboursement immédiat de l’émission.

Or, tel est le cas de l’Unédic, dont les résultats financiers enregistrés ont conduit à une dégradation de plus de 50 % de ses fonds propres entre la fin de l’exercice 2008 et la fin de l’exercice 2010
(de – 4,7 Md€ au 31 décembre 2008 à – 9,2 Md€ fin 2010). Une dégradation supplémentaire est attendue à fin 2011, à – 10,8 Md€, qui devrait encore s’accroître au cours de l’année 2012.

Toutefois, les dispositions de l’article 107 de la loi n° 2004-1485 du 30 décembre 2004 de finances rectificative pour 2004 permettent d’exempter les émissions de l’Unédic qui bénéficient de la garantie de l’État des dispositions de l’article L. 213-15.

Aussi, une garantie de l’État a été accordée à l’Unédic pour les emprunts obligataires de l’année 2011 par la loi du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010, dans un plafond global de 7,5 Md€. Compte tenu de la réduction du programme de financement de l’Unédic pour 2011, consécutive à une évolution de la masse salariale et du nombre de chômeurs indemnisés au cours du second semestre 2010 et au premier semestre 2011 meilleure qu’anticipée, il est proposé de réduire à 4,5 Md€ le plafond de la garantie accordée à l’Unédic pour les émissions obligataires de 2011.

De même, afin de permettre à l’Unédic de procéder à des émissions obligataires en 2012, il est proposé d’accorder à l’association la garantie de l’État pour les emprunts obligataires visant à assurer la continuité de l’indemnisation du chômage en 2012. Le montant de 7 Md€ constitue le plafond des sommes qui pourraient être garanties. Il correspond au volume d’émissions actuellement projeté par l’Unédic en 2012.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet, à titre principal, d’autoriser l’octroi de la garantie de l’État aux emprunts contractés à l’Unedic en 2012 dans la limite d’un plafond en principal de 7 milliards d’euros.

Il vise, à titre subsidiaire, à revoir à la baisse, de 7,5 milliards d’euros à 4,5 milliards d’euros, le plafond de l’autorisation de garantie sur les emprunts contractés par l’organisme en 2011.

A.– LA SITUATION FINANCIÈRE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE

1.– Une nouvelle dégradation de la situation financière nette en 2012

La crise économique a provoqué une hausse des dépenses d’indemnisation versées par l’Unedic et une diminution des ressources perçues par l’organisme et assises sur la masse salariale. En conséquence, comme l’illustre le graphique suivant, le solde de l’Unedic s’est fortement dégradé en 2009 et 2010 et resterait négatif en 2011 et 2012. Il s’en suit une augmentation constante de l’endettement net de l’organisme entre 2009 et 2012.

Après 3 milliards d’euros en 2010, le déficit de l’Unedic s’établirait, en 2011, à 1,6 milliard d’euros, auxquels s’ajouterait 0,9 milliard d’euros d’éléments exceptionnels – liés notamment au remboursement à l’État d’une dette de 0,8 milliard d’euros. Le besoin de financement de l’Unédic s’élèverait donc, cette année, à 2,5 milliards d’euros.

En 2012, le déficit récurrent repartirait à la hausse pour atteindre 1,8 milliard d’euros en raison d’un ralentissement de la croissance de la masse salariale – de 3,9 % prévus en 2011 à 2,8 % – et d’une augmentation attendue du nombre de personnes indemnisées de l’ordre de 48 000 par rapport à 2011.

En conséquence, la situation financière nette de l’Unédic poursuivrait sa dégradation en 2012 et, après 11 milliards d’euros en 2011, la dette nette de l’organisme atteindrait 12,8 milliards d’euros en 2012.

Comme l’illustre le tableau ci-dessous, les perspectives financières de l’assurance chômage se sont assombries par rapport aux prévisions faites en mai dernier.

Par rapport à cette dernière prévision, le déficit pour 2011 ressort en hausse de 0,5 milliard d’euros, la croissance plus forte de la masse
salariale – 3,9 % au lieu de 3,1 % – ne compensant que partiellement la hausse du nombre de personnes indemnisées.

L’Unédic prévoyait, au mois de mai dernier, d’atteindre un léger excédent de 0,3 milliard d’euros en 2012, permettant une légère diminution de l’endettement à 10,3 milliards d’euros. La dégradation des perspectives économiques ne permettrait pas de tenir une telle prévision.

PRÉVISIONS D’ÉQUILIBRE DE L’ASSURANCE CHÔMAGE
ET HYPOTHÈSES LES SOUS-TENDANT

(en milliards d’euros)

 

Prévision pour 2011

Prévision pour 2012

 

Prévisions de mai

Prévisions de septembre

Prévisions de mai

Prévisions de septembre

Déficit

– 2

– 2,5

0,3

– 1,8

Endettement

– 10,5

– 11

– 10,5

– 12,8

Croissance de la masse salariale

3,1 %

3,9 %

3,5 %

2,8 %

ÉVOLUTION du nombre de personnes indemnisées

– 22 000

+ 11 000

– 78 000

+ 48 000

Source : d’après Unédic.

Au final, à 12,8 milliards d’euros en 2012, l’endettement de l’Unédic serait certes inférieur aux prévisions faites dans le courant de l’année 2009, mais il serait toutefois en hausse par rapport à celles faites au premier semestre de l’année 2011, ce qui traduit la dégradation de la conjoncture anticipée pour 2012.

2.– L’endettement de l’Unédic

Pour faire face à ses engagements, le conseil d’administration de l’Unedic a, le 26 juin 2009, décidé la mise en place d’un programme de financement composé d’un double volet :

– un premier programme d’émissions de billets de trésorerie pour assurer le financement à court terme et dont le montant a été augmenté à 6 milliards d’euros ;

– un second programme d’émissions d’obligations pour lever des financements de moyen terme, plafonné à 12 milliards d’euros.

Au 31 décembre 2010, il semble que le recours à la dette de court terme était maximal, avec un encours de 5,9 milliards d’euros (73). Cette source de financement était complétée par le produit d’une émission obligataire de 4 milliards d’euros, réalisée en décembre 2009 sans la garantie de l’État, à un taux de 2,234 % et d’une maturité de trois ans.

En mars 2011, l’Unédic a lancé, avec la garantie de l’État, une émission obligataire de 1,5 milliard d’euros à trois ans, au taux de 2,375 %. Elle a été complétée par un placement privé à trois ans, réalisé au mois d’octobre avec la garantie de l’état, d’un montant de 250 millions d’euros.

D’un montant total de 11,6 milliards d’euros, ces financements pourraient donc être suffisants pour couvrir le besoin de financement de l’Unédic si était réalisée la prévision d’une situation financière nette de –11 milliards d’euros à fin 2011.

À ce stade de la prévision, les besoins de financement de l’Unédic s’accroîtraient de 1,8 milliard d’euros en 2012. Ils pourraient être couverts en ayant recours au programme d’émission obligataire, qui disposerait encore d’une capacité de 6,3 milliards d’euros. Pour les raisons indiquées plus bas, toute nouvelle émission obligataire de l’Unédic devra être réalisée avec la garantie de l’État.

Le tableau suivant récapitule l’état prévisible de l’endettement de l’Unédic en 2011 et 2012. On constate, à sa lecture, que l’exposition de l’État via la garantie qu’il accorde à l’assurance chômage devrait s’accroître sensiblement puisque l’organisme ne peut plus émettre d’obligations sans celle-ci.

ENDETTEMENT DE L’UNÉDIC

(en milliards d’euros)

 

31 décembre 2011

31 décembre 2012

Situation financière nette prévue

– 11

– 12,8

Endettement de court terme

5,9

5,9

Endettement obligataire de moyen terme

5,7

6,9

dont obligations garanties par l'État

1,7

6,9

NB : évaluation du Rapporteur général sur la base des prévisions de l’Unédic et de la situation de l’endettement au 31 décembre 2010.

B.– L’OCTROI DE LA GARANTIE DE L’ÉTAT

1.– Éviter l’application de dispositions pouvant mettre à mal la situation financière de l’Unédic

Comme l’article 97 du collectif budgétaire de fin d’année 2010, le présent article a d’abord pour but d’empêcher l’application des dispositions de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier à l’association « loi 1901 » qu’est l’Unédic.

Rappelons que, dans le but de protéger les épargnants, cet article définit les conditions des émissions d’obligations réalisées par les associations déclarées conformément à la loi du 1er juillet 1901. Il prévoit que, dans l’hypothèse où les déficits accumulés par une association ont conduit à réduire de moitié ou plus ses fonds propres par rapport au montant atteint à la fin de l’exercice précédant une émission d’obligations, l’association doit, dans un délai de deux ans, reconstituer ses fonds propres. À défaut, elle perd le droit d’émettre des obligations et tout porteur de titres déjà émis peut demander son remboursement anticipé.

L’Unédic se trouve dans une telle situation dans la mesure où ses fonds propres sont passés de –4,7 milliards d’euros à fin 2008 à –9,2 milliards d’euros à fin 2010. Compte tenu du fait qu’une amélioration de sa situation financière n’est pas prévue en 2012, tout porteur d’obligations émises par l’organisme pourrait, dès le 1er janvier 2013, en demander le remboursement anticipé et l’organisme ne pourrait plus émettre d’obligations.

Néanmoins, la loi de finances rectificative pour 2004 (74) prévoit que ces dispositions ne sont pas applicables aux émissions d’emprunt réalisées par l’Unédic avec la garantie de l’État. L’octroi de la garantie de l’État prévue au présent article permet donc d’exclure les financements levés en 2012 du champ d’application de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier.

Même si ce n’est pas son objectif principal, la garantie prévue par le présent article permettrait également à l’assurance chômage de profiter d’une diminution de quelques points de base de son coût de financement.

2.– Le plafond de la garantie en 2011 et 2012

Aux termes du I du présent article, le plafond de la garantie de l’État sur les emprunts contractés par l’Unédic en 2011 est revu à la baisse, de 7,5 milliards d’euros à 4,5 milliards d’euros. Une telle disposition tire la conséquence de l’arrêté du ministre chargé de l’économie du 16 mars 2011, qui avait fixé l’encours maximal des émissions garanties à un tel niveau. Une telle révision à la baisse serait justifiée par un besoin de financement moindre que prévu, lié à une amélioration plus nette que prévu de la conjoncture
économique – et donc de la croissance de la masse salariale et du nombre de personnes indemnisées – entre mi-2010 et mi-2011.

Comme indiqué plus haut, l’Unédic n’a réalisé, en 2011, qu’une seule émission obligataire de 1,5 milliard d’euros et il est possible que cette émission soit suffisante pour couvrir les besoins de financement de l’organisme. Compte tenu du fait que le plafond de la garantie de l’État est revu à un niveau qui reste supérieur à ce montant, on peut supposer que, si les conditions de marché le permettent, une émission pourrait être réalisée fin 2011 pour conforter la situation financière de l’organisme et éventuellement « prendre de l’avance » sur le programme de 2012.

Le II du présent article prévoit d’autoriser l’octroi de la garantie de l’État, en principal et en intérêts, aux emprunts contractés par l’Unédic en 2012, dans la limite d’un plafond en principal de 7 milliards d’euros, correspondant au volume d’émissions prévu par l’organisme sur l’année qui vient.

Un tel plafond semble suffisant pour assurer le refinancement de la tombée de dette de 4 milliards d’euros prévue fin 2012 et couvrir le besoin de financement supplémentaire estimé, à ce stade, à 1,8 milliard d’euros. Une marge de sécurité de 1,2 milliard d’euros demeurerait en cas de dégradation supplémentaire de la situation financière de l’assurance chômage.

La rédaction de ce II est celle traditionnellement retenue depuis 2004 pour les octrois de garantie à l’Unédic (75). Ainsi, les intérêts sont, comme dans la plupart des garanties de financement, couverts, ce qui accroît l’engagement de l’État de plusieurs de centaines de millions d’euros. La notion d’emprunts contractés couvre tout type de financement pouvant être obtenu, même si, en pratique, il est probable que l’Unédic ait recours à des émissions d’obligations. Par ailleurs, aucune limite de temps n’est prévue, ce qui implique que l’État s’engage sur la durée des obligations émises. Enfin, aucune rémunération n’est prévue, ce qui paraît cohérent avec le fait que celle-ci n’aurait aucun impact sur le déficit public compte tenu de l’inclusion de l’Unédic dans le sous-secteur d’administration publique de sécurité sociale.

Enfin, le III du présent article assure une coordination. L’article 107 de la loi de finances rectificative pour 2004 prévoit que les émissions d’emprunt réalisées par l’Unédic avec la garantie de l’État sont soustraites à l’application des dispositions de l’article L. 213-15 du code monétaire et financier. Compte tenu de modifications apportées à ce dernier article depuis 2004, l’alinéa visé n’est plus le bon. Le présent article assure donc cette coordination en remplaçant la référence au septième alinéa de l’article L. 213-15 par une référence à son sixième alinéa.

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La Commission adopte l’article 26 sans modification.

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Article additionnel après l’article 26

Réforme de la responsabilité pécuniaire des comptables publics

La Commission en vient à l’amendement CF 31 rectifié de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. La mesure dont il s’agit ici avait été adoptée à l’unanimité en Commission, mais, en séance publique, le Gouvernement a demandé son retrait pour y apporter des modifications. Nous avons trouvé à présent un point d’équilibre entre sa position et la nôtre. Deux modifications ont été introduites à l’amendement initial : le cas où le comptable disparaît a été prévu, et le barème a pris en compte le classement du poste comptable.

M. Charles de Courson. En outre, l’amendement donne aux ministres la possibilité de déléguer leur compétence, ce qui semble de bon sens. Il supprime également une disposition trop sévère, qui proportionnait la sanction au nombre d’infractions commises par exercice.

M. le rapporteur général. Mais qu’en pensent les comptables ?

M. Charles de Courson. J’ai rencontré les représentants de l’association des comptables publics, auxquels j’ai reproché leur conservatisme. L’amendement est éminemment républicain, puisqu’il met fin à la dernière justice déléguée d’Ancien régime.

M. Michel Bouvard. C’est un acte révolutionnaire !

M. le rapporteur général. Avis favorable.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° 30).

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Après l’article 26

La Commission est saisie de l’amendement CF 43 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je propose d’appliquer dans la fonction publique le même délai de carence que dans le secteur privé. Là encore, il s’agit d’égalité républicaine.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

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Elle adopte l’ensemble du projet de loi de finances rectificative pour 2011 ainsi modifié.

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Le tableau comparatif et les amendements examinés par la Commission sont consultables au format PDF

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