N° 4158 - Rapport d'information de Mme Gisèle Biémouret et M. Jean-Louis Costes déposé en application de l'article 146-3 du règlement, par le comité d'évaluation et de contrôle des politiques publiques sur l'évaluation des politiques publiques en faveur de l'accès aux droits sociaux

N^° 4158

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale^{le 26 octobre 2016.}

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146-3, alinéa 6, du Règlement

PAR LE COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES

sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès
aux droits sociaux

ET PRÉSENTÉ PAR

MME Gisèle BIÉMOURET et M. Jean-Louis COSTES

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS 7

SYNTHÈSE 11

INTRODUCTION 25

PREMIÈRE PARTIE : L’ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX TÉMOIGNE D’UNE LOUABLE PRISE DE CONSCIENCE, MAIS PÈCHE PAR UN DÉCALAGE ENTRE SES AMBITIONS ET SES MOYENS 29

I. UNE PRÉOCCUPATION RÉCENTE, UN PHÉNOMÈNE LARGEMENT SOUS-ÉVALUÉ 29

A. L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX DEVRAIT ÊTRE UN CRITÈRE D’EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LUTTE CONTRE L’EXCLUSION 29

1. Le non-recours : un concept relativement nouveau en France 29

a. Les typologies du non-recours s’affinent progressivement, révélant la complexité du phénomène 33

b. L’état des connaissances 36

2. Un thème emblématique de la lutte contre l’exclusion depuis le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale 39

B. LA RÉALITÉ DU NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX EST ENCORE MÉCONNUE ET SES CONSÉQUENCES PEU DOCUMENTÉES 44

1. Une approche essentiellement sociologique du phénomène, indispensable mais insuffisante 44

a. L’évaluation du Comité national d’évaluation du RSA 44

b. L’étude de la caisse d’allocations familiales de Gironde sur le non-recours au RSA 47

c. L’étude de la caisse primaire d’assurance maladie de Lille sur le non-recours à l’ACS 47

d. Ce que l’on sait du non-recours à l’ASPA 49

2. Une analyse quantitative trop épisodique et qui mérite d’être affinée 50

a. Les modèles de micro-simulation 50

b. La méthode par défaut mise au point par le prestataire mandaté dans le cadre de la présente évaluation 53

c. Les pistes d’amélioration 56

3. Des enjeux de politique sociale et d’équité trop peu perçus 58

a. Au plan macro-économique 58

b. Au plan social 59

II. UN HIATUS ENTRE L’OBJECTIF POURSUIVI ET LE DÉFICIT DE GOUVERNANCE ET DE PILOTAGE 61

A. UNE PLURALITÉ D’ACTEURS CONCERNÉS ET UNE GOUVERNANCE CONFUSE 61

1. Les textes applicables impliquent tout le monde sans responsabiliser personne 62

a. Le code de l’action sociale et des familles distribue les compétences avec prodigalité 62

b. La répartition des rôles sur le terrain est excessivement floue 64

2. La plupart des organismes de protection sociale sont en proie à des injonctions contradictoires 67

3. La multiplicité des intervenants doit être compensée par l’identification d’un chef de file chargé, à son échelle territoriale, de clarifier la gouvernance 76

B. LES INSUFFISANCES DU SUIVI 83

1. Faute d’indicateurs chiffrés, la politique publique de lutte contre le non-recours aux droits sociaux risque de demeurer incantatoire 83

a. Le suivi du plan gouvernemental n’est pas assez outillé 84

b. Les annexes existantes aux PLF et PLFSS sont loin de couvrir l’ensemble des minima sociaux 89

2. Les outils existants de mesure de la performance doivent être utilisés pour mobiliser le Gouvernement, le Parlement et les organismes de protection sociale 94

a. Des objectifs et des indicateurs pour combattre le « cynisme budgétaire » 94

b. Des objectifs et des indicateurs pour impliquer et responsabiliser les pouvoirs publics 95

SECONDE PARTIE : LA LUTTE CONTRE LE NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX RECOUVRE UN DOUBLE ENJEU D’IDENTIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES POTENTIELS ET D’ACCESSIBILITÉ DES PRESTATIONS 103

I. REPÉRER LES PERSONNES ÉLIGIBLES EN DIFFUSANT L’INFORMATION ET EN GÉNÉRALISANT L’ÉCHANGE ET L’EXPLOITATION DES DONNÉES 103

A. METTRE À DISPOSITION L’INFORMATION SUR LES DROITS SOCIAUX AU MOMENT OPPORTUN ET SANS STIGMATISATION 103

1. « Faire venir » : l’incitation à connaître et utiliser les droits sociaux peut emprunter des vecteurs simples 103

2. « Aller vers » : la nécessité de venir à la rencontre des publics les plus fragiles 111

a. Les actions auprès des personnes les plus fragilisées 111

b. Des actions coordonnées et une mise en réseau 113

c. Des innovations possibles 114

B. DÉVELOPPER L’ÉCHANGE ET L’EXPLOITATION DES DONNÉES DISPONIBLES AUX FINS DE DÉTECTION DU NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX 116

1. En dépit de progrès notables, les échanges de données entre parties prenantes destinés à détecter le non-recours demeurent trop limités 116

a. Une pratique variable mais réelle à l’échelon local 116

b. Le difficile accès aux informations relatives aux revenus 120

c. L’attitude prudente de la Commission nationale de l’informatique et des libertés 124

2. Les outils permettant de détecter la fraude aux prestations sociales doivent aussi servir à détecter le non-recours 125

a. Le Répertoire national commun de la protection sociale : un outil à faire connaître et évoluer 125

b. Le « data mining », à réorienter 131

II. RENDRE LES PRESTATIONS PLUS ACCESSIBLES EN TIRANT PARTI DU NUMÉRIQUE, EN ACCOMPAGNANT LES PERSONNES ET EN SIMPLIFIANT LES MINIMA SOCIAUX 134

A. LE PRÉALABLE DE LA DOMICILIATION 134

1. En dépit de l’impulsion du plan de lutte contre la pauvreté et des ajustements réglementaires, les schémas départementaux de domiciliation sont insuffisamment déployés 134

a. La procédure de domiciliation 135

b. Le schéma départemental de domiciliation 137

2. Conserver la logique de l’ancrage territorial suppose de relancer le processus de manière plus volontariste 137

B. L’INCLUSION NUMÉRIQUE AU SERVICE DE L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX 139

1. Le numérique offre des possibilités d’amélioration de la lutte contre le non-recours à un coût maîtrisé, qu’il convient d’exploiter largement 139

2. La numérisation des procédures ne saurait toutefois déboucher sur un surcroît d’exclusion 145

C. L’INDISPENSABLE ACCOMPAGNEMENT PERSONNALISÉ 148

1. L’accompagnement des personnes dont la situation est la plus précaire prend plusieurs formes 148

2. Une amélioration significative de l’accès aux droits sociaux pour ces personnes n’adviendra pas sans le développement d’un accompagnement par des professionnels bien formés 150

D. LE GRAND CHANTIER DE LA SIMPLIFICATION 152

1. Pour un principe de regroupement autour de grandes prestations universelles 152

2. Pour un débat raisonné sur l’individualisation, la conjugalisation et la familialisation 155

3. Pour une plus grande automaticité dans le bénéfice des prestations 158

4. Pour une meilleure stabilité des droits ouverts 160

a. Un montant de droits plus prévisible 160

b. Un calcul de droits plus juste 166

EXAMEN PAR LE COMITÉ 169

ANNEXE N° 1 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS 187

ANNEXE N° 2 : ÉVALUATION DU NON-RECOURS AUX MINIMA SOCIAUX ET AUX SOINS DES PERSONNES EN SITUATION DE PRÉCARITÉ SOCIALE, RÉALISÉE PAR LE GROUPEMENT PLURICITÉ-SÉMAPHORES 193

PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS

Proposition n° 1 : mieux évaluer et analyser le non-recours aux droits sociaux :

– mettre en place une mesure annuelle des taux de non-recours aux principales prestations et une documentation du coût et des conséquences sociales du non-recours ;

– inciter les organismes de protection sociale à réaliser des enquêtes régulières afin d’identifier les causes du non-recours ;

– associer les personnes concernées à l’évaluation du non-recours en organisant, sous l’égide du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), un échange sur la perception du non-recours entre associations et administrations.

Proposition n° 2 : faire mieux connaître les enjeux de l’accès aux droits sociaux :

– sensibiliser les élus locaux en charge des politiques sociales ;

– réorienter la formation des travailleurs sociaux afin de revaloriser leur vocation sociale.

Proposition n° 3 : confier aux départements la gouvernance de l’action en faveur de l’accès aux droits sociaux :

– faire des départements les chefs de file de la lutte contre l’exclusion et le non-recours aux droits sociaux ;

– prévoir l’identification par le conseil départemental d’une structure d’accueil unique et d’un référent de parcours, spécifiquement chargés de la lutte contre le non-recours aux droits sociaux.

Proposition n° 4 : instaurer des objectifs chiffrés de diminution du non-recours aux droits sociaux :

– généraliser les objectifs de diminution du non-recours dans les conventions d’objectifs et de gestion de chaque branche du régime général de sécurité sociale et des autres régimes ainsi que dans la convention liant Pôle Emploi ;

– établir une cible chiffrée de taux de non-recours aux minima sociaux, par l’ajout d’indicateurs dans les annexes au PLF et au PLFSS.

Proposition n° 5 : développer une information attractive des bénéficiaires potentiels :

– utiliser l’action sociale des caisses et les aides extra-légales, en « captant » les personnes à partir d’un « produit d’appel », prestation simple et non stigmatisante ;

– lier systématiquement l’organisation d’un rendez-vous des droits à la survenue d’un « événement de la vie » (naissance, perte d’emploi, maladie, décès…) pour détecter une éventuelle éligibilité, immédiate ou à venir.

Proposition n° 6 : développer une information ciblée sur les personnes les plus fragilisées :

– prévoir une information des jeunes sur les droits sociaux dans le cadre de la Journée de défense et de citoyenneté ;

– au sein des agences de Pôle Emploi, mettre à disposition des demandeurs d’emploi une information sur les droits sociaux.

Proposition de Mme Gisèle Biémouret : impliquer les employeurs dans la lutte contre le non-recours :

– promouvoir l’information sur les droits sociaux sur le lieu de travail ;

– développer l’information par les collectivités employant des contractuels précaires.

Proposition de M. Jean-Louis Costes : laisser la lutte contre le non-recours aux droits sociaux sous la seule responsabilité des acteurs publics concernés.

Proposition n° 7 : développer les échanges de données entre les parties prenantes en facilitant l’accès des organismes de protection sociale aux données relatives aux revenus détenues par la direction générale des finances publiques.

Proposition n° 8 : mettre les outils de lutte contre la fraude au service de la diminution du non-recours aux droits sociaux :

– utiliser le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) pour favoriser l’accès aux droits sociaux, notamment en systématisant, au sein des organismes de protection sociale, la mise en place d’alertes pour détecter les cas potentiels de non-recours ;

– mettre en place une plateforme globale d’échanges entre administrations, allant au-delà du champ de la sécurité sociale et placée sous l’égide d’un conseil de gestion et de surveillance chargé de veiller à la sécurité des échanges et au respect des règles de la CNIL, afin de procéder à des échanges de données pour rechercher des droits non réclamés ;

– généraliser l’utilisation du data mining (exploration de données) pour faciliter la détection des cas de non-recours.

Proposition n° 9 : confier aux départements l’élaboration des schémas départementaux de domiciliation.

Proposition n° 10 : faire de l’inclusion numérique un outil d’accès aux droits sociaux :

– supprimer la production de justificatifs, via le coffre-fort numérique ;

– généraliser le principe « dites-le-nous une fois » ;

– faire sortir le simulateur mes-aides.gouv.fr de la phase expérimentale (« bêta ») ;

– faire progressivement des simulateurs en ligne des outils de liquidation des prestations.

Proposition n° 11 : maintenir le droit d’obtenir la transmission d’un dossier sur papier.

Proposition n° 12 : développer l’accompagnement personnalisé des usagers :

– former les agents d’accueil au premier accompagnement des personnes précaires ;

– développer la médiation dans le cadre du service civique ;

– maintenir l’accueil téléphonique en généralisant les numéros verts, non surtaxés.

Proposition n° 13 : revoir l’architecture des minima sociaux autour de grandes prestations universelles.

Proposition de Mme Gisèle Biémouret : garantir le maintien du niveau des prestations pour permettre la faisabilité de la réforme des minima sociaux.

Proposition de M. Jean-Louis Costes : accepter que la réforme des minima sociaux fasse des gagnants et des perdants.

Proposition n° 14 : créer des liens automatiques entre prestations :

– faire en sorte que la demande de prime d’activité vaille automatiquement demande de RSA socle ;

– instaurer une automaticité du renouvellement de l’ACS pour les bénéficiaires du RSA ;

– mettre en place une information systématique sur l’accès au RSA des personnes qui deviennent non éligibles aux indemnités chômage et à l’AAH ;

– expérimenter l’octroi automatique de l’ASPA pour les bénéficiaires du RSA, de l’ASS ou de l’AAH qui atteignent l’âge requis.

Proposition n° 15 : renforcer la stabilité des prestations :

– généraliser l’application de la règle des droits figés sur trois mois – tout en conservant des exceptions pour « état de détresse » –, garantissant ainsi le maintien de la prestation liquidée ;

– aligner les périodes de référence ;

– systématiser la rétroactivité des droits à la date de dépôt du dossier complet.

Proposition n° 16 : simplifier les règles de liquidation des prestations :

– supprimer la prise en compte des revenus des livrets d’épargne réglementée ;

– supprimer la récupération sur succession afin de faciliter l’accès à l’ASPA.

SYNTHÈSE

INTRODUCTION

Au cours de sa réunion du 8 octobre 2015, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a inscrit à son programme de travail l’évaluation des dispositifs favorisant l’accès aux droits sociaux qu’elle a confiée à Mme Gisèle Biémouret, du groupe Socialiste, écologiste et républicain, et à M. Jean-Louis Costes, pour le groupe Les Républicains. La proposition initiale du groupe Socialiste, écologiste et républicain portait sur la lutte contre l’exclusion, à laquelle une trentaine de milliards sont consacrés chaque année, ventilée en soixante-dix actions environ. Compte tenu des délais et des moyens disponibles, il a été décidé de limiter le champ de l’évaluation à l’accès aux minima sociaux contribuant à soutenir le revenu, c’est-à-dire le revenu de solidarité active (RSA), l’allocation adulte handicapée (AAH), l’allocation de solidarité pour les personnes âgées (ASPA), l’allocation spécifique de solidarité (ASS), qui regroupent 96 % des allocataires, et à favoriser l’accès aux soins, garanti par la couverture maladie universelle complémentaire (CMU-c) et l’aide à la complémentaire santé (ACS).

Le cycle des auditions menées par les rapporteurs entre le 12 janvier et le 5 juillet 2016 a été l’occasion de rencontrer des représentants du monde associatif, des experts ainsi que des responsables des caisses de sécurité sociale et des administrations centrales. Il a été complété par deux déplacements, à Melun le 8 juin et à Nîmes le 6 juillet, pour entendre les acteurs de l’accès aux droits sociaux, dont ils saluent la disponibilité, l’engagement et les compétences. Les rapporteurs ont également décidé de faire réaliser une enquête de terrain sur deux départements très différents sur les plans géographique, démographique et économique, mais ayant en commun de figurer parmi les plus pauvres de France. Menée par le groupement Pluricité-Sémaphores, un prestataire désigné à l’issue d’un appel d’offres et dont le rapport figure en annexe, cette enquête avait pour objectif de mieux comprendre pourquoi les individus ne recourent pas aux aides qui leurs sont destinées, voire s’en détournent ; d’apprécier les mesures engagées localement, et, au prisme d’un diagnostic de portée géographique certes limitée mais qui vient étayer des études à plus large spectre déjà relativement anciennes, de réinterroger les chiffres qui ont fondé l’action gouvernementale. Parallèlement aux travaux des rapporteurs, le Gouvernement a confié à M. Christophe Sirugue une mission de réflexion sur la simplification des minima sociaux, dont plusieurs conclusions font l’objet de dispositions inscrites dans les projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale pour 2017, actuellement en cours d’examen.

Avant même la crise économique de 2008, la plus sévère que le monde développé ait connu depuis la grande dépression des années 1930, et qui s’est traduite par une brutale hausse du chômage et une baisse inédite du niveau de vie, la pauvreté tendait à gagner en France, pays pourtant attaché à son système social réputé protecteur et connu pour sa répugnance à l’inégalité.

TAUX DE PAUVRETÉ EN FRANCE

(en %)

Source : INSEE.

En 2013, d’après l’INSEE ⁽1), 8,6 millions de personnes, l’équivalent de 14 % de la population, vivaient en dessous du seuil de pauvreté, fixé à 60 % du niveau de vie médian, soit 1 000 euros par mois. Or, les plus modestes ont été les premières victimes d’une crise économique très brutale, puisque le niveau de vie des 10 % des Français les plus pauvres a baissé de 3,5 % entre 2008 et 2013, contre une réduction de 1,3 % de celui des 10 % des Français les plus riches. Si la pauvreté a progressé entre 2008 et 2011, elle a légèrement reculé en 2012 et 2013 grâce aux mesures gouvernementales. À la fin de l’année 2013, quatre millions de personnes étaient allocataires de l’un des minima sociaux, ce qui représentait, avec les conjoints, enfants et autres personnes à charge, 7,1 millions de personnes couvertes, soit 10,9 % de la population. En 2014, le nombre de bénéficiaires a augmenté de 2,7 %, soit une hausse moitié moindre que celle constatée l’année précédente. En outre, plus les ressources de ces ménages sont faibles, plus ils dépendent des minima sociaux qui, RSA activité inclus, ont contribué à réduire le taux de pauvreté de deux points en 2013. C’est dire l’importance de ces dispositifs d’aide non seulement pour les intéressés mais pour la société tout entière.

Dans un contexte de crise économique et d’extension du travail précaire, les organismes sociaux, qui représentent le bras armé de la lutte contre la pauvreté, doivent prendre en charge l’instabilité de l’emploi, celle des familles, et la mobilité géographique des populations, afin de servir à chacun le plus rapidement possible les prestations auxquelles il peut légitimement prétendre. Il s’agit d’un défi d’une ampleur inégalée, surtout quand l’argent se fait plus rare, mais qu’il leur faut impérativement remporter puisqu’ils contribuent puissamment à la cohésion sociale. Les chiffres, les pourcentages, les courbes et les décimales ne sauraient faire oublier la détresse des individus qui déborde parfois dans les incivilités observées au guichet, aussi inadmissibles soient-elles. Assurer à tous un égal accès aux droits sociaux est un des principaux ingrédients du ciment qui doit unir les multiples tesselles qui composent la mosaïque sociale contemporaine.

La notion de « juste droit » est consacrée en 1998 par la loi relative à la lutte contre les exclusions dont l’article premier définit l’objectif qui est de « garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux ». Pour ce faire, il convient d’agir dans deux directions principales : offrir un service public de qualité et lutter contre le non-recours de ceux qui devraient faire appel à lui et ne le font pas. Leur abstention, qu’elle soit voulue ou subie, compromet en effet l’efficacité des politiques sociales. Or, comme le soulignait le Centre d’analyse stratégique dans une note de novembre 2012 consacrée au non-recours ⁽²⁾, « les actions de détection des cas de non-recours restent plutôt portées par chaque institution, sans politique globale. On cherche principalement à faciliter l’accès aux droits en améliorant la relation entre les usagers et l’administration ».

L’objet de ce rapport est donc de mesurer le chemin parcouru et les rapporteurs considèrent, après leurs investigations, que l’action publique en faveur de l’accès aux droits témoigne d’une louable prise de conscience mais qu’elle pèche par un décalage entre ses moyens et ses ambitions (première partie). Par ailleurs, la lutte contre le non-recours recouvre un double enjeu d’identification des bénéficiaires potentiels et d’accessibilité de prestations rendues plus lisibles (deuxième partie).

PREMIÈRE PARTIE :
L’ACTION PUBLIQUE EN FAVEUR DE L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX TÉMOIGNE D’UNE LOUABLE PRISE DE CONSCIENCE, MAIS PÈCHE PAR UN DÉCALAGE ENTRE SES AMBITIONS
ET SES MOYENS

I. UNE PRÉOCCUPATION RÉCENTE, UN PHÉNOMÈNE LARGEMENT SOUS-ÉVALUÉ

A. L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX DEVRAIT ÊTRE UN CRITÈRE D’EFFICACITÉ DES POLITIQUES PUBLIQUES DE LUTTE CONTRE L’EXCLUSION

1. Le non-recours : un concept relativement nouveau en France

Que faut-il entendre par accès aux droits sociaux ? L’expression est nouvelle en français sans doute parce qu’elle reflète un changement de perception de la citoyenneté. Là où l’on voyait un prestataire ou un usager, l’on voit désormais un individu qui, sous réserve de respecter des conditions préalablement définies, se voit garantir des droits sociaux, en particulier un revenu minimum. Une prestation sociale est accessible si elle trouve son public, si la fraction de la population qu’elle est destinée à aider la reçoit. Sinon, son « service social rendu » est faible et son utilité aussi. La persistance d’un taux de non-recours élevé à une prestation doit inciter les pouvoirs publics à réexaminer la façon même dont elle a été conçue, et à s’interroger sur sa pertinence. S’agissant des minima sociaux, l’enjeu est de taille puisqu’ils figurent parmi les principaux outils de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion.

Le non-recours, défini en 1996 par Antoine Math et Wim van Oorschot comme le cas d’« une personne [qui] ne perçoit pas tout ou partie d’une prestation à laquelle elle a droit » est un aspect de l’accès aux droits et il attire l’attention sur l’attitude des individus, les conditions d’attribution de la prestation et celles dans lesquelles elle est délivrée. S’agissant des prestations étudiées dans le présent rapport, à savoir l’AAH, l’ASPA, l’ASS, le RSA, et, dans le domaine de la santé, la CMU-c et l’ACS, leur principales caractéristiques sont présentées dans le tableau ci-après.

LES SIX PRINCIPAUX MINIMA SOCIAUX

Dispositifs	Montant mensuel ou journalier en € au 1^er septembre 2016	Nature	Conditions d’attribution	Organisme payeur	Période de Référence	Durée des droits et Réexamen des ressources
Prestations monétaires (revenus minimum)
Revenu de Solidarité Active (RSA)	Activité : remplacé par la Prime d’Activité depuis le 1^er janvier 2016 Ø 1 personne (socle) : 535,17 €/mois Ø Couple : 802,76 €/mois Ø Couple + 1 enfant : 963,31 €/mois	Prestation mensuelle (revenu minimum et dispositif d’accompagnement social et professionnel) pour les personnes sans ressources	• Être âgé d’au moins 25 ans • Résider en France • Conditions de ressources • Ne pas avoir atteint l’âge de la retraite	CAF/MSA	3 derniers mois	Réexamen trimestriel
Allocation de solidarité spécifique (ASS)	Ø 1 personne : de 488,10 €/mois (soit 16,27 €/jour) à 1 138,60 €/mois selon les ressources mensuelles	Prestation mensuelle permettant aux chômeurs en fin de droit de couvrir leurs besoins fondamentaux	• Être inscrit comme demandeur d’emploi • Justifier de 5 ans d’activité salariée au cours des 10 ans précédant le chômage • Avoir épuisé ses droits à l’aide au retour à l’emploi (ARE) • Ressources annuelles ≤ : - 1 138,90 €/1 personne - 1 789,70 €/couple	Pôle Emploi	12 derniers mois	Renouvelable Réexamen semestriel
Allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA)	Ø 1 personne : 800,80 €/mois Ø Couple : 1 243,24 €/mois	Prestation différentielle mensuelle accordée aux retraités ayant de faibles ressources	• Être âgé d’au moins 65 ans • Résider en France de manière stable et régulière • Ressources annuelles ≤ : - 9 601,00 €/1 personne - 14 904,90 €/couple	CAF/MSA CARSAT ou service de l’allocation spéciale vieillesse (SASPA/Caisse des dépôts)	3 derniers mois précédant la demande	Durée indéterminée Réexamen année N+1
Allocation adulte handicapé (AAH)	Ø 1 personne : 808,46 €/mois	Aide financière mensuelle versée aux adultes handicapés	• Être atteint d’un taux d’incapacité : - Supérieur ou égal à 80 % = AAH1 - Compris entre 50 % et 79 % = AAH2 • Être âgé plus de 20 ans • Ressources annuelles ≤ : - 9 701,52 €/1 personne - 19 403,04 €/couple - par enfant en + : 4 850,76 €	CAF	Année N-2 3 derniers mois	• Réexamen annuel pour les sans emploi ou en secteur protégé • Réexamen trimestriel pour les personnes travaillant en milieu ordinaire - AAH1 : de 1 à 5 ans - limitée à 10 ans - AAH2 : de 2 à 5 ans - limitée à 5 ans - AAH1 : continue à être versée après 65 ans mais uniquement pour compléter le montant touché au titre de l’ASPA - AAH2 : cesse à l’âge auquel les bénéficiaires peuvent prétendre à un avantage vieillesse
Prestations de santé
Complémentaire santé gratuite (CMU-C)	Valable pour l’ensemble des membres du foyer	Complémentaire santé gratuite	• Ressources annuelles ≤ : - 8 653,16 €/1 personne - 12 980,00 €/couple	Organisme instructeur : Caisse primaire d’assurance maladie Financement : Fonds CMU	12 derniers mois	Accordée pour un an Renouvelable
Aide à la complémentaire santé (ACS)	Ø de 100 € à 550 €/an (en fonction de l’âge) Ø Donne droit à d’autres avantages : ü Tarifs médicaux sans dépassement d’honoraires (parcours de soins) ü Exonération de la participation forfaitaire de 1€ et des franchises médicales ü Tiers payant ü Tarifs sociaux du gaz et de l’électricité	Aide financière (-chèque) permettant de payer le contrat de complémentaire santé pour les personnes dont les ressources sont légèrement supérieures au plafond d’attribution de la CMU-C	• Résider en France de manière stable et régulière • Ressources annuelles ≤ : - 11 682,00 €/1 personne - 17 523,00 €/couple	Organisme instructeur : Caisse d’assurance maladie Financement : Fonds CMU	12 derniers mois	Accordée pour un an Renouvelable

L’accès aux droits sociaux est, pour les pouvoirs publics français, une préoccupation récente. Le concept est au cœur de la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions de 1998 alors que, aux États-Unis d’abord puis au Royaume-Uni, bien que ne faisant l’objet d’études qu’épisodiquement, elle est apparue dès les années 1930 avec l’introduction de l’Institution d’assistance publique. La tradition de l’évaluation solidement ancrée dans la culture administrative anglo-saxonne explique que les autorités se soient attachées dès l’origine à vérifier que les mesures prises atteignaient leur but, à savoir que les pauvres recevaient bien les aides qui avaient été mises au point à leur intention. Deux réformes récentes touchant respectivement le minimum vieillesse (Pension Credit en 2003) et le revenu minimum (Universal Credit en 2006) ont été conçues de sorte que l’efficacité des nouveaux dispositifs puisse être vérifiée. De même, l’expérience Opportunity NYC, lancée à New York en 2007 par l’ancien maire Michael Bloomberg, consistant à assurer un revenu minimum aux habitants indigents de la ville, une initiative caractérisée par un financement exclusivement privé, a fixé dès le départ le taux de recours comme critère d’efficacité. Dans ces pays, une aide sociale peu utilisée est purement et simplement supprimée.

Les travaux pilotés par la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), dans le sillage de la mise en place du RMI, ont ouvert la voie en France et c’est encore la CNAF qui a soutenu l’Observatoire du non-recours, devenu Observatoire des non-recours, l’ODENORE, fondé en 2003 par M. Philippe Warin. L’observatoire, rattaché à l’université de Grenoble, est spécialisé dans la recherche et la mise en évidence du non-recours, un phénomène longtemps ignoré car silencieux, difficilement mesurable, voire positif pour les finances publiques. En effet, il ne va pas de soi que le fait qu’une fraction non négligeable de la population visée n’ait pas recours aux prestations sociales nuise à l’efficacité des politiques publiques. Pour peu que l’on doute de la sincérité des intentions des autorités, on y trouverait même quelque avantage. Par ailleurs, comme le relevait M. Bertrand Fragonard, le souci d’équité qui conduit à multiplier les prestations pour « coller » au plus près des besoins est encore renforcé par les responsables publics qui souhaitent laisser leur nom à un programme ou à une allocation. Tout concourt donc au foisonnement des prestations sur lesquelles il est très difficile de revenir, mais une telle abondance n’est pas forcément synonyme d’efficacité. En outre, il est plus courant de concentrer l’attention sur l’argent public distribué à mauvais escient, donc sur les abus et sur la fraude, que sur le phénomène inverse qui est pourtant, d’après les estimations disponibles, d’une autre ampleur, pour ne pas les comparer à l’évasion et la fraude fiscales…

Le thème de l’accès aux droits et du non-recours se généralise dans les pays de l’OCDE, avec la tendance à l’individualisation des prestations sociales, alliant ciblage des aides et activation des politiques, en lien avec la mise sous tension de l’État providence.

a. Les typologies du non-recours s’affinent progressivement, révélant la complexité du phénomène

Plusieurs typologies des motifs de non-recours ont été proposées dans le cadre des études sociologiques de terrain.

Au départ, M. Antoine Math distingue le non-recours primaire, correspondant aux cas où l’usager ne demande pas la prestation, le non-recours secondaire, quand la demande n’aboutit pas, le non-recours partiel définissant ceux qui touchent des prestations d’un montant inférieur à celui qui pourrait être obtenu, et le non-recours total si la prestation n’est pas servie. Il met aussi en évidence le phénomène dans la durée, le non-recours pouvant être temporaire entre le moment où la personne est éligible et où elle fait la demande, permanent ou frictionnel pendant le délai qui sépare la demande de la perception de l’aide.

Une prestation est accessible à condition d’être connue et comprise. L’ODENORE a, lui aussi, dressé une typologie du non-recours. Il met, pour sa part, l’accent sur la prestation et distingue trois grands types de non-recours, qui recouvrent différentes motivations :

– la non-connaissance, lorsque l’offre n’est pas connue, par manque d’information ou incompréhension ;

– la non-réception, lorsqu’elle est connue, demandée mais pas obtenue (par difficulté à mener une démarche administrative ou du fait des procédures voire des pratiques des agents) ;

– la non-demande, quand elle est connue mais pas demandée (par désintérêt pour l’offre, lassitude devant les procédures administratives du fait de la présence d’alternatives, de l’autolimitation ou parfois même de la perte de l’idée d’avoir des droits).

Une autre cause de non-recours a été mise en évidence par des enquêtes sociologiques de terrain : la non-proposition, c’est-à-dire que la prestation n’est pas proposée par les agents qui traitent les dossiers, par défaut de connaissance ou bien parce qu’ils considèrent la prestation comme inadaptée au cas d’espèce.

TYPOLOGIE EXPLICATIVE DU NON-RECOURS

Source : ODENORE.

L’ODENORE a estimé l’influence de ces motifs de non-recours pour différents types de prestations sociales :

Source : ODENORE.

Ce graphique montre que les prestations financières sont prépondérantes dans le non-recours par non-connaissance et non-réception ; affirmation valable également pour la non-demande, mais dans une moindre mesure. En proportion, les prestations de service font presque jeu égal en cas de non-recours par non-demande.

Le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), mobilisé dans le cadre du plan de lutte contre la pauvreté, a identifié huit causes de chute dans une « trappe à non-recours » au RSA, à l’ASPA, à la CMU-c et à l’ACS : la mauvaise image de la prestation, le manque d’information sur celle-ci, l’absence de pro-activité de la part de l’usager, l’éligibilité inconnue, un déficit de médiation et d’accompagnement, la complexité de la prestation, la rupture de processus d’instruction et enfin, un faible intérêt pour la prestation ou sa concurrence avec d’autres.

En focalisant sur les usagers, le SGMAP distingue ainsi plusieurs types de non-recourants :

– le non-recourant par choix, notamment par refus de l’assistanat ;

– le non-recourant traumatisé, à la suite d’une précédente expérience inaboutie ;

– le non-recourant « abandonniste » avec d’un côté, celui qui abandonne en cours de demande face à la complexité du processus et de l’autre, celui qui ne renouvelle pas sa demande d’aide en raison de son parcours de vie ;

– le non-recourant par manque d’informations ;

– le non-recourant non concerné, qui se met de lui-même en retrait des aides.

Quant au renoncement aux soins, il fait l’objet d’une analyse spécifique, plus ancienne. Il est étudié depuis 1992 indépendamment des dispositifs publics mis en œuvre, dans le cadre d’enquêtes bisannuelles sur la santé et la protection sociale menées par l’Institut de recherche en économie de la santé (IRDES) auprès de 8 000 personnes. Ces enquêtes de type sociologique sur le non-recours du point de vue de l’usager ont fait apparaître deux types généraux de renoncement :

– le renoncement-barrière : l’individu souhaite accéder au système de soins mais un certain nombre de contraintes l’en empêchent, telles que la charge financière, l’accessibilité de l’offre de soins, la méconnaissance des systèmes de prise en charge ;

– le renoncement-refus relève davantage d’un choix ou d’une attitude de l’individu qui refuse soit les soins conventionnels (par désir d’autonomie, par défiance à l’égard du corps médical), soit toute forme de soins (par désintérêt par rapport à soi-même et à sa propre santé, mais aussi par exemple dans le cas de l’arrêt des soins en fin de vie).

b. L’état des connaissances

• Le RSA, une prestation connue mais encore insuffisamment réclamée

L’institutionnalisation de l’étude du phénomène de non-recours survient avec l’évaluation de la mise en place du revenu de solidarité active, prévue dès l’origine. La loi du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d’insertion avait anticipé sur l’évaluation en la confiant à un comité d’évaluation comprenant des représentants des départements, de l’État, de la CNAF et la CCMSA, de Pôle Emploi, des bénéficiaires et de personnalités qualifiées pour préparer les travaux de la conférence nationale. Le rapport final du Comité national d’évaluation du RSA, présidé par M. François Bourguignon, directeur de l’École d’économie de Paris, a été publié en décembre 2011 et ses travaux ont mis en évidence l’importance du non-recours au RSA auquel un chapitre entier est consacré. Au terme d’une enquête qualitative menée auprès de 15 000 personnes, le taux de non-recours est ressorti à 35 % pour le RSA socle et à 68 % pour le volet activité, c’est-à-dire des niveaux particulièrement élevés et préoccupants.

En ce qui concerne le RSA, l’enquête de la DARES montre que la quasi-totalité des personnes interrogées connaissaient le dispositif, mais le défaut d’information suffisante était le premier motif de non-demande invoqué :

CONNAISSANCE DE LA PRESTATION,
QUESTION POSÉE AUX NON-RECOURANTS ÉLIGIBLES, 2011

(En %)

Source : DARES.

Cependant, une bonne connaissance du dispositif ne garantit pas une bonne appréciation de l’éligibilité. En effet, la moitié des non-recourants qui déclarent connaître « bien » ou « très bien » le RSA, croient, à tort, ne pas pouvoir en bénéficier.

PERCEPTION DE L’ÉLÉGIBILITÉ AU RSA, QUESTION POSÉE AUX NON-RECOURANTS ÉLIGIBLES N’EN AYANT JAMAIS BÉNÉFICIÉ, 2011

(En %)

Source : DARES.

Avec pareil constat, il devenait urgent de redresser la barre et de repartir du bon pied.

• Les autres soutiens monétaires

En ce qui concerne l’ASS, qui était versée à un peu plus de 470 000 personnes fin 2014, correspondant à une dépense de 2,6 milliards d’euros, elle n’a pas fait l’objet d’étude particulière puisque Pôle Emploi adresse un courrier aux allocataires sur le point d’épuiser leurs droits au chômage indemnisé pour les alerter et les inciter à demander l’allocation. Pourtant, si jamais un ancien salarié a changé de régime entre-temps, par exemple parce qu’il a pris le statut d’indépendant, la transition ne se ferait plus automatiquement et il existe alors une trappe à non-recours.

Quant à l’AAH, on comptait, à la fin 2014, un peu plus d’un million d’allocataires, représentant une dépense d’un peu moins de 8,5 milliards d’euros. Il n’existe pas non plus d’étude particulière sur le non-recours qui semble surtout de nature frictionnelle, au moment de la demande, dont la durée d’instruction est très variable mais peut atteindre jusqu’à un an, et de son renouvellement. La situation de l’allocataire peut être très compliquée pendant la période de suspension.

Le cas de l’ASPA est assez particulier. Aucune étude n’est disponible pour le moment, même si la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) va se pencher à partir de 2017 sur la situation des nouveaux retraités. Cela étant, le non-recours à cette prestation est vraisemblablement élevé. Le minimum vieillesse a été versé à un peu plus de 760 000 personnes en 2014 ⁽3) pour un montant de 3,1 milliards d’euros ⁽⁴⁾, ce qui correspond à un montant moyen de 349 euros par mois. Avec l’amélioration de la couverture retraite intervenue pendant la seconde moitié du XX^ème siècle, le nombre de bénéficiaires est en constante diminution bien que le rythme se soit ralenti depuis 2004 avec l’arrivée à la retraite de la génération du baby boom.

• Les aides à l’accès aux soins : la CMU-c et l’ACS

Malgré des réformes et des aménagements substantiels, l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) ⁽5) déplore un taux de recours qui plafonne pour la CMU-c autour de 70 % et surtout reste très faible pour l’ACS (de 30 % à 43 % selon la DREES). Si plus de neuf personnes sur dix disposent aujourd’hui d’une couverture maladie complémentaire contre sept sur dix en 1981, les plus pauvres restent moins couverts ce qui n’est pas sans lien avec le recours aux soins puisque les individus non couverts sont deux fois plus nombreux à ne pas avoir consulté de médecin au cours des douze derniers mois.

EFFECTIF DES BÉNÉFICIAIRES DE LA CMU-C

Source : Fonds CMU.

Le nombre de bénéficiaires de l’ACS augmente lui aussi régulièrement : il était de 1 162 000 à la fin de janvier 2014 et de 1 354 000 à la fin de l’année 2015, soit une hausse de 16,5 % en deux ans, qui trouve son origine dans l’évolution de la conjoncture économique et celle du dispositif lui-même. Néanmoins, le taux d’utilisation des attestations délivrées après instruction du dossier aurait plutôt tendance à diminuer.

ÉVOLUTION DU TAUX D’UTILISATION DES ATTESTATIONS D’ACS

Source : Fonds CMU.

Au total, ce sont plus de 3 millions de personnes qui n’auraient pas fait valoir leurs droits aux dispositifs d’aide à l’accès aux soins (1 million pour la CMU-c et 2 millions pour l’ACS). D’après les enquêtes réalisées (cf. infra enquête auprès des allocataires de la CPAM de Lille), les deux tiers des non-recourants à l’ACS sont en réalité couverts par une complémentaire souscrite à titre individuel, ce qui ne laisserait que 11 % des personnes éligibles sans couverture. Il est donc particulièrement important de convaincre les usagers de l’intérêt de cette prestation puisque l’assurance maladie prend en charge en moyenne 75,5 % des dépenses de santé, mais 63 % seulement des soins courants.

2. Un thème emblématique de la lutte contre l’exclusion depuis le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale

La réponse du Gouvernement au non-recours aux droits sociaux s’est concrétisée, à compter de 2013, par la mise en œuvre d’une série de mesures regroupées dans le premier volet du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale (PPLPIS). Adopté en janvier 2013 pour une durée de cinq ans courant jusqu’en 2017, ce plan a été préparé en amont, dans le cadre de la conférence sociale des 11 et 12 décembre 2012, par sept groupes de travail thématiques, dont le premier était consacré à l’amélioration effective des droits. Le Gouvernement en a confié le suivi régulier à l’IGAS, en la personne de M. François Chérèque, chargée de remettre chaque année un rapport d’évaluation, faisant état de la mise en œuvre du plan, des progrès réalisés, des difficultés rencontrées, voire des inflexions qui lui auraient été apportées dans le courant de l’année écoulée. Les deux premiers rapports ont été publiés en janvier 2014 et 2015, mais la troisième évaluation n’a pas fait l’objet d’une publication.

En rupture avec l’approche précédente jugée trop culpabilisante pour les personnes en difficulté, le plan reposait sur cinq principes :

– principe d’objectivité ;

– principe de non-stigmatisation ;

– principe de participation, sur le modèle du huitième collège, représentant les personnes en situation de pauvreté ou de précarité sociale au Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), institué fin 2013, après une expérimentation menée par la DGCS ;

– principe de juste droit ;

– principe de décloisonnement.

Le volet « Accès aux droits » comportait initialement sept principales mesures auxquelles s’en sont ajoutées d’autres destinées à favoriser « l’accès aux biens essentiels » (énergie, culture et loisirs) qui, parce qu’elles ne relèvent pas des politiques sociales, ne concernent pas la présente évaluation.

Ces mesures s’organisent en trois volets.

• Le premier volet regroupe des initiatives destinées à améliorer la connaissance des phénomènes de non-recours aux droits sociaux.

Sous cette étiquette, on trouve l’expérimentation menée par le SGMAP dans les départements de Loire-Atlantique et de Seine-et-Marne. Ce travail a été l’occasion de dresser la cartographie des parcours suivis par les demandeurs de minima sociaux. Il a mis en évidence la complexité souvent décourageante des démarches qu’ils engagent, identifié les trappes à non-recours, en particulier les ruptures potentielles en cas de changement de régime (assurance maladie, retraite, renouvellement de droits, particulièrement pour l’ACS…), et caractérisé des profils de non-recourant. Dans ce cadre, un dossier simplifié, valable pour l’ensemble des prestations légales a été envisagé, mais le projet a dû être abandonné car les conditions d’attribution des aides sont trop disparates.

Le Premier ministre a publié une instruction aux préfets en juillet 2014 en vue d’élaborer des diagnostics territoriaux et des plans d’action régionaux ou départementaux. Dans le sillage de la feuille de route actualisée du 3 mars 2015, qui fait suite au premier rapport de l’IGAS, le Premier ministre a diffusé une instruction du 16 juillet 2015 invitant les préfets à s’impliquer dans la territorialisation du plan dont ils sont les garants et rappelant que, aux termes de la charte de déconcentration, c’est à l’échelon du département que le plan doit être mis en œuvre. L’accent est mis sur le dispositif d’évaluation qui doit aller de pair avec le suivi de la gouvernance.

• Les mesures favorisant la détection et l’information des bénéficiaires potentiels des droits sociaux font l’objet du deuxième volet.

Les principaux organismes sociaux, en particulier la CNAF et la CCMSA, ont inscrit dans leurs conventions respectives d’objectifs et de gestion un programme de « rendez-vous des droits », conçu comme une rencontre entre l’organisme et l’usager pour faire le point sur sa situation individuelle afin de lui proposer l’ensemble des prestations auxquelles il peut prétendre. La cible initiale pour la CNAF de 100 000 rendez-vous par an a été largement dépassée, et en 2014, 168 186 rendez-vous des droits ont été réalisés, dont 36 % dans le cadre de parcours spécifiques.

La contribution de la CNAMTS au plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale réside dans la démarche ambitieuse des plans locaux d’accompagnement du non-recours, des incompréhensions et des ruptures (PLANIR), consistant à fédérer les différents acteurs locaux autour de l’accès aux soins. Ces plans reposent largement sur les CPAM et les CARSAT qui, à partir de diagnostics territoriaux, ont collaboré et échangé des informations pour repérer les personnes vulnérables et les accompagner de façon la plus adaptée possible. Le dispositif a défini un cadre à l’intérieur duquel 6 300 actions expérimentales ont été menées, le plus souvent dans un cadre partenarial avec les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, et plus de 1 000 d’entre elles évaluées au plan national. Les PLANIR ont aussi été l’occasion d’améliorer l’ACS qui continue de faire l’objet d’un non-recours élevé.

La CNAF n’est pas en mesure d’évaluer avec précision les effets des rendez-vous des droits ; c’est en interrogeant les directeurs de CAF ici ou là que l’on obtient quelques indications générales, dans l’ensemble positives. Néanmoins, le dispositif a fait l’objet d’une recherche action par des élèves de l’École nationale supérieure de sécurité sociale, dont les conclusions figurent dans le rapport d’activité du Fonds CMU. Il en ressort que l’objectif quantitatif a été tenu mais que l’évaluation qualitative est délicate à mener. D’après les observations, la mise en pratique diffère d’une caisse à l’autre, selon que le personnel et la direction ont eu le temps de s’approprier le dispositif. Certains répugnent à proposer des prestations qui sortent de leur champ de compétence et la réussite passe par des partenariats locaux étroits.

• Enfin, le troisième volet porte sur les réformes des modalités de calcul ou d’octroi de prestations visant à en élargir, simplifier, voire automatiser l’accès.

Après la revalorisation de 25 % de l’AAH et de l’ASPA pendant le quinquennat précédent, le Gouvernement a procédé à un rattrapage des autres minima sociaux. Le RSA socle, dont la hausse de 10 %, hors inflation, devait s’étaler jusqu’en 2017, a été augmenté de 2 % en septembre 2013, 2014, 2015 et 2016. Après trois années de baisse consécutives, le pouvoir d’achat du RSA socle ⁽6) (majoré et non majoré) a progressé de 0,9 % en 2013 et d’environ 3 % en 2014 et 2015. Au total, le pouvoir d’achat du RSA socle non majoré s’est accru de 9,3 % entre le 1^er janvier 1990 et le 1^er janvier 2015. Celui du RSA socle majoré n’a progressé, pour sa part, que d’un peu plus de 5 %.

ḖVOLUTION DES MONTANTS DES QUATRE PRINCIPAUX MINIMA SOCIAUX

(base 100 au 1^er janvier 2008)

Source : Code de la sécurité sociale et code de l’action sociale et des familles.

Une hausse simultanée du plafond de la CMU-c et de l’ACS est intervenue en septembre 2013. Le relèvement opéré, de 7 % au-dessus du niveau de l’inflation, a permis à 600 000 personnes d’accéder à ces aides. Grâce à cette mesure, le plafond de l’ACS a pu retrouver quasiment le même niveau que le seuil de pauvreté (seuil de pauvreté à 60 % du revenu médian, pour une personne en métropole) et le plafond de la CMU-c a été replacé à 73,3 %, soit au même niveau qu’en 2000.

ÉVOLUTION DU SEUIL DE PAUVRETÉ ET DU PLAFOND DE LA CMU-C ET DE L’ACS

Source : Fonds CMU.

La mesure de revalorisation des plafonds a terminé sa montée en charge pour les deux prestations CMU-c et ACS, mais elle continue d’influencer l’évolution des effectifs des deux prestations. En 2015, pour le total des trois principaux régimes (CNAMTS, RSI, CCMSA), 4,9 % des attributions de CMU-c et 16,6 % des attributions de l’ACS concernent des personnes dont les revenus se situent dans les tranches de revenus se rapportant au relèvement exceptionnel du plafond.

Parallèlement à ces mesures de revalorisation, les modalités de calcul des prestations ont fait l’objet de réformes importantes :

– le Gouvernement a procédé la fusion de la prime pour l’emploi et du RSA activité dans la prime d’activité entrée en vigueur le 1^er janvier 2016 ;

– le dispositif ACS a été amélioré avec une meilleure couverture des soins et une lisibilité renforcée des contrats proposés. Les rapports annuels sur le prix et le contenu des contrats ayant ouvert droit à l’ACS mettaient chaque année en lumière une qualité très moyenne des contrats couvrant les bénéficiaires de l’ACS. Ils pointaient également les difficultés que ces derniers pouvaient rencontrer dans le choix d’un contrat. Partant de ces constats, le législateur est intervenu à deux reprises en instaurant, dans un premier temps, le label ACS (article 55 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2012), dont l’échec a conduit à la mise en place d’une procédure de mise en concurrence (article 56 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014). Le but de cette mesure est de renforcer l’attractivité du dispositif en améliorant le rapport qualité/prix des contrats souscrits.

Par ailleurs, des mesures de simplification ont été engagées pour limiter les indus qui ont un impact très défavorable sur le non-recours car les personnes défavorisées qui doivent rembourser une fraction des prestations qui leur ont été versées en gardent une douloureuse expérience. Il s’agit de figer les droits sur une période pour rendre les ressources plus prévisibles, et d’harmoniser les dates d’effets des changements de situation.

B. LA RÉALITÉ DU NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX EST ENCORE MÉCONNUE ET SES CONSÉQUENCES PEU DOCUMENTÉES

Comme le non-recours constitue un défi pour les pouvoirs publics, puisqu’il remet en cause leur action, des recherches ont été menées pour tenter de comprendre qui étaient ceux qui auraient dû bénéficier de l’aide sociale et qui n’en bénéficiaient pas et pourquoi il en était ainsi. Les études statistiques restent, elles, moins nombreuses.

1. Une approche essentiellement sociologique du phénomène, indispensable mais insuffisante

Quand il est question d’accès aux droits et de non-recours, le phénomène ne se limite pas à ses aspects monétaires. Comme le soulignait Mme Nadia Okbani, qui a beaucoup travaillé sur le sujet, le non-recours renvoie à la fois au public concerné, à l’opinion qu’il se fait des prestations qui lui sont proposées, à la façon dont elles sont construites par la puissance publique et à la façon dont elles sont mises en œuvre par les organismes sociaux. Dès lors, cerner les masses financières en cause ne suffit pas et il est indispensable, pour faire progresser les connaissances, de s’appuyer sur des enquêtes sociologiques.

a. L’évaluation du Comité national d’évaluation du RSA

Le travail le plus ancien et le plus fouillé a été conduit dans le cadre du Comité d’évaluation du RSA. C’est d’ailleurs cette enquête qui sert de référence pour le calcul du taux de non-recours, à savoir 36 % pour le RSA socle, et 68 % pour le RSA activité. L’enquête avait pour objectif d’évaluer les impacts du RSA sur le marché du travail pour les bénéficiaires du RSA activité ; de décrire la situation des bénéficiaires du RSA sur le marché du travail et l’accompagnement qui leur avait été prodigué ainsi que les droits connexes qui avaient été mobilisés ; d’apprécier leur connaissance du dispositif, leurs conditions de vie et la pauvreté ressentie par les membres des foyers repérés comme éligibles et, enfin, d’étudier et quantifier le phénomène de non-recours.

L’enquête s’est déroulée en deux temps : une première phase d’interrogation par téléphone réalisée fin 2010 auprès de 15 000 foyers sélectionnés comme ayant des revenus faibles en 2008 ; suivie d’une seconde phase d’interrogation en face-à-face, réalisée début 2011, auprès de 3 300 personnes bénéficiaires du RSA ou éligibles mais n’y recourant pas.

L’échantillon de la première phase de l’enquête a été tiré par la DARES et l’INSEE parmi les déclarations fiscales des revenus et les déclarations de taxe d’habitation 2008 collectées par la direction générale des Finances publiques (DGFiP), en fonction du revenu total des personnes, de leur revenu d’activité et de la composition familiale du foyer. L’échantillon de la seconde phase a été tiré parmi les répondants éligibles de la première phase. Autant dire que cette enquête n’intègre que très imparfaitement les effets de la crise de 2007-2008 qui marque un nouvelle poussée de la pauvreté, et qu’elle commence à dater. Aussi les analyses qui en ont été tirées sont-elles à apprécier à cette aune. Elle est néanmoins utile pour identifier les leviers à actionner pour réduire le non-recours. Elle a d’ailleurs servi de socle à des analyses ultérieures mais le coût particulièrement élevé de ce type de travail en fait un outil exclusivement ponctuel.

Il s’agissait notamment de dresser un profil des non-recourants de façon à mieux cibler les ménages ainsi pénalisés. L’enquête a montré que le non-recours était plus fréquent chez les couples et les foyers sans enfant. La « familialisation » du RSA durcit les conditions d’éligibilité pour un couple qui, en outre, pense s’en sortir mieux qu’une personne isolée. Chez les individus seuls, les femmes hésitent moins à demander de l’aide puisqu’elles sont quatre sur dix à être « non-recourantes », contre un homme sur deux. En outre, la charge d’enfants incite également à recourir aux aides sociales, en particulier chez les mères isolées qui représentent 85 % des familles monoparentales. Autre caractéristique, qu’il s’agisse du RSA socle ou du RSA activité, le taux de non-recours augmente avec l’âge, et le niveau de diplôme.

D’autres facteurs socio-économiques influent sur le non-recours. Ainsi, les personnes dont l’éligibilité fluctue sont plus sujettes au non-recours, qui est en outre d’autant plus élevé que l’éligibilité est récente. Les enquêteurs avancent la difficulté à apprécier l’éligibilité et la complexité de la démarche pour expliquer un tel constat. Toutefois, l’alternance de périodes d’emploi et d’inactivité ne semble pas pousser à moins demander le RSA. De même, et de façon assez logique et prévisible, le non-recours est plus fréquent parmi les ménages les moins pauvres et ceux qui ne se considèrent pas en situation de pauvreté. Il ressort également que le taux de non-recours est inversement proportionnel au montant du RSA auquel le foyer pourrait prétendre, même s’il est en situation financière délicate.

La deuxième étape consiste à comprendre les causes du non-recours, donc à interroger ceux qui ne perçoivent pas le RSA bien qu’ils y soient éligibles.

DÉROULEMENT DE L’ENQUÊTE MENÉE
PAR LE COMITÉ NATIONAL D’ÉVALUATION DU RSA

Source : Comité d’évaluation du RSA, rapport final.

L’enquête s’est focalisée sur les personnes n’ayant jamais bénéficié du RSA, et a laissé de côté celles qui en avaient déjà bénéficié. Parmi les personnes interrogées n’ayant jamais bénéficié du RSA, soit 65 % de l’échantillon, 83 % ont déclaré connaître la prestation. Alors qu’elles étaient a priori éligibles, les enquêteurs leur ont ensuite demandé si elles étaient sûres de l’être, ou au contraire de ne pas l’être, ou encore si elles pensaient pouvoir y prétendre mais sans aller plus loin dans la démarche. Les proportions respectives des réponses sont de 13 %, 35 % et 52 %, ce qui permet de conclure que près de 90 % des non-recourants connaissant le RSA appréciaient mal leur éligibilité. À l’époque, le simulateur mis à la disposition des caisses d’allocations familiales (CAF) n’était guère utilisé. Les personnes qui n’excluaient pas de faire une demande de RSA considéraient, à plus de 80 % d’entre elles, pouvoir se débrouiller sans. Elles invoquaient, par ailleurs, pour plus des deux tiers d’entre elles, un manque de connaissance du dispositif et 30 % d’entre elles pensaient la prestation réservée à ceux qui n’avaient pas d’emploi. La même proportion n’a pas envie de dépendre de l’État tandis que 20 % se disent dissuadés par la complexité des démarches administratives. La forme et le support de l’information diffusée ainsi que la qualité de l’accueil apparaissent clairement comme des enjeux décisifs, alors que les enquêtes se succèdent révélant que le profil des non-recourants présente des constantes : les couples, les hommes seuls, les plus jeunes et les plus âgés, qui se sentent moins concernés et plus à l’écart. Le Baromètre d’opinion 2014 de la DREES vient confirmer que le RSA et la CMU-c sont des prestations connues du grand public, et souligne que, plus une prestation est ancienne, comme les allocations familiales ou les aides au logement, plus sa notoriété est grande. Dès lors, il n’est guère surprenant que deux personnes sur trois déclarent ne pas avoir entendu parler de l’aide à la complémentaire santé et que la proportion passe à neuf sur dix parmi les 20 % les plus modestes. En outre, l’étude confirme que la connaissance des prestations est plus faible chez les hommes, les ouvriers, les jeunes et les plus de 70 ans.

b. L’étude de la caisse d’allocations familiales de Gironde sur le non-recours au RSA

Les travaux de la CAF de Gironde, dirigés par Mme Nadia Okbani, publiés en 2014, confirment assez largement le diagnostic. Comme il s’agit d’une étude panoramique, elle pointe différents sujets.

Le profil du non-recourant est assez voisin de celui dressé par le Comité national d’évaluation du RSA. L’enquête fait apparaître la complexité du phénomène qui plonge ses racines également dans la représentation de la prestation que se font les individus. Ainsi, bon nombre de ceux qui ont été interrogés, parce qu’ils ne faisaient guère la différence entre RSA socle et RSA activité, estimaient que le RSA était destiné aux personnes sans emploi. Ils n’envisageaient pas leur éligibilité potentielle.

L’étude révèle aussi que la complexité, en particulier du RSA activité, est une cause de non-recours. La lourdeur administrative dissuade d’entreprendre une démarche dont le résultat est aléatoire (l’éligibilité et le montant de l’aide varient). Une telle attitude provoque un non-recours volontaire considérable qui résulte d’un arbitrage entre coût et avantage, quand bien même la personne ne se sent pas stigmatisée. La construction même du dispositif d’aide est en cause.

Enfin, l’attitude de la CAF elle-même influe sur le succès de la prestation, le succès étant plus grand là où des actions de recherche des bénéficiaires potentiels ont été entreprises, notamment grâce à des campagnes d’information, à des partenariats, ou, plus simplement, en vérifiant l’éligibilité lors d’un passage au guichet.

c. L’étude de la caisse primaire d’assurance maladie de Lille sur le non-recours à l’ACS

L’aide à la complémentaire santé instaurée en 2005 est destinée à permettre à la population dont les revenus sont un peu supérieurs au plafond d’éligibilité à la CMU-c d’accéder à une complémentaire santé, et d’atténuer les effets de seuil. Après instruction du dossier, les personnes éligibles reçoivent un chèque qu’elles utilisent pour régler une partie de leur prime. L’aboutissement favorable d’une demande ne signifie donc pas que l’assurance sera souscrite. Or, les premières études ont révélé un non-recours particulièrement élevé puisque seules 22 % des personnes éligibles auraient fait valoir leur droit en 2011.

À la fin de l’année 2009, une étude, financée en partie par le fonds CMU, a été conduite par téléphone auprès d’un échantillon, non représentatif mais vaste, d’allocataires non-recourants de la CPAM de Lille, dont l’éligibilité potentielle avait préalablement été détectée.

Elle a produit des conclusions intéressantes.

Ainsi, la population étudiée est majoritairement employée, mais elle est en situation précaire : 53,8 % des personnes interrogées avaient un emploi. Parmi les salariés, 33,4 % sont à temps partiel, contre 16,9 % de la population générale en emploi selon l’INSEE ; 26 % ont un contrat précaire (CDD, intérim, emploi saisonnier, contrat aidé,…) contre 11,7 % de la population générale. Les chômeurs représentent 11,7 % de l’échantillon, les inactifs 19,9 % et les retraités 14,6 %, contre respectivement 5,7 %, 4,5 % et 30,1 % dans la population générale. Un point important : un peu plus du quart de l’échantillon déclare rencontrer des difficultés de lecture. Quant au profil type, les familles avec enfants ont plus de chance de ne pas demander l’ACS que les personnes seules. Il n’y a pas de différence significative selon l’âge ou le sexe, mais, parmi les non-recourants, les personnes en invalidité sont plus rares que les actifs occupés.

L’état de santé des personnes ayant répondu à l’enquête est plus dégradé que la moyenne de la population mais elles sont en contact avec le système de soins. Plus de 40 % de l’échantillon considèrent ne pas être en bonne santé, et 35,6 % déclarent souffrir d’une maladie chronique contre 27,1 % en moyenne, et 32,9 % être fonctionnellement limités. En outre, 47,7 % disent suivre un traitement régulier et 27,7 % bénéficier d’une prise en charge à 100 % pour une affection de longue durée. Néanmoins, ces personnes ont des contacts réguliers avec le système de soins. Ainsi, 96,2 % ont déclaré un médecin traitant et, au cours des douze mois précédents, 88,5 % ont vu au moins une fois un généraliste, 51,2 % un spécialiste et 52,5 % un dentiste.

Enfin, cette population est très majoritairement couverte par une complémentaire santé, 86 % d’entre eux précisément, dont 63,9 % par un contrat individuel éligible à l’ACS (ce pourcentage n’est que de 52 % dans la population générale), et 23,1 % dans le cadre d’un contrat collectif ⁽7). Cette ventilation révèle l’intérêt que présenterait pour cette population potentiellement éligible une aide à l’acquisition d’une complémentaire santé. Et le non-recours très élevé laisse penser qu’il y a un défaut d’information et que l’accès aux droits est difficile. Deux tiers des personnes interrogées admettent ne pas connaître l’ACS, malgré la lettre d’information envoyée par la CPAM dans l’année qui précédait l’enquête.

Pour justifier l’absence de demande d’ACS, alors même qu’elles sont très majoritairement couvertes par une complémentaire, les personnes invoquent le fait de ne pas être éligibles, à plus de 40 %, le manque d’information à près de 40 % et la complexité des démarches à 18,1 %.

d. Ce que l’on sait du non-recours à l’ASPA

Il existe un déficit d’informations sur l’ASPA. Il peut ainsi y avoir une méconnaissance des droits. Lors de la liquidation des droits à la retraite, on peut réaliser le calcul d’éligibilité pour le minimum vieillesse. Cependant, les personnes deviennent souvent éligibles quelques années plus tard (l’âge minimum étant de 65 ans et les changements de situations – comme le veuvage – fréquents). Afin de lutter contre cela, la loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système de retraite prévoit dans son article 40 une disposition demandant au régime de retraite d’apporter une information plus régulière aux personnes à risque.

La prestation est largement récupérable sur succession dès lors que le patrimoine de l’allocataire est de plus de 39 000 euros. Cette récupération joue fortement dans la décision de non-recours.

En 2014, l’INSEE dénombrait 817 000 personnes âgées de plus de soixante-cinq ans vivant en dessous du seuil de pauvreté. Le taux « apparent » de non-recours ressort donc à 31 %, mais certaines personnes n’étaient pas éligibles en raison de la prise en compte des revenus mobiliers et immobiliers par application d’un forfait de 3 % de la valeur vénale du patrimoine ⁽8), et l’ASPA était par ailleurs conditionnée par la durée de séjour en France.

En dehors du défaut d’information, la CNAV et le Conseil d’orientation des retraites (COR) considèrent que le recours sur succession dissuade les retraités très modestes de réclamer l’ASPA et y voient une cause majeure de non-recours en dépit de l’exclusion du patrimoine récupérable des bâtiments professionnels des exploitations agricoles depuis 2010. En effet, selon l’enquête de l’INSEE sur les bénéficiaires de minima sociaux, 16 % des personnes âgées qui touchent l’ASPA sont propriétaires alors que ce taux est de 58 % pour le premier décile des ménages de plus de soixante ans. Ce décalage suggère qu’il se produirait un effet d’éviction au détriment des propriétaires. Le prestataire Pluricité-Sémaphores fait un constat comparable puisque, dans le département étudié n° 2, caractérisé par une population âgée et son caractère rural, il met en évidence, pour l’ASPA, un taux de couverture faible compte tenu des critères sociodémographiques alors qu’il souligne que la précarité des personnes âgées de plus de soixante ans y est particulièrement marquée et celle des ménages propriétaires deux fois plus importante qu’ailleurs en France.

Dans le cadre de l’enquête sur les bénéficiaires de minima sociaux, une question a été posée pour vérifier si les bénéficiaires de l’ASPA étaient au courant de la récupération sur succession. Si un quart d’entre elles ignorait la procédure, 43 % ont déclaré ne pas être concernées soit parce que leur patrimoine était inférieur à 39 000 euros, soit parce qu’elles n’avaient pas d’héritier. En 2015, 117,8 millions d’euros ont été recouvrés par recours sur succession tandis que le montant des prestations versées a dépassé 2 milliards d’euros, ce qui traduit concrètement le caractère exceptionnel de la procédure.

Il est impossible de mesurer précisément l’amélioration de l’accès au droit puisqu’on ne dispose pas d’indicateurs adaptés à l’ASPA. C’est sans doute une des prestations les plus touchées par le non-recours. Pour trouver des bénéficiaires potentiels, il faudrait exploiter des données sociales, fiscales et patrimoniales auxquelles la CNAV n’a pas accès. Sans cette appréciation plus fine, il devient également impossible de développer un indicateur adapté. Le non-recours au minimum vieillesse est donc géré de manière impressionniste. En 2010, dans la loi portant réforme des retraites, une mesure avait été prise pour sortir de la reprise sur succession le capital d’exploitation agricole. En outre, le décret n° 2011-1972 du 26 décembre 2011 relatif aux modalités de recouvrement sur les successions des sommes versées au titre de l’allocation de solidarité aux personnes âgées, exclut explicitement de la procédure les bâtiments d’habitation indissociables de l’exploitation. La CNAV pensait que le recours des agriculteurs, disposant de petites retraites mais voulant à tout prix laisser à leurs enfants la ferme familiale, allait fortement augmenter. Pourtant, il n’en a rien été.

2. Une analyse quantitative trop épisodique et qui mérite d’être affinée

Le non-recours aux prestations sociales fait obstacle aux politiques publiques puisque, dans le cas des minima sociaux, il freine la lutte contre la pauvreté et, dans celui de l’accès aux soins, il risque, indirectement, de provoquer une dégradation de l’état de santé des individus précarisés. Il constitue, en outre, un indicateur d’efficacité de l’action publique. Ce sont de bonnes raisons pour y accorder de l’attention et des moyens. Pourtant les informations disponibles ne suffisent pas pour procéder à une évaluation indiscutable.

a. Les modèles de micro-simulation

Les acteurs publics, au moment de la décision, ont besoin de mesurer l’impact des décisions qu’ils sont sur le point de prendre et d’étudier des alternatives. Aussi ont-ils développé des modèles dits de micro-simulation, le modèle INES mis au point par l’INSEE et la DREES, le modèle Myriade pour la CNAF, ou encore le modèle Saphir de la direction générale du Trésor. L’étude des effets des différentes politiques économiques et sociales sur la situation et le comportement des individus constitue le principal objet d’un modèle de micro-simulation, qui présente l’avantage de couvrir des situations plus variées que ne le fait la méthode des cas-types, plus simple mais impropre à fournir une représentation fidèle de la population. En effet, la principale caractéristique d’un modèle de micro-simulation est l’existence d’une base de données individuelles qui constitue la source des estimations et des évaluations. Les données doivent satisfaire un certain nombre d’exigences de représentativité et d’exhaustivité des informations nécessaires pour les simulations. C’est surtout la bonne qualité de cette base de données qui rend les simulations et les évaluations crédibles.

Les trois modèles concernés sont alimentés par l’enquête sur les revenus fiscaux et sociaux (ERFS) menée chaque année et couvrant environ 50 000 ménages, pour lesquels sont appariés les déclarations de revenus, la taxe d’habitation et le fichier d’imposition des personnes physiques avec les données exhaustives sur les prestations sociales en provenance de la CNAF et de la CCMSA, ainsi que les données transmises par la CNAV. Il manque néanmoins les revenus financiers n’entrant pas dans l’assiette de l’impôt sur le revenu (livrets exonérés notamment) qui sont estimés et imputés. Le temps de la collecte, du traitement des données et de leur exploitation fait que les résultats ne sont disponibles qu’après un délai de près de deux ans, vingt mois exactement.

CALENDRIER DE PRODUCTION DU TAUX DE PAUVRETÉ
AVEC L’ENQUÊTE REVENUS FISCAUX ET SOCIAUX (ERFS)

Note : cette situation correspond au régime de croisière où l’indicateur avancé peut être produit en octobre N + 1.

Lecture : l’estimation avancée du taux de pauvreté de N est réalisée en octobre N + 1, alors même que les données fiscales au niveau agrégé relatives à N ne seront disponibles qu’en mai N + 2.

Source : Insee.

S’agissant de la CMU-c et de l’ACS, le programme de qualité et d’efficience (PQE) « maladie » est déjà en ligne avec les préconisations des rapporteurs. Cet exemple montre d’ailleurs que la mise au point d’un véritable indicateur de taux de recours (à assortir d’une cible à la hausse) ou de taux de non-recours (avec cible à la baisse) est possible. Le taux de recours à la CMU-c et à l’ACS est calculé à partir des modèles de microsimulation INES de la DREES et de l’INSEE, et OMAR (pour « outil de microsimulation pour l’analyse des restes à charge »).

Malgré la richesse des renseignements obtenus, l’ERFS souffre d’insuffisances qui compliquent son exploitation pour mieux connaître la population à qui les minima sociaux sont destinés. À titre d’exemple, les données de la CNAV ne comprennent pas celles du service de l’allocation de solidarité aux personnes âgées (SASPA) de la Caisse des dépôts qui assure le versement de la prestation aux personnes ne touchant pas d’autres retraites, soit un montant correspondant tout de même à 30 % de la masse financière de l’ASPA. La proportion est bien moindre s’agissant des bénéficiaires (12,5 % environ) puisqu’il s’agit d’une prestation différentielle : les CARSAT complètent les très petites retraites de façon à atteindre le minimum vieillesse. Par ailleurs, l’enquête ne fournit pas de détail sur le patrimoine qui est pris en compte pour calculer les droits à prestation comme le RSA ou l’ASPA. Enfin, ce qui va sans dire va mieux en se disant : le repérage ne porte que sur les personnes ayant fait une déclaration de revenus.

L’ERFS, si elle est précise sur la nature des revenus, ne dit rien de l’activité des ménages qu’elle recense. Tel est l’objet de l’Enquête emploi en continu (EEC) à partir de laquelle sont effectués les appariements. C’est la seule source fournissant une mesure des concepts d’activité, chômage, emploi et inactivité tels qu’ils sont définis par le Bureau international du travail (BIT). Les questions portent sur l’emploi, le chômage, la formation, l’origine sociale, la situation un an auparavant, et la situation principale mensuelle sur les douze derniers mois. Chaque trimestre, environ 73 000 logements sont identifiés comme résidences principales et enquêtés et chaque trimestre également, un sixième d’entre eux sont renouvelés. Au final, les fichiers d’enquête comptent environ 108 000 personnes de quinze ans ou plus, réparties dans 58 000 ménages. Pourtant, les personnes interrogées vivent en « logement ordinaire », c’est-à-dire dans un local indépendant à usage d’habitation, excluant donc les habitations mobiles et les hébergements collectifs où sont surreprésentées les populations précaires et qu’il est très difficile d’estimer. Par ailleurs, échappent aussi toutes les personnes sans domicile fixe, hébergées par une de leurs connaissances au gré de leurs disponibilités. À l’usage, l’opération d’appariement avec les résultats de l’EEC du dernier trimestre révèle des difficultés, et enregistre un taux de perte de l’ordre de 30 % parce que le nom, le prénom, l’adresse ou la date de naissance des individus de l’échantillon ne correspondent pas. Là encore, les experts auditionnés par les rapporteurs n’excluent pas l’existence d’un biais en faisant l’hypothèse que les erreurs sont plus fréquentes parmi les personnes à faible niveau d’éducation ou d’origine étrangère maîtrisant moins bien le français ou encore très mobiles.

Dernière source d’imprécision : les informations collectées ne sont pas exhaustives et pas suffisamment précises pour identifier convenablement les personnes éligibles non-recourantes. Par exemple, ne sont repérées que les personnes présentant un taux de handicap supérieur ou égal à 80 % et les revenus sont appréhendés sur une base annuelle, et non pas trimestrielle pour le RSA et la durée de résidence en France, qui est un critère d’attribution des prestations, n’est renseignée nulle part. Une fois l’appariement réalisé, les taux de couverture des différentes prestations sont très hétérogènes, même après imputation, de 43 % pour l’ASPA, de 79 % pour l’AAH, de 74 % pour le RSA socle et de 85 % pour le RSA activité. L’imprécision est telle qu’il n’est guère possible d’interpréter de façon fiable les variations constatées. D’ailleurs, d’après le modèle de micro-simulation INES, on trouve un taux de recours (en effectif) en moyenne proche de 100 % pour le RSA socle. Or les différents travaux disponibles tendent à montrer que le taux de non-recours est proche d’un tiers. Cet écart montre la fragilité de mesures du non-recours basées uniquement sur les modèles de micro-simulation, pour partie associée au mode d’imputation des données initiales nécessaire à leur actualisation qui ne sont pas suffisamment représentatives de l’ensemble de la population.

En tout état de cause, quantifier le non-recours ne renseigne pas sur ses causes ni sur la façon de le faire reculer. Faute de données fiables, chercheurs et décideurs sont renvoyés à des études complémentaires, en particulier à la dernière étude d’envergure, c’est-à-dire celle menée dans le cadre de l’évaluation du RSA.

En définitive, les décideurs ont à leur disposition, d’un côté des données administratives régulières mais insuffisamment précises pour cerner une catégorie très particulière de la population, et, de l’autre, des chiffres issus d’enquêtes auprès des ménages, réalisées principalement par l’INSEE, issues de sources administratives (fichiers fiscaux ou d’allocataires des différents régimes sociaux...). Les données d’enquêtes sont en général assez fiables et assez complètes, mais souvent anciennes, tandis que les sources administratives sont régulières, peuvent être disponibles plus rapidement, mais sont fréquemment partielles, non apurées et ne représentent souvent que des sous-groupes de la population. La conciliation entre la continuité des sources administratives, la représentativité et l’exhaustivité des enquêtes de l’INSEE est une tâche délicate, nécessitant souvent des arbitrages méthodologiques contestables.

b. La méthode par défaut mise au point par le prestataire mandaté dans le cadre de la présente évaluation

Mesurer le non-recours à une prestation quelconque consiste, on l’a vu, à évaluer la population éligible qui demeure une inconnue en raison notamment de la juxtaposition et de la subtilité des critères d’attribution qui empêchent, au sein d’un échantillon de la population, de distinguer avec précision ceux qui devraient être aidés. Le prestataire Pluricité-Sémaphores s’est confronté à cet écueil bien connu, à défaut de données suffisantes puisées dans les études nationales pour dresser une typologie locale du non-recours. Pour contourner cette difficulté, il a calculé, par prestation, un taux de recours théorique, à partir du taux de couverture qui mesure le nombre de bénéficiaires d’une prestation rapporté à la population générale, d’après des paramètres caractérisant la pauvreté et la précarité qu’il a lui-même identifiés, au cours d’une première étape.

Pour chacune des prestations, des données relatives au niveau de revenus, à la pauvreté et à l’emploi ont été testées, ainsi que leur capacité à prédire la part des ménages couverts grâce à des méthodes de régression linéaire. S’agissant du RSA socle, la combinaison finale comprend une pondération de la part des demandeurs d’emploi de deux ans ou plus parmi les demandeurs d’emploi, du taux de chômage, de l’intensité de la pauvreté et de la part des ménages sans actif ⁽9). En ce qui concerne la CMU-c, il s’agit de la part des demandeurs d’emploi de trois ans ou plus, du taux de chômage, du taux de pauvreté à 60 % de la médiane, de l’intensité de la pauvreté mesurée d’après les revenus déclarés, de la part des ménages sans actif occupé ⁽¹⁰⁾. En revanche, aucune modélisation satisfaisante et pertinente n’a été obtenue pour l’ACS, tant le dispositif a évolué ces dernières années. Quant à l’ASPA, ce sont le taux de pauvreté des personnes âgées de soixante-quinze ans ou plus, l’intensité de la pauvreté des personnes âgées de soixante à soixante-quatorze ans, et l’intensité de la pauvreté dans cette dernière catégorie. L’ensemble de ces paramètres, appliqué à chacun des départements étudiés, explique respectivement 80 % et environ 90 % des taux de couverture observés.

Une fois la sélection opérée, le prestataire a utilisé les variables des deux départements étudiés pour déterminer le taux de couverture théorique calculé d’après les variables pertinentes et le comparer à celui effectivement observé.

Puis, le rapport entre le taux de couverture observé et le taux calculé sert à pondérer le taux de non-recours national tel qu’il ressort des études les plus approfondies sur les différentes prestations, à savoir 36 % pour le RSA socle d’après les chiffres déjà anciens du Comité national d’évaluation du RSA, entre 21 % et 34 % pour la CMU-c en 2013 d’après les chiffres de la DREES. À défaut de quantification du non-recours à l’ASPA, le prestataire en est réduit à constater l’écart entre la couverture théorique et la couverture réelle.

Enfin, il reste à interpréter cet écart. L’imputer entièrement au non-recours serait hasardeux ; c’est pourquoi Pluricité-Sémaphores a préféré considérer également, et par convention, que le non-recours expliquait 50 % ou 25 % des écarts, et recalculé dans les deux hypothèses une nouvelle fourchette du non-recours.

Une fois positionnés les deux départements étudiés, le prestataire a cherché à identifier les critères communs aux populations fragilisées de l’ensemble des départements, selon que leur taux de couverture de chacune des prestations étudiées se situait en dessous, au-dessus ou dans la moyenne.

• Le RSA-socle

Alors que les entretiens menés sur place avaient conduit à dresser les facteurs de risque de non-recours (en l’occurrence, les hommes seuls et les couples avec enfant, les personnes âgées de plus de 50 ans, les personnes les plus diplômées et celles dont les revenus sont instables), l’analyse statistique révèle que, quand les populations fragiles sont plutôt jeunes, le non-recours est plus faible que là où elles sont âgées. Cela peut tenir toutefois au fait qu’il existe moins de prestations pour les jeunes de moins de vingt-cinq ans.

De même, le caractère rural de la population en situation de pauvreté est un facteur de vulnérabilité. « Ainsi, plus la proportion de la population rurale parmi les personnes en situation de pauvreté d’une part, parmi les chômeurs d’autre part est élevée, plus le non-recours observé au niveau du département est important. » L’étude menée par Pluricité-Sémaphores en conclut que « la population non-recourante est probablement plus importante en milieu rural qu’en milieu urbain ».

Les familles monoparentales font effectivement reculer le taux de non-recours. À l’inverse, il augmente avec le pourcentage d’agriculteurs et de travailleurs indépendants parmi les chômeurs. Pluricité-Sémaphores relève en outre un autre élément aggravant : la part des employés non qualifiés.

• La CMU-c

Quand la population fragile est âgée de moins de cinquante ans, le risque de non-recours diminue. En revanche, il augmente régulièrement si les tranches d’âge 50-74 ans sont sur-représentées, pour baisser ensuite. Le taux de non-recours paraît très faible parmi les moins de trente ans. Le critère habitat rural/habitat urbain de la population pauvre n’entre pas en ligne de compte.

S’agissant de la catégorie socio-économique, l’importance des travailleurs indépendants et des cadres parmi les chômeurs induirait du non-recours, contrairement à celle des employés et surtout des ouvriers.

• L’ACS

Le taux de couverture n’a pas pu être calculé pour l’ACS et les seuls éléments tangibles sont ceux établis par Mmes Guthmuller et Jussot en 2009 à la CPAM de Lille. Les auteurs concluent à la quasi-absence de lien entre catégorie socio-économique de la population éligible et non-recours à l’ACS. Seulement, les familles avec enfant sont réticentes à demander l’ACS à l’opposé des personnes en invalidité ou des actifs occupés. Le critère le plus déterminant est le niveau de revenus perçus et attendus par rapport au plafond : selon qu’ils sont supérieurs ou bien inférieurs, le taux de recours du foyer diminuerait ou augmenterait.

• L’ASPA

En ce qui concerne l’ASPA, il faut également se tourner vers des études antérieures. La DREES a mené une étude sur le profil des non-recourants vivant seuls qui montre que le non-recours est plus fort chez les célibataires ou divorcé(e)s que chez les veuves. Les femmes sont plus touchées que les hommes et le non-recours est plus fréquent chez les non-salariés que parmi les salariés. L’âge ne semble pas un critère décisif sachant que les plus de soixante-quinze ans demandent moins le bénéfice de l’ASPA que la tranche d’âge inférieure. Ce comportement se retrouve chez les propriétaires de leur logement principal.

PROFILS ET CAUSES DE NON-RECOURS IDENTIFIÉS
POUR LE RSA, LA CMU-C, L’ACS, ET L’ASPA

Source : Pluricité-Sémaphores.

c. Les pistes d’amélioration

Une solution pour véritablement améliorer les statistiques publiques de façon à les utiliser pour le non-recours consisterait à exploiter davantage le numéro d’identification de référénce (NIR), communément appelé numéro de sécurité sociale, dont l’usage est jusqu’à présent très contrôlé puisqu’il requiert un décret en Conseil d’État après avis motivé de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) qui entend le réserver rigoureusement à l’accès aux droits. Les sources fiscales ne font pas référence au NIR, mais il est possible de le retrouver. La loi pour une République numérique du 7 octobre 2016 pourrait faciliter une telle approche puisqu’elle modifie l’article 27 de la loi du 6 janvier 1978 pour créer une nouvelle procédure spécifique d’accès à certaines données publiques à des fins statistiques ou de recherche publique. À la place de l’actuel régime d’autorisation par un décret du Conseil d’État en cas de demande d’accès à des données comprenant le numéro de sécurité sociale (NIR), il est prévu de substituer un régime de déclaration à la CNIL (pour les travaux de la statistique publique) ou d’autorisation par arrêté après avis de la CNIL (pour les projets de la recherche publique). Cette disposition contribuera à simplifier l’utilisation de ces données aussi bien par les chercheurs que par les agents de la statistique publique dans le cadre de leur mission d’étude ou d’évaluation. Il est prévu qu’un décret en Conseil d’État fixe le cadre de ces nouvelles procédures en définissant les exigences de chiffrement et d’appariement des bases de données concernées.

Les règles du secret statistique sont définies par la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistique. Les renseignements individuels d’ordre économique ou financier recueillis dans le cadre d’enquêtes ne peuvent, sauf décision de l’administration des archives, prise après avis du comité du secret statistique, faire l’objet d’aucune communication de la part du service dépositaire avant l’expiration d’un délai de vingt-cinq ans suivant la date de réalisation du recensement ou de l’enquête. Ces renseignements ne peuvent en aucun cas être utilisés à des fins de contrôle fiscal ou de répression économique.

Un ajout a été opéré par décret en 2005 concernant les données à caractère personnel relatives à la santé qui peuvent être communiquées, sur demande du ministre chargé de la santé, à l’INSEE ou aux services statistiques des ministères participant à la définition, à la conduite et à l’évaluation de la politique de santé publique que dans le cadre d’établissement de statistiques sur l’état de santé de la population, les politiques de santé publique ou les dispositifs de prise en charge par les systèmes de santé et de protection sociale en lien avec la morbidité des populations. Des enquêtes complémentaires peuvent être réalisées auprès d’échantillons de ces populations. Les modalités de communication des données à caractère personnel relatives à la santé ne doivent pas permettre l’identification des personnes, sauf pour constituer des échantillons de personnes ou pour apparier des données provenant de plusieurs sources. Dans ce cas, les dispositions de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés doivent être respectées.

Pour se prononcer, la CNIL considère la finalité du traitement, qui doit être explicite et légitime. Elle apprécie la pertinence et la proportionnalité du traitement en mettant en regard l’objectif visé et les moyens mis en œuvre pour l’atteindre de sorte que ne soient recueillies que les données nécessaires. Ensuite, la Commission s’assure que les personnes concernées sont suffisamment informées, d’une part ; d’autre part que les données sont conservées dans des conditions satisfaisantes qu’il s’agisse de leur durée ou de leur accessibilité.

Dans sa deuxième évaluation du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté, l’IGAS relevait qu’ « aucune des institutions responsables ne fixe de réduction chiffrée du taux de non-recours ». Pourtant, elle recommandait précédemment, dans le cadre de ses missions d’évaluation des conventions d’objectifs et de moyens, de suivre de manière fine un taux de non-recours par prestation. Les rapporteurs considèrent qu’il est important d’améliorer la mesure du non-recours pour mieux l’intégrer aux politiques sociales et que, pour ce faire, des échanges réguliers doivent avoir lieu entre usagers et administrations, pour une meilleure compréhension réciproque.

Proposition n° 1 : mieux évaluer et analyser le non-recours aux droits sociaux :

– mettre en place une mesure annuelle des taux de non-recours aux principales prestations et une documentation du coût et des conséquences sociales du non-recours ;

– inciter les organismes de protection sociale à réaliser des enquêtes régulières afin d’identifier les causes du non-recours ;

– associer les personnes concernées à l’évaluation du non-recours en organisant, sous l’égide du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), un échange sur la perception du non-recours entre associations et administrations.

3. Des enjeux de politique sociale et d’équité trop peu perçus

Le non-recours représente un défi pour la puissance publique puisque c’est son efficacité qui est en jeu. Exprimée brutalement, la question est la suivante : à quoi bon des organismes de protection sociale s’ils ne parviennent pas à venir en aide à ceux qui en ont besoin ? C’est donc la légitimité du régime de protection sociale qui est mise en question.

a. Au plan macro-économique

Le Comité national d’évaluation du RSA a chiffré le « manque à distribuer » engendré par le non-recours, représentant la somme totale que les non-recourants auraient dû percevoir. « La somme est importante puisqu’elle se chiffre à environ 3,1 milliards d’euros par an non distribués suite au non-recours au rSa socle seul, et 2,2 milliards d’euros non distribués suite au non-recours au rSa socle et activité et activité seul. Dans cette somme, 1,7 milliard d’euros correspond à la seule composante activité de l’allocation. À titre de comparaison, les dépenses d’allocation du rSa activité représentaient 1,3 milliard d’euros en 2010. Il faut toutefois retrancher à ce manque à distribuer 400 millions d’euros de la prime pour l’emploi que les non-recourants ne percevraient plus s’ils recouraient au rSa. » ⁽11)

Ces difficultés d’appréciation se ressentent aussi dans la préparation des études d’impact préalables aux réformes de dispositifs sociaux, qui ne font pas l’effort de dépasser l’approximation. Le cas de la prime d’activité est à cet égard exemplaire : le taux de recours anticipé était de 50 % – mais de 66 % en masse financière – et l’on est d’ores et déjà assuré qu’il sera très supérieur, voisin de 60 %, si bien que la dépense effective devrait être supérieure d’au moins 500 millions d’euros à celle inscrite en loi de finances au sein du programme n° 304 « Inclusion sociale et protection des personnes ». En outre, des crédits budgétaires minorés par le non-recours aboutissent à accorder une pondération excessive aux coûts de gestion des prestations.

Les montants du « manque à distribuer » doivent être rapportés à la fraude sociale détectée qui a atteint 425 millions d’euros en 2014, en hausse de près de 30 % par rapport à l’année précédente. La fraude aux minima sociaux représentait 65,6 % des cas et 68,5 % des masses en jeu, sachant que, dans le domaine de la maladie, les professionnels de la santé sont les principaux auteurs de la fraude. À titre de comparaison, le produit de la lutte contre la fraude fiscale a atteint en 2014 19,1 milliards d’euros, pénalités incluses.

MONTANTS DE LA FRAUDE DÉTECTÉE

Source : Délégation nationale à la lutte contre la fraude.

b. Au plan social

Au-delà de l’aspect macro-économique, et au niveau individuel, le non-recours involontaire peut susciter chez sa victime une impression d’abandon, d’exclusion et un ressentiment qui, si le phénomène se répand, risque de lézarder et de saper petit à petit le pacte social. Le Gouvernement, dans son rapport sur la pauvreté en France de décembre 2012, soulignait que « le non-recours involontaire peut entraîner des disparités de traitement difficilement justifiables auprès de la population des ayants droit, qui doivent être couverts par le système de protection sociale sur un plan égalitaire au regard du droit. Comme le souligne l’OCDE, si ce sont les personnes d’ores et déjà bénéficiaires qui sont les mieux informées des voies d’accès aux dispositifs, cette situation peut conduire à les avantager par rapport aux autres potentiellement éligibles. » Le non-recours contribue donc à aggraver la pauvreté et l’exclusion, qui s’étendent.

Il se trouve aussi, et le rapport rédigé par Pluricité-Sémaphores le montre, que les CAF n’ont pas toutes les mêmes moyens à affecter à la lutte contre le non-recours. Dans le département n° 1, la caisse travaille sous pression avec un grand nombre d’allocataires tandis que dans le département n° 2, les contraintes de gestion sont moins fortes et laissent la place à des initiatives locales. Comme l’étude statistique conclut que le taux de non-recours est vraisemblablement plus faible dans le premier département que dans le second, on peut se réjouir que les moyens aient été convenablement alloués, mais rien ne dit que ce constat ponctuel puisse être généralisé. En outre, se pose la question de l’impact des procédures sur l’accès aux droits de catégories telles que les agriculteurs et les indépendants (cf. infra). C’est l’égalité des citoyens, et même des plus précaires, devant le service public qui est en jeu.

Enfin, et c’est là une vérité valable à tous les niveaux, dans le domaine de la santé comme dans les autres, mieux vaut prévenir que guérir. Or il n’existe pas d’étude dont le champ aille au-delà de l’impact du non-recours, en apparence positif, sur les finances publiques. Plusieurs acteurs de terrain rencontrés par les rapporteurs ont souligné qu’il est beaucoup plus difficile de sortir une personne de la précarité que de l’empêcher d’y tomber. Il est regrettable, par exemple, qu’il faille attendre un arrêté d’expulsion pour découvrir l’éligibilité du locataire au RSA. De même, le sous-préfet de Seine-et-Marne chargé du logement et la directrice d’un foyer de jeunes travailleurs ont aussi insisté sur l’intérêt bien compris qu’il y a à faire intervenir les acteurs sociaux le plus en amont possible, avant l’accumulation d’impayés de loyers et la perte du logement.

De telles considérations doivent être portées à la connaissance de tous ceux qui œuvrent à la cohésion sociale, du travailleur social à l’élu local chargé des politiques sociales.

Le premier assure souvent le premier accueil, physique ou téléphonique, et son attitude sera souvent décisive pour la suite. Il existe un profil du « non-recourant traumatisé » qui, à tort ou à raison, s’est senti humilié et qui éprouve parfois un profond sentiment d’injustice. Mettre en confiance, faire tomber les barrières chez ceux que les services sociaux effarouchent ou éprouver de l’empathie à leur égard, renseigner son interlocuteur à bon escient, en en disant ni trop ni trop peu, autant de compétences qui demandent patience et doigté. Dans leur formation, initiale ou professionnelle, la vocation sociale des travailleurs sociaux doit être réaffirmée car ils sont un maillon décisif de la chaîne de la solidarité tout en conservant à l’esprit que le suivi des personnes en difficulté requiert, dans des régimes sociaux sophistiqués, des connaissances techniques approfondies pour pouvoir fournir une prise en charge globale et adaptée.

Parallèlement, pour rendre l’action sociale plus efficace à chaque échelon territorial, les élus locaux chargés des politiques sociales doivent être sensibilisés à l’enjeu de cohésion sociale que représente le non-recours. Ils doivent être informés de l’ampleur du phénomène et ne pas hésiter à consacrer les moyens requis pour lutter contre.

Proposition n° 2 : faire mieux connaître les enjeux de l’accès aux droits sociaux :

– sensibiliser les élus locaux en charge des politiques sociales ;

– réorienter la formation des travailleurs sociaux afin de revaloriser leur vocation sociale.

II. UN HIATUS ENTRE L’OBJECTIF POURSUIVI ET LE DÉFICIT DE GOUVERNANCE ET DE PILOTAGE

Au-delà des enjeux qui viennent d’être décrits, liés à la connaissance du phénomène voire du concept même de non-recours aux droits sociaux, les rapporteurs dressent au terme de leurs auditions et déplacements un constat majeur : à mesure que se développent le discours public et les objectifs de politique publique destinés à lutter contre le phénomène de non-recours, se creuse un fossé de plus en plus profond entre les attentes suscitées par cette parole publique forte et la réalité quotidienne des moyens mis en œuvre sur le terrain pour traduire cette parole en actes. Le diagnostic territorial établi par les cabinets Pluricité et Sémaphores corrobore d’ailleurs ce constat, voire l’accentue dans certains cas particuliers complétant l’analyse des rapporteurs, s’agissant notamment des analyses consacrées à certaines caisses de la Mutualité sociale agricole, et plus encore du Régime social des indépendants.

Il convient donc de faire la lumière sur ce décalage entre l’objectif poursuivi par la politique d’accès aux droits sociaux et de lutte contre le non-recours, et les moyens que se donnent les pouvoirs publics pour lui donner corps. Il y a là un devoir de vérité auquel les rapporteurs n’entendent pas se dérober, car il y va de la crédibilité de cette politique : il serait non seulement hypocrite mais aussi particulièrement irrespectueux à l’égard de l’ensemble des parties prenantes – des concepteurs aux destinataires, en passant par toute la chaîne des maîtres d’œuvre et des aidants – de ne pas le faire.

Ainsi, il importe tout à la fois de mettre de l’ordre dans la gouvernance confuse de la politique d’accès aux droits, et de doter cette politique des indispensables outils de suivi opérationnel qui contribueront à la rendre moins incantatoire.

A. UNE PLURALITÉ D’ACTEURS CONCERNÉS ET UNE GOUVERNANCE CONFUSE

Alors que le point de départ de leur réflexion consistait en un instrument de « droit souple » – pour reprendre la terminologie récemment consacrée ⁽12) –, à savoir le volet du plan pluriannuel gouvernemental de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale consacrée à l’accès aux droits, les rapporteurs ont tenu à examiner ce que le législateur avait inscrit en la matière dans le droit positif. Ils constatent que le résultat s’apparente à un matériau tout aussi « souple », dessinant une architecture confuse et peu robuste. Si l’on ajoute à cette confusion les injonctions contradictoires auxquelles se trouvent confrontés les organismes de protection sociale qui sont les principaux opérateurs du système, une conclusion s’impose : la nécessaire désignation d’un chef de file territorial pour clarifier la gouvernance de la politique d’accès aux droits sociaux.

1. Les textes applicables impliquent tout le monde sans responsabiliser personne

Il est frappant de constater combien, dans le domaine de la lutte contre la pauvreté et les exclusions qui constitue en droit positif le socle de la politique d’accès aux droits sociaux, la loi applicable – en l’occurrence les dispositions du code de l’action sociale et des familles pour le schéma d’ensemble, mais aussi certains articles du code de la sécurité sociale – est généreuse dans l’attribution des compétences et responsabilités. Il en découle, de façon guère surprenante, un enchevêtrement des compétences déresponsabilisant sur le terrain.

a. Le code de l’action sociale et des familles distribue les compétences avec prodigalité

Nombreuses sont les dispositions du code de l’action sociale et des familles recensant les compétences relatives à la définition et à la mise en œuvre de la politique publique qui fait l’objet de la présente évaluation :

– au titre des principes généraux, l’article L. 115-1 fait de la lutte contre la pauvreté et les exclusions « un impératif national […] et une priorité de l’ensemble des politiques publiques de la nation », le rôle de connaissance, de prévention et de suppression (sic) de ces phénomènes étant assumé par « L’État, les collectivités territoriales, les établissements publics dont les centres communaux et intercommunaux d’action sociale, les organismes de sécurité sociale ainsi que les institutions sociales et médico-sociales », qui doivent prendre « les dispositions nécessaires pour informer chacun de la nature et de l’étendue de ses droits et pour l’aider, éventuellement par un accompagnement personnalisé, à accomplir les démarches administratives ou sociales nécessaires à leur mise en œuvre dans les délais les plus rapides ». Mais le texte n’oublie pas non plus les nombreuses entités censées apporter leur concours : « Les entreprises, les organisations professionnelles ou interprofessionnelles, les organisations syndicales de salariés représentatives, les organismes de prévoyance, les groupements régis par le code de la mutualité, les associations qui œuvrent notamment dans le domaine de l’insertion et de la lutte contre les exclusions, les citoyens ainsi que l’ensemble des acteurs de l’économie solidaire et de l’économie sociale » ;

– selon l’article L. 115-2, « les politiques d’insertion [sociale et professionnelle] relèvent de la responsabilité des départements » ;

– c’est cependant le Gouvernement qui « définit, par période de cinq ans, […] un objectif quantifié de réduction de la pauvreté » avec rapport annuel au Parlement ;

– selon l’article L. 116-1, l’action sociale et médico-sociale, qui « repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux, en particulier des personnes handicapées et des personnes âgées, des personnes et des familles vulnérables, en situation de précarité ou de pauvreté, et sur la mise à leur disposition de prestations en espèces ou en nature », est mise en œuvre « par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics, les organismes de sécurité sociale, les associations ainsi que par les institutions sociales et médico-sociales » ;

– au titre des compétences des collectivités et organismes responsables, l’article L. 121-1 dispose : « Le département définit et met en œuvre la politique d’action sociale, en tenant compte des compétences confiées par la loi à l’État, aux autres collectivités territoriales ainsi qu’aux organismes de sécurité sociale. Il coordonne les actions menées sur son territoire qui y concourent ». C’est également le département qui finance (en pouvant d’ailleurs décider d’être plus généreux, cf. article L. 121-4) les prestations légales d’aide sociale, sauf celles qui sont à la charge de l’État (liste figurant à l’article L. 121-7) ;

– mais selon l’article L. 121-6, « Par convention passée avec le département, une commune peut exercer directement tout ou partie des compétences qui, dans le domaine de l’action sociale, sont attribuées au département » ;

– les organismes de sécurité sociale sont eux aussi compétents pour exercer une action sanitaire et sociale, les articles L. 121-11 et L. 121-12 du code de l’action sociale et des familles renvoyant respectivement au code de la sécurité sociale (articles L. 262-1 pour les CPAM et L. 263-1 pour les CAF) et au code rural et de la pêche maritime (article L. 726-1) pour la MSA.

Pour compléter cette liste en mettant l’accent sur la dimension budgétaire de l’action publique, on peut rappeler l’existence d’un document de politique transversale, annexe « orange » au projet de loi de finances de l’année, intitulé « Inclusion sociale » ⁽13), dont on verra plus loin les lacunes mais qui mentionne, à côté de l’État, l’engagement financier des branches maladie et famille de la sécurité sociale ainsi que l’aide sociale départementale.

Il y a véritablement de quoi être pris de vertige à la lecture de la longue liste des entités légalement compétentes pour contribuer à la lutte contre la pauvreté et les exclusions, de l’État aux citoyens en passant par tous les acteurs de la sphère publique, mais aussi les entreprises ou les associations… L’intention est certainement louable s’il s’agit de faire de cette cause l’affaire de tous, mais l’efficacité commande de mieux définir les responsabilités dans la loi, sous peine de rendre la déclinaison locale de cette politique passablement embrouillée.

b. La répartition des rôles sur le terrain est excessivement floue

Les rapporteurs en ont été témoins au cours de leurs auditions mais surtout lors de leurs déplacements et, dans le cadre de leurs propres travaux, les cabinets Pluricité et Sémaphores fournissent sur ce point une analyse convergente : c’est l’impression de foisonnement qui domine à l’échelon local, avec ses avantages et ses inconvénients, et c’est de ce foisonnement que tente de rendre compte le schéma page suivante. L’audition des représentants de l’Agence nouvelle des solidarités actives l’a également montré : la multiplicité des intervenants est une chance dans certains territoires – par exemple le troisième arrondissement de Marseille évoqué devant les rapporteurs –, mais seulement si elle est coordonnée.

● Parmi les avantages de l’existence de ce que les cabinets prestataires appellent la « myriade » d’intervenants ayant à connaître de l’accès aux droits sociaux et du non-recours – qu’il s’agisse de leur objet principal ou seulement accessoire –, on peut bien sûr citer la plus grande facilité qu’en tirent les personnes potentiellement éligibles à un minimum social de trouver un interlocuteur à même de les repérer, de les écouter, de les informer et de les orienter, en fonction de leurs besoins propres. Pour telle personne en effet, s’adresser à un guichet institutionnel sera la démarche privilégiée ; pour telle autre au contraire, la crainte ou la méfiance à l’égard de toute forme d’institution justifiera de faire appel, en première intention, à une association mobilisant des bénévoles dans son propre quartier. Tel éventuel bénéficiaire aura besoin de l’assistance assidue d’une personne physique pour remplir un dossier papier, tandis que tel autre préférera obtenir une aide à distance pour remplir un formulaire en ligne et faire appel à la « médiation numérique » (cf. infra II. B. 2). La richesse du tissu associatif dans notre pays, couplée à la souplesse du droit applicable mentionnée plus haut, rend possible l’existence de toute une palette d’organisations territoriales diversifiées dans le champ de l’accès aux droits.

MULTIPLICITÉ DES INTERVENANTS DANS UN DÉPARTEMENT EN MATIÈRE D’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX

Source : rapport des cabinets Pluricité et Sémaphores, p. 95.

Nota : les acteurs désignés par un numéro renvoient aux entretiens menés par les prestataires auprès des « acteurs locaux de l’accompagnement » dont la liste anonymisée figure en annexe 2 au rapport (pp. 150-152).

● Cependant, les inconvénients du développement désordonné d’intervenants trop nombreux semblent prévaloir, du point de vue de l’efficacité de la politique d’accès aux droits comme de son efficience ⁽14). Lors de leur déplacement à Melun en particulier, les rapporteurs ont bien perçu, au-delà de la grande vitalité et de la grande diversité de l’accompagnement social en Seine-et-Marne, les défauts du manque de gouvernance à l’échelle locale qui se sont exprimés au cours d’une large table ronde ayant permis des échanges empreints de beaucoup de franchise.

En premier lieu, il existe un risque de contradiction dans les informations fournies aux bénéficiaires potentiels de droits sociaux par leurs interlocuteurs, selon leur degré de professionnalisme et de connaissance des prestations ou des circuits administratifs en place ; car interroger un tiers sur le droit que l’on pense avoir à une prestation d’aide sociale n’a rien de commun avec la sollicitation d’un deuxième avis médical ou d’une quelconque contre-expertise et à multiplier les sources d’information, l’allocataire potentiel pourrait bien voir sa situation se brouiller davantage au lieu de s’éclaircir.

Deuxièmement, il ne faut pas négliger le risque d’une forme de concurrence, parfois inconsciemment entretenue, entre des intervenants différant par leur statut et leur objet, chacun se drapant dans sa légitimité propre : les opérateurs de la protection sociale seuls détenteurs de la « véritable » information et dotés de pouvoirs de décision et de contrôle, les services des collectivités territoriales mettant en avant leur proximité et leur accessibilité, les associations se prévalant de leurs valeurs, de leur désintéressement et de leur savoir-faire – mais également enclines, dans certains cas, à cultiver une relation privilégiée avec des populations fragiles transformées en quelque sorte en un public d’habitués, en vue de conserver un statut d’interlocuteur incontournable dans le domaine social. Si les grandes associations caritatives sont irremplaçables dans le traitement de la grande exclusion pour lequel les acteurs plus institutionnels sont mal armés, le but ultime de cette action devrait toujours consister à rendre à ces personnes l’autonomie suffisante leur permettant de ne plus dépendre de ces associations au quotidien, grâce précisément aux droits sociaux auxquels elles auront pu accéder.

Inversement et en troisième lieu, la raréfaction des moyens disponibles, qui vaut pour l’ensemble de la sphère publique – étatique, sociale et locale – peut avoir pour conséquence un mouvement de défausse généralisée des acteurs les uns sur les autres. Si tout le monde est responsable de la lutte contre la pauvreté et l’exclusion, alors personne ne l’est vraiment et tel cas particulièrement difficile à démêler sera renvoyé de guichet en guichet et de rendez-vous en rendez-vous jusqu’à ce que la personne qui se trouve derrière ce cas finisse par se décourager et renoncer à ses droits… Ou bien encore, dans tel département, les pouvoirs publics développeront toujours plus le conventionnement avec des associations locales et avec le temps, ne consacreront pas toujours dans la durée le niveau de subvention devant permettre au délégataire d’assumer sa mission de manière satisfaisante. On verra plus loin, avec les développements relatifs à la question de la domiciliation, un thème illustrant de manière éloquente l’effet déresponsabilisant de délégations massives de compétences.

Ainsi, autant la répartition et la mutualisation des efforts est une bonne chose pour améliorer l’efficacité et l’efficience de la politique d’accès aux droits et de lutte contre le non-recours, autant l’absence d’organisation d’une telle répartition est contre-productive.

Concernés par cette question en tant qu’acteurs de premier plan, les organismes de protection sociale connaissent aussi des tensions internes qui leur sont propres.

2. La plupart des organismes de protection sociale sont en proie à des injonctions contradictoires

Dès le premier rapport d’évaluation de la mise en œuvre du plan gouvernemental, l’IGAS notait, en matière de lutte contre le non-recours, « le risque d’une injonction paradoxale », « le niveau d’ambition que s’est fixé le gouvernement […] se heurtant à des marges de manœuvre financières trop contraintes » ⁽15), même si les auteurs du rapport restaient prudents quant au lien entre coût budgétaire immédiat et économies induites à moyen et long termes.

De fait, un élément majeur du diagnostic du décalage entre les objectifs de la politique d’accès aux droits sociaux et sa mise en œuvre concrète réside dans le défaut de cohérence qui caractérise l’action quotidienne de la plupart des organismes gestionnaires des prestations faisant l’objet de la présente évaluation. Pour le dire trivialement : s’il est un fait que la lutte contre le non-recours passe notamment par l’implication active de ces gestionnaires, qu’ont-ils vraiment à y gagner ? Pas grand-chose, hormis dans le domaine de l’accès aux soins, comme on va le voir.

À telle enseigne que le professeur Nicolas Duvoux est allé, devant les rapporteurs, jusqu’à évoquer une forme d’« hypocrisie » dans l’absence de cohérence entre la démarche de lutte contre le non-recours aux minima sociaux et la recherche active d’économies dans la gestion des prestations, qu’il s’agisse des procédures mises en œuvre ou des efforts déployés en matière de lutte contre la fraude. Se plaçant notamment sur son terrain de recherche et d’enseignement, la sociologie, il a cité l’ouvrage d’un autre sociologue, Vincent Dubois, intitulé La vie au guichet. Relation administrative et traitement de la misère ⁽¹⁶⁾. Selon cet auteur, qui a observé et analysé en profondeur les interactions entre personnels d’accueil et allocataires au guichet des CAF, les guichetiers adaptent leurs comportements, non pas pour simplement « faire avec » la population qu’ils rencontrent, mais plutôt pour parvenir à concilier leur propre carrière professionnelle et leur propre rôle social – leur individualité et leur morale.

● C’est certes au sein des CAF, qui sont les organismes les plus concernés par la présente évaluation, que s’observent les plus grandes tensions entre développement de l’accès aux droits et logique gestionnaire. Une autre sociologue, Nadia Okbani, est venue faire état de ses recherches sur l’action déployée par les CAF dans la lutte contre le non-recours aux prestations et a décrit de manière à la fois concrète et argumentée ce que recouvre l’analyse de son confrère : en période de forte charge pour les agents des CAF, l’arbitrage qu’il incombe aux personnels de direction d’effectuer dans l’allocation des ressources se fait de manière défavorable à la qualité de gestion – temps passé avec l’allocataire, lutte contre le non-recours etc. Outre que l’impératif de délivrance des prestations dans des délais brefs est logiquement premier, il faut souligner que les personnels de direction des CAF n’ont aucune incitation à développer l’accès aux droits car cela aura pour conséquence d’alourdir la charge de travail de leur caisse et de dégrader leurs indicateurs de gestion. Or de ces indicateurs dépendent, d’une part, les primes et les carrières des personnels de direction eux-mêmes, et d’autre part, le climat social dans chaque caisse via l’intéressement des agents, c’est-à-dire leur rémunération variable en fonction de leur performance.

À cet égard, l’encadré ci-dessous, extrait d’un document destiné au suivi de l’accord national contenant les modalités de l’intéressement au sein de la branche famille – en cohérence avec la convention d’objectifs et de gestion 2013-2017 de la CNAF, cf. infra –, est tout à fait explicite.

Politique d’intéressement au sein de la branche famille de la sécurité sociale

Source : CNAF, mai 2015.

Ce document précise également qu’en 2014, sur une masse salariale globale hors charges de 1 171 millions d’euros, l’intéressement théorique maximal représentait près de 30 millions d’euros – dont 60 % de part nationale et 40 % de part locale –, soit 2,5 % du total seulement, mais pour un montant individuel maximal brut atteignant 933 euros. S’il convient donc de relativiser le poids de ce paramètre dans la motivation des agents, il faut tout de même constater que, pour la mesure de la performance appréciée à l’échelle nationale, un seul des 15 indicateurs retenus concerne l’accès aux droits (il porte sur les rendez-vous des droits présentés plus haut) et pèse pour 5 % du total, tandis que l’objectif de « maîtrise des risques », comprenant le contrôle, la lutte contre la fraude et la récupération des indus, représente 30 % du total. À l’échelon local, la maîtrise des risques et la lutte contre la fraude accaparent un tiers du total de la masse d’intéressement, aucun indicateur ne venant mesurer – donc récompenser – la lutte contre le non-recours.

Certaines des auditions de nombreux représentants de la branche famille entendus par les rapporteurs ont d’ailleurs corroboré cette idée. Ainsi, au cours d’une table ronde, un membre des services de la caisse nationale a souligné que les deux dimensions du coût de la lutte contre le non-recours pour le réseau des CAF, à savoir le coût des moyens déployés à cette fin par l’opérateur et le coût des droits supplémentaires ouverts pour le financeur – l’État en règle générale – posait un problème d’efficience, l’expérience de la CNAF montrant que beaucoup de ressources avaient été mobilisées pour à peine 5 % de recourants supplémentaires ⁽¹⁷⁾.

Bien sûr, le contexte financier contraint dessiné par la convention d’objectifs et de gestion (COG) signée entre la CNAF et l’État pour la période 2013-2017, n’est pas sans lien avec un tel raisonnement. Pour n’en mentionner qu’un seul élément, on lit page 122 de la convention signée le 16 juillet 2013 : « l’État souhaite que sur l’ensemble de la période conventionnelle, l’évolution des effectifs de la Branche s’inscrive dans une trajectoire de baisse avec pour objectif la restitution, en fin de COG, de 1 000 [équivalents temps plein] par rapport à la situation de décembre 2012 ».

Au demeurant, le fait que les travaux des rapporteurs se soient déroulés pendant le premier trimestre de 2016, et qu’ils aient ainsi coïncidé avec la très rapide montée en charge de la prime d’activité mise en place au 1^er janvier 2016 et servie par le réseau des CAF, a jeté une lumière d’autant plus crue sur le phénomène de tension interne aux gestionnaires des prestations. La presse s’en est localement fait l’écho dans plusieurs régions et les représentants de la CNAF l’ont spontanément admis au fil des auditions menées dans le cadre de la présente mission d’évaluation : des fermetures de guichets ponctuelles, voire la fermeture au public de certaines antennes pendant plusieurs semaines, ont été rendues nécessaires pour faire face au surcroît de charge de travail lié au déploiement de la prime d’activité. La direction générale de la CNAF a d’ailleurs pris conscience de l’ampleur du problème.

Au-delà de la dimension sociologique liée au comportement des agents, au-delà des biais du dispositif d’incitation financière, au-delà des contraintes proprement budgétaires, signalons enfin, comme l’ont précisé en audition les représentants de la CNAF, que les injonctions contradictoires préjudiciables à la lutte contre le non-recours vont jusqu’à s’insinuer dans des considérations très techniques – mais non moins importantes pour l’opérateur : la démarche de simplification de l’accès aux droits se traduisant par la suppression d’une demande de justificatif à l’allocataire a aussi pour conséquence de dégrader la situation de la branche au regard de la certification comptable à laquelle elle est soumise de la part de la Cour des comptes, car un tel allégement de procédure accroît la prise de risque de la part du gestionnaire…

● Les deux autres caisses nationales gestionnaires du régime général de sécurité sociale concernées par la présente étude, la CNAMTS pour l’accès aux soins via la CMU-c et l’ACS, et la CNAVTS pour l’ASPA, sont nettement moins que la CNAF en proie à des injonctions contradictoires, mais pour des raisons bien différentes.

Pour la CNAMTS, dans le cadre d’une politique d’accès aux soins qui n’est certes pas totalement assimilable au versement de minima sociaux en espèces, la convention d’objectifs et de gestion 2014-2017 place, comme le directeur général de la caisse l’a souligné devant les rapporteurs, l’« accès réel aux droits et aux soins » au frontispice des engagements pris sur la période. Pour dresser un parallèle immédiat avec la branche famille, il est instructif de noter que la dimension de l’accès aux droits est présente dans la politique d’intéressement des agents du réseau des caisses d’assurance maladie.

Le document de suivi de l’accord d’intéressement dans la branche, datant de mai 2015, indique qu’en 2014, sur une masse salariale hors charges de près de 3 239 millions d’euros, l’intéressement représentait globalement quelque 81 millions d’euros (soit 2,5 % du total), répartis entre part nationale pour 40 % et part locale pour 60 %, avec un montant brut maximal individuel de 977 euros. Les indicateurs retenus pour le calcul de l’intéressement figurent dans l’encadré suivant.

Politique d’intéressement au sein de la branche maladie de la sécurité sociale

Intéressement dans les caisses locales

Source : CNAMTS, mai 2015.

L’indicateur « évolution du nombre de bénéficiaires de la CMU-c et de l’ACS » compte donc pour 10 % du total dans la mesure de la performance à l’échelle nationale, sachant qu’aucun indicateur national ne « pèse » plus de 10 %. La pondération est de 10 % également à l’échelon local pour l’indicateur « déploiement de PLANIR ».

● S’agissant de la CNAVTS, la situation est particulière car, d’une part, le réseau local des caisses n’est pas propre à la seule branche vieillesse ; d’autre part et surtout, le minimum social inclus dans la présente évaluation qu’est l’ASPA est certes servi par la branche vieillesse mais il est financé par un tiers, le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) ⁽¹⁸⁾.

Hormis en Île-de-France où la CNAVTS est directement compétente, ce sont localement les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) qui constituent le réseau de la branche vieillesse. C’est donc à ce niveau qu’il convient de porter le regard, comme dans l’encadré suivant, pour comparer la politique d’intéressement des agents afin d’effectuer des comparaisons pertinentes avec les autres branches du régime général.

Politique d’intéressement à l’échelle locale dans la branche vieillesse

Source : CNAMTS, mai 2015.

On retrouve dans ce tableau un indicateur relatif au déploiement du PLANIR, avec une pondération de 15 % du total, ainsi d’ailleurs qu’un indicateur de même poids relatif à l’« accompagnement par le service social des personnes en situation de fragilité lors du passage à la retraite ».

La question tout à fait particulière du découplage entre l’opérateur (la CNAVTS et son réseau), qui verse l’ASPA, et le financeur de ce minimum social (le FSV), épargne à la CNAVTS de devoir procéder à un quelconque arbitrage budgétaire entre le coût de la lutte contre le non-recours et les économies que représente un moindre recours aux prestations : elle assume ainsi, aux dires de son directeur M. Renaud Villard, la hausse de la part de son budget consacrée à la lutte contre le non-recours – le partenariat expérimental noué dans ce but avec La Poste, par exemple, est coûteux. Mais elle le fait d’autant plus facilement que l’éventuel surcroît d’allocataires de l’ASPA pouvant en résulter pèsera sur le budget du FSV. Comme l’a fait remarquer M. Villard aux rapporteurs, on voit ici que la séparation entre le financeur et l’opérateur, que d’aucuns pourraient considérer comme déresponsabilisante, favorise en l’occurrence la lutte contre le non-recours.

Pour autant, ni dans les indicateurs associés à la convention d’objectifs et de gestion 2014-2017 de la CNAVTS – aucune mesure de la performance associée à la « fiche 5 – Renforcer la relation de service d’accès aux droits retraite » –, ni, par voie de conséquence, dans la politique d’intéressement mise en œuvre dans le réseau de la CNAVTS, on ne trouve d’incitation concrète, hors d’un cadre expérimental, à déployer une politique suivie de lutte contre le non-recours à l’ASPA.

● Dans les autres régimes de sécurité sociale, qu’il s’agisse de la Mutualité sociale agricole (MSA) ou du Régime social des indépendants (RSI), la dimension d’incitation à lutter contre le non-recours est tout aussi absente des conventions d’objectifs et de gestion ⁽¹⁹⁾ , alors que l’accent est mis, classiquement, sur le délai de traitement des dossiers ou sur la lutte contre la fraude, mais aussi – c’est une particularité de ces régimes – sur la qualité du recouvrement des cotisations.

Les travaux des cabinets Pluricité et Sémaphores insistent d’ailleurs sur cette dimension particulière qui, d’après leurs observations sur le terrain, nuit à la politique d’accès aux droits, dans la mesure où le contact avec les assurés en situation de précarité est vécu par ces derniers de manière ambivalente : les courriers que leur adresse leur caisse de MSA ou de RSI sont-ils des lettres de relance pour cause d’impayés de cotisations ou bien des lettres d’information destinées à proposer de faire le point en vue, le cas échéant, de l’ouverture de droits nouveaux ?

Les démarches entreprises en faveur de l’accès aux droits sociaux, qui existent bien sûr, comme les rapporteurs l’ont indiqué plus haut en soulignant le rôle pionnier de la MSA dans l’organisation de « rendez-vous prestations », ou en décrivant les démarches expérimentales locales de certaines caisses du RSI – le rapport des cabinets prestataires étant éclairant à cet égard –, ne sont donc jamais ici prioritaires, et toujours tributaires des moyens disponibles ou de la bonne volonté des personnes en place.

Dans ce paysage où la lutte contre le non-recours n’est correctement installée ni comme politique clairement organisée, ni comme objectif soutenu par des incitations appropriées, la première réponse à construire doit consister à mettre de l’ordre dans les responsabilités des différentes parties prenantes.

3. La multiplicité des intervenants doit être compensée par l’identification d’un chef de file chargé, à son échelle territoriale, de clarifier la gouvernance

Il faut certes se garder de toute espèce d’illusion : de même que la multiplicité des intervenants en matière d’accès aux droits sociaux n’est pas l’unique cause des insuffisances de cette politique publique – cette multiplicité pouvant d’ailleurs, comme cela a été dit, présenter quelques avantages –, de même aurait-on tort de croire que la désignation claire d’un chef de file serait la réponse à tous les maux. Il n’en reste pas moins que cette désignation constitue, du point de vue des rapporteurs, un point de passage obligé sur le chemin de l’amélioration de cette politique.

● Parmi toutes les parties prenantes recensées plus haut, plusieurs entités pouvaient prétendre à ce rôle de chef de file de l’accès aux droits sociaux et de la lutte contre le non-recours, et les rapporteurs ont soupesé bien des arguments avant de se déterminer :

– l’État – plus exactement le Gouvernement et ses relais territoriaux, en l’occurrence les directions départementales de la cohésion sociale dans les préfectures –, paraissait doté de la légitimité la plus forte en tant que maître d’ouvrage du Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale. Les textes comme la réalité de l’organisation du territoire en faisaient un acteur central qui s’est d’ailleurs manifesté comme tel tout au long des auditions des rapporteurs et lors de leurs déplacements sur le terrain. Du reste, les cabinets Pluricité et Sémaphores, suivant en cela les recommandations de la mission de l’IGAS chargée de l’évaluation du plan gouvernemental, préconisent dans leur rapport de confier à l’État le rôle de pilote stratégique de la lutte contre le non-recours. Mais si la légitimité de l’État et le pouvoir d’impulsion gouvernemental sont incontestables, on ne peut non plus nier que les moyens à déployer pour passer des paroles aux actes ne sont pas – ou ne sont plus – dans la main de l’État. Des membres de l’IGAS ayant participé au processus d’évaluation du plan gouvernemental lancé en 2013 y ont vu, comme ils l’ont exprimé en audition, « les derniers feux d’un État centralisateur qui croit pouvoir orchestrer la réponse locale à un problème social ». Il est illusoire de penser qu’un énième plan territorial puisse être suivi d’effet sur le terrain par la seule puissance de conviction du Gouvernement ou via le rôle de garant de l’État central. Assez symptomatique à cet égard est l’utilisation de l’outil réglementaire comme mode d’action administrative, dans le cadre du suivi territorial de la mise en œuvre du plan de 2013 qui a fait l’objet de deux circulaires et d’une instruction : une circulaire de la ministre des affaires sociales et de la santé et de la secrétaire d’État chargée des personnes handicapées et de la lutte contre les exclusions, datée du 16 juillet 2014, une instruction du Premier ministre destinée à permettre le « renforcement de la territorialisation du plan », datée du 16 juillet 2015, et une circulaire du Premier ministre datée du 18 juillet 2016 – cette dernière appelant dans son intitulé à un « renforcement de la mobilisation » –, un message assez clair année après année… ⁽20)

– à l’inverse de l’État, une association bien implantée localement, voire faisant partie d’un réseau d’envergure nationale, pouvait disposer de moyens de nature à lui permettre de jouer un rôle de chef de file opérationnel efficace mais il risquait fort de lui manquer la légitimité suffisante pour s’imposer à toutes les parties prenantes. À cette différence de légitimité il fallait ajouter une différence de perception du phénomène, soulignée par M. Jérôme Vignon, président de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, lors de la deuxième table ronde inaugurale organisée par les rapporteurs : État et associations peuvent rarement avoir une perception identique du non-recours ;

– les organismes de sécurité sociale pouvaient être crédités à la fois de la légitimité et de moyens suffisants : la légitimité des services publics, relevée d’ailleurs par les membres de l’IGAS entendus par les rapporteurs, n’ayant aucune difficulté à leur voir endosser un rôle de garant, tout aussi bien que l’État ; les moyens de réseaux territoriaux relativement denses, permettant une adaptation aux éventuelles spécificités locales, mais avec une tête de réseau puissante à même de garantir, en principe, l’égalité d’accès aux droits sociaux ; un rôle de gestionnaire incontournable sur le terrain, moyennant les quelques problèmes d’organisation susceptibles de se poser en raison de la coexistence de régimes distincts de sécurité sociale. Cependant, comment confier le rôle de chef de file d’une politique à de purs opérateurs, certes à même de lancer telle ou telle expérimentation mais n’occupant pas de manière générale un rôle de coordinateur à qui les autres intervenants pourraient être chargés de rendre des comptes sur leur action et leurs résultats ;

– une autre option pouvait consister, comme le recommandent les cabinets Pluricité et Sémaphores, à confier à un réseau d’acteurs une forme de responsabilité locale collégiale, au sein de ce que les prestataires appellent dans leur rapport une « instance stratégique partenariale », délégant les tâches opérationnelles proprement dites à des « réseaux collaboratifs ». Un tel fonctionnement en réseau pouvait paraître d’autant plus approprié qu’il pouvait se prévaloir de l’organisation territoriale existante en matière de prévention de la perte d’autonomie, avec la conférence des financeurs instituée par la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement ⁽²¹⁾. Les rapporteurs ont d’ailleurs entendu le directeur de la CNAVTS se réjouir de la création de cette conférence en ce qu’elle évite les procès d’intentions entre acteurs dont les interventions sont complémentaires (typiquement, en désamorçant les critiques sur le mode du désengagement volontaire à l’égard de telle personne âgée pour qu’un autre intervenant la prenne en charge à sa place), même si l’existence de la conférence n’exclut pas des attitudes de repli de la part des participants, dont les moyens financiers sont limités.

● Mais en définitive, aucune des options précitées n’a paru la meilleure aux rapporteurs, qui ont préféré proposer que la politique d’accès aux droits sociaux et de lutte contre le non-recours, donc par cohérence l’ensemble de la politique de lutte contre l’exclusion, soit placée sous la responsabilité principale des conseils départementaux.

En effet, tant du point de vue de la légitimité que des moyens à déployer, tant en matière de pilotage que de vision opérationnelle, les départements ont semblé aux rapporteurs les acteurs de bon niveau à mobiliser, et à rendre visibles comme chefs de file. Leur légitimité politique est tirée de l’élection, leur proximité est réelle, leur compétence dans le champ social et médico-social est solidement établie, les équipes de travailleurs sociaux dépendant du conseil départemental forment un réseau d’une densité sans équivalent sur l’ensemble du territoire ⁽²²⁾. La loi – en dernier lieu la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République, dite « loi NOTRe » – a réaffirmé la compétence sociale départementale, y compris en matière d’accès aux droits, en disposant désormais à l’article L. 3211-1 du code général des collectivités territoriales : « [Le conseil départemental] est compétent pour mettre en œuvre toute aide ou action relative à la prévention ou à la prise en charge des situations de fragilité, au développement social, à l’accueil des jeunes enfants et à l’autonomie des personnes. Il est également compétent pour faciliter l’accès aux droits et aux services des publics dont il a la charge. » Incidemment, en dépit du rôle très utile d’acteurs de proximité rempli par des entités d’envergure communale ou intercommunale comme les CCAS et CIAS, dont les fonctions en matière d’accueil et d’orientation des populations fragiles nécessitant un accompagnement dans l’accès aux droits sont parfois reprises par une structure de type « maison de services au public », le niveau communal ou intercommunal n’apparaît pas comme la bonne échelle pour la coordination de l’action locale à mener, mais plutôt comme le bon niveau d’intervention pour la mise en œuvre pratique de la politique départementale.

De là à faire du département le chef de file de la politique publique territoriale de lutte contre le non-recours aux minima sociaux, il y a certes encore un pas à franchir – et peut-être certains acteurs à convaincre, comme en témoigne l’audition de M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l’Observatoire décentralisé de l’action sociale (ODAS), pour qui, avec le recul, confier aux départements une responsabilité éminente en matière d’aide sociale a été « une erreur ». Les rapporteurs n’ignorent pas non plus que pendant qu’ils menaient leurs propres travaux, s’est développée une controverse sur le bien-fondé du partage des compétences entre l’État et les départements en matière de financement du RSA. Mais le propos est ici bien distinct et bien circonscrit : à la lumière du défaut de gouvernance patent dont souffre la politique de lutte contre le non-recours dans les territoires, il est de la responsabilité de la mission d’évaluation de proposer le moyen d’y remédier et c’est l’une des propositions-clefs des rapporteurs que de confier au conseil départemental ce rôle local de pilote qui fait aujourd’hui défaut au système.

Cohérente avec les responsabilités que les textes – code de l’action sociale et des familles, code général des collectivités territoriales, cf. supra – confient déjà aux départements, cette proposition n’en est pas moins novatrice car elle consiste, d’une part, à réunifier sous l’égide du conseil départemental la politique publique de lutte contre l’exclusion à l’heure actuelle excessivement éparpillée, et d’autre part, à formaliser une compétence de lutte contre le non-recours qui pour l’instant n’existe nulle part ailleurs que dans le plan gouvernemental de 2013 et ses circulaires d’accompagnement.

● En outre, cette proposition s’accompagne d’une modalité de mise en œuvre opérationnelle que les rapporteurs ont également tenu à définir de manière à la fois précise et pragmatique, afin de répondre par avance à la critique selon laquelle la désignation d’un chef de file n’aurait pas d’autre portée que celle d’un effet d’annonce, et aucune conséquence concrète autre que « protocolaire » dans les relations entre les multiples intervenants locaux impliqués dans l’accès aux droits sociaux. Il s’agit de confier au conseil départemental, dans le cadre de son rôle de chef de file, le soin d’identifier une structure d’accueil unique et un référent de parcours, spécifiquement chargés de la lutte contre le non-recours aux droits sociaux.

La notion de structure d’accueil unique a été souvent évoquée devant la mission, prenant des formes diverses entre lesquelles il n’appartient pas aux rapporteurs de trancher une fois pour toutes en « plaquant » un modèle uniforme sur des réalités locales plurielles. Pour illustrer concrètement cette idée néanmoins, il est possible d’en donner deux exemples aussi intéressants que reproductibles : le PIMMS de Melun et le guichet social du canton de Fribourg en Suisse.

Le Point information médiation multi-services de Melun, dont les rapporteurs ont rencontré le directeur, est une association partenaire des pouvoirs publics appartenant à un réseau national de 37 associations franchisées – dans le cadre d’un « contrat de franchise sociale » – gérant 64 points d’accueil sur tout le territoire. Les premiers PIMMS ont été créés en 1995 et leur Union nationale existe depuis 1998. Ces points d’accueil poursuivent le double objectif de faciliter l’accès aux services publics et aux droits sociaux, ainsi que de « créer des emplois et des parcours de professionnalisation pour ses salariés ». La mise en œuvre du premier objectif, qui nous intéresse plus particulièrement pour la présente étude, comprend à la fois un rôle d’information et d’explication de base sur le fonctionnement des services publics, mais aussi une dimension d’accompagnement, d’orientation et de médiation, y compris à l’égard des services publics numériques (cf. infra).

CARTE DU RÉSEAU DES « POINTS INFORMATION MÉDIATION MULTI-SERVICES »

Signe de la qualité et de l’utilité de la démarche ainsi accomplie, les PIMMS se voient régulièrement attribuer le « label » de maisons de services au public, comme c’est le cas à Melun ou pour les cinq points d’accueil parisiens. Cette labellisation s’accompagne de la signature de conventions avec de nombreux opérateurs du service public, notamment les CAF et les CPAM.

Quant à l’exemple suisse du guichet social mis en place dans le canton de Fribourg, il a été présenté au cours d’une table ronde par le professeur René Knüsel, de la faculté des sciences sociales et politiques de l’université de Lausanne, auteur à la demande des autorités du canton d’une évaluation préalable ⁽²³⁾ à la création de cette structure. Une très grande attention a été portée à Fribourg à la recherche de la solution la plus adaptée aux réalités locales, après un minutieux passage en revue de l’ensemble des expériences comparables dans le pays. L’encadré suivant en présente les traits essentiels, où l’on note la présence possible, au sein du guichet même, de travailleurs sociaux.

L’exemple suisse du canton de Fribourg

Le modèle qui semble le plus adapté au contexte du canton de Fribourg est un modèle de guichet généraliste d’information et d’orientation destiné à la population, intervenant en amont de toute prise en charge par les institutions existantes. L’accès au guichet ne devait pas être exclu pour les professionnels de l’action sociale. Mais il devrait être destiné en priorité à la population.

• Avec pour double objectif de permettre une adéquation optimale entre les besoins de la population et les réponses existantes et de prévenir la détérioration des situations.

• Avec pour mission de garantir à toute la population du canton de Fribourg un accès facile, équitable, neutre et convivial à des informations personnalisées leur permettant de s’orienter au sein du dispositif d’action sociale vers les services d’aide professionnelle les plus adéquats pour répondre à leurs besoins, en toute confidentialité et sans engagement, dans une visée préventive.

Source : René Knüsel e.a., op. cit.

Venant en complément de l’identification d’une structure d’accueil unique, la notion de référent de parcours est empruntée au Plan d’action en faveur du travail social et du développement social adopté en conseil des ministres le 21 octobre 2015, aboutissement des États généraux du travail social. Il en a été question à diverses reprises lors des travaux des rapporteurs, notamment lorsqu’étaient présents des représentants de la direction générale de la cohésion sociale.

La fonction de « référent de parcours »

Le premier accueil doit permettre à toute personne d’avoir accès à une première orientation appropriée.

Dans certains cas, il pourra s’agir d’une orientation vers un dispositif ponctuel ou d’une ouverture de droits. Dans d’autres cas, il sera utile de proposer un accompagnement global, afin que soit mise en place une coordination durable entre divers dispositifs. Tel est l’enjeu de la désignation d’un référent de parcours.

Le référent de parcours, sur le modèle du médecin traitant dans le parcours de soin, a vocation à avoir une vision globale des diverses interventions sociales qu’il coordonne, sur mandat de la personne.

Pour que la fonction de référent de parcours puisse se développer largement, il convient qu’elle soit précisée et que le référent soit formé et outillé pour assurer la coordination avec les autres intervenants, dont les bénévoles ou les pairs, afin de favoriser la cohérence des actions menées avec les autres institutions dans une approche pluridisciplinaire et interinstitutionnelle.

Une expérimentation est donc nécessaire pour préciser les conditions d’une telle intervention, et pour définir les ajustements réglementaires nécessaires à son développement. […]

Plusieurs éléments devront être précisés : les modalités de la désignation du référent, la durée de son mandat, le périmètre de son intervention (limité aux professionnels du travail social ou élargi au réseau de la personne, qu’il s’agisse de la famille ou des bénévoles), les conditions de continuité de l’accompagnement…

Source : Plan d’action en faveur du travail social et du développement social, 21 octobre 2015.

Le rôle de ce référent, dont la désignation reviendrait aux services du conseil départemental en tant que chef de file de la politique publique de lutte contre l’exclusion et le non-recours, serait particulièrement utile en matière de lutte contre le non-recours aux minima sociaux grâce au lien de confiance qui pourrait être créé entre cette personne et les publics fragiles qu’elle accompagnerait, « un peu à la manière de l’avocat d’une personne qu’il connaît », pour reprendre l’expression du directeur général de la cohésion sociale. Tant les auditions de membres du huitième collège du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), lequel regroupe des personnes en situation de pauvreté ou de précarité, que les entretiens de terrain réalisés par les cabinets Pluricité et Sémaphores montrent ce besoin d’accompagnement, sur lequel les rapporteurs reviendront plus loin.

Proposition n° 3 : confier aux départements la gouvernance de l’action en faveur de l’accès aux droits sociaux :

– faire des départements les chefs de file de la lutte contre l’exclusion et le non-recours aux droits sociaux ;

– prévoir l’identification par le conseil départemental d’une structure d’accueil unique et d’un référent de parcours, spécifiquement chargés de la lutte contre le non-recours aux droits sociaux.

Deux remarques pour éclairer la portée de cette proposition, dans ses deux dimensions :

– le rôle de chef de file explicitement confié aux conseils départementaux doit aussi comprendre une déclinaison opérationnelle, c’est-à-dire, d’une part, la désignation au sein de chaque partie prenante (CAF, CPAM, association…) d’un point de contact pour la question du non-recours, interlocuteur du conseil départemental, et d’autre part la mise en place d’un suivi au moyen d’indicateurs chiffrés ;

– la structure d’accueil unique désignée par les services des départements doit bénéficier des moyens nécessaires à l’accomplissement de sa mission, dans le cadre d’une démarche de type contrat d’objectifs et de moyens, afin qu’elle puisse compter de manière suffisamment stable dans le temps sur les financements publics lui étant dus, selon le cas, par l’État, les organismes de protection sociale ou les collectivités territoriales.

Mettre de l’ordre dans une gouvernance confuse est un préalable indispensable mais ne suffira pas à réconcilier les discours et les réalisations concrètes, ni à donner à la politique publique d’accès aux droits sociaux et de lutte contre le non-recours l’efficacité que nous devons à nos concitoyens les plus fragiles. Un suivi attentif est nécessaire, un suivi rigoureux, un suivi qui oblige.

B. LES INSUFFISANCES DU SUIVI

Sans dispositif de mesure de la performance digne de ce nom, le suivi des impacts de la politique publique définie par le plan gouvernemental de 2013 et actualisée depuis lors ne peut qu’être superficiel. Or c’est bien d’une insuffisante mesure quantitative des effets du plan que pâtit aujourd’hui cette politique ambitieuse. Grâce à la mise en place d’indicateurs chiffrés qui, du moins dans un premier temps, n’ont pas besoin d’être particulièrement sophistiqués, il serait tout à la fois possible de dépasser la vision cynique d’un non-recours aux minima sociaux qui « arrangerait beaucoup de monde » en allégeant la charge administrative et budgétaire, et de mettre les parties prenantes de la politique d’accès aux droits devant leurs responsabilités.

1. Faute d’indicateurs chiffrés, la politique publique de lutte contre le non-recours aux droits sociaux risque de demeurer incantatoire

Schématiquement, deux types de dispositifs de suivi précis de la mise en œuvre de la politique de non-recours aux droits sociaux étaient envisageables : soit un ensemble d’indicateurs propres au plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, soit l’utilisation des différentes annexes aux projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale. Mais pour ce qui est du volet du plan spécifiquement consacré à l’accès aux droits, aucune de ces deux voies n’a été empruntée de manière vraiment satisfaisante.

a. Le suivi du plan gouvernemental n’est pas assez outillé

● Il serait certes très excessif de prétendre que le plan de 2013, complété par les « feuilles de route » ultérieures, n’a fait l’objet d’aucun suivi ni d’aucune évaluation. Les rapports successifs de l’IGAS ⁽24) (25), les travaux du CNLE ⁽²⁶⁾, les circulaires et instructions gouvernementales, pour ne citer que ces éléments ⁽²⁷⁾, témoignent du contraire. Il serait tout aussi injuste de laisser croire que les auteurs du plan eux-mêmes n’auraient pas perçu cet enjeu, comme en témoigne l’extrait du plan initial cité dans l’encadré suivant.

Accès aux droits : lutter contre le non-recours et sécuriser les aides
Extrait du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale

« Afin que le non-recours puisse être en permanence mesuré, les administrations seront pleinement mobilisées pour inscrire à leur programme de travail l’élaboration et le suivi d’indicateurs de non-recours aux droits existants. Lorsque les données le permettront, ces indicateurs pourront être déclinés selon le sexe ainsi que selon les territoires, y compris en Outre-mer, afin demettre en exergue d’éventuelles différences de traitement et de suggérer des pistes de travail ciblées.

« Ces indicateurs permettront de mesurer des taux de non-recours, qui devront baisser. Cet objectif se déclinera dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) des caisses nationales des principaux régimes de sécurité sociale, à commencer par celle de la CNAF (finalisation au printemps 2013). Les COG prévoiront un volet consacré à la lutte contre le non-recours incluant des indicateurs, des actions d’information et de recherche active des droits des usagers, ainsi que la coopération avec les autres organismes. »

Source : présentation du plan gouvernemental, janvier 2013, p. 13.

Mais la traduction de ces ambitions n’a pas été à la hauteur, notamment en raison de difficultés méthodologiques et d’une insuffisante disponibilité des données nécessaires, problème déjà évoqué plus haut. De sorte que les indicateurs prévus sur ce point dans le cadre du suivi de la mise en œuvre du plan ont été rares, et n’ont même pas tous pu être effectivement mis au point. Le tableau suivant consiste en un extrait du tableau de bord général des indicateurs de suivi du plan, que la direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES) a été chargée de tenir à jour. On y distingue des indicateurs généraux, des indicateurs d’impact et des indicateurs de performance.

TABLEAU DE BORD GÉNÉRAL DES INDICATEURS DE SUIVI DU PLAN DE LUTTE CONTRE LA PAUVRETÉ ET POUR L’INCLUSION SOCIALE

Indicateurs communs à l’ensemble des paquets de mesures
Indicateurs nationaux transversaux	1 – Taux de pauvreté monétaire relatif à 60 % 2 – Taux de pauvreté en conditions de vie 3 – Indicateur européen de risque de pauvreté ou d’exclusion : réunion des trois indicateurs de pauvreté (faible intensité de travail ou pauvreté monétaire ou pauvreté en termes de privation matérielle sévère)
Indicateurs d’impact par paquet de mesures
Paquet « amélioration et effectivité des droits »	4 – Intensité de la pauvreté des bénéficiaires de minima sociaux (RSA socle, AAH, ASV et ASPA) 5 – Taux de pauvreté des travailleurs
Paquet « santé »	12 – Taux de renoncement aux soins pour motifs financiers 13 – Reste à charge en santé selon le décile de niveau de vie 14 – Indicateur de santé bucco-dentaire des enfants
Indicateurs de performance par mesure prioritaire
Amélioration et effectivité des droits	21 – Taux de recours à l’ACS et à la CMU-c 22 – Nombre de départements ayant atteint l’objectif de réduction du non-recours fixé à la suite des expérimentations en Seine-et-Marne et en Loire-Atlantique

Source : annexes aux deux rapports d’évaluation du plan de l’IGAS.

Sur les deux seuls indicateurs véritablement ciblés sur le non-recours à l’un des minima sociaux, à savoir les deux indicateurs numérotés 21 et 22 dans ce tableau, on constate à la lecture des annexes aux rapports d’évaluation des deux premières années du plan publiés par l’IGAS que le taux de recours à l’ACS et à la CMU-c est bien disponible mais que l’indicateur de réduction du non-recours est encore « à définir » ⁽²⁸⁾.

Par conséquent, la communication institutionnelle relative au suivi du plan gouvernemental s’est résumée à un tableau de mise en œuvre des mesures du plan (annexe 1 reproduite ci-dessous), ainsi qu’à quelques chiffres-clefs (également reproduits ci-dessous) qui ne permettent pas de mesurer le non-recours aux droits sociaux et donc l’efficacité des mesures entreprises pour lutter contre ce phénomène. Faut-il en effet rappeler que, même lorsque, comme en l’espèce, on chiffre une augmentation du nombre des bénéficiaires d’une prestation, on ne mesure pas l’évolution du taux de recours à cette prestation ?

Source : dossier de presse du 13 avril 2016.

Source : dossier de presse du 13 avril 2016.

Tout en saluant les progrès accomplis par les études et recherches engagées en vue d’une meilleure connaissance du phénomène de non-recours, la mission d’évaluation de l’IGAS n’a pas manqué, dans son rapport de janvier 2015, de souligner les lacunes en matière d’objectifs et d’indicateurs chiffrés : « À noter qu’aucune des institutions responsables ne fixe de réduction chiffrée de taux de non-recours, contrairement aux objectifs fixés par la précédente mission recommandant d’“ envisager de fixer, dès 2014, des cibles chiffrées de réduction de non-recours, lorsque cela est possible ”. » ⁽²⁹⁾

● D’importants efforts ayant été déployés en vue de la « territorialisation » du plan gouvernemental, comme en témoignent le document de travail annexé au rapport d’évaluation de l’IGAS de janvier 2015 ⁽³⁰⁾. Un groupe de travail réunissant la DREES, l’INSEE et des directions régionales de la jeunesse, des sports et de la cohésion sociale (DRJSCS), a été chargé par le Gouvernement d’élaborer des indicateurs locaux de suivi du plan, afin que les responsables territoriaux de son déploiement puissent s’en servir comme d’une « boîte à outils » ⁽³¹⁾.

Mais les indicateurs locaux ainsi proposés étant globalement moins riches que les indicateurs nationaux dont ils constituent la déclinaison, il n’est guère surprenant de constater qu’en dépit du sérieux avec lequel les acteurs locaux se sont emparés de ces outils, la mesure de la performance de la politique de lutte contre le non-recours a été tout aussi absente des travaux effectués. Le tableau suivant donne un exemple, en Franche-Comté, de ce qui a pu être obtenu dans le cadre d’un travail partenarial poussé ayant donné lieu à une publication de la part de l’INSEE ⁽³²⁾ : sur le thème de l’accès aux droits, un seul indicateur, celui du taux de pauvreté monétaire.

● Un exemple très éclairant du regrettable manque d’indicateurs précis permettant de prendre la mesure de l’efficacité de la lutte contre le non-recours est celui du suivi des « rendez-vous des droits ». Il s’agit d’un outil phare de la politique d’accès aux droits sociaux menée par les CAF, inscrit dans la convention d’objectifs et de gestion de la branche famille, mis en avant dans le plan gouvernemental dès l’origine, et même dans la communication institutionnelle sur les résultats du plan, présentée plus haut.

Or dès le premier rapport d’évaluation de l’IGAS, et de nouveau dans le deuxième rapport, ont été soulignées les limites d’un indicateur de suivi cantonné à la mesure du nombre de rendez-vous des droits organisés dans le réseau des CAF : il faut aussi mesurer l’impact de ces rendez-vous sur les ouvertures effectives de droits à prestation. Le premier rapport, en janvier 2014, l’exprimait en ces termes, frappés au coin du bon sens : « L’indicateur associé est celui du nombre de rendez-vous des droits réalisés, qui sera disponible en 2014. Il est essentiel de pouvoir suivre cet indicateur, et il serait de même particulièrement utile que les effets opérationnels de ces rendez-vous puissent être suivis, au travers d’indicateurs tels que le pourcentage de “ rendez-vous des droits ” donnant lieu à ouverture d’un ou plusieurs droits, par exemple. Ces indicateurs sont disponibles au sein du réseau MSA ; aussi, il ne paraît pas exister d’obstacle technique insurmontable à ce que cela soit également le cas dans le réseau CNAF. » ⁽³³⁾

Le passage correspondant du rapport de l’année suivante est tout aussi éclairant : « La mission d’évaluation de 2013 avait particulièrement souligné l’enjeu des 100 000 rendez-vous annuels des droits à mettre en œuvre par la CNAF, leur impact sur l’ouverture des droits et la réduction du non-recours aux droits. Dépassant les objectifs quantitatifs fixés, ces rendez-vous des droits conduits dans les CAF ont concerné en 2014 plus de 100 000 personnes, mais l’impact réel sur l’ouverture des droits ne pourra être apprécié qu’ultérieurement [il faudra attendre 2017 pour disposer des résultats de l’étude d’impact pilotée par la DREES, la CNAF et Pôle Emploi, en lien avec l’École d’économie de Paris et cofinancée par l’Union européenne]. À cet égard, la présente mission estime positif le développement de [telles] recherches […] [et] des liens entre l’administration et les chercheurs […]. Pour autant, elle regrette qu’aucune cible chiffrée de réduction de non-recours ne soit établie alors qu’une recommandation en ce sens avait été formulée. » ⁽³⁴⁾

Dans le même sens, on peut citer le travail approfondi de « recherche-action » mené par des étudiants de l’École nationale supérieure de la sécurité sociale ⁽³⁵⁾, qui pointe les limites d’un simple indicateur de réalisation d’un certain nombre de rendez-vous, en préconisant la mise en place d’un indicateur de résultat qui mesurerait de façon détaillée les droits ouverts à la suite d’un tel rendez-vous, et même d’indicateurs d’impact destinés à estimer, localement, l’évolution du non-recours aux droits sociaux.

b. Les annexes existantes aux PLF et PLFSS sont loin de couvrir l’ensemble des minima sociaux

Pas davantage que les outils propres au suivi de la mise en œuvre du plan gouvernemental pluriannuel, les documents accompagnant chaque année les lois financières ne permettent de prendre la mesure des effets de la politique publique de lutte contre le non-recours.

● Au sein des documents budgétaires censés rendre compte de la performance de l’action de l’État dans l’utilisation de ses moyens, existe un document de politique transversale – une annexe « orange » au projet de loi de finances de l’année – intitulé Inclusion sociale. La notion de non-recours y apparaît bien :

– au début du fascicule, dans la présentation stratégique de la politique publique transversale d’inclusion sociale ;

– dans la description de l’axe de cette politique intitulé « Prévenir les difficultés et les ruptures », qui comprend un sous-axe « Lutter contre le non-recours, sécuriser les aides et favoriser l’accès aux droits et à la justice » ;

– ainsi que dans deux objectifs de performance associés à cette politique : « Renforcer l’accès aux droits des publics les plus défavorises par un meilleur accès aux dispositifs d’accueil et d’information » et « Améliorer le repérage des personnes en situation de danger ou en risque de danger ».

Mais si l’on entre dans le détail du document, le premier de ces objectifs est en réalité associé au seul programme (n° 137) « Égalité entre les femmes et les hommes » de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances et comprend des indicateurs propres à ce programme, qui correspondent à la mesure de l’aide apportée aux femmes victimes de violences. Quant au second objectif, il est associé à deux autres programmes distincts au sein de la même mission : « Inclusion sociale et protection des personnes » (n° 304) et « Handicap et dépendance » (n° 157). Cependant, derrière ces libellés larges, le document budgétaire de politique transversale ne mentionne que la protection de l’enfance en danger pour le programme 304 et la lutte contre la maltraitance des personnes âgées et des adultes handicapés pour le programme 157, avec dans chaque cas un unique indicateur de performance mesurant l’activité du dispositif d’accueil téléphonique correspondant.

Par conséquent, au sein de l’appareil de mesure de la performance des politiques publiques conduites sur crédits de l’État, aucun indicateur de résultats, d’efficacité ou d’efficience n’est associé à la politique d’accès aux droits sociaux ou de lutte contre le non-recours à ces droits. Sont pourtant financés par le budget de l’État et pour des montants très importants, au sein du périmètre de la présente évaluation, le RSA activité et désormais la prime d’activité, l’ASS à titre partiel, et surtout l’AAH.

● S’agissant du financement de la CMU-c, de l’ACS et de l’ASPA, mais aussi de la liquidation du RSA socle et de l’AAH, ce sont les annexes au PLFSS de l’année – les programmes de qualité et d’efficience propres à chaque branche de la sécurité sociale – qui devraient fournir des éléments de mesure de la performance de l’action publique.

Mais l’on retrouve ici les mêmes données et les mêmes lacunes que dans le cadre du suivi du plan gouvernemental, et les conventions d’objectifs et de gestion qui seront de nouveau évoquées plus loin obéissent, elles aussi, à la même logique.

C’est ainsi que le programme de qualité et d’efficience « Maladie » est le seul à comporter des indicateurs mesurant l’évolution du recours aux prestations : au sein de l’objectif n° 1 « Assurer un égal accès aux soins », l’indicateur n° 1-3 « Recours à une complémentaire santé pour les plus démunis » se décompose en deux sous-indicateurs :

– n° 1-3-1 « Nombre de bénéficiaires de la couverture maladie universelle complémentaire », dont le commentaire mentionne le taux de recours tel qu’il est estimé par la DREES (cf. infra) ;

– n° 1-3-2 « Nombre de bénéficiaires de l’aide au paiement d’une complémentaire santé » qui précise aussi l’évolution du nombre de bénéficiaires utilisant effectivement leur attestation auprès d’un organisme complémentaire.

Dans le programme de qualité et d’efficience « Retraites », on ne trouve qu’un indicateur de suivi (n° 10) retraçant le nombre et la proportion de bénéficiaires de l’ASPA parmi les personnes de 65 ans ou plus.

Quant à l’annexe relative à la branche famille, elle ne mentionne la question du recours aux minima sociaux qu’à l’occasion de la présentation d’un indicateur (n° 2-3) mesurant l’impact des prestations familiales, des minima sociaux et des aides au logement sur le taux de la pauvreté monétaire des enfants, en fonction de la configuration familiale.

● Avec ce dernier exemple, on prend conscience de l’extrême faiblesse de la mesure de l’impact sur le recours aux minima sociaux, dans les lois financières elles-mêmes, des dépenses supplémentaires régulièrement consenties par la collectivité pour revaloriser ces minima.

Pourtant, un référé de la Cour des comptes en date du 21 septembre 2015 rappelle à cet égard que le coût des prestations monétaires versées au titre des minima sociaux ⁽36), hors coûts de gestion et dépenses d’accompagnement, est passé de 17,3 milliards d’euros à 24,8 milliards d’euros entre 2008 et 2014, soit une progression de plus de 43 % en euros courants et de près de 30 % en euros constants. En proportion du produit intérieur brut (PIB) à prix courants, la dépense publique consacrée à ces neuf dispositifs s’est accrue de 0,29 point pour atteindre 1,16 % du PIB en 2014, contre 0,87 % en 2008. Si cette dynamique s’explique avant tout, indique la Cour, par la croissance du nombre d’allocataires, passé de 3,58 millions en 2008 à 4,21 millions en 2013 (+ 17,6 %, dont + 35 % pour le RSA), elle résulte aussi des décisions prises en 2008 d’augmenter l’allocation aux adultes handicapés et l’allocation de solidarité aux personnes âgées de 25 % sur cinq ans, ce qui a conduit à augmenter le RSA au-delà de l’inflation en 2013 pour corriger le « décrochage » de ce dernier.

Or comme l’ont montré les échanges lors de la table ronde consacrée aux effets de la revalorisation des minima sociaux sur le non-recours, le sujet est à la fois complexe et particulièrement peu exploré, de sorte qu’aucun indicateur ne permet de mesurer cet impact, alors que ce serait éminemment utile pour éclairer les décisions prises par le législateur et le pouvoir réglementaire en matière de revalorisation.

Tout au plus peut-on compter sur les travaux réguliers effectués par la DREES avec le soutien de l’INSEE, mesurant l’impact des transferts fiscaux et sociaux sur le taux de pauvreté et – ce qui se révèle plus significatif – sur l’intensité de la pauvreté ⁽³⁷⁾, comme l’illustre le graphique suivant.

IMPACT DE CHAQUE TRANSFERT FISCAL ET SOCIAL SUR L’INTENSITÉ DE LA PAUVRETÉ À 60 % DU NIVEAU DE VIE MÉDIAN, SELON LE TYPE DE MÉNAGE, EN 2013

Source : DREES, Minima sociaux et prestations sociales. Ménages aux revenus modestes et redistribution, « Panorama » édition 2016.

Au sein de ce panorama général, une fois encore se distingue le thème de l’accès aux soins. Comme le relevait le rapport de la mission d’évaluation de l’IGAS de janvier 2015, le Fonds CMU a mis en place, dans onze caisses locales – représentant près de 30 % des effectifs des bénéficiaires de la CMU-c et un quart des bénéficiaires de l’ACS –, un système de suivi mensuel de l’impact de la mesure de relèvement du plafond de la CMU-c et de l’ACS mise en œuvre dans le cadre du plan pluriannuel contre la pauvreté. L’encadré suivant, extrait de l’intervention de la représentante du Fonds CMU entendue par les rapporteurs, fournit les résultats chiffrés de cette estimation de l’impact du plan.

L’impact de la revalorisation du plafond de ressources pour la CMU-c et l’ACS

En application de la mesure annoncée dans le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, les plafonds d’attribution de la CMU-c et de l’ACS ont été relevés de 8,3 % (dont 7 % de revalorisation exceptionnelle) à compter du 1^er juillet 2013, dans le but de faciliter l’accès aux droits et aux soins pour les personnes les plus démunies.

Grâce à cette mesure, le plafond de l’ACS a pu retrouver quasiment le même niveau que le seuil de pauvreté (seuil de pauvreté estimé par l’INSEE pour 2011 à 60 % du revenu médian, pour une personne en métropole) et le plafond de la CMU-c a été replacé à 73,3 %, soit au même niveau qu’en 2000.

Le plein effet de la mesure était attendu pour la fin 2014 pour la CMU-c, avec 300 000 attributions et pour la fin du premier semestre 2016 pour l’ACS, avec 370 000 attestations, soit 300 000 utilisations d’attestation. Fin 2014, l’objectif pour la CMU-c était légèrement dépassé, avec plus de 309 000 attributions ⁽³⁸⁾ cumulées depuis le mois de juillet 2013.

Pour l’ACS, l’objectif des 370 000 délivrances d’attestation et de 300 000 utilisations, fixé pour la fin du premier semestre 2016, a été atteint dès le mois de juillet 2015. Le total d’attestations depuis le début de la mesure est de presque 479 000, soit 383 000 utilisations d’attestation.

La mesure de revalorisation des plafonds a terminé sa montée en charge pour les deux prestations CMU-c et ACS, mais elle continue d’influencer l’évolution des effectifs des deux prestations. En 2015, pour le total des trois principaux régimes (CNAMTS, RSI, CCMSA), 4,9 % des attributions de CMU-c et 16,6 % des attributions de l’ACS concernent des personnes dont les revenus se situent dans les tranches de revenus se rapportant au relèvement exceptionnel du plafond.

Source : intervention de Mme Raphaëlle Verniolle, alors directrice par intérim du Fonds CMU, 5 avril 2016.

Cet exemple le prouve : il est possible de bâtir un dispositif, chiffré, de suivi de la politique publique de lutte contre le non-recours et partant, d’assigner à cette politique des objectifs, chiffrés, dont il serait régulièrement rendu compte.

2. Les outils existants de mesure de la performance doivent être utilisés pour mobiliser le Gouvernement, le Parlement et les organismes de protection sociale

Il revient aux auteurs du deuxième rapport d’évaluation de l’IGAS sur le plan gouvernemental de 2013 de l’avoir remarqué : « Il n’existe qu’un seul cadrage indicatif et global formulé par France Stratégie dans son rapport [de juillet 2014] sur “ La France dans 10 ans ” qui fixe une réduction du taux de non-recours aux prestations sociales de 20 % d’ici 2025. Rappelons que les missions de l’IGAS sur les évaluations de la COG de la CNAMTS et de la CNAF recommandent de suivre de manière fine le taux de non-recours pour chaque prestation. » ⁽39) Il faut rendre hommage à France Stratégie d’avoir saisi la portée du rapport du groupe de travail « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux », coordonné par M. Bertrand Fragonard, dans le cadre de la préparation de la Conférence nationale contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de décembre 2012, et d’avoir retenu cet ambitieux objectif chiffré comme l’un des trois marqueurs d’« un modèle social lisible et inclusif » pour la France de 2025. Les vecteurs d’objectifs de ce type s’imposent d’eux-mêmes : les COG des caisses nationales de sécurité sociale et les annexes aux PLF et PLFSS.

a. Des objectifs et des indicateurs pour combattre le « cynisme budgétaire »

Dans leur principe même, des objectifs et des indicateurs sont d’abord nécessaires ne serait-ce que pour donner corps à l’idée, évoquée au début de la présente étude et qui fait écho à l’évidence proclamée par France Stratégie, selon laquelle, pour notre pays, diminuer le non-recours aux droits sociaux est non seulement un devoir de solidarité mais aussi une exigence au regard de la cohérence de notre système de prestations, voire une forme d’investissement social ⁽40).

Mais ce raisonnement ne va pas de soi et, pour reprendre les mots de M. Martin Hirsch lors de son audition, « il est possible que le non-recours “ arrange ” ». M. Hirsch faisait allusion à la grande crainte à laquelle il s’est heurté à l’époque de la mise au point du RSA, la crainte d’un coût budgétaire excessif de la nouvelle prestation. C’est pourquoi les rapporteurs ont apprécié d’entendre M. François Enaud, président de l’Agence nouvelle des solidarités actives, déclarer qu’il serait problématique de postuler qu’une prestation nouvellement créée connaîtrait un taux de recours de 50 % et de s’organiser pour ne pas le dépasser ; d’entendre M. Bertrand Fragonard affirmer qu’aucun gouvernement, quel qu’il soit, ne saurait se satisfaire du non-recours aux dispositifs qu’il gère ; d’entendre même un représentant de la direction du Budget réfuter la thèse cynique d’un non-recours qui « arrange ».

Selon ce dernier, la thèse en question peut s’envisager sous deux angles : d’une part, l’existence d’un taux élevé de non-recours à une prestation financée par le budget de l’État est-elle effectivement une « bonne nouvelle » budgétaire ? D’autre part, y a-t-il une forme d’ajustement, à des fins budgétaires, des hypothèses de taux de recours utilisées pour bâtir le projet de loi de finances de l’année ? Sur le premier point, la direction du Budget ne nie pas qu’un important volume de non-recours présente l’avantage d’aider à contenir le déficit du budget de l’État mais ce n’est pas une situation à rechercher pour elle-même car bien préférables – d’un strict point de vue budgétaire, s’entend – sont les économies structurelles telles que la baisse du montant de l’allocation servie ou la diminution de la population éligible à une prestation. Ainsi, dans la mesure où le non-recours aux minima sociaux représente un risque pour les finances publiques, il n’y a pas lieu, même cyniquement, de s’en « réjouir ». Quant au second point relatif à la méthode de budgétisation en projet de loi de finances, il révèle que l’intérêt bien compris de la direction du Budget consiste, même si c’est difficile en l’espèce, à anticiper la dépense de la manière la plus fine possible. Si l’estimation de taux de recours est supérieure au taux constaté, les crédits prévus seront utilisés par le ministère gestionnaire à d’autres fins du fait de la fongibilité de ces crédits d’intervention. Si au contraire l’estimation ex ante est sous-évaluée, il faudra trouver ailleurs, en gestion, les crédits nécessaires pour couvrir cette dépense supplémentaire. Dans les deux cas, ce n’est pas une bonne nouvelle pour la direction du Budget.

Si, par conséquent, il y a consensus pour dire que le non-recours aux minima sociaux n’« arrange » nullement les pouvoirs publics, alors rien ne devrait s’opposer à la mise au point d’objectifs de diminution du non-recours, assortis d’indicateurs précis.

b. Des objectifs et des indicateurs pour impliquer et responsabiliser les pouvoirs publics

Sans qu’il soit besoin de mettre en place un appareil statistique pour l’heure hors de portée, se contenter dans un premier temps de s’aligner, pour l’ensemble des minima sociaux faisant l’objet de la présente évaluation, sur ce qui existe déjà pour la CMU-c et l’ACS, serait un progrès notable.

● Le lieu « naturel » de la fixation d’objectifs de diminution du non-recours, ce sont les conventions d’objectifs et de gestion liant chaque caisse nationale de sécurité sociale et l’État, pour le régime général comme pour les autres régimes – notamment le régime agricole et le régime des indépendants –, ainsi que la convention tripartite entre l’État, l’Unédic et Pôle Emploi s’agissant de l’ASS.

Même si la COG entre l’État et la CNAMTS pour la période 2014-2017 met davantage en exergue « l’accès aux droits et prestations, notamment pour les assurés les plus fragiles », que ne le fait la COG entre l’État et la CNAF pour la période 2013-2017, ces deux documents comportent des listes d’actions à mener qui ne paraissent pas si éloignées l’une de l’autre, comme en témoignent les tableaux suivants. En revanche, là où la COG de la CNAMTS évoque une « démarche active » et orientée vers l’augmentation du nombre de bénéficiaires de la CMU-c et de l’ACS, mesurée par un taux de recours, la COG de la CNAF ne prévoit de s’appuyer que sur le suivi du nombre de rendez-vous des droits.

EXTRAIT DE LA COG 2014-2017 ENTRE L’ÉTAT ET LA CNAMTS

EXTRAIT DE LA COG 2013-2017 ENTRE L’ÉTAT ET LA CNAF

À propos de la dernière ligne du tableau précédent, on a déjà souligné plus haut l’intérêt manifeste qu’il y aurait à inclure dans la COG de la CNAF, au-delà du simple suivi du nombre de rendez-vous des droits, un indicateur mesurant les droits ouverts à l’issue de tels rendez-vous. Au demeurant, la CNAF elle-même a pris conscience de ce besoin puisque, dans le bilan à mi-parcours de la COG publié en mai dernier, on lit que ce dispositif a bénéficié en 2015 à 234 476 allocataires – soit bien au-delà des engagements pris, qui portent sur 100 000 rendez-vous annuels – et que 34,91 % de rendez-vous des droits – soit près de 82 000 – ont donné lieu à au moins une ouverture de droit. Selon les informations complémentaires recueillies par les rapporteurs, la moitié de ces ouvertures environ concerne le RSA.

Mais de façon un peu plus fine, et pour ne pas donner l’impression de dévaloriser un opérateur de protection sociale par rapport à l’autre, on pourrait aussi imaginer un indicateur permettant de valoriser la contribution des CAF, à travers ces rendez-vous des droits, à l’atteinte par les CPAM de leurs propres objectifs. En effet, dans la mesure où ces rendez-vous sont l’occasion d’une pré-instruction des dossiers de CMU-c et d’information sur l’ACS, les indicateurs de la COG de la CNAMTS en matière de taux de recours bénéficient de l’action du réseau de la CNAF. Cette intéressante proposition est formulée par les étudiants de l’EN3S dans leur rapport précité ⁽41) sur l’impact du rendez-vous des droits face au phénomène de non-recours et de renoncement aux soins. Ce même rapport suggère également de formaliser dans les COG des branches famille et maladie des objectifs chiffrés de coopération entre elles, comme par exemple le taux de conventions signées entre CPAM et CAF compétentes pour un même territoire ⁽⁴²⁾.

Dans la COG de la CNAVTS pour la période 2014-2017, on trouve certes (pp. 47-49 du document) des développements relatifs à l’engagement de la CNAVTS à « favoriser l’ouverture de droits à l’ASPA » par des actions d’information, d’accompagnement et de médiation ainsi qu’à « préparer la mise en œuvre du passage à la retraite automatisé des publics fragilisés titulaires de prestations non cumulables avec une pension de retraite (invalides, titulaires de l’AAH, titulaires du RSA, chômeurs en fin de droits, titulaires de l’allocation des travailleurs de l’amiante) » à l’horizon du terme de la COG. Mais aucun indicateur n’est associé à ces engagements.

Dans la COG de la MSA, sous l’intitulé « Améliorer la montée en charge des dispositifs de lutte contre la précarité », figurent trois engagements de la Caisse centrale du régime.

Extrait de la COG 2011-2015 entre l’État et la CCMSA

Fiche 2.3.– Améliorer la montée en charge des dispositifs de lutte conre la précarité

[…]

53.– Développer des actions relatives à l’accès aux droits des populations fragiles

54.– Renforcer les actions de communication / information des publics potentiels, relayées éventuellement par les organismes professionnels agricoles pour les non-salariés agricoles

55.– Assurer la résorption des stocks de dossiers d’attribution du RSA pour les exploitants agricoles et à moyen terme expertiser la possibilité de traitement automatisé de ces dossiers, soit par l’utilisation des données de l’administration fiscale, soit à travers les bases de données de l’assiette des cotisations.

Mais pour tout suivi, le document ne comporte qu’un indicateur de pilotage – le taux de dossiers traités à échéance pour le RSA – et aucun indicateur de résultat. La COG comporte certes un substantiel volet d’action sanitaire et sociale mais ces actions n’entrent pas dans le champ de la présente évaluation, n’intervenant qu’en complément de l’accès aux droits sociaux légaux.

Il faut toutefois noter, à rebours de la grande majorité des déclarations recueillies au cours des auditions, que les représentants de la MSA se sont exprimés devant les rapporteurs contre le principe même de l’inscription dans la COG d’une cible de diminution du non-recours, au motif que l’on ne peut pas obliger les bénéficiaires potentiels d’une prestation à la demander…

Aucun indicateur non plus dans la COG État-RSI pour la période 2012-2015, et pas vraiment d’objectif spécifique non plus, hormis en filigrane derrière l’engagement à « garantir une liquidation rapide et à bon droit des prestations et favoriser un accès à une information claire ». Une politique d’action sanitaire et sociale est par ailleurs menée dans ce régime, comme dans les autres.

On trouve encore moins d’éléments sur l’accès à l’ASS et le non-recours à cette prestation dans la convention tripartite État / Unédic / Pôle Emploi, ce dernier organisme ne faisant, il est vrai, que verser la prestation, qui est financée par le Fonds de solidarité, notamment alimenté par une subvention du budget de l’État.

Ainsi, pour l’ensemble des prestations en espèces et en nature entrant dans le champ de la présente évaluation, l’outil des conventions d’objectifs et de gestion paraît tout à fait approprié à la définition d’une politique publique de lutte contre le non-recours ambitieuse – ce qu’elle est déjà – et dotée des moyens de ses ambitions car faisant l’objet d’engagements écrits et mesurables, qui mettront devant leurs responsabilités le Gouvernement et les organismes de la protection sociale.

Déclinés dans le réseau des caisses locales, ces objectifs serviraient également de levier pour une réorientation de l’intéressement des agents – au moins pour la part nationale –, aidant ces derniers à sortir d’une logique trop exclusivement axée sur la « production », ainsi que cela a été souligné plus haut. Quant à la part locale de l’intéressement, elle pourrait également laisser une place à l’objectif de réduction du non-recours mais sans doute de façon variable selon les territoires, en fonctions des partenariats locaux susceptibles d’être noués sous l’impulsion des conseils départementaux chefs de file de la lutte contre le non-recours à leur échelle.

● À côté des COG, les annexes au PLF et au PLFSS sont les documents qui permettront efficacement de responsabiliser le Gouvernement et d’impliquer le Parlement dans le suivi, chaque automne mais également tout au long de l’année du fait du rôle joué par les présidents et rapporteurs des commissions chargées des finances et des affaires sociales dans les deux assemblées, ainsi que du rôle joué par la mission d’évaluation et de contrôle (MEC) et son pendant pour les LFSS, la MECSS.

Les rapporteurs proposent d’inclure dans chaque fascicule retraçant des crédits du budget de l’État ou des objectifs de dépenses de la sécurité sociale qui correspondent aux minima sociaux faisant l’objet de la présente évaluation, un indicateur de non-recours dont la cible serait fixée à la baisse :

– dans le programme de qualité et d’efficience (PQE) « famille » pour l’instruction et la liquidation du RSA socle ⁽⁴³⁾ et de la prime d’activité, ainsi que la liquidation de l’AAH ⁽⁴⁴⁾ ;

– dans le PQE « retraites » pour l’instruction et la liquidation de l’ASPA ;

– dans le projet annuel de performances (PAP) du programme « Handicap et dépendance » (n° 157) de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances pour le financement de l’AAH ;

– dans le PAP du programme « Inclusion sociale et protection des personnes » (n° 304) de la même mission pour le financement de la prime d’activité ;

– dans le PAP du programme « Accès et retour à l’emploi » (n° 102) de la mission Travail et emploi pour l’ASS.

S’agissant de la CMU-c et de l’ACS, le PQE « maladie » est déjà en ligne avec ces préconisations. Cet exemple montre d’ailleurs que la mise au point d’un véritable indicateur de taux de recours (à assortir d’une cible à la hausse) ou de taux de non-recours (avec cible à la baisse) est possible. Comme on l’a vu plus haut, lorsque la mise au point de tels indicateurs n’est pas possible faute de moyens ou de données, il reste envisageable d’approcher la mesure du non-recours à la manière dont ont procédé les cabinets Pluricité et Sémaphores.

Proposition n° 4 : instaurer des objectifs chiffrés de diminution du non-recours aux droits sociaux :

– généraliser les objectifs de diminution du non-recours dans les conventions d’objectifs et de gestion de chaque branche du régime général de sécurité sociale et des autres régimes ainsi que dans la convention liant Pôle Emploi ;

– établir une cible chiffrée de taux de non-recours aux minima sociaux, par l’ajout d’indicateurs dans les annexes au PLF et au PLFSS.

Préoccupation récente, phénomène insuffisamment évalué, le non-recours aux droits sociaux occupe désormais une place importante dans la politique publique de lutte contre l’exclusion mais fait l’objet d’une mise en œuvre concrète en net décalage par rapport aux ambitions proclamées, qui risquent donc de demeurer incantatoires. Afin qu’il n’en soit pas ainsi, il convient d’abord d’améliorer la connaissance et l’évaluation du phénomène, ainsi que de déployer un dispositif de mesure des résultats escomptés et obtenus dans le cadre de la lutte contre le non-recours. Les rapporteurs viennent de s’attacher à démontrer que cela est à portée de main.

Mais pour s’attaquer plus en profondeur aux racines du non-recours aux minima sociaux, l’effort doit être poursuivi dans deux directions : l’identification des bénéficiaires potentiels et l’accessibilité des prestations.

SECONDE PARTIE :
LA LUTTE CONTRE LE NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX RECOUVRE UN DOUBLE ENJEU D’IDENTIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES POTENTIELS ET D’ACCESSIBILITÉ
DES PRESTATIONS

I. REPÉRER LES PERSONNES ÉLIGIBLES EN DIFFUSANT L’INFORMATION ET EN GÉNÉRALISANT L’ÉCHANGE ET L’EXPLOITATION DES DONNÉES

A. METTRE À DISPOSITION L’INFORMATION SUR LES DROITS SOCIAUX AU MOMENT OPPORTUN ET SANS STIGMATISATION

1. « Faire venir » : l’incitation à connaître et utiliser les droits sociaux peut emprunter des vecteurs simples

Notre système de protection sociale repose sur le principe de quérabilité des prestations : pour percevoir une aide, il faut d’abord la réclamer. Dès lors, les organismes sociaux doivent soigner leur communication et affiner à la fois leur message et le support qu’il emprunte en fonction des publics auxquels ils s’adressent.

L’expérimentation du SGMAP dans les deux départements témoins a porté sur l’ensemble de la « chaîne de production » de la prestation, et a placé sous observation à la fois les demandeurs, les procédures et les organismes sociaux. Leur action doit se dérouler selon trois phases distinctes : l’information, la détection et l’orientation.

Très fouillée, l’analyse a mis en évidence à la fois des profils de non-recourant (le jeune actif vivant d’expédients et qui repousse l’idée de demander de l’aide, qu’il s’agisse du refus de « l’assistanat » ou d’une perception optimiste de sa situation ; le jeune actif précaire avec, et c’est alors très souvent une femme, ou sans enfant ; enfin, le retraité isolé percevant une très faible retraite) ; et des risques de rupture de droit provenant des règles d’attribution des aides et de l’attitude des organismes sociaux eux-mêmes.

En ce qui concerne les usagers, la typologie dressée est assez voisine de celle à laquelle aboutissent les cabinets Pluricité et Sémaphores dans le cadre de leur étude qui distingue l’individu marginalisé, le travailleur pauvre précarisé en plaçant dans cette catégorie en particulier les agriculteurs et les travailleurs indépendants, les retraités pauvres et les jeunes quittant le foyer parental recouvrant surtout les étudiants. Les trois premiers profils sont d’ailleurs reconnus comme victimes de l’invisibilité sociale par l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale. La recherche action du SGMAP révèle également des attitudes différenciées selon les prestations : le RSA et l’ASPA, quand ils sont connus, font office de repoussoir alors que la CMU-c ou l’ACS sont globalement mieux considérées.

L’étude a établi également la cartographie des démarches à entreprendre par les demandeurs selon les prestations demandées et détecté des trappes à non-recours, fréquentes en cas de changement de situation ou d’accident de la vie, voire de renouvellement des droits. La première réside dans la méconnaissance de la prestation, ou la mauvaise perception des conditions d’éligibilité. La seconde apparaît quand un usager connaît un changement de situation, qu’il s’agisse du chômage, de la fin du versement des allocations chômage, de la cessation d’activité ou d’un accident de santé. Pour prévenir le non-recours partiel, il est essentiel de proposer à chacun un rendez-vous des droits à chaque événement de vie connu : naissance, arrêt maladie de longue durée, veuvage ou séparation, quand elle est connue. Cette rencontre doit fournir au travailleur social, connecté aux différents sites, l’occasion de faire connaître les aides conçues pour passer les différentes étapes de la vie.

La dernier Baromètre d’opinion de la DREES portant sur l’année 2014 ⁽45) confirme que les principales prestations sont connues du public, à plus de 90 % pour le RSA, derrière les allocations familiales et l’aide personnalisée au logement, qui sont aussi les plus anciennes. Ce premier constat prouve qu’une dénomination stable dans le temps est un gage de visibilité. De même, la CMU-c est identifiée par près de 90 % des personnes interrogées. En revanche, moins de trois personnes sur quatre ont entendu parler du minimum vieillesse, ou plus exactement de l’ASPA dont la dénomination remonte tout de même à 2006. Quant à l’ACS, elle demeure confidentielle puisque moins de 30 % des individus la connaissent, en dépit de la campagne initiée dans la presse en septembre 2013. Depuis cette date, il est à souhaiter que les efforts incontestables déployés par les caisses d’assurance maladie aient porté leurs fruits.

• L’accueil physique

Tous les organismes sociaux se sont engagés, dans le cadre des conventions d’objectifs et de moyens, à mieux maîtriser leurs frais de gestion. Avec le développement du numérique, les méthodes de travail changent, les habitudes des usagers également, ce qui conduit à des réorganisations en profondeur se traduisant par une rationalisation des implantations, dont certaines ne reçoivent plus que sur rendez-vous, c’est-à-dire la diminution de leur nombre. Ces mouvements doivent s’accompagner d’une réflexion sur la gestion des flux de façon à éviter les queues interminables au guichet et en ne se contentant pas de les déporter en amont. L’accueil sur rendez-vous est une excellente chose mais il doit être possible d’être accueilli sans passer par Internet. Par ailleurs, il est possible de distribuer de l’information au guichet. Ainsi, dans le cadre des PLANIR, certaines CPAM ont diffusé à l’accueil un test d’éligibilité à l’ACS, qui s’est révélé à l’usage beaucoup plus efficace que les courriers.

M. Étienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), au cours de son audition, a soulevé la question du maillage territorial. Si le contact avec les assujettis est facile en milieu urbain, il l’est beaucoup moins en milieu rural. Il est important que les zones moins densément peuplées ne soient pas désertées par les services publics et l’ensemble de ceux qui les assurent doit veiller à maintenir une présence qui peut être organisée en concertation. C’est l’objet du schéma départemental d’amélioration de l’accès aux services publics tel qu’il est prévu dans l’article 98 de la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (dite NOTRe). Le schéma, qui inclut les services privés nécessaires pour satisfaire aux besoins de la population, est élaboré par le département et l’État en collaboration étroite avec les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI). Ce schéma définit, pour une durée de six ans, un programme d’actions destiné à renforcer l’offre de services dans les zones présentant un déficit d’accessibilité des services, en particulier les zones rurales et les zones urbaine sensibles, programme qui fait l’objet d’une contractualisation entre le préfet, le département, les communes et groupements intéressés ainsi qu’avec les organismes publics et privés concernés et les associations d’usagers des services au public dans le département.

Le CNLE recommande le développement des maisons de services au public définies à l’article 100 de la loi NOTRe. Elles offrent des permanences polyvalentes, où est présent l’ensemble des services dont peut bénéficier le citoyen. À l’heure actuelle, l’objectif d’ouvrir 1 000 de ces structures avant la fin de l’année 2016 est en passe d’être tenu et il devrait y en avoir une au moins par département. Le financement des MSAP se répartit entre les porteurs du projet (commune, intercommunalité, association, groupement d’intérêt public) à hauteur de 50 %, les opérateurs pour 25 % et les 25 % restants par l’État si la maison respecte le cahier des charges qui lui garantit une labellisation. Un des avantages de ce concept réside aussi dans la pluralité de l’offre de services. La Poste, qui dispose d’un parc immobilier très vaste, a conclu un accord avec l’État pour mettre à disposition 500 bureaux des zones rurales ou en montagne. Les prestataires Pluricité et Sémaphores, ayant observé la faible couverture en service public de certaines zones d’un des deux départements étudiés, ont évoqué la possibilité d’un lien entre une offre publique réduite et le non-recours. À cet égard, les maisons de services au public offrent des perspectives positives auxquelles il faut donner une réalité. Même en zone urbaine, la cohabitation est possible puisque, par exemple à Beaucaire, la CAF et la CPAM viennent d’ouvrir une antenne commune, ce qui devrait faciliter la vie des usagers et contribuer à décloisonner le travail des deux organismes.

Les études sociologiques qui se penchent sur le comportement des usagers révèlent régulièrement, au moins chez certains d’entre eux, une répugnance à demander de l’aide, par crainte d’être stigmatisés ou atteints dans leur dignité. Plusieurs initiatives locales ont été prises pour lever de tels blocages. Ainsi, la ville de Grenoble a choisi de faire des guichets sociaux des lieux de convivialité, des « maisons des habitants », qui abritent parfois un café, et où est accueilli celui ou celle qui vient chercher son panier solidaire de fruits et légumes, s’abonner aux spectacles ou demander le RSA. Des plates-formes spécialisées ont été ouvertes, sur les mobilités ou sur l’accès au numérique, l’important étant que le niveau de revenus n’entre jamais en considération. La présence de représentants des milieux favorisés apparaît d’ailleurs comme un gage de qualité car, quand ils sont mécontents, ils le font savoir ; et elle exclut d’emblée l’idée d’un service public à plusieurs vitesses. De tels lieux brassent toutes sortes d’habitants et banalisent les démarches, y compris la demande d’assistance. Solliciter une prestation sociale fait ainsi partie de l’exercice de la citoyenneté. L’initiative s’est accompagnée d’un effort particulier sur le niveau des conseillers sociaux, recrutés dans le cadre B, et de l’embauche d’écrivains publics pour aider les gens à remplir les formulaires et à rédiger les courriers administratifs. En outre, le nombre de prestations proposées étant passé d’une dizaine à une quarantaine, les maisons des habitants, telles les MSAP, mettent sous les yeux des visiteurs de l’information qu’ils n’auraient pas forcément demandée spontanément. Une présentation simple et claire est aussi un facteur de réussite.

Une autre piste consiste à miser sur des produits d’appel, susceptibles d’attirer des personnes qui ne viendraient pas spontanément demander de l’aide. Le CCAS de Rennes s’est ainsi rendu compte que proposer des cartes de transport à prix réduit lui amenait un nouveau public et que l’occasion pouvait être saisie pour offrir d’autres prestations. Ainsi le SGMAP, quand il a dressé le profil-type du non-recourant, a mis en évidence le jeune, plus ou moins marginalisé, qui se débrouille, et, à l’opposé, la personne âgée qui fréquente rarement les services sociaux. Or l’un comme l’autre présentent des attentes. Par exemple, les problèmes de logement les concernent tous les deux : le premier préférera une aide ponctuelle, comme un microcrédit garanti, quand la seconde est susceptible de basculer dans le recours pour des problèmes de logement (chauffage) ou de santé. D’autres villes ont conçu des « pass culturels », souvent à destination des jeunes qui là encore servent à détecter les difficultés.

• Le téléphone

Malgré l’évolution des technologies, les organismes sociaux ont encore reçu 27 millions de coups de téléphone en 2014, mais combien d’entre eux n’ont-ils pas abouti ? Le Défenseur des droits vient de publier avec l’Institut national de la consommation une étude soulignant la faible valeur ajoutée de ces appels, les réponses apportées étant sommaires. Si le contexte peut avoir contribué à une détérioration du service en raison d’une charge accrue de travail consécutive à la montée en charge de la prime d’activité, il reste néanmoins important que le téléphone ne se transforme pas en un obstacle supplémentaire à l’accès aux droits. Ainsi, tous les numéros des CAF et des CPAM sont surtaxés et celui du Défenseur des droits est l’un des rares à ne pas l’être. La perspective d’attendre un temps indéterminé peut dissuader des usagers démunis d’appeler et le département du Gers a créé un numéro vert social pour répondre aux demandes urgentes et assurer un premier niveau d’orientation.

En revanche, l’appel sortant, c’est-à-dire celui passé par les travailleurs sociaux aux usagers, se révèle particulièrement adapté pour rappeler la date et l’heure des rendez-vous, prévenir de l’arrivée à l’échéance de telle ou telle prestation pour éviter les ruptures de droit et de la nécessité d’engager telle ou telle démarche auprès des organismes sociaux. À l’exception peut-être des plus âgés, l’usage des téléphones portables, et même des smart phones, s’est généralisé et ce moyen de communication peut être davantage utilisé par les organismes sociaux d’autant qu’il permet de contacter des personnes difficilement joignables par d’autres moyens.

• Le courrier

Des différentes enquêtes sociologiques menées sur le terrain, il ressort que les campagnes de courrier donnent toujours de piètres résultats : le taux de retour est systématiquement très faible. Dans l’enquête diligentée par la CAF de Gironde, la proportion de ceux qui ont réagi à la lettre et au courriel d’information sur le RSA a atteint respectivement 18,7 % et 6,9 % même si, après relance, en termes d’ouverture de doits, 83 % des demandes ont abouti. Quant à l’étude menée à la CPAM de Lille sur l’ACS, deux tiers des personnes qui ont répondu aux questions posées ne se souvenaient pas avoir reçu d’information sur cette prestation que la CPAM leur avait envoyée, il est vrai, près d’un an avant. Le courrier papier ne semble pas la voie la plus efficace pour joindre les usagers. En outre, l’expérimentation du SGMAP a montré que le taux de réponse s’améliore si l’envoi est accompagné d’un formulaire qui donne aux conditions requises une forme plus concrète.

Les associations et les personnes en difficulté qui ont été auditionnées se plaignent encore du jargon administratif inintelligible, en particulier en cas de litige. Consulter les intéressés pour mettre au point des lettres-type serait sans doute à même de limiter les incompréhensions. Le CNLE a d’ailleurs créé, autour du huitième collège, un groupe de travail consacré à la simplification administrative des courriers et formulaires. De même, les PLANIR ont été l’occasion de retravailler les courriers et notifications aux assurés. À titre d’exemple, il est apparu, lors d’une expérimentation, que le courrier de promotion de l’ACS envoyé aux retraités modestes était compris par moins d’un tiers de ses destinataires. Un tel travail aurait tout intérêt à être entrepris en concertation avec des personnes en situation de pauvreté.

La représentante du Défenseur des droits a, pour sa part, insisté au cours de son audition, sur les libertés prises au fil du temps au regard de la loi n° 2000-321 du 12 avril 2000 relative aux droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations. Insidieusement, des instructions ont été diffusées au sein des organismes si bien que l’information sur les voies et les délais de recours ou encore la mention d’un correspondant particulier ont disparu de beaucoup des correspondances, du fait aussi de la dématérialisation. Ainsi, il est de plus en plus difficile pour les personnes de faire valoir leurs droits, d’autant plus que les dispositifs de médiation sont illisibles, non harmonisés et donc peu utilisés.

• Des campagnes à vaste échelle

Pour faire connaître une prestation ou en modifier l’image auprès du public, les campagnes d’information, à condition de choisir la bonne échelle, se révèlent utiles. À cet égard, celle qui a été lancée à l’occasion de l’entrée en vigueur de la prime d’activité est un exemple convaincant. Étant donné qu’il ressort de façon assez persistante que le non-recours est plus répandu chez les travailleurs précaires, qui entrent et sortent du dispositif au gré de leurs contrats de travail successifs, il serait sans doute profitable de faire passer le message que les minima sociaux sont aussi destinés aux personnes qui travaillent, et briser ainsi l’image trompeuse du RSA y compris auprès des agriculteurs et des travailleurs indépendants.

• L’accueil et les rendez-vous des droits

Dans le souci de fournir un service de qualité en procédant à une étude aussi complète que possible de la situation des usagers, le rendez-vous des droits est devenu le pilier de la lutte contre le non-recours. Adoptant une approche globale, centrée sur l’usager, qui dépasse la logique institutionnelle sectorisée, il est l’occasion, quand il est bien mené, de faire le tour des prestations auxquelles les personnes reçues peuvent prétendre. Il remédie ainsi au non-recours partiel et contribue au paiement à bon droit.

Le rendez-vous des droits a été imaginé à la MSA qui a pour caractéristique de collecter les cotisations, mais surtout de payer l’ensemble des prestations aux actifs agricoles. Dans la dernière convention d’objectifs et de gestion, la CNAF s’est engagée à tenir 100 000 rendez-vous des droits, objectif qu’elle a largement dépassé. S’il n’est pas possible de quantifier globalement les suites des rendez-vous des droits, la CAF de Seine-et-Marne estime, pour sa part, que, sur les 3 500 rendez-vous réalisés en 2015, environ 40 % d’entre eux avaient donné lieu à au moins une ouverture de droit.

Du côté de la CNAV, les techniciens des agences retraite ont été sensibilisés à la politique de détection et d’accompagnement le plus en amont possible pour les personnes les plus fragiles qui bénéficient de parcours spécifiques, les parcours attentionnés, un dispositif en vigueur également dans les CAF. Un technicien pourra par exemple encourager une personne ne bénéficiant que d’une petite retraite à revenir à 65 ans pour bénéficier de l’ASPA.

En octobre 2012, les régimes d’assurance maladie, le conseil général du Gard, la Mutualité française et le CHU de Nîmes ont décidé de lancer un diagnostic départemental sur les difficultés d’accès aux soins avec l’appui des chercheurs de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (Odenore). Ce « baromètre du renoncement aux soins dans le Gard », construit à partir du repérage des situations de renoncement par un ensemble d’organismes et d’entretiens approfondis auprès d’une centaine de personnes, a permis de cerner les facteurs explicatifs du renoncement et de décrire les formes qu’il pouvait prendre. Sur la base de ce diagnostic, des pistes possibles d’action se sont dégagées et ont abouti en novembre 2014 à la création d’un dispositif expérimental, une plateforme d’intervention départementale pour l’accès aux soins et à la santé (Pfidass). Cette plateforme est saisie par les professionnels des institutions partenaires, de plus en plus nombreux au fur et à mesure de la montée en charge du dispositif, qui détectent les situations de renoncement aux soins dans le cadre de leurs activités, et elle accompagne ensuite les assurés jusqu’à réalisation des soins. Parfois les situations relèvent exclusivement d’une problématique d’accès aux droits, mais celle-ci se double souvent d’un besoin d’accompagnement pour que ces droits permettent effectivement d’accéder aux soins (choix d’une complémentaire, orientation dans le système de soins). Les cas les plus complexes sont ceux pour lesquels il faut non seulement aider le patient à s’orienter dans le système de soins, mais également monter des plans de financement pour couvrir les restes à charge. Dans ce cadre, 1 407 prises en charge ont été enregistrées dont 465 accompagnements finalisés (soins réalisés ou en cours, soit 33 %), 494 suivis en cours (35 %), 437 échecs (31 %) et 107 clôtures pour non-pertinence de la saisine.

Le diagnostic, limité au Gard dans un premier temps, a été étendu aux autres départements de la région Languedoc-Roussillon. Puis le directeur général de la CNAMTS a décidé d’étendre l’expérimentation à une vingtaine d’autres CPAM.

• La difficile gestion des exceptions

Parmi les facteurs de non-recours, au moins pour le RSA, les prestataires Pluricité et Sémaphores ont recensé la place de deux catégories socio-économiques spécifiques : les agriculteurs et les travailleurs indépendants. Or, les entretiens qui ont été conduits soulèvent des interrogations nouvelles. Ainsi, la MSA, qui est à la fois organisme collecteur et organisme payeur, fait valoir à juste titre sa connaissance approfondie des dossiers. Elle est d’ailleurs à l’initiative des rendez-vous des droits qui marquent pour les usagers une incontestable avancée. Dans la pratique, cette double casquette n’a pas que des avantages pour l’usager assujetti dans la mesure où un agriculteur en difficulté, qui n’est pas à jour de ses cotisations, hésitera vraisemblablement à solliciter une aide. De même, si les comptes de l’exploitation sont établis par un comptable et que celui-ci n’est pas réglé, l’exploitant ne sera pas en mesure de fournir les pièces justificatives réclamées. Les procédures habituelles ne s’accommodent pas aisément du caractère aléatoire et saisonnier des revenus de cette profession. Et, comme eux, les travailleurs indépendants dont le cas est sans doute encore plus complexe, arrêtent leurs comptes annuellement. Pourtant, la dégradation de leur situation peut être extrêmement brutale et les faire basculer rapidement de la précarité à la détresse. Pour peu qu’ils soient en difficulté, ils voient davantage dans le RSI une source d’ennuis supplémentaires qu’une solution à leurs problèmes. En outre, leurs démarches sont encore compliquées par le fait qu’il leur faut passer, pour obtenir le versement du RSA de la CAF, par les services du conseil départemental qui est chargé d’évaluer leurs ressources.

• Les portails

La navigation sur Internet est devenue une source majeure d’information pour les Français. Ainsi, le site Ameli a enregistré 115 millions de visites en 2014, loin devant le téléphone, et la rubrique ASPA du site de la CNAV comptabilise 15 000 visites par mois. Ces quelques chiffres attestent du succès des sites proposés au public. Ils doivent donc être développés, enrichis, en respectant néanmoins quelques principes simples : d’une part, leur multiplication nuit à leur visibilité et alourdit les coûts de gestion en accroissant les risques d’erreur puisque les mises à jour sont rarement simultanées ; d’autre part, les évolutions nécessaires doivent, autant que faire se peut, intervenir en veillant à l’ergonomie et à la préservation de la signalétique pour éviter de désorienter les plus rétifs aux nouvelles technologies.

L’accueil multicanal – guichet, site internet, téléphone – doit être une réalité et l’accueil au guichet est aujourd’hui le deuxième canal de contact, devant le téléphone (27 millions de contacts en 2014). À travers la convention d’objectifs et de gestion signée avec l’État, la Caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) s’est engagée non seulement à assurer sa présence en milieu rural et dans les zones périurbaines fragilisées, mais aussi à renforcer l’accessibilité de ses services, en combinant les offres physiques et numériques. Les organismes locaux mettent ainsi progressivement en place des espaces libre-service, où les assurés bénéficient d’un accès autonome aux services en ligne de l’assurance maladie et d’un accompagnement à leur usage. Parallèlement, la politique d’accueil sur rendez-vous est en voie de généralisation à travers la mise en place d’espaces conseil sur les sites d’accueil, où sont prises en charge les situations complexes ou de fragilité sociale, au titre desquelles figure notamment la CMU-c. Selon le CNLE, l’impact de ces mesures de dématérialisation mérite d’être évalué.

Proposition n° 5 : développer une information attractive des bénéficiaires potentiels :

– utiliser l’action sociale des caisses et les aides extra-légales, en « captant » les personnes à partir d’un « produit d’appel », prestation simple et non stigmatisante ;

– lier systématiquement l’organisation d’un rendez-vous des droits à la survenue d’un « événement de la vie » (naissance, perte d’emploi, maladie, décès…) pour détecter une éventuelle éligibilité, immédiate ou à venir.

2. « Aller vers » : la nécessité de venir à la rencontre des publics les plus fragiles

La persistance de « poches » de non-recours parmi les populations fragiles et la mise en évidence de trappes à non-recours à l’occasion de l’étude du SGMAP ont amené à envisager des formes d’action plus volontaristes de la part des organismes sociaux qu’il convient d’amplifier, sans en éluder les aspects plus ambigus. En outre, les études, qui reposent sur des appariements entre différentes sources d’information, impliquent par construction que les bénéficiaires potentiels étudiés sont connus des services sociaux, laissant dans l’ombre ceux qui restent en marge. La gravité de la situation économique dans une large partie du territoire incite également à renouveler les pratiques du travail social, à élargir son périmètre au-delà de « la clientèle d’habitués » de façon à attirer des personnes fragilisées et jusque-là inconnues des services sociaux. Tous ces éléments concourent à pousser les organismes sociaux à aller hors les murs, pour faire connaître les prestations qu’ils servent à ceux qui ne font pas appel à eux. Comme le non-recours varie selon les prestations, les initiatives devront définir leur cible et adapter en conséquence leurs modalités d’intervention.

a. Les actions auprès des personnes les plus fragilisées

Parmi les catégories de non-recourants, les jeunes figurent en bonne place pour ce qui est de leur couverture santé à laquelle ils ne pensent guère puisqu’ils sont, ou s’estiment, en général en bonne santé. En effet, la majorité qui signifie l’inscription en propre à la sécurité sociale est un moment délicat s’agissant de l’accès aux droits. Nombreux sont les jeunes qui ne prennent pas la peine de faire les démarches, tout accaparés qu’ils sont à rechercher un emploi. Or la couverture santé de cette frange de la population mérite d’autant plus d’efforts de la part des organismes sociaux que le filet de protection qui l’entoure est ténu puisque, sauf exception, aucune garantie de revenu n’est consentie avant vingt-cinq ans.

Consciente de la difficulté, la CAF de Seine-et-Marne a donc engagé une démarche auprès des centres de formation d’apprentis du département, afin de se faire connaître et de sensibiliser les jeunes à l’importance d’être assurés au moment d’entrer dans le monde du travail. Grâce à cette initiative, la proportion de jeunes à jour dans leurs démarches a grimpé de 20 % à 80 %.

Emprunter le canal des missions locales pour atteindre les jeunes en difficulté d’insertion est également une solution possible pour diffuser l’information sur la CMU-c et l’ACS. Sur les territoires, la mission locale est un acteur de référence auprès duquel les jeunes à la recherche d’emploi, ou pris en charge dans le cadre de la garantie jeunes, peuvent trouver de l’information sur leurs droits, en particulier en matière de santé. L’article 17 du projet de loi relatif à l’égalité et à la citoyenneté, en cours de discussion, prévoit d’ailleurs une information notamment sur les droits en matière de santé : « Elle est délivrée à seize ans, lors de sa sortie du statut d’ayant droit à l’assurance maladie puis à vingt-trois ans, selon des modalités prévues par arrêté des ministres chargés de la santé et de la sécurité sociale. »

Plus en amont, la Journée de défense et de citoyenneté qui est suivie par tous les jeunes, puisqu’elle est obligatoire et que le certificat de participation délivré à cette occasion est nécessaire pour se présenter aux examens nationaux et au permis de conduire, est un point de passage obligé qui peut être utilisé. Dans le cadre des modules d’information sur les responsabilités du citoyen, la question de l’accès aux droits pourrait être abordée avec profit puisque la citoyenneté s’accompagne de l’attribution de droits.

À l’autre extrémité, on trouve les personnes âgées qui sont réticentes à venir demander de l’aide surtout qu’elles pensent, souvent à tort, compromettre la transmission de leurs biens à leurs héritiers. Les approcher est une gageure car elles demeurent, volontairement souvent, en retrait. Il importe donc de se caler sur leurs habitudes.

Une expérimentation d’envergure a été lancée avec la Poste dans quatre départements appartenant à des régions différentes (Côte-d’Or, Indre, Haute-Marne et Savoie). Le postier étant souvent le visiteur le plus régulier des personnes âgées et isolées, il est le plus à même de repérer des situations de fragilité économique, sociale et médicale. Au travers de quelques questions ciblées, l’agent de la Poste vérifie avec le plus de bienveillance possible si les personnes sont autonomes. Ces constats permettent de déclencher une visite d’un assistant social et, si la situation le permet, d’ouvrir certains droits. Jusqu’ici, 60 000 retraités ont été concernés par ce dispositif.

Les échanges entre les CARSAT et les CPAM sont facilités du fait que la CNAV est gestionnaire de l’Observatoire des situations de fragilité. Regroupant sur une base territoriale fine des données sur la santé et la retraite, cet outil sert à identifier les territoires prioritaires d’intervention en vue de développer des actions concertées en lien avec les partenaires locaux et à cibler les publics les plus fragiles pour leur offrir un accompagnement plus adapté ; enfin, à mesurer l’impact des actions engagées auprès d’eux. Il est accessible à l’ensemble des travailleurs sociaux.

Depuis décembre 2015, dans le Gard, les courriers d’information sur l’ACS envoyés au moment de la retraite, et dont les résultats étaient très décevants, ont été remplacés par des campagnes d’appels téléphoniques qui semblent susciter davantage d’intérêt.

Pour éviter des ruptures de droit, provoquant un non-recours frictionnel, au moment du renouvellement de l’ASPA notamment, les organismes sociaux du Gard ont aussi organisé des réunions collectives de bénéficiaires de l’ASPA depuis moins de neuf mois, avant le renouvellement de leur dossier. Les résultats obtenus sont encourageants. Enfin, les techniciens des caisses sont formés à détecter les personnes en difficulté et à les inviter à anticiper le cap des soixante-cinq ans, seuil d’éligibilité à l’ASPA.

Par ailleurs, il serait bon que, au sein du réseau MSA et du RSI, les contacts soient plus institutionnalisés entre les services contentieux et les services sociaux. En raison de la nécessité de prévenir les suicides d’agriculteurs, les MSA, qui disposent de relais locaux, sont plus sensibilisées aux enjeux sociaux qui se dissimulent derrière les arriérés de cotisations, mais il serait opportun que le RSI réagisse à ces signaux d’alerte autrement que par la voie juridique classique. La détection de la précarité constitue indéniablement un défi considérable pour ce régime qui cumule les inconvénients pour s’atteler à cette tâche. Il perçoit en effet les cotisations mais le versement des prestations est assuré soit par la CAF pour la prime d’activité et les allocations familiales, soit par l’organisme complémentaire choisi par les assujettis pour le risque maladie-maternité. En outre, les demandes de RSA socle doivent être adressées directement à la CAF. En tout état de cause, la précarisation croissante des artisans-travailleurs indépendants installés ailleurs que dans les grandes métropoles mérite l’attention des acteurs de la protection sociale, même si leur nombre est relativement faible.

S’agissant des personnes en recherche d’emploi, Pôle Emploi doit également être en mesure de prodiguer les informations essentielles sur les minima sociaux, ou à tout le moins d’orienter les demandeurs d’emploi. Des actions ont été engagées avec le déploiement du plan stratégique « Pôle Emploi 2015 » pour former des agents à moduler l’accompagnement en fonction des publics qu’ils suivent et à aider les plus fragiles à lever les freins individuels à l’emploi, tels que l’isolement, le logement ou la mobilité. Plus généralement, de façon à mieux lier aide à la rechercher d’emploi et suivi social, une information simple et claire sur l’accès aux droits sociaux pourrait être mise à disposition, sur différents supports, dans les agences de Pôle Emploi.

Proposition n° 6 : développer une information ciblée sur les personnes les plus fragilisées :

– prévoir une information des jeunes sur les droits sociaux dans le cadre de la Journée de défense et de citoyenneté ;

– au sein des agences de Pôle Emploi, mettre à disposition des demandeurs d’emploi une information sur les droits sociaux.

b. Des actions coordonnées et une mise en réseau

Dans certains départements étendus et à la population éparse, des bus font des tournées pour rendre les services publics plus accessibles à ceux qui ont du mal à se déplacer. Médecins du Monde a dû abandonner, faute de crédits, le camion qui servait de cabinet dentaire itinérant. En Seine-et-Marne, un bus CAF/CARSAT équipé d’un accès Internet vient d’être inauguré pour aller au-devant des populations rurales et faciliter leurs démarches. Le même dispositif de bus itinérant est utilisé pour lutter contre le renoncement aux soins. Il permet d’accompagner vers les soins le public en situation de précarité en réalisant un bilan de santé complet durant une journée, première démarche vers le renouement avec un parcours de soins personnalisé. Cette opération s’appuie sur un travail partenarial avec les acteurs médico-sociaux du territoire.

Dans le cadre des PLANIR, la CPAM du Hainaut a créé la ligne « urgence précarité » utilisée par les professionnels pour signaler les personnes en difficulté. Cette ligne, réservée à des médecins et des pharmaciens, s’ouvre peu à peu à d’autres partenaires tels que les CCAS et la Permanence d’accès aux soins de santé (PASS) ou encore des mandataires judiciaires, pour signaler toute situation d’urgence engendrée par une problématique d’accès aux droits de l’assurance maladie et aux soins. Cinq cents signalements ont été traités, dont la moitié par des médecins et des pharmaciens. Il s’agit dans la grande majorité de problèmes de gestion des droits et de bénéfice de la CMU-c ou de l’ACS. Plus de la moitié sont réglés en moins de cinq jours et 70 % en moins de quinze jours.

Consciente que le guichet de la CPAM était rarement la première porte que poussaient les usagers, la CNAMTS s’est tournée vers l’Union nationale des CCAS/CIAS et, le 30 avril 2013, elles ont ensemble conclu un protocole en vue de simplifier l’accueil, l’information et la prise en charge des publics reçus par le CCAS/CIAS, de façon à accélérer l’ouverture des droits. En Seine-et-Marne, cette coopération a abouti, grâce aux opérations de repérage des CCAS, à 1 000 ouvertures supplémentaires de CMU-c, sur un total de 10 000.

De son côté, la CAF de Seine-et-Marne a pris l’initiative de prendre contact avec les victimes d’un grave accident du travail. Et citons aussi le cas de certaines CPAM qui prennent la peine de repérer les difficultés que peuvent occasionner les notifications de décisions défavorables telles que la suspension du versement de revenus de substitution, la notification d’un indu important, le refus de prise en charge d’une prestation coûteuse telle qu’un transport, de façon à limiter les inconvénients pour l’usager.

c. Des innovations possibles

Pour se faire connaître des habitants et, en quelque sorte, dédramatiser le recours aux services sociaux, le canton de Fribourg en Suisse a expérimenté ce qu’il appelle le « guichet social ». Alors que le guichet unique est organisé par une administration qui tente de simplifier et de faciliter l’ouverture des droits, le guichet social est conçu comme une institution indépendante des services de l’État, neutre et facile d’accès. Il se rapproche un peu des PIMMS, ces associations qui servent d’intermédiaire entre les personnes rebutées par l’institution et les organismes sociaux. Ce mode de fonctionnement a été choisi pour permettre à cette structure de pratiquer une démarche d’ouverture, et d’aller au-devant du public pour lui présenter les prestations disponibles. Ainsi, il lui arrive d’installer des guichets mobiles dans les centres commerciaux, en plus d’une implantation, facile d’accès, dans un lieu neutre, et d’un portail dématérialisé. Le guichet social est donc un service d’information, mais aussi d’accompagnement et de travail en commun avec les bénéficiaires potentiels. De nombreux professionnels y participent de façon à offrir non seulement une aide à l’instruction des demandes mais aussi un accueil personnalisé pour mettre les populations en situation de non-recours ou de recours partiel à jour avec leurs dossiers en examinant d’éventuelles ruptures ou problèmes et en faisant passer les informations adéquates. Parallèlement, le guichet coopère avec l’administration dont il doit se faire connaître. Cette initiative permet d’être en contact à la fois avec les populations les plus précaires et les institutions.

Prenant acte de l’évolution du marché du travail, l’Agence nouvelle des solidarités actives considère que, puisque les travailleurs précaires sont de plus en plus nombreux, il faut aller à leur rencontre pour leur faciliter l’accès aux droits. Aussi considère-t-elle qu’il serait judicieux d’implanter des bornes interactives directement dans les entreprises qui emploient des personnels nombreux à temps partiel et où la rotation des effectifs est rapide. Elle suggère ainsi d’équiper les entreprises de nettoyage ou les centres commerciaux où travaillent beaucoup d’employés. Une expérience de ce type a été menée en Seine-et-Marne où une coopération a été nouée avec les grands employeurs du département, notamment Disneyland Paris, Carrefour ou l’AP-HP. Des simulateurs de droits ont été déployés in situ, généralement dans les locaux de la direction des ressources humaines.

Mme Gisèle Biémouret considère que tous ceux qui emploient des personnes à des niveaux de salaire modeste, à commencer par les personnes publiques, devraient prendre conscience qu’une bonne partie de ceux qui travaillent pour eux peuvent prétendre à des prestations sociales, et être associés à la lutte contre le non-recours.

Au contraire, M. Jean-Louis Costes souhaite que la lutte contre le non-recours reste sous la seule responsabilité des acteurs publics. En effet, impliquer des employeurs n’est pas exempt de risque car, aussi bien informés, sinon mieux, que leurs employés, les employeurs risquent d’intégrer implicitement les prestations sociales dans les éléments de rémunération, tirant ainsi les salaires vers le bas.

Proposition de Mme Gisèle Biémouret : impliquer les employeurs dans la lutte contre le non-recours :

– promouvoir l’information sur les droits sociaux sur le lieu de travail ;

– développer l’information par les collectivités employant des contractuels précaires.

Proposition de M. Jean-Louis Costes : laisser la lutte contre le non-recours aux droits sociaux sous la seule responsabilité des acteurs publics concernés.

B. DÉVELOPPER L’ÉCHANGE ET L’EXPLOITATION DES DONNÉES DISPONIBLES AUX FINS DE DÉTECTION DU NON-RECOURS AUX DROITS SOCIAUX

Les personnes éligibles au bénéfice de minima sociaux ne sont évidemment pas réductibles à des numéros de dossiers ou à des jeux de données numériques. Les rapporteurs n’ont nullement l’intention de tomber dans un tel travers « déshumanisant » et ils reviendront longuement sur ce point. Pour autant, il serait clairement contraire à l’intérêt des bénéficiaires potentiels de ne pas recourir, de manière raisonnée et encadrée, aux outils d’échange et d’analyse de données qui se développent grâce à la numérisation des services publics. Des progrès très substantiels dans la détection du non-recours et la résorption de ce phénomène sont à en attendre.

1. En dépit de progrès notables, les échanges de données entre parties prenantes destinés à détecter le non-recours demeurent trop limités

Soucieux de connaître la réalité, localement, des échanges de données entre opérateurs de la protection sociale régulièrement évoqués dans les analyses et les débats relatifs à la gestion de la sécurité sociale – il est vrai presque exclusivement sous l’angle de la lutte contre la fraude –, les rapporteurs ont souhaité compléter leur vision du sujet tel que le leur décrivaient, depuis Paris, les directeurs des caisses nationales. Ils ont donc mandaté les prestataires Pluricité et Sémaphores afin que figurent dans leur rapport des développements circonstanciés sur ce point. Ils ont également cherché à comprendre le pourquoi de l’attitude fort peu coopérative de l’administration fiscale en matière de détection du non-recours.

a. Une pratique variable mais réelle à l’échelon local

● Aucun allocataire réel ou potentiel n’étant directement affilié à une caisse nationale, c’est bien localement qu’il faut étudier la pratique du maniement des données dont disposent les opérateurs de la protection sociale aux fins de détection du non-recours. Le rapport des prestataires Pluricité et Sémaphores s’attache à décrire à la fois la mobilisation par les caisses locales de leurs données propres et les échanges de données auxquelles elles procèdent. Ce travail d’enquête de terrain révèle des pratiques variables mais l’existence tangible d’une démarche active de rapprochements et recoupements dans le but de détecter les cas de non-recourants ou de prévenir les éventuelles ruptures de droits.

Extrait du rapport de ces deux prestataires, le tableau suivant montre à quel point l’accès à la CMU-c ou à l’ACS est prédominant dans cette démarche de « requêtage » des caisses, conformément à la démarche PLANIR.

EXEMPLES DE DÉMARCHES LOCALES D’ÉCHANGE DE DONNÉES
POUR DÉTECTER LE NON-RECOURS

Organisme	Requêtes / rapprochements de données effectués	Prestation	Action
CPAM (département 1) en lien avec la CARSAT	Bénéficiaire RSA assuré sans organisme complémentaire (pas de lien NOEMI^(46))	CMU-c / ACS	Envoi d’un courrier d’information
	Bénéficiaires d’un chèque ACS non utilisé 3 mois après l’édition	ACS	Invitation à une information collective par courrier, SMS, mail, en fonction des données personnelles disponibles
	Nouveaux bénéficiaires ASPA	ACS	Contact téléphonique et proposition d’envoi d’un dossier d’ACS
	Bénéficiaires de programme CIVIS sans organisme complémentaire	CMU-c / ACS	Information directe, permanences au sein des missions locales
	Personnes dont la CMU-c arrive à échéance dans le mois	CMU-c	Information (SMS, mails, courriers)
CPAM (département 2) en lien avec la CARSAT	Recherche d’éligibilité ACS auprès des bénéficiaires d’IJ faibles	ACS	Envoi postal d’un dossier ACS à compléter
	Détection et relance des assurés en situations de fin de droits CMU-c sans dépôt de renouvellement	CMU-c	Information (SMS, mails, courriers)
	Détection des publics bénéficiaires de l’AAH, de l’ASI ou dépendant d’un organisme de tutelle	CMU-C / ACS	Information (SMS, mails, courriers)
	Croisement des critères sociaux / non-recours à un médecin généraliste depuis 2 ans (1 an pour les personnes âgées)	CMU-C / ACS	Courrier d’information puis relance téléphonique
CARSAT (département 2)	Identification des assurés ayant l’ASPA depuis 9 mois	ASPA	Invitation à une réunion collective dans le but de maintenir les droits
RSI (département 1)	Montant des prestations retraites / données de consommation médicale	CMU-C / ACS C	Envoi d’un questionnaire notamment pour détecter un éventuel non-recours, ou un besoin en termes d’action sociale ou de prévention
MSA (département 2)	Droits RSA sans CMU/ACS	CMU-C / ACS	Invitation à un « rendez-vous prestations »
	Revenus connus sur une période donnée / composition de la famille / exclusion des ayants droits ACS ou CMU-C	CMU-C / ACS	Invitation à un « rendez-vous prestation »
CAF en lien avec les CARSAT (deux départements)	Signalement par les CAF des bénéficiaires du RSA et de l’AAH susceptibles d’être éligibles à l’ASPA	Passage du RSA à l’ASPA	Information sur l’ASPA

Source : rapport des prestataires Pluricité et Sémaphores, p. 119.

Comme le relèvent les cabinets prestataires dans leur monographie, trois types d’actions de détection sont ici à distinguer : l’incitation à exercer un droit connexe à un droit « de base » déjà possédé – par exemple demander la CMU-c pour les titulaires du RSA –, le traitement d’une situation de non-renouvellement de droits, ou bien l’accompagnement dans le passage d’un droit à un autre – du RSA à l’ASPA, par exemple.

● Les analyses de terrain relatives aux échanges automatisés de données en vue de la détection du non-recours ont permis de faire ressortir deux enjeux principaux : l’un portant sur l’existant et les améliorations à y apporter, en matière d’automatisation des flux d’informations entre les CAF et les gestionnaires de la CMU-c en faveur de l’accès des allocataires du RSA à une couverture santé complémentaire ; l’autre correspondant à un vœu, à propos de l’ouverture de droits potentiels au RSA.

Perçus comme un outil précieux pour garantir l’ouverture et le maintien des droits sociaux, notamment en cas de changement de situation des assurés, ces échanges sont toutefois un sujet sensible, traité à l’échelon national, qui mêle des enjeux techniques liés aux systèmes d’information et des enjeux juridiques liés à la protection des données personnelles (cf. infra).

Sur le second point, est apparu à la faveur des entretiens menés un double besoin d’échange de données qui porte sur l’ouverture de droits au RSA :

– de la part de Pôle Emploi vers les CAF, concernant la situation des personnes en fin de droits à l’ASS ou de demandeurs d’emploi ne pouvant bénéficier de l’allocation pour le retour à l’emploi ;

– de la part des maisons départementales des personnes handicapées vers les CAF, concernant les bénéficiaires de l’AAH en fin de droits.

Sur le premier point – auquel les enquêteurs de terrain consacrent l’essentiel de leurs analyses –, relatif à la couverture santé des allocataires du RSA, localement, des marges de progression ont été évoquées au cours de l’enquête, portant sur deux moments du parcours des usagers :

– à l’ouverture des droits au RSA d’abord, où des difficultés techniques perdurent malgré une volonté de la CNAMTS et de la CNAF d’automatiser les transferts d’informations afin que tous les allocataires du RSA socle bénéficient de la CMU-c. Ces difficultés sont liées au fait que la branche famille et la branche maladie n’utilisent pas les mêmes identifiants personnels pour gérer les droits de leurs allocataires – numéro d’allocataire qui correspond à un foyer pour la CNAF, et NIR, individuel, pour l’assurance maladie. Surmonter ces obstacles techniques nécessite selon les acteurs rencontrés, d’après les prestataires Pluricité et Sémaphores, une collaboration qui ne prospère pas partout de la même manière, comme l’illustre l’encadré suivant ;

La transmission des informations entre les CAF et les CPAM concernant les allocataires RSA : des pratiques variables sur les territoires

Dans le département 1, CAF et CPAM avaient entrepris un travail embryonnaire afin de mettre en place les transmissions d’informations automatisées concernant les nouveaux allocataires RSA. Dans ce cadre, la CAF devait demander à chaque nouvel allocataire s’il disposait d’un organisme complémentaire et transmettre l’information à la CPAM. Dans un contexte très tendu en termes de production, la CAF n’avait plus la possibilité de recueillir systématiquement cette information. Elle transmet donc désormais chaque mois, à la CPAM, une liste de nouveaux allocataires du RSA.

« Il n’y a pas d’injection automatique d’information dans les fichiers de la CPAM », comme le souligne un agent de direction de la caisse primaire. Le fichier est retravaillé « manuellement » par la CPAM qui recontacte par courrier ou mail les assurés n’ayant pas de lien NOEMI actif (indiquant potentiellement une absence d’organisme complémentaire). Les agents de direction de la CPAM indiquent que les taux de réponse des assurés à la sollicitation de la caisse sont très faibles.

Dans le département 2, lors des rendez-vous des droits comme de l’instruction des dossiers de RSA, les agents de la CAF sont amenés à questionner les allocataires sur leur situation en matière de santé et de protection maladie. S’il apparaît que la personne a un droit théorique qu’elle peut demander, l’agent se connecte au site « service-public.fr », imprime l’explication sur le droit et les démarches et explique à la personne comment faire valoir ses droits, notamment en ce qui concerne la CMU-c.

Lors d’une observation, nous avons assisté à un échange avec un allocataire disposant déjà d’une complémentaire santé. Dans un tel cas, l’agent explique à la personne qu’elle peut prendre contact avec sa complémentaire pour discuter d’une éventuelle baisse du montant de sa cotisation. Lorsque la personne n’a pas de complémentaire santé, un module informatique de l’applicatif CAF (@-RSA), notamment un bouton « demander la CMU-c » permet d’injecter les informations collectées par l’agent CAF dans le système informatique de la CPAM, qui pourra prendre contact avec les assurés ainsi repérés. Cet applicatif concerne pour l’instant les nouveaux allocataires du RSA pour lesquels il existe une présomption d’éligibilité à la CMU-c. L’agent de direction de la CPAM évoque toutefois « des complexités techniques, liées à des rejets dans les flux d’information si l’allocataire dispose déjà d’une complémentaire enregistrée à la CPAM, qui empêchent pour le moment l’automatisation totale du procédé ».

Source : rapport précité, p. 117.

– au moment du renouvellement des droits à la CMU-c ensuite ⁽47). La demande annuelle de renouvellement de la CMU-c implique la transmission d’un nombre de pièces justificatives quasiment égal à ce qui est demandé au moment de la première demande. Les opérateurs locaux rencontrés – CAF, CPAM mais aussi CCAS – estiment qu’il s’agit là d’une « trappe à non-recours » ⁽⁴⁸⁾ qu’une transmission d’informations automatisée entre les CAF et CPAM pourrait aider à refermer.

Un autre point de questionnement émanant du terrain concerne les assurés « multi-régimes ». Les deux caisses du RSI rencontrées ont expérimenté des requêtes pour repérer des personnes âgées en situation de non-recours aux soins ou en situation de fragilité, et leur proposer le cas échéant la CMU-c ou l’ACS, mais l’efficacité de ce ciblage reste partielle car, par exemple, dans le cas d’une double affiliation au RSI et à la CPAM, l’absence de consommation de soins pris en charge par le RSI ne signifie pas nécessairement absence de soins.

Le RSI dispose par ailleurs d’une vision partielle sur les revenus de ses assurés, qui peuvent cotiser à d’autres caisses. Cela peut être très utile à la détection du non-recours du fait des croisements de données internes à une même caisse utilisant des informations sur les ressources – ce que les régimes moins intégrés que le RSI n’ont pas – mais les détections ainsi opérées peuvent être erronées. Ainsi, dans l’un des départements d’étude des prestataires Pluricité et Sémaphores, dans le cadre de l’expérimentation PARI ⁽⁴⁹⁾, environ 10 % de répondants initialement ciblés comme des bénéficiaires potentiels par le RSI et ayant répondu favorablement au questionnaire qui leur avait été adressé ne pouvaient en réalité pas prétendre à la CMU-c ou à l’ACS, les ressources du ménage dépassant les plafonds.

Cet exemple ponctuel permet de souligner l’importance cruciale de la connaissance des revenus des bénéficiaires potentiels de minima sociaux dans la détection du non-recours.

b. Le difficile accès aux informations relatives aux revenus

La question des échanges de données relatives aux revenus des personnes ou des ménages a été abordée par les rapporteurs sous deux aspects : l’utilisation de la connaissance statistique de plus en plus fine des revenus sur le territoire comme possible moyen de détecter des « poches de non-recours », d’une part ; les raisons de l’impossibilité actuelle d’utiliser les données de l’administration fiscale pour rechercher des non-recourants, d’autre part.

● Le premier aspect renvoie aux possibilités ouvertes par le dispositif dit « Filosofi » – pour fichier localisé social et fiscal –, fichier à finalité statistique tenu par l’INSEE, récemment mis en place afin de permettre, de façon nouvelle, une observation du revenu disponible des ménages aux échelons géographiques infra-départementaux. Il vise à améliorer la connaissance des revenus des ménages, en complétant les informations détenues par l’administration fiscale par des informations sur les revenus sociaux – non imposables et donc non déclarés à l’administration fiscale – tirés des différentes prestations sociales.

Les données issues de Filosofi proviennent ainsi du rapprochement des données fiscales – les déclarations de revenus des personnes physiques, la taxe d’habitation et le fichier d’imposition des personnes – fournies à l’INSEE par la DGFiP et des données sur les prestations sociales émanant des principaux organismes gestionnaires de ces prestations : CNAF, CNAVTS et CCMSA. Le champ couvert par le dispositif statistique est celui des ménages fiscaux dits « ordinaires », c’est-à-dire ayant rempli au moins une déclaration de revenus et imposables au titre de la taxe d’habitation, excluant de fait les personnes vivant dans des structures collectives ainsi que les personnes les plus en difficulté, qui vivent en logement précaire ou sont sans domicile fixe.

Les indicateurs produits par l’exploitation de la base Filosofi sont des indicateurs usuels décrivant la distribution statistique des ménages ainsi que la composition de ces revenus, les inégalités et la pauvreté. Le principal apport de cette base de données par rapport aux autres bases utilisées par l’INSEE est le caractère géographique des résultats obtenus, qui permet de visualiser les territoires où se concentrent les phénomènes de pauvreté.

Dans la mesure où les zones géographiques où se concentre la pauvreté sont celles où le non-recours aux prestations est le plus important – au moins en valeur absolue puisque les personnes éligibles aux prestations sont plus nombreuses –, les résultats obtenus à partir des données de Filosofi permettent de connaître très finement les territoires où se concentrent les phénomènes de non-recours. Il était donc légitime de se demander si les opérateurs de la protection sociale pourraient utiliser ces résultats pour mieux focaliser leurs actions de lutte contre le non-recours.

Mais de même que cet outil avait été décrit par les représentants de l’INSEE entendus par les rapporteurs comme ne permettant pas d’analyse satisfaisante du phénomène de non-recours en général, de même est-il nettement apparu au cours des auditions que l’idée de l’utiliser à des fins de détection géographique du non-recours était « orthogonale aux fondamentaux de l’INSEE » car plus le ciblage est fin, plus il se heurte au secret statistique.

● La seconde piste de réflexion a consisté à examiner la possibilité de mieux utiliser le riche potentiel des données détenues par l’administration fiscale pour détecter le non-recours aux minima sociaux.

Le représentant de la DGFiP ayant participé aux échanges organisés par les rapporteurs a mis en avant les textes applicables pour opposer une fin de non-recevoir à cette idée. Ainsi, en premier lieu, les données relatives aux revenus détenues par la DGFiP sont couvertes par le secret fiscal en vertu de l’article L. 103 du livre des procédures fiscales, aux termes duquel « L’obligation du secret professionnel, telle qu’elle est définie aux articles 226-13 et 226-14 du code pénal, s’applique à toutes les personnes appelées à l’occasion de leurs fonctions ou attributions à intervenir dans l’assiette, le contrôle, le recouvrement ou le contentieux des impôts, droits, taxes et redevances prévus au code général des impôts. Le secret s’étend à toutes les informations recueillies à l’occasion de ces opérations ». Les exceptions à ce principe relèvent de la loi. Les articles L. 113 et suivants du même livre des procédures fiscales prévoient ainsi des dérogations au secret professionnel notamment en matière d’assistance fiscale internationale, au profit de certaines administrations, autorités administratives, collectivités, services et organismes publics, au profit des autorités judiciaires et des juridictions, au profit des officiers ministériels ou encore au profit des autorités et des organismes chargés de l’application de la législation sociale.

Par exemple, s’agissant de l’utilisation à des fins statistiques des données fiscales, l’article L. 135 D du livre des procédures fiscales autorise leur communication aux agents de l’INSEE et des services statistiques ministériels, ou sous condition à des chercheurs, sous réserve du respect de la loi n° 51-711 du 7 juin 1951 sur l’obligation, la coordination et le secret en matière de statistiques. Cela signifie que ne peuvent être transmises dans ce cadre que des données agrégées, sans possibilité de remonter à une situation individuelle.

Et encore ces possibilités ne sont-elles pas fréquemment utilisées pour détecter le non-recours. Dans son rapport d’évaluation de janvier 2014, l’IGAS appelait ainsi de ses vœux « la mobilisation plus fréquente et intensive de données administratives […] afin de cibler une population d’éligibles potentiels à une prestation donnée, et d’étudier leur recours » ⁽50). Le même rapport notait aussi : « Plusieurs actions relevant de cette démarche sont inscrites au programme de travail des administrations de la statistique publique au cours des prochaines années (par exemple, appariement entre les données fiscales et l’échantillon inter-régimes de retraités de la DREES afin de déterminer les éligibles potentiels à l’ASPA et conduite d’une enquête en 2015 sur les éligibles qui ne perçoivent pas la prestation) » ⁽⁵¹⁾, mais il ne semble pas que ces travaux aient été menés à bien à ce jour.

En second lieu, concernant plus précisément les dérogations au secret fiscal au profit des opérateurs de la protection sociale, s’applique l’article L. 152 du livre des procédures fiscales, qui dispose que « Les agents des administrations fiscales [leur] communiquent […] les informations nominatives nécessaires : 1° à l’appréciation des conditions d’ouverture et de maintien des droits aux prestations 2° au calcul des prestations », y compris d’ailleurs en matière d’action sanitaire et sociale, donc au-delà des seules prestations d’aide sociale.

Certes, comme l’a souligné le représentant de la DGFiP répondant aux rapporteurs, le décret en Conseil d’État portant application de cet article, codifié à l’article R* 152-1 du livre des procédures fiscales, en restreint la portée à la communication des informations nominatives « strictement nécessaires à l’accomplissement par l’organisme demandeur de sa mission légale », interdit leur divulgation à des tiers et limite leur durée de conservation, ce qui ne pose pas de problème en soi. Mais surtout, lorsqu’elle concerne une personne physique, cette demande doit porter sur un individu déjà connu de l’organisme demandeur, au moyen de son nom, de son sexe, de ses date et lieu de naissance et de son adresse, et même du NIR si l’organisme en a connaissance. L’article précise in fine : « Il n’est donné suite à une demande qu’en cas de concordance suffisante des éléments d’identification de la personne concernée contenus dans la demande avec ceux détenus par l’administration à laquelle elle est adressée ».

C’est ce qui fait dire à la DGFiP que si la détection du « non-recours partiel », qui consiste à obtenir des compléments d’information sur une personne en vue, par exemple, de l’ouverture de droits connexes à ceux qu’elle possède déjà, est possible, la détection du « non-recours total », c’est-à-dire la recherche d’une personne non directement connue de l’opérateur de protection sociale demandeur mais qui correspondrait par exemple à un profil type de non-recourant, serait impossible en l’état actuel des textes. Les représentants de la MSA ont d’ailleurs indiqué en audition s’être heurtés à un refus de la DGFiP de communiquer le nombre d’anciens bénéficiaires de la prime pour l’emploi parmi les nouveaux bénéficiaires de la prime d’activité, mettant ainsi le gestionnaire du régime agricole dans l’impossibilité de savoir qui, parmi ses assurés obtenant cette nouvelle prestation, était auparavant un non-recourant complet (c’est-à-dire ne percevant ni le RSA activité ni la PPE). De même les prestataires Pluricité et Sémaphores n’ont-ils pu accéder aux données, même agrégées et anonymisées, qu’ils souhaitaient obtenir sur leurs territoires d’étude.

Le libellé actuel de l’article R* 152-1 du livre des procédures fiscales n’est cependant pas un obstacle insurmontable dans la mesure où :

– d’une part, cet article réglementaire peut être compatible avec l’exercice, par les opérateurs de la protection sociale, de leur mission de lutte contre le non-recours aux droits et prestations. Le texte mentionne bien la possibilité de faire porter la demande sur « une liste de personnes » et la fourniture de « tout ou partie » des informations énumérées plus haut. Pourquoi pas, dès lors, une demande collective portant sur un profil précis et géographiquement très ciblé de non-recourants ?

– d’autre part et surtout, si le besoin d’être « couvert » par un texte ad hoc doit prévaloir, rien n’empêche le Gouvernement de prendre rapidement un décret en Conseil d’État pour rendre l’article R* 152-1 compatible avec les missions des opérateurs de la protection sociale en matière de lutte active contre le non-recours. La rédaction englobante de l’actuel article L. 152 rend superflue toute modification de nature législative et par conséquent, ce ne serait que pure cohérence de la part du Gouvernement que de mettre ainsi sa pratique réglementaire en adéquation avec les ambitions formulées dans le Plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale en matière de détection et de réduction du non-recours aux droits sociaux.

Proposition n° 7 : développer les échanges de données entre les parties prenantes en facilitant l’accès des organismes de protection sociale aux données relatives aux revenus détenues par la direction générale des finances publiques.

Dans la mise en œuvre de cette proposition, se pose bien sûr la question de sa compatibilité avec la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés.

c. L’attitude prudente de la Commission nationale de l’informatique et des libertés

La participation d’une représentante de la CNIL à l’une des tables rondes organisées par les rapporteurs leur a laissé une impression mitigée quant à ce que serait l’attitude de la commission face à la volonté de développer de manière volontariste les échanges de données entre parties prenantes de la politique publique de lutte contre le non-recours.

● D’un côté, la CNIL n’est pas systématiquement opposée à tout échange de données sous forme d’interconnexion de fichiers constituant des traitements de données personnelles. Elle est seulement – c’est son rôle légal – attachée à l’examen attentif de la finalité du traitement, de sa pertinence sous l’angle de la proportionnalité entre les fins poursuivies et le volume ou le type de données traitées, et elle veille à l’information préalable des personnes auprès desquelles les données sont recueillies, à la durée de conservation de ces données ainsi qu’à leur intégrité, entendue comme leur protection technique et leur absence de divulgation à des tiers non autorisés.

Dans ce cadre, elle a non seulement autorisé depuis longtemps et à maintes reprises les interconnexions motivées par la lutte contre la fraude aux prestations sociales (cf. infra), mais aussi admis, certes de manière beaucoup plus ponctuelle, des interconnexions motivées par l’amélioration de l’accès aux droits, comme par exemple l’information de bénéficiaires de la CMU de leur droit à telle tarification spéciale ou bien l’autorisation de contacter automatiquement certaines femmes enceintes pour leur permettre d’accéder à la demande simplifiée de telle prestation. Pour autant, aucune demande « générique » sur la lutte contre le non-recours n’a jamais été adressée à la CNIL.

● D’un autre côté, la commission n’est pas à l’aise avec ce en quoi pourrait consister une telle demande « générique ». S’il s’agit de fournir à des allocataires potentiels une information ou de les guider dans l’accomplissement de leurs démarches, alors des simulateurs de droits suffisent (cf. infra) et la CNIL n’y a jamais fait obstacle. Si en revanche, comme au Royaume-Uni, sur le fondement de données personnelles traitées sans qu’elle l’ait demandé au préalable, une personne reçoit via Internet la liste de l’ensemble des prestations auxquelles elle a droit, la démarche va trop loin. Et la représentante de la CNIL d’insister sur l’information préalable des allocataires potentiels, soucieuse de préserver leur volonté de ne pas percevoir une prestation si tel est leur souhait. Face aux développements récents du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) comme plate-forme d’échanges pouvant faciliter l’accès aux droits plutôt que comme outil exclusivement tourné vers la lutte contre la fraude (cf. infra), l’agente de la commission s’est montrée circonspecte et a préféré vanter un tout autre mode d’action que l’échange de pièces et de données : la mise en réseau des travailleurs sociaux dans le cadre de l’aide aux personnes âgées dépendantes avec la méthode dite « Maia » – méthode d’action pour l’intégration des services d’aide et de soins dans le champ de l’autonomie – mise en œuvre par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie.

Bien plus proche de l’objet de la présente évaluation est la question de savoir dans quelle mesure ce que la CNIL a autorisé dans le champ de la lutte contre le fraude peut apporter à la détection du non-recours.

2. Les outils permettant de détecter la fraude aux prestations sociales doivent aussi servir à détecter le non-recours

Nonobstant les réserves de la CNIL face à des réflexions encore prospectives, deux sujets distincts ont émergé comme axes de progrès dans le repérage de potentiels bénéficiaires de droits sociaux à partir d’outils initialement conçus pour lutter contre la fraude aux prestations : l’évolution du Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), d’une part, et la réorientation de l’exploration de données ou data mining, d’autre part.

Mais en préambule, il est impossible aux rapporteurs de ne pas mentionner la sourde colère avec laquelle les membres du huitième collège du CNLE qui se sont exprimés en audition ont réagi au prononcé du mot « fraude ». Ce qui pour le législateur, le Gouvernement, les opérateurs de la protection sociale ou la CNIL est devenu une expression banale et une exigence de bonne gestion ou de « maîtrise des risques », la lutte contre la fraude, continue d’être très mal ressenti par les titulaires réels ou potentiels de minima sociaux, surtout dans le contexte de durcissement du discours de certains responsables publics à ce sujet.

a. Le Répertoire national commun de la protection sociale : un outil à faire connaître et évoluer

● Institué par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 ⁽52), codifié à l’article L. 114-12-1 du code de la sécurité sociale, le Répertoire national commun de la protection sociale a été autorisé par le décret n° 2009-1577 du 16 décembre 2009 pris après avis de la CNIL. Le RNCPS est une base de données à finalité administrative dont le but est de permettre l’échange d’informations entre les différents organismes délivrant des prestations sociales. Les informations nominatives inscrites dans cette base sont accessibles par des dizaines de milliers d’agents administratifs et, pour cette raison, la portée en a été délibérément limitée : le répertoire ne comporte aucune information sur le revenu des ménages, information essentielle pour évaluer leur éligibilité pour une majorité de prestations sociales.

Le RNCPS recense les bénéficiaires de prestations sociales et toutes les prestations qui leur ont été servies au cours des cinq dernières années, sans mention des montants versés ⁽⁵³⁾. Il permet ainsi, sur la base du numéro de sécurité sociale (NIR) qui constitue l’identifiant des personnes inscrites dans la base de données, de connaître les organismes auxquels une personne est rattachée et la nature des prestations qui lui sont servies.

Selon l’article 1^er du décret de 2009 qui autorise le RNCPS, codifié aux articles R. 114-25 et suivants du code de la sécurité sociale, les finalités de ce répertoire sont les suivantes :

« 1° Simplifier les démarches des bénéficiaires de droits et prestations par la mise en commun, entre les organismes, d’informations dont la fiabilité est garantie par les organismes qui les fournissent ;

« 2° Améliorer l’appréciation des conditions d’ouverture, la gestion et le contrôle des droits et prestations des bénéficiaires de la protection sociale […] et […] la détection de droits et prestations manquants ainsi que des anomalies et des fraudes ;

« 3° Rationaliser et fiabiliser […] les échanges de données entre les organismes de protection sociale […] et les administrations fiscales prévus par le présent code ;

« 4° Produire des statistiques anonymes à des fins de contrôle de la qualité des procédures ou de dénombrements relatifs à l’ensemble des informations contenues dans le RNCPS. »

L’ensemble du projet est conduit par la direction de la sécurité sociale en partenariat avec les organismes de protection sociale concernés. La CNAVTS est l’opérateur du RNCPS. Les informations transmises le sont sous la responsabilité des « contributeurs » (fournisseurs de données) et des organes de contrôle et de lutte contre la fraude.

Le RNCPS est :

– commun aux organismes chargés d’un régime obligatoire de base, aux caisses assurant le service des congés payés, aux organismes chargés de la gestion d’un régime de retraite complémentaire ou additionnel obligatoire et aux organismes servant des prestations chômage (soit 140 organismes nationaux et plus de 1 000 organismes à compétence territoriale) ;

– ouvert aux organismes de la branche recouvrement (les URSSAF) dans le cadre de l’exercice de leurs missions, particulièrement celles touchant à la lutte contre le travail illégal, ainsi qu’au Centre des liaisons européennes et internationales de sécurité sociale ;

– ouvert aux collectivités territoriales ainsi qu’aux CCAS dans le cadre de l’exercice de leurs compétences relatives à l’aide sociale.

Les personnes autorisées à inscrire ou à consulter les données inscrites dans le RNCPS sont, d’une part, les agents habilités, agissant dans le cadre de leurs missions, des organismes chargés de la gestion d’un régime obligatoire de sécurité sociale, des caisses assurant le service des congés payés, de Pôle Emploi, de l’URSSAF, et d’autre part, les agents habilités, agissant dans le cadre de leurs missions, pour les procédures d’attribution d’une prestation d’aide sociale servie par une collectivité territoriale ou un CCAS, et aux seules fins de vérifier les conditions d’accès à l’aide sociale. En mai 2014, 58 000 agents étaient ainsi habilités à consulter le RNCPS.

Les données fournies se répartissent en trois catégories :

– les données communes d’identification comportant notamment les nom et prénoms, le sexe, la date et le lieu de naissance, le cas échéant la mention du décès, et le NIR. Ces données ne sont pas stockées directement dans le cœur du répertoire : elles sont transmises par le SNGI ⁽⁵⁴⁾ à l’occasion de chaque consultation ;

– les données centralisées de rattachement comportant les identifiants des organismes auxquels un individu est rattaché ou l’a été au cours des cinq années précédentes, et les domaines de risques afférents aux prestations gérées par ces organismes, ainsi que les dates de début et de fin de rattachement ;

– les données complémentaires comportant pour chacun des droits ou prestations, d’une part, la nature des droits ou prestations ainsi que leur date d’effet, la qualité du bénéficiaire, l’état de chacun des droits ou prestations, ainsi que la date d’effet et le motif de cet état, et d’autre part, l’adresse déclarée pour l’ouverture du droit ou le versement de la prestation, la mention d’incidents sur cette adresse si l’organisme en a connaissance, et s’ils ont été fournis par le bénéficiaire, ses numéros de téléphone et adresses électroniques.

Les données complémentaires demeurent localisées dans les systèmes d’information des contributeurs et sont transmises en temps réel au RNCPS à chaque consultation. En mars 2013, le dispositif avait permis de constituer près de 140 millions de rattachements pour 68 millions d’assurés.

● En principe, ce dispositif devrait signaler une anomalie, comme le versement en double d’une même prestation ou celui de deux prestations incompatibles ⁽⁵⁵⁾, mais aussi mettre en évidence des droits manquants dont l’assuré devrait normalement bénéficier. Lors de sa délibération sur le projet de décret adopté en 2009, la CNIL a souligné que le RNCPS était un simple instrument d’aide à la décision, sans effet juridique spécifique, précisant : « si la décision de suspendre un droit (ou d’ouvrir un droit) ne saurait découler automatiquement de la consultation du RNCPS, […] cette consultation associée à une analyse des prestations peut néanmoins conduire un agent à prendre une décision produisant des effets juridiques à l’égard d’un bénéficiaire sur le fondement d’informations transmises par le RNCPS. » Ainsi, dans le cas de l’ouverture d’un droit, l’agent peut constater, au vu par exemple de l’indication du versement d’une prestation active, qu’une autre prestation pourrait être servie mais qu’elle ne l’est pas. Toutefois, conformément aux dispositions législatives et réglementaires en vigueur, l’ouverture des droits ne peut s’effectuer sans une demande expresse de l’assuré.

Du point de vue de la lutte contre le non-recours, la principale insuffisance du RNCPS réside dans l’absence de données relatives au revenu et à la composition des ménages, dans la mesure où la délivrance des prestations sociales est souvent conditionnée par une information sur ces éléments. Il n’existe notamment pas d’interconnexion entre le RNCPS et les fichiers des services fiscaux pouvant fournir des informations fiables dans ce domaine, mais l’attitude de la DGFiP décrite plus haut, couplée à la sensibilité de ces informations et au nombre d’agents ayant accès en consultation au RNCPS sont autant d’obstacles au partage d’informations.

● Les entretiens menés par les prestataires Pluricité et Sémaphores montrent que « cet outil est plus ou moins connu par les professionnels des différents organismes gestionnaires des prestations sociales ». Certains agents de CAF ont indiqué privilégier l’utilisation d’un outil propre à la branche famille, le référentiel national des bénéficiaires, utilisé dans le cadre de la maîtrise des risques internes.

Lorsqu’il est utilisé dans les territoires ayant fait l’objet de l’étude, le RNCPS l’est au cas par cas, en vue d’éviter des doublons, et d’une manière générale, il est vu comme un outil de lutte contre la fraude : « Aucun des organismes dans lesquels nous avons enquêté ne procède à des actions de “ requêtage ” à partir du RNCPS, par exemple pour détecter des droits potentiels “ en masse ”. » A même été perçu localement un doute sérieux quant au fait que les têtes de réseau souscrivent à l’idée de croiser les données et d’utiliser le RNCPS pour lutter contre le non-recours.

Un long article récemment paru dans une revue publiée par la CNAF et consacrée à la lutte contre la fraude ⁽⁵⁶⁾ retrace de manière très documentée l’origine et l’utilisation du RNCPS, qualifié de « niveau le plus abouti en termes de droit d’échanges et partage de données ». Les auteurs y rappellent que « la mise en place de ce répertoire [a] répond[u] à une pression politique s’axant sur deux types de besoins opposés […], deux finalités essentielles : la première qui est la lutte contre la fraude […] et l’autre [qui est de] permet[tre] […] l’ouverture des droits » ⁽⁵⁷⁾.

Ce que l’on pourrait ainsi appeler le « déséquilibre originel » qui a présidé à la création du RNCPS a perduré jusqu’à aujourd’hui, au point que la mission d’évaluation de l’IGAS a dû, dans ses deux rapports de janvier 2014 et janvier 2015 sur le plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, réitérer sa recommandation consistant à faire évoluer le RNCPS en vue de la détection des cas de non-recours : « la montée en charge du […] RNCPS, piloté par la DSS, peine à évoluer vers la détection du non-recours. Les informations contenues dans le RNCPS permettent de détecter des bénéficiaires potentiels de prestations sociales qui n’auraient pas fait valoir tous leurs droits (oubli d’une majoration pour enfant sur la retraite, manque potentiel de recours à la CMU-c en présence du RSA ou à l’ACS en présence d’un minimum social, […]). Or, cet usage prometteur de mise en évidence de droits non sollicités est, selon la DSS, assez peu pris en compte et dépend de la fiabilité des données et de leur mise à jour […]. La mission constate l’écart entre les intentions affichées et les contraintes techniques liées à la gestion de cette base de données, qui semble plus utilisée pour contribuer à la lutte contre la fraude que pour asseoir des études quantitatives ou des actions sur le non-recours aux droits. » ⁽⁵⁸⁾

● Au-delà de la fonction de « portail » consultable par les personnes habilitées, la mise en place d’une plateforme d’échanges de données entre les contributeurs au RNCPS est à ce stade l’une des principales attentes à l’égard du dispositif. Le décret de 2009 instituant le RNCPS prévoyait en effet, à l’article R. 114-31 du code de la sécurité sociale, un « dispositif de gestion des échanges », dont l’opérateur est encore la CNAVTS, et qui a tardé à se mettre en place.

Dans une note de novembre 2012 ⁽⁵⁹⁾, France stratégie voyait dans cette plateforme le moyen, à terme, de limiter le nombre de pièces justificatives redondantes demandées aux usagers, en permettant aux partenaires du RNCPS de partager des pièces justificatives, ce qui présente un grand intérêt du point de vue de la lutte contre le non-recours (cf. infra). Mais cette note se projetait encore plus loin, au stade de la généralisation de la déclaration sociale nominative (DSN), pour envisager de développer des échanges élargis à partir du RNCPS, en y intégrant ceux portant sur les revenus fiscaux ou la DSN.

La déclaration sociale nominative (DSN)

Issue de l’établissement de la paie mensuelle et centrée sur les aspects les plus importants de la relation employeur-salarié (entrée et sortie de l’entreprise, modalités, localisation et durée du travail, absences maladie, maternité ou accident, rémunérations), la DSN constitue un reflet immédiat des situations individuelles susceptibles de conditionner l’attribution de droits sociaux aux salariés.

Ce flux unique d’informations est commun à l’ensemble des organismes qui concourent à assurer la protection sociale des salariés : organismes de base et complémentaires, institutions de prévoyance, d’assurance ou mutuelles. Flux dématérialisé, issu directement du traitement de la paie, sans ressaisie, transmis lors d’une seule échéance mensuelle pour tous les organismes, la DSN est constituée de données, normalisées et partagées, à l’instar de la déclaration annuelle de données sociales unifiée (DADS-U) qu’elle remplace, mais avec un message dorénavant simplifié, grâce aux travaux d’élaboration d’une nouvelle norme et à la constitution par le Comité de normalisation des données sociales d’un référentiel simplifié des données sociales déclaratives.

La déclaration mensuelle est accompagnée le cas échéant de « signalements d’événements » très simplifiés, informant les institutions intéressées des suspensions du contrat de travail, notamment pour arrêts maladie ou accident du travail, ou de sa rupture. Ces informations rendues disponibles sans attendre la déclaration mensuelle permettent de déclencher sans délai le calcul des droits aux revenus de remplacement.

La DSN est obligatoire :

– depuis mai 2015 pour les employeurs déclarants directs ayant versé en 2013 plus de 2 millions d’euros de cotisations et contributions sociales auprès de l’URSSAF / CGSS ou de la MSA et pour les tiers déclarants, dès lors que ceux-ci déclarent pour l’ensemble de leur portefeuille un montant de 10 millions d’euros ;

– progressivement en 2016 pour toutes les entreprises, en fonction du calendrier défini par la direction de la sécurité sociale. À compter de la fin de l’année 2016, la déclaration sociale nominative remplacera la quasi-totalité des déclarations sociales préexistantes.

Sources : Jean-Louis Bühl, « La déclaration sociale nominative et l’accès aux droits », in Regards n° 46, septembre 2014 et www.dsn-info.fr.

Selon M. Jean-Louis Bühl ⁽⁶⁰⁾, l’un des maîtres d’œuvre de la DSN, les informations issues de cette déclaration permettent d’envisager une amélioration très significative des résultats de la lutte contre le non-recours aux prestations. C’est le cas du RSA ou de la CMU-c par exemple. En effet, la DSN doit permettre à la CNAF d’élaborer une « stratégie de détection proactive » des bénéficiaires potentiels de prestations grâce à la connaissance automatique des dates de début et de fin de contrats pour apprécier les conditions d’activité, des dates d’arrêt de travail ou de toute modification dans la situation professionnelle.

Parmi les nombreux avantages d’une plateforme d’échanges sous forme de RNCPS élargi aux données de la DSN voire aux données de l’administration fiscale, il est possible, comme indiqué par la note précitée de France stratégie, de mentionner les gains de temps et de moyens liés à la simplification, à la standardisation et à la fluidification des échanges, mais aussi une sécurité accrue des données grâce à une définition précise et unifiée des règles d’échange, dans un cadre bien formalisé : « En s’inspirant de l’exemple de la Banque carrefour de la sécurité sociale (BCSS) en Belgique, un conseil de gestion et de surveillance de cette plateforme d’échanges élargie pourrait être créé en plus de la surveillance réalisée par la CNIL. Cette instance pourrait être composée d’un représentant de la CNIL, de correspondants informatique et libertés (CIL) des institutions participant au réseau – ou au moins de responsables informatiques de ces institutions lorsqu’il n’existe pas de CIL –, de représentants d’associations d’usagers de l’administration, de représentants d’administrations, etc. L’objectif serait d’assurer un suivi des règles de sécurité au plus près de la plateforme, mais également de permettre à ces acteurs de proposer de nouvelles fonctionnalités, notamment de recherche de droits des particuliers. Ce conseil serait aussi l’occasion d’une concertation entre les administrations utilisatrices de la plateforme, les représentants des bénéficiaires et les organismes garantissant le respect des droits sur ces questions d’harmonisation et d’échange de données. » Précision capitale : « Dans tous les cas, et comme pour l’exemple belge, les agents responsables de la sécurité des données n’auraient pas accès aux contenus des échanges, mais seraient seulement en charge de leur gestion. Il faut également rappeler qu’il s’agit bien de faciliter des échanges et non pas de stocker une multitude d’informations sur les bénéficiaires. En d’autres termes, échanger des données à des fins de vérifications diverses ne doit pas être confondu avec la création d’un dossier unique élargi sur tous les usagers. »

Voilà qui devrait être de nature à rassurer la CNIL et quoi qu’il en soit, la concomitance du déploiement de la plateforme de gestion des échanges du RNCPS et de la généralisation de la DSN, couplée avec l’amélioration des transmissions de données fiscales que les rapporteurs appellent de leurs vœux, plaide pour un ambitieux pas en avant dans l’utilisation des données administratives aux fins de détection et de réduction du non-recours aux droits sociaux. Il est ainsi tout à fait possible d’imaginer qu’un organisme, habilité à cette seule fonction, puisse assurer ponctuellement le rapprochement des données fiscales sur les revenus – communiquées par ailleurs par l’administration fiscale à l’INSEE dans le cadre de la base Filosofi – avec les données de versements de prestations sociales pour identifier les cas de non-versement anormaux.

De manière moins prospective, plus immédiatement réalisable et tout aussi souhaitable, il convient de réorienter en vue de la lutte contre le non-recours une autre technique d’utilisation des données sociales trop exclusivement tournée vers la détection de la fraude : le « data mining ».

b. Le « data mining », à réorienter

Le data mining consiste en « un ensemble de méthodes qui permettent d’extraire de l’information (de façon semi-automatique) de grandes bases de données » ⁽61). Les domaines d’application en sont très variés, puisqu’il s’agit de la quasi-intégralité des domaines où la statistique est utilisée, du marketing à la gestion des ressources humaines, de l’industrie pharmaceutique à l’assurance, etc.

Comme l’indique M. Pierre Collinet ⁽⁶²⁾, statisticien à la CNAF ayant contribué à importer le data mining dans le réseau des CAF avec des travaux remontant, pour les premières expérimentations, à 2004, ces méthodes sont actuellement utilisées dans la branche famille pour expliquer au mieux les caractéristiques des allocataires concernés par la survenue d’un indu, afin de pouvoir prévoir ce risque et déclencher des contrôles ciblés sur les allocataires dont les dossiers présentent le plus de risques. Après plusieurs mois de montée en charge, 2013 a été la première année pleine de l’utilisation des modèles élaborés par les statisticiens du réseau à des fins de contrôle des informations fournies par les allocataires.

En pratique, le data mining est utilisé pour classer les allocataires des CAF selon une estimation du risque d’erreur sur leur dossier. Le déploiement de ce projet dans la branche famille a cela de particulier que c’est toute la politique de contrôle qui a dû s’adapter, d’abord au niveau national, puis localement. Aujourd’hui, les équipes de contrôle sont familiarisées avec les concepts de score de risque et disposent d’outils de plus en plus adaptés à la gestion réactive des contrôles que permet l’exploitation du data mining.

Dans le volume précité des Dossiers d’études publiés par la CNAF ⁽⁶³⁾, Vincent Dubois, Morgane Paris et Pierre-Édouard Weill étudient longuement l’évolution qu’a prise la politique de contrôle au sein du réseau des CAF sous l’effet de la généralisation de ces méthodes : « L’usage du data mining constitue une innovation technique majeure dans le contrôle des allocataires qui, à l’instar d’autres outils des politiques de contrôle, a fortement contribué à sa rationalisation, en même temps qu’à sa nationalisation », écrivent-ils. Ils citent également le directeur du département de la maîtrise des risques et de la lutte contre la fraude de la CNAF se félicitant des résultats obtenus : « Réalisé avec un outil analytique (une première pour un organisme de protection sociale en France), le modèle a été testé avec succès, puis généralisé fin 2011. Avec des résultats spectaculaires : entre 2011 et 2013, le rendement des contrôles sur place s’est accru de 46 % grâce à la performance du ciblage. Un gain considérable quand on sait que ces contrôles, réalisés par des agents assermentés, peuvent durer près de cinq heures ! Les montants en jeu sont eux aussi en hausse : en 2011, les contrôles sur place avaient permis de détecter 150 millions d’euros d’anomalies financières (erreurs ou fraudes) en 2013, ce chiffre est passé à 263 millions (+ 63 %). »

Mais ces auteurs, chercheurs au CNRS et à l’Université de Strasbourg, soulignent que « le data mining est un outil technologique “ neutre ” », au sens où celui-ci peut être utilisé pour des opérations diverses et à des fins qui le sont tout autant. C’est donc la finalité de son utilisation qui revêt un caractère stratégique et politique. Là est pour les rapporteurs le point-clef : les cibles que les modèles de data mining ont pour but de repérer peuvent être des dossiers « à risque financier », mais il pourrait tout aussi bien s’agir de dossiers de personnes éligibles à des prestations non demandées. Il serait ainsi concevable pour les CAF, sous l’impulsion de la caisse nationale, d’utiliser cet instrument à l’inverse de son utilisation actuelle. Le data mining permettrait ainsi de lutter non pas seulement contre les indus et la fraude, mais contre le non-recours – ces deux usages n’étant pas mutuellement exclusifs.

Précisons cependant qu’il serait excessif de limiter le data mining à la seule détection des dossiers frauduleux car, si c’est prioritairement sous cet angle que le recours à cet outil a été initialement conçu, son usage a été étendu à l’identification de tous les indus – frauduleux ou non. En outre, la mise en œuvre de cet outil conduit à identifier dans une proportion importante des situations de non-recours et de non-paiement, et donc à verser des rappels aux allocataires, quand bien même les modèles de détection des risques utilisés demeurent centrés sur l’identification des indus.

Du reste, l’extension explicite de l’usage du data mining à d’autres fins, notamment celle de lutte contre le non-recours, était envisageable dès l’origine, mais cette possibilité a été écartée, au moins dans les premières années d’utilisation de cet outil. Dans son article précité, M. Pierre Collinet regrette ainsi que le data mining soit essentiellement utilisé à des fins de contrôle, tout en tentant de justifier la position de la branche famille : « De nouvelles modélisations seraient aussi complémentaires de cette première génération de modèles, pour améliorer l’action des CAF vis-à-vis de leur allocataires : lutte contre le non-recours, campagnes de communication ciblées, action sociale… L’extension du data mining à d’autres champs, souvent envisagée, parfois entamée, se heurte à des contraintes bien identifiées : organisationnelles pour une part, car la mise en œuvre de ces techniques est coûteuse ; informatiques pour une autre part, car les bases de données doivent être adaptées ; éthiques enfin, au nom du respect de la vie privée et des libertés des allocataires ». Lors de son audition par les rapporteurs, M. Daniel Lenoir, directeur général de la CNAF, s’est d’ailleurs montré ouvert à l’utilisation du data mining aux fins de détection du non-recours et il a indiqué qu’une telle démarche avait été entreprise dans le cadre de la mise en œuvre par le réseau de la garantie publique contre les impayés de pension alimentaire instituée par la loi n° 2014-873 du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes, à partir de l’identification de profils-types de recourants.

Proposition n° 8 : mettre les outils de lutte contre la fraude au service de la diminution du non-recours aux droits sociaux :

– utiliser le répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS) pour favoriser l’accès aux droits sociaux, notamment en systématisant, au sein des organismes de protection sociale, la mise en place d’alertes pour détecter les cas potentiels de non-recours ;

– mettre en place une plateforme globale d’échanges entre administrations, allant au-delà du champ de la sécurité sociale et placée sous l’égide d’un conseil de gestion et de surveillance chargé de veiller à la sécurité des échanges et au respect des règles de la CNIL, afin de procéder à des échanges de données pour rechercher des droits non réclamés ;

– généraliser l’utilisation du data mining (exploration de données) pour faciliter la détection des cas de non-recours.

Faire venir les bénéficiaires potentiels de droits sociaux, aller vers eux, mieux les identifier grâce à l’immense potentiel de l’échange et de l’exploration de données, tout cela doit contribuer à l’évidence à mieux lutter contre le non-recours aux prestations. Mais dans l’amélioration de l’architecture et du fonctionnement de ces prestations elles-mêmes réside aussi une part très importante de l’effort à accomplir de la part des pouvoirs publics.

II. RENDRE LES PRESTATIONS PLUS ACCESSIBLES EN TIRANT PARTI DU NUMÉRIQUE, EN ACCOMPAGNANT LES PERSONNES ET EN SIMPLIFIANT LES MINIMA SOCIAUX

A. LE PRÉALABLE DE LA DOMICILIATION

1. En dépit de l’impulsion du plan de lutte contre la pauvreté et des ajustements réglementaires, les schémas départementaux de domiciliation sont insuffisamment déployés

Le PPLPIS de décembre 2013, dans son volet « accès aux droits », avait pour objectif de simplifier les régimes de domiciliation et de faire appel aux préfets pour organiser la domiciliation au sein d’un schéma de domiciliation. C’est un des volets de la loi pour l’accès au logement à un urbanisme rénové (ALUR) qui procède à une unification des régimes applicables aux personnes sans domicile fixe, aux demandeurs d’asile et aux gens du voyage, que l’INSEE estime, selon son enquête de 2012, à 141 500 environ en France métropolitaine, en hausse de 50 % par rapport à 2001.

Parmi les personnes interrogées, c’est-à-dire celles utilisant des services d’hébergement ou de distribution de repas dans les agglomérations de plus de 20 000 habitants à l’exclusion des demandeurs d’asile hébergés dans les centres spécialisés, près de trois sur cinq sont inscrits dans un service de domiciliation qui leur procure une adresse notamment pour leur courrier. Autrement dit, près de deux personnes sans domicile sur cinq ne font pas valoir leurs droits, volontairement ou non.

Une étude de la DREES ⁽64) confirme que « les personnes sans domicile stable rencontrent davantage de difficultés pour bénéficier des services et prestations du système de protection sociale, ne serait-ce que parce qu’elles ne disposent pas d’une adresse stable ». D’une part, l’accès aux soins dépend largement du mode d’hébergement dans la mesure où un sans-abri sur quatre déclare ne pas avoir été en contact avec un professionnel de santé ou un travailleur social dans l’année écoulée, contre 2 à 3 % des personnes ayant dormi dans un logement ordinaire accompagné, un hébergement collectif ou à l’hôtel. L’association Médecins du monde a également observé une corrélation entre les problèmes de logement et les difficultés d’accès aux soins. D’autre part, 40 % des personnes sans domicile déclarent n’avoir touché, le mois précédant l’enquête, aucune prestation alors que 56 % admettent n’avoir eu aucune ressource. La domiciliation est donc un élément clé de l’accès aux droits.

a. La procédure de domiciliation

Selon l’article L. 264-1 du CASF issu de la loi ALUR du 24 mars 2014, « Pour prétendre au service des prestations sociales légales, réglementaires et conventionnelles, […] les personnes sans domicile stable doivent élire domicile soit auprès d’un centre communal ou intercommunal d’action sociale, soit auprès d’un organisme agréé à cet effet. » La domiciliation désigne ipso facto l’organisme compétent pour verser ou financer les prestations. Dans son exposé des motifs, la loi ALUR faisait expressément référence au PPLPIS et à l’objectif d’accès aux droits. La domiciliation permet également de recevoir du courrier, d’obtenir une carte d’identité, l’aide juridictionnelle ou d’ouvrir un compte bancaire.

Indispensable donc pour faire valoir ses droits, la domiciliation est subordonnée à l’existence d’un « lien avec la commune », sujet à des interprétations plus ou moins restrictives. Le décret n° 2016-632 du 19 mai 2016, qui réécrit l’article R. 264-4 du CASF, en précise la nature, en particulier le séjour à la date de la demande de domiciliation quel que soit le mode de résidence, mais encore l’exercice d’une activité professionnelle, le bénéfice d’une action d’insertion ou de suivi social, l’existence de liens familiaux avec un résident dans la commune, ou l’exercice de l’autorité parentale sur un enfant scolarisé dans la commune. La domiciliation est accordée pour un an et, d’après l’article D. 264-3 du CASF, le bénéficiaire est tenu de se manifester, au besoin par téléphone ⁽65), au moins une fois par trimestre, sauf motif particulier. Ces décrets ont été suivis de peu d’une instruction de la DGCS destinée à accompagner la réforme de la domiciliation.

Les organismes domiciliataires sont soit les CCAS ou CIAS, soit les organismes agréés par le représentant de l’État dans le département, et avec lesquels il peut conclure une convention. L’agrément, soumis au respect d’un cahier des charges, et prononcé après avis du président du conseil départemental, a une durée limitée qui vient d’être portée à cinq ans au lieu de trois. La loi précise également que l’agrément peut contingenter le nombre ou les catégories de personnes domiciliées. De même l’agrément peut ne porter que sur certaines prestations sociales ⁽⁶⁶⁾. Dans ce cas, les domiciliations ne sont opposables que dans un périmètre restreint. Dans le cas où la domiciliation est gérée par les associations, celles-ci doivent être assurées d’avoir les moyens de fonctionner convenablement. De l’enquête menée en 2014 par la DGCS ⁽⁶⁷⁾ auprès des départements, il ressort que, selon les répondants, 17,64 % des CCAS connus mènent une activité de domiciliation et 31,8 % des CIAS connus.

Le CNLE souligne la répartition inégale de la charge que représente la domiciliation : 60 % des communes de moins de 5 000 habitants domicilient, contre 93 % des communes de plus de 5 000 habitants. En zone urbaine ou dans les régions les plus densément peuplées, les demandes sont beaucoup plus nombreuses et les CCAS, sous pression, n’ont pas les moyens de domicilier autant de monde aussi vite. Dans ce cas de figure, assez courant, la solution consiste à reporter la charge de travail sur les associations et Médecins du Monde déplore d’ailleurs que les CCAS se reposent trop sur les associations pour accomplir cette mission. Les observations des sociologues viennent conforter ce point de vue. Ainsi, Mme Marie Loison-Leruste ⁽⁶⁸⁾ relève les bureaux sous-dimensionnés dont disposent certaines associations qui estiment récupérer « ceux dont personne d’autre ne veut », la précarité du statut auquel les salariés des associations sont eux aussi soumis, la difficulté qu’ils éprouvent à respecter la vie privée des personnes qu’ils accompagnent et qui leur confient les codes d’accès à leur messagerie ou leur compte Ameli, et, enfin, les complications induites par les changements de domiciliation, souvent imposés par la condition même de sans domicile. Les associations font donc face à de brusques augmentations d’activité sans grande visibilité sur leurs moyens. Un tel constat est alarmant surtout qu’il arrive que, dans un département donné, la domiciliation incombe intégralement aux associations.

Le cas des « gens du voyage », c’est-à-dire menant une vie itinérante et logés dans des abris mobiles, et soumis à l’obligation du livret de circulation en vertu de la loi n° 69-3 du 3 janvier 1969 relative à l’exercice des activités ambulantes et au régime applicable aux personnes circulant en France sans domicile ni résidence, est particulier dans la mesure où ils doivent déclarer une commune de rattachement pour l’exercice des droits civils (mariage, vote, obligations fiscales…). Le choix incombe aux intéressés mais le rattachement, valable deux ans, est prononcé par le préfet. En principe, le nombre de personnes rattachées ne doit pas excéder 3 % de la population communale établie au dernier recensement. Les personnes relevant de ce statut ont la faculté de se faire domicilier ailleurs pour le bénéfice des prestations sociales.

b. Le schéma départemental de domiciliation

D’après le PPLPIS, « les préfets de départements, sous la coordination du préfet de région, et en lien avec les collectivités territoriales et les acteurs associatifs concernés, établiront un schéma de la domiciliation. » L’objectif visé est de définir une couverture territoriale complète et d’assurer un suivi annuel. L’article 34 de la loi ALUR fait du schéma départemental de domiciliation une annexe du plan départemental d’action pour le logement et l’hébergement des personnes défavorisées (PDALHPD).

La feuille de route 2015-2017 du PPLPIS, publiée le 3 mars 2015, comporte une action particulière (n° 13) de la part des organismes domiciliataires et leur tutelle : « Afin d’apporter une réponse systématique aux demandes de domiciliation, les modalités de coordination entre les associations, les services de l’État et les collectivités territoriales seront précisées dans le cadre des schémas départementaux de la domiciliation, annexés au plan départemental d’accès au logement, à l’hébergement des personnes défavorisées, et qui seront finalisés dans l’ensemble des départements au plus tard à la fin de l’année 2015. » Or, à la question des rapporteurs, l’IGAS a répondu qu’il n’y avait guère plus d’une douzaine de schémas définitifs et la DGCS, auditionnée ultérieurement, en dénombrait une vingtaine. On est encore loin du compte même si le problème ne se pose pas avec la même acuité dans tous les départements.

En outre, le CNLE relève une coordination insuffisante au sein d’un même département entre les organismes domiciliataires. Il importe donc de mener à terme les schémas départementaux pour à la fois répondre aux demandes sur l’ensemble du département et assurer un fonctionnement en réseau mieux à même de satisfaire aux besoins.

2. Conserver la logique de l’ancrage territorial suppose de relancer le processus de manière plus volontariste

Selon les informations parvenues aux rapporteurs, la situation d’ensemble n’est pas satisfaisante. D’une part, les associations font valoir que nombreux sont les CCAS qui refusent de domicilier pour absence de lien avec la commune – le décret est trop récent pour en mesurer dès à présent les effets – et que les recours sont compliqués pour des individus isolés et précarisés, surtout quand ils sont étrangers. D’autre part, la déléguée générale adjointe de l’UNCCAS constate l’absence d’études sur la question de la domiciliation par les CCAS/CIAS en dehors d’une enquête commune diligentée par l’UNCCAS et la DGCS ⁽69), s’appuyant sur les réponses de 1 458 CCAS, selon laquelle 76 % du nombre total de CCAS domicilient et 93 % des CCAS des communes de plus de 5 000 habitants où se concentrent massivement les demandes. Dans neuf cas sur dix, il n’y a pas de domiciliation car il n’y a pas de demande. Les CCAS des communes de plus de 30 000 habitants comptent en moyenne 280 domiciliations actives. À l’usage, cette obligation légale, à laquelle les CCAS ne peuvent en principe pas se dérober, se révèle coûteuse, bien qu’aucune ligne budgétaire n’ait été prévue, puisqu’il faut pouvoir stocker le courrier reçu après avoir pris le temps de le trier.

Par ailleurs, la loi NOTRe a rendu facultatif le CCAS dans les communes de moins de 1 500 habitants, ce qui pourrait avoir un impact sur les schémas départementaux de domiciliation.

L’instruction de la DGCS du mois de juin 2016 fixe au 30 septembre 2016 la date limite de la publication de l’ensemble des schémas. Elle rappelle que l’enjeu est triple : l’organisation de la concertation entre les acteurs, la qualité du service rendu aux usagers et l’harmonisation des méthodes à l’échelle des régions et du territoire national.

En supposant que la date limite soit respectée, plusieurs questions restent en suspens. La question de la nature et de l’intensité du lien avec la commune révèle le dilemme entre l’opportunité de l’ancrage local dont la DGCS considère qu’elle est une étape essentielle à l’intégration – pour faire sa place, il faut bien être de quelque part – et celle de simplifier les procédures pour faciliter la vie des usagers. Le décret du 19 mai 2016 opte pour la seconde puisque l’organisme domiciliataire met fin à la domiciliation « lorsque l’intéressé ne s’est pas présenté ou à défaut n’a pas contacté l’organisme agréé ou le centre pendant plus de trois mois consécutifs. » Certains organismes sociaux qui ont à s’occuper de personnes très mobiles, comme la CAF de Seine-Saint-Denis, plaident pour une domiciliation électronique par le biais d’une adresse mail, faculté qui pourrait convenir aussi aux personnes qui font le choix de la mobilité, comme ces retraités qui sillonnent la France en camping-car. Néanmoins, le lien avec le territoire se distendra forcément, pour ne rien dire de l’effectivité de la résidence ni de la fracture numérique. Sur ces questions, la prise de décision se révèle particulièrement délicate car les règles administratives butent sur la réalité telle que les sociologues l’observent sur le terrain et la retranscrivent dans leurs travaux.

Les rapporteurs considèrent, compte tenu des résultats insuffisants obtenus jusqu’à présent et de la condition sine qua non que constitue la domiciliation pour faire valoir ses droits, qu’il serait préférable de confier au département, dont ils entendent réaffirmer la place dans la lutte contre le non-recours, l’établissement du schéma départemental de domiciliation et de l’adapter aux conditions locales. Un tel transfert de responsabilité élargirait aussi l’offre de domiciliation, notamment en incluant les services départementaux dans le réseau, et contribuerait à une spécialisation des organismes domiciliataires de façon à fournir un service plus adapté aux besoins et à organiser une supervision plus concrète, gage d’un meilleur service aux usagers. Il est important de jouer sur les complémentarités offertes localement, car la demande est très inégalement répartie sur le territoire, et, là où ils sont enregistrés, les flux sont en constante progression. Ainsi, une association agréée du Gard a dû enregistrer en un an 700 domiciliations supplémentaires. Parallèlement, il est impératif que l’efficacité du service et l’effectivité de la loi ne soient pas à la merci de financements en dents de scie et du bon vouloir des instances à qui cette mission est confiée par la loi. Prise en charge au niveau départemental, la domiciliation représente aussi une porte d’entrée pour l’accompagnement social de certains publics qui en ont besoin.

Proposition n° 9 : confier aux départements l’élaboration des schémas départementaux de domiciliation.

B. L’INCLUSION NUMÉRIQUE AU SERVICE DE L’ACCÈS AUX DROITS SOCIAUX

Même la domiciliation pourrait être, en définitive, dématérialisée – comme on l’a vu supra, un interlocuteur des rapporteurs au moins a suggéré d’envisager qu’une adresse électronique puisse tenir lieu d’adresse tout court… Mais que cette suggestion n’ait pas été retenue ici montre bien que le « tout numérique » doit avoir des limites, particulièrement lorsque les destinataires ultimes de la politique publique sont des personnes en situation de grande précarité.

1. Le numérique offre des possibilités d’amélioration de la lutte contre le non-recours à un coût maîtrisé, qu’il convient d’exploiter largement

On peinerait à recenser de manière exhaustive l’ensemble des initiatives prises par les opérateurs de la protection sociale pour tirer parti du numérique dans leur organisation et dans la gestion des prestations pour lesquelles ils ont reçu compétence. Ces organismes n’échappent pas en effet au mouvement général de transformation numérique des services publics ⁽70). Au nombre des avantages à en attendre, mentionnons notamment les gains de productivité qui peuvent être réinvestis dans le système en dégageant du temps pour des tâches à plus forte valeur ajoutée – par exemple du temps pour la lutte contre le non-recours ou pour l’accompagnement personnalisé –, ainsi que la simplification des démarches pour les usagers permise par l’internalisation de la complexité administrative au sein des opérateurs eux-mêmes. Les rapporteurs ont fait ici le choix de concentrer leur propos sur quelques dispositifs, afin d’apprécier dans quelle mesure ils concourent effectivement et efficacement à la lutte contre le non-recours.

● Le premier, qui découle le plus directement de la numérisation des procédures, consiste en la suppression des dossiers « papier ». C’est pour la prestation la plus récente que celle-ci est la plus aboutie : d’après les chiffres fournis aux rapporteurs par M. Jean-Philippe Vinquant, directeur général de la cohésion sociale, 95 % des droits à la prime d’activité ont été ouverts en ligne et le reste via un formulaire papier. Il est vrai que dans le cadre du « lancement » de cette prestation, un effort tout particulier avait été consenti pour inciter les allocataires potentiels à utiliser une procédure entièrement dématérialisée, mettant en avant sa simplicité et sa rapidité.

Au-delà de la constitution des dossiers et de la phase d’ouverture des droits, la numérisation peut aussi aider à améliorer le suivi des dossiers ouverts. Au cours de son audition, M. Thomas Fatome, directeur de la sécurité sociale, a ainsi indiqué que, pour la moitié environ, les appels téléphoniques adressés aux CPAM sont des appels dits « de réassurance », qui ne sont destinés pour l’allocataire qu’à connaître l’état de traitement de son dossier. C’est la raison pour laquelle le chantier d’informatisation en cours dans le réseau de la CNAMTS comprend un volet « où en est mon dossier ? » visant à substituer aux appels de réassurance un suivi de dossier en ligne. Cela étant, un tel suivi n’est envisageable que pour les allocataires déjà dotés d’un numéro, tandis que pour les « primo-demandeurs », aucun numéro n’a encore pu être délivré. L’idée est donc de s’inspirer des pratiques du réseau des CAF, où un numéro provisoire est attribué aux allocataires potentiels, leur permettant de suivre y compris leur dossier de première demande.

Cela étant, les CAF ont aussi des progrès à accomplir, de l’aveu même du directeur général de la caisse nationale, M. Daniel Lenoir, dans le suivi des allocataires qui changent de résidence et donc de caisse de rattachement. Le numérique peut grandement aider – c’est un chantier en cours – à faire en sorte qu’un tel déménagement ne signifie pas la perte des informations sur l’allocataire et la nécessité pour lui de reprendre toute la procédure de création d’un nouveau dossier.

L’objectif du passage à un numéro d’allocataire national dans le réseau des CAF ne sera probablement pas atteint dans le cadre de la convention d’objectifs et de gestion pour la période 2013-2017. Mais la solution pourrait venir par un autre biais, qui est aussi à mettre au crédit de la démarche de transformation numérique des services publics : l’identifiant FranceConnect mis au point sous l’égide du Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), qui devrait permettre de s’identifier auprès de très nombreux « fournisseurs de services » sans avoir à donner à chaque fois un identifiant et un mot de passe. Le site https://franceconnect.gouv.fr le définit en ces termes : « Le dispositif de l’État qui permet de garantir l’identité d’un usager en s’appuyant sur des comptes existants pour lesquels son identité a déjà été vérifiée ». Le déploiement de FranceConnect est en cours et son usage sera facilité par la promulgation récente de la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique dont l’article 86 crée un article ad hoc dans le code des postes et des communications électroniques et autorise le Gouvernement à légiférer par ordonnance sur ce point. Cet identifiant devrait donc logiquement être utilisé à relativement brève échéance par tous les opérateurs de la protection sociale dont il est question dans la présente évaluation.

Si l’on poursuit l’exploration des possibilités ouvertes par la numérisation des procédures et des échanges, on en arrive aux outils permettant non plus seulement le suivi mais la gestion des dossiers en ligne. Le directeur de la sécurité sociale a ainsi indiqué que ses services travaillaient activement avec ceux de la DGFiP sur la possibilité de saisir directement sur écran un nouveau RIB ou un numéro de carte bancaire. De même pourrait-on imaginer que les principales opérations nécessaires à la vie d’un dossier soient réalisables directement depuis un téléphone mobile, sur lequel aurait été installée une application ad hoc. Les représentants de la MSA entendus par les rapporteurs ont ainsi mentionné l’existence d’une application pour smartphone, « ma MSA et moi ».

● Sans aller jusqu’à cette dématérialisation complète des échanges, le développement de services numériques peut déjà aider à alléger les opérations de fourniture de pièces justificatives de la part des bénéficiaires existants ou potentiels de droits à prestation, qui sont une cause bien connue de non-recours par découragement du demandeur.

Telle est l’idée qui préside à l’expérimentation du coffre-fort numérique : le stockage en un seul lieu virtuel, pour les personnes volontaires, des documents personnels utiles à l’ouverture de différents droits, pour reprendre la définition sommaire qu’en donne le rapport de l’IGAS de janvier 2015 évaluant la deuxième année de mise en œuvre du plan gouvernemental de lutte contre la pauvreté. Dans ce rapport, tout en appuyant le projet dans l’une de leurs recommandations, les auteurs regrettent les conditions de sa naissance, puisqu’il s’agit, conjointement avec le développement d’un simulateur de droits (cf. infra) d’une forme de solution de repli consécutive à l’abandon du projet initial de constitution d’un dossier unique simplifié.

Les auditions des rapporteurs ont permis d’apprendre que l’expérimentation de ce coffre-fort numérique par la DGCS, en lien avec des associations partenaires, se poursuivait à Paris et en Meurthe-et-Moselle, mais que, selon les membres de l’IGAS ayant participé au processus d’évaluation du PLPIS, ce dispositif présentait encore un bilan mitigé. M. Étienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE), a par ailleurs indiqué que le huitième collège de ce conseil, composé de personnes en situation de pauvreté ou de précarité, avait formulé en 2015 de nombreuses remarques et critiques sur cet outil, demeurées sans réponse.

Les résultats de l’enquête de terrain menée par les prestataires Pluricité et Sémaphores ne sont a priori guère plus enthousiasmants, comme l’illustre l’encadré suivant.

Le « coffre-fort numérique » ou « Espace numérique personnel » :
un outil encore peu utilisé

Le Plan de lutte contre la Pauvreté et pour l’Inclusion Sociale prévoyait l’expérimentation d’un « Coffre-fort numérique » afin de faciliter la constitution des dossiers administratifs et la fourniture de pièces justificatives par les personnes en situation de précarité. Pour répondre à ces objectifs, cet outil tend tout à la fois à permettre :

– un stockage de données et de pièces, facilement accessibles pour l’usager ;

– la possibilité de transfert et de partage des documents avec les acteurs administratifs.

Tous les acteurs rencontrés dans le cadre de cette mission ont expliqué avoir peu d’informations sur ce projet de « coffre-fort numérique ». Après présentation de l’initiative par les enquêteurs, quelques-uns d’entre eux ont indiqué leur intérêt pour un tel outil. Citons par exemple cet acteur du département 2 qui souligne que « c’est intéressant, car notre quotidien c’est être confronté à des personnes qui ont égaré leurs papiers » [département 2, acteur 1].

Au-delà du projet de « coffre-fort numérique », des dispositifs de stockage et de partage de données numérisées ont été développés en France ; ils ne sont cependant pas mobilisés par les acteurs rencontrés en entretien et un seul acteur identifiait clairement la vocation de tels outils – ce qui s’explique par le fait qu’il a contribué à l’expérimentation au niveau national. Il estimait qu’il s’agissait « d’initiatives intéressantes, avec un potentiel extraordinaire pour les travailleurs sociaux qui doivent systématiquement récupérer les cartes d’identité, etc. » [département 1, acteur 7].

Sur cette question des dispositifs de stockage de données numérisées, les agents de direction de la CPAM du département 2 ont tout de même cité « Diadème », un outil « de gestion des pièces dématérialisées qui permet aux agents du front office de voir toutes les pièces dont dispose la caisse et de ne plus demander vingt fois les mêmes pièces aux personnes ». Ils ont toutefois précisé que « ce système est interne à la CPAM, mais qu’il y a des possibilités d’échanges avec d’autres caisses, en donnant des habilitations ». Cet outil n’est en outre pas accessible aux usagers.

Source : rapport des prestataires Pluricité et Sémaphores, p. 132.

Il y a pourtant beaucoup à attendre d’un tel dispositif et, comme les auteurs du rapport de l’IGAS de janvier 2015, les rapporteurs soutiennent ce projet. Il faut donc se féliciter de l’inscription, par la loi précitée du 7 octobre 2016 pour une République numérique, dans le code des postes et des communications électroniques, d’un article L. 137 consacré à la définition du coffre-fort numérique, ci-après reproduit. Il s’agit d’une rédaction générique allant au-delà des seuls usages envisagés dans le cadre du présent rapport.

Art. L. 137. - Un service de coffre-fort numérique est un service qui a pour objet :

1° La réception, le stockage, la suppression et la transmission de données ou documents électroniques dans des conditions permettant de justifier de leur intégrité et de l’exactitude de leur origine ;

2° La traçabilité des opérations réalisées sur ces documents ou données et la disponibilité de cette traçabilité pour l’utilisateur ;

3° L’identification de l’utilisateur lors de l’accès au service par un moyen d’identification électronique respectant l’article L. 136 ;

4° De garantir l’accès exclusif aux documents électroniques, données de l’utilisateur ou données associées au fonctionnement du service à cet utilisateur, aux tiers autres que le prestataire de service de coffre-fort numérique, explicitement autorisés par l’utilisateur à accéder à ces documents et données et, le cas échéant, au prestataire de service de coffre-fort numérique réalisant un traitement de ces documents ou données au seul bénéfice de l’utilisateur et après avoir recueilli son accord exprès dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés ;

5° De donner la possibilité à l’utilisateur de récupérer les documents et les données stockées dans un standard ouvert aisément réutilisable et exploitable par un système de traitement automatisé de données, sauf dans le cas des documents initialement déposés dans un format non ouvert ou non aisément réutilisable qui peuvent être restitués dans leur format d’origine, dans des conditions définies par décret.

Le service de coffre-fort numérique peut également proposer des services de confiance au sens du règlement (UE) n° 910/2014 du Parlement européen et du Conseil du 23 juillet 2014 sur l’identification électronique et les services de confiance pour les transactions électroniques au sein du marché intérieur et abrogeant la directive 1999/93/CE.

Ce service de coffre-fort numérique peut bénéficier d’une certification établie selon un cahier des charges proposé par l’autorité nationale de la sécurité des systèmes d’information après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés et approuvé par arrêté du ministre chargé du numérique.

Les modalités de mise en œuvre du service de coffre-fort numérique et de sa certification par l’État sont définies par décret en Conseil d’État pris après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

Terminons en soulignant que ce projet de coffre-fort numérique s’inscrit d’ailleurs en parfaite cohérence avec le programme gouvernemental de simplification « Dites-le nous une fois », dont l’extension à l’ensemble de la sphère des opérateurs de la protection sociale serait fort bienvenue. À terme, comme l’ont laissé entrevoir les représentants de la DGCS et de la CNAF, pourraient être mises au point des demandes de prestations préremplies grâce aux informations fournies une seule fois par le bénéficiaire potentiel et stockées dans son coffre-fort numérique.

● En se plaçant encore en amont dans la chaîne de la demande d’une prestation, les technologies numériques ont permis que soient mis à la disposition des demandeurs de prestations sociales des simulateurs de droits en ligne.

En fonction de la largeur du spectre des prestations qu’ils gèrent, les opérateurs de la protection sociale adaptent leur offre de services : la MSA propose ainsi sur son site Internet un simulateur de droits au RSA, à la CMU-c et à l’ACS, la CNAF fait de même pour le RSA, et l’assurance maladie également, pour les droits à la CMU-c et à l’ACS. Quant à la prime d’activité, une des clefs de son « lancement » – sans doute aussi l’une des raisons de la rapide montée en charge du dispositif – réside dans la mise en place d’un simulateur ad hoc. À l’inverse, comme l’a souligné devant les rapporteurs M. Nicolas Revel, directeur général de la CNAMTS, l’absence de simulateur précis et accessible est préjudiciable et potentiellement source de non-recours : c’est ainsi qu’en matière de choix d’une complémentaire santé parmi les onze offres disponibles dans le cadre de l’ACS et entre lesquelles le bénéficiaire doit arbitrer lui-même, le Fonds CMU essaie de déployer des palliatifs face à la carence des assureurs complémentaires qui n’ont pas su ou pas voulu mettre à disposition un outil de comparaison efficace.

Cependant, il ne faudrait pas que la multiplication des simulateurs devienne, pour les allocataires potentiels, source de confusion de la même manière que la multiplication des interlocuteurs aux compétences variées et aux frontières floues risque de favoriser le non-recours (cf. supra). Dans cette optique, le développement, de nouveau sous l’égide du SGMAP, du simulateur en ligne « mes-aides.gouv.fr » est de bonne méthode : à ce jour, ce simulateur permet à l’utilisateur de tester son éligibilité à quinze prestations d’aide sociale – dont tous les minima sociaux inclus dans le champ de la présente évaluation – ainsi qu’aux bourses de collège et de lycée, et par ailleurs à huit aides allouées par la ville de Paris ainsi qu’à l’allocation départementale personnalisée d’autonomie de la Seine-Saint-Denis.

La rationalité voudrait que les sites des opérateurs de protection sociale renvoient au simulateur « mes-aides.gouv.fr », qui pourrait alors fonctionner en ne proposant que les champs pertinents pour le demandeur, selon le site d’origine de la demande de simulation, donc selon le profil du demandeur et son régime d’affiliation. Il importe en effet de diffuser la connaissance et l’usage de ce dispositif car, plus cet usage sera partagé, plus vite il sera possible de fiabiliser le simulateur et de le faire sortir de la phase « bêta » – c’est-à-dire expérimentale – dans laquelle il se trouve encore.

La sortie de la phase expérimentale est évidemment une étape indispensable sur la voie, que les rapporteurs espèrent voir le système emprunter, d’une instruction puis d’une liquidation des prestations qui pourrait suivre immédiatement – et toujours en ligne – la phase de simulation des droits à prestation. Il ne faut certes pas sous-estimer le très important travail sous-jacent de raccordement des systèmes d’information et par conséquent, l’horizon d’une telle réforme ne peut être que celui de plusieurs années mais, les échanges de données dématérialisées aidant, un tel résultat n’est pas hors de portée.

Proposition n° 10 : faire de l’inclusion numérique un outil d’accès aux droits sociaux :

– supprimer la production de justificatifs, via le coffre-fort numérique ;

– généraliser le principe « dites-le-nous une fois » ;

– faire sortir le simulateur mes-aides.gouv.fr de la phase expérimentale (« bêta ») ;

– faire progressivement des simulateurs en ligne des outils de liquidation des prestations.

Ainsi présentés, les avantages de la numérisation sont à la fois importants et séduisants… sauf dans les cas où la numérisation devient un obstacle en elle-même et un vecteur de non-recours.

2. La numérisation des procédures ne saurait toutefois déboucher sur un surcroît d’exclusion

Dans sa Contribution au suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale de février 2016, le CNLE a placé en tête des développements sur l’accès aux droits la mise en garde suivante : « Recours au numérique et dématérialisation : attention au risque de déshumanisation et de “ désertification administrative ” » ⁽71). Recensant les principaux aspects de la dématérialisation mise en œuvre à l’assurance maladie et par la branche famille, le CNLE rappelle que « si elles répondent à un objectif de mise en œuvre de nouvelles modalités d’accueil, ces stratégies de dématérialisation comportent cependant des bémols, pour ne pas dire quelques risques. Nous ne pouvons en effet pas ignorer les témoignages d’inquiétude et d’incompréhension d’assurés sociaux mais aussi d’acteurs locaux – associatifs ou CCAS – n’ayant pas reçu ou compris l’information sur le redéploiement de personnels et la création d’autres points d’accueil (parfois en partenariat avec d’autres institutions, notamment en milieu rural). L’impact de ces mesures de dématérialisation et donc de réorganisation des lieux d’accueil de proximité des services de sécurité sociale mérite d’être évalué. »

Selon l’édition 2015 du Baromètre du numérique publié sous le double timbre du Conseil général de l’économie et de l’Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) et réalisé par le CRÉDOC, la proportion d’internautes en France, toujours très liée à la connexion à internet à domicile, a atteint 84 % de la population de 12 ans et plus en 2015, en progression d’un point par rapport à l’année précédente et de 32 points par rapport à 2005. Les 16 % de « non-internautes » sont plus âgés (59 % ont 70 ans et plus, contre 15 % de l’ensemble de la population) et peu diplômés (52 % n’ont aucun diplôme, + 27 points) ; deux sur trois sont à la retraite. Ces individus ont un niveau de vie assez faible (61 % sont des personnes disposant de bas revenus ou qui appartiennent à la classe moyenne inférieure, + 15 points) et résident plus souvent en zone rurale (52 % dans des agglomérations de moins de 20 000 habitants, + 12 points). Les femmes sont surreprésentées (61 %, + 9 points).

On voit donc se dessiner, sans surprise, des profils de « non-internautes » qui correspondent à des populations plus précaires, probablement davantage concernés par les minima sociaux que la moyenne de la population générale. Cela se vérifie également lorsque l’on se penche sur le profil des personnes utilisant internet pour accomplir des démarches administratives ou fiscales, comme l’illustrent les graphiques suivants, tirés du même Baromètre du numérique.

PROPORTION D’INDIVIDUS AYANT EFFECTUÉ, AUCOURS DES DOUZE DERNIERS MOIS, DES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES OU FISCALES SUR INTERNET

Champ : ensemble de la population de 12 ans et plus, en %

Source : CREDOC, enquête sur les conditions de vie et les aspirations, cité in Baromètre du numérique édition 2015.

INFLUENCE DE L’ÂGE, DU DIPLÔME, DU NIVEAU DE VIE ET DE LA TAILLE
DE L’AGGLOMÉRATION DE RÉSIDENCE SUR LES DÉMARCHES ADMINISTRATIVES
ET FISCALES EN LIGNE

Champ : ensemble de la population de 12 ans et plus, en %

Source : CREDOC, enquête sur les conditions de vie et les aspirations, cité in Baromètre du numérique édition 2015.

Ainsi, parmi les personnes vivant dans les foyers à bas revenus, près de 20 % ne disposent pas d’une connexion à internet et moins d’une personne sur deux accomplit des démarches administratives ou fiscales en ligne.

Par conséquent, une réponse de premier niveau s’impose, suggérée aux rapporteurs tout particulièrement par l’audition de membres du huitième collège du CNLE qui ont exprimé avec force le caractère inadmissible du refus opposé, par certains agents aux guichets des opérateurs de la protection sociale, à une demande de fourniture d’un dossier « papier », quand bien même la démarche effectuée porterait sur la prime d’activité, prototype de la prestation de l’ère numérique : le droit inconditionnel à obtenir, dans le cadre d’une démarche d’ouverture de droits sociaux, un dossier sur papier.

Proposition n° 11 : maintenir le droit d’obtenir la transmission d’un dossier sur papier.

Pour prévenir ou tenter de réduire la « fracture numérique », les opérateurs de protection sociale disent déployer des dispositifs d’accompagnement et les associations et les CCAS se trouvent bien souvent en première ligne, se chargeant de remplir un rôle de médiateur. Certaines associations comme Emmaüs Connect se sont même créées pour répondre à ce seul besoin, en partenariat avec les pouvoirs publics nationaux et locaux.

C’est ainsi qu’en janvier dernier, la secrétaire d’État chargée du numérique a signé une convention avec cette association, dont le programme « Connexions solidaires » est alors devenu « pôle référent de la médiation numérique pour les publics en situation de précarité ». En pratique, la convention doit permettre à Emmaüs Connect de « renforcer le réseau de la médiation numérique ⁽⁷²⁾ accueillant des publics fragiles ». Actuellement, Emmaüs Connect dispose de neuf points d’accueil (à Lille, Saint-Denis, Paris, Antony, Lyon, Grenoble et Marseille), au sein desquels ses équipes s’efforcent de donner un « bagage numérique minimum » aux personnes qui en sont dépourvues. Pour diffuser cet accompagnement à l’autonomie numérique, l’association intervient également auprès des travailleurs sociaux, qu’elle forme, et sur un plan plus stratégique, auprès des collectivités territoriales.

Ce besoin de médiation n’est pas près de s’éteindre, comme le soulignait le Conseil national du numérique dans un rapport au Gouvernement datant de 2013, intitulé Citoyens du numérique. Accès, littératie, médiations, pouvoir d’agir : pour une nouvelle politique d’inclusion : « La médiation, associée à la question de l’e-inclusion, est jusqu’à présent pensée par un certain nombre d’élus et de décideurs dans un sens unique : la médiation doit accompagner les utilisateurs pour les aider à s’emparer du numérique, à en apprivoiser les usages, ce que l’on appelle “ l’accompagnement au numérique ”. Cette approche considère implicitement qu’il s’agit d’une fonction sociale transitoire et que, au fur et à mesure que se feront la montée en compétence, la simplification des terminaux, l’amélioration de l’ergonomie des services en ligne, le gain en autonomie des personnes etc., cet accompagnement sera amené à jouer un rôle résiduel. Bref, la médiation aurait vocation, si ce n’est à disparaître, tout du moins à ne concerner qu’une frange limitée de la population. Or, avec de nombreux acteurs et réseaux de la médiation, nous tirons de l’expérience une conclusion exactement inverse. Nous soutenons que la quasi-totalité des services, que ceux-ci soient fournis par des acteurs publics ou par le secteur privé, va dans l’avenir avoir de plus en plus besoin de médiations humaines avec les usagers. »

Qu’elle soit transitoire ou pérenne, la médiation numérique est aujourd’hui indispensable pour favoriser l’accessibilité des prestations, tout comme est indispensable le développement d’un accompagnement personnalisé des allocataires potentiels.

C. L’INDISPENSABLE ACCOMPAGNEMENT PERSONNALISÉ

1. L’accompagnement des personnes dont la situation est la plus précaire prend plusieurs formes

Deux idées fausses méritent d’être combattues : la première, c’est que les personnes âgées seraient les seules victimes de la fracture numérique ; la seconde qu’il suffirait d’installer des terminaux partout pour arranger les choses. Comme l’a montré Emmaüs Connect, qui s’emploie à favoriser l’inclusion numérique, ceux qui se situent du mauvais côté du fossé sont, outre les personnes âgées, les non-diplômés (n’oublions pas que la maîtrise du numérique suppose celle de l’écrit et de la langue française), les handicapés et les ménages pauvres parce qu’ils sont moins équipés que les autres et qu’ils n’ont pas eu l’occasion de se familiariser avec les outils connectés. Pour eux, la dématérialisation est anxiogène et ne simplifie rien. Ce qui frappe néanmoins, derrière cette réaction commune, c’est la diversité des publics concernés et, pour garantir l’accès aux droits, l’accompagnement doit être modulé en fonction de leurs attentes pour ne pas susciter le rejet qui conduit à un non-recours volontaire, particulièrement préjudiciable au lien social.

En tout état de cause, et le président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale, M. Étienne Pinte, l’a rappelé à l’occasion de son audition, toutes les personnes en difficulté, même si elles sont à l’aise avec l’informatique, ont besoin d’un contact humain. Si les travailleurs précaires n’ont besoin de rien d’autre que de ressources stabilisées, tous les autres ne doivent pas être oubliés car personne ne s’insère tout seul.

L’objectif est que toute personne, quel que soit le canal emprunté pour entreprendre sa démarche, puisse trouver à qui parler, autrement dit un interlocuteur capable de l’orienter. L’accompagnement commence au guichet, où l’usager doit pouvoir mener à bien les démarches, soit dans le cadre d’un rendez-vous, soit en utilisant les postes installés sur place grâce à la médiation. Les volontaires du service civique doivent être mobilisés à large échelle pour assurer cet accompagnement dans tous les lieux d’accueil. Au téléphone, ensuite, où il doit pouvoir obtenir une réponse satisfaisante dans des délais raisonnables. Aussi les numéros surtaxés doivent-ils être purement et simplement disparaître car, de moyen de communication, le téléphone se transforme en obstacle supplémentaire à l’accès aux droits. En effet, les actifs sont nombreux parmi les bénéficiaires du RSA ou de l’ACS, d’une part, les personnes isolées n’ont pas toujours de moyen de transport à leur disposition, d’autre part, et il n’y pas de raison de compliquer leur accès aux services publics. Il n’est pas normal que le numéro du Défenseur des droits soit l’une des rares exceptions.

Par ailleurs, le réseau des services publics mérite d’être utilisé à plein pour faciliter l’accès aux droits, de façon à assurer une présence dense sur le territoire. Au-delà des guichets des CAF et des CPAM, l’ensemble des CCAS, des services sociaux des départements et des maisons de service au public, et même les agences de Pôle Emploi, qui se sont lancées dans l’accompagnement global, doivent être les lieux d’un « premier accueil inconditionnel », selon les termes retenus par les États généraux du travail social. Quelle que soit la porte poussée, chaque personne en demande doit pouvoir être orientée convenablement et cet objectif devrait être inscrit dans les schémas départementaux d’amélioration de l’accès aux services publics.

Enfin, l’hétérogénéité des publics est telle que l’intervention des associations est devenue nécessaire. On ne peut pas exiger des CAF et des CPAM qu’elles prennent en charge des personnes ne maîtrisant pas le français, par exemple. Pourtant, le nombre d’ayants droit dans ce cas n’est pas négligeable et des dispositifs spécifiques doivent être mis en place pour assurer l’égalité devant le service public. Il en est ainsi aussi des gens du voyage qui ont du mal à s’accommoder au mode de fonctionnement traditionnel des services publics, mais aussi de personnes d’origine étrangère qui maîtrisent insuffisamment le français pour engager seules des démarches. Il est aussi ressorti des auditions et des entretiens qui ont été menés que certaines personnes ne sont pas prêtes à franchir le seuil des organismes sociaux. Elles sont moins réticentes en revanche à solliciter l’aide d’associations qui les accueillent et leur prodiguent l’accompagnement dont elles ont besoin.

L’inclusion du secteur associatif dans l’accès aux droits officialiserait son indéniable contribution. Toutefois, un tel dispositif, s’il présente l’avantage d’un accompagnement mieux ciblé, soulève des questions importantes. Tout d’abord, la question de la pérennité des moyens dès que l’on sort de la sphère publique. Si l’utilité sociale de l’action associative est reconnue, elle doit se traduire dans les budgets des collectivités et ses crédits se maintenir, indépendamment des orientations politiques de la majorité qui les dirige. Ensuite, cette participation exige que la qualité du service rendu y soit équivalente à celle que l’on trouve ailleurs. Or, les associations présentent des profils très contrastés, allant de l’institution qui a pignon sur rue depuis des décennies, et emploie des dizaines, voire des centaines de personnes, aux structures les plus informelles, nées sur le tas, de l’impulsion généreuse de particuliers sensibles à telle ou telle forme de détresse. Les cabinets Pluricité et Sémaphores ont ainsi interrogé des associations composées surtout de bénévoles et l’on peut se demander si l’on est en droit d’attendre d’eux qu’ils maîtrisent suffisamment les principes de base pour assurer un premier accueil inconditionnel et acceptent de se former régulièrement compte tenu de la complexité des règles en vigueur. Relever le niveau d’exigence risquerait de n’aboutir à rien d’autre que de priver des personnes en difficulté de l’aide qu’elles demandent.

Enfin, la nécessité croissante d’interposer un tiers entre le service public et le public auquel il est destiné ne peut qu’interroger. Certes, il existe, on l’a vu, des personnes qui ont besoin d’un accompagnement spécifique, mais la démarche doit rester dans des limites bien circonscrites à moins de remettre en cause les pratiques du service public lui-même et le savoir-faire de ses agents.

Proposition n° 12 : développer l’accompagnement personnalisé des usagers :

– former les agents d’accueil au premier accompagnement des personnes précaires ;

– développer la médiation dans le cadre du service civique ;

– maintenir l’accueil téléphonique en généralisant les numéros verts, non surtaxés.

2. Une amélioration significative de l’accès aux droits sociaux pour ces personnes n’adviendra pas sans le développement d’un accompagnement par des professionnels bien formés

Pour étendre au-delà des guichets des CAF et des CPAM la détection des personnes en difficulté, leur accueil et leur orientation, les travailleurs sociaux, quel que soit leur employeur, doivent être formés spécifiquement à la détection et à l’accompagnement, en particulier si une partie d’entre eux ⁽73) devient, comme le préconisent les États généraux du travail social, le « référent de parcours », chargé de suivre des individus et de les aider à faire face aux aléas de l’existence jusqu’à leur plein autonomie.

Une étude de l’ODENORE, commandée par la DGCS, « La lutte contre le non-recours au local », apporte un éclairage opportun car elle cherche à apprécier l’attention portée par les CCAS/CIAS et les conseils départementaux aux aides sociales légales. Les réponses obtenues permettent de distinguer trois catégories de CCAS : premièrement, les « actifs en matière d’accès aux droits », soit 65 % de l’échantillon, qui examinent spontanément l’éligibilité aux aides sociales légales quand une personne sollicite l’aide sociale facultative, agissent par délégation des compétences confiées par les départements et sont plutôt implantés dans les espaces urbains ; les « peu actifs », soit 22 %, qui informent rarement des aides extra-légales et se contentent d’enregistrer les demandes de domiciliation sans faire plus de recherche ; les « inactifs », soit 10 %, qui se contentent d’instruire la demande qui leur est adressée, qu’elle porte sur l’aide légale ou extra-légale, ont pour caractéristique de ne pas exercer de délégation confiée par le département, et de relever majoritairement de communes de moins de 20 000 habitants. Le solde résiduel, et non significatif, ignore l’attitude suivie par les agents et regroupe surtout des territoires ruraux. De fait, la quasi-totalité des CCAS des agglomérations de plus de 200 000 habitants recherchent systématiquement l’éligibilité à d’autres aides légales que celle qui leur est réclamée.

Cette ventilation conforte le constat selon lequel le milieu rural aggraverait le non-recours. Elle souligne aussi l’intérêt qu’il y aurait à engager une formation visant en priorité les territoires à l’écart des grandes métropoles. Parmi les départements ayant répondu, plus de 80 % se préoccupent de l’accès aux droits et l’ont inscrit dans au moins un de leurs schémas directeurs, en priorité dans le champ de l’insertion. Le non-recours est moins visible dans la typologie de l’action menée, en particulier dans le programme départemental d’insertion, et il est d’autant mieux identifié que l’accès aux droits est présent dans les axes de mobilisation, mais le problème est identifié quasiment partout. Pour la plupart des départements, il s’agit d’une problématique transversale. Une analyse approfondie des données sociales, grâce notamment à l’Observatoire des situations de fragilité et aux données locales fournies par l’INSEE permettrait sans doute de prendre des initiatives en faveur de publics spécifiques tels que les personnes âgées.

Cet état des lieux invite, tout d’abord, à développer la formation technique sur les différentes aides et leurs conditions d’attribution, ensuite, à favoriser la constitution de réseaux transversaux de coopération afin de briser le travail en silo, qui privilégie la logique de l’institution et du dispositif sur celle de l’usager-individu, de façon à limiter les traitements de saisie et dégager du temps consacré aux face-à-face. De plus, une meilleure connaissance des prestations limite le non-recours par non-proposition dont l’apparition dans la typologie du non-recours est plus tardive. Ainsi, certaines personnes interrogées par les cabinets Pluricité et Sémaphores dans le cadre de leur enquête, ont déclaré ne pas proposer l’ACS, soit parce qu’elles ne se sentaient pas fondées à guider le choix du bénéficiaire, par hostilité envers le secteur privé ou par incapacité à identifier le produit le plus adapté aux besoins, soit parce qu’elles pensaient que l’offre ne correspondait pas aux besoins de leur interlocuteur.

Enfin, et le rapport Sirugue est très clair sur ce point, au-delà de l’accès aux minima sociaux qui fait partie intégrante de la lutte contre l’exclusion, l’objectif des politiques sociales est bien l’autonomie des individus et leur insertion dans la société. Sur ce point, les familles monoparentales sont un cas d’école. Elles font l’objet de beaucoup de sollicitude car elles sont particulièrement frappées par la pauvreté, et une pauvreté intense, mais ce n’est pas faute d’accès aux droits car, en général, toutes choses égales par ailleurs, les femmes, surtout celles qui ont charge d’enfants, recourent davantage aux prestations sociales que les hommes. Seulement, comme on l’a dit en introduction, les minima sociaux ne permettent pas de sortir de la pauvreté ; d’où l’importance de combiner accès aux droits et politique d’insertion. Une sensibilisation accrue à l’accès aux droits de toutes les composantes du travail social, y compris du service public de l’emploi, est un préalable à un effort d’accompagnement et d’insertion qu’il est important de relancer pour instaurer une société plus harmonieuse et moins inégalitaire.

D. LE GRAND CHANTIER DE LA SIMPLIFICATION

Le dernier axe de renforcement de l’accessibilité des droits sociaux identifié par les rapporteurs est aussi facile à énoncer qu’il est complexe à résumer : la simplification des prestations. Une gageure assurément, et pourtant les auditions organisées et les entretiens menés ont été l’occasion de recenser un nombre important de recommandations en ce sens, des plus techniques aux plus politiques, conduisant à porter le regard sur l’équité globale du système et sa lisibilité.

Sans prétendre épuiser ce vaste sujet, il est proposé d’en étudier quatre aspects : la question du ciblage ou de l’universalité des prestations, la question de leur individualisation, de leur conjugalisation ou de leur familialisation, la question de l’automaticité de l’ouverture de certains droits à prestation et enfin la question de la stabilité des droits ouverts.

1. Pour un principe de regroupement autour de grandes prestations universelles

M. Bertrand Fragonard a exposé aux rapporteurs le dilemme entre prestations ciblées et prestations universelles : il faudrait, pour que le non-recours soit moins important, des prestations moins sophistiquées, moins ciblées ; pourtant il faut bien trouver des critères d’éligibilité aux prestations. On pourrait être plus simple dans la définition de ces critères, mais force est de constater que la délibération collective n’y conduit pas.

Dans l’annexe à son rapport de mission d’avril dernier consacrée à des comparaisons internationales, M. Christophe Sirugue rappelle que la Commission européenne propose ⁽74) une classification des systèmes de minima sociaux qu’il est possible de synthétiser, pour schématiser et ne retenir que les pays les plus significatifs, en trois types principaux :

– les « dispositifs simples », fondés sur une prestation unique, soit ouverte à tous ceux qui n’ont pas les moyens de s’assumer financièrement (Belgique, Danemark, Suède), soit dont les conditions d’éligibilité sont restrictives, résultant en une couverture partielle de la population en difficulté financière (Autriche, certaines régions d’Espagne) ;

– les « dispositifs mixtes », avec une prestation de dernier recours (« filet de sécurité »), complétée par des dispositifs réservés à certaines catégories (Allemagne, Royaume-Uni) ;

– les « ensembles complexes » de dispositifs, souvent ciblés sur des catégories particulières, et se recoupant partiellement (France, notamment).

La France se distingue donc des autres États membres de l’Union, ce qui est le résultat d’un long processus de sédimentation historique, notre pays ayant parfois mis en place très tôt certains dispositifs, dans une logique « beveridgienne » de complément aux mécanismes assurantiels « bismarckiens ».

Le débat entre prestations ciblées et prestations à large spectre est toujours vivant dans notre pays, car s’il y a une forme de consensus sur le fait que l’empilement instable de dispositifs étroits aboutit à l’application de règles hétérogènes qui alimentent les phénomènes de non-recours, en face des nombreux tenants d’une simplification plus ou moins radicale de l’édifice – dont M. Christophe Sirugue ou les membres de la Cour des comptes auteurs du référé précité sur les minima sociaux – on trouve ceux qui, comme M. Jérôme Vignon, président de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale, estiment qu’une allocation universelle serait trop déresponsabilisante et que la conservation de règles d’éligibilité étroite peut fort bien être acceptée grâce aux échanges entre les usagers et les administrations.

Dans ce débat qui peut parfois donner lieu à des propositions très diverses et volontaristes, comme celle de l’Agence nouvelle des solidarités actives prônant la création d’un « compte citoyen » ⁽⁷⁵⁾ ou celle du conseil régional d’Aquitaine qui avait voté en juillet 2015 une motion en faveur du financement d’une étude de faisabilité de l’expérimentation du versement inconditionnel et automatique du RSA, les rapporteurs souscrivent plutôt à un principe de regroupement des minima existants autour de grandes prestations universelles. C’est ce qu’a préconisé la Cour des comptes dans son référé précité avec le regroupement des minima sociaux autour de trois grandes allocations : le RSA qui deviendrait l’allocation de solidarité de droit commun pour les personnes en situation de travailler (soutien au revenu intégrant une incitation sociale et professionnelle) ; l’AAH qui resterait l’allocation de soutien au revenu intégrant la prise en compte de difficultés liées au handicap ; et l’ASPA pour les personnes âgées.

C’est ce qu’a recommandé M. Christophe Sirugue dans son rapport au Premier ministre d’avril dernier, en se prononçant en faveur de la création d’une « couverture socle commune » à laquelle s’ajouteraient deux compléments : un complément d’insertion pour les actifs en capacité de travailler, un complément de soutien pour les personnes en situation de handicap et les personnes âgées, comme dans le schéma suivant. Ce schéma correspond au « troisième scénario » – le plus volontariste – exposé dans le rapport et qui a la préférence de l’auteur lui-même. Le « premier scénario » consiste en une série de réformes de simplification d’application quasi immédiate, dont certaines sont évoquées plus loin et qui sont parfois en voie de mise en œuvre dans le cadre de l’article 49 du projet de loi de finances pour 2017. Quant au « deuxième scénario », intermédiaire, il vise à réduire par deux le nombre de dispositifs existants, en passant de dix minima sociaux à cinq à l’horizon de 2020.

« TROISIÈME SCÉNARIO » DU RAPPORT SIRUGUE : LA REFONTE DES MINIMA SOCIAUX

Source : rapport de la mission confiée à M. Christophe Sirugue, Repenser les minima sociaux. Vers une couverture socle commune, avril 2016, p. 85.

Ce « troisième scénario » repose sur trois principes : la nécessité de maintenir un dispositif spécifiquement consacré à la lutte contre la pauvreté, la possibilité que cette prestation unique soit accessible à tout individu dès 18 ans sans tenir compte de la composition de son foyer, et à terme, le versement automatique de l’aide attribuée.

Proposition n° 13 : revoir l’architecture des minima sociaux autour de grandes prestations universelles.

Quant aux conséquences budgétaires pour les financeurs de cette prestation universelle et de ses compléments – l’État pour l’essentiel et les conseils départementaux pour le « complément d’insertion » ⁽⁷⁶⁾ –, M. Christophe Sirugue écrit page 85 de son rapport : « Le choix de disposer d’une seule couverture commune ne doit pas masquer les différences de situation objective entre de nombreux allocataires aujourd’hui. Le dispositif commun que je propose ne propose en effet pas d’aligner “ par le haut ” ou “ par le bas ” la totalité des dispositifs existant aujourd’hui. Dans le premier cas le coût budgétaire en serait assurément insoutenable alors que dans le second le coût social serait pour sa part scandaleux. »

Sur cette question de principe, les rapporteurs se partagent entre deux attitudes distinctes selon que l’on accepte ou non qu’une réforme d’ampleur des minima sociaux fasse des gagnants et des perdants. Que l’on ne se méprenne pas : il ne s’agit pas de prendre position dans le cadre de la proposition de M. Christophe Sirugue sur le point de savoir à quel niveau il convient de fixer le montant de la « couverture socle » ou sur l’abaissement à 18 ans de l’âge d’entrée dans le dispositif. Il s’agit, sur le plan des principes, de choisir entre l’une des deux options suivantes.

Mme Gisèle Biémouret estime que toute dégradation de la situation d’un allocataire quel qu’il soit entre le système préexistant à la réforme et le système nouveau alimenterait mécaniquement un phénomène de non-recours et que par exemple, il n’y aurait aucun sens à vouloir améliorer le recours à l’ASPA en supprimant la récupération de cette allocation sur la succession du bénéficiaire, tout en gageant cette réforme par une baisse générale du montant de l’aide pour tous les allocataires.

M. Jean-Louis Costes estime au contraire qu’il faut admettre qu’une modification ambitieuse de l’architecture des minima sociaux qui permettrait de diminuer significativement le non-recours fasse, afin d’être budgétairement soutenable, des perdants, par exemple à la manière dont la création de la prime d’activité a constitué une perte de revenus pour certains bénéficiaires de l’ancienne prime pour l’emploi, typiquement des concubins qui l’obtenaient par le jeu des déclarations séparées de revenus.

Proposition de Mme Gisèle Biémouret : garantir le maintien du niveau des prestations pour permettre la faisabilité de la réforme des minima sociaux.

Proposition de M. Jean-Louis Costes : accepter que la réforme des minima sociaux fasse des gagnants et des perdants.

La réflexion sur l’architecture globale du système pose d’autres questions de principe.

2. Pour un débat raisonné sur l’individualisation, la conjugalisation et la familialisation

Il n’est pas aisé de trancher la question de la meilleure façon de « calibrer » une prestation – surtout lorsqu’elle est à large spectre – au regard de la prise en compte du couple ou du foyer et des charges de famille. Les rapporteurs ont recueilli des avis divergents sur ce point et ils ont lu avec grand intérêt les développements du rapport précité de M. Christophe Sirugue à cet égard, qui rendent bien compte du caractère épineux de la question. Ce rapport rappelle que « plusieurs courants de pensée s’opposent encore aujourd’hui sur la question de l’individualisation des prestations sociales en France. […] Il s’agit bien ici d’une question pleinement politique sur laquelle il reste encore difficile de parvenir à un consensus et de nombreux arguments peuvent être invoqués à l’appui de chacune des thèses. »

D’un côté, l’existence d’un partage de ressources au sein des ménages et d’économies d’échelle pour les bas revenus est relativement bien documentée : une étude de l’INSEE publiée en 2012 montrait que 72 % des couples du premier quartile de niveau de vie déclarent mettre en commun totalement leurs revenus, contre une moyenne de 64 % pour l’ensemble des couples ⁽77). En 2015, des travaux de la DREES, sans remettre en cause ce principe d’économies d’échelle, en a toutefois relativisé la portée en rappelant l’existence d’une diversité d’échelles d’équivalence possibles ⁽⁷⁸⁾.

De fait, il paraît justifié d’additionner les ressources des deux membres d’un ménage pour établir le droit d’accès à une allocation, tout simplement pour empêcher la situation, choquante en équité, dans laquelle une personne sans ressources propres partageant sa vie avec quelqu’un disposant de revenus élevés peut accéder à des dispositifs censés venir en aide aux plus démunis. Pour autant, la réduction des montants d’allocation versés lorsqu’une personne est en couple, comme c’est le cas pour le calcul du RSA aujourd’hui, est-elle tout aussi justifiée ? Outre les incertitudes liées aux échelles d’équivalence, on ne peut pas manquer de s’interroger sur le caractère intrusif du contrôle de la vie commune à une époque où les parcours conjugaux sont assez instables. Les rapporteurs ont été marqués par le témoignage de l’une des membres du huitième collège du CNLE racontant combien il avait été difficile pour sa fille de prouver qu’une cohabitation sous le même toit pour des raisons pécuniaires ne pouvait automatiquement être assimilée à une vie conjugale.

De ce point de vue, l’individualisation de la prestation – dans le montant versé – paraît une solution préférable, et c’est celle que préconise M. Christophe Sirugue. Mais les rapporteurs ont également entendu plaider en ce sens M. Bertrand Fragonard pour qui il faut privilégier la simplicité de l’individualisation – la prime d’activité étant « trop raffinée » à cet égard –, ou la chercheure Nadia Okbani pour qui l’individualisation (avec prise en compte des enfants à charge) est tout simplement plus facile à comprendre et à admettre de la part des bénéficiaires.

C’est finalement Mme Pauline Domingo, de la CNAF, qui aura le mieux résumé les deux branches de l’alternative en présentant l’arbitrage entre individualisation et conjugalisation comme dépendant de l’objectif assigné à la politique publique menée :

– s’il ne s’agit « que » de lutter contre la pauvreté en soutenant le revenu, il faut conjugaliser les minima sociaux ;

– s’il s’agit de favoriser l’insertion professionnelle de chacun, mieux vaut les individualiser.

Mais par ailleurs, toujours selon Mme Domingo, l’individualisation n’a pas les mêmes effets redistributifs que la conjugalisation, et coûte plus cher en gestion. En outre, comme l’a relevé M. Christophe Sirugue, « la question de “ l’individualisation ” ou de la “ conjugalisation ” du montant versé n’épuise pas toutes les questions liées aux liens entre famille et minima sociaux », le sujet devant être élargi à la prise en compte de la situation familiale en général par les minima sociaux, qui diffère par exemple entre les allocations que sont le RSA, l’ASS et l’AAH. C’est ce qu’illustre le tableau suivant.

PRISE EN COMPTE DE LA SITUATION FAMILIALE SELON LES MINIMA SOCIAUX

Source : Christophe Sirugue, rapport cité, p. 35.

Ainsi, les différences portent à la fois sur l’arbitrage entre individualisation et conjugalisation du montant versé, sur le périmètre des ressources prises en compte selon qu’il inclut ou non les personnes à charge, et sur la prise en compte des enfants dans le montant de la prestation due. Autant de sources d’incompréhension de la part des bénéficiaires réels ou potentiels, voire des professionnels eux-mêmes, et qui résultent bien davantage d’un processus de sédimentation historique des dispositifs que d’une logique intrinsèque au système des minima sociaux dans son ensemble.

Pour le citer une nouvelle fois et faire le lien avec les développements qui suivent, M. Christophe Sirugue a fait son choix, comme il l’écrit en conclusion de son rapport : « [La « couverture socle »] constitue […] une véritable rupture avec la situation existante : elle propose une nouvelle conception de la lutte contre la pauvreté en accordant la priorité au parcours de l’individu plutôt qu’à la situation de son foyer et en proposant de passer progressivement d’une logique de droits quérables à une logique de droits automatiques. » De cette automaticité dépend aussi pour une grande part, en effet, l’amélioration de l’accessibilité des prestations.

3. Pour une plus grande automaticité dans le bénéfice des prestations

Très prégnant dans notre système de minima sociaux est le principe fondamental, déjà mentionné plus haut, selon lequel les prestations légales d’aide sociale sont des droits quérables, et ce même quand l’éligibilité à une prestation est, elle, automatique. Par exemple, s’agissant de la CMU-c pour les allocataires du RSA, l’éligibilité automatique ne dispense pas le demandeur de cocher sur un formulaire son choix d’un organisme complémentaire d’affiliation, la CPAM ou un autre opérateur.

Par parenthèse, pour certaines prestations, même le bénéfice automatique ne garantit pas l’utilisation effective du droit : à propos de l’ACS, on se heurte à la question de l’arbitrage individuel en forme de calcul de risque entre le coût d’une complémentaire et le coût du renoncement à cette couverture, comme l’a rappelé en audition M. Nicolas Revel, directeur général de la CNAMTS, précisant que deux personnes sur dix qui repartent d’un rendez-vous à la CPAM avec un chèque santé ne l’utilisent pas.

Mais d’une façon générale, on ne peut nier l’impact mécanique de l’automaticité de l’information relative à une prestation sur son taux de recours. C’est ainsi, par exemple, que les services de Pôle Emploi adressent automatiquement aux demandeurs d’emploi en fin de droits à indemnisation au titre du chômage, trois mois avant ce changement prévisible de situation, le formulaire de demande d’ASS, puis de même avant chaque renouvellement semestriel, et de même encore en cas de passage de l’ASS au RSA – ce qui implique alors un changement d’organisme de protection sociale. Les représentants de Pôle Emploi entendus par les rapporteurs ont d’ailleurs indiqué que le comité de liaison de chômeurs, qui réunit, avec une déclinaison dans chaque département, des représentants de Pôle Emploi, des associations de chômeurs et précaires et des organisations syndicales de salariés représentatives au plan national, avait œuvré à l’amélioration de tels courriers d’information.

Au-delà de l’information automatique, facile dans le cas qui vient d’être cité puisque tous les allocataires potentiels sont déjà connus, le vrai enjeu de l’automatisation porte sur les droits à prestation eux-mêmes. À cet égard, M. Christophe Sirugue appelle de ses vœux un « changement radical de conception » en prônant le passage de droits quérables à des droits de plus en plus automatiques. Il est vrai que cette conception n’est pas totalement absente du paysage aujourd’hui, par exemple pour certains droits connexes aux prestations elles-mêmes, comme les tarifs sociaux de l’électricité et du gaz, ou encore, cette fois-ci dans le champ des prestations elles-mêmes, pour le renouvellement de l’ACS au bénéfice des allocataires de l’ASPA, depuis le 1^er janvier 2016, en application de l’article 40 de la loi n° 2015-1776 du 28 décembre 2015 relative à l’adaptation de la société au vieillissement, pour un coût évalué ex ante par la direction de la sécurité sociale à 200 millions d’euros par an en année pleine.

Dans le même ordre d’idées, les auditions menées par les rapporteurs ont mis en évidence de nombreux cas dans lesquels l’automaticité pourrait devenir la règle en contribuant à réduire les cas de non-recours :

– s’agissant de la « simple » automaticité de l’envoi d’information, Mme Nadia Okbani a souligné qu’elle faisait défaut en matière d’éligibilité au RSA à l’issue de la période d’indemnisation du chômage quand les critères d’attribution de l’ASS (notamment les cinq années d’activité antérieure) ne sont pas remplis, ou lorsque prend fin l’éligibilité à l’AAH ;

– s’agissant de l’automaticité des demandes d’aide, en rupture donc avec le principe des droits quérables, alors qu’une demande de RSA socle vaut demande de prime d’activité – donc le cas échéant ouverture des deux droits –, la réciproque n’étant pas vraie. On pourrait ici donner aux demandeurs la même faculté que celle existant en matière de CMU-c et d’ACS, le formulaire unique de demande de ces deux prestations indiquant clairement qu’une seule démarche est à accomplir par le demandeur, le service instructeur intériorisant la complexité administrative liée à la coexistence de ces deux dispositifs à visée analogue ;

– s’agissant de l’automaticité de l’attribution d’une aide, marquant une rupture encore plus grande avec la quérabilité des droits, le renouvellement automatique de l’ACS désormais prévu pour les bénéficiaires de l’ASPA pose la question de son extension aux titulaires d’autres minima sociaux, le RSA socle en particulier, qui ouvre de droit l’attribution de la CMU-c. Selon une estimation de la Cour des comptes, une attribution automatique de la CMU-c aux titulaires du RSA socle qui en sont dépourvus représenterait un coût annuel compris entre 250 et 350 millions d’euros. Le rapport de l’IGAS de janvier 2015 évaluant la deuxième année du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale fait de l’accès automatique à la CMU-c ou à l’ACS pour les personnes percevant des minima sociaux une recommandation forte, reprise en conclusion du document. Une autre attribution automatique suggérée en audition par le directeur de la CNAVTS lui-même, pourrait concerner l’ASPA pour les titulaires de minima sociaux atteignant l’âge requis.

Avec l’automatisation des prestations rendue envisageable notamment sous l’effet de la dématérialisation des procédures, on retrouve la question, évoquée plus haut, des échanges de données entre opérateurs de la protection sociale et avec l’administration fiscale à des fins de lutte contre le non-recours, ainsi que les attentes suscitées par la généralisation en 2017 de la déclaration sociale nominative. Conscient de cette attente, le Gouvernement mentionne dans les documents de présentation des deux lois financières de cet automne la mise au point, « dans sa première version au premier trimestre 2017 » d’un « portail national des droits sociaux » censé permettre à chaque assuré d’être personnellement alerté sur ses droits : ce portail « permettra par exemple de détecter une éligibilité à la prime d’activité et de la signaler au salarié, en croisant données d’activité et données relatives aux droits. Il sera également un outil de facilitation des démarches à engager dans la sphère de la protection sociale. » ⁽79)

Proposition n° 14 : créer des liens automatiques entre prestations :

– faire en sorte que la demande de prime d’activité vaille automatiquement demande de RSA socle ;

– instaurer une automaticité du renouvellement de l’ACS pour les bénéficiaires du RSA ;

– mettre en place une information systématique sur l’accès au RSA des personnes qui deviennent non éligibles aux indemnités chômage et à l’AAH ;

– expérimenter l’octroi automatique de l’ASPA pour les bénéficiaires du RSA, de l’ASS ou de l’AAH qui atteignent l’âge requis.

Pour lutter contre le non-recours, à l’objectif de prestations plus simples, plus lisibles et mieux connues au stade de l’ouverture ou du renouvellement des droits, on peut ajouter l’objectif de droits plus stables et plus cohérents dans leur calcul.

4. Pour une meilleure stabilité des droits ouverts

L’accès des usagers à leurs droits passe par une plus grande prévisibilité. Il sera également d’autant plus recouru à des prestations qu’elles seront perçues par les demandeurs éventuels comme calculées sur des bases compréhensibles et acceptées.

a. Un montant de droits plus prévisible

● Parmi les causes du non-recours aux droits sociaux, les lourdeurs de gestion et les craintes provoquées par l’existence d’indus – des trop perçus chez les allocataires – et de rappels – des sommes dues aux allocataires – pèsent d’un poids important. Du côté des ménages bénéficiaires, ces régularisations peuvent s’accompagner de difficultés dans leur budget ; du côté des organismes gestionnaires, elles sont synonymes de charge administrative accrue car elles provoquent notamment appels téléphoniques, courriers ou courriels de réclamation.

Selon une étude du phénomène menée par la CNAF sur l’année 2013 ⁽80), cette année-là, les indus nets de RSA ont concerné 700 000 personnes, et les rappels nets 2 millions. Ce sont ainsi quelque 44,7 % des allocataires du RSA qui se seraient vu notifier au moins un indu et 68,8 % au moins un rappel. En volume, la CNAF estime que ces chiffres représentent environ 1,65 milliard d’euros d’indus et 1,99 milliard d’euros de rappels pour le RSA. En 2013, environ 1,2 million d’allocataires ont ainsi connu une suspension de droit au RSA car ils n’avaient pas fourni leur déclaration trimestrielle de ressources à temps à leur CAF. Certains ont été effectivement exclus du dispositif parce qu’ils n’y avaient plus droit. Mais on estime que pour 850 000 d’entre eux, cette suspension n’était que provisoire et s’est finalement traduite par des rappels de RSA quelques mois plus tard. Les bénéficiaires de l’AAH sont également concernés, 10 % des allocataires s’étant vu notifier un indu en 2013, pour un total de 207 millions d’euros, et 24 % ayant bénéficié d’un rappel, pour 520 millions d’euros au total.

Après s’être penchée sur le phénomène, une mission conjointe de l’IGAS et de l’IGF sur les indus de la branche famille a proposé, selon ce qui en est dit dans le rapport d’activité de l’IGAS pour 2013, une triple expérimentation : celle d’un barème de recouvrement plus progressif pour mieux préserver le reste à vivre des personnes les plus défavorisées, celle d’une grille d’aide à la décision des commissions de recours amiable pour mesurer son impact financier, et enfin celle de la fixation d’enveloppes de remise de dettes par caisses. Mais cette mission a estimé que le problème général du « non-paiement à bon droit » était aussi lié au dispositif réglementaire en vigueur, extrêmement fin et réactif pour accompagner l’évolution de la situation de chaque allocataire, avec pour contrepartie une volatilité certaine des versements de prestations. Elle en a conclu que le « chantier de simplification de la réglementation mené par la CNAF, la CCMSA et la direction de la sécurité sociale » revêtait un « intérêt majeur ».

À bien y réfléchir, l’idée d’un recouvrement progressif des indus, voire d’une remise de dettes, doublée d’une remise à plat de la réglementation, n’est pas très éloignée d’une préconisation portée par M. Christophe Sirugue et détaillée dans l’annexe 3 à son rapport, intitulée « L’effet figé RSA ». Inspiré de la réglementation en vigueur pour la prime d’activité, ce concept consiste à faire primer une logique de prévisibilité au détriment d’une logique de réactivité du système.

À l’heure actuelle, le montant de RSA versé mensuellement est recalculé trimestriellement en fonction des ressources déclarées mais aussi des changements de situation, avec effet rétroactif sur les montants versés. Ces montants ne sont pas fixes, ils varient chaque mois et c’est cette forte variation, à la hausse comme à la baisse, qui est source de complexité et d’incompréhension pour les allocataires et que la mise en place d’un « effet figé » permettrait de réduire, comme l’illustre le schéma suivant.

MÉCANISME DE L’« EFFET FIGÉ » SUR TROIS MOIS POUR LE CALCUL DU RSA

Source : CNAF.

Le mécanisme de « l’effet figé » consiste à s’assurer que durant une période donnée, qui est ici de trois mois, l’allocataire est assuré de percevoir chaque mois le même montant. La déclaration trimestrielle de ressources perdurerait mais elle serait utilisée pour calculer un montant figé, lissé sur trois mois et non réactualisé mensuellement. Les modalités de calcul retenues seraient celles actuellement en vigueur pour la prime d’activité, à savoir une prise en compte décalée des changements de situation sources de variation des droits, avec un aménagement en cas de cessation d’activité. Le rapport de M. Christophe Sirugue présente deux cas-types très pédagogiques permettant de prendre la mesure des apports d’un tel mécanisme pour la prévisibilité des droits.

Bien sûr, autant le rôle d’« amortisseur » que joue cet effet figé est appréciable en cas de changement de situation qui provoquerait une diminution trop brutale du montant d’allocation versé, autant en cas de rupture grave et immédiate de nature à ouvrir droit à un RSA nettement supérieur, il importe de conserver au système sa réactivité actuelle. Le rapport de M. Christophe Sirugue retient cette hypothèse et prévoit donc que soient conservés les cas de dérogation actuels permettant une prise en charge rapide lorsqu’une personne est subitement privée de ressources d’activité, par exemple à la suite d’une séparation. Le schéma suivant rend compte de cette dérogation à l’ « effet figé ».

RSA SOCLE FIGÉ SUR TROIS MOIS AVEC UN CORRECTIF EN CAS DE PERTE DE REVENUS

Source : CNAF.

En fonction des hypothèses à retenir sur les modalités fines de fonctionnement du dispositif, l’impact financier annuel de la mesure s’établirait entre une économie de 34 millions d’euros et un coût de 164 millions d’euros.

Comme le Gouvernement l’avait laissé entendre lors de la remise du rapport « Sirugue », certaines des préconisations formulées en vue d’une mise en application dès 2017 ont effectivement été retenues et la stabilisation du RSA en fait partie. L’encadré suivant reproduit l’extrait correspondant de l’évaluation préalable de l’article 49 du projet de loi de finances pour 2017.

Évaluation préalable de l’article 49 du PLF 2017 (extrait)

Les rapporteurs souscrivent à cette mesure et préconisent son extension aux autres minima sociaux.

● Deux autres mesures de simplification et d’harmonisation ont été retenues par les rapporteurs comme susceptibles d’avoir un impact significatif sur l’accessibilité des prestations faisant l’objet de la présente évaluation.

La première concerne le souhaitable alignement des périodes de référence prises en compte pour apprécier les droits à prestation. Le tableau suivant, extrait du rapport de M. Christophe Sirugue, illustre pour les principaux minima étudiés ici et pour quelques autres, la variété des dispositions réglementaires en vigueur.

VARIÉTÉ DES PÉRIODES DE RÉFÉRENCE ET DE LA DURÉE DES DROITS ACCORDÉS
ENTRE DIVERS MINIMA SOCIAUX

Source : Christophe Sirugue, rapport cité p. 38.

Aucune logique manifeste n’apparaît à la lecture de ce tableau, pas même celle en vertu de laquelle, par exemple, les périodes de référence différeraient selon que la prestation considérée est versée pendant une période d’activité ou bien à des allocataires inactifs par hypothèse.

On pourra certes objecter qu’une même personne ne demande en principe qu’un seul minimum social à la fois et qu’elle n’aura donc pas connaissance de ces discordances, qui ne gêneraient que l’évaluateur extérieur. Mais d’une part, prestations en espèce et en nature peuvent se cumuler – RSA et CMU-c par exemple – ; d’autre part, l’allocataire aura peut-être dans son entourage des exemples de bénéficiaires d’autres prestations et constatera donc néanmoins ces différences inexpliquées ; enfin, les règles ne sont pas uniquement faites pour leurs destinataires mais aussi pour leurs maîtres d’œuvre et pour ceux qui se chargent d’accompagner les demandeurs. Pour eux tous, un alignement sur une même période d’un semestre par exemple, serait une rationalisation et une simplification appréciables.

La seconde mesure retenue par les rapporteurs s’inspire directement du succès de la prime d’activité et consiste à prévoir, dans le but d’améliorer le taux de recours aux prestations en rendant la démarche plus attractive, une légère rétroactivité dans l’ouverture des droits : remonter à la date du dépôt du dossier complet, ce qui enverrait aux demandeurs le message positif selon lequel le temps d’instruction de la demande et le temps nécessaire à l’ouverture matérielle des droits seraient neutralisés.

Proposition n° 15 : renforcer la stabilité des prestations :

– généraliser l’application de la règle des droits figés sur trois mois – tout en conservant des exceptions pour « état de détresse » –, garantissant ainsi le maintien de la prestation liquidée ;

– aligner les périodes de référence ;

– systématiser la rétroactivité des droits à la date de dépôt du dossier complet.

Outre cette prévisibilité accrue comme facteur de meilleure accessibilité des prestations, les rapporteurs ont été sensibles aux considérations de justice ou d’équité qui ont pu leur être présentées pour améliorer le recours aux droits sociaux.

b. Un calcul de droits plus juste

Au moment de terminer le passage en revue de préconisations dessinant les éléments d’un « chantier de simplification », voici deux petites mesures, de nature à corriger deux menus symboles de la sophistication d’un ambitieux système de prestations d’aide sociale, qui met en avant un calibrage des dispositifs destiné à prendre en compte au mieux la réalité de la situation de chacun, mais qui ne s’étend guère sur le non-recours que provoque pareil calibrage, ni sur les moindres dépenses publiques qui en résultent.

● La première consiste en la prise en compte, dans la base des ressources retenues pour calculer les droits à certaines prestations, des revenus du patrimoine exonérés d’impôt, c’est-à-dire les intérêts procurés par les livrets d’épargne réglementée – livret A, livret jeune, livret d’épargne populaire, livret de développement durable, compte épargne logement et livret entreprise.

Le tableau suivant indique, par prestation, si ces revenus sont ou non pris en compte. Il indique également que d’autres types de revenus, pour l’essentiel des aides et allocations, sont aussi parfois pris en compte pour le calcul de droits sociaux. Mais si les rapporteurs appellent l’attention sur le « bas de laine » des allocataires, c’est que l’on atteint probablement ici le moment de bascule où la sophistication, qui n’est pas en soi illégitime, devient contre-productive et, à la limite, stigmatisante. Pour le résumer avec les mots de M. Bertrand Fragonard : quelques euros déclarés par allocataire, quelques dizaines de millions d’euros économisés pour les finances publiques, et une vraie interrogation sur le bien-fondé de cette mesure du point de vue du non-recours.

Les rapporteurs se prononcent en faveur d’une suppression de la prise en compte des revenus des livrets d’épargne réglementés dans le calcul des droits aux minima sociaux.

PRINCIPALES RESSOURCES COMPRISES OU NON DANS LE CALCUL
DES DIFFÉRENTS DISPOSITIFS

* Pour l’attribution du RSA et de la prime d’activité, la partie majorée du complément familial et le montant de la revalorisation exceptionnelle de l’ASF sont en revanche exclus de la base des ressources.

** Pour le RSA, le premier mois de l’enfant n’est pas pris en compte. Si le RSA ou la prime d’activité sont majorés, l’allocation n’est pas prise en compte jusqu’au troisième mois de l’enfant.

*** Pour l’ASPA et l’ASI, le montant de l’AAH n’est pas retenu. Toutefois, celui du conjoint, concubin ou partenaire pacsé est pris en compte si celui-ci n’est pas titulaire d’un avantage vieillesse ou invalidité.

**** L’AAH est subsidiaire aux avantages vieillesse et invalidité : les bénéficiaires de l’AAH doivent donc faire valoir leur droit à un avantage vieillesse ou invalidité préalablement au versement d’une AAH différentielle le cas échéant.

Source : DREES, Minima sociaux et prestations sociales. Ménages aux revenus modestes et redistribution, « Panorama » édition 2016.

● Plus importante en volume et plus systématiquement repérée à l’occasion de toutes les études sur le non-recours à l’ASPA, y compris sur le terrain par les cabinets Pluricité et Sémaphores, est la question propre à cette prestation de la récupération sur la succession du bénéficiaire à laquelle elle donne lieu, au-delà d’un seuil de 39 000 euros de patrimoine.

Afin de limiter ce mécanisme à l’attention des retraités du monde rural – une population, particulièrement dissuadée pour cette raison de recourir à l’ASPA –, le législateur est intervenu : la loi n° 2010-1330 du 9 novembre 2010 portant réforme des retraites a exclu du champ de ce recouvrement le capital d’exploitation agricole – terres agricoles, cheptel, bâtiments d’exploitation – ainsi que les bâtiments indissociables ⁽81). Mais aux dires de M. Renaud Villard, directeur de la CNAVTS, l’effet a été « quasi nul ». À l’occasion de leur déplacement dans le Gard, les rapporteurs ont pu se rendre compte, non sans étonnement, que cette dérogation légale était fort peu connue des principaux intéressés eux-mêmes.

La mesure de récupération sur succession représente globalement, dans les comptes 2015 du Fonds de solidarité vieillesse, 117,8 millions d’euros d’économies sur le coût des allocations du minimum vieillesse (dont l’ASPA), qui s’est élevé la même année à 3,14 milliards d’euros.

Puisque le propos des rapporteurs se termine sur des symboles, celui de la suppression de ce mécanisme en constituerait un, et des plus éloquents, dans la lutte contre le non-recours, pour achever de faire la démonstration que, loin d’être une économie pour la Nation, le non-recours aux droits et prestations mine notre pacte social.

Proposition n° 16 : simplifier les règles de liquidation des prestations :

– supprimer la prise en compte des revenus des livrets d’épargne réglementée ;

– supprimer la récupération sur succession afin de faciliter l’accès à l’ASPA.

EXAMEN PAR LE COMITÉ

Au cours de sa réunion du 26 octobre 2016, le Comité examine le présent rapport.

M. Régis Juanico, président. Mes chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser le président Claude Bartolone qui m’a demandé de le suppléer. Nous sommes réunis aujourd’hui pour examiner le rapport d’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux. Je rappelle que nous avons décidé de réaliser cette évaluation à la demande du groupe Socialiste, écologiste et républicain.

Nos deux rapporteurs sont Mme Gisèle Biémouret, pour la majorité, et M. Jean-Louis Costes, pour l’opposition.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. Mes chers collègues, avant de présenter le rapport proprement dit, je souhaite appeler votre attention sur le nouveau film de Ken Loach Moi, Daniel Blake, qui sort aujourd’hui sur nos écrans, et que je recommande à tous ceux qui s’intéressent à la question de l’accès aux droits sociaux. Certes, l’action se déroule en Angleterre, mais elle montre précisément ce dont nous ne voulons pas.

Nous ne devons pas oublier que, derrière les chiffres et les actions que nous menons, il y a des femmes et des hommes qui vivent ces situations d’exclusion. C’est donc à juste titre que l’article du journal Le Monde consacré à ce film a pour titre : « Les humbles contre l’humiliation ». Trop souvent, en effet, la pauvreté et la maladie sont pratiquement devenues des péchés dont il faut se justifier.

Pour commencer la présentation du rapport, je rappellerai quels ont été notre méthode et le périmètre auquel notre étude a été circonscrite.

Nous avons ainsi pris en compte les minima sociaux contribuant à soutenir le revenu – revenu de solidarité active (RSA), allocation aux adultes handicapés (AAH), allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA), allocation de solidarité spécifique (ASS) –, et les prestations en faveur de l’accès aux soins
– couverture maladie universelle complémentaire (CMU-C) et aide pour une complémentaire santé (ACS).

Nos travaux se sont déroulés du 12 janvier au 6 juillet derniers ; ils ont inclus deux déplacements à Melun, lieu d’expérimentation pour le Secrétariat général pour la modernisation de l’action publique (SGMAP), et à Nîmes. Ce travail de terrain a été étayé par l’enquête commandée au groupement Pluricité-Sémaphores, conduite dans deux départements parmi les plus pauvres, mais présentant des caractéristiques démographiques et économiques différentes, et qui sera annexée au rapport.

La crise économique de 2007-2008, la plus sévère que le monde occidental ait connue depuis la crise de 1929, a eu pour conséquence une progression tendancielle du taux de pauvreté, qui a marqué en 2013 un arrêt à 14 % grâce aux mesures prises par le Gouvernement. Ce sont 8,6 millions de personnes qui vivent en dessous du seuil de pauvreté, disposant de moins de 1 000 euros mensuels, et le pouvoir d’achat des 10 % des Français les plus pauvres a baissé de 3,5 % entre 2008 et 2013, contre 1,3 % pour les Français les plus riches.

À la fin de l’année 2013, 4 millions d’allocataires de minima sociaux, soit 7,1 millions de personnes, sont couverts. Les minima sociaux ne permettent pas de sortir de la pauvreté, mais ils contribuent à la réduire puisqu’ils font baisser de deux points le taux de pauvreté.

L’objet de nos travaux a été l’évaluation des progrès réalisés dans l’accès à ces droits.

Le Gouvernement a adopté en janvier 2013 un plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, qui court sur toute la durée du quinquennat. Il a été préparé en amont dans le cadre de la conférence sociale par des groupes de travail, dont l’un, présidé par Bertrand Fragonard, s’est penché sur l’amélioration effective des droits. Son évaluation annuelle est confiée à l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS).

Le plan entend rompre avec l’approche précédente trop culpabilisante et se fonde sur les principes de non-stigmatisation, de juste droit et de décloisonnement. Il comporte un volet consacré à l’accès aux droits, articulés autour de trois actions principales.

La première consiste à mieux connaître les phénomènes de non-recours, avec notamment l’expérimentation du SGMAP, qui a testé le dossier unifié sans résultat concluant, repéré les « trappes à non-recours » dans le parcours des bénéficiaires, et dressé des profils types de « non-recourants ».

La seconde prévoit de mieux détecter et mieux informer les bénéficiaires potentiels de droits sociaux grâce à l’extension aux caisses d’allocations familiales (CAF) des « rendez-vous des droits » pratiqués par la Mutualité sociale agricole (MSA), et à la mise en œuvre des plans locaux d’accompagnement du non-recours, des incompréhensions et des ruptures (PLANIR), qui se traduisent dans les conventions d’objectifs et de gestion (COG) de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF) et de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS).

La troisième consiste à réformer les prestations pour en élargir, simplifier, voire automatiser l’accès en revalorisant de 10 % hors inflation le RSA sur la durée du quinquennat pour rattraper la hausse de 25 % de l’AAH et de l’ASPA décidée en 2009. Par ailleurs, le troisième relèvement simultané de 7 % des plafonds d’éligibilité à la CMU-C et à l’ACS, en septembre 2013, a permis à 600 000 personnes supplémentaires d’accéder à ces aides.

En outre, l’ACS a été améliorée grâce à une meilleure couverture des soins dentaires, optiques et audioprothétiques, une lisibilité renforcée des contrats, désormais classés en trois catégories selon le niveau de protection offert et moins onéreux.

Enfin, la prime pour l'emploi (PPE) et le RSA « activité » ont été fusionnés dans la prime d’activité au 1^er janvier 2016.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Je tiens à rendre hommage à la qualité de la collaboration entre Gisèle Biémouret et moi, par-delà nos différences politiques.

Le problème du non-recours aux minima sociaux est difficile, car mesurer ce non-recours revient à mesurer l’efficience de la politique publique menée dans le domaine de l’action sociale.

Pour mesurer le non-recours, il convient de chercher à savoir, pour une prestation donnée, quel pourcentage de sa cible elle atteint. Or, on constate que, pour un certain nombre de politiques ou de prestations d’action sociale, les taux de non-recours peuvent être très élevés, atteignant parfois 65 % ou 70 %.

Cet état de fait conduit à remettre en question un certain nombre de fonctionnements et de circuits administratifs dont l’efficacité n’est pas probante.

L’Observatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE) a dressé la typologie de ce phénomène, dont les causes sont multiples. La prestation peut n’être pas demandée parce qu’elle est inconnue ou mal connue, ce qui pose le problème de la communication : au sein du magma des prestations sociales, certaines sont peu visibles. Elle peut être connue, mais n’être pas demandée parce que les démarches sont contraignantes et que le jeu est jugé comme n’en valant pas la chandelle. Elle peut aussi être demandée sans que la démarche aboutisse, parce que les circuits administratifs sont très complexes et les interlocuteurs multiples et variés. Elle peut enfin n’être pas proposée, parce que l’interlocuteur social ne la connaît pas ou a oublié son existence.

Ce taux de non-recours important remet en cause les circuits de l’information destinée au public ainsi que la conception même des prestations ; on constate au départ une bonne volonté, mise à mal par la complexité de l’accès à ces minima sociaux.

Encore une fois, cette situation pose le problème du fonctionnement de certains services sociaux. Ainsi, chaque organisme dispose de ses propres données statistiques, mais on constate trop souvent qu’elles sont partielles ou imprécises.

Nous disposons toutefois de chiffres précis pour quelques prestations.

Le RSA connaît un taux de non-recours de 36 % pour sa partie « socle », et même de 68 % pour sa partie « activité ». Pour l’ASS, le taux de non-recours est considéré comme faible car, a priori, Pôle Emploi prévient les chômeurs en fin de droits. Le taux de non-recours à l’ASPA n’est pas quantifiable, mais est estimé très élevé malgré la décision prise en 2010 d’exclure les exploitations agricoles du patrimoine récupérable sur succession : cette réforme est malheureusement mal connue des travailleurs sociaux, ce qui limite considérablement les demandes de la part des bénéficiaires potentiels. Enfin, le taux de non-recours à l’ACS était estimé entre 57 % et 70 % en 2013.

Nous constatons que nous manquons de chiffres précis propres à quantifier le phénomène de non-retour ; le prestataire Pluricité-Sémaphores a toutefois identifié quelques tendances dans les deux départements étudiés. Pour le RSA « socle », le fait de vivre seul ou dans une zone rurale accroît le taux de non-recours. Pour la CMU-C, ce sont surtout les 50-74 ans qui restent à l’écart. Dans les deux départements étudiés, le non-recours augmente avec la proportion d’agriculteurs et de travailleurs indépendants dans la population. Quant à l’ASPA, la solitude est un facteur de non-recours et les femmes sont plus touchées que les hommes.

Faute de chiffres précis, nous nous sommes bornés à établir des ordres de grandeur. Le montant du non-recours peut être estimé entre 2 et 3 milliards d’euros par an ; cette donnée est à comparer avec le montant de la fraude sociale détectée, estimée à 425 millions d’euros. Ces chiffres ont un impact négatif non seulement sur le pacte social, car ceux qui sont ou se sentent à l’écart du système de protection sociale éprouvent souvent du ressentiment, mais encore sur les comptes de notre système de protection, car le curatif coûte finalement plus cher que le préventif.

Devant cette situation, nous proposons de mieux évaluer et analyser le non-recours grâce aux mesures suivantes : une mesure annuelle du taux de non-recours par prestation et une évaluation du coût du non-recours ; des enquêtes diligentées par les organismes sociaux pour identifier les causes du non-recours, quand bien même il est désagréable aux administrations de mesurer quelle part de leur public cible elles n’atteignent pas ; des échanges plus fréquents entre associations et administrations sur la perception du non-recours.

Il convient aussi de mieux faire connaître les enjeux de l’accès aux droits sociaux, en sensibilisant les élus locaux chargés des politiques sociales et en réorientant la formation des travailleurs sociaux, qui sont trop occupés par la partie administrative de leur mission et n’ont pas toujours le loisir de se consacrer à ce qui devrait constituer leur cœur de métier.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. Au fil de nos auditions et déplacements, nous avons constaté que la gouvernance de l’ensemble du dispositif était confuse et nuisible à la bonne application du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté. Il nous a ainsi été donné d’entendre que 18 000 règles de droit « organisaient » le secteur ! On comprend mieux pourquoi les conseillers de Pôle Emploi ou les agents des CAF éprouvent des difficultés à orienter les publics concernés.

Le système est, par ailleurs, soumis à des injonctions contradictoires puisque, d’un côté, on souhaite améliorer l’accès aux droits sociaux et diminuer le non-recours, et, de l’autre, il n’est pas assuré que la volonté d’apporter les financements nécessaires soit au rendez-vous.

Pour surmonter ces deux difficultés, nous proposons de donner une nouvelle impulsion à la politique publique d’accès aux droits sociaux en faisant des conseils départementaux, déjà très impliqués dans l’aide sociale et médico-sociale, les chefs de file uniques de la lutte contre le non-recours. Je n’ignore certes pas que cela risque d’augmenter la charge des compétences dévolues aux départements. Toutefois, élue d’une circonscription rurale, je constate un enchevêtrement des structures travaillant sans se consulter, et produisant parfois des doublons ; c’est pourquoi le département me paraît constituer l’échelon qualifié pour assumer cette tâche.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Je partage pleinement les propos de notre collègue : dans le domaine des prestations sociales, il nous semble primordial de définir un acteur pivot susceptible de coordonner l’ensemble de ces prestations qui sont très éparpillées.

Nous constatons par ailleurs un manque de suivi de la politique publique d’accès aux droits sociaux, et, cette fois, c’est le plan gouvernemental qui est lui-même en cause, même si les lacunes incombent aussi à d’autres, et cela depuis de nombreuses années.

En effet, si le plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale prévoyait quelques indicateurs de lutte contre le non-recours, nous montrons qu’en réalité, le seul indicateur digne de ce nom est celui qui existait déjà, concernant la CMU-C et l’ACS. Pour les autres minima sociaux inclus dans le périmètre de notre évaluation, il n’y a rien, ou seulement des indicateurs quantitatifs.

À l’échelon local aussi, le suivi du non-recours est quasi inexistant. Des indicateurs pourraient pourtant figurer dans le cadre des projets de loi de finances (PLF) et des projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS), textes censés rendre compte de la performance de la dépense publique, donc du bon calibrage de la politique publique d’accès aux droits sociaux.

Mais, là encore, notre constat est sans appel : hormis pour l’accès aux soins, les minima sociaux ne font l’objet d’aucune mesure de performance, pas plus en PLF qu’en PLFSS. De sorte que l’État n’est pas capable de dire quelle est l’efficacité des importantes sommes consacrées à ces minima, qui sont passées de 17,3 à 24,8 milliards d’euros entre 2008 et 2014, soit une progression de plus de 43 % en euros courants et de près de 30 % en euros constants.

Nos travaux nous ont conduits à constater l’existence de ce que l’on peut appeler une forme de « cynisme budgétaire » : des actions sont définies et leur coût quantifié, mais le ministère chargé de l’économie et des finances anticipe l’effet du non-recours et ne prévoit l’affectation que de la moitié des crédits à telle ou telle prestation sociale. En tout état de cause, cette pratique n’est pas de bonne politique.

Nous rappelons l’ensemble des acteurs concernés à leurs responsabilités : au premier chef le Gouvernement, qui devrait annexer à ses PLF des indicateurs chiffrés de lutte contre le non-recours, mais aussi la Sécurité sociale, qui devrait faire de même dans les COG signées par chaque caisse nationale avec l’État, ce qui vaut aussi pour la MSA, le Régime social des indépendants (RSI) et pour la convention tripartite conclue par Pôle Emploi, et enfin le Parlement, qui doit exiger ces indicateurs et s’emparer chaque année de ceux qui lui seront fournis.

Ce travail ne nécessite pas de longues études préalables de faisabilité ; encore faudrait-il que la volonté soit au rendez-vous.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. L’accès aux droits sociaux est devenu la préoccupation d’un nombre croissant d’acteurs publics et sociaux. La loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe) prévoit l’élaboration des schémas départementaux d’amélioration de l’accès aux services publics (SDAASP) et définit le cadre des maisons de services au public (MSAP), dont un millier devraient être ouvertes d’ici la fin de l’année.

Les caisses d’assurance retraite et de la santé au travail (CARSAT) et les caisses primaires d’assurance maladie (CPAM) exploitent les données de l’observatoire des fragilités pour repérer les zones les plus fragilisées et précarisées. Mais nous avons constaté en milieu rural un criant manque d’outils nécessaire à la mesure de la pauvreté.

Certains organismes sociaux font circuler des bus dans les zones les plus reculées, et des CPAM ont mis au point une plate-forme ou une ligne téléphonique permettant aux professionnels de signaler les personnes en difficulté ; les travailleurs sociaux prennent ensuite le relais pour les accompagner. Ces démarches méritent d’être approfondies, à la fois pour faire venir les usagers et pour aller vers eux.

Les faire venir, en leur proposant systématiquement un rendez-vous après un événement de vie afin de détecter une éventuelle éligibilité, et en diffusant dans tous les lieux d’accueil une information sur les droits sociaux.

Aller vers eux, en élargissant les initiatives des organismes sociaux au-delà de leur aire, en menant des actions auprès des non-recourants comme les jeunes avec des démarches auprès des missions locales et des centres de formation des apprentis, et une information dans le cadre de la Journée de défense et de citoyenneté (JDC). Il faut encore anticiper sur les demandes ou les renouvellements de droits, source de non-recours frictionnel, et en évitant de transmettre de l’information par simple courrier.

À la différence de mon collègue Jean-Louis Costes, je souhaite impliquer les employeurs car, dans certaines entreprises où l’on sait que les salariés travaillent à temps partiel, l’accès à l’information doit être facilité, ne serait-ce que pour que les intéressés puissent demander la prime d’activité ou la CMU-C. Nous avons l’obligation d’aller vers les personnes que nous savons en difficulté ; il suffit de songer aux intervenants auprès des personnes âgées dans le cadre de l’allocation personnalisée d’autonomie (APA), par exemple.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Pour ma part, en effet, je considère qu’il n’y a pas lieu d’impliquer les chefs d’entreprise dans ces dispositifs, car ils n’en ont ni le temps ni les moyens.

J’en viens maintenant à l’utilisation des outils de lutte contre la fraude pour détecter le non-recours.

Un autre axe de progrès réside en effet dans l’utilisation des données disponibles sur les allocataires existants et potentiels des minima sociaux, aux fins de détection du non-recours, et ce dans deux directions : les échanges de données entre les organismes qui les détiennent, chacun d’entre eux disposant des informations relatives à la prestation qu’il délivre, et la mobilisation des outils informatiques très sophistiqués mis au point dans le cadre de la lutte contre la fraude sociale.

En réalité, les échanges de données à l’échelon local fonctionnent de manière assez erratique, car étroitement dépendante de la bonne volonté des personnes en place. Cela nous a conduits à prendre du recul par rapport aux discours des responsables nationaux. Nous avons par ailleurs été surpris par l’attitude bloquante de l’administration fiscale : loin de nous l’idée de battre en brèche le secret fiscal, mais il se trouve que c’est le ministère de l’économie et des finances qui détient le plus d’informations, et qu’il refuse de les communiquer.

L’attitude plus que réservée de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), qui se drape dans la réglementation pour refuser de communiquer des informations qui ne manqueraient pourtant pas d’être utiles, ne laisse pas de nous étonner.

Ce constat nous a conduits à formuler trois propositions.

Premièrement, utiliser les fonctionnalités du répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), qui est une plate-forme d’échanges entre opérateurs de la protection sociale créée par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2007 et qui jusqu’à présent demeure insuffisamment ou pas du tout connue.

En second lieu, profiter de l’élan créé par la généralisation en 2017 de la déclaration sociale nominative (DSN), pour élargir cette plate-forme d’échanges de données à l’ensemble des administrations, notamment au fisc. La Belgique dispose d’une banque de données sociales fonctionnant sur ce modèle, soucieux de la protection des données personnelles, et ne procédant qu’aux recoupements nécessaires.

Enfin, développer le data mining, c’est-à-dire l’exploration systématique des données, technique développée depuis le milieu des années 2000 à la CNAF.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. Afin de rendre les prestations plus accessibles, il est indispensable de relancer la domiciliation des intéressés.

Pour ceux qui n’ont pas de domicile stable, la domiciliation est exigée pour faire valoir leurs droits : elle sert à recevoir du courrier, obtenir l’aide juridictionnelle ou ouvrir un compte bancaire. Nous déplorons que, trop souvent, les communes rejettent les demandes, prenant pour argument l’absence de lien entre ces personnes et la commune.

Malgré l’enjeu pour les personnes les plus précaires, les schémas départementaux de domiciliation peinent à se concrétiser, et la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) n’en dénombrait qu’une vingtaine à la fin du premier semestre 2016.

Compte tenu de l’importance que revêt cette question pour les personnes sans domicile fixe, nous recommandons, encore une fois, que les départements deviennent les chefs de file de la domiciliation. Lors de notre déplacement à Nîmes, nous avons rencontré une association à laquelle le département du Gard avait confié cette compétence. Cette association est très dévouée, mais, en l’occurrence, le transfert de cette compétence s’est traduit par l’arrivée de 700 dossiers supplémentaires sans que les moyens financiers soient augmentés en proportion.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Nous proposons également de faire du numérique un outil d’inclusion sociale.

Parmi les moyens d’améliorer l’accessibilité des prestations, le numérique offre des possibilités nouvelles et prometteuses, mais à condition de ne jamais devenir une fin en soi, car le tout-numérique peut être lui-même source de nouvelles formes d’exclusion.

La numérisation des procédures, internes comme externes, permet d’abord d’alléger les tâches de pure gestion et de dégager ainsi du temps pour que les travailleurs sociaux puissent mieux se consacrer à recevoir, à accueillir et à orienter les usagers.

Le numérique comporte aussi des outils propres à améliorer l’accessibilité des prestations. À ce titre doit être mentionné le suivi des dossiers en ligne, ainsi que le stockage de pièces de dossiers de demande de prestation dans ce que l’on appelle un coffre-fort numérique. Encore en phase expérimentale, cet outil favorisera la pratique du « dites-le nous une fois » afin de mettre un terme aux innombrables répétitions auxquelles sont soumis les usagers.

Le simulateur de droits représente un autre outil important ; le plus complet à ce jour, bien qu’encore expérimental, est dénommé « mes-aides.gouv.fr ». Cependant, les divers prestataires développent chacun leur simulateur, alors qu’il serait souhaitable de recourir à un dispositif unifié.

Toutefois, le numérique ne saurait devenir le tout-numérique : nous l’avons constaté avec la nouvelle prime d’activité, dont la gestion est entièrement dématérialisée, ce qui a pu conduire au refus de fournir des dossiers « papier » aux 5 % de demandeurs qui le souhaitaient. Encore une fois, le numérique ne saurait constituer une forme supplémentaire d’exclusion.

Lorsque l’ensemble des procédures seront dématérialisées, il sera nécessaire de poursuivre la « médiation numérique », qui, sans surprise, s’adresse aux personnes les plus précaires que sont les sans-diplôme, les personnes âgées ainsi que les personnes isolées. Il faut que les organismes sociaux préservent un lien avec ceux qui n’ont pas accès à ces technologies.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. J’aborde maintenant la question de l’accompagnement personnalisé.

On ne peut pas se passer de cet accompagnement, de ce premier accueil car, comme je le soulignais en évoquant le film de Ken Loach, chacun a besoin de bienveillance et d’empathie, surtout dans des périodes de grandes difficultés. Aussi l’ensemble des services et guichets sociaux doit-il se mobiliser de façon à assurer un « premier accueil inconditionnel ».

À cette fin, nous formulons les propositions suivantes : former les agents d’accueil au premier accompagnement dans les domaines de la détection des personnes fragilisées et de la connaissance des principes de base des prestations légales ; développer la médiation au guichet pour aider les usagers à utiliser les terminaux à disposition, en faisant appel notamment aux volontaires du service civique ; généraliser les numéros de téléphone non surtaxés, comme il existe un numéro vert dans mon département, afin de ne pas pénaliser financièrement les personnes en difficulté.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Il me revient d’évoquer un certain nombre de simplifications qui nous sont apparues nécessaires au fil de nos travaux.

La première question est la suivante : faut-il des prestations ciblées, dont la complexité épouse la réalité fine de la situation des demandeurs ? Faut-il au contraire des prestations plus générales, plus globalisantes et moins sophistiquées ? Nous faisons clairement ce second choix, qui est aussi celui préconisé par Christophe Sirugue dans son rapport remis au Premier ministre le mois d’avril dernier, et qu’il est venu présenter à la commission des affaires sociales.

Sans refaire sa démonstration, je rappellerai simplement qu’il propose trois scénarios pour « repenser les minima sociaux » : le premier consistant en une série de mesures immédiates de simplification ; le deuxième, qui est un scénario intermédiaire, regroupant plusieurs minima sociaux ; le troisième, plus ambitieux, qui a sa préférence et la nôtre, proposant ce qu’il appelle une « couverture socle commune » accompagnée deux compléments, un complément d’insertion et un complément de soutien pour les personnes âgées de plus de 65 ans ou invalides.

Dans une réforme d’une telle ampleur, il faut nécessairement se poser la question des gagnants et des perdants. Sur ce sujet nos avis respectifs divergent : Mme Biémouret estime que l’on ne doit pas gager le coût de la réforme par des économies sur les prestations, tandis que, pour ma part, j’assume le fait qu’il y ait, dans toute réforme, des gagnants et des perdants : non seulement parce qu’elle ne serait pas, sinon, financièrement soutenable, mais aussi parce que certaines pertes ne sont pas illégitimes, comme on l’a constaté, par exemple, lorsque certains bénéficiaires de la PPE ont perdu ce droit lors de la création de la nouvelle prime d’activité.

Autre débat complexe : faut-il préférer des prestations conjugalisées, prenant en compte l’ensemble de la cellule familiale, donc les enfants de l’allocataire, ou des prestations individualisées ? L’alternative est la suivante : s’il s’agit de lutter contre la pauvreté en soutenant le revenu, il faut conjugaliser les minima sociaux ; s’il s’agit de favoriser l’insertion professionnelle de chacun, mieux vaut les individualiser, mais les effets redistributifs ne sont pas les mêmes et cela coûte plus cher en gestion.

Nous avons, en troisième lieu, réfléchi à la meilleure façon de rendre l’ouverture des droits plus simple et plus systématique en gommant les plus criantes incohérences du système.

À cet égard, nous formulons quatre propositions : faire en sorte que la demande de prime d’activité vaille automatiquement demande de RSA socle ; rendre automatique le renouvellement de l’ACS pour les bénéficiaires du RSA ; délivrer aux personnes qui deviennent non éligibles aux indemnités chômage ou à l’AAH une information systématique sur l’accès au RSA ; enfin expérimenter l’octroi automatique de l’ASPA aux bénéficiaires du RSA, de l’ASS ou de l’AAH qui atteignent l’âge requis.

Par ailleurs, et ce sera le dernier point, nous plaidons pour des droits à prestation plus stables afin d’éviter des indus trop fréquemment constatés, ce qui nous conduit à émettre quatre recommandations : généraliser l’application de la règle des droits figés sur trois mois afin d’éviter les régularisations mensuelles caractérisant notamment le versement du RSA ; aligner les périodes de référence pour la prise en compte des ressources dans le calcul des prestations (entre l’année « n-2 », les douze derniers mois ou les trois derniers mois, il y a trop de différences entre les minima sociaux) ; systématiser la rétroactivité des droits à la date de dépôt du dossier complet ; enfin supprimer la prise en compte des revenus des livrets d’épargne réglementée, qui est à la fois inefficace et complexe.

Il faut également supprimer la récupération sur succession afin de faciliter l’accès à l’ASPA. Là encore, il y avait une forme de logique à bâtir ainsi la prestation ; mais nous constatons l’effet repoussoir de ce paramètre, pour des personnes âgées qui auraient pu bénéficier de l’ASPA. Un paramètre qui fait faire un peu plus de 100 millions d’euros d’économies par an au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), financeur de l’ASPA – à comparer aux plus de 3 milliards d’euros de prestations versées.

L’objectif de notre travail, partagé par les deux rapporteurs, est de parvenir à l’équité globale du système de versement des prestations sociales afin, surtout, qu’une prestation soit toujours versée à bon droit.

M. Régis Juanico, président. Je remercie nos deux rapporteurs pour l’excellent travail qu’ils ont mené sur l’évaluation des politiques publiques en faveur de l’accès aux droits sociaux.

M. Jean-Yves Caullet. Je tiens moi aussi à remercier nos rapporteurs, qui ont offert aux praticiens, dont je fais partie, une photographie de ce que l’on peut vivre sur le terrain, et qui nous ont suggéré certaines pistes.

Je voudrais cependant appeler votre attention sur le point suivant : quelles que soient les règles, il ne faut pas les modifier trop souvent.

Pour atteindre les gens en difficulté, on a recours à plusieurs niveaux de médiation – le plus proche étant souvent un voisin, un bénévole associatif ou un conseiller municipal. Mais encore faut-il, pour ne pas risquer de créer de la frustration, que ce « médiateur » connaisse ce qu’il va conseiller de demander.

Avant de modifier le système en place, même pour l’améliorer, on doit s’assurer que la perturbation liée au changement n’aura pas davantage d’effets négatifs sur l’accès aux droits que le maintien de la situation en l’état. Ne plus savoir comment conseiller les gens constitue en effet un facteur de complexité, qui vient s’ajouter à ceux que vous déjà avez cités à très juste titre.

M. Jacques Myard. Plus ça change, plus c’est la même chose ! Ce n’est pas le premier rapport fait dans cette maison sur les prestations sociales et leur efficacité, et je m’aperçois qu’en ce domaine les progrès sont assez lents…

Je m’interroge sur les difficultés que nous rencontrons pour faire progresser la fois l’efficacité et la rationalité du système. Et j’observe que vous n'avez rien dit du corporatisme d’un certain nombre d’organismes qui distribuent des aides sociales. Or, nous le savons tous d’expérience, ces organismes sont jaloux et campent sur leurs compétences, parce que c’est quasiment la raison de leur existence.

Vous avez parlé de l’informatique. Pourriez-vous être un peu plus précis à propos du numéro d’identification qui permet de faire des croisements ? En effet, on s’aperçoit parfois que des prestations sociales sont indûment versées. La question me parait importante, même si un effort a été fait, notamment pour éviter que certains fassent leurs « emplettes de RSA » dans plusieurs départements.

Vous avez dit aussi que le département devait être le pivot du système. Cela suppose un guichet unique des demandes sociales. En outre, il faut distinguer les situations. Si les petites communes des départements ruraux n’ont pas toujours les infrastructures suffisantes pour analyser les dossiers et délivrer les prestations, certaines villes moyennes ou plus grandes ont mis en place des centres communaux d’action sociale (CCAS), qui ont l’avantage de la proximité. Je suis donc d’accord avec vous, mais il faudrait aussi passer des conventions avec des CCAS pour que le contact avec les demandeurs reste « humain » et pas seulement informatique.

J’ajoute que nous avons expérimenté dans notre ville, et c’est de plus en plus fréquent, le « reste à vivre » : il s’agit d’apprécier d’un peu plus près l’ensemble des prestations allouées à une famille ou un individu, et d’en abonder le montant pour aller au-dessus du seuil de pauvreté. Or vous n’avez pas évoqué cette possibilité.

Enfin, vous êtes allés jusqu’à parler de « cynisme budgétaire », et avez indiqué que les crédits alloués à l’ensemble des prestations sociales étaient passés de 17,3 à 24,8 milliards d’euros en l’espace de quelques années – ce qui démontre l’existence d’une crise. Mais ce montant de 24,8 milliards correspond-il à ce qui est effectivement dépensé, ou à ce qui est simplement budgété ?

Merci pour ces précisions. Je vais bien évidemment y regarder de près, parce que nous sommes tous interpellés, et que nous n’avons pas à nous glorifier du fait que 8,6 millions de nos concitoyens vivent sous le seuil de pauvreté !

Mme Isabelle Le Callennec. Je voudrais à mon tour saluer le travail de nos deux rapporteurs. J’ai notamment apprécié la conclusion de Jean-Louis Costes, à savoir que les prestations sociales doivent être versées à bon droit.

Ce travail sera très utile au débat que nous avons engagé sur les moyens de lutter contre la pauvreté et l’exclusion, mais aussi contre la fraude, à l’heure où d’aucuns proposent de réfléchir à un revenu minimum universel. La création de la prime d’activité et certaines dispositions du projet de loi de finances pour 2017 prouvent d’ailleurs que l’idée de fusionner et de simplifier les minima sociaux est en train de se concrétiser.

Je voudrais aussi remercier les rapporteurs d’avoir rappelé que la crise de 2007-2009 a bien existé, qu’elle a été très sévère, et qu’il y a aujourd’hui en France environ 8,6 millions de personnes vivant sous le seuil de pauvreté et que le pouvoir d’achat a baissé, notamment celui des plus pauvres – 3,5 % pour le premier décile. On compte 4 millions de personnes allocataires des minima sociaux, et les sommes consacrées à ces minima atteignent aujourd’hui 24,8 milliards d’euros – j’écouterai attentivement la réponse que vous ferez à notre collègue Jacques Myard à ce propos.

Je partage les propositions qui ont été faites. Nous devons continuer à travailler collectivement à la refonte des minima sociaux. Nous devons aussi raisonner à partir du « reste à vivre » et remettre à plat la chaîne de l’intervention sociale.

L’idée de confier au département le pilotage du système d’accès aux droits – sans doute parce que je suis l’élue d’un département qui le justifierait – me paraît judicieuse. Comme vous l’avez dit, nous souffrons de la multiplicité des acteurs, dans un secteur où tout le monde est au courant, mais où, finalement, personne n’est responsable ! Il faut donc un chef de file. Mais le département aura à travailler avec les CCAS, les missions locales, la CPAM et les CAF – des acteurs majeurs qui, notamment, versent le RSA.

Bien sûr, l’accompagnement doit être renforcé. Cela suppose toutefois de faire évoluer les métiers des travailleurs sociaux. En Ille-et-Vilaine, nous avons commencé à y travailler avec l’association Askoria, qui forme les futurs travailleurs sociaux. Je fonde beaucoup d’espoir sur cette collaboration.

J’en viens à mes questions.

La première concerne le taux de non-recours. Avez-vous regardé s’il y avait des différences d’un département à l’autre ? Vous nous avez donné des chiffres, et je suis assez étonnée, notamment par le taux de non-recours au RSA activité : 36 %, cela me paraît énorme !

Ma deuxième question porte sur le pilotage par les départements. Je suis assez favorable au guichet unique, qui permettrait de simplifier les démarches. Avez-vous commencé à en parler avec l’Assemblée des départements de France ?

Ma troisième question est relative aux échanges de données entre organismes. Comme vous l’avez rappelé, depuis 2006, il existe le Répertoire national commun de la protection sociale (RNCPS), dont les missions sont de renforcer la lutte contre la fraude sociale, de permettre la simplification des démarches administratives, et donc de collecter toutes les données. Comment expliquez-vous qu’au bout de dix ans, on en soit encore à la situation que vous venez de nous décrire ?

Ma dernière question concerne le choc de simplification nécessaire. Vous avez ouvert des pistes. J’espère qu’elles seront fructueuses, toute en m’inquiétant de la remarque qu’a faite notre collègue Jacques Myard, selon laquelle il y avait déjà eu de très nombreux rapports déposés sur le sujet. Quels sont donc, selon vous, les principaux freins à la mise en œuvre des recommandations, pragmatiques et de bon sens, qui ont été faites jusqu’à présent ?

Quoi qu’il en soit, je vous remercie pour votre travail, dont nous allons faire notre miel.

M. Jacques Myard. Vous préconisez la suppression de la récupération sur succession. Cela me choque un peu : je ne vois pas pourquoi des ayants droit ne participeraient pas à l’effort de solidarité – puisqu’il s’agit de l’ASPA – en faveur des générations précédentes.

M. Régis Juanico, président. Il est intéressant de faire le lien entre les différents rapports produits par le Comité d’évaluation et de contrôle. De fait, il y a quelques semaines, on a abordé ici même la question de la modernisation numérique de l’État et celle de la dématérialisation des procédures, qui peut être considérée comme un progrès. Mais on a vu aussi que, pour les bénéficiaires de certaines prestations sociales, ce peut être parfois une difficulté. Avez-vous pu l’évaluer ? La dématérialisation des procédures, qui entraine une certaine déshumanisation, ne risque-t-elle pas d’avoir un impact sur l’accès aux droits sociaux ?

Ma deuxième remarque porte sur un métier aujourd’hui incontournable : les travailleurs sociaux en général, et les assistantes sociales en particulier, qu’elles exercent dans les CCAS ou dans un certain nombre d’organismes sociaux.

On a évoqué ce matin, en commission élargie, le rôle de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) et de ses services départementaux. J’ai eu l’occasion de rappeler qu’aujourd’hui, dans les rares départements qui en disposent, les travailleurs sociaux et les assistantes sociales sont un atout. Les assistantes sociales, en particulier, remplissent une mission d’accueil, d’écoute, d’accompagnement et d’orientation. Et c’est souvent grâce à elles que des veuves d’anciens combattants sont orientées vers des dispositifs dont elles ne bénéficiaient pas encore. Et je ne parle pas seulement des aides de l’ONACVG, mais aussi d’aides de droit commun comme l’aide à la complémentaire santé ou l’aide personnalisée au logement (APL). Dans mon département, c’est flagrant puisque, depuis cette année, une quarantaine de veuves vont pouvoir recevoir l’APL grâce à l’intervention de l’assistance sociale et à l’accompagnement personnalisé dont elles ont pu bénéficier.

Enfin, les travailleurs sociaux travaillent-ils en réseau ? Un travail de maillage entre différents services et collectivités pourrait permettre de mieux repérer les situations de non-accès aux droits sociaux.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Merci pour ces questions.

Je répondrai d’abord qu’au cours de toutes les auditions que nous avons menées auprès des organismes qui versent des prestations sociales, nous avons entendu que le système était beaucoup trop compliqué et qu’on ne s’y retrouvait plus… mais que c’était le système du voisin, et non le leur, qu’il conviendrait de changer.

Je répondrai ensuite que nous avons tous les outils à notre disposition, et que si l’on veut croiser les données, on peut le faire – comme on l’a fait pour la fraude. Si on ne le fait pas, c’est parce que, aujourd’hui, ces données sont éparpillées et cloisonnées.

Au départ, nous étions très partisans de la mise en place d’un guichet unique au niveau départemental. Mais nous nous sommes aperçus que si, dans les zones rurales, l’interlocuteur privilégié est bien le département, dans les zones urbaines en revanche, certains CCAS, qui sont extrêmement puissants, peuvent mener une politique d’action sociale de proximité. Nous nous sommes donc dit qu’il n’était pas possible, dans les zones urbaines, de confier le guichet unique au département – d’où l’idée, qui figure dans le rapport, de passer des conventions avec les CCAS.

Vous m’avez interrogé sur le montant des dépenses engagées entre 2008 et 2014. Le montant de 24,8 milliards d’euros, monsieur Myard, est bien ce qui a été dépensé, et non ce qui a été prévu. Ce sont les chiffres de la Cour des comptes, qui portent sur les neuf minima sociaux qu’elle a recensés, et qui datent de 2015.

La question d’Isabelle Le Callennec concernait les différences entre les taux de non-recours d’un département à l’autre. Les données n’existant pas au niveau national, elles n’existent pas non plus au niveau départemental. Cela étant, l’étude que nous avons commandée au groupement Pluricité-Sémaphores compare deux départements, et conclut que les différences ne sont pas très importantes.

Monsieur Myard, pourquoi avons-nous proposé d’éviter le recours sur succession ? Parce que les inconvénients de cette règle l’emportent sur ses avantages : les effets sur le non-recours sont massifs, alors que le produit des recours sur succession n’atteint qu’un peu plus de 100 millions d’euros sur une dépense totale de plus de 3 milliards d’euros.

M. Jacques Myard. Pourquoi faire des cadeaux ?

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. C’est un dispositif qui freine beaucoup le recours à l’ASPA – notamment de la part des retraités agricoles.

M. Jacques Myard. Les héritiers ne veulent pas payer pour la mémé ! Ils préfèrent garder le magot pour eux !

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. J’en viens à la dématérialisation des procédures. C’est une vraie solution. Mais elle ne doit pas devenir la « seule » solution. Par exemple, nous nous sommes aperçus que 5 % de ceux qui pouvaient prétendre à la prime à l’activité ne pouvaient pas bénéficier de cette dématérialisation.

Nous sommes donc favorables à la dématérialisation, à condition qu’une médiation soit mise en place pour ceux qui ne peuvent pas en bénéficier. L’objectif est d’abord que la dématérialisation permette aux travailleurs sociaux de revenir à leur cœur de métier, qui est de servir d’interface et d’accompagner les gens. Il ne faudrait pas que l’on profite de la dématérialisation pour rendre plus technique le système, sans que le temps économisé par ce biais profite à l’accompagnement assuré par les travailleurs sociaux. Si tel était le cas, le remède serait pire que le mal. Il faut y faire très attention. Voilà pourquoi nous insistons sur la nécessité de « re-former » le travailleur social, de le remotiver et de le remettre sur son cœur de métier.

Enfin, le calcul du « reste à vivre » ne faisait pas partie de l’objet de notre étude. Nous n’y avons donc pas travaillé.

Mme Gisèle Biémouret, rapporteure. Je voudrais remettre l’accent sur les associations, qui interviennent parfois sur des prestations extra-légales mises en place par les CCAS, les départements, etc. Je pense notamment à l’accès à l’alimentation.

Il faut donner aux associations les moyens de fonctionner, mais il faut aussi pouvoir en mesurer l’efficience. On leur délègue beaucoup de tâches, mais il faut savoir si elles les assurent convenablement. Lorsque nous sommes allés à Melun, nous avons appris que le président départemental de la Croix-Rouge avait précisément mis en place des formations pour les bénévoles. Car il faut aussi que les bénévoles, d’une certaine façon, se professionnalisent.

Il faut faire preuve d’efficacité à l’égard des personnes en demande. Certaines évolutions sont notables, notamment chez les travailleurs sociaux. Dans mon département, ce sont eux qui constituent les dossiers, qui disent aux intéressés s’ils peuvent bénéficier, ou non, de telle ou telle prestation.

Bien évidemment, la question du « reste à vivre » est importante. Mais j’observe trop souvent que l’on vient en aide aux personnes lorsqu’elles sont dans des difficultés inextricables, se traduisant par des impayés de loyers, d’énergie, d’emprunt, etc. Il ne faut donc pas négliger la prévention. Bien qu’elle revienne très cher, elle est une partie intégrante des politiques sociales.

Comme l’a dit Jean-Louis Costes, on ne peut pas apprécier le taux de non-recours selon les départements. Mais la CNAF nous a expliqué que les politiques pouvaient différer selon les caisses : tout dépend des directeurs et de leurs choix. Ainsi, alors que les CAF sont censées financer les mêmes secteurs, l'accent peut être mis par l’une sur l’enfance, par l’autre sur la pauvreté, ou sur le logement, ou sur tel ou tel autre aspect.

Je pense, moi aussi, que la dématérialisation peut être un bien. On s’en rend compte, par exemple, avec la prime d’activité. La dématérialisation a sans doute facilité la démarche des personnes qui ne sont pas accompagnées, qui ne bénéficient pas des minima sociaux, mais qui travaillent et ont un salaire modeste. Elles ont en effet pu, le cas échéant, remplir leur dossier directement sur ordinateur, et préférer cette formule au fait de devoir se déplacer pour solliciter les services sociaux et se placer ainsi dans ce qu’elles estiment être une position de faiblesse.

En tout état de cause, l’accompagnement reste primordial. On le sait, les personnes les plus exclues ne sauraient, par elles-mêmes, faire toutes ces démarches, parce qu’elles n’en ont pas la force morale lorsque les ennuis s’accumulent, ou tout simplement parce qu’elles ne savent pas lire.

Cela étant, je pense que l’on pourrait essayer de préparer les personnes en insertion à l’utilisation de l’outil informatique, comme le fait Emmaüs Connect et comme le font d’autres associations, car l’accompagnement doit tendre à l’autonomie. L’un et l’autre vont de pair, même si c’est parfois compliqué. En l’occurrence, l’outil informatique devrait permettre à des personnes en difficulté de bénéficier plus facilement de certains droits.

Enfin je précise que le prestataire, qui a fait pour nous une étude sur deux départements complètement différents, a calculé le taux de couverture de plusieurs prestations et procédé à une estimation du taux de non-recours correspondant dans chacun d’eux.

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Nous sommes tous d’accord pour dire qu’il faut changer le système. Mais comment faire, maintenant que l’on a empilé les dispositifs ?

M. Jacques Myard. Il y a du corporatisme !

M. Jean-Louis Costes, rapporteur. Ce n’est pas forcément du corporatisme. Je crois plutôt que notre situation s’explique par des raisons culturelles, qui ont fait que nous avons essayé de couvrir l’ensemble des problématiques et de les résorber. D’autres pays ont mis en place des politiques spécifiques, quitte à les supprimer en cas d’échec.

Nous n’avons traité ici que de dispositifs uniformes et nationaux. Mais il faut savoir que sur un certain nombre de territoires, des dispositifs particuliers ont été mis en place par les départements ou les CCAS. Nous ne les avons pas pris en compte. Peut-être faudrait-il accorder davantage de place aux politiques locales de l'action sociale ?

M. Régis Juanico, président. Chers collègues, je vous remercie.

Le Comité autorise la publication du présent rapport.

ANNEXE N° 1 :
PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS

1. Auditions :

– M. Étienne Pinte, président du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) (16 février 2016)

– M. Philippe Warin, fondateur de l’Observatoire des non-recours aux droits et services (ODENORE) (16 février 2016)

– M. Bertrand Fragonard, président de chambre honoraire à la Cour des comptes, responsable du groupe de travail « Accès aux droits et aux biens essentiels, minima sociaux » en amont de la conférence sociale de décembre 2012 (1^er mars 2016)

– M. François Énaud, président du conseil d’administration de l’association Agence nouvelle des solidarités actives (ANSA), accompagné de Mme Sylvie Hanocq et de Mme Diane Dalvard, responsables de projet à l’ANSA (8 mars 2016)

– M. Jean-Louis Sanchez, délégué général de l’Observatoire national de l’action sociale (ODAS) (8 mars 2016)

– Mme Christine Abrossimov, membre de l’IGAS, et Mme Catherine Hesse, inspectrices générales des affaires sociales, chargées du suivi et de la territorialisation du plan pluriannuel de lutte contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale (15 mars 2016)

– Mme Nadia Okbani, doctorante en science politique au Centre Émile Durkheim, ATER à l’université Paris-Descartes (15 mars 2016)

– Mme Michèle Baissat (Chom’actif), M. Francis Taho-Kela (Fnars), Mme Gabrielle Bortolozzo (Petits frères des pauvres), et Mme Reine Cau (Secours catholique), représentants du 8^ème collège du Conseil national des politiques de lutte contre la pauvreté et l’exclusion sociale (CNLE) (15 mars 2016)

– M. Fabrice Lenglart, directeur des statistiques démographiques et sociales à l’INSEE, et M. Pierre Lissot, chef du bureau Polsoc3 - retraites et redistribution à la direction générale du Trésor, accompagné de Mme Isabelle Benoteau, adjointe au chef du bureau Polsoc3 (22 mars 2016)

– Mme Pauline Domingo, adjointe au sous-directeur du pôle Enfance, jeunesse et parentalité, à la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), accompagnée de Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement (22 mars 2016)

– M. Nicolas Duvoux, professeur des universités au département de sociologie de l’université Paris 8, membre de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (5 avril 2016)

– Mme Céline Mounier, directrice d’hôpital, et M. Paul Bazin, inspecteur des finances, auteurs du rapport IGAS–IGF sur les indus de la branche famille (10 mai 2016)

– M. Clément Cadoret, membre de l’IGAS, sur les pistes de simplification ou de fusion des minima sociaux (10 mai 2016)

– Mme Christine Dupuy, directrice de la réglementation et de l’appui au réseau à la caisse centrale de la Mutualité sociale agricole ^*, accompagnée de M. Christophe Simon, chargé des relations parlementaires (19 mai 2016)

– M. Jean-Philippe Vinquant, directeur général de la cohésion sociale, accompagné de Mme Aude Muscatelli, sous-directrice Inclusion sociale, insertion et lutte contre la pauvreté (24 mai 2016)

– M. Thomas Fatome, directeur de la sécurité sociale, accompagné de M. Jérôme Clerc, sous-directeur adjoint de l’accès aux soins, des prestations familiales et des accidents du travail (24 mai 2016)

– M. Renaud Villard, directeur de la CNAV, accompagné de Mme Christine Cambus, directrice juridique, référente « Accès aux droits (31 mai 2016)

– M. Nicolas Revel, directeur général de la CNAMTS, accompagné de M. David Xardel, directeur de l’organisation, de l’optimisation et du marketing (31 mai 2016)

– M. Joël Derson, responsable du département indemnisation et gestion de la liste à Pôle emploi, et Mme Claude Gorges, directrice du partenariat, de la territorialisation et des relations extérieures (7 juin 2016)

– M. Christophe Sirugue, député (15 juin 2016)

– M. Martin Hirsch, directeur général de l’Assistance publique-Hôpitaux de Paris (AP-HP) (5 juillet 2016)

– M. Jean-Louis Deroussen, président du conseil d’administration, et M. Daniel Lenoir, directeur général de la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), accompagnés de Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement (5 juillet 2016)

2. Tables rondes :

• « En quoi les inégalités d’accès aux droits sociaux sont-elles un obstacle à la lutte contre la pauvreté ? » (27 janvier 2016)

– Mme Geneviève de Coster, représentante d’ATD Quart Monde à la CNCDH, accompagnée de M. Denys Rochette, responsable du pôle politique et des relations avec le Parlement ;

– M. Laurent Seux, directeur France-Europe de Secours catholique Caritas France ;

– M. Bernard Roussel et Mme Honorine Guillet, responsables du réseau Accès aux droits et à la justice des Restos du cœur, accompagnés de M. Louis Cantuel, responsable des relations institutionnelles ;

– Mme Jeanine Rochefort, déléguée régionale Île-de-France de Médecins du monde ;

– M. Anthony Marque, secrétaire national du Secours populaire français, en charge de la solidarité en France, accompagné de M. Marc Castille, membre du Comité national, en charge des relations institutionnelles.

• « Les inégalités d’accès aux droits sociaux : quelle ampleur et quel rôle dans la progression de la pauvreté ? » (2 février 2016)

– M. Antoine Math, chercheur à l’Institut de recherches économiques et sociales (IRES) ;

– Mme Sandrine Dauphin, responsable du département de l’animation de la recherche et du réseau des chargés d’étude, direction des statistiques, des études et de la recherche, Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), accompagnée de Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement ;

– M. Jérôme Vignon, président de l’Observatoire national de la pauvreté et de l’exclusion sociale (ONPES) ;

– Mme Christine Jouhannaud, directrice du département Protection sociale, travail et emploi du Défenseur des droits *, accompagnée de Mme Vanessa Leconte, cheffe du pôle Protection sociale et solidarité, et de Mme France de Saint-Martin, attachée parlementaire.

• « Le non-recours aux droits sociaux : quels publics et quelles causes ? » (9 février 2016)

– M. Romain Roussel, sous-directeur adjoint « Synthèses, études économiques et évaluation » à la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), accompagné de Mme Michèle Lelièvre, cheffe-adjointe du bureau « Lutte contre l’exclusion », M. Étienne Perron-Bailly, chargé d’études sur le non-recours au sein du bureau Redistribution et évaluation, et de Mme Céline Grislain-Letrémy, cheffe du bureau Redistribution et évaluation ;

– M. Jean-Michel Hourriez, responsable des études au secrétariat général du Conseil d’orientation des retraites (COR), accompagné de Mme Anne-Sophie Le Guiel, responsable de la communication ;

– Mme Florence Jusot, chercheur associé à l’Institut de recherche et documentation en économie de la santé (IRDES) ;

– Mme Claudine Paillard, vice-présidente de l’Association nationale des cadres communaux de l’action sociale (ANCCAS).

• « Les échanges de données comme moyen de détection du non-recours : la constitution de FILOSOFI et l’utilisation du RNCPS » (29 mars 2016)

– Mme Wafae El Boujemaoui, cheffe du service des questions sociales et ressources humaines à la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL), accompagnée de Mme Tiphaine Inglebert, conseillère pour les questions institutionnelles et parlementaires ;

– M. Laurent Gallet, sous-directeur de la gestion et des systèmes d’information à la direction de la sécurité sociale ;

– M. Guillaume Talon, sous-directeur « Particuliers », service de la gestion fiscale, à la direction générale des finances publiques (DGFip) ;

– M. Cyrille Broilliard, adjoint au directeur des prestations légales et sociales à la Caisse nationale d’allocations familiales (CNAF), accompagné de Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement.

• « Quels effets la revalorisation des minima sociaux a-t-elle sur la pauvreté et sur le non-recours ? » (5 avril 2016)

– M. Romain Roussel, adjoint à la sous-directrice « Synthèses, études économiques et évaluation » à la Direction de la recherche, des études, de l’évaluation et des statistiques (DREES), et M. Étienne Perron-Bailly, chargé d’études sur le non-recours au sein du bureau Redistribution et évaluation ;

– Mme Laurence Rioux, cheffe de la division Études sociales à l’INSEE ;

– M. Jean-François Juéry, sous-directeur de la synthèse des comptes sociaux (6^ème sous-direction) à la Direction du budget, accompagné de M. André Bernay, chef du bureau de la solidarité et de l’insertion sociale ;

– Mme Raphaëlle Verniolle, directrice par intérim du Fonds CMU.

• « Le dossier unique : un outil d’amélioration de l’accueil des publics ou un instrument de rationalisation de la gestion ? » (26 avril 2016)

– Mme Aude Muscatelli, sous-directrice Inclusion sociale, insertion et lutte contre la pauvreté, à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS), accompagnée de Mme Marion Tonnes, chargée de mission RSA - Bureau des minima sociaux ;

– M. Olivier Noblecourt, directeur adjoint du cabinet de la ministre de l’éducation nationale, conseiller municipal de Grenoble ;

– M. René Knüsel, Professeur à l’université de Lausanne, Faculté des sciences sociales et politiques ;

– M. Christophe Demilly, directeur de la caisse d’allocations familiales de Gironde, accompagné de Mme Patricia Chantin, chargée des relations avec le Parlement à la CNAF.

• « La réforme de la domiciliation » (3 mai 2016)

– Mme Hélène-Sophie Mesnage, déléguée générale adjointe de l’Union nationale des centres communaux et intercommunaux d’action sociale (UNCCAS) ;

– Mme Aude Muscatelli, sous-directrice Inclusion sociale, insertion et lutte contre la pauvreté, à la direction générale de la cohésion sociale (DGCS) ;

– M. David Hedrich, représentant du Collectif inter-associatif pour la domiciliation ;

– M. Yann Rouault, directeur adjoint chargé du service des prestations et des relations avec les assurés et partenaires à la CPAM de Paris ;

– M. Tahar Belmounès, directeur général de la CAF de Seine-Saint-Denis ;

– Mme Marie Loison-Leruste, sociologue, auteure de « La fabrique des droits sociaux individualisés ».

3. Déplacements :

• à Melun (8 juin 2016)

– Préfecture de Seine-et-Marne :

M. Philippe Sibeud, directeur départemental de la cohésion sociale (DDCS)

M. Alain Ngouoto, sous-préfet chargé de la politique de la ville

M. Paul Vitani, directeur départemental adjoint de la cohésion sociale

M. Patrice Azan, délégué du Préfet chargé du numérique

Mme Marie-Claire Lefevre, chargée de mission à la DDCS

– Conseil départemental de Seine-et-Marne :

Mme Laurence Picard, vice-présidente chargée des solidarités

Mme Marie-Noëlle Villedieu, directrice générale adjointe, chargée de la solidarité

Mme Marie-Françoise Vialaton, cheffe de service

- Caisse d’allocations familiales de Seine-et-Marne :

Mme Agnès Basso-Fattori, directrice

M. Florian Fernandez, sous-directeur chargé du développement social et du service sur le territoire

– Caisse primaire d’assurance maladie :

M. Patrick Boïs, directeur

Mme Odile Tolema, directrice de la clientèle et de l’accès aux droits

– Représentants d’associations :

M. Bernard Roux, président de la Croix-Rouge de Seine-et-Marne

Mme Danielle Gauthier, présidente de l’Union départementale des CCAS

M. Raymond Petersen, délégué fédéral de la Fédération des centres sociaux

Mme Sophie Vivien-Yacoub, directrice générale du Relais jeunes

M. Guillaume Lahoz, directeur du PIMMS (point information médiation multi-services)

M. Gérard Placet, directeur de pôle à l’association La rose des vents

Mme Mélanie Siehen, directrice générale de Solidarité femmes – Le relais 77

• à Nîmes (6 juillet 2016)

– Préfecture du Gard :

M. Denis Olagnon, secrétaire général

Mme Isabelle Knowles, directrice départementale de la cohésion sociale (DDCS)

Mme Michèle Añel-Dios, déléguée du préfet pour les quartiers de Valdegour-Pissevin

M. Hugues Buiron, délégué du préfet pour le quartier du Chemin Bas d’Avignon et le Mas de Mingue

Mme Mireille Léouffre, responsable Logement, et M. Francois Goude, conseiller technique, DDCS

– Conseil départemental du Gard :

M. Frédéric Nicolas, directeur des interventions sociales

Mme Rose-Lison Vignal, directrice de l’autonomie, également directrice de la Maison départementale des personnes handicapées (MDPH)

Mme Béatrice Pascal, chef de service Compensation du handicap à la direction de l’autonomie

– Mutualité sociale agricole (MSA) Languedoc :

M. Olivier Gibelin, président

M. Gilles Voinier, sous-directeur

– Caisse primaire d’assurance maladie du Gard :

Mme Aurélie Bonche, directrice adjointe

– Caisse d’assurance retraite et de la santé au travail du Languedoc-Roussillon (CARSAT LR) :

Mme Frédérique Guérenne, responsable du service social

Mme Anne-Laure Coupet, service santé prévention prospective, chef de projet

– Agence régionale de santé Languedoc-Roussillon-Midi-Pyrénées (ARS LRMP) :

M. Claude Rols, délégué départemental

– Pôle emploi Gard-Lozère :

M. Philippe Blachère, directeur territorial

– Permanence d’accès aux soins de santé (PASS) du Centre hospitalier universitaire de Nîmes :

Mme Brigitte Bonifay, responsable

– Caisse d’allocations familiales du Gard :

Mme Mikaële Bardin, directrice des prestations légales

– Défenseur des droits ^* :

Mme Yolande Eskenazi, conseillère

– Représentants d’associations :

Mme Sylvie Gensana, directrice du Point information médiation multi services (PIMMS)

Mme Sandra Rossi, directrice du pôle social de la Croix-Rouge du Gard

Mme Julie Alborghetti, directrice, Comité départemental d’éducation pour la santé du Gard (CODES 30)

M. M’hamed Ouchker, agent de développement local à l’intégration (ADLI), Association ASMOUNE

Mme Valérie Bousquet, directrice adjointe, et Mme Michèle Couderc, responsable de service, Association La Clède

M. Nicolas Spiegel, directeur des établissements du Groupe SOS du Gard

ANNEXE N° 2 :
ÉVALUATION DU NON-RECOURS AUX MINIMA SOCIAUX ET AUX SOINS DES PERSONNES EN SITUATION DE PRÉCARITÉ SOCIALE,
RÉALISÉE PAR LE GROUPEMENT PLURICITÉ-SÉMAPHORES

Cette annexe peut être consultée à l’adresse suivante :

http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i4158.pdf

1 () Les revenus et le patrimoine des Français, édition 2016.

² () Fraude, indus, non-recours : comment faciliter le juste paiement des prestations sociales - Note d’analyse 306 - Novembre 2012 – Marie-Pierre Hamel, Département Questions sociales du centre d’analyse stratégique.

³ () Allocataires de l’allocation aux vieux travailleurs salariés, de l’allocation supplémentaire du minimum vieillesse et de l’allocation de solidarité aux personnes âgées.

⁴ () DREES, Les retraités et les retraites, éd. 2016.

⁵ () Contribution au rapport au Parlement sur les aides sociales et fiscales à l’acquisition d’une complémentaire santé, avril 2016.

⁶ () Avant le 1^er janvier 2016, le RSA comportait un volet minimum social (RSA socle) et un volet complément de revenus d’activité (RSA activité) qui a été remplacé, depuis cette date, par la prime d’activité.

⁷ () La couverture par un contrat collectif entraîne l’inégibilité à l’ACS.

⁸ () À l’exception de la résidence principale mais en réintégrant les biens qui ont fait l’objet de donations depuis moins de dix ans.

⁹ () Il s’agit du nombre de ménages dans lesquels ni la personne de référence, ni son conjoint est actif ou à la retraite.

¹⁰ () Il s’agit du nombre de ménages dans lesquels ni la personne de référence, ni son conjoint n’est en emploi, ramené au nombre de ménages dont la personne de référence est âgée de 15-60 ans.

¹¹ () Comité national d’évaluation du RSA, Rapport final, décembre 2011.

¹² () Le droit souple, étude annuelle du Conseil d’État, 2013.

¹³ () On lit dans ce document que l’inclusion sociale se définit, selon la Commission européenne, comme un processus « permettant aux personnes en danger de pauvreté et d’exclusion sociale de bénéficier des possibilités et des ressources nécessaires pour participer à la vie économique et sociale, en jouissant d’un mode de vie considéré comme normal dans la société dans laquelle ils vivent ».

¹⁴ () Sauf, sur la question de l’efficience, pour les rares acteurs qui seraient purement privés et non subventionnés, ou purement bénévoles.

¹⁵ () François Chérèque et Simon Vanackere, Évaluation de la 1^ère année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, janvier 2014, p. 27.

¹⁶ () Economica, 2010, 3^e édition.

¹⁷ () Source du chiffrage non précisée par l’intervenant lors de la table ronde du 29 mars 2016.

¹⁸ () Y compris dans le cas, prévu à l’art. L. 815-7 du code de la sécurité sociale, où le bénéficiaire de l’ASPA ne relève d’aucun régime de base obligatoire d’assurance vieillesse, auquel cas la prestation est versée par le SASPA géré par la Caisse des dépôts et consignations.

¹⁹ () Il existe une fiche dans la COG 2011-2015 de la MSA relative à la lutte contre la précarité, mais seulement assortie d’un indicateur de pilotage intitulé « Taux de dossiers traités à échéance pour le RSA » et aucun indicateur de résultat. Rien de notable en revanche dans la COG 2012-2015 du RSI (cf. infra I. B. 2. b).

²⁰ () Ces textes sont accessibles sur le site des circulaires et instructions gouvernementales.

²¹ () Article L. 233-1 du code de l’action sociale et des familles : « Dans chaque département, une conférence des financeurs de la prévention de la perte d’autonomie des personnes âgées établit un diagnostic des besoins des personnes âgées de soixante ans et plus résidant sur le territoire départemental, recense les initiatives locales et définit un programme coordonné de financement des actions individuelles et collectives de prévention. Les financements alloués interviennent en complément des prestations légales ou réglementaires. Le diagnostic est établi à partir des besoins recensés, notamment, par le schéma départemental relatif aux personnes en perte d’autonomie mentionné à l’article L. 312-5 du présent code et par le projet régional de santé mentionné à l’article L. 1434-2 du code de la santé publique. […] »

²² () Encore faut-il rappeler que sous l’appellation de travailleurs sociaux, ainsi qu’il a été dit plus haut, on regroupe des métiers très différents et qui ne sont pas, tant s’en faut, tous exercés au contact des populations parmi lesquelles il convient de détecter et de réduire le non-recours aux minima sociaux.

²³ () René Knüsel, Annamaria Colombo, Nathalie Aubry-Girardin, Colomba Boggini, Étude évaluative et projective pour la mise en place d’un « guichet social » dans le canton de Fribourg, rapport final, novembre 2008.

²⁴ () François Chérèque et Simon Vanackere, Évaluation de la 1^ère année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, janvier 2014.

²⁵ () François Chérèque, Christine Abrossimov et Mustapha Khennouf, Évaluation de la 2^e année de mise en œuvre du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, janvier 2015.

²⁶ () « Contribution au suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale », Les cahiers du CNLE, février 2016.

²⁷ () On pourrait en mentionner d’autres moins institutionnels, comme le Bilan de trois ans du plan de lutte contre la pauvreté et d’un an de la feuille de route publié en février 2016 par le collectif Alerte, regroupant 39 fédérations et associations nationales de lutte contre la pauvreté et l’exclusion membres de la commission Lutte contre la pauvreté de l’Union nationale interfédérale des œuvres et organismes privés non lucratifs sanitaires et sociaux (UNIOPSS), ainsi que 30 collectifs locaux.

²⁸ () Voir p. 85 de la pièce jointe n° 1 annexée au tome II du rapport de janvier 2014 et p. 94 de la pièce jointe n° 3 annexée au tome II du rapport de janvier 2015.

²⁹ () François Chérèque, Christine Abrossimov et Mustapha Khennouf, rapport cité, tome I, p. 31.

³⁰ () « Synthèse nationale de la territorialisation du plan, document de travail de la DGCS, décembre 2014 », pièce jointe n° 2 au tome II de ce rapport.

³¹ () Le rapport du groupe de travail a été publié par la DREES dans un Document de travail série « sources et méthodes » n° 50 en octobre 2014.

³² () INSEE Franche-Comté, Tableau de bord local de suivi du plan pluriannuel contre la pauvreté et pour l’inclusion sociale, dossier n° 7, décembre 2015.

³³ () François Chérèque et Simon Vanackere, rapport cité, tome I, p. 35. Au demeurant, comme on le verra plus loin, la CNAF a fourni aux rapporteurs des estimations sur ce point.

³⁴ () François Chérèque, Christine Abrossimov et Mustapha Khennouf, rapport cité, tome I, p. 25.

³⁵ () Aminata Maïga, Juliette Chatelut, Marie Duffort et Cyrille Plus, étudiants de la 54^e promotion de l’EN3S, sous la direction de Raphaëlle Verniolle, directrice adjointe du Fonds CMU, L’impact du rendez-vous des droits face au phénomène de non-recours et de renoncement aux soins, décembre 2015.

³⁶ () Le périmètre retenu par la Cour étant le suivant : revenu de solidarité active (RSA), revenu de solidarité outre-mer (RSO), allocation de solidarité spécifique (ASS), allocation transitoire de solidarité (ATS), allocation temporaire d’attente (ATA), allocation veuvage, allocation supplémentaire invalidité (ASI), allocation aux adultes handicapés (AAH) et allocation de solidarité aux personnes âgées (ASPA).

³⁷ () L’intensité de la pauvreté est un indicateur qui permet d’apprécier à quel point le niveau de vie de la population pauvre est éloigné du seuil de pauvreté. L’INSEE mesure cet indicateur comme l’écart relatif entre le niveau de vie médian de la population pauvre et le seuil de pauvreté.

³⁸ () Une attribution peut être soit une « primo-attribution » (la personne ne bénéficiait pas de la prestation avant la décision d’attribution) soit un renouvellement (la personne bénéficie déjà de la même prestation au jour de la décision d’attribution). Il n’y a renouvellement qu’à partir du moment où il y a continuité dans le bénéfice de la prestation. S’il y a eu une interruption dans le bénéfice de la prestation, il s’agit d’une nouvelle attribution.

³⁹ () François Chérèque, Christine Abrossimov et Mustapha Khennouf, rapport cité, tome I, p. 31.

⁴⁰ () Voir notamment les divers travaux de France stratégie entamés en 2016 sur le thème « L’investissement social : quelle stratégie pour la France ? »

⁴¹ () Rapport cité, p. 36.

⁴² () Ibid, p. 35.

⁴³ () Quant au financement proprement dit du RSA socle, actuellement assuré par les départements, il faudra attendre – si elle advient effectivement – la création, annoncée par le gouvernement, d’une loi de financement des collectivités territoriales pour qu’un dispositif ad hoc de mesure de la performance y mesure éventuellement l’efficacité et l’efficience de ces financements.

⁴⁴ () Remarque analogue à la précédente, les maisons départementales des personnes handicapées étant responsables de l’instruction des dossiers.

⁴⁵ () Cf. Études & Résultats n° 954, janvier 2016, « Prestations sociales : les personnes éligibles sont-elles les mieux informées ? ».

⁴⁶ () Système de télétransmission des informations sur les frais de maladie qui consiste à intégrer dans une seule base les décomptes de la sécurité sociale et ceux des mutuelles de santé.

⁴⁷ () Tous les bénéficiaires de la CMU-c reçoivent de la part de leur CPAM une information sur le renouvellement de leurs droits, deux mois avant l’échéance.

⁴⁸ () Les entretiens menés par les prestataires Pluricité et Sémaphores auprès des usagers de la CPAM ont en outre révélé des situations de rupture de droits.

⁴⁹ () Le programme PARI (programme d’action pour une retraite indépendante) permet d’établir un bilan de santé au moment de la retraite et de détecter la fragilité des assurés en croisant notamment les données en possession du RSI.

⁵⁰ () Rapport cité, p. 88.

⁵¹ () Ibid.

⁵² () Article 138 de la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006.

⁵³ () Cette lacune a été comblée par l’article 117 de la LFSS pour 2012, mais sa mise en œuvre a pris du retard. L’article 92 de la LFSS pour 2015 a imposé une date butoir au 1^er janvier 2016, et les auditions des rapporteurs ont montré que le travail était en cours.

⁵⁴ () Système national de gestion des identifiants, mis en œuvre par la CNAVTS.

⁵⁵ () Tels que le RSA et l’ASPA, par exemple.

⁵⁶ () Vincent Dubois, Morgane Paris et Pierre-Édouard Weill, « Politique de contrôle et lutte contre la fraude dans la branche Famille », coll. « Dossiers d’études » n° 183, CNAF, mai 2016.

⁵⁷ () Article cité, p. 57.

⁵⁸ () François Chérèque e.a., janvier 2015, rapport cité, p. 32.

⁵⁹ () Marie-Pierre Hamel, « Fraude, indus, non-recours : comment faciliter le juste paiement des prestations sociales ? », Note d’analyse n° 306, France stratégie.

⁶⁰ () Article cité, p. 138.

⁶¹ () Valérie Monbet, Introduction au data mining, chapitre 1, cours de l’Université de Rennes 1, 2011.

⁶² () Pierre Collinet, « Focus – Le data mining dans les CAF : une réalité, des perspectives », Informations sociales, 2013, vol. 178, n° 4, pp. 129-132.

⁶³ () Dossier d’étude n° 83, mai 2016, pp. 76 sq.

⁶⁴ () « Le recours aux prestations et services de protection sociale des personnes sans domicile », Anne Legal in « Minima sociaux et prestations sociales », édition 2015.

⁶⁵ () Le décret n° 2016-641 du 19 mai 2016, se fonde sur la notion de contact.

⁶⁶ () Rien ne permet de l’affirmer mais ce pourrait être un moyen de limiter l’accès aux prestations extra-légales.

⁶⁷ () DGCS Accompagnement pour l’élaboration d’un schéma départemental de la domiciliation – Guide méthodologique – Annexe 8.

⁶⁸ () Marie Loison-Leruste « Le droit d’habiter la cité, les enjeux de la domiciliation des SDF » in La vie des idées http://www.laviedesidees.fr/Le-droit-d-habiter-la-cite.html

⁶⁹ () L’élection de domicile pratiquée par les CCAS, Marie Mallet, Maela Castel et Juliette Boureau, UNCCAS-DGCS, avril 2015.

⁷⁰ () Cf. Corinne Erhel et Michel Piron, La transformation numérique des services publics : des opportunités à saisir, les clefs pour réussir, rapport d’information au nom du comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, n° 3721, mai 2016.

⁷¹ () Numéro des Cahiers du CNLE, p. 35.

⁷² () Selon la définition qui en est donnée sur le portail officiel du réseau national de la médiation numérique, celle-ci désigne la mise en capacité de comprendre et de maîtriser les technologies numériques, leurs enjeux et leurs usages, c’est-à-dire développer la culture numérique de tous, pour pouvoir agir dans la société numérique. Elle procède par un accompagnement qualifié et de proximité des individus et des groupes (habitants, associations, entreprises, élèves, étudiants, parents, professionnels...) dans des situations de formation tout au long de la vie facilitant à la fois l’appropriation des techniques d’usage des outils numériques et la dissémination des connaissances ainsi acquises. Elle est donc au service, notamment, de l’inclusion numérique et favorise les coopérations utiles aux réalisations et aux innovations en faveur du bien commun.

⁷³ () Sans compter les agents de Pôle Emploi.

⁷⁴ () Hugh Frazer et Eric Marlier (Réseau européen de politique sociale), Minimum Income Schemes in Europe. A study of national policies 2015, janvier 2016.

⁷⁵ () Un concept qui n’est pas sans évoquer la perspective annoncée par le gouvernement pour le premier trimestre 2017 d’un « portail national des droits sociaux » (cf. infra).

⁷⁶ () Soit une répartition globale de 80 % pour l’État et 20 % pour les départements.

⁷⁷ () Sophie Ponthieux, « La mise en commun des revenus dans les couples », INSEE Première n° 1409, juillet 2012, p. 3.

⁷⁸ () Henri Martin, « H. Martin, « Comment comparer le niveau de vie des personnes seules et des familles ? », in Dossiers Solidarité et Santé n° 62, juin 2015.

⁷⁹ () Dossier de presse accompagnant le PLFSS 2017, p. 32.

⁸⁰ () Cécile Chantel et Pierre Collinet, « Les indus et les rappels de prestations légales des caisses d’allocations familiales en 2013 », L’e-ssentiel n° 150, septembre-octobre 2014.

⁸¹ () Article L. 815-13 du code de la sécurité sociale.

*  Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de bonne conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.

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