Onglet actif : Présentation
Le 12 décembre 1916, Aristide Briand dont le gouvernement est de plus en plus contesté, présente un nouveau cabinet, remanié et resserré : 10 ministres et 10 sous-secrétaires d’État au lieu de 17 ministres (dont 5 ministres d’État) et 5 sous-secrétaires d’État. De plus, il annonce la création d’un Comité de guerre, inspiré du War Cabinet britannique, qui ne réunit que 5 ministres. À cette volonté de renforcer l’efficacité du gouvernement, s’ajoute une tentative pour accroître ses prérogatives en soustrayant au domaine de la loi, et donc au pouvoir législatif du Parlement, un ensemble de mesures concernant la défense nationale.
Le 14 décembre 1916 le ministre des Finances Alexandre Ribot dépose au nom du gouvernement le projet de loi n° 2783 qui vise à autoriser le gouvernement à prendre, par des « décrets rendus en Conseil des ministres, toutes mesures qui seront commandées par les nécessités de la défense nationale ». Le projet énumère les domaines concernés : production agricole et industrielle, outillage des ports et transports, ravitaillement, hygiène et santé publique, recrutement de la main d’œuvre, vente, répartition, consommation des denrées et produits. Il n’inclut pas le domaine proprement militaire (recrutement, utilisation des hommes, objectifs assignés au commandement), pas plus que la sphère diplomatique. Enfin il laisse au Parlement le droit de regard sur les dépenses supplémentaires que pourraient entraîner les décrets.
Jusqu’alors, hormis dans le domaine particulier de la protection douanière – en 1887, 1892 et 1897 –, jamais le Parlement de la IIIème République n’a consenti à limiter ainsi ses prérogatives en matière législatives et de contrôle du gouvernement ; l’état de guerre peut-il justifier un tel renoncement ?
Dès le 15 décembre, les députés entament une bataille de procédure sur le choix de la commission chargée de rapporter le projet de loi. Mais les questions de fond qui surgissent au cours du débat traduisent l’hostilité de la Chambre, bien que Briand ait accepté de modifier une première rédaction du projet dans lequel l’adverbe « notamment » placé en tête de l’énumération des objets pouvant faire l’objet d’un décret, laissait la porte ouverte à une extension illimitée. L-L Klotz, président de la commission du Budget exprime les « plus extrêmes réserves » au nom de la commission unanime, dont on sait qu’elle est le reflet fidèle des forces politiques de la Chambre. Après débat, l’accord se fait pour confier le rapport sur le projet à une commission spéciale, désignée par les bureaux (dans lesquels les députés sont répartis par tirage au sort au début de la législature et qui ne reflètent donc pas le poids respectif des groupes politiques).
La commission de 30 membres qui se réunit le 23 décembre a une majorité de gauche : 6 socialistes, 2 républicains socialistes et 10 radicaux socialistes. Elle élit à sa tête le républicain socialiste Maurice Viollette, député de l’Eure-et-Loir (Dreux), qui donne le ton en annonçant d’emblée que la souveraineté ne se délègue pas. Elle tient sa deuxième réunion le 29 décembre, et adopte le rapport n° 2836 présenté par Viollette, sans même entendre le président Conseil qui, souffrant, ne peut être présent mais a souhaité être auditionné.
La première partie du rapport tend à démontrer que la prétention du gouvernement à obtenir une délégation du pouvoir législatif n’est pas justifiée. Pour cela il examine les quelques 180 décrets pris en l’absence du Parlement entre août et décembre 1914 et conclut que « l’œuvre législative du gouvernement a été à peu près nulle » à l’exception des mesures arbitraires qui ont permis de limoger des officiers généraux et de l’institution des cours martiales « monument d’iniquité ». Puis il s’emploie à démontrer, chiffres à l’appui, que la Chambre s’est saisie dans des délais raisonnables des projets de loi déposés par le gouvernement. Il évoque ensuite « la collaboration active à la défense nationale » des commissions de la Chambre et s’emploie à répondre aux récriminations de Briand qui s’est plaint de ce que les interpellations en séance publique ont retardé le travail du gouvernement : celles-ci n’ont pas été si nombreuses et surtout elles ont servi à le stimuler, non à l’entraver. Il souligne enfin la part du Sénat dans le retard de l’adoption de certaines lois.
La seconde partie du rapport s’attaque à la critique interne du projet de décret sur un plan juridique : il entre en contradiction avec l’article 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 qui porte que le président de la République a l’initiative des lois concurremment avec les deux Chambres ; d’autre part, comme l’a écrit le grand juriste Esmein, a délégation du pouvoir législatif est juridiquement impossible – sauf à modifier l’article premier de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 - puisque ce n’est qu’une fonction confiée au Parlement, non un droit propre.
La commission rejette le projet gouvernemental par 23 voix contre 2. Fort de ce succès, Viollette feint de ne retenir du texte gouvernemental que le souci d’accélérer le travail législatif et propose, comme un acte de bonne volonté, d’introduire au Règlement de la Chambre, une procédure d’extrême urgence, proposition qui est adoptée par la Chambre le 17 janvier 1917.
Le 18 janvier 1917, la commission entend Briand qui considère être mis devant une fin de non-recevoir, du fait de la publication du rapport. Il remet cependant à la commission une liste de questions que le gouvernement aurait souhaité régler par décrets. La commission tient une dernière réunion le 20 février 1917 durant laquelle Viollette analyse ces questions et conclut qu’elles ne peuvent être résolues sans intervention législative. Dès lors la procédure dite des « décrets-lois » est abandonnée. Le Parlement a défendu sans concession ses droits fondamentaux.
Il faut attendre 1924 (loi du 22 mars 1924) et 1926 (loi du 3 août 1926) pour que le Parlement autorise le Gouvernement à prendre par décrets des mesures d’ordre législatif ; cette procédure d’exception, réprouvée par de nombreux juristes du fait de son inconstitutionnalité, se développera dans les .années 1930, en raison de la crise économique.