Les avis budgétaires 2017

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Rapport pour avis 4131 tome 2

Écologie, développement et mobilités durables

Prévention des risques

Rapporteur : M. Jacques Krabal

Au sein de la mission « Écologie, développement et mobilités durables », le programme 181 « Prévention des risques » prévoit les moyens financiers et humains consacrés à quatre grandes priorités environnementales dans le domaine de l’écologie :

1) la prévention des risques naturels et hydrauliques ;

2) la prévention des risques technologiques et des pollutions ;

3) la sûreté nucléaire et la radioprotection ;

4) la gestion de l’après mine.

Dans un contexte budgétaire contraint, le PLF 2017 traduit un tassement des dotations pour le présent programme : il s’établit à 240,20 millions d’euros (- 14.19 %) en autorisations d’engagement et 229, 61 millions d’euros (+ 3,81 %) en crédits de paiements. Cette légère hausse des crédits de paiements s’explique par la volonté de l’État d’investir dans la sûreté et la sécurité nucléaire en dotant de moyens humains supplémentaires l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN) et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN).

Dans une première partie, le présent avis présente l’évolution des crédits sur la législature ainsi que les crédits demandés pour 2017 au service des actions et des objectifs de la politique de prévention des risques.

La seconde partie est centrée sur cette politique publique, notamment au regard de ses orientations prioritaires. En matière de risques technologiques, la prévention des risques conduit à réformer les cadres réglementaires de prévention, à approfondir la mise en œuvre des plans de prévention des risques technologiques (PPRT), à appliquer le troisième plan national santé environnement (PNSE3) et à poursuivre la politique de réduction et de valorisation des déchets. Afin de préparer les territoires à faire face aux aléas naturels, de réduire leur vulnérabilité et d’améliorer leur résilience, la prévention des risques naturels et hydrauliques vise par priorité l’application de la stratégie nationale de gestion des risques d’inondation (SNGRI). Enfin, dans un contexte post-Fukushima, les enjeux de sécurité, d’approvisionnement, de démantèlement et de prolongement du nucléaire sont des défis d’avenir que la France doit relever.

Rapport pour avis 4131 tome 3

Écologie, développement et mobilités durables

Politiques de développement durable

Rapporteur : M. Guillaume Chevrollier

La mission « Écologie, développement et mobilité durables » est créditée de 9,1 milliards d’euros. Deuxième programme le plus important, avec un peu plus de 2 milliards en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, le programme 217 assure le financement des activités nécessaires à la conduite des politiques de développement durable définies par le gouvernement et porte, notamment, les effectifs et la masse salariale du Ministère de l’Environnement, de l’Energie et de la Mer.

M. Guillaume Chevrollier, rapporteur pour avis, montre, tout d’abord, l’inadéquation entre les enjeux environnementaux prioritaires affichés par le ministère et la baisse constante des crédits, baisse accentuée par l’exécution budgétaire pour l’année 2016.

Il analyse, ensuite, avec précision la répartition des crédits, action par action, et préconise que les 11 actions dites « miroirs » soient affectées à chaque programme concerné afin de simplifier la gestion des ressources humaines afférente au programme.

Enfin dans la dernière partie du présent avis, M. Guillaume Chevrollier met en exergue deux des opérateurs du programme,  la Commission nationale du débat public et l’École nationale des ponts et chaussées, dont les crédits devraient être augmentés eu égard à leurs missions. La Commission nationale du débat public voit, en effet, une extension de ces prérogatives sans que celles-ci ne se traduisent par une hausse des crédits alors qu’elle est un élément essentiel de la démocratie participative que souhaite encourager le ministère. L’École nationale des Ponts et Chaussées se retrouve contrainte de trouver des solutions pour augmenter ses ressources propres afin de continuer à assurer sa mission d’intérêt général : former les ingénieurs du développement durable de demain.

Votre rapporteur pour avis préconise également une redéfinition du périmètre des actions afin que les augmentations de crédits nécessaires soient compensées par des économies équivalentes.

Rapport pour avis 4131 tome 4

Écologie, développement et mobilité durables

Paysages, eau et biodiversité ; Expertise, information géographique et météorologie

Rapporteur : M. Michel Lesage

Le rapporteur Michel Lesage examine pour avis sur les crédits des programmes 113 « Paysages, eau et biodiversité » et 159 « Expertise, information géographique et météorologie » inscrits dans le PLF 2017.

Le programme 113 est doté de 279,78 millions d’euros en crédits de paiement (CP), dont 267,38 millions d’euros en CP et en autorisations d’engagement (AE) sont inscrits pour l’action 7 du programme « gestion des milieux et biodiversité ». Ce programme est marqué par la création, en 2017, de l’agence française pour la biodiversité. Ces crédits sont en progression de 1,4 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2016.

Le programme 159 est doté de 502,67 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 502,74 millions d’euros en crédits de paiement (CP) en 2017. Il connaît une évolution importante de son périmètre. En effet, il regroupe à compter de cette année les subventions pour charges de service public des trois opérateurs suivants : le Centre d’études et d’expertise pour les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (Cérema), l’Institut national de l’information géographique et forestière (IGN) et Météo-France.

Le rapporteur souligne que le maintien des moyens financiers et humains affectés à ces programmes budgétaires est indispensable.

Rapport pour avis 4131 tome 5

Écologie, développement et mobilité durables

Transition écologique

Rapporteur : M. François-Michel Lambert

Alors que l’annonce par le Président de la République, M. François Hollande de la mise en place, de façon unilatérale, d’un prix‑plancher du carbone sur la production d’électricité en France, aurait permis une avancée considérable pour le respect de la trajectoire du prix du carbone, votre rapporteur pour avis a tenu à mettre en avant l’importance pour la France de tenir ses engagements internationaux et européens en matière de lutte contre le changement climatique et de transition écologique et énergétique.

Tant au plan international qu’au plan national, la France mène une politique ambitieuse que votre rapporteur tient à saluer, comme cela a pu s’illustrer avec le processus de ratification de l’Accord de Paris, la demande d’une réforme ambitieuse du marché carbone européen ou encore la poursuite de la mise en œuvre de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte. Votre rapporteur regrette cependant le peu d’avancées concrètes réalisées en 2016, en particulier en matière d’économie circulaire, que ce soit sur les enjeux de recyclage ou sur le développement de la filière bois. Or, comme cela a déjà été souligné dans l’avis de l’an passé, la réussite de la transition écologique est conditionnée par l’abandon progressif et graduel du modèle économique linéaire actuel pour s’engager vers un modèle d’économie circulaire accompagné de financements suffisants.

En ce sens, le respect de la trajectoire fixée du prix du carbone est, selon votre rapporteur, une condition essentielle de la réussite de ce changement. Si l’instauration d’un prix-plancher du carbone dès le 1er janvier 2017 aurait permis d’envoyer un signal politique fort, d’autres mesures phares de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte doivent être prises au plus vite. Votre rapporteur compte ainsi sur la mise en place, en 2017, de la stratégie nationale pour la transition vers l’économie circulaire.

Rapport pour avis 4131 tome 6

Écologie, développement et mobilité durables

Transports terrestres et fluviaux

Rapporteur : M. Rémi Pauvros

Le programme 203 « Infrastructures et services de transport » représente, dans le PLF 2017, un tiers des crédits de paiement de la mission « Écologie, développement et mobilités durables ». Stable par rapport à la loi de finances pour 2016, il demeure ainsi le programme le plus important de la mission, et en y intégrant les fonds de concours, il est doté au total de plus de 4,6 milliards d’euros de crédits de paiement pour 2017.

Le présent avis porte sur les actions qui, au sein du programme 203, concernent les transports routiers, ferroviaires et fluviaux. Le rapporteur pour avis, M. Rémi Pauvros, salue la stabilité, à un niveau élevé, des crédits de ce programme, mais regrette que la question des ressources financières de l’A.F.I.T.F demeure en suspens. Le présent rapport est centré sur le transport ferroviaire, en particulier sur la poursuite du chantier de réforme des trains d’équilibre du territoire (T.E.T) et sur les aspects budgétaires et financiers de la mise en œuvre de la réforme ferroviaire de 2014.

Rapport pour avis 4131 tome 7

Écologie, développement et mobilité durables

Transports aériens

Rapporteur : M. Jacques-Alain Bénisti

Le rapporteur pour avis, Jacques-Alain Bénisti, examine les crédits de la mission « Contrôle et Exploitation aériens » qui retrace dans le cadre d’un budget annexe (BACEA : budget annexe du contrôle et de l’exploitation aériens) les activités de production de prestation de services de la DGAC.

Comme tous les budgets annexes, le BACEA est présenté à l’équilibre ; ses dépenses sont financées principalement par les recettes tirées de l’activité des services et, dans une moindre mesure, par le recours à l’emprunt. Les recettes sont constituées des redevances de navigation aérienne rémunérant les prestations de l’opérateur de navigation aérienne, des redevances de surveillance et de certification, de la quotité de la taxe de l’aviation civile qui lui est affectée, du produit des emprunts et de recettes diverses.

Compte tenu des prévisions de trafic actualisées, les recettes de navigation aérienne pour 2017 sont estimées à 1 611,5 millions d’euros ; les recettes des redevances de surveillance et de certification sont estimées à 28,2 millions d’euros ; la taxe d’aviation civile, exigible à chaque entreprise de transport aérien public pour chaque vol commercial devrait, quant à elle, rapporter 410 millions d’euros en 2017.

En 2017, la DGAC continuera de participer à l’effort national de réduction du déficit public en poursuivant la trajectoire de désendettement du BACEA, en réduisant ses dépenses de fonctionnement et en stabilisant ses effectifs. L’assainissement de ce budget se poursuit donc.

Puisque, de l’avis de la plupart des observateurs, le trafic aérien est amené à continuer à croître au cours des prochaines années, le rapporteur est convaincu que la France, ses aéroports, ses compagnies et ses industries, ont un rôle majeur à jouer dans ce développement.

Rapport pour avis 4131 tome 8

Écologie, développement et mobilité durables

Affaires maritimes

Rapporteur : M. Stéphane Demilly

L’avis « affaires maritimes » porte sur les actions 1 à 5 du programme 205 « Sécurité et affaires maritimes, pêches et aquaculture » ainsi que sur les crédits de l’action 11 du programme 203 « Infrastructures et services de transport » consacrés aux infrastructures portuaires.

En 2017, les crédits de paiement alloués aux actions 1 à 5 du programme 205 représenteront 154,4 millions d’euros. Ils augmentent de 17,3 millions d’euros (12,6 %) par rapport à 2016 et cette augmentation bénéficie essentiellement à l’action 3, qui concerne les aides à la flotte de commerce. Elle permet de financer la compensation à l’ACOSS et à Pôle Emploi des exonérations de cotisations sociales patronales familiales et de contributions à l'allocation d'assurance contre le risque de privation d'emploi, exonérations dont le champ a été élargi par la loi du 20 juin 2016 pour l'économie bleue.

Cette année, le rapporteur a souhaité se pencher sur la question du raccordement des grands ports maritimes du Nord de la France à leur hinterland en étudiant l’impact que pourra avoir la construction du canal Seine-Nord sur ceux-ci. Il a constaté que ce projet était très prometteur – notamment pour le port de Dunkerque- mais que son calendrier de réalisation et son financement avaient besoin d’être sécurisés et que certaines opérations devaient être entreprises pour que les conditions permettant aux ports normands de bénéficier de l’effet positif du canal Seine-Nord soient réunies.

Rapport pour avis 4131 tome 9

Politique des territoires

Pour une équité entre les territoires

Rapporteur : M. Alain Calmette

S’agissant du «programme des interventions territoriales de l’État (PITE) », le rapporteur déplore une nouvelle fois la non-inscription de nouvelles actions. Ce programme tourne désormais en rond et ne semble concerner, de manière définitive, que les mêmes quatre actions qui, d’année en année, sont prorogées. Il se demande donc s’il faut y voir son extinction à l’issue des actions en cours, ou s’il existe une volonté gouvernementale de le réactiver avec de nouvelles actions.

Quant au programme « impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire », le rapporteur souligne les avancées concrètes obtenues en 2016, qui ont permis l’approfondissement des politiques déjà menées afin de parvenir à l’équité entre les territoires. Il se félicite la poursuite du  nouveau maillage du territoire, notamment grâce aux centres bourgs, à la nomination dans chaque préfecture d’un sous-préfet référent pour la ruralité et à la mise en œuvre des contrats de ruralité : ces mesures devraient permettre cette vision transversale qui organise la cohérence des politiques publiques locales. Il souligne la poursuite du développement en milieu rural des maisons de services au public (MSAP) et des maisons pluridisciplinaires de santé (MPS), ainsi que la présence d’un volet territorial dans chacun des contrats de plan Etat-région. Il attire toutefois l’attention sur la situation des territoires ruraux les plus fragiles qui continuent de « décrocher » et  méritent une attention nouvelle et spécifique de l’Etat, qui viendrait compléter l’important travail du gouvernement effectué ces dernières années.

Rapport pour avis 4131 tome 10

Recherche et enseignement supérieur

Recherche dans les domaines du développement durable

Rapporteur : M. Philippe Plisson

La mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES) est l’une des premières missions du budget de l’État en termes de crédits. Son montant demandé s’élève pour 2017 à 27,11 milliards d’euros en autorisations d’engagement (AE) et à 27,01 milliards d’euros pour les crédits de paiement (CP) ; soit une hausse de 1 milliard d’euros par rapport à ceux alloués pour 2016. Cette forte augmentation est principalement liée à la mesure générale de hausse du point de la fonction publique.

Au sein de la mission, son programme 190 a pour objet le financement de la recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de la mobilité durables. Est principalement concernée la recherche en matière d’énergies nouvelles et nucléaires, de risques naturels et technologiques, de construction, de systèmes urbains et systèmes de transports.

Le programme 190 contribue aussi aux politiques de lutte contre le changement climatique et d’adaptation à ce changement, en répondant aux orientations définies par la Stratégie nationale de recherche (SNR).

Le projet de budget 2017 pour le programme 190 porte sur 1 718,05 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et 1 724,05 millions d’euros en crédits de paiement (CP). Les enveloppes seraient ainsi stabilisées par rapport à 2016. En effet, une baisse infinitésimale est prévue : - 22 500 € en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, soit 0,001%.

Cette stabilité remarquable dans le contexte actuel illustre le rôle de première importance que le Gouvernement reconnaît à la recherche et à l’innovation dans des domaines contribuant à la préservation de l’avenir de l’homme. Les crédits permettront de financer en particulier la recherche fondamentale.

Rapport pour avis 4131 tome 11

Recherche et enseignement supérieur

Recherche dans les domaines de la gestion des milieux et des ressources

Rapporteur : M. Charles-Ange Ginesy

La recherche dans les domaines de la gestion des milieux et des ressources couvre les programmes 172 « Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires » et 193 « Recherche spatiale », tous deux inclus dans la mission interministérielle « Recherche et enseignement supérieur » (MIRES). Les deux programmes, placés sous la responsabilité du ministère de l’Éducation nationale,  de l’Enseignement supérieur et de la recherche, sont mis en œuvre par dix-sept opérateurs ou catégories d’opérateurs de l’État.

Les programmes 172 et 193 s’intègrent pleinement dans la politique européenne de la recherche au moyen notamment de la stratégie nationale de recherche « France Europe 2020 » qui décline les priorités stratégiques du cadre pluriannuel du programme Horizon 2020 établi par la Commission européenne. La France via le Centre national d’études spatiales (CNES) est – avec l’Allemagne – le plus gros contributeur à l’Agence Européenne de l’Espace et dispose à ce titre d’une influence mondiale de premier ordre dans le secteur de la recherche spatiale. La compétitivité du secteur a été renforcée par le lancement d’Ariane 6 et la cession d’Arianespace. Le contexte d’incertitude quant aux modalités techniques du Brexit pèse déjà sur les stratégies des organismes de recherche français pleinement intégrés dans le cadre européen de la recherche tant dans leurs stratégies de réponse aux appels à projets que dans leur stratégie d’influence auprès de la Commission, il convient d’anticiper les conséquences de l’activation prochaine de l’article 50 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne par le Royaume-Uni.

Le cadre juridique actuel peut être porteur d’effets indésirables sur la performance de la recherche pluridisciplinaire ou de ses effets en matière de développement durable. Ainsi, la réglementation en matière d’octroi d’aides financières au titre de la participation à un centre de données (Datacenter) pour les organismes de recherche désincite les comportements vertueux de mutualisation des ressources. Par ailleurs, le dispositif d’accès et partage des ressources (APA) résultant de la « loi biodiversité » risque fort d’entraver la recherche en matière de gestion des milieux et des ressources sans la mise en place d’un portail unique numérique pour recueillir les demandes d’autorisation de prélèvements des organismes de recherche, désormais requises avant toute manipulation de ressource génétique.

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