Fiche de synthèse n°56 : L'Assemblée nationale et l'élaboration des normes européennes

Fiche publiée le 16 avril 2014

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

Le rôle de l’Assemblée nationale dans l’élaboration des normes communautaires s’exerce principalement à travers la mise en œuvre de l’article 88-4 de la Constitution.

Celui-ci, dans sa rédaction résultant de la loi constitutionnelle du 23 juillet 2008, prévoit que le Gouvernement soumet au Parlement tout projet ou proposition d’acte de l’Union européenne.

Il dispose en outre que les assemblées peuvent voter sur ces textes, ainsi que sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne, des résolutions européennes qui, si elles ne sont pas juridiquement contraignantes, n’en revêtent pas moins une portée politique.

La commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale joue un rôle central dans la mise en œuvre de cette procédure.

Par ailleurs, le traité de Lisbonne confie aux parlements nationaux la mission de veiller au respect du principe de subsidiarité. À cette fin, l’article 88-6 de la Constitution prévoit que l’Assemblée nationale peut émettre des avis motivés sur la conformité des projets d’actes législatifs européens au principe de subsidiarité. Cette procédure avait été expérimentée, de manière informelle, depuis le second semestre 2006.

En aval du processus décisionnel européen, l’Assemblée nationale peut former des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre un acte législatif européen pour violation du principe de subsidiarité. Ce recours est de droit à la demande de 60 députés ou 60 sénateurs.

Enfin, le Parlement français met en œuvre la transposition des directives européennes qui nécessitent l’adoption de mesures législatives nationales.

I. – Une intervention en amont, au stade de l’élaboration de la norme européenne

1. – La procédure de l’article 88-4 de la Constitution

Le champ des normes européennes contrôlées par le Parlement français a connu un élargissement progressif et continu.

Introduit dans la Constitution en 1992, à l’occasion de la révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Maastricht, l’article 88-4 a d’abord imposé au Gouvernement de soumettre à l’Assemblée nationale et au Sénat, dès leur transmission au Conseil de l’Union, les projets ou propositions d’actes des Communautés européennes et de l’Union européenne comportant des dispositions de nature législative. À cette obligation s’est ajoutée, dans le cadre du processus de ratification du Traité d’Amsterdam en 1999, la faculté accordée au Gouvernement de soumettre aux assemblées des textes européens qui, bien que n’étant pas de nature législative, peuvent être considérés comme susceptibles de donner lieu à une prise de position parlementaire.

Achevant ce processus, la révision constitutionnelle de 2008 a étendu le champ des textes obligatoirement soumis aux assemblées par le Gouvernement à l’ensemble des projets et propositions d’actes des Communautés et de l’Union européenne transmis au Conseil de l’Union européenne.

a) Le rôle d’instruction et de contrôle de la commission des affaires européennes

La commission des affaires européennes procède à l’examen de l’ensemble des projets et propositions d’actes européens que le Gouvernement soumet au Parlement en application de l’article 88-4 de la Constitution (cf. article 151-2 du Règlement de l’Assemblée nationale). Elle se trouve ainsi saisie chaque année d’environ 1 500 textes européens.

Les textes qui sont jugés d’une importance mineure ou ne soulevant aucune difficulté particulière peuvent faire l’objet d’une approbation tacite.

Les autres textes font l’objet soit d’un rapport d’information, soit d’une présentation orale (une « communication ») effectués par le président de la commission ou un rapporteur spécialement désigné. Ces « communications » sont régulièrement publiées dans le cadre des « rapports balai » de la commission (rapports d’information sur des textes soumis à l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution).

Sur les textes qu’elle examine formellement, la commission des affaires européennes peut décider :

- d’approuver la proposition ou le projet d’acte communautaire ;

- de surseoir à statuer lorsqu’elle estime que des informations lui manquent pour apprécier la portée du texte, et éventuellement désigner un rapporteur d’information chargé d’approfondir l’examen du document ;

- de s’opposer à l’adoption de la proposition ou du projet d’acte communautaire.

Sa décision peut être assortie :

- de l’adoption de conclusions (texte de nature politique exprimant le point de vue de la commission) ;

- de l’adoption d’une proposition de résolution qui, destinée à exprimer une position de l’Assemblée nationale en application de l’article 88-4 de la Constitution, est transmise pour examen à l’une des huit commissions permanentes compétente au fond.

b) Le mécanisme de la « réserve d’examen parlementaire » 

La notion de réserve d’examen parlementaire, introduite en 1994, est définie par la circulaire du Premier ministre du 21 juin 2010 relative à la participation du Parlement au processus décisionnel européen. Elle signifie le droit pour l’Assemblée nationale et pour le Sénat de se prononcer – favorablement ou défavorablement – sur une proposition d’acte avant son adoption par le Conseil des ministres de l’Union européenne. Elle impose au Gouvernement, avant de se prononcer au sein du Conseil de l’Union, de vérifier que le Parlement n’a pas manifesté son intention de prendre position sur une proposition d’acte européen en lui laissant à cet effet un délai minimum de huit semaines à compter de leur transmission s’agissant des projets d’actes législatifs et de quatre semaines pour les autres projets d’actes. Ces délais s’insèrent dans le délai de huit semaines prévu par le protocole sur le rôle des parlements nationaux, annexé au Traité de Lisbonne, au cours duquel le Conseil de l’Union, saisi d’une proposition législative de la Commission, ne peut adopter une position commune ni prendre de décision.

Il existe toutefois une procédure d’examen d’urgence qui permet au Gouvernement de demander au président de la commission des affaires européennes de se prononcer directement sur un projet d’acte européen, sans réunir la commission, lorsque le calendrier européen impose l’adoption urgente d’un texte.

c) L’adoption de résolutions portant sur des projets ou propositions d’actes européens

À la différence de l’adoption de conclusions qui n’engagent que la commission des affaires européennes, les résolutions expriment la position de l’Assemblée nationale tout entière.

Tout député peut déposer une proposition de résolution européenne qui peut porter, depuis 2008, non plus seulement sur les documents transmis par le Gouvernement mais sur tout document émanant d’une institution de l’Union européenne.

Ces propositions sont renvoyées à l’examen préalable de la commission des affaires européennes, qui doit, lorsque le Gouvernement, le président d’un groupe ou le président d’une commission permanente le demande, déposer son rapport dans le délai d’un mois suivant cette demande. La commission des affaires européennes peut aussi, comme il a été vu, prendre elle-même l’initiative de déposer une proposition de résolution.

L’une des huit commissions permanentes de l’Assemblée nationale examine ensuite le texte adopté par la commission des affaires européennes ou, lorsque cette dernière l’a rejetée, la proposition de résolution initiale. Si elle ne se prononce pas dans le délai d’un mois suivant le dépôt du rapport de la commission des affaires européennes, le texte est considéré comme tacitement approuvé.

Dans les quinze jours qui suivent la mise à disposition par voie électronique du texte adopté ou considéré comme adopté par la commission permanente, la proposition de résolution peut être inscrite à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale à la demande d’un président de groupe, d’un président de commission ou du Gouvernement. Si aucune demande d’inscription à l’ordre du jour n’est présentée, ou si la Conférence des présidents rejette cette demande ou ne statue par sur elle, le texte adopté ou considéré comme adopté par la commission saisie au fond est considéré comme définitif. Il est transmis au Gouvernement et publié au Journal officiel (édition « Lois et décrets »).

Le recours à l’article 88-4 de la Constitution représente la contribution du Parlement à l’élaboration de la position française lors des négociations au sein du Conseil. Il peut aussi être le moyen pour l’Assemblée nationale d’engager un dialogue direct avec les institutions de l’Union européenne.

En tout état de cause, les résolutions parlementaires de l’article 88-4 n’ont pas de valeur juridique contraignante, leur portée étant exclusivement politique. La France ne connaît pas la pratique du « mandat de négociation » en vigueur dans les pays scandinaves où le Gouvernement est lié par la position du Parlement.

d) Une mise en œuvre dynamique

Entre le 25 juin 1992 et le 1er décembre 2013, l’Assemblée nationale a adopté 243 résolutions européennes : 74 sous la Xème législature, 51 sous la XIème législature, 41 sous la XIIème législature, 60 sous la XIIIème législature et 17 depuis le début de la XIVème législature.

Le nombre des conclusions adoptées par la commission des affaires européennes sur des documents soumis par le Gouvernement au titre de l’article 88-4 a connu une importante augmentation, de 18 sous la XIème législature (1997-2002) à 77 sous la XIIème législature (2002-2007), 60 sous la XIIIème législature (2007-2012) et 55 depuis le début de la XIVème législature.

En revanche, l’examen des résolutions en séance publique est moins fréquent : 33 résolutions ont été votées en séance publique sous la Xème législature, contre 8 sous la XIème législature, 6 pour la XIIème législature, 3 sous la XIIIème législature et 2 depuis le début de la XIVème législature.

Il importe cependant de relever que le nouvel article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale prévoit qu’une séance dans le cadre de la semaine de séance sur quatre réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques est consacrée par priorité aux questions européennes.

2. – Le contrôle de la subsidiarité

L’article 88-6 de la Constitution définit les modalités de mise en œuvre en France du contrôle de la subsidiarité confié par le traité de Lisbonne aux parlements nationaux.

Le mécanisme d’adoption des résolutions portant avis sur la conformité d’un acte législatif européen au principe de subsidiarité (cf. articles 151-9 et 151‑10 du Règlement de l’Assemblée nationale) est strictement identique à celui des résolutions européennes prévues par l’article 88-4 de la Constitution. Les délais d’examen fixés à la commission des affaires européennes et aux commissions permanentes sont cependant ramenés de un mois à quinze jours francs, afin de permettre à l’Assemblée nationale de s’exprimer dans le délai de huit semaines que laisse le traité de Lisbonne aux parlements nationaux pour émettre leurs avis. Il faut rappeler que cette procédure est assortie d’une réelle portée juridique : les projets d’actes dénoncés par la moitié des parlements nationaux pourront en effet être rejetés, dès la première lecture et à la majorité simple, par le Conseil de l’Union européenne ou par le Parlement européen.

À l’initiative du président de la Commission européenne, les parlements nationaux ont expérimenté de manière informelle cette nouvelle mission depuis le 1er  septembre 2006. Dans ce cadre, l’Assemblée nationale a adopté trois avis. Depuis l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne le 1er décembre 2009, l’Assemblée a adopté trois résolutions portant avis motivé contestant la conformité d’un projet d’acte législatif au principe de subsidiarité.

La même procédure préside à l’adoption des résolutions tendant à former, dans les deux mois qui suivent la publication des actes concernés, des recours devant la Cour de justice de l’Union européenne pour violation du principe de subsidiarité. Toutefois, en application du dernier alinéa de l’article 88-6 de la Constitution, ce recours est de droit lorsqu’il est formé par au moins soixante députés. Aucun recours n’a été formé à ce jour par l’Assemblée nationale.

II. – L’ouverture de l’Assemblée nationale sur l’Europe

1. – L’Europe au Palais Bourbon

Au cours des dernières années, plusieurs initiatives ont été prises pour ouvrir davantage l’Assemblée nationale sur l’Europe.

Depuis janvier 2003, un débat en séance publique est systématiquement organisé avant chaque réunion du Conseil européen.

Le nouvel article 48 du Règlement de l’Assemblée nationale dispose en outre qu’une séance dans le cadre de la semaine de séance sur quatre réservée au contrôle de l’action du Gouvernement et à l’évaluation des politiques publiques est consacrée par priorité aux questions européennes.

L’article 151-1-1 du Règlement de l’Assemblée nationale, dans sa rédaction issue du texte adopté le 27 mai 2009, prévoit enfin que la commission des affaires européennes peut apporter un éclairage européen à l’occasion de l’examen des projets et propositions de loi nationale portant sur un domaine couvert par l’activité de l’Union en formulant des observations, d’une part, devant la commission permanente saisie au fond du projet ou de la proposition et, d’autre part, en séance publique lorsque la Conférence des présidents l’y invite. Dans ce cadre, la commission des affaires européennes a formulé des observations sur deux projets de loi depuis le début de la XIVème législature. L’Assemblée nationale dispose depuis 2003 à Bruxelles d’un bureau de représentation permanente auprès de l’Union européenne, dont l’objet principal est de renforcer l’information des parlementaires sur l’activité des institutions de l’Union, de les sensibiliser à l’Europe, notamment en organisant des visites de travail à Bruxelles et à Strasbourg, et de favoriser la coopération interparlementaire. Ce bureau est à la disposition des différents organes de l’Assemblée nationale et de l’ensemble des députés.

Dans un même esprit, le Président de l’Assemblée nationale a pris l’initiative de créer un nouvel espace multimédia consacré à l’Europe à proximité immédiate de l’hémicycle. Des postes informatiques offrent un accès permanent à internet au travers d’une sélection de sites dédiés à l’Europe : actualité des institutions, panorama des laboratoires d’idées, sites d’analyses, web-TVs, travaux de l’Assemblée sur l’Europe, rendez-vous interactif des élus locaux… Ce portail est en parallèle accessible à l’ensemble des députés à partir de l’intranet de l’Assemblée nationale.

2. – La coopération interparlementaire

Les différents organes de l’Assemblée prennent enfin une part active et croissante au développement de la coopération interparlementaire.

Ainsi, durant la présidence française du Conseil de l’Union européenne au second semestre 2008, douze rencontres avaient réuni des représentants des 27 parlements et du Parlement européen sur les grands thèmes à l’ordre du jour de l’Union européenne (réunions des présidents des commissions permanentes des 27, Conférence des organes spécialisés dans les affaires européennes (COSAC), Joint parliamentary meetings à l’initiative du Parlement européen et Conférence des présidents des parlements de l’Union européenne, qui s’était déroulée, au lendemain de la présidence française de l’Union, au Palais Bourbon les 27 et 28 février 2009).

En outre, l’Assemblée s’attache à encourager le développement d’une concertation ciblée sur les grands textes à l’ordre du jour de l’Union, notamment dans le cadre de sa coopération privilégiée avec le Bundestag allemand (rencontres semestrielles du « triangle de Weimar », auxquelles participe aussi le Parlement polonais, groupe de travail sur la gouvernance économique européenne mis en place à l’automne 2011 et rassemblant des représentants des groupes politiques de l’Assemblée et du Bundestag, etc.), dans le cadre des réunions trimestrielles entre les commissions des affaires européennes de l’Assemblée nationale et du Sénat et les eurodéputés français et en recourant activement aux nouvelles technologies de communication (réunion en visio- conférence en janvier 2010 de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale et de la commission compétente du Parlement européen sur une proposition de directive relative au droit des consommateurs, etc.).

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