Fiche de synthèse n°53 : L’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques

Fiche mise à jour le 30 mai 2017

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

Créé par la loi, l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST) est un organe d’information commun à l’Assemblée nationale et au Sénat.

Composée de dix-huit députés et dix-huit sénateurs, cette délégation parlementaire a pour mission, aux termes de la loi, « d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions ». Elle permet ainsi au Parlement de disposer d’une expertise pour éclairer des choix politiques de long terme.

I. – La création de l’OPECST

Au début des années 1980, à l’occasion d’un certain nombre de débats tels ceux concernant les orientations des programmes nucléaires, spatiaux ou du plan « câble », le Parlement avait constaté qu’il n’était pas en mesure d’apprécier en toute indépendance les décisions du Gouvernement sur les grandes inflexions de la politique scientifique et technologique.

Il a donc décidé de se doter de son propre outil d’expertise et d’évaluation, dédié aux questions liées à l’évolution des connaissances scientifiques et au développement des nouvelles technologies : l’Office parlementaire d’évaluation des choix scientifiques et technologiques (OPECST).

Créé par la loi n° 83-609 du 8 juillet 1983, à la suite d’un vote unanime du Parlement, cet organe a pour mission, aux termes de la loi, « d’informer le Parlement des conséquences des choix de caractère scientifique et technologique afin, notamment, d’éclairer ses décisions ». À cet effet, l’OFFICE « recueille des informations, met en œuvre des programmes d’études et procède à des évaluations. »

II. – Constitution et missions

1. – La structure de l’Office

Commune à l’Assemblée nationale et au Sénat, l’Office représente une structure originale au sein du Parlement, Il est composé de dix-huit députés et de dix-huit sénateurs, désignés de façon à assurer une représentation proportionnelle des groupes politiques. Quant à la présidence de l’Office, elle est assurée par un membre de l’une ou l’autre assemblée, de façon alternative et sur une base coutumière, pour une durée de trois ans, la loi précisant que le premier vice-président doit appartenir à l’autre assemblée.

L’Office joue un rôle d’interface entre le monde politique et le monde de la recherche. Il est assisté d’un  conseil scientifique qui reflète dans sa composition la diversité des disciplines scientifiques et technologiques. Ce conseil scientifique, constitué de vingt-quatre personnalités de haut niveau désignées en raison de leur compétence, peut être convoqué par le président de l’Office chaque fois qu’il l’estime nécessaire.

 2. – Les auditions de personnalité

Comme toute délégation ou commission parlementaire, l’Office auditionne des personnalités sur des sujets d’intérêt de son domaine de compétences, comme le président du Hcéres (Haut Conseil de l'évaluation de la recherche et de l'enseignement supérieur), le président du Conseil national de l’intégrité scientifique, le Prix Nobel de physique 2018 Gérard Mourou, le scientifique en chef du Québec, les représentants de la Cour des comptes sur son rapport sur l’évaluation des outils de valorisation de la recherche, etc.

Certaines auditions sont prévues par la loi, comme les présentations annuelles des rapports d’activité de l’Autorité de sûreté nucléaire (loi du 13 juin 2006), de la Commission nationale d’évaluation des recherches et études relatives à la gestion des matières et des déchets radioactifs (loi du 26 juin 2006), de l’Agence de biomédecine (loi du 7 juillet 2011) ou du Centre scientifique et technique du bâtiment (loi du 17 août 2015).

Sauf exception, ces auditions sont ouvertes à la presse.

 3. – Les études sur saisine

 

L’Office peut être saisi soit par le Bureau de l’une ou l’autre assemblée (à son initiative, à la demande d’un président de groupe politique,  de soixante députés ou de quarante sénateurs), soit par une commission spéciale ou permanente. On compte à ce jour à peu près autant de saisines émanant des Bureaux des assemblées que des commissions permanentes. Les saisines peuvent s’inscrire dans la préparation de l’examen parlementaire d’un projet de loi ayant une dimension technologique significative, à l’instar de l’étude de l’OPECST sur l’élaboration de scénarios technologiques permettant d’atteindre l’objectif annoncé d’un arrêt de la commercialisation de véhicules thermiques en France à l’horizon 2040, publiée en lien avec l’examen du projet de loi d’orientation des mobilités.

Toute saisine donne lieu à la nomination par l’Office de rapporteurs choisis exclusivement en son sein, le plus souvent un binôme représentatif d’une triple parité : un député, un sénateur ; un membre de la majorité, un membre de l’opposition ; une femme, un homme.

À la suite d'une saisine, les rapporteurs désignés peuvent mener d’abord une étude de faisabilité afin de dresser un premier état des connaissances sur le sujet, de déterminer d’éventuels axes de recherche, d’apprécier les possibilités d’obtenir des résultats pertinents dans les délais requis, et de déterminer les moyens nécessaires pour engager le programme d’étude, y compris les visites utiles le cas échéant. Les rapporteurs présentent cette étude de faisabilité à l’Office, qui peut décider d’adapter le champ de la saisine voire, exceptionnellement, de ne pas poursuivre les travaux.

Une fois la décision d’engager l’étude arrêtée, les rapporteurs procèdent à une série d'auditions privées individuelles qui leur permet de recueillir l’avis de personnalités scientifiques ou de représentants d’entreprises, d’associations, d’administrations ou d’agences. Ils organisent en outre une ou plusieurs auditions publiques ouvertes à la presse, sous forme de tables rondes, afin de recueillir, voire de confronter, les avis des personnalités et organisations désirant s’exprimer sur la question traitée.  Enfin, ils effectuent, en fonction des sites pertinents éventuellement identifiés par l’étude de faisabilité, des missions en France ou à l’étranger.

La loi donne aux rapporteurs de l’Office des pouvoirs identiques à ceux des rapporteurs spéciaux des commissions parlementaires chargées des finances ; ils peuvent donc procéder à des contrôles sur pièces et sur place dans tous les organismes dépendant de l’État et se faire communiquer tous les documents de service, à l’exception de ceux concernant la défense nationale ou la sécurité de l’État. À titre d’illustration, un binôme de rapporteurs a effectué en 2011 deux visites inopinées de centrales nucléaires. En cas de difficultés dans l’exercice de sa mission, l’Office peut également demander, pour une durée n’excédant pas six mois, à bénéficier des prérogatives attribuées aux commissions d’enquête parlementaire.

Les rapports de l’Office ne se limitent pas à juxtaposer des points de vue d’experts. Les informations rassemblées font l’objet d’une réappropriation par les rapporteurs, qui développent leurs analyses en essayant de prendre en compte au mieux les différents aspects du sujet, pour apporter l’éclairage le plus complet possible. À l’issue de leur étude, ils soumettent leurs conclusions et leurs recommandations à une délibération de l’Office à qui il appartient d’autoriser la publication du  rapport. Les décisions de l’Office sont prises le plus souvent à l’unanimité.

Les rapports dont l’Office autorise la publication sont déposés sur le bureau de chaque assemblée, publiés sur le site internet de l’Office et font généralement l’objet d’une synthèse, également publiée sur internet, en français et en anglais.

 

4. – Les évaluations prévues par la loi

À côté des études sur saisine, l’OPECST procède à des évaluations dans le cadre de procédures définies par diverses lois comme celles de 1994, 2004 et 2011 relatives à la  bioéthique, celle de 1998 relative au contrôle de la sécurité sanitaire, la loi de 2005 fixant les orientations de la politique énergétique, la loi de 2006 relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs, les lois de 2006 et de 2013 sur la recherche, ou encore la loi de 2015 sur la transition énergétique.

Certaines de ces évaluations sont récurrentes : évaluation biennale de la stratégie nationale de recherche, évaluation triennale du plan national de gestion des matières et déchets radioactifs, consultation préalable à toute réforme en matière de bioéthique.

Les évaluations sont réalisées, comme les études et selon les mêmes modalités, par des rapporteurs nommés par l’Office en son sein.

 

5. – Les auditions publiques d'actualité 

Lorsqu’un fait d’actualité touchant à un sujet scientifique ou technologique fait débat ou suscite une demande d’éclairage de la part de certains membres du Parlement, l’Office peut organiser une audition collective et contradictoire des principales parties prenantes, y compris les associations et les représentants concernés de la communauté scientifique et technologique. Les auditions publiques d’actualité sont ouvertes à la presse et diffusées en direct sur internet.

Initiée en 1997, avec l’organisation d’une « journée d’étude » sur la société de l’information, cette procédure a permis d’aborder des sujets aussi divers que la gouvernance mondiale de l’Internet, l’expertise scientifique, le protocole de Londres relatif aux brevets européens, les biocarburants, la valorisation de la recherche, le dossier médical personnel, les apports des sciences et technologies à l’évolution des marchés financiers, les enjeux des matériaux stratégiques, le survol des centrales nucléaires par des drones, les médicaments biosimilaires, les synergies entre sciences humaines et sciences technologiques, ou encore les maladies à transmission vectorielle.

Plus récemment, les auditions publiques d’actualité ont porté sur l’utilisation des algorithmes par les administrations publiques, la recherche dans le domaine de l’énergie, les enjeux des compteurs communicants, l’hypersensibilité aux ondes électromagnétiques, les enjeux de la « 5G » ou encore les procédures de protection du potentiel scientifique et technique de la Nation.

Certaines sont organisées en commun avec des commissions permanentes (ainsi avec la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, sur les compteurs communicants) ou avec d’autres délégations parlementaires (par exemple avec les deux délégations aux droits des femmes et à l’égalité des chances entre les hommes et les femmes de l’Assemblée nationale et du Sénat, sur le sujet de la place  des femmes dans les sciences).

Les auditions publiques permettent également d’apporter un éclairage scientifique et technologique préparatoire à la discussion de projets ou propositions de loi, à l’instar de celle sur l’intelligence artificielle et les données de santé, préalablement à l’examen du projet de loi relatif à l’organisation et à la transformation du système de santé,

Enfin, dans une perspective de contrôle, les auditions publiques d’actualité permettent à l’Office de dresser un bilan des évolutions intervenues dans le domaine concerné depuis la publication d’un précédent rapport ou audition publique : par exemple sur la mise en place de la nouvelle plateforme Parcoursup pour l’affectation des étudiants un an après une première audition portant sur son prédécesseur APB, l’utilisation de l’expérimentation animale ou le suivi de la mise en œuvre des recommandations concernant le risque de tsunami sur les côtes françaises.

En 2017, pour  certaines auditions publiques, a été ouverte la possibilité pour les internautes de déposer des questions en ligne avant et pendant les auditions, les questions étant modérées par un membre de l’Office chargé de les présenter durant l’audition. Dans la mesure du possible, les questions des internautes qui n’avaient pu être prises en compte pendant l’audition faute de temps ont fait l’objet de réponses écrites des intervenants, publiées sur le site de l’Office.

Les actes d’une audition publique d’actualité sont publiés, accompagnés du compte rendu de la délibération de l’Office qui en rend ultérieurement compte, à travers l’examen des conclusions qu’en proposent les membres de l’Office qui ont organisé et  présidé les débats.

 

6. – Les notes scientifiques

 

À l’occasion du renouvellement de l’Office consécutif à la fois aux élections législatives du printemps 2017 et aux élections sénatoriales de l’automne de la même année, ses modes d’intervention ont fait l’objet d’un réexamen, après trente-cinq ans d’existence, en s’inspirant des meilleures pratiques des homologues européens chargés de l’évaluation technologique parlementaire membres du réseau de l’EPTA (European Parliamentary Technology Assessment). L’Office a ainsi décidé de réaliser des « notes scientifiques » synthétiques sur des sujets d’actualité plus restreints, établies dans un délai court, d’un à trois mois. Ces notes scientifiques sont présentées dans un format standard de quatre pages, accompagnées d’annexes qui précisent les renvois à des références scientifiques et la liste des nombreux experts consultés, au premier rang desquels les membres du conseil scientifique de l’Office, ainsi que des différentes parties prenantes du sujet.

Suivant une méthodologie fondée sur la consultation des principaux acteurs, d’une manière comparable à celle d’une mission d’information parlementaire, enrichie d’une démarche contradictoire avec la soumission du projet de texte à l’ensemble des experts consultés (entre dix et vingt selon les sujets), et la sollicitation aussi systématique que possible de l’appui des Académies  et des grands organismes de recherche, l’élaboration des premières notes scientifiques a été engagée concrètement à la fin de l’année 2017. Pour chaque sujet, l’Office a désigné un ou plusieurs rapporteurs membres de l’Office. Les premières notes scientifiques ont été publiées en mars 2018, et, la première année, douze notes ont été produites et publiées, soit en moyenne une par mois.

Toutes les notes sont soumises à l’Office en réunion collégiale, celui-ci devant autoriser leur publication. Elles sont ensuite publiées sur le site internet de l’Office, en français et en traduction anglaise, accompagnées systématiquement d’une courte vidéo de présentation par leurs rapporteurs, puis sont compilées dans un rapport annuel. 

III. – La nature des travaux

Globalement, les travaux de l’Office se répartissent en quatre domaines principaux : l’énergie et la sûreté nucléaire, la santé et les sciences de la vie, le numérique, et la gestion de la recherche. S’y ajoutent quelques secteurs récurrents importants, tels que les transports, l’espace, ou encore l’intégrité scientifique.

Depuis la création de l’OPECST, plus de 200 rapports ont été publiés, abordant des sujets extrêmement variés, comme en témoignent les études portant sur l’évolution du secteur de la micro/nanoélectronique, les risques et dangers pour la santé humaine de substances chimiques d’usage courant, les enjeux de la biologie de synthèse, les apports de la science et de la technologie à la compensation du handicap, l’amélioration de la sécurité des barrages et ouvrages hydrauliques, l’apport de la recherche à l’évaluation des ressources halieutiques et à la gestion des pêches ou la stratégie nationale de la recherche énergétique. Les études plus récentes ont porté sur les nouvelles biotechnologies, les enjeux technologiques des chaînes de blocs (blockchains), la décarbonation des véhicules particuliers à l’horizon 2040, les expertises des risques sanitaires et environnementaux.

Certaines saisines ont été renouvelées (contrôle de la sûreté et de la sécurité des installations nucléaires, évolution du secteur des semi-conducteurs, télévision à haute définition numérique, biotechnologies, performance énergétique des bâtiments, etc.), de façon à permettre  à l’Office d’assurer un suivi de la mise en œuvre de ses recommandations.

Les sujets des nouvelles notes scientifiques et technologies s’inscrivent dans les mêmes domaines, et portent sur des thèmes très divers : numérique (objets connectés, fabrication additive, blockchains, technologies quantiques), énergie  (rénovation énergétique des bâtiments, stockage de l’électricité), environnement (stockage du CO2, effondrement de la biodiversité), santé (enjeux de l’huile de palme), physique fondamentale (grands accélérateurs de particules), espace (lanceurs et exploration de Mars), transports (Hyperloop), etc.

IV. – L'ouverture extérieure

1. – Les relations avec les organismes scientifiques

Bien que cette mission n’ait pas été prévue initialement par la loi de 1983, l’Office a été conduit, dans le cadre des fonctions de contrôle et d'évaluation du Parlement, à développer des relations institutionnelles avec les acteurs de la communauté scientifique et technologique, relations qui ont pris une importance particulière à partir de la XIIIe législature.

Un partenariat entre le Parlement et l’Académie des sciences a permis d’organiser, depuis 2005, tous les deux ans, des jumelages entre députés et sénateurs d’un côté, et académiciens et jeunes chercheurs de l’autre. Ce jumelage a connu  un réel succès, impliquant de plus en plus de parlementaires non membres de l’Office. Ce rôle médiateur de l’Office a été célébré sous la coupole de l’Institut, le 22 novembre 2015, lors d’une cérémonie solennelle marquant le 350e anniversaire de l’Académie des sciences.

En 2018, aux fins de développer les apports par les académies de leurs compétences sur le fond,  a été engagé un nouveau partenariat entre l’Office, d’une part, et l’Académie des sciences et l’Académie nationale de médecine, d’autre part. Ce nouveau partenariat consiste en l’organisation de réunions de travail, à fréquence trimestrielle, successivement au siège de chacune des institutions concernées. Ces réunions de travail associent des parlementaires, membres de l’Office ou non, et  un nombre important de spécialistes de ces deux académies ou recommandés par celles-ci, sur un sujet donné : programmation pluriannuelle de l’énergie, nouvelles biotechnologies, cybersécurité…

Par ailleurs, l’Académie des technologies a souhaité formaliser un partenariat d’échanges d’information régulier avec l’Office sur leurs travaux respectifs, et, depuis 2017, établit des avis ponctuels sur certains sujets de travail de l’Office, à la demande des rapporteurs de l’Office, dans un délai généralement très court pour être compatible avec l’agenda des travaux de l’Office.

De son côté, chaque année en décembre, l’INSERM organise la remise du prix OPECST-INSERM à un chercheur qui s’est distingué dans le domaine de la valorisation de la recherche.

D’autres contacts prennent la forme de visites de laboratoires, de sites technologiques, d’entreprises de  pointe, à raison d’environ une par mois.

Le président et le premier vice-président de l’Office s’attachent en outre à recevoir, en entretien individuel, de très nombreuses personnalités du monde de la science et de la technologie.

Plusieurs lois impliquent l’Office dans la désignation de parlementaires ou de personnalités qualifiées au sein d’instances scientifiques, voire prévoient la présence directe du président ou d’un ou plusieurs membres de l’Office dans leurs conseils de direction.

À partir de la XIIIe législature, l’Office a été amené à s’intéresser d’une façon particulière à l’organisation de la recherche française, notamment en rendant, à la demande du ministère de la recherche et de l’enseignement supérieur, un avis concernant la stratégie nationale de recherche et d’innovation et en encourageant, via une audition publique, la création des alliances thématiques de recherche. À la suite du lancement, en 2010, du programme d'investissements d'avenir, l’Office a œuvré au rapprochement des alliances nationales de recherche et du Commissariat général à l’investissement, et s’est attaché à dresser un premier bilan de ces investissements d’avenir.

La XIVe législature a vu la reconnaissance du rôle de l’Office comme instance d’évaluation du dispositif de recherche et d’enseignement supérieur scientifique, à travers, d’abord, son association étroite aux Assises de la recherche organisées en 2012, ensuite via l’inscription, dans la loi du 22 juillet 2013, de sa mission récurrente d’évaluation de la stratégie nationale de recherche, qui s’est traduite par la publication d’un premier rapport en février 2017.

 

2. – Les activités internationales

L’Office contribue à la démarche d’ouverture du Parlement aux savoirs et aux bonnes pratiques des pays étrangers par différentes voies complémentaires :

- les travaux scientifiques étant par nature internationaux, en continuant à appuyer ses investigations par des visites, des rencontres ou des réunions de travail par téléconférence avec des interlocuteurs dans les divers endroits du monde pertinents pour les sujets étudiés ;

- en participant aux échanges au sein de l’European Parliamentary Technology Assessment (EPTA), association des organismes européens chargés de conduire les évaluations scientifiques et technologiques pour les parlements nationaux et le Parlement européen ; l’Assemblée nationale en a accueilli les travaux lors d’un colloque en septembre 2008 marquant la présidence française de l’Union européenne, puis en septembre 2015, à l'occasion de la présidence française de l'EPTA et des trente ans de l’Office. Les partenaires européens de l’EPTA sont souvent sollicités pour recueillir l'éclairage national de leur pays sur les sujets traités dans le cadre des travaux de l’Office ;

- en sollicitant les services pour la science et la technologie (SST) des ambassades de France dans certains pays présentant un intérêt comparatif ;

- enfin, en recevant des délégations étrangères venues recueillir l’expérience française dans les domaines abordés par l’Office.

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