Fiche de synthèse n°51 : Les questions

Fiche mise à jour le 22 septembre 2016

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

Les questions, sous leurs différentes formes orales et écrites, sont les instruments parlementaires les plus anciens de contrôle de l’activité du Gouvernement.

Ces procédures sans vote, dont le caractère est individuel, permettent l’information des députés sur des sujets ponctuels et des points d’actualité sans mise en jeu de la responsabilité politique du Gouvernement.

Les questions constituent la forme la plus directe (et pour les questions orales, la plus immédiate) de contrôle de l’action du Gouvernement par le Parlement.

I. – Les questions orales

Le droit d’interroger le Gouvernement en séance a été consacré par la Constitution de 1958 et renforcé par les révisions constitutionnelles de 1995 et de 2008. Désormais, « une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires, (…) est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement » (article 48, dernier alinéa de la Constitution).

Dans ce cadre, l’Assemblée nationale gère librement, en accord avec le Gouvernement, les séances de questions orales. Les conditions de dépôt des questions sont ainsi fixées par le Bureau et l’organisation des séances est arrêtée par la Conférence des Présidents.

Si les questions orales avec débat sont tombées en désuétude à l’Assemblée nationale, un autre type de questions orales sans débat, les questions au Gouvernement, a été instauré en 1974.

1. – Les questions orales sans débat

Les questions orales sont posées par un député à un ministre, ce qui interdit toute question collective (en particulier celles que pourrait poser un président au nom d’un groupe politique ou d’une commission permanente).

Elles doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question. Le texte de ces questions, très souvent d’intérêt local pour le député qui en est l’auteur, est remis au Président de l’Assemblée nationale, qui le notifie au Gouvernement.

Depuis la réforme constitutionnelle du 23 juillet 2008, la Conférence des présidents a arrêté le principe que les séances de questions orales sans débat seraient concentrées pendant les semaines de contrôle, à raison d’une séance le mardi matin et d’une séance le jeudi matin. Le nombre de questions posées par séance est de 32, avec une répartition entre les groupes selon le principe de parité qui s’applique également aux séances de questions au Gouvernement. Le temps disponible par question, réponse du ministre et droit de réplique compris, est de 6 minutes.

2. – Les questions au Gouvernement

Élaborée par la Conférence des présidents, la procédure des questions au Gouvernement a été mise en œuvre en 1974 en marge du Règlement, à raison, à l’origine, d’une séance d’une heure par semaine. Depuis l’instauration d’une session parlementaire unique en 1995, deux séances d’une heure leur sont consacrées, les mardi et mercredi après-midi durant la session ordinaire. En outre, depuis la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008, une séance d’une heure par semaine a lieu durant les sessions extraordinaires.

L’organisation des séances de questions au Gouvernement a été modifiée en février 2009 : le temps consacré à chaque question, réponse du ministre comprise, est passé de 5 à 4 minutes, à raison de 2 minutes pour la question et 2 minutes pour la réponse. Un chronométrage public est installé dans l’hémicycle de sorte que chacun puisse vérifier le respect de cette règle.

Cette réduction a permis de poser 15 questions par séance au lieu de 12. La parité entre la majorité et l’opposition est réalisée sur deux séances, à raison de 15 pour la majorité et 15 pour l’opposition. Les députés non inscrits peuvent poser une question toutes les huit séances.

En séance, le président appelle les questions selon un ordre qui fait alterner, autant que faire se peut, une question émanant d’un groupe majoritaire et une question posée par un groupe d’opposition, la première d’entre elles revenant de droit à un groupe d’opposition ou un groupe minoritaire.

Contrairement aux questions orales, les questions au Gouvernement ne sont ni déposées, ni notifiées, ni préalablement publiées. En principe, leur contenu n’est pas communiqué au Gouvernement, seuls les noms des auteurs lui sont transmis une heure avant l’ouverture de la séance. Le caractère spontané des questions et la présence de l’ensemble des membres du Gouvernement assurent une large audience à ces séances qui, du fait de leur retransmission télévisée, constituent un temps fort de la semaine parlementaire.

Le contenu des questions est libre (seules les injures et menaces sont interdites). Dans la pratique, la dualité questions orales - questions au Gouvernement permet de réserver les questions d’intérêt local aux premières et les questions politiques à caractère général aux secondes.

3. – Les questions à un ministre

Cette procédure originale, reposant sur des questions et des réponses limitées à 2 minutes, a été utilisée de plus en plus fréquemment au cours de la XIVe législature : 17 séances de questions sur une thématique ministérielle ont été tenues lors de la session ordinaire 2015-2016, contre 6 pour la session 2012-2013. Au 30 juin 2016, 40 séances de ce type de questions se sont tenues depuis le début de la XIVe législature.

II. – Les questions écrites

Prévue par le Règlement de l’Assemblée nationale, cette procédure constitue une prérogative individuelle des députés. Elle est la seule procédure parlementaire de ce type à s’exercer hors du cadre de la séance et dont l’effet est différé.

Les questions écrites sont posées par un député à un ministre ; seules celles qui portent sur la politique générale du Gouvernement sont posées au Premier ministre.

Les questions écrites doivent être sommairement rédigées et se limiter aux éléments strictement indispensables à la compréhension de la question. Elles ne doivent contenir aucune imputation d’ordre personnel à l’égard de tiers nommément désignés. En outre, le principe de séparation des pouvoirs et d’irresponsabilité du chef de l’État interdit à l’auteur d’une question écrite de mettre en cause les actes du Président de la République.

Le texte des questions écrites est remis au Président de l’Assemblée nationale, qui le notifie au Gouvernement. Depuis 2008, les députés déposent leurs questions par voie électronique en utilisant un portail Internet spécialisé. Les questions écrites sont publiées chaque semaine, durant les sessions et hors session, dans un fascicule spécial du Journal officiel qui comporte également les réponses des ministres aux questions précédemment posées. Depuis le 1er janvier 2016, ce fascicule est dématérialisé et la version authentique est consultable sur le site de l’Assemblée nationale.

Les réponses aux questions n’ont en principe aucune valeur juridique et ne lient pas l’administration sauf en matière fiscale où elles sont considérées comme exprimant l’interprétation administrative des textes.

En raison de sa simplicité et de son caractère illimité et facilitée par les nouvelles techniques informatiques, la procédure des questions écrites  a rencontré un très large succès. Elle permet en effet aux députés d’intervenir quand ils le souhaitent (même en intersession) et autant qu’ils le souhaitent auprès des ministres pour des questions touchant souvent directement leurs électeurs. La conséquence a été une inflation du nombre de questions écrites : de 3 700 questions écrites déposées en 1959, on est passé à 12 000 en 1994 et 20 066 en 2015. Le délai moyen de réponse s’est établi à 180 jours au 30 septembre 2015. Le taux global de réponse reste constant, se situant à environ 70 %.

Plusieurs aménagements de procédure ont visé à améliorer le taux et les délais de réponse :

- la publication des listes des questions auxquelles il n’a pas été répondu dans un délai de deux mois ;

- la possibilité pour les députés de renouveler les questions écrites restées sans réponse depuis plus de trois mois ;

- la mise en place  de  la procédure des «  questions signalées » qui permet aux présidents de groupe de choisir, selon une clé de répartition par groupe,   25 questions qui sont « signalées » dans le Journal officiel et auxquelles les ministres s’engagent à répondre dans un délai de dix jours. Cette procédure, totalement efficace sous la XIIe législature, s’est grippée à compter de la XIIIe législature. Depuis le début de la XIVe législature au 30 septembre 2015, sur les 3285 questions écrites signalées, seules 866, soit 26 %, avaient obtenu une réponse dans le délai de 10 jours.

Pour inciter le Gouvernement à remédier à la dégradation des taux et délais de réponse, dans un contexte d’augmentation continue du nombre des questions écrites, la réforme du Règlement de l’Assemblée nationale adoptée le 28 novembre 2014 a modifié l’article 135 du Règlement qui prévoit, désormais, que : «  la Conférence des Présidents fixe, avant le début de chaque session ordinaire, le nombre maximal de questions écrites pouvant être posées par chaque député jusqu’au début de la session ordinaire suivante ». La Conférence des Présidents du 9 juin 2015 a fixé à 52 le nombre maximal des questions pouvant être déposées par chaque député pour la période allant du 1er octobre 2015 au 30 septembre 2016 ; ce chiffre est légèrement supérieur à la moyenne du nombre total des questions écrites posées par chaque député.

Le premier bilan de l’application de cette réforme étant apparu positif notamment en termes de délais moyen de réponse aux questions écrites, la Conférence des Présidents du 12 juillet 2016 a fixé, pour la période de neuf mois allant du 1er octobre 2016 à la fin de la  XIVe législature, un plafond équivalent de 39 questions écrites par député.

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