Fiche de synthèse n°41 : L’examen parlementaire des lois de financement de la sécurité sociale

Fiche mise à jour le 16 mai 2014

Point clé : résumé de la fiche de synthèse

Les lois de financement de la sécurité sociale conduisent depuis quinze ans le Gouvernement à exposer chaque année à la représentation nationale sa politique en matière de sécurité sociale et permettent aux parlementaires d’en débattre. Dans ce cadre, le Parlement se prononce sur les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses de la sécurité sociale, ce qui met en jeu des masses financières supérieures à celles du budget de l’État. Encadrées par des dispositions constitutionnelles complétées par une loi organique, les conditions d’examen des projets de loi de financement par l’Assemblée nationale se distinguent de celles des projets de loi ordinaires.

I. – Les lois de financement de la sécurité sociale : spécificité, contenu, présentation

1. – La définition des lois de financement de la sécurité sociale

L’article 34 de la Constitution dispose que les lois de financement de la sécurité sociale « déterminent les conditions générales de son équilibre financier et, compte tenu de leurs prévisions de recettes, fixent ses objectifs de dépenses, dans les conditions et sous les réserves prévues par une loi organique ».

On distingue deux catégories de lois de financement : la loi de financement de l’année et les lois de financement rectificatives. Le premier projet de loi de financement rectificative n’est intervenu qu’en 2011.

Les règles spécifiques qui leur sont applicables résultent de la loi organique n° 96‑646 du 22 juillet 1996, modifiée par les lois organiques n° 2005‑881 du 2 août 2005 et n° 2010-1380 du 13 novembre 2010. Ces dispositions organiques sont codifiées principalement sous les articles L.O. 111-3 à L.O. 111-10-2 du code de la sécurité sociale.

La loi de financement de la sécurité sociale est une catégorie particulière de loi : elle fixe les soldes des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement. De plus, elle peut autoriser certains de ces organismes à recourir à l’emprunt et comporter un certain nombre d’autres mesures à caractère financier ou améliorant le contrôle du Parlement sur les finances sociales.

Le périmètre des lois de financement englobe tous les régimes obligatoires de base de la sécurité sociale (ce qui exclut les régimes complémentaires et l’assurance chômage) ainsi que les organismes concourant à leur financement, en l’occurrence le Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Il comprend également le Fonds de réserve pour les retraites (FRR), la Caisse d’amortissement de la dette sociale (CADES) ainsi que la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie (CNSA).

Depuis la loi organique du 2 août 2005, les lois de financement ont une compétence exclusive pour l’affectation totale ou partielle à toute autre personne morale d’une recette exclusive des régimes de base et des organismes concourant à leur financement. De même, seule une loi de financement peut autoriser la non‑compensation par l’État de mesures d’exonération de cotisations.

2. – Le contenu des lois de financement de la sécurité sociale

La loi de financement de la sécurité sociale pour l’année n comprend quatre parties.

La première partie est relative au dernier exercice clos et constitue l’équivalent d’une loi de règlement (année n-2).

La deuxième partie est consacrée aux dispositions relatives à l’année en cours (année n-1), ce qui permet au Gouvernement de proposer au Parlement d’adopter des rectifications pour l’année en cours. Cette partie est articulée en deux sous-parties, la première relative aux recettes et à l’équilibre général, la seconde relative aux dépenses.

La troisième partie établit les prévisions de recettes et l’équilibre général des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et des organismes concourant à leur financement pour l’année ; outre les tableaux d’équilibre relatifs à l’année n (recettes, dépenses et soldes), elle fixe ainsi les plafonds d’avances de trésorerie auxquelles peuvent recourir les régimes.

La quatrième partie fixe les objectifs de dépenses des différentes branches de la sécurité sociale (maladie, accidents du travail – maladies professionnelles, vieillesse et famille), éventuellement décomposés en sous-objectifs ; cette partie présente l’adoption de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie (ONDAM) et de ses sous-objectifs. Ces sous-objectifs, dont le nombre ne peut être inférieur à cinq (art. L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale) sont, depuis le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014, au nombre de 7 [1].

La loi organique du 2 août 2005 a introduit les tableaux d’équilibre, qui sont l’une des particularités des lois de financement de la sécurité sociale. Ces tableaux présentent, pour chaque exercice considéré, la situation financière par branche du régime général, de tous les régimes obligatoires de base ainsi que des organismes concourant à leur financement.

L’article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale dispose que les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.

3. – Les documents annexés aux projets de loi de financementde la sécurité sociale

Les projets de loi de financement de la sécurité sociale (PLFSS) sont accompagnés d’une dizaine de documents annexés, dont trois présentent un intérêt particulier : l’un identifie l’impact financier des mesures nouvelles proposées ; un autre fait le point sur les exonérations de cotisations et de contributions sociales et le montant de la compensation financière versée par l’État à la sécurité sociale ; enfin, une annexe s’inscrit dans une démarche d’évaluation de la performance des politiques de sécurité sociale et présente les programmes de qualité et d’efficience (PQE) de chaque branche.

En outre, les lois de financement de la sécurité sociale approuvent deux rapports qui leur sont annexés : l’un porte sur la situation patrimoniale de la sécurité sociale et décrit les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits constatés pour le dernier exercice clos, l’autre sur l’évolution prévisionnelle des finances de la sécurité sociale pour les quatre années à venir.

Enfin, les dispositions relevant du domaine facultatif des lois de financement de la sécurité sociale doivent faire l’objet, comme celles de tout projet de loi, d’une étude d’impact, déposée par le Gouvernement sur le bureau de la première assemblée saisie du projet de loi, en même temps que celui-ci. S’agissant des projets de loi de financement de la sécurité sociale, les éléments devant figurer dans les études d’impact sont communiqués sous la forme d’un document annexé à ces projets de loi. Par ailleurs, le contrôle par la Conférence des présidents du respect des règles relatives aux études d’impact ne s’applique pas aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.

[1] Dépenses de soins de ville ; dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l’activité ; autres dépenses relatives aux établissements de santé ; dépenses en établissements et services pour personnes âgées ; dépenses en établissements et services pour personnes handicapées ; dépenses relatives au Fonds d’intervention régional (FIR) ; autres prises en charge.

II. – Une procédure parlementaire particulière

Depuis la loi organique du 2 août 2005, le Parlement est associé à la préparation du projet de loi de financement grâce à la tenue, au printemps, d’un débat d’orientation sur les finances sociales, concomitant à celui qui se tient sur le budget de l’État. Ce débat s’engage sur la base d’un rapport présenté par le Gouvernement.

Comme en matière de lois de finances, le Gouvernement dispose du monopole de la présentation des lois de financement, qui ne peuvent donc résulter que de l’adoption d’un projet de loi. L’article 47-1 de la Constitution fixe les grands traits de la procédure applicable à l’examen par le Parlement des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

1. – Une discussion encadrée par des délais constitutionnels

L’article 39 de la Constitution dispose que les projets de loi de financement de la sécurité sociale, comme les projets de loi de finances, sont soumis en premier lieu à l’Assemblée nationale. Le projet de loi de financement de l’année doit être déposé sur son bureau au plus tard le 15 octobre ou, si cette date est un jour férié, le premier jour ouvrable qui suit.

De même que l’article 47 pour les projets de loi de finances, l’article 47-1 de la Constitution fixe de manière stricte les délais d’examen des projets de loi de financement : si l’Assemblée nationale ne s’est pas prononcée en première lecture dans un délai de vingt jours après le dépôt du projet, le Gouvernement saisit le Sénat. Ce dernier doit statuer dans un délai de quinze jours. Si le Parlement ne s’est pas prononcé dans un délai global de cinquante jours, les dispositions du projet peuvent être mises en oeuvre par ordonnance.

La loi organique du 2 août 2005 rend la procédure accélérée applicable de droit à l’examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale. Le dernier alinéa de l’article 42 de la Constitution dispose par ailleurs que le délai de six semaines devant en principe s’écouler entre le dépôt d’un texte et sa discussion en séance publique n’est pas applicable aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Comme pour les lois de finances, la contrepartie de ces délais contraignants est une protection particulière du domaine des lois de financement de la sécurité sociale. Ainsi, les dispositions qui n’ont pas de lien avec le financement de la sécurité sociale sont considérées comme des « cavaliers sociaux » et censurées à ce titre par le Conseil constitutionnel (si elles n’ont pas été déclarées irrecevables par le président de la commission des finances s’agissant des amendements d’origine parlementaire).

2. – L’examen en commission

Contrairement aux projets de loi de finances qui, en application d’une disposition organique, sont renvoyés aux commissions chargées des finances, il n’existe pas de renvoi automatique du projet de loi de financement aux commissions parlementaires chargées des affaires sociales. Cependant, à l’Assemblée nationale, la commission des affaires sociales est traditionnellement chargée de l’examen au fond des projets de loi de financement de la sécurité sociale ; la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire se saisit pour avis.

Chaque année, la commission des affaires sociales désigne ses rapporteurs. Pour l’examen du projet de loi de financement pour 2014, ils sont six, chargés respectivement des recettes et de l’équilibre général, de la branche maladie, de la branche accidents du travail–maladies professionnelles, du secteur médico‑social, de la branche vieillesse et de la branche famille. Ces rapporteurs suivent et contrôlent l’application des lois de financement et procèdent à l’évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale ; à cette fin, ils peuvent effectuer des contrôles sur pièces et sur place. Avant le 10 juillet de chaque année, ils adressent des questionnaires au Gouvernement afin de préparer l’examen du projet de loi de financement. La commission des affaires sociales peut également suivre toute l’année l’application des lois de financement de la sécurité sociale grâce aux travaux de la mission d’évaluation et de contrôle des lois de financement de la sécurité sociale (MECSS) constituée en son sein.

Les travaux relatifs au projet de loi de financement de la sécurité sociale débutent, à la mi-septembre, par l’audition par la commission des affaires sociales du Premier président de la Cour des comptes et sa présentation du rapport annuel de la Cour sur la sécurité sociale.

Après l’audition des ministres qui suit l’adoption du projet de loi par le Conseil des ministres, la commission des affaires sociales examine le projet de loi de financement. Généralement trois à quatre réunions sont nécessaires, compte tenu du nombre d’articles et d’amendements à examiner (respectivement 68 et 397 pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2014).

Le PLFSS est examiné selon la procédure antérieure à la réforme constitutionnelle de 2008 (cf. infra). C’est pourquoi, en cette circonstance, les seuls membres de la commission des affaires sociales peuvent déposer ou cosigner des amendements devant cette dernière et les membres du Gouvernement n’assistent pas aux votes en commission (article 117-1 du Règlement de l’Assemblée nationale).

Les six rapporteurs rédigent chacun un tome du rapport consacré au projet de loi ; un tome supplémentaire comporte le tableau comparatif (dispositions initiales, projet de loi et amendements adoptés).

3. – La discussion en séance publique

En application de l’article 42, alinéa 2 de la Constitution, l’examen en séance publique du projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme celui du projet de loi de finances, s’engage sur la base du texte présenté par le Gouvernement.

Les modalités de discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale sont décidées par la Conférence des présidents. Dans l’ordre du jour de l’Assemblée nationale et compte tenu des délais très courts imposés par les textes, la discussion du PLFSS se déroule durant la dernière semaine d’octobre, après l’adoption de la première partie du projet de loi de finances. La procédure dite du « temps législatif programmé » (fixation de la durée maximale de l’examen d’un texte) n’est pas applicable à l’examen du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

La discussion en séance publique occupe en général quatre à cinq jours de séance. Si elle suit les règles habituelles en matière de discussion de projets de loi, elle présente des particularités en matière d’ordre de vote des différentes parties du projet de loi. En effet, l’article L.O. 111-7-1 du code de la sécurité sociale détermine un ordre des votes, qui prévoit notamment que la quatrième partie du projet de loi de financement de l’année comprenant les dispositions relatives aux dépenses pour l’année à venir ne peut être mise en discussion avant l’adoption de la troisième partie comprenant les dispositions relatives aux recettes et à l’équilibre général pour la même année. Enfin, l’ONDAM, bien que décomposé au moins en cinq sous-objectifs, fait l’objet d’un vote unique.

Enfin, la possibilité pour le Gouvernement  de recourir à l’article 49-3 de la Constitution (engagement de responsabilité sur le vote d’un texte) a été maintenue sans limitation pour le vote d’un projet de loi de financement de la sécurité sociale.

4. – La navette parlementaire et la promulgation de la loi

La procédure accélérée s’appliquant de droit, le projet de loi de financement fait donc l’objet, après sa lecture au Sénat, de la réunion d’une commission mixte paritaire (CMP) chargée d’examiner les dispositions du texte restant en discussion. La procédure suivie en cas de succès de la CMP (élaboration d’un texte) ou d’échec de cette commission est la procédure normale applicable à tous les projets de loi.

Avant sa promulgation, la loi de financement est soumise à l’appréciation du Conseil constitutionnel s’il en est saisi, ce qui a toujours été le cas jusqu’à présent. Le juge constitutionnel a développé une abondante jurisprudence.

Il a notamment censuré à de multiples reprises certaines dispositions considérées comme des « cavaliers sociaux » soit parce qu’elles ne relevaient pas du champ de la loi de financement (exemple : obligation faite à l’employeur de proposer un plan de mobilité à ses employés), soit parce qu’elles n’avaient pas d’incidence directe et suffisante sur les conditions générales de l’équilibre financier de la sécurité sociale (exemple : autorisation de la vaccination par les centres d’examen de santé ou aménagement du partage du congé d’adoption entre les parents).

Table des renvois

(1)

Dépenses de soins de ville ; dépenses relatives aux établissements de santé tarifés à l’activité ; autres dépenses relatives aux établissements de santé ; dépenses en établissements et services pour personnes

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