N° 1725 - Rapport d'information déposé en application de l'article 145 du Règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du plan en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de controle (M. Yves Deniaud ET M. Augustin Bonrepaux, Présidents)




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N° 1725  

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 juillet 2004.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN,

en conclusion des travaux d'une mission d'évaluation et de contrôle (1),

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Hervé MARITON,

Député.

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MM. YVES DENIAUD ET AUGUSTIN BONREPAUX, Présidents

sur LA CLARIFICATION DES RELATIONS FINANCIÈRES ENTRE LE SYSTÈME FERROVIAIRE ET SES PARTENAIRES PUBLICS

(1) La composition de cette mission figure au verso de la présente page.

La mission d'évaluation et de contrôle est composée de : MM. Augustin Bonrepaux, Yves Deniaud, Présidents ; M. Pierre Méhaignerie, Président de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan, M. Gilles Carrez, Rapporteur général ; MM. Pierre Albertini, Pierre Bourguignon, Jean-Pierre Brard, Alain Claeys, Charles de Courson, Jean-Yves Cousin, Jean-Louis Dumont, Jean-Michel Fourgous, Paul Giacobbi, Louis Giscard d'Estaing, Marc Laffineur, Didier Migaud, Mme Béatrice Pavy, MM. Nicolas Perruchot, Jean-Claude Sandrier.

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INTRODUCTION : UN TRAIN DE RÉFORMES 5

I.- UN CONTEXTE PEU PROPICE À LA CLARIFICATION DES ÉQUILIBRES FINANCIERS ET À LA MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT 7

A.- DES ORIENTATIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES CONTRAINTES PAR L'AFFRONTEMENT ENTRE LOGIQUE ÉCONOMIQUE ET LOGIQUE BUDGÉTAIRE 7

1.- Des circuits de financement complexes, obscurs et incertains 7

a) Des chiffres laborieusement convergents 7

b) Faut-il vraiment contractualiser les relations financières entre l'État et les deux établissements publics ? 7

2.- Quel avenir pour la dette ferroviaire ? 10

a) Un endettement colossal 10

b) Dette de la SNCF et service annexe d'amortissement de la dette 10

c) Faut-il cantonner une partie de la dette de RFF ? 11

d) Traitement comptable de la dette et passage aux normes IAS-IFRS : des choix impératifs 12

e) Comment économiser sur le coût de la dette ferroviaire ? 14

HYPOTHÈSES RETENUES POUR LES PROJECTIONS FINANCIÈRES DE RFF 16

3.- Quelle maquette financière pour RFF à horizon 2028 ? 17

4.- Faut-il équilibrer le montant des péages et de la convention de gestion ? 18

5.- Comment assurer la clarté, l'exhaustivité et la sincérité des comptes pour mesure la réalité de l'activité de la SNCF par domaine ? 18

B.- UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ENCORE RÉTIF À L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE 19

C.- UN CADRE JURIDIQUE À MODERNISER 19

D.- DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES SOUVENT MALSAINES 20

1.- Une tutelle éclatée, parfois contradictoire, souvent défaillante 20

a) Une interrogation sur les missions de l'État 20

b) Des difficultés au sein des tutelles 21

c) De nombreux exemples de défaillances 21

2.- La rivalité inacceptable entre RFF et SNCF : de chicaneries en chamailleries 22

II.- LA RÉPARTITION ET LA GESTION DU PATRIMOINE FERROVIAIRE : UNE « POMME DE DISCORDE » ? 23

A.- LE PARTAGE DES ACTIFS ENTRE RFF ET LA SNCF : 7 ANS DE MAUVAISE FOI ET D'INACTION 23

B.- LES ÉVOLUTIONS POSSIBLES DANS LA GESTION DES ACTIFS 24

1.- Le nécessaire recadrage du périmètre des actifs et des participations 24

a) Le périmètre du groupe SNCF et la politique de cessions 24

b) La question des logements 25

2.- La gestion et la propriété des gares 25

III.- LE RÉSEAU FERRÉ À LA RECHERCHE DU DÉLICAT ÉQUILIBRE ENTRE NÉCESSITÉS D'ENTRETIEN ET IMPÉRATIFS D'INVESTISSEMENTS 27

A.- LE MAINTIEN DE LA QUALITÉ DU RÉSEAU EXISTANT : ENTRETIEN OU INVESTISSEMENT ? 27

1.- Un dispositif complexe 27

a) L'évolution du mécanisme de la convention de gestion 27

b) La subvention de régénération à RFF 27

2.- Des effets désastreux sur le réseau 28

B.- LE FINANCEMENT DES LIGNES NOUVELLES 29

1.- Le mécanisme de « l'article 4 » fonctionne-t-il bien ? 29

2.- Les contrats de plan État-régions dans l'impasse 30

3.- Quel forme pour l'agence de financement des infrastructures de transport ? 30

4.- Le bon usage du partenariat public-privé : lever les obstacles et dissiper les réticences 31

PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE 33

EXAMEN EN COMMISSION 39

AUDITIONS 47

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 49

COMPTES-RENDUS DES AUDITIONS (1ÈRE PARTIE) 51

SUITE DES AUDITIONS (2E PARTIE) 95

SUITE DES AUDITIONS (3E PARTIE) 146

SUITE DES AUDITIONS (4E PARTIE) 208

SUITE DES AUDITIONS (5E PARTIE) 257

SUITE DES AUDITIONS (6E PARTIE) 303

SUITE DES AUDITIONS (7E PARTIE) 372

DOCUMENTS 409

COMPLÉMENTAIRES 409

INTRODUCTION : UN TRAIN DE RÉFORMES

Performance nationale, aménagement du territoire, vie quotidienne : le rail passionne. Les trains se perdent, le patrimoine sera connu en 2043, l'objet financier est non identifié, les trains ralentissent : le rail inquiète.

L'ensemble des concours publics nationaux au secteur ferroviaire devrait s'élever à 10,88 milliards d'euros en 2004 (1). Vu l'importance des montants en jeu pour les finances publiques, la mission d'évaluation et de contrôle (MEC) s'est donnée comme ambition de clarifier les relations financières entre le système ferroviaire et ses partenaires publics. En procédant à vingt-huit auditions publiques réparties sur quatre mois (2), elle s'est fixée deux objectifs :

- évaluer et contrôler l'action des deux établissements publics à caractère industriel et commercial que sont la Société nationale des chemins de fer français (SNCF) et Réseau ferré de France (RFF) ;

- évaluer et contrôler l'action de l'État, à commencer par celle du ministère en charge des transports (et notamment la direction des transports terrestres) et celle du ministère en charge de l'Économie et des finances (et notamment les directions du Budget et du Trésor).

Le compte rendu des auditions témoigne abondamment des enjeux liés au financement du système ferroviaire. La dégradation de l'état du réseau et les phénomènes de ralentissement des trains sur certaines lignes suffisent d'ailleurs à résumer les difficultés actuelles du secteur ferroviaire.

La gravité de la situation financière du rail est évidente : le contexte budgétaire est particulièrement tendu pour l'État comme pour les collectivités locales ; les circuits de financement sont incroyablement complexes ; et les raisonnements économiques sont la plupart du temps incertains, qu'il s'agisse de la fixation du montant des péages et de la convention de gestion, ou du calcul de la rentabilité des investissements et des prévisions de trafic sur les lignes à grande vitesse (LGV).

Outre le poids colossal de la dette ferroviaire, les incertitudes liées à l'évolution des normes comptables et à la mise en place de l'agence de financement des infrastructures de transport sont nombreuses. Nul ne peut ignorer aussi le gouffre financier du fret et les difficultés du financement des trains interrégionaux et des trains express régionaux (TER).

Point n'est besoin, non plus, d'insister à l'excès sur les handicaps structurels de la SNCF et sa sensibilité à la conjoncture économique, ni sur l'impact financier des mouvements sociaux, dont la SNCF estime le coût à 20 millions d'euros par journée de grève (dont 7 à 8 millions d'euros pour le fret).

Le rapport de la MEC, qui se veut d'abord et avant tout un rapport opérationnel, reprend sommairement l'analyse du contexte économique, financier et juridique malsain dans lequel évolue le système ferroviaire français, pour formuler trente-six recommandations et propositions.

À défaut de proposer des solutions miracles en l'absence de ressources nouvelles massives, votre Rapporteur souhaite avancer un certain nombre de pistes de réflexion de nature à mieux orienter la réforme en cours du financement du système ferroviaire français, dont les problématiques ne se singularisent pas forcément de celles de nos voisins européens (3).

Les travaux de la MEC font apparaître un fil directeur dans la conduite de ces réformes, lequel réside dans la recherche convergente d'un modèle économique soutenable pour le secteur ferroviaire et des moyens à réunir pour unifier le rôle de l'État et renforcer l'efficacité et la lisibilité de son action auprès des différents acteurs du monde ferroviaire, présents et à venir.

Ce rapport cherche à mieux comprendre le système ferroviaire et à répondre à quelques questions simples : quel coût, qui dirige, quels objectifs ? Il met en lumière l'absence de modèle économique cohérent et les graves défaillances de la gouvernance.

La réforme ferroviaire est engagée, le budget 2004 en témoigne. Plus profondément, au-delà de changements jusqu'ici superficiels, il faut passer d'une culture d'industrie lourde à celle d'un service performant.

*

* *

Pour éclairer ses travaux, la commission des Finances a commandé à la Caisse des dépôts et consignations une étude sur la gestion et l'amortissement des 42 milliards d'euros de dette ferroviaire et sur les moyens de mieux financer les investissements. Cette étude figure en annexe au rapport.

Votre Rapporteur tient à remercier les auteurs de cette étude, très complète et très éclairante, pour la qualité de leur travail.

I.- UN CONTEXTE PEU PROPICE À LA CLARIFICATION DES ÉQUILIBRES FINANCIERS ET À LA MAÎTRISE DE L'ENDETTEMENT

A.- DES ORIENTATIONS FINANCIÈRES ET COMPTABLES CONTRAINTES PAR L'AFFRONTEMENT ENTRE LOGIQUE ÉCONOMIQUE ET LOGIQUE BUDGÉTAIRE

1.- Des circuits de financement complexes, obscurs et incertains

a) Des chiffres laborieusement convergents

L'un des premiers constats fait par la MEC est la grande difficulté à obtenir des différents interlocuteurs, voire des différentes administrations, des chiffres convergents. Cette difficulté est révélatrice de la complexité et de l'opacité des circuits de financements actuels, dont la réforme récente a été présentée aux députés comme une manière de clarifier les canaux de financement (4). Des progrès restent manifestement à accomplir, et il est regrettable que les administrations d'un même ministère soient obligées de se concerter longuement pour transmettre aux parlementaires des chiffres qui soient identiques.

Le schéma ci-après présente ces circuits complexes, dont le tableau de financement qui suit détaille la répartition entre 2002 et 2004. Au total, l'ensemble des concours publics nationaux au secteur ferroviaire devraient s'élever à 10,88 milliards d'euros en 2004.

b) Faut-il vraiment contractualiser les relations financières entre l'État et les deux établissements publics ?

L'une des pistes évoquées au cours de la MEC a été la contractualisation des relations financières entre l'État et la SNCF d'une part, l'État et RFF d'autre part.

On peut se demander, néanmoins, si l'État peut réellement prendre des engagements pluriannuels, notamment s'agissant du niveau des péages reçus par RFF. De même, la SNCF peut-elle véritablement tenir les engagements qu'elle prendrait dans un tel contrat, alors que sa sensibilité à la conjoncture économique et aux conflits sociaux est extrêmement forte ? Des réformes structurelles sont encore nécessaires ; leur poursuite et les résultats concrets qu'elles peuvent produire en termes de gains de productivité dans l'entreprise sont un préalable. Il faut donc lier la mise en place de la contractualisation à la responsabilisation de la SNCF sur ses engagements.

ÉVOLUTION DES CIRCUITS DE FINANCEMENT ENTRE 2002 ET 2004

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M€ : millions d'euros

CAF : capacité d'autofinancement

C.C.I. : contribution aux charges d'infrastructure

SAAD : service annexe d'amortissement de la dette

SRV : services régionaux de voyageurs

STIF : syndicat des transports d'Île-de-France

Source : direction des transports terrestres

CONCOURS PUBLICS AU SECTEUR FERROVIAIRE ENTRE 2002 ET 2004

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1 Dont tarifs Défense pour 151 M€, tarifs de presse pour 12 M€ et tarifs sociaux pour 115 M€.

2 La DGD initiale pour les services régionaux de voyageurs, d'un montant de 1506 M€ en 2002, comprenait en principe les tarifs sociaux pour 12%, le renouvellement du matériel roulant pour 14% et les coûts d'exploitation pour 74%. Au-delà de ce montant, les régions financent une part propre de l'exploitation ferroviaire (complément d'offre + tarifs spéciaux) dont le montant n'est pas déterminé dans ce tableau.

3 Auparavant versée à la SNCF, cette dotation est depuis 2003 destinée aux opérateurs, dans le cadre d'un régime récemment notifié à la Commission européenne.

4 Dont quote-part de l'État (environ 745 M€ en 2004).

5 Il a été considéré que les investissements de l'État dans le cadre du contrat de plan État-région Île-de-France concernaient majoritairement les transports collectifs et à la marge seulement les transports interurbains.

6 Montant de 675 M€ en crédits de paiement pour 2004.

7 Ces montants comprennent les versements des collectivités locales (y compris Île-de-France) à RFF et à la SNCF, en sus de la part matériel roulant financée par la DGD. Ils doivent être pris avec la plus grande prudence (hypothèse 2004 de 400 M€ pour RFF et 350 M€ pour la SNCF).

Source : direction du Budget.

2.- Quel avenir pour la dette ferroviaire ?

a) Un endettement colossal

Comme le souligne justement la Caisse des dépôts dans son étude (5), la dette du secteur ferroviaire constitue un « boulet » attaché aux comptes des deux établissements. Malgré la création de RFF, la dette globale du système ferroviaire n'a pas cessé de croître depuis 1997 passant de 35,45 milliards d'euros à 41,42 milliards d'euros courant au 31 décembre 2002. Ce montant se décompose entre la dette de RFF pour 25,45 milliards d'euros, la dette de l'entreprise SNCF pour 7,1 milliards d'euros et la dette du service annexe d'amortissement de la dette pour 8,87 milliards d'euros.

Il est indéniable que la dette du système ferroviaire, qui sera difficile à maîtriser dans le long terme, va continuer d'augmenter au cours des prochaines années. Au moins 50 % de la dette actuelle n'est pas remboursable dans un horizon de 30 ans par les seules recettes commerciales, y compris les subventions perçues pour l'exploitation du système ferroviaire.

Les frais financiers supportés par l'ensemble du système ferroviaire en 2003 représentaient environ 2,5 milliards d'euros, soit près de 25 % des concours du budget de l'État au système ferroviaire, lesquels se sont établis à 10,597 milliards d'euros en 2003, d'après la direction du Budget. Il est évident, dans ce contexte, que la réduction du niveau de dette pourra dégager d'importantes ressources supplémentaires.

b) Dette de la SNCF et service annexe d'amortissement de la dette

À côté de la dette propre de l'établissement public SNCF, l'existence de l'« objet financier non identifié » que constitue le service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) ne manque pas de surprendre. Près de 8,7 milliards d'euros de dette sont cantonnés dans le SAAD aujourd'hui.

On ne s'étendra pas sur l'analyse détaillée de cette dette, qui fait l'objet de l'étude de la Caisse des dépôts, sauf à rappeler que son montant initial était de 5,5 milliards d'euros et qu'en raison des rechargements successifs dont elle a fait l'objet, son extinction n'est envisageable qu'entre 2025 et 2030.

Les travaux de la MEC ont révélé une double interrogation sur l'adaptation du SAAD aux normes comptables internationales - qui sera évoquée plus loin - et sur sa base juridique. En effet, c'est en application de l'article 28 du contrat de plan État-SNCF 1990-1994 que le SAAD a été créé, le 1er janvier 1991, « afin d'assainir de manière durable la situation financière de l'entreprise par un désendettement significatif ». Or, la SNCF n'a plus de contrat de plan avec l'État.

Le directeur financier de la SNCF a défendu, devant la MEC, le fondement juridique du SAAD en considérant qu'un engagement fixé dans un contrat de plan, confirmé par plusieurs lettres (6) et proche dans l'esprit et dans le temps d'une directive européenne (7) n'était pas vraiment fragile. On relèvera qu'une étude juridique a néanmoins été lancée sur ce point.

c) Faut-il cantonner une partie de la dette de RFF ?

On rappellera d'abord que l'ancienne dotation en capital (8) a été budgétisée en 2004 (9), à la suite de la décision d'Eurostat, en février 2003, de requalifier ces dotations en subventions de l'État, dès lors qu'elles n'étaient pas affectées à des investissements jugés rentables. Désormais, une dotation imputée directement sur des crédits de l'État et inscrite sur le chapitre 45-43 du budget des transports, est versée au titre de la « contribution de l'État au désendettement de RFF ». Son montant en 2004 est de 800 millions d'euros.

Le Président Duport a demandé devant la MEC que l'on différencie la double activité de RFF : gestionnaire de dette d'un côté, gestionnaire d'infrastructure de l'autre. Cela pourrait conduire à distinguer dans les comptes de RFF la structure de « défaisance » du reste des activités de l'établissement. Le raisonnement consiste donc à faire la distinction entre la dette héritée de la période précédant 1997 et celle qui obéit aux principes d'endettement fixés depuis lors.

Certes, quantifier la partie de la dette de RFF qui ne peut être amortie avant le long terme permettrait de suivre précisément les flux éventuels en provenance de l'activité de gestionnaire d'infrastructure et à destination de celle de gestionnaire de dette, et de définir ainsi une politique adaptée de gestion de dette sur la base d'une stratégie de gestion actif/passif différenciée. La dette liée aux nouveaux investissements est parfois qualifiée de « bonne » dette, dans la mesure où elle est adossée à des cash flows futurs a priori suffisants.

Un cantonnement porterait un risque de requalification maastrichtienne. Par contre, on peut imaginer une identification et une gestion différenciée de cette dette.

d) Traitement comptable de la dette et passage aux normes IAS-IFRS : des choix impératifs

L'évolution des normes comptables internationales a nécessairement des effets sur la gestion de la dette ferroviaire. Il est considéré qu'à la SNCF, la contrainte impérative pour le basculement aux normes IAS-IFRS (10) se situe en 2007 pour l'établissement public et en 2005 pour les filiales du groupe. Or, les auditions de la MEC ont révélé que le traitement de cette question centrale n'avait pas beaucoup évolué.

En particulier, l'impact des normes IAS-IFRS sur le SAAD est un enjeu central, d'autant qu'aujourd'hui, la dette du SAAD n'est pas considérée comme une dette publique au sens des critères communautaires (11), étant entendu que la prise en charge par le budget de l'État de son amortissement (intérêt et capital) a évidemment un effet négatif sur le déficit public annuel.

Le SAAD est assurément un objet paradoxal. Dès sa création, la Cour des comptes a considéré qu'il était à inclure dans les comptes de la SNCF, en raison du principe de l'exhaustivité et de l'unicité des comptes et a émis des réserves sur ce traitement en dehors des comptes. La SNCF a aménagé un traitement un peu particulier au service annexe en fournissant des informations dans ses comptes annuels. Si, sur le plan comptable, il est difficile de dire que le SAAD n'est pas dans les comptes de la SNCF, cette dernière considère qu'il ne s'agit pas à proprement parler d'une dette de la SNCF.

Deux solutions sont envisageables pour le passage aux normes IAS-IFRS :

- la reprise de la dette par l'État ou un établissement public administratif en contrepartie du transfert de la dotation budgétaire consentie au SAAD ;

- la contractualisation d'un engagement de l'État à effectuer des versements qui a priori doivent suffirent à amortir le SAAD jusqu'à son extinction, permettant ainsi à la SNCF de constater une créance dans son bilan équivalente à la réintégration de la dette du SAAD selon les normes IAS-IFRS.

Pour prendre sa décision, l'État devra donc arbitrer entre le coût de refinancement du SAAD jusqu'à son extinction en 2025 et la consolidation de la dette du SAAD dans les comptes publics au sens de la réglementation européenne pour l'établissement des comptes nationaux (SEC 95).

Il s'agit d'un enjeu d'importance stratégique autant que d'une décision de nature politique. Une reprise par le budget de l'État de lignes de dette équivalentes au SAAD permettrait un abaissement de son coût de refinancement, mais conduirait automatiquement sa réintégration dans le solde de dette des administrations publiques (APU). Compte tenu des enjeux financiers et budgétaires, votre Rapporteur considère qu'une des options à étudier pourrait être une affectation des lignes de dette et des versements destinés à leur amortissement à un établissement public non inclus dans le périmètre des APU et bénéficiant d'un coût de financement plus faible que celui de la SNCF.

le traitement comptable de la dette ferroviaire

L'endettement public - au sens des critères de l'Union monétaire -  est constitué par la dette des unités dites institutionnelles appartenant au secteur des administrations publiques (APU) dans les comptes nationaux, moyennant quelques règles relatives à la définition et à la valorisation de cette dette, ainsi qu'à la consolidation des dettes internes aux APU elles-mêmes. Aussi une dette figurant au passif d'une unité appartenant aux APU entre-t-elle dans le calcul de la dette publique. A contrario, la dette d'une unité n'appartenant pas aux APU n'entre pas dans ce calcul, même si cette unité est publique par son statut ou son capital. Lorsque la dette d'une unité qui n'appartient pas aux APU est garantie par l'État - ou par toute autre administration publique -, elle n'entre pas non plus dans la dette publique tant que la garantie n'est pas mise en jeu.

Il n'y a pas de correspondance automatique entre le statut d'établissement public et son appartenance aux APU. La seule règle porte sur le caractère marchand ou non marchand de l'établissement en cause : un établissement public marchand est classé hors du secteur des APU, alors qu'un établissement public non marchand appartient aux APU.

Le caractère marchand d'une unité s'apprécie au regard des conditions d'exercice de son activité de production. Une unité est marchande si elle a une activité de production dont la majeure partie est vendue à un prix de marché. Cela implique de déterminer d'abord si ses recettes correspondent bien à des ventes à prix de marché, ou d'identifier la part de ses recettes qui correspondent à des ventes à prix de marché ; cela suppose ensuite de comparer les recettes de ventes à prix de marché et les coûts de production supportés dans cette activité de production : le seuil de 50 % est alors retenu.

Au vu de ces critères, il est logique de considérer en pratique - mais sans en faire une règle intangible - que les établissements publics administratifs ont plutôt vocation à entrer dans le périmètre des APU, et que seuls les EPIC sont susceptibles d'être soumis au test de comparaison des ventes et des coûts de production. Au terme de ce test, certains EPIC peuvent être classés dans les APU. Cela a par exemple été le cas de Charbonnages de France, du fait de l'arrêt de ses activités de production charbonnière.

1. La qualification de la dette de RFF, de celle de la SNCF et du SAAD :

RFF et la SNCF sont des unités classées en comptabilité nationale parmi les sociétés non financières. Ces deux unités n'appartenant donc pas aux APU, leurs dettes n'entrent pas dans le calcul de la dette publique, au sens de l'Union monétaire. Ainsi, malgré l'existence d'aides publiques à la SNCF, la majeure partie de ses ressources d'exploitation provient bien de prestations vendues au public et du fret ferroviaire, si bien que son caractère marchand est indéniable.

Pour RFF, les péages étant acquittés par la SNCF - qui n'est pas une administration - et éventuellement par d'autres opérateurs ferroviaires, ils sont considérés comme des recettes de vente. Ils représentent actuellement plus de la moitié des charges d'exploitation de RFF. RFF n'est donc pas une administration publique.

Quant au SAAD, il est considéré comme une opération de cantonnement interne à la comptabilité de la SNCF ne constituant pas une unité séparable de la SNCF elle-même. L'appui apporté par l'État ne conduit pas à considérer que la dette isolée au sein du SAAD entre dans la dette publique, pour deux raisons principales : il n'y a aucune dette identifiable au sein du SAAD, telle que des débiteurs puissent, en cas de défaut de la SNCF, s'adresser directement à l'État ; l'engagement de l'État vis-à-vis du SAAD est un engagement unilatéral, qui n'implique pas une reprise formelle de la dette en cause.

2. La position d'Eurostat :

La procédure de déficit excessif, qui encadre la confection et la transmission des données relatives au déficit et à la dette publics, indique que ces données doivent être élaborées conformément aux règles de la comptabilité nationale, rassemblées dans un Système européen de comptes nationaux (dit SEC 95) qui a fait l'objet d'un règlement du Conseil. C'est la Commission européenne, à travers Eurostat, qui est chargée de la vérification de l'application des règles. L'interprétation des règles fait l'objet d'une élaboration collective, de nature presque permanente, à laquelle prennent part les États membres, la Commission et la BCE.

Les relations entre administrations publiques et entreprises publiques - lorsqu'elles n'appartiennent pas au périmètre des APU - constituent un des sujets les plus sensibles d'interprétation des règles du SEC 95 appliquées au déficit et à la dette publics. Il est donc logique que le transport ferroviaire fasse l'objet d'une attention particulière.

Lors de la création de RFF, la question de son classement a logiquement été soumise à l'approbation d'Eurostat. En réalité, la question s'est posée lorsque le Règlement SEC 95 est entré en application sur les questions de déficit et de dette. Dans le système précédent, l'activité de RFF - gestionnaire d'infrastructure de transports -  l'excluait par convention du périmètre des APU.

La question du financement des entreprises publiques est un sujet plus complexe, ne serait-ce que parce qu'il recouvre des modalités fort variées d'un pays à l'autre. La mise au point de règles opérationnelles susceptibles de recevoir une application uniforme dans tous les pays a donc nécessité des travaux particuliers. Les principes qui ont été dégagés intègrent l'idée que les financements des entreprises publiques, quel que soit leur habillage légal, n'ont pas d'impact immédiat sur le déficit public s'ils sont analogues, dans leurs modalités, aux financements qu'accorderait un investisseur privé. En revanche, l'existence de pertes systématiques de l'entreprise publique bénéficiaire de ces financements conduit à toujours les traiter en subventions (ou en aides à l'investissement) et non en prise de participation dans le capital.

Source : INSEE

e) Comment économiser sur le coût de la dette ferroviaire ?

Comme le souligne la Caisse des dépôts dans son étude, la dette prise en charge par l'État ne fait pas l'objet d'une gestion différenciée de la part de l'établissement considéré, qui traite la dette amortie par les dotations de l'État exactement comme le reste de sa dette. Du fait de cette absence de distinction, la dette amortie par l'État a les mêmes caractéristiques que la dette de l'établissement considéré, notamment au regard de la part taux fixe / taux variable et de la durée moyenne de la dette.

Si cette approche est pertinente dans la mesure où elle évite de mettre les établissements publics dans une position de gestion différenciée entre la dette dont ils assument la charge et la dette gérée pour compte de tiers (i.e. pour l'État), on peut se demander si la dette assumée in fine par l'État ne pourrait pas, malgré tout, bénéficier d'une gestion différenciée afin d'en limiter le coût. On pourrait imaginer que cette dette soit gérée davantage sur le court terme et pour une plus grande proportion en taux variable. Cette politique de gestion différenciée pourrait se mettre en place avec l'appui des spécialistes de l'agence France Trésor.

Au surplus, on peut que constater que la dette levée par RFF et la SNCF dans les marchés présentera toujours une marge - un spread - par rapport au coût de financement de l'État, représenté par le taux des obligations assimilables du Trésor (OAT). L'étude de Caisse des dépôts estime que la dette SNCF présente un spread par rapport aux OAT de l'ordre de 15 points de base (0,15 %) et que la dette RFF présente un spread de l'ordre de 10 points de base (0,1 %) par rapport aux OAT. Et de conclure que si l'État avait émis directement la dette dont il assume aujourd'hui l'amortissement et la charge financière, cela représenterait pour lui une économie d'au minimum 30 millions d'euros par an. On peut estimer que ce coût additionnel supporté par l'État correspond au prix de la déconsolidation de la dette au regard des critères communautaires.

Aussi, le débat sur le financement du système ferroviaire amène à se poser la question suivante : pourrait-on imaginer que la dette levée pour le refinancement de la dette ferroviaire amortie par l'État soit en fait émise par l'État ou par un établissement de l'État bénéficiant d'un plus faible spread par rapport à l'OAT ? Cela permettrait une économie sensible de la charge financière afférente à la dette ferroviaire amortie par le budget général.

Pour éviter une consolidation de la dette dans le périmètre de la dette publique, il serait préférable de rattacher cette dette non amortissable par le secteur ferroviaire à un établissement public qui serait en dehors du périmètre des administrations publiques, mais qui bénéficierait d'un coût de financement plus faible que celui de la SNCF ou celui de RFF. Cette affectation de dette devrait s'accompagner de l'affectation des dotations budgétaires au désendettement. Pour que l'établissement qui prendrait en charge cette dette dispose d'un coût de financement plus avantageux pour l'État, il conviendrait que son ratio Cooke soit de 0 % et que le programme de refinancement et sa gestion actif-passif soient étudiés attentivement.

Une telle solution, qu'on peut estimer difficilement envisageable pour RFF compte tenu des montants en jeu et de la compétitivité de la dette RFF par rapport à un financement OAT, pourrait convenir davantage au SAAD à l'occasion du passage aux normes IAS-IFRS. La constitution de la nouvelle agence de financement des infrastructures de transport pourrait en être le support privilégié, à condition que cette agence soit reconnue comme une entité marchande en dehors du périmètre de consolidation de la dette publique.

hypothèses retenues pour les projections financières de rff

Scénario 1

Scénario 2

Scénario 3

Redevances d'infrastructure (péages)

Effet prix de 1,5 %/an et volume de 0,4 % par an, plus hausse de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008

Effet prix de 1,5 %/an et volume de 0,4 % par an, plus hausse de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008

Effet prix de 1,5 %/an et volume de 0,4 % par an, plus hausse de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008

Contribution aux charges d'infrastructures (CCI)

1.051 millions d'euros HT en 2005, diminués de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008. Stabilisation ensuite à 871 millions d'euros courants

1051 millions d'euros HT en 2005, diminués de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008. Stabilisation ensuite à 871 millions d'euros courants

1.051 millions d'euros HT en 2005, diminués de 60 millions d'euros HT par an jusqu'en 2008. Stabilisation ensuite à 871 millions d'euros courants

Subvention au désendettement

800 millions d'euros en 2005, en euros constants à compter de 2008

800 millions d'euros, en euros constants à compter de 2008

800 millions d'euros, en euros constants à compter de 2008

Subvention aux investissements de régénération

900 millions d'euros en 2005, en euros constants à compter de 2008

900 millions d'euros en 2005, en euros constants à compter de 2008

900 millions d'euros en 2005, en euros constants à compter de 2008

Convention de gestion

stable en euros courants jusqu'en 2007, puis en euros constants dès 2008

stable en euros courants jusqu'en 2007, puis en euros constants dès 2008

stable en euros courants jusqu'en 2007,

puis en euros constants dès 2008

Produits de cession

50 millions d'euros/an entre 2005 et 2010

50 millions d'euros/an entre 2005 et 2010

50 millions d'euros/an entre 2005 et 2010

Investissements « article 4 »

Programmation indicative RFF

Programmation indicative RFF

Programmation indicative RFF

Investissements hors « article 4 » (renouvellement)

900 millions d'euros en base 2004, en euros constants à partir de 2008

De 1.067 millions d'euros en 2005 à 1.200 millions d'euros en 2008, indexation à environ 2 % ensuite

De 1.067 millions d'euros en 2005 à 1.200 millions d'euros en 2008, indexation à environ 2 % ensuite

Modalités de financement

CAF affectée au désendettement

CAF finançant prioritairement la régénération au-delà du niveau de la subvention

CAF finançant la régénération au-delà du niveau de la subvention + 20 % des investissements de développement (article 4)

Résultats en milliards d'euros

2005

2028

2005

2028

2005

2028

Dette non amortissable par les cash flows de RFF12

11,8

0,6

16,2

16,2

17,5

20,6

Dette amortissable par les cash flows de RFF (stock au 1er janvier 2005)1

9,1

0

4,7

0

3,4

0

Dette « article 4 »

5,9

19,9

5,9

19,9

5,9

15,5

TOTAL

26,8

20,5

26,8

36,1

26,8

36,1

3.- Quelle maquette financière pour RFF à horizon 2028 ?

Il est vain de demander à RFF de développer une véritable stratégie de gestion de la dette héritée de la SNCF pour le compte de l'État, lequel en assure l'amortissement par le biais de la contribution au désendettement à RFF, si l'État ne s'engage pas sur plusieurs années sur le niveau de sa subvention et sur les conditions attachées à son paiement. C'est pourquoi l'État mène des discussions sur le schéma prévisionnel de financement de RFF, à horizon 2028, dans lequel il devrait notamment s'engager sur un montant de contribution au désendettement pluriannuel.

Des versions différentes de cette maquette (notamment entre RFF et Bercy) ont été transmises à votre Rapporteur, les différents acteurs ayant de toute évidence quelque difficulté à s'accorder sur les hypothèses et les scénarios de référence, de même que sur les montants initiaux à prendre en compte. Le tableau ci-contre présente les trois scénarios à l'étude, tels que la direction du Budget et l'Agence des participations de l'État les envisagent.

Si RFF et les tutelles se sont mises d'accord sur la méthode à suivre, des différences importantes existent dans le choix des scénarios d'évolution des ressources de l'établissement public.

Des arbitrages doivent donc être rendus, notamment sur les hausses de péages afin de déterminer si ces hausses sont intégrées dans le système ferroviaire en tout ou partie ou si elles bénéficient au budget de l'État, ce qui a été jusqu'à présent le cas puisqu'il y a eu une montée des péages depuis 1997 et une diminution de la contribution aux charges d'infrastructure (CCI).

L'enjeu est également de savoir si la capacité d'autofinancement qui, pour la première fois en 2004, devient positive à hauteur 165 millions d'euros, est en totalité affectée au remboursement de la dette ou si elle est pour partie affectée à de l'autofinancement des programmes de régénération en complément de la subvention.

Dans le premier scénario, défendu plutôt par le ministère des Finances, la totalité de la capacité d'autofinancement de RFF serait affectée au désendettement, ce qui aurait pour effet de faire disparaître la dette non amortissable par les cash flows de RFF en 2028. Cependant, votre Rapporteur entend mettre l'accent sur l'impact catastrophique qu'entraînerait inévitablement le choix d'un tel scénario, en termes de qualité du réseau ferré et de fermetures de lignes.

Dans le troisième scénario par contre, la capacité d'autofinancement pourrait être affectée, au-delà du niveau de la subvention, aux investissements, permettant ainsi le financement des programmes de régénération. Cela dit, dans ce schéma, la dette non amortissable par les cash flows de RFF progresserait de 17,5 milliards d'euros en 2005 à 20,6 milliards d'euros en 2028.

4.- Faut-il équilibrer le montant des péages et de la convention de gestion ?

Cette question a souvent été posée au cours des auditions de la MEC, tant l'idée - parfois avancée - d'une équivalence entre le montant des péages payés par la SNCF et celui de la convention de gestion qui rémunère la SNCF a paru éloignée de tout raisonnement économique véritable.

La convention de gestion conclue entre la SNCF et RFF reste encore trop globale et forfaitaire, malgré les indicateurs de performance introduits récemment. Les contrats de ce type - à l'image, par exemple, des contrats entre les collectivités locales et leurs fermiers dans le secteur de l'eau, ou entre des concédants et des concessionnaires, ou encore entre sociétés privées pour l'exploitation-maintenance d'actifs industriels ou immobiliers - prévoient habituellement toute une série de clauses permettant de partager des objectifs communs et de créer des mécanismes de malus (et habituellement de déchéance) fortement incitatifs. Il va de soi que le propriétaire d'un actif qui en confie l'exploitation et la maintenance à un tiers se dote systématiquement des moyens de contrôle lui permettant de juger de la qualité des services de son prestataire, ce qui n'est pas entièrement le cas de RFF à ce jour.

On peut, du reste, s'étonner de ce que le montant global des péages soit fixé chaque année dans la lettre de cadrage budgétaire adressée au ministre en charge des transports, alors que l'arbitrage budgétaire devrait porter là encore sur une formule pluriannuelle, si possible sur le long terme. La recherche d'une formule de « prix » pour les péages serait préférable, étant donné que cette formule pourrait néanmoins continuer de comprendre un facteur discrétionnaire fixé par l'État pour lui permettre de réévaluer ses objectifs. Mais il conviendrait alors que ce facteur ne puisse être changé que dans des circonstances inhabituelles ou exceptionnelles.

5.- Comment assurer la clarté, l'exhaustivité et la sincérité des comptes pour mesure la réalité de l'activité de la SNCF par domaine ?

Comme l'a notamment rappelé la Cour des comptes, la SNCF doit mettre en place des comptes par domaine et poursuivre sa démarche de certification, sous la surveillance de ses commissaires aux comptes. Disposer de comptes exhaustifs et sincères est impératif pour mesurer la réalité de l'activité par domaines.

À ce titre, le problème des comptes du fret reste entier, même si la SNCF a effectué des progrès et a pris des engagements pour l'avenir. D'autant plus que, depuis l'ouverture à la concurrence de l'activité fret ferroviaire pour tous les pays de la Communauté européenne, une règle du jeu a été posée, à savoir l'obligation d'une étanchéité parfaite entre l'activité de fret ferroviaire et le reste des activités ferroviaires de la société, ce qui suppose qu'il ne peut pas y avoir de transfert de ressource, que ce soit dans un sens ou dans l'autre.

D'ailleurs, si la Commission européenne donne son aval au « plan fret » de la SNCF - et il semble que ce plan, clairement interprété par la Commission comme une filialisation, ne lui pose pas vraiment de difficultés -, le versement des aides de l'État ne pourra s'effectuer qu'en trois fois (puisque le plan couvre trois ans) et chaque tranche sera conditionnée par le résultat d'exploitation prévu dans les comptes prévisionnels : les commissaires aux comptes devront donc certifier que le fret a atteint, dans son compte de résultat, les objectifs fixés en termes d'exploitation. Et c'est sur la foi de cette certification que le déblocage de chaque tiers sera décidé.

B.- UN CONTEXTE ÉCONOMIQUE ENCORE RÉTIF À L'OUVERTURE À LA CONCURRENCE

Les notions d'ouverture à la concurrence et de transport ferroviaire entretiennent des relations sensibles, attisées par le souvenir qu'a laissé, à tort ou à raison, l'expérience britannique.

En témoigne la lenteur de l'ouverture du fret à la concurrence. Le « paquet ferroviaire » (13) a été formellement adopté le 26 février 2001. L'ouverture à la concurrence des services de fret internationaux est acquise depuis le 15 mars 2003. Mais, à ce jour, les vertus du droit d'accès au réseau ferré national, ouvert par le décret du 7 mars 2003, ne se sont pas vraiment faites sentir. La Commission européenne a clairement le sentiment que la France ne joue pas le jeu dans le processus d'attribution des certificats de sécurité et d'homologation aux nouveaux entrants. Et l'on peut croire que les changements véritables n'interviendront qu'au moment de l'ouverture à la concurrence des services régionaux de voyageurs, à l'image du modèle allemand par exemple.

En témoigne également la position extrêmement défensive de la SNCF sur ces questions, de l'exploitation des gares aux rigidités de la convention de gestion (où la SNCF est le prestataire unique et obligé pour RFF qui détient pourtant la compétence de gestion de l'infrastructure). On peut d'ailleurs se demander si la logique économique ne rend pas impérative, à terme, le basculement au sein de RFF des personnels SNCF chargés de la maintenance et de l'entretien du réseau, afin de mettre en cohérence la mission de gestionnaire d'infrastructure confiée à RFF par la loi avec les moyens qui doivent lui être alloués.

C.- UN CADRE JURIDIQUE À MODERNISER

Les travaux de la MEC ont, à maintes reprises, relevé des difficultés ou des ambiguïtés trouvant leur source dans les dispositifs législatifs applicables au secteur ferroviaire, comme l'illustre la plupart des conclusions de ce rapport. La question lancinante du partage des actifs en est un des exemples les plus topiques.

Au titre des archaïsmes ou des rigidités du cadre juridique, on peut également répéter qu'il est absolument nécessaire de supprimer les zones ferroviaires dans les plans locaux d'urbanisme (PLU). L'application d'une circulaire du 5 mars 1990 avait conduit à l'instauration dans les documents d'urbanisme d'un zonage spécifique des emprises ferroviaires qui s'avère, dans bien des cas, un frein à l'optimisation de la gestion patrimoniale de RFF et de la SNCF ainsi qu'à la mise en œuvre des projets urbains des collectivités. La protection des emprises ferroviaires est, de toute façon, convenablement assurée par leur appartenance au domaine public ferroviaire, qui interdit tout autre usage que celui du service public.

L'occasion est peut-être venue d'une refondation du cadre juridique global, en rénovant la « LOTI » de 1982 (14) tout en modernisant la loi portant création de RFF de 1997 (15) comme son décret d'application (16), par l'adoption d'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour les transports.

D.- DES RELATIONS INSTITUTIONNELLES SOUVENT MALSAINES

1.- Une tutelle éclatée, parfois contradictoire, souvent défaillante

a) Une interrogation sur les missions de l'État

Dès le début de ses travaux, la MEC a été amenée à nourrir une réflexion sur les missions de l'État, la multiplicité de ses fonctions et la diversité des points de vue qui sont les siens (et donc des conflits que ces points de vue recèlent).

L'État joue plusieurs rôles : celui d'actionnaire des deux établissements publics, mais aussi celui de concédant de deux monopoles (le monopole attribué à RFF pour les infrastructures et celui attribué à la SNCF pour le transport de passagers, la gestion et la maintenance des infrastructures). Or, malgré les réformes successives, ces différents rôles ne sont toujours pas clairement distingués, tant dans les textes que dans la pratique, ce qui explique les nombreux dysfonctionnements que la MEC a pu constater lors de ses auditions.

L'État est l'autorité qui arrête le produit des péages, qui approuve les conventions de gestion passées entre la SNCF et RFF et qui détermine la contribution aux charges d'infrastructure (CCI). Une réflexion sur ces trois points et sur la position stratégique que l'État doit en principe prendre sur ces sujets reste à engager. En particulier, il a été mis en évidence, à différentes occasions, que la CCI, dont on peut considérer à de nombreux égards qu'elle est une variable d'ajustement, rétroagit sur l'ensemble des deux autres éléments, dont la contrainte évidente est la capacité budgétaire de l'État à financer le système.

b) Des difficultés au sein des tutelles

De plus, un certain nombre de dysfonctionnements est lié à l'éclatement des administrations de tutelle, qui est une source fréquente de confusion. Les affrontements - idéologiques ? - entre la direction des transports terrestres et Bercy sont nombreux.

Au sein même du ministère des Finances, des dissensions se font sentir entre la direction du Budget et la direction du Trésor. On constate qu'il y a deux perspectives qui forment presque une dialectique : une contrainte budgétaire, d'un côté, et une sorte de perspective industrielle, de l'autre. De façon constante, le rapprochement de l'un à l'autre pose indiscutablement problème.

Du reste, pour autant que l'on considère que l'Agence des participations de l'État (APE) est effectivement créée, cette structure nouvelle ne paraît pas totalement convaincre de la réalité de ses ambitions. L'APE est-elle vraiment le représentant unique de l'actionnaire ? Elle a affirmé devant la MEC se sentir comptable de la stratégie des entreprises publiques. Mais cette stratégie couvrant des ensembles qui peuvent empiéter sur l'aspect quotidien, il demeure sans doute une tension entre l'aspect budgétaire au sens strict de la direction du Budget et le rôle de stratège qu'entend tenir l'APE.

Enfin, la question de la présence du même commissaire du gouvernement, en la personne du directeur des transports terrestres, dans les deux conseils d'administration des entreprises ferroviaires a été soulevée devant la MEC, l'ancien Président de RFF allant même jusqu'à considérer que cela portait « la marque d'un conflit d'intérêts certain », à la limite du « pénal par rapport au conflit d'intérêt, à la prise illégale d'intérêts, aux dispositions du code pénal qui touchent deux entreprises en cours de négociation sur des contrats » (17).

Pour autant, votre Rapporteur considère que la place du commissaire du gouvernement dans les deux entreprises ferroviaires doit être consolidée, en l'absence d'une plus grande unité du discours actuel de l'État : elle constitue une opportunité rare de parvenir institutionnellement à une plus grande cohérence du discours et des choix de l'État.

c) De nombreux exemples de défaillances

Il paraît évident que l'État ne considère pas le financement des entreprises ferroviaires avec suffisamment de préoccupations de long terme. Or, la gestion « au jour le jour » entretient une forme d'obscurité et de confusion.

On rappellera, avec la Cour des comptes, qu'il est surprenant qu'aucun bilan de l'expérimentation de 1997-2000, ayant précédé la régionalisation des services régionaux de voyageurs de la SNCF, n'ait été tiré en dépit des dispositions de la loi de 1997 (18) et alors même que le gouvernement en avait pris l'engagement.

Or, depuis le transfert de compétences, des incertitudes et des difficultés sont apparues, qui étaient décelables dès l'origine et auraient pu faire l'objet d'adaptations avant la régionalisation. Les auditions de la MEC portent à croire qu'à l'époque, une sorte d'euphorie ait emporté l'État, la SNCF et d'autres partenaires, y compris les régions, sur ces aspects qui étaient présentés comme très avantageux mais dont on décelait déjà certains problèmes, qui ont surgi après coup, qui restent encore non résolus et qui auraient pu faire l'objet d'un bilan fort utile.

D'autre part, les difficultés de la MEC à obtenir des administrations des chiffres cohérents et identiques témoignent d'un système de gestion publique totalement flou. Or, si la tutelle peut être plurielle, les documents doivent être les mêmes. Il faut donc trouver des moyens pour obtenir des réponses claires et cohérentes les unes avec les autres.

2.- La rivalité inacceptable entre RFF et SNCF : de chicaneries en chamailleries

Les affrontements médiatiques et les manifestations publiques de désaccords ou de rivalité affichée entre deux établissements publics ayant le même actionnaire et la même tutelle sont aussi inacceptables qu'absurdes.

De la même manière, relève de l'aberration la volonté - un temps affichée par la SNCF - de former un recours contentieux contre des décisions ministérielles de répartition d'actifs avec RFF, prises après avis d'une commission administrative indépendante. Il semble évident que les deux établissements publics doivent converger vers des solutions communes et consensuelles, dès lors qu'ils concourent à l'exécution de la même mission et sont soumis à la même tutelle.

*

* *

II.- LA RÉPARTITION ET LA GESTION DU PATRIMOINE FERROVIAIRE : UNE « POMME DE DISCORDE » ?

« Je crois que l'heure est venue des êtres sommaires pour RFF et la SNCF ».

- Christian Vigouroux (MEC, 16 mars 2004)

A.- LE PARTAGE DES ACTIFS ENTRE RFF ET LA SNCF : 7 ANS DE MAUVAISE FOI ET D'INACTION

Le patrimoine ferroviaire représente au total 115.000 hectares de foncier, 206.000 parcelles, 55.000 bâtiments et 300.000 locaux à répartir. Ce patrimoine se compose des voies ferrées et de leurs installations techniques, ainsi que de 7.000 sites ferroviaires, représentant 30.300 hectares.

Il est désormais évident que le dispositif de la loi de 1997 (19) a mal défini les principes de répartition des actifs entre RFF et la SNCF, conduisant à une imbrication excessive des biens relevant de chaque établissement. Les principes se voulaient pourtant cohérents avec les missions respectives de RFF (propriétaire, aménageur et gestionnaire du réseau ferré) et de la SNCF (exploitant ferroviaire et gestionnaire délégué du réseau ferré pour le compte de RFF). Ils supposaient une répartition de principe de la propriété de ces actifs dans laquelle, à RFF, revenaient les biens constitutifs des infrastructures et les biens non affectés au service de transport, et, à la SNCF, revenaient les biens affectés au service de transport.

Face à une marge d'interprétation abyssale, le processus de répartition des actifs ne s'est jamais réellement engagé, laissant pourrir la situation et entraînant des incertitudes sur les comptes, portant tant sur les montants des produits de vente des biens comptabilisés par chaque établissement que sur les produits de location et d'occupation domaniale. Cela a conduit les commissaires aux comptes à émettre des réserves sur les comptes de RFF et de la SNCF.

Une commission nationale de répartition des actifs entre RFF et la SNCF (CNRA) (20) avait pourtant été mise en place, déplaçant l'affrontement entre les deux établissements dans une instance travaillant avec rigueur, mais avec lenteur, et dont la SNCF refusait de reconnaître tout effet jurisprudentiel. Le rythme de solution des litiges aurait permis de conclure... en 2043 ! Il est intéressant, à ce titre, de constater l'évolution intervenue dans le discours de la SNCF devant la MEC, entre ce que déclarait son représentant en mars et ce que constatait son Président trois mois plus tard (21), lequel admet désormais qu'il puisse y avoir une « jurisprudence » de la CNRA.

La très tardive prise de conscience de l'État sur cette question doit être dénoncée. Une mission a été confiée, le 16 avril 2003, au conseiller d'État Christian Vigouroux afin de compléter les principes de répartition dégagés par la CNRA en proposant une interprétation des textes en vigueur. Les conclusions de cette mission ont été rendues le 2 janvier 2004.

Le Gouvernement a finalement adressé, le 21 juin 2004, une lettre aux Présidents des deux établissements ferroviaires (22), afin qu'ils mettent un terme définitif à ce conflit et règlent la question de la répartition physique des actifs ferroviaires avant le 31 octobre 2004. Une structure d'arbitrage constituée de deux membres, représentant chacun un établissement (23), ainsi que d'un troisième membre chargé d'intervenir en cas de désaccord, va se mettre en place. Les comptes 2004 devraient donc pouvoir refléter cette normalisation.

B.- LES ÉVOLUTIONS POSSIBLES DANS LA GESTION DES ACTIFS

1.- Le nécessaire recadrage du périmètre des actifs et des participations

a) Le périmètre du groupe SNCF et la politique de cessions

Parmi les sujets prospectifs dont la MEC a débattu, figure la question du périmètre du groupe SNCF. La situation financière globale de l'entreprise n'implique-t-elle pas de revenir à une conception plus unitaire du périmètre du groupe SNCF et à un recentrage de son champ ? La Présidente de SNCF-Participations considère, au contraire, que « le groupe SNCF respire, c'est-à-dire qu'il sort et qu'il rentre des filiales, et qu'il grandit aussi, ou il se diversifie, par des créations ou des acquisitions ». Mais il y a certainement, à la SNCF, des cessions possibles qui permettraient d'aller plus loin dans le recentrage sur le cœur de métier.

On rappellera que les filiales les plus critiques du groupe SNCF sont celles qui n'arrivent pas, de façon pérenne, à redresser leurs comptes. Ce sont les filiales du transport combiné, à savoir la Compagnie nouvelle des containers (CNC), Novatrans et Rouch, la plus importante dans sa taille et ses déficits étant la CNC. D'autres filiales connaissant des difficultés sont en voie de redressement, à commencer par le Sernam qui aura encore des comptes négatifs cette année, mais qui poursuit son plan de retour à l'équilibre, tel qu'il a été avalisé par Bruxelles, ce qui devrait le conduire à un retour à l'équilibre l'an prochain.

On rappellera également que la mise en œuvre du « plan fret » prévoit non seulement l'intervention de l'État sous la forme d'une dotation en capital de 800 millions d'euros, mais également l'intervention complémentaire de la SNCF par un programme de cessions d'actifs internes se montant à 700 millions d'euros.

b) La question des logements

La SNCF est propriétaire de 550.000 m² de bureaux, 791.000 m² de logements dans des immeubles d'habitation et 336.000 m² de logements dans les gares, généralement des logements au premier étage des petites gares. Elle gère également un parc de logements HLM conséquent (24). Chaque année, il se vend entre 500 et 1.000 logements qui ne sont plus utiles pour le chemin de fer.

La vocation et l'usage de ce parc très important méritent, à coup sûr, d'être éclaircis (25). Au-delà, une fois la répartition des logements entre RFF et la SNCF achevée au 30 octobre 2004, il sera grand temps de définir les logements restant attribués à chacune des deux entreprises pour les besoins du service et de préparer la défaisance des autres logements, au plus tard au 30 septembre 2005.

2.- La gestion et la propriété des gares

La question de la propriété des gares est un enjeu majeur, qui se chiffre au moins, d'après la SNCF, à un milliard d'euros au bilan. RFF considère que l'avenir est à l'ouverture européenne et que, dans cette perspective certes lointaine, il serait plus légitime de ne pas faire des gares la propriété de l'exploitant. De son côté, la SNCF estime qu'elle doit disposer des gares qu'elle exploite afin de les valoriser au mieux.

Malgré le positionnement hétérodoxe du rapport commandé au conseiller d'État Vigouroux (26), que le Gouvernement a d'ailleurs clairement exclu dans la lettre du 21 juin 2004, le choix a été fait d'un entre-deux entre la gare liée à l'exploitant et la gare liée au propriétaire d'infrastructure. Ce choix aboutit à des situations souvent absurdes de conflit de propriété au sein des gares entre RFF et la SNCF.

La résolution de ce conflit est d'autant plus importante que les gares représentent un potentiel de valorisation tout à fait extraordinaire. Or, valoriser une gare est un métier en soi, qui est distinct du métier de transporter des passagers, d'offrir des services de transport ou d'exploiter des infrastructures. Ce métier nécessite des compétences propres et des équipes dédiées.

Considérant que la répartition des actifs n'a pas de sens pour les gares, lesquelles constituent intrinsèquement un patrimoine commun, votre Rapporteur estime qu'il est indispensable qu'une structure unique gère les gares. On pourrait envisager, à droit constant, que les deux établissements publics apportent les actifs qui leur seront dévolus dans une société commune, filiale de RFF et de la SNCF, qui serait chargée de gérer et d'exploiter les gares. On préserverait ainsi l'unité économique de ces espaces fortement valorisables.

Dans un second temps, pourquoi ne pas étudier les conditions de l'intervention d'investisseurs extérieurs dans cette filiale commune ? Ces investisseurs minoritaires seraient certainement susceptibles d'apporter à la fois un savoir-faire et des capitaux pouvant être réinvestis dans le cœur du métier des deux établissements publics.

Cette réforme pourrait s'inspirer du modèle italien, avec la création de Grandi Stazioni, filiale de l'entreprise ferroviaire italienne Ferrovie dello Stato (FS), qui est chargée de gérer le réseau des 13 plus grandes gares d'Italie. Il est intéressant de constater que la FS ne détient plus que 60 % de cette filiale et que la SNCF elle-même est entrée à 5 % dans le consortium détenant 40 % de Grandi Stazioni et réunissant, outre l'entreprise française, trois sociétés des groupes Benetton, Pirelli et Caltagirone.

En tout état de cause, il est indispensable que cette réforme de la gestion des gares profite au service public ferroviaire en permettant de réinjecter des moyens financiers supplémentaires à l'ensemble du secteur.

*

* *

III.- LE RÉSEAU FERRÉ À LA RECHERCHE DU DÉLICAT ÉQUILIBRE ENTRE NÉCESSITÉS D'ENTRETIEN ET IMPÉRATIFS D'INVESTISSEMENTS

A.- LE MAINTIEN DE LA QUALITÉ DU RÉSEAU EXISTANT : ENTRETIEN OU INVESTISSEMENT ?

1.- Un dispositif complexe

a) L'évolution du mécanisme de la convention de gestion

Dès l'origine, la convention de gestion entre RFF et la SNCF a été dénoncée comme trop imprécise, largement forfaitaire et fondée sur des estimations tirées de comptes anciens de la SNCF, ne définissant pas d'objectifs de performance suffisants, ne donnant pas assez d'orientations sur les conditions de circulation et l'évolution des caractéristiques du réseau et ne comportant pas toujours d'indicateurs de niveau de service.

Il ressort des auditions de la MEC qu'aucun acteur du système ne s'oppose vraiment à une évolution du contenu de la convention de gestion. Davantage d'objectifs communs peuvent probablement être définis, en renforçant les clauses de bonus / malus pour les rendre plus incitatives et moins dépendantes des réalités industrielles et sociales propres à la SNCF.

Il paraît logique, en effet, que RFF puisse mieux évaluer la qualité des services de son « prestataire obligé » et ait un accès inconditionnel et immédiat à l'information qu'elle demande et aux livres de comptes de la SNCF.

b) La subvention de régénération à RFF

Le cas des investissements de régénération est symptomatique de certains dysfonctionnements actuels. Il en résulte un arbitrage complexe entre régénération et entretien des voies.

D'une part, l'utilisation de la nouvelle subvention aux travaux de régénération des infrastructures ferroviaires (27)est contraignante pour RFF. La création de la subvention de régénération conduit à une gestion « budgétisée » par l'établissement public, puisque la tutelle ne laisse pas à RFF la liberté de conduire des investissements de régénération à partir de sa capacité d'autofinancement, au-delà de la seule subvention.

D'autre part, ces investissements pourraient être optimisés si la convention de gestion prévoyait un meilleur dialogue sur ce thème. À ce jour, on constate que les entreprises ferroviaires manquent de visibilité pour planifier ces investissements et que la prise en compte des effets de ces investissements sur le niveau des recettes et des charges d'exploitation semble insuffisante.

Cela découle notamment du fait que la SNCF n'est pas incitée à proposer des investissements. La convention de gestion pourrait comprendre un mécanisme par lequel la SNCF proposerait à RFF d'effectuer des investissements de régénération en contrepartie d'une baisse du coût de la convention de gestion sur une période donnée (reflétant par exemple une réduction du coût d'entretien courant associé à cet investissement).

Une évolution possible pourrait être d'autoriser RFF à conduire des investissements de régénération à partir de sa capacité d'autofinancement sans se limiter au montant de la subvention de régénération allouée par l'État. En tout état de cause, l'effort annuel de régénération doit pouvoir dépasser le milliard d'euros.

2.- Des effets désastreux sur le réseau

Le symptôme le plus frappant de l'insuffisance de l'effort d'entretien et de régénération réside certainement dans l'ampleur des phénomènes de ralentissement de la vitesse des trains sur le réseau ferré national. Le phénomène est un peu comparable à ce que l'on a pu observer en ce qui concerne l'entretien du réseau routier national, avec très exactement les mêmes problèmes, les mêmes choix et finalement l'apparition d'une partie du réseau délaissée.

Aujourd'hui, la politique de renouvellement ne s'exerce au mieux que sur la moitié du réseau, pas sur l'autre, où seulement un entretien minimal est assuré pour préserver les conditions de sécurité.

On sait que les voies les plus circulées (i.e. les lignes des groupes 2 à 6 du réseau (28)) nécessitent un renouvellement profond qui se situe aux environs d'un milliard à 1,1 milliard d'euros. Ce montant correspond à ce qui serait raisonnable. Or, la subvention de régénération ne s'élève qu'à 675 millions d'euros dans la loi de finances pour 2004, ce qui correspond au montant des crédits de paiement ouverts sur une autorisation de programme de 900 millions d'euros. Du reste, il est frappant de constater que, même sur cette partie du réseau, 900 kilomètres de voies faisaient annuellement l'objet d'une politique de renouvellement à la fin des années 1980, contre seulement la moitié aujourd'hui. Il apparaît ainsi que, sur cette moitié du réseau, seule une moitié est réellement maintenue à niveau.

Au-delà, pour ce qui concerne les lignes 7, 8 et 9, (soit 16.000 kilomètres) qui sont à la fois celles qui ont le moins de trafic et sur lesquelles on observe des ralentissements de trains, elle ne font l'objet d'aucune politique de régénération et ne sont couvertes que par le mécanisme de la convention de gestion, avec un entretien d'ordre strictement curatif. On laisse en quelque sorte s'éteindre cette partie du réseau où l'entretien n'étant plus que minimal, les vitesses maximales autorisées sont et seront appelées à décroître.

Ce qui paraît faire le plus défaut quand on investit, c'est l'estimation des besoins. On ne peut donc que saluer l'annonce faite à la MEC, le 29 avril dernier, d'un audit lancé par RFF et la SNCF pour déterminer le montant d'investissements nécessaire pour la régénération du réseau ferré, de nature à lui permettre un maintien dans le temps de ses performances. L'un des objectifs de l'audit sera de déterminer la bonne politique d'entretien et de régénération.

Cet audit, dont on peut regretter qu'il intervienne si tardivement vu les sommes en jeu et l'urgence des décisions à prendre, est absolument nécessaire afin de disposer d'une photographie objective de la situation du réseau. Reste à savoir dans quelles conditions d'impartialité et d'efficacité il sera mené.

Au-delà, il est permis de se demander comment définir, pour les collectivités publiques, un cadre contributif plus adapté au financement des infrastructures nouvelles. Afin de les mettre pleinement devant leur responsabilité de décideur, les collectivités publiques devraient peut-être assumer plutôt le risque lié aux prévisions de trafic, en s'engageant à financer les dérives financières éventuelles qui seraient la conséquence d'une mauvaise estimation initiale. En contrepartie, une minoration des subventions apportées au moment du lancement du projet serait envisageable.

B.- LE FINANCEMENT DES LIGNES NOUVELLES 

1.- Le mécanisme de « l'article 4 » fonctionne-t-il bien ?

Pour les nouveaux investissements, une règle de maîtrise de l'endettement du secteur ferroviaire a été imposée par l'article 4 du décret de 1997 (29), qui dispose que « RFF ne peut accepter un projet d'investissement sur le réseau ferré national, inscrit à un programme à la demande de l'État, d'une collectivité locale ou d'un organisme public local ou national, que s'il fait l'objet de la part des demandeurs d'un concours financier propre à éviter toute conséquence négative sur les comptes de RFF sur la période d'amortissement de cet investissement ».

Concrètement, cette règle limite la contribution de RFF au financement des lignes nouvelles à hauteur de la valeur actualisée des cash flows escomptés des investissements. Par conséquent, les nouveau projets ferroviaires doivent pour boucler leur plan de financement faire appel à des subventions publiques apportées par l'Union européenne, l'État et les collectivités locales concernées, à l'instar du schéma de financement mis en place pour la LGV Est.

Même si la rigueur de cette règle a des effets vertueux sur la maîtrise de l'endettement et qu'il convient de la préserver, des doutes ont néanmoins été exprimés quant à l'objectivité du calcul effectué sur cette base par RFF. Ce dernier a précisé que deux expertises extérieures et indépendantes ont été confiées sur le mécanisme de l'article 4, la première à Patrick Artus de la Caisse des dépôts et consignations, la seconde aux professeurs André de Palma et Stef Proost.

2.- Les contrats de plan État-régions dans l'impasse

On rappellera également que l'exécution des contrats de plan État-régions 2000-2006 pour le volet ferroviaire continue de présenter des retards préoccupants. Au total, à la fin 2003, l'engagement de l'État dans les contrats de plan était d'environ 1,1 milliard d'euros hors Île-de-France. Ce chiffre correspond à un taux d'avancement de 25 %, alors que le taux nominal aurait été d'environ 56 %. Or, rien ne porte à croire que cette situation s'améliorera en 2004, dans un contexte prévisible de forte régulation budgétaire.

On rappellera néanmoins que la loi de finances pour 2004 a prévu 140 millions d'euros pour les contrats de plan ferroviaires, ce qui est très proche du rythme de un septième, les contrats de plan devant juridiquement s'achever au 31 décembre 2006.

3.- Quel forme pour l'agence de financement des infrastructures de transport ?

Dans ce contexte et afin de donner un nouveau souffle à la politique des infrastructures en France, le CIADT du 18 décembre 2003 avait décidé, après un débat au Parlement au printemps, la création d'une agence de financement des infrastructure de transport (AFIT). Dans le plan de charge de cette agence, les projets ferroviaires représentent les deux tiers de la valeur de la programmation prévue par le ministère de l'Équipement.

Le Gouvernement défend la position selon laquelle la création de l'AFIT relèverait du domaine réglementaire, dans la mesure où elle ne constituerait pas une nouvelle catégorie d'établissement public mais se rapprocherait de la catégorie créée par l'article 3 de la loi Gayssot de janvier 2002 (30). Cet article prévoit la création de deux établissements publics, dont un pour financer le développement des transports dans une perspective d'intermodalité. Ces deux établissements existent sur le plan juridique, mais n'ont pas d'existence réelle.

Si des réserves sérieuses peuvent être formulées sur ce raisonnement, en revanche, quelle que soit l'issue du débat sur la forme juridique de la création de l'AFIT, l'affectation des ressources, qu'il s'agisse des dividendes ou de la redevance, interviendra en loi de finances et sera débattue en octobre prochain. C'est pourquoi il convient d'exiger que l'ensemble des problématiques relatives à cette agence soient clarifiées avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2005.

L'AFIT permettra d'apporter une réponse en termes d'identification des flux financiers qui seront affectés au développement des nouvelles infrastructures, puisqu'il a été décidé d'y affecter la redevance domaniale opérée sur les sociétés autoroutières, soit environ 153 millions d'euros, et le produit des dividendes perçus par l'État sur les sociétés autoroutières, actuellement perçus par le budget général. Au total, le représentant du Budget a indiqué à la MEC que l'État devrait verser, sous une forme qui reste à déterminer, un montant de ressources d'environ 300 millions d'euros. Il est également prévu que l'agence puisse recourir à l'emprunt, mais de manière encadrée et raisonnable, et dans des conditions qui restent à déterminer.

Le ministère des Finances semble particulièrement inquiet de ce que ses projections sur les décisions du CIADT portent la dette de l'AFIT au-delà de 4 milliards d'euros à l'horizon 2012. En même temps, il fait tout pour convaincre que l'AFIT relève incontestablement de la sphère des administrations publiques et que son déficit ne pourrait être autrement que maastrichtien, alors que ses ressources, de par leur caractère lié à l'exploitation, semblent avoir une nature plus ou moins commerciale.

Est-il vraiment acceptable que l'administration poursuive un débat qui a fait l'objet d'une décision du Premier ministre lors du CIADT de décembre dernier et ne respecte pas, ce faisant, l'esprit même de l'arbitrage rendu ? Il est permis d'en douter.

4.- Le bon usage du partenariat public-privé : lever les obstacles et dissiper les réticences

Mettre en œuvre des montages financiers sous forme de partenariats public-privé (PPP) pourrait permettre un lissage dans le temps de la charge publique et une augmentation de l'autofinancement des projets, tout en logeant la dette dans une société financière extérieure au périmètre des administrations publiques.

Certes, le dispositif juridique de l'ordonnance sur les contrats de partenariat (31) n'est pas encore en place et certains obstacles juridiques spécifiques au ferroviaire doivent encore être levés. Le décret de 1997 (32) prévoit que « RFF est le maître d'ouvrage des opérations d'investissement sur le réseau ferré national » et la loi de 1997 (33) dispose que la maîtrise d'ouvrage peut être confiée par RFF uniquement à la SNCF. Dans l'état actuel du droit, il n'est donc pas possible pour RFF de recourir au contrat de partenariat pour transférer la maîtrise d'ouvrage d'investissement à un cocontractant privé dans le cadre d'une mission globale.

De même, la création par RFF d'une société ad hoc pour porter un projet de nouvelle ligne poserait la question de la légalité de la délégation à cette entité par RFF de certaines de ses missions, à commencer par la maîtrise d'ouvrage de cette nouvelle ligne (34). Concernant l'entretien du réseau, l'article 1er de la loi de 1997 prévoit que, compte tenu des impératifs de sécurité et de continuité du service public, « le fonctionnement et l'entretien des installations techniques et de sécurité de ce réseau sont assurés par la SNCF pour le compte et selon les objectifs et principes de gestion définis par RFF », ce qui empêche aujourd'hui RFF de confier seul à un tiers des missions d'entretien et de maintenance.

Pour autant, la solution préconisée par la Caisse des dépôts dans son étude pour la commission des Finances mérite l'attention. On pourrait imaginer créer une société ad hoc chargée de la réalisation, de la maintenance et de la gestion vis-à-vis des exploitants, de la ligne nouvelle. Du fait des dispositions législatives actuelles, il ne peut s'agir que d'une filiale de RFF (éventuellement à 100 %). Son périmètre pourrait porter exclusivement sur la ligne nouvelle, éventuellement sur une ligne ancienne concurrente et/ou des sections adjacentes existantes de la LGV si l'optimisation de la gestion l'exige.

Ce système permettrait de faciliter, notamment grâce à la transparence liée à l'établissement d'un bilan propre à l'opération, le recours à du financement externe, qu'il soit de nature privée ou publique, tout en apportant le même niveau de garantie aux éventuels apporteurs de fonds - à commencer par les éventuels prêteurs -, puisque juridiquement une telle structure serait intégrée dans le périmètre de RFF.

Afin de figer les coûts suffisamment tôt, on pourrait également avoir recours à des mécanismes de conception-réalisation et si possible de conception-réalisation-maintenance au moyen d'appels d'offres globaux lancés conjointement par cette structure spécifique et la SNCF et sortant la maintenance de la ligne nouvelle du forfait général de maintenance du réseau. On soulignera que la participation de la SNCF à l'appel d'offres est rendue nécessaire du fait de son monopole légal sur l'entretien du réseau ferré national. Si, dans le futur la maintenance était réalisée ou sous-traitée librement par RFF, cette obligation d'appel d'offres lancé conjointement disparaîtrait et simplifierait le dispositif.

Si les PPP ferroviaires ne constituent certainement pas la panacée, la réflexion sur l'évolution du cadre juridique est en cours. Il faut l'encourager.

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PROPOSITIONS DE LA MISSION D'ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE

I.- Les relations entre les acteurs et l'action de l'État dans le système ferroviaire

Proposition n° 1 : Contractualiser les relations financières entre l'État et la SNCF en responsabilisant l'entreprise ferroviaire sur ses engagements et ses résultats, sans que cette dernière puisse rechercher dans la conjoncture économique ou les conflits sociaux les moyens d'échapper à sa responsabilité. Il faut, par conséquent, lier la démarche contractuelle de l'État avec la poursuite des efforts structurels de la SNCF et la recherche de marges de productivité nouvelles.

Proposition n° 2 : Interdire tout affrontement public entre RFF et la SNCF. Les démonstrations médiatiques et les manifestations publiques de désaccords ou de rivalité affichée entre deux établissements publics ayant le même actionnaire et la même tutelle sont aussi inacceptables qu'absurdes.

Proposition n° 3 : Conforter la place et le rôle du commissaire du gouvernement commun aux conseils d'administration de RFF et de la SNCF pour parvenir à une plus grande unité et une plus grande cohérence du discours et de la stratégie de l'État, au travers de décisions plus claires et plus rapides.

Proposition n° 4 : Clarifier la vocation de l'Agence des participations de l'État (APE) pour en faire l'unique représentant de l'actionnaire, afin de dépasser l'opposition entre direction du Trésor et direction du Budget.

Proposition n° 5 : Ne pas précipiter la création d'une autorité de régulation du secteur ferroviaire. Quoiqu'il s'agisse probablement, à l'image des autorités administratives indépendantes des télécommunications et de l'électricité, d'une bonne idée, sa création trop prompte contribuerait, dans le contexte actuel, à accroître la confusion des tutelles.

Proposition n° 6 : Instituer une « certification administrative » du montant des transferts financiers, en annexant au rapport annuel de RFF et de la SNCF un état unique des financements publics, obligatoirement signé par le ministre chargé de l'Économie et des finances et par celui chargé des transports, afin d'assurer la transparence et la sincérité des chiffres.

Proposition n° 7 : Prévoir une annexe générale « jaune » au projet de loi de finances de l'année retraçant l'ensemble des concours publics au secteur ferroviaire, en particulier la part de la dotation générale de décentralisation (DGD) allouée aux régions pour l'organisation des services régionaux de voyageurs, et synthétisant les données essentielles relatives au montant et à la gestion de la dette et aux perspectives pluriannuelles de son amortissement. Ce document doit comparer les charges supportées par chaque mode de transport, et formuler des propositions pour aller vers une harmonisation de ces charges.

II.- La dette ferroviaire, le devenir du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD) et l'adaptation des normes comptables

Proposition n° 8 : L'État doit s'engager, dès le projet de loi de finances pour 2005, sur un montant de contribution au désendettement de RFF sur une base pluriannuelle, dans le cadre de la construction de la maquette financière de RFF à horizon 2028.

Proposition n° 9 : Définir la dette RFF assumée directement par l'État et économiser sur son coût moyen, en faisant bénéficier cette dette d'une gestion différenciée afin d'en limiter le coût.

Cette dette pourrait notamment être gérée davantage sur le court terme et pour une plus grande proportion en taux variable. Une politique de gestion différenciée pourrait être mise en place par les établissements ferroviaires, éventuellement assistés par les spécialistes de l'agence France Trésor.

En cohérence, l'actif correspondant doit être bien défini et ses revenus affectés au remboursement de cette dette.

Proposition n° 10 : Régler, dès 2005, l'adaptation des comptes de la SNCF aux nouvelles normes comptables internationales IAS-IFRS, et prendre position sur le traitement comptable du SAAD.

L'État doit arbitrer, le plus tôt possible, entre la reprise de dette par l'État et la réintégration dans les comptes de la SNCF, afin que cette dernière puisse clarifier une situation lourde de conséquences financières.

Proposition n° 11 : L'État doit envisager les différents moyens d'abaisser le coût de refinancement du SAAD en affectant les lignes de dette correspondantes et les versements destinés à leur amortissement à un établissement public non inclus dans le périmètre des administrations publiques (APU) et bénéficiant d'un coût de financement plus faible que celui de la SNCF.

Proposition n° 12 : Cet établissement pourrait être la nouvelle agence de financement des infrastructures de transport, pour autant que le ministère des Finances ne s'emploie pas à tout prix à faire échouer le dispositif de financement arbitré lors du CIADT du 18 décembre 2003. Au-delà, il est inacceptable que des administrations de l'État ne respectent pas l'esprit des arbitrages rendus par le Premier ministre.

III.- La tarification d'usage pour l'opérateur et pour l'usager

Proposition n° 13 : Se rapprocher d'une logique de raisonnement économique pour la détermination du montant des redevances d'infrastructure (péages), en rendant des arbitrages budgétaires sur une formule pluriannuelle, si possible sur le long terme, afin d'accroître la transparence et la lisibilité du système.

Cette formule de prix pourrait comprendre un facteur discrétionnaire fixé par l'État pour lui permettre de réévaluer ses objectifs en cas de circonstances exceptionnelles.

Proposition n° 14 : Conduire une réflexion sur l'optimisation du prix du billet de train pour mettre en place une tarification spécifique pour les nouveaux investissements. La modification de cette tarification suppose probablement une modification des textes de transposition en droit interne de la directive communautaire concernant la tarification ferroviaire.

Réfléchir à la possibilité pour le gestionnaire d'infrastructure de percevoir une quote-part du prix du billet (sur le modèle des taxes d'aéroport).

IV.- La convention de gestion, l'entretien des voies et la régénération

Proposition n° 15 : Veiller à ce que l'audit du réseau ferré, décidé conjointement par RFF et la SNCF, se fasse dans des conditions d'impartialité propres à fournir une photographie objective de la situation du réseau et à éviter de reproduire les clivages traditionnels entre les différents acteurs.

Proposition n° 16 : Faire évoluer le contenu de la convention de gestion entre RFF et la SNCF - qui reste encore trop globale et forfaitaire -, en définissant d'avantages d'objectifs communs et en renforçant les clauses de bonus / malus pour les rendre plus incitatives et moins dépendantes des réalités industrielle et sociale propres à la SNCF. Il est impératif, en effet, que RFF puisse mieux évaluer la qualité des services de son « prestataire obligé » et ait un accès inconditionnel et immédiat à l'information qu'elle demande et aux livres de comptes de la SNCF.

Proposition n° 17 : Préparer le basculement au sein de RFF des personnels SNCF chargés de la maintenance et de l'entretien du réseau, afin de mettre en cohérence la mission de gestionnaire d'infrastructure confiée à RFF par la loi avec les moyens qui lui sont alloués.

À défaut, réfléchir à une évolution du cadre juridique de nature à permettre une mise en concurrence de la SNCF sur la fonction de maintenance et d'entretien du réseau, en modifiant l'article 1er de la loi du 13 février 1997. Cette évolution permettrait de réduire les coûts pour RFF tout en stimulant la SNCF dans la qualité des prestations qu'elle fournit.

Proposition n° 18 : Parvenir à un meilleur dialogue entre RFF et la SNCF en incitant cette dernière à proposer des investissements de régénération, en contrepartie d'une baisse du coût de la convention de gestion sur une période donnée, reflétant par exemple une réduction du coût d'entretien courant associé à cet investissement.

V.- Le financement des investissements

Proposition n° 19 : Envisager un rééquilibrage de l'effort financier entre les grands projets d'infrastructure ferroviaire et les investissements de régénération.

Proposition n° 20 : Autoriser RFF à conduire des investissements de régénération à partir de sa capacité d'autofinancement sans se limiter au montant de la subvention de régénération allouée par l'État. L'effort annuel de régénération doit pouvoir dépasser le milliard d'euros.

Proposition n° 21 : Transférer les moyens d'investissement de l'État à la nouvelle agence de financement des infrastructures de transport, qui pourrait financer directement les dépenses de régénération.

Proposition n° 22 : Clarifier, avant le dépôt du projet de loi de finances pour 2005, le régime juridique de la nouvelle agence de financement des infrastructures de transport, les modalités de son recours à l'emprunt, la nature de sa dette et de ses autres ressources, tout en pacifiant et en unifiant le discours des administrations concernées sur cette question, qui a déjà fait l'objet d'un arbitrage lors du CIADT du 18 décembre 2003.

Proposition n° 23 : Définir, pour les collectivités publiques, un cadre contributif plus adapté au financement des infrastructures nouvelles. Afin de les mettre pleinement devant leur responsabilité de décideur, les collectivités publiques devraient plutôt assumer le risque lié aux prévisions de trafic, en s'engageant à financer les dérives financières éventuelles qui seraient la conséquence d'une mauvaise estimation initiale. En contrepartie, une minoration des subventions apportées au moment du lancement du projet serait envisageable.

VI.- La gestion du patrimoine, le partage des actifs et les participations

Proposition n° 24 : Systématiser la suppression des « zones ferroviaires » dans les plans locaux d'urbanisme (PLU), en confirmant, par voie de circulaire, la nécessité de cette suppression.

Proposition n° 25 : Achever la répartition physique des actifs ferroviaires entre RFF et la SNCF avant le 31 octobre 2004, de manière à ce que les comptes 2004 puissent refléter cette normalisation.

Proposition n° 26 : Préciser la répartition des logements entre les deux établissements publics, définir les logements restant attribués à chacune des deux entreprises pour les besoins du service et préparer la défaisance des autres logements au plus tard au 30 septembre 2005.

Proposition n° 27 : Il est indispensable qu'une structure unique gère les gares. En conséquence, les deux établissements publics devront apporter leurs actifs à une société commune, filiale de RFF et de la SNCF, qui sera chargée de gérer et d'exploiter les gares, afin de préserver leur unité économique et de mieux valoriser ce patrimoine dans la perspective d'une ouverture à la concurrence des services.

On pourra, par ailleurs, étudier les conditions de l'intervention d'investisseurs extérieurs dans cette filiale commune de gestion des gares. Ces investisseurs minoritaires seraient susceptibles à la fois d'apporter un savoir-faire et des capitaux pouvant être réinvestis dans le cœur du métier des deux établissements publics.

Proposition n° 28 : La structure unique de gestion des gares doit prévoir les moyens minimaux devant être affectés au service public ferroviaire.

Proposition n° 29 : Recentrer le périmètre du groupe SNCF sur l'activité première de l'établissement public.

VII.- Les différentes catégories de trafic ferroviaire

Proposition n° 30 : Conduire une expérimentation, dans une ou plusieurs régions, pour ouvrir l'exploitation des services régionaux de voyageurs à la concurrence.

Proposition n° 31 : Mettre en place une véritable comptabilité analytique de l'activité « fret » de la SNCF mesurant les résultats des différents flux, reflétant la totalité des coûts associés, conformément à l'objectif d'aboutir à des comptes certifiés par domaine à la SNCF, et permettant une comparaison fiable avec les modes de transport concurrents.

Proposition n° 32 : En l'absence de concurrence et sans méconnaître la nécessité de bien mesurer les coûts et les avantages des différentes liaisons, par la mise en place d'une comptabilité analytique, préserver l'unité de l'activité « grandes lignes » de la SNCF, sans exclure le financement des déficits des lignes interrégionales pertinentes par les bénéfices de l'activité TGV.

Proposition n° 33 : Exiger de la SNCF, pour le fret et les trains interrégionaux, qu'elle propose des « études de pertinence modale » des liaisons sur lesquelles elle envisage de se désengager.

VIII.- La réforme du cadre juridique et économique global

Proposition n° 34 : Favoriser la mise en place d'un cadre juridique compatible avec l'émergence de contrats de partenariats globaux dans le secteur ferroviaire et/ou la conclusion par RFF seul de contrats de conception-construction-maintenance.

Proposition n° 35 : Mettre en œuvre des montages financiers sous forme de partenariats public-privé (PPP), de manière à permettre un lissage dans le temps de la charge publique et une augmentation de l'autofinancement des projets, tout en logeant la dette dans une société financière extérieure au périmètre des administrations publiques.

Proposition n° 36 : Refondre et moderniser le dispositif de la loi d'orientation des transports intérieurs de 1982 comme celui de la loi portant création de RFF de 1997, par l'adoption d'une nouvelle loi d'orientation et de programmation pour les transports.

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EXAMEN EN COMMISSION

Au cours de sa séance du jeudi 8 juillet 2004, votre Commission a procédé à l'examen des conclusions du présent rapport.

Le Président Pierre Méhaignerie a salué le travail considérable accompli par le Rapporteur dans le cadre de la MEC.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a proposé, afin d'améliorer l'efficacité de celle-ci, que les sujets soient prévus plus longtemps à l'avance pour que la Cour des comptes et les rapporteurs spéciaux puissent travailler en amont. Vingt-huit auditions ont été menées sur ce sujet, ce qui représente un travail approfondi. Cependant, il serait préférable de se limiter à trois ou quatre séances par sujet, afin d'en traiter davantage. La MEC n'a travaillé cette année que sur deux sujets, dont un, la journée d'appel de préparation à la défense, n'a qu'un faible impact budgétaire.

M. Didier Migaud a salué le travail accompli par le Rapporteur. Sur la forme, cependant, il a vivement regretté que des éléments aient déjà été communiqués à la presse avant que la Commission ne débatte des propositions. Ceci est d'autant plus regrettable que les titres de certains journaux mettent l'accent sur l'augmentation nécessaire du prix des billets de train et sur la « privatisation » des gares. Il est vrai que la médiatisation simplifie souvent les propos, mais cette manière de faire est gênante et il devient difficile, pour l'opposition, de s'associer aux interprétations des conclusions de la MEC.

Le Président Pierre Méhaignerie a rappelé que les auditions de la MEC sont publiques et qu'il suffit d'une phrase pour que la presse en fasse un titre choc.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a souligné qu'il avait désiré émettre un avis favorable sur le rapport, moyennant la précision que RFF devait rester majoritaire dans la structure unique de gestion des gares préconisée par le Rapporteur. Mais, compte tenu de la tonalité de l'interview donnée par ce dernier, il lui est difficile de voter les conclusions de la MEC, en raison notamment de la conclusion portant sur l'augmentation du prix des billets de train. Dans ces conditions, son groupe envisage de s'abstenir.

Le Président Pierre Méhaignerie a proposé que les futurs sujets de MEC soient des sujets d'actualité, afin de susciter davantage l'intérêt des membres de la Commission, comme celle des autres députés.

Votre Rapporteur a souligné l'importance du sujet dans sa dimension financière, budgétaire, juridique et dans ses conséquences pratiques. Vingt-huit auditions publiques, des auditions complémentaires menées par le Rapporteur, une contribution de la direction des relations économiques extérieures, des contacts à l'étranger - notamment en Allemagne et à la Commission européenne -, et un important travail réalisé par la Caisse des dépôts et consignations et CDC-Ixis à la demande du Président de la commission des Finances ont constitué la matière de cette mission. La présence régulière des magistrats de la Cour des comptes s'est révélée particulièrement enrichissante pour les débats. Elle constitue l'une des grandes vertus de la MEC. Un autre avantage de cette mission est la recherche d'une variété de points de vue et d'une gradation dans le profil des personnalités auditionnées, le discours des responsables opérationnels se révélant souvent plus intéressant et plus libre que celui des Présidents. Deux idées constituent le fil directeur des conclusions de la MEC : l'absence d'un modèle économique clair pour le système ferroviaire, qui semble largement contraint par une logique budgétaire de court terme, et les défaillances de la gouvernance, tant pour maîtriser les relations souvent conflictuelles entre RFF et la SNCF que pour harmoniser le discours et les choix de l'État entre les différentes administrations de tutelle. Le rapport cherche à répondre à cinq questions principales :

- combien ? Cette question implique de disposer de chiffres cohérents. Le montant global des contributions publiques nationales au secteur ferroviaire, chiffré à 10,88 milliards d'euros, a été particulièrement difficile à établir. L'audit qui vient d'être lancé par les deux établissements pour évaluer les coûts de la régénération des voies ferrées est un autre aspect de cette question, mais l'on peut s'étonner qu'il intervienne si tardivement ;

- qui ? Les acteurs du système sont très nombreux. Des questions se posent sur la vocation des différentes administrations de tutelle. La frontière entre la direction du Budget et la direction du Trésor est assez floue. Le rôle de l'Agence des participations de l'État n'est pas clairement défini, alors même que celle-ci affiche sa volonté d'être le représentant unique de l'actionnaire ;

- comment ? Les manières de clarifier la répartition du patrimoine entre la SNCF et RFF constituent un enjeu économique majeur. Au train où allaient les choses, cette répartition aurait dû s'achever ... en 2043. On peut se féliciter que l'un des effets de la MEC ait été la décision du Gouvernement d'imposer aux deux établissements de mettre un terme au conflit avant le 31 octobre 2004 : 39 ans ont été gagnés d'un seul coup ! Même si, au contact de la clientèle, la SNCF a réalisé d'indéniables progrès, un changement de culture est encore nécessaire au sein de l'entreprise ferroviaire ;

- quoi ? De nombreuses infrastructures nouvelles ont été décidées, mais les besoins de rénovation du réseau national existant sont tout aussi importants. Sur les 32.000 kilomètres de réseau, 16.000 kilomètres de voies ferrées ne font l'objet d'aucune ambition de régénération, et les moyens financiers nécessaires au renouvellement ne sont mobilisés que sur la moitié des 16.000 kilomètres restant. Dans ces conditions, on peut d'autant plus regretter que RFF n'ait pas la latitude de mobiliser une partie de son cash flow pour cette politique et soit contraint par le montant annuel de la subvention de régénération ;

- où et vers où ? Le CIADT du 18 décembre 2003 a fixé de grandes ambitions, mais à quelles conditions financières peuvent-elles être réalisées ?

Le rapport aboutit à formuler 36 propositions, inspirées par le fait que la SNCF doit être placée dans un schéma plus responsable, que les affrontements publics, trop souvent constatés, entre celle-ci et RFF ne sont pas convenables, et par le souci de simplifier des processus souvent trop complexes. Ainsi, s'agissant de la proposition n° 10 relative aux comptes de la SNCF, et du service annexe d'amortissement de la dette (SAAD), parfois qualifié lors des auditions « d'objet financier non identifié », il paraît nécessaire de prévoir des modes de gestion plus autonomes vis-à-vis du reste de la SNCF.

Votre Rapporteur a ensuite détaillé l'ensemble des propositions.

S'agissant de la proposition n° 22 relative à la mise en place de l'agence de financement des infrastructures de transport, M. Philippe Auberger a indiqué qu'il est désormais plutôt envisagé de recourir à la loi. Au demeurant, il semble que la position de M. Dominique Bussereau ait évolué sur ce point.

Votre Rapporteur a rappelé qu'en tout cas le discours qui avait été tenu devant la MEC par les représentants du ministère des Finances manifestait clairement la volonté de créer cette agence par décret. Il a ensuite poursuivi la présentation des propositions de la MEC.

S'agissant des propositions relatives à une structure unique de gestion de gare, doit-on rappeler que, dans 120 rue de la Gare, Nestor Burma passe sans frontière du quai au buffet de la gare ? Dans tous les exemples de littérature ferroviaire, on observe que la gare est un sujet unique. À la question d'un député jugeant anormal que la répartition d'un escalator entre RFF et la SNCF ne soit pas tranchée, un ministre avait répondu que cela permettrait que l'escalator fût entretenu deux fois ! Les gares disposent aujourd'hui d'un potentiel de valorisation considérable. Il est frappant de constater que le chiffre d'affaires d'un commerce situé en gare est trois fois supérieur à celui du même commerce situé en ville. L'évolution des conditions de gestion des gares pourrait s'inspirer du modèle italien, avec la création de Grandi stazioni, filiale de l'entreprise ferroviaire italienne, qui est chargée de gérer le réseau des treize plus grandes gares d'Italie. Il est intéressant de constater que l'entreprise mère ne détient plus que 60 % de cette filiale et que, parmi les groupes entrés dans le capital, on trouve la SNCF. On peut probablement s'inspirer de cet exemple.

Après la présentation détaillée des propositions, le Président Pierre Méhaignerie a souligné la pertinence des analyses. La force de la MEC repose sur le consensus. Beaucoup de propositions faites par M. Augustin Bonrepaux ont été retenues, un vote unanime est donc possible et très souhaitable, le débat permettant de dissiper toute ambiguïté sur les propositions.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a suggéré de modifier la proposition n° 14 sur le prix des billets. Quand une ligne est déficitaire, il ne faut pas en conclure que les voyageurs ne paient pas assez mais que le service n'est pas suffisamment attractif. Il convient donc de supprimer la mention faite à la « maximisation de la capacité contributive » des clients. En revanche, la proposition de conduire une réflexion sur l'optimisation du prix du billet de train peut être maintenue.

Votre Rapporteur a accepté de modifier cette proposition et a suggéré de maintenir la mention faite à une réflexion sur la possibilité, pour le gestionnaire d'infrastructure, de percevoir une quote-part du prix du billet, sur le modèle des taxes d'aéroport.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a approuvé cette modification. S'agissant de la proposition n° 27 et des conditions éventuelles d'intervention des investisseurs extérieurs dans la gestion des gares, il a suggéré de préciser que ces investisseurs doivent rester minoritaires.

S'agissant de la proposition n° 28, il a proposé d'être plus précis sur les engagements financiers de la structure unique de gestion des gares. Celle-ci doit prévoir chaque année le montant minimal des moyens supplémentaires affectés au service public ferroviaire. Il a enfin proposé d'ajouter une proposition sur la présentation, dans un rapport au Parlement, de la comparaison des charges supportées par chaque mode de transport, ferroviaire, routier, portuaire et aérien, et faire des propositions pour aller vers une harmonisation de ces charges. Le secteur ferroviaire supporte certaines charges, telles que l'entretien des voies, que les autres modes de transport ne subissent pas. On manque en effet de données fiables en la matière. Pour le bon fonctionnement de la MEC, qui a une présidence collégiale, il faudrait que le Rapporteur et les co-présidents puissent s'exprimer ensemble et présenter les conclusions du rapport. Dans le cas présent, l'opposition aurait ainsi pu préciser que la MEC ne propose en rien une privatisation ou une augmentation des tarifs. Il a souligné qu'il était donc dans l'obligation de s'abstenir, compte tenu de l'interprétation faite par les médias.

Le Président Pierre Méhaignerie a estimé qu'il ne fallait pas se laisser emprisonner par les titres retenus par tel ou tel journal pour attirer l'attention des lecteurs.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné que les réunions de la MEC se déroulent en présence des journalistes, lesquels ont été nombreux à suivre la plupart des auditions. Ils sont ensuite libres de tirer leurs conclusions des séances auxquelles ils ont assisté.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a souhaité qu'à l'avenir, la présentation du rapport à la presse soit faite en présence des deux co-présidents. Il avait plutôt approuvé les conclusions auxquelles la mission était parvenue au terme de ses travaux, mais il désapprouve qu'une interview ait été donnée par le Rapporteur avant l'adoption du rapport par la commission, donnant une connotation particulière à ce travail collectif. Si le Rapporteur acceptait d'expliquer à la presse que les propositions de la mission ne conduisent pas à une « privatisation » de la gestion des gares, mais plutôt à la mise en place d'une sorte de structure d'économie mixte, il apporterait sa voix à l'adoption du rapport.

Votre Rapporteur a proposé de reprendre, dans les propositions, l'ensemble des points sur lesquels des observations ont été effectuées par M. Augustin Bonrepaux, de même qu'ont été satisfaites ses précédentes observations. En outre, une présentation établissant une comparaison des coûts et des charges pesant sur les différents modes de transport pourra être demandée au Gouvernement dans le cadre du « jaune budgétaire ».

M. Michel Bouvard a pleinement approuvé le projet de rapport et estimé que les membres de la mission devaient garder une position de cohésion et ne pas montrer de divergence, afin de ne pas affaiblir la portée de leurs propositions et espérer faire évoluer les choses. Après avoir eu lui-même une réaction défavorable en ce qui concerne l'annonce d'une « privatisation des gares », il a dit avoir évolué en prenant connaissance de la logique de filialisation mise en place dans d'autres pays, et en particulier en Italie. Cette possibilité avait d'ailleurs été évoquée il y a quelques années à l'occasion d'une mission organisée par la SNCF aux États-Unis, pour étudier la manière dont les gares y étaient gérées.

Il a émis une seule interrogation concernant la proposition n° 30, qui consiste à conduire une expérimentation dans une ou plusieurs régions, pour ouvrir l'exploitation des services régionaux de voyageurs à la concurrence. Cette proposition semble peu compatible avec la régulation du trafic ferroviaire évoquée plus haut, puisque l'on a jugé qu'il n'était pas opportun de créer une instance de régulation du trafic, pour le moment. Il a dit partager cette position ; toutefois, si l'on introduit, même expérimentalement, un opérateur privé sur le service régional de voyageurs, on accroît la complexité du système de gestion des sillons.

Votre Rapporteur a répondu que, s'agissant d'une expérimentation, il n'est pas nécessaire de créer une autorité de régulation nationale. À l'échelle d'une expérimentation, on peut estimer que RFF pourra assumer cette responsabilité.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a confirmé que des expérimentations ont été faites avec succès sur des lignes secondaires.

Le Président Pierre Méhaignerie a proposé, afin de pleinement prendre en compte la position de M. Augustin Bonrepaux, que la conférence de presse prévue à l'issue de la réunion de la commission soit conduite par le Rapporteur en présence des deux co-présidents de la mission, ce qui permettra de montrer que les membres de la mission sont d'accord avec les propositions validées par la MEC et la commission.

Votre Rapporteur et les membres de la mission ont approuvé cette proposition.

M. Philippe Auberger a estimé que le rapport était le résultat d'un travail remarquable, mais qui ne va cependant pas assez loin sur la gestion des logements de la SNCF, alors que les conditions de cette gestion sont particulièrement mauvaises. Au moment où l'on s'interroge sur le logement des gendarmes, on ne peut s'exonérer d'une réflexion sur l'avenir du parc immobilier de logements appartenant à la SNCF, ne serait-ce que pour en confier la gestion à d'autres gestionnaires que RFF. Par ailleurs, il est regrettable que la SNCF se désintéresse d'un aspect important lié à l'accueil des voyageurs, celui des espaces de parkings dans les gares. L'entreprise laisse aux collectivités locales, alors qu'elles sont en réalité peu concernées, le soin de régler le problème de l'équipement en parkings, pourtant indissociables du fonctionnement d'ensemble des gares.

Votre Rapporteur a indiqué qu'en effet, cela peut constituer l'un des aspects intéressants de l'individualisation de la fonction « gare ». On rapporte un certain nombre d'exemples de gares dans lesquelles les parkings les plus intéressants sont destinés aux agents.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a souligné la qualité et la précision de l'ensemble des propositions, qui ont le mérite d'être opérationnelles. La mission a en outre contribué à obtenir des décisions pendant son déroulement même ; ainsi en est-il du partage des actifs entre RFF et la SNCF, qui doit s'achever en octobre prochain. L'optimisation du prix du billet de train, évoquée par la proposition n° 14, est une question centrale, car ce qui n'est pas payé par l'usager est payé par le contribuable.

Il s'est montré favorable à la suppression de l'idée de maximisation des capacités contributives des clients, suppression demandée par M. Augustin Bonrepaux, mais a estimé que l'idée d'optimisation des tarifs devait subsister dans la tarification spécifique pour les nouveaux investissements.

M. Yves Deniaud, co-président de la MEC, a rappelé qu'il existe une concurrence modale entre les transports et que la définition des tarifs, même à la SNCF, obéit à une logique commerciale. Le tarif ne peut être fixé à un niveau « invendable ». L'idée est d'assurer des ressources pérennes et lisibles pour le financement de l'infrastructure et de la régénération à partir d'une subvention de l'État elle-même pérenne, mais aussi à partir d'une part du prix du billet. Il ne faut pas envisager une extension du prix telle qu'elle ferait fuir les voyageurs.

M. Augustin Bonrepaux, co-président de la MEC, a indiqué que si ses amendements étaient acceptés par la commission, il n'aurait aucune raison de s'abstenir et se joindrait à un vote favorable sur l'ensemble des propositions.

Le Président Pierre Méhaignerie a confirmé l'adoption de l'ensemble des amendements et a réitéré le souhait d'une position unanime de la Commission, compte tenu de la position du groupe socialiste. Il convient d'approuver les orientations du rapport et de féliciter le Rapporteur pour la quantité et la qualité du travail fourni. La mission demandera aussi au Gouvernement la réalisation d'une comparaison des charges qui pèsent sur les différents modes de transport routier.

M. Gilles Carrez, Rapporteur général, a suggéré que la MEC continue, à l'avenir, à choisir des sujets d'actualité, médiatiques, qui peuvent déboucher de façon opérationnelle sur des propositions concrètes de réforme. Le prochain arbitrage du Premier ministre sur la réforme de la redevance TV est en grande partie dû à la ténacité de la mission. Il a estimé que le sujet de la redevance archéologique va revenir au premier plan de l'actualité. Il s'est dit convaincu de l'opportunité d'examiner les dépenses d'armement qui ont connu une croissance très rapide ces dernières années, et continueront de s'accroître à l'avenir.

Le Président Pierre Méhaignerie a approuvé ces propos.

M. Yves Deniaud, co-président de la MEC, a constaté que la mission avait mené de longs travaux de grande qualité, pour parvenir à un résultat extrêmement satisfaisant et utile, sur un sujet majeur portant sur 11 milliards d'euros, avec des flux financiers importants. Le nombre d'auditions a, certes, été élevé, mais cela s'imposait sur un sujet lourd, complexe, générant des frictions avec les lobbies. La multiplicité des auditions a permis de débusquer des détails, des contradictions et beaucoup d'éléments importants. Il a jugé qu'il s'agissait d'une MEC exemplaire par l'obstination de ses membres et la qualité générale de la démarche.

M. Michel Bouvard a noté que les travaux de la MEC interviennent dix ans après la première commission d'enquête parlementaire consacrée au même sujet, ce qui est le signe d'une certaine inertie.

Le Président Pierre Méhaignerie a noté que la Cour des comptes et la Caisse des dépôts et consignations ont constitué un bon apport aux travaux. En conclusion, il a constaté l'unanimité des membres de la Commission sur les conclusions du rapport.

Votre Commission a alors autorisé, en application de l'article 145 du Règlement, la publication du présent rapport.

AUDITIONS

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES

Pages

16 mars 2004 :

a) 10 heures : - M. Denis Gourgouillon, directeur de l'immobilier et de l'organisation de la SNCF 51

b) 11 heures : - Mme Anne Florette, directrice du patrimoine de RFF 67

c) 12 heures : - M. Christian Vigouroux, conseiller d'État 79

d) 14 heures 30 : - M. Bernard Ménoret, sous-directeur des transports ferroviaires du ministère de l'Équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, et M. Thierry Carriol, chef du bureau de l'organisation des transports ferroviaires 86

e) 15 heures 30 : - M. Jacques Négrier, conseiller d'État honoraire, Président de la commission nationale de répartition des actifs entre RFF et la SNCF 95

8 avril 2004 :

a) 8 heures 30 : - Mme Elisabeth Borne, directrice de la stratégie de la SNCF 109

b) 9 heures 30 : - M. Olivier Debains, ancien directeur financier de RFF 119

c) 10 heures 30 : - M. Jean-Michel Richard, directeur du réseau ferré de RFF, et M. Pascal Girardot, directeur financier par intérim 131

29 avril 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Jean-Marie Bertrand, directeur général de RFF, et M. Jean-Michel Richard, directeur du réseau ferré 146

b) 10 heures 30 : - M. Jacques Couvert, directeur général délégué Exploitation de la SNCF 162

c) 11 heures 30 : - M. Jean Sivardière, Président de la fédération nationale des associations d'usagers des transports (FNAUT) 169

5 mai 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Claude Martinand, vice-Président du conseil général des Ponts et Chaussées, ancien Président de RFF 183

b) 10 heures 15 : - M. Alain Briffod, inspecteur général des finances, chef de la mission de contrôle économique et financier des transports 195

13 mai 2004 :

9 heures 30 : - M. Patrice Raulin, directeur des transports terrestres du ministère de l'Équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer et M. Thomas Vieillescazes, chef de bureau 208

19 mai 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Marc Véron, directeur général délégué Fret de la SNCF 224

b) 10 heures 15 : - M. Hervé de Tréglodé, directeur du développement de RFF 242

27 mai 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Hugues Bied-Charreton, sous-directeur de la direction du Budget au ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie 256

b) 10 heures 15 : - M. Bruno Bezard, directeur général adjoint de l'Agence des participations de l'État, et M. Édouard Vieillefond, chef de bureau 268

c) 11 heures : - Mme Claire Dreyfus-Cloarec, Présidente de SNCF-Participations, ancienne directrice financière de la SNCF 276

d) 12 heures : - M. Patrice Raulin, directeur des transports terrestres au ministère de l'Équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer 284

3 juin 2004 :

a) 9 heures : - M. Jean-Marie Bertrand, directeur général de RFF, et M. Patrick Persuy, directeur financier 292

b) 10 heures : - M. Pascal Girardot, adjoint au directeur financier de RFF, et M. Jean-Marie Larose, adjoint au directeur du développement 302

10 juin 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Dominique Devin, directeur général adjoint des services du conseil régional Rhône-Alpes 314

b) 10 heures 30 : - M. Jean-Louis Rohou, Secrétaire général de RFF, et M. Pascal Girardot, adjoint au directeur financier 325

c) 11 heures 30 : - M. Bernard Sinou, directeur du transport public de la SNCF 333

17 juin 2004 :

a) 9 heures 30 : - M. Jean-Pierre Duport, Président de RFF 346

b) 11 heures : - M. Jean-Pierre Menanteau, directeur des finances, des achats et des systèmes d'information et de télécommunications de la SNCF, et M. Jean-Luc Drugeon, directeur des opérations financières 371

30 juin 2004 :

9 heures 30 : - M. Louis Gallois, Président de la SNCF 381

1 () Le concours de l'Union européenne est de l'ordre de 100 millions d'euros.

2 () Auxquelles se sont ajoutées des auditions menées par votre Rapporteur avec différents acteurs du système ferroviaire, en France, dans différents pays européens et auprès de la Commission européenne.

3 () Votre Rapporteur a aussi annexé à ce rapport une note qu'il a commandée à la direction des relations économiques extérieures (DREE) sur les enjeux de financement du système ferroviaire au Royaume-Uni, en Allemagne et en Italie.

4 () Voir le rapport de M. Hervé Mariton, Rapporteur spécial sur les crédits de l'Équipement et des transports terrestres, annexe au rapport fait au nom de la commission des Finances, de l'économie générale et du Plan sur le projet de loi de finances pour 2004 (Doc. AN n° 1110-20, 9 octobre 2003, pp. 45 et suiv.).

5 () Voir la note commandée par la commission des Finances, annexée à ce rapport.

6 () Voir l'échange de lettres entre le Président de la SNCF et le ministre de tutelle, annexé à ce rapport.

7 () L'article 9 de la directive n° 91/440/CEE du 29 juillet 1991 relative au développement des chemins de fer communautaires dispose ainsi que « les États membres mettent en place, conjointement avec les entreprises ferroviaires publiques existantes, des mécanismes adéquats pour contribuer à réduire l'endettement de ces entreprises jusqu'à un niveau qui n'entrave pas une gestion financière saine et pour réaliser l'assainissement de la situation financière de celles-ci. À cette fin, les États membres peuvent prendre les mesures nécessaires pour que soit créé, au sein de la comptabilité de ces entreprises, un service distinct d'amortissement des dettes. Au passif de ce service peuvent être transférés, jusqu'à extinction, tous les emprunts de l'entreprise contractés tant pour le financement des investissements que pour la couverture d'excédents de dépenses d'exploitation résultant de l'activité de transport par chemin de fer ou de la gestion de l'infrastructure ferroviaire ».

8 () Cette dotation était versée à RFF, de façon plus ou moins aléatoire, depuis le compte d'affectation spéciale n° 902-24 « Compte d'affectation des produits de cessions de titres, parts et droits de sociétés »,

9 () Loi n° 2003-1311 du 30 décembre 2003 portant loi de finances pour 2004.

10 () Il s'agit des normes IAS ou IFRS (International Financial and Reporting Standards).

11 () Voir l'encadré sur le traitement comptable de la dette ferroviaire.

12 () En l'état actuel des hypothèses sur les cash flows futurs.

CAF : capacité d'autofinancement

Source : direction du Budget.

1

13 () Composé des directives n° 2001-12 (développement des chemins de fer et droits d'accès), 2001-13 (licences ferroviaires) et 2001-14 (capacités d'infrastructure, redevances et certificats de sécurité).

14 () Loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 portant loi d'orientation des transports intérieurs.

15 () Loi n° 97-135 du 13 février 1997 portant création de l'établissement public « Réseau ferré de France » en vue du renouveau du transport ferroviaire.

16 () Décret n° 97-444 du 5 mai 1997 relatif aux missions et aux statuts de Réseau ferré de France.

17 () Voir le compte-rendu de l'audition de M. Claude Martinand devant la MEC, reproduit dans ce rapport.

18 () L'article 17 de la loi de 1997 dispose pourtant que « dans un délai de quatre mois à compter de la clôture de l'expérimentation prévue, le Gouvernement déposera après consultation des régions ayant participé à l'expérimentation, un rapport au Parlement consacré, d'une part, à l'évaluation de cette expérimentation et, d'autre part, à l'appréciation des conséquences de la création de l'établissement public RFF, notamment sur l'assainissement financier de la SNCF ».

19 () Voir notamment le décret n° 97-445 du 5 mai 1997 portant constitution du patrimoine initial de RFF, qui tente de déterminer les modalités de répartition des biens apportés en pleine propriété à RFF.

20 () Voir les arrêtés du 10 octobre 2003 et du 20 octobre 1998, pris en application de l'article 5 du décret n° 97-445 du 5 mai 1997 portant constitution du patrimoine initial de l'établissement public RFF.

21 () Voir le compte-rendu des auditions de M. Denis Gourgouillon et de M. Louis Gallois, annexé à ce rapport.

22 () Voir la lettre signée par le ministre d'État, ministre de l'Économie, des finances et de l'industrie, le ministre de l'Équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer, le secrétaire d'État au budget et à la réforme budgétaire et le secrétaire d'État aux transports et à la mer, annexée à ce rapport.

23 () RFF a indiqué que son choix s'était porté sur M. Gabriel Mignot de la Cour des comptes, tandis que la SNCF a choisi comme expert M. Laurent Deruy du barreau de Paris.

24 () Notamment par ses filiales La Sablière, propriétaire de 80.000 logements HLM soit 600.000 m² environ, et la SCIF, propriétaire de 800 logements HLM soit environ 6.000 m².

25 () Voir le compte-rendu de l'audition de Mme Anne Florette, annexé à ce rapport, laquelle déclarait : « Il y a effectivement des aspects pour le moins étonnants ! La situation relative aux logements s'est avérée particulièrement difficile et, pour tout vous dire, la SNCF nous avait prévenus qu'il s'agissait d'un sujet socialement sensible et que nous ne devions pas soulever trop de questions sur ce point. Ce conseil avait été très officiellement donné à notre directeur général par un directeur délégué de la SNCF, et il est vrai que nous avons joué le jeu ». 

26 () Voir le compte-rendu de l'audition de M. Christian Vigouroux, annexé à ce rapport. M. Vigouroux déclarait notamment aux membres de la MEC : « Je me suis permis de dire que, du point de vue de la loi (...) il était presque poétique de considérer que les gares ne sont pas des infrastructures, car s'il y a un élément par nature compris dans l'infrastructure, c'est bien la gare ! Dans l'hypothèse où l'on sépare l'infrastructure et le transporteur, les différents transporteurs doivent trouver des infrastructures neutres, au nombre desquels se trouvent, à mes yeux, les rails et la gare. J'ai fait cette remarque comme un commentaire puis, comme c'était mon mandat, j'ai appliqué la loi en disant que la gare restait à la SNCF. (...) Mais si aujourd'hui, on me demandait de proposer une réforme ferroviaire, je dirais que les gares et les infrastructures vont à l'établissement chargé de l'infrastructure, qu'il s'agisse de RFF ou de n'importe quelle autre entité. Même soumis à la question, je ne dirais pas autre chose ! »

27 () Imputée sur le chapitre 63-45 du budget des transports.

28 () Voir la carte du réseau ferré national, annexée à la fin de ce rapport.

29 () Décret n° 97-444 précité.

30 () Loi n° 2002-3 du 3 janvier 2002 relative à la sécurité des infrastructures et systèmes de transport, aux enquêtes techniques après événement de mer, accident ou incident de transport terrestre ou aérien et au stockage souterrain de gaz naturel, d'hydrocarbures et de produits chimiques.

31 () Ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariats.

32 () Voir l'article 3 du décret n°97-444 précité.

33 () Loi n° 97-135 précitée.

34 () Cette question est à relier aux principes posés par le Conseil d'État dans un avis du 2 juillet 1992 relatif à la SNCF, mais transposable à RFF, suivant lequel « un établissement public (...) ne saurait transférer à une autre personne des éléments essentiels de la mission qui lui a été confiée, sans y avoir été préalablement autorisé par la loi et sans qu'aient été réglées par celle-ci les conséquences résultant de ce transfert sur les missions dont il conserve la charge » et dans un avis du 10 janvier 1995 dans lequel le Conseil d'État a estimé que la SNCF ne peut confier les études d'une ligne nouvelle à un groupement d'intérêt public (GIP) « que si elle conserve en toutes circonstances la majorité des pouvoirs tant à l'assemblée générale qu'au conseil d'administration du GIP » ou si la SNCF était autorisée par une modification de la loi à déléguer cette mission à « une structure dans laquelle elle n'aurait pas nécessairement la majorité ».


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