N° 3645 - Rapport d'information de M. Henri Emmanuelli déposé en application de l'article 146 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du contrôle budgétaire sur la taxe sur les billets d'avion et l'utilisation de ses recettes




N° 3645

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 juillet 2011.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 146 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE

sur la taxe sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes

ET PRÉSENTÉ

par M. Henri EMMANUELLI

Député

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INTRODUCTION 5

I.– LA TAXE DE SOLIDARITÉ SUR LES BILLETS D’AVION EST L’EXPÉRIENCE PILOTE D’UN FINANCEMENT INNOVANT 7

A.– UNE MISE EN ŒUVRE SATISFAISANTE ET UN EFFET D’ENTRAÎNEMENT DÉCEVANT 7

1.– Une collecte efficace mais une communication insuffisante pour un financement innovant 7

2.– Un effet d’entraînement limité 8

B.– DES RÉSULTATS INDÉNIABLES EN MATIÈRE DE SANTÉ PUBLIQUE 9

1.– UNITAID : un fort impact contre le paludisme, la tuberculose et le VIH/Sida des enfants 10

2.– Les succès de GAVI dans le domaine de la vaccination 10

3.– L’initiative de la Communauté des brevets 10

II.– LE CHOIX DU CANAL MULTILATÉRAL A L’AVANTAGE DE L’EFFICACITÉ MAIS CETTE POLITIQUE A UN COÛT 11

A.– FAUTE D’OPÉRATEUR FRANÇAIS, LA VISIBILITÉ DE L’EFFORT FRANÇAIS DANS LES PAYS AIDÉS EST INEXISTANTE 11

B.– LA COMPLEXITÉ DES STRUCTURES N’AMÉLIORE PAS LA GOUVERNANCE 12

1.– UNITAID : des progrès nécessaires dans la gouvernance et le contrôle des comptes 12

2.– GAVI : des structures à simplifier et des économies possibles 13

PROPOSITIONS 17

AUDITION PAR LA COMMISSION LE 15 FÉVRIER 2011 19

EXAMEN EN COMMISSION 33

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 39

ANNEXE : RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES 41

INTRODUCTION

La santé est un sujet central de l’aide publique au développement. Elle fait l’objet de trois des Objectifs du Millénaire pour le développement lancés en 2000 par les Nations Unies pour 2015 : réduire la mortalité infantile, améliorer la santé maternelle et lutter contre les grandes pandémies du sida, du paludisme et de la tuberculose.

À lui seul, le sida tuait 280 000 enfants en 2008 et frappait encore 13 millions de femmes d’Afrique fin 2009.

Si la vulnérabilité particulière des pays émergents dans le domaine de la santé est avérée, le contexte actuel de bouleversements climatiques et de catastrophes naturelles, après avoir dévasté l’Asie du Sud-Est ou Haïti, et hier encore le Japon, réveille le souci de limiter la propagation des pandémies anciennes ou nouvelles.

L’Afrique et l’Asie doivent répondre à la triple question des volumes de financement (1,8 milliard de dollars a été levé pour le paludisme en 2010 alors qu’il en faudrait 6 milliards selon l’OMS), de la collaboration des savoir-faire, et de la création de nouvelles capacités locales de soin, principalement dans les pays d’Afrique.

Ces facteurs donnent à la santé un statut de bien public mondial à part. La gestion des interdépendances Nord-Sud, l’accroissement des mouvements de migration transfrontaliers, la persistance des pandémies, les craintes liées à de nouvelles maladies comme le virus H1N1, ont incité à la recherche de financements innovants, s’ajoutant à l’aide publique au développement traditionnelle, alors que s’essouffle l’aide des pays développés.

Le 20 décembre 2010, l’Assemblée générale de l’ONU adoptait une résolution sur les mécanismes innovants de financement du développement, dans la ligne du consensus de Monterrey sur le financement du développement (2002) et de la conférence de Doha (décembre 2008). Ces financements innovants sont voulus plus stables, plus prévisibles et moins dépendants des budgets annuels des pays donateurs, sans être des substituts à l’aide publique au développement. Depuis le rapport Landau de 2004 la France est à la pointe de la réflexion et des propositions sur ce sujet, et prend une part active au Groupe pilote de 60 pays sur les financements innovants.

Avec la taxe sur les billets d’avions instaurée par la loi de finances rectificative du 30 décembre 2005, dite « taxe Chirac », votée par le groupe socialiste, notre pays est passé, depuis juillet 2006, du stade des rapports à celui de l’expérimentation et de l’action multilatérale sur le terrain.

Fruit du sommet du G8 de Gleneagles en juillet 2005 et d’un accord politique entre la France et la Grande-Bretagne, les principes de collecte et d’affectation du produit de la taxe sur les billets d’avion portent la marque d’un financement français prépondérant, d’une collaboration internationale pragmatique entre gouvernements donateurs et institutions internationales, sociétés et opérateurs suisses, anglais et américains, au service de l’objectif de progrès sanitaires rapides dans les pays en voie de développement.

Afin de tirer les premiers enseignements de la pratique, en décembre 2009, en application de l’article 58-2°de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la commission des Finances de l’Assemblée nationale a demandé à la Cour des comptes de réaliser une enquête sur « la taxe sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes ».

Le contexte de ce rapport était particulier, dans la mesure où les entités contrôlées, Unitaid, Iffim et le groupe GAVI, sont de droit suisse et anglais, et qu’en réponse aux demandes de la Cour, les organismes internationaux comme l’OMS et l’Unicef ont pu alléguer le principe de l’audit unique.

Pour autant, les rapporteurs de la Cour des comptes ont été en mesure de réaliser une enquête extrêmement complète sans se heurter au mauvais vouloir des institutions gestionnaires. La quasi-totalité d’entre elles ont également accepté de répondre par écrit aux observations provisoires de la Cour dans le cadre de sa procédure contradictoire. L’enquête de la Cour des comptes présente donc des conclusions très robustes (1).

Le rapport annexé ci-après met en évidence l’originalité du financement, les bons résultats obtenus, et certaines lacunes dans l’utilisation des recettes de la taxe.

Au total, l’idée, le montage et la collecte de la taxe constituent une réussite française car celle-ci n’a eu aucun des effets néfastes redoutés pour l’économie des transports aériens. Il convient de saluer aussi l’ampleur et la rapidité des résultats sanitaires obtenus, ce qui était l’objectif de ce financement innovant.

L’affichage de l’effort contributif des pays donateurs, la cohérence, la transparence et l’économie du dispositif des entités juridiques et des opérateurs sont encore à améliorer.

I.– LA TAXE DE SOLIDARITÉ SUR LES BILLETS D’AVION EST L’EXPÉRIENCE PILOTE D’UN FINANCEMENT INNOVANT

Créée par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005, la taxe de solidarité sur les billets d’avions a permis de lever, à compter de juillet 2006, 160 à 170 millions d’euros par an de ressources complémentaires à l’aide publique au développement. Elle permet de venir en aide à des millions de malades, en majorité des enfants soignés, sauvés ou vaccinés dans 80 pays d’Afrique et d’Asie.

A.– UNE MISE EN ŒUVRE SATISFAISANTE ET UN EFFET D’ENTRAÎNEMENT DÉCEVANT

1.– Une collecte efficace mais une communication insuffisante pour un financement innovant

Cette taxe consiste en une majoration, comprise entre 1 euro et 40 euros, de la taxe d’aviation civile, collectée par la direction générale de l’Aviation civile. Elle pèse sur le prix de chaque billet d’avion au décollage de la France. En dépit de la levée de boucliers suscitée à l’époque de son lancement, la taxe n’a eu aucun effet négatif sur le trafic ou les emplois du secteur aérien et la collecte n’a pas trop souffert de la crise financière. La Cour des comptes n’a pas relevé de difficulté particulière à propos de la collecte, facilitée par le choix de la forme de taxe additionnelle.

Le produit de la taxe, en moyenne 165,7 millions d’euros de 2007 à 2009, (163 millions d’euros en 2010), soit 546 millions d’euros au total sur cette période, a été correctement affecté aux deux sociétés destinataires, UNITAID (496 millions) et IFFIm (50 millions) par un fonds créé auprès de l’Agence française de développement.

Le principal destinataire du produit de la taxe, UNITAID (dispositif international pour l’achat de médicaments), créé en 2006, présidé par M. Douste-Blazy, ancien ministre des Affaires étrangères et administré par l’OMS, pour optimiser l’achat de médicaments contre le paludisme, la tuberculose et le VIH/Sida. La contribution française à UNITAID, estimée par la Cour, est de 650 millions d'euros de fin 2006 à 2010 ; elle a financé plus de la moitié des sommes engagées par UNITAID.

L’autre société affectataire, IFFIm (Facilité internationale de financement pour la vaccination), société commerciale de droit anglais, a reçu 72 millions d'euros fin 2010, ainsi que 75 millions d'euros de dotation budgétaire de la France. Son mode de financement, plus innovant encore que la taxe, est l’emprunt sur les marchés obligataires en utilisant l’effet de levier. IFFIm lève des fonds en émettant des obligations sur les marchés de capitaux et s’appuie sur les engagements à long terme des gouvernements à titre de garantie, pour verser les intérêts. Grâce à ce montage financier, 3 milliards de dollars ont été levés depuis 2006, et 1,555 milliard de dollars ont été consacrés de 2006 à 2009 à des achats de nouveaux vaccins et à leur distribution dans soixante-dix pays défavorisés, alors que les pays donateurs n’avaient apporté que 408 millions de dollars.

Lors de leur audition par le Rapporteur spécial, M. Didier Cherpitel, membre du conseil d’administration d’IFFIm, et Mme Joëlle Tanguy, directrice générale des relations extérieures de Gavi alliance, en présence de M. Alain Gillette, conseiller maître à la Cour des comptes, ont souligné que la performance de gestion de l’investissement effectuée par la Banque mondiale a surpassé celles des autres banques, de sorte que l’IFFIm n’a souffert que de retombées négatives mineures au cours de la crise financière, alors même que d’autres banques multilatérales de développement – telle que la Banque interaméricaine – ont subi des pertes significatives du fait de stratégies d’investissement plus aventureuses. L’approche conservatrice de l’IFFIm en matière de gestion de l’investissement lui a également permis de conserver sa notation AAA.

Toutefois, la part de 10 % de la taxe affectée à IFFIM est d’ores et déjà insuffisante pour assurer les engagements, elle va devoir être complétée par une aide budgétaire croissante de la France. D’autre part le rapport de la Cour des comptes souligne l’échec de la diversification des financements tenté par UNITAID, qui dépend à 70 % des revenus de la taxe, vers l’appel au mécénat privé par la Fondation du millénaire.

Le Rapporteur spécial reprend à son compte les remarques de la Cour des comptes sur l’insuffisante information des voyageurs et du Parlement sur cette taxe. Malgré son montant très faible, l’absence de toute mention de la taxe sur le billet d’avion acheté, et de promotion de la taxe dans la communication des compagnies aériennes, est regrettable.

Pour minime que soit le montant du prélèvement, l’acheteur-contribuable a le droit d’être informé, comme il l’est systématiquement de l’Eco-participation. Par ailleurs, la communication des objectifs de la taxe doit être mieux reprise par les compagnies aériennes si la France, plaque tournante du tourisme international, souhaite promouvoir le dispositif de la taxe auprès d’autres pays. À ce titre votre Rapporteur se félicite de la conférence de presse tenue en avril 2011 par le directeur général de l’aviation civile.

2.– Un effet d’entraînement limité

Après quatre ans d’existence, la taxe sur les billets d’avions n’a été adoptée que par huit pays, Chypre étant le seul pays de l’Union européenne à avoir envisagé de la mettre en vigueur. L’apport français représente les trois quarts des ressources collectées. La France n’a été suivie que par des pays extérieurs à l’Union : le Chili, la Corée du Sud, le Niger, Maurice, le Mali, le Cameroun, Madagascar ou la Côte d’Ivoire.

Il est très positif que les pays d’Afrique bénéficiaires des retombées de la taxe prennent part à la collecte et se soient engagés dès la mise en route de celle-ci. Quand des pays pauvres prioritaires contribuent au paiement de la taxe, ceux-ci ont plus de poids pour exiger, comme Madagascar, que l’affectation de la taxe aille en priorité vers l’Afrique.

Les autres pays développés participant au financement d’Unitaid et d’IFFIm comme le Royaume Uni, la Norvège et l’Espagne, ou encore à IFFIm seul, comme les Pays-Bas, ont mobilisé des ressources budgétaires. La Norvège utilise une taxe appliquée au CO2 dont elle reverse une partie à Unitaid. On peut donc regretter avec la Cour des comptes, quand il se vend 3 milliards de billets d’avion dans le monde par an, que l’utilisation de cette assiette innovante n’ait pas fait plus d’adeptes pour la pérennisation d’un dispositif de solidarité et d’avenir, et d’un montage original associant pays développés, ONG et pays émergents. Selon le ministère des Affaires étrangères, le Japon, l’Afrique du Sud, la Guinée et le Brésil auraient mis l’adoption de la taxe à l’étude. D’après M. Serge Tomasi, directeur de l’économie globale et des stratégies du développement au ministère des Affaires Étrangères (réunion du 24 mars 2011 au MAE), le changement de gouvernement japonais en décembre avait d’ores et déjà mis fin au projet d’adhésion du Japon avant les événements tragiques de mars 2011.

B.– DES RÉSULTATS INDÉNIABLES EN MATIÈRE DE SANTÉ PUBLIQUE

Pour le ministère des Affaires étrangères, l’impact de l’affectation de la taxe est très positif pour la lutte contre les grandes pandémies, sida, tuberculose et paludisme comme en matière de vaccination. De plus, elle a permis de peser sur les prix des médicaments et des vaccins ; En ce qui concerne le soutien à la préqualification de médicaments retenus par l’OMS, cette procédure bloque parfois les productions locales de médicaments de bonne qualité au profit de l’importation de médicaments certifiés par l’OMS. Les choix stratégiques sont donc à peser avec attention.

La France, principal bailleur d’UNITAID, doit inciter ses opérateurs à favoriser l’émergence des fabricants locaux de médicaments en leur attribuant une aide technique et financière pour la préqualification des médicaments et la certification des usines. À défaut, l’aide médicale contribue à maintenir les pays aidés dans la dépendance de médicaments onéreux.

En termes de population soignée, UNITAID et IFFIm estiment que plus de 12 millions de personnes, surtout des enfants, ont bénéficié en 2009 des financements français, et que l’espérance de vie de millions d’entre elles en a été significativement allongée. Ces chiffres restent à confirmer sur le terrain, d’après la Cour.

1.– UNITAID : un fort impact contre le paludisme, la tuberculose et le VIH/Sida des enfants

UNITAID subventionne l’achat de médicaments dans 88 pays. Il intervient en complément des programmes nationaux et du Fonds mondial, sur des « niches » correspondant aux besoins les plus criants en matière de diagnostic ou de thérapeutique du Sida, médicaments antirétroviraux pédiatriques, ou de la tuberculose multirésistante (170 000 enfants malades du sida ont pu être traités entre 2006 et 2007, 100 000 enfants supplémentaires ont été traités entre 2009 et 2010, et 750 000 enfants atteints de la tuberculose jusqu’en 2011). Les prix de certains médicaments, comme les antirétroviraux (ARV) de seconde ligne pour des personnes atteintes du Sida ou porteuses du VIH ont pu baisser de 50 à 80 %. Le ministère des Affaires étrangères estime qu’en 2009 le nombre de malades soignés sur fonds français à 5 622 000 ; dont 5 136 000 pour le paludisme, 248 000 pour la tuberculose et 238 000 pour le Sida. En 2011, 750 000 enfants devraient recevoir des traitements pédiatriques pour la tuberculose d’Unitaid.

2.– Les succès de Gavi dans le domaine de la vaccination

En matière de vaccins, le groupe Gavi IFFIm a concentré son action sur des priorités : hépatite B, fièvre jaune, bactéries hémophiles, rougeole, tétanos, dans 23 pays principaux bénéficiaires. Depuis sa création, Gavi a financé la vaccination de plus de 250 millions d’enfants dans les 72 pays les plus pauvres du monde, et estime que 5 millions de décès auront été évités au cours de la période 2010-2015. Les vaccins choisis sont les vaccins nouveaux et sous-utilisés, hépatite B, infections à pneumocoques, antirotavirus (diarrhée sévère), encéphalite japonaise et typhoïde.

Les relations avec les laboratoires pharmaceutiques quant aux choix des vaccins sont complexes, mais la capacité de Gavi à garantir un financement prévisible à long terme et une demande massive de vaccins incite les fabricants à fournir des vaccins moins chers et adaptés aux pays émergents. Gavi estime que les baisses de prix des vaccins obtenues entre 2006 et 2009 ont atteint jusqu’à 88 % du tarif public pratiqué aux États-Unis, notamment sur les vaccins pentavalents et tétravalents pour les enfants. À l’avenir, le vaccin contre le papillomavirus humain (PVH, une des causes de cancer du col de l’utérus) doit être mieux diffusé.

3.– L’initiative de la Communauté des brevets

Lors de son audition par la commission des Finances le 15 février 2011, M. Philippe Douste Blazy a rappelé que la durée de protection de brevets des médicaments aboutit à un retard de 15 ans entre la distribution d’un médicament dans les pays occidentaux et sa disponibilité en Afrique, où 90 % des médicaments distribués sont génériques. Ces médicaments génériques sont fabriqués à 90 % en Inde. Ce pays faisant désormais partie de l’OMC, l’application des accords ADPIC sur les droits de propriété intellectuelle touchant au commerce risque de remettre en cause le modèle d’achat privilégié d’Unitaid aux fournisseurs indiens de médicaments génériques.

Dans cette perspective, la Fondation (suisse) de la communauté des brevets est une initiative intéressante d’Unitaid lancée en 2010 afin de mettre en commun des licences de brevets d’antirétroviraux, antipaludiques et antituberculeux, tout en étant compatible avec les accords Trips et Adpic de l’OMC. Un premier succès a été enregistré en septembre 2010, avec la signature d’une licence avec le National Institute of Health américain. La difficulté réside dans l’attitude des laboratoires qui veulent préserver les gains espérés sur les marchés des pays émergents, comme l’Inde, la Chine ou le Brésil, et il n’est pas sûr qu’Unitaid ait suffisamment de poids pour peser seul en faveur de cette avancée.

II.– LE CHOIX DU CANAL MULTILATÉRAL A L’AVANTAGE DE L’EFFICACITÉ MAIS CETTE POLITIQUE A UN COÛT

Certaines personnalités auditionnées par le Rapporteur spécial ont souligné l’efficacité supérieure du canal multilatéral privilégié par la France pour l’aide sanitaire et la lutte contre les pandémies, notamment le Sida. Ce choix prédominant de la structure de l’aide publique française n’est toutefois pas dénué de coût.

A.– FAUTE D’OPÉRATEUR FRANÇAIS, LA VISIBILITÉ DE L’EFFORT FRANÇAIS DANS LES PAYS AIDÉS EST INEXISTANTE

C’est ainsi que l’aide apportée par la France, quatrième bailleur de fonds de l’aide mondiale à la lutte contre le Sida, reste largement méconnue, et que, lors des missions opérées par la Cour des comptes au Mali comme en Inde, il est apparu que personne ne connaît UNITAID ou ne crédite l’action de la France sur le terrain.

Le choix de la France en faveur de l’aide multilatérale (80 % de l’aide française) nuit à la communication de son effort. Alors que la France a choisi de s’investir majoritairement dans le canal multilatéral, la proportion entre aide multilatérale et aide bilatérale est inverse pour les trois premiers donateurs en faveur du SIDA, États-Unis, Royaume-Uni et Pays-Bas, dont l’aide est bilatérale à plus de 85 %.

Compte tenu de l’effort contributif national, il est regrettable que les ONG françaises ne soient pas assez puissantes ou structurées pour faire partie des opérateurs. Certaines, comme Médecins sans frontières, qui critique à juste titre la diminution du nombre de coopérants de santé publique dans les ambassades, refusent le financement public. Il a fallu créer de toutes pièces le groupement d’intérêt public Esther, quand la Fondation Clinton, (41,5 % des financements d’Unitaid), l’Unicef (23 %) ou le Fonds mondial (8,3 milliards d’euros recueillis pour 2011-2013) sont les opérateurs et donc les vrais interlocuteurs reconnus et identifiés dans les pays d’intervention. La création récente de France expertise internationale qui se substitue à FCI, par la loi du 27 juillet 2010 sur l’action extérieure de l’État et le décret du 25 mars 2011, va-t-elle permettre d’améliorer l’offre française sur le terrain extérieur dans le domaine de la santé, compte tenu de l’expérience, de la qualité et du renom international des institutions médicales françaises ? Ce serait une évolution positive et nécessaire, en évitant la dispersion des interventions.

Par ailleurs, l’AFD mène également une action sanitaire ponctuelle, et doit, conformément à son contrat d’objectif et de moyens pour la période 2011-2013 prochainement mis en oeuvre, participer à la mise en œuvre des engagements du G8 de Muskoka en matière de santé maternelle et infantile et engager à ce titre 48 millions d’euros par an dans les pays prioritaires. L’AFD intervient dans le secteur de la vaccination pour faciliter les transferts de technologie et le développement d’une production dans les pays du Sud. L’AFD finance ainsi la construction, à l’Institut Pasteur de Dakar, d’une nouvelle unité de production du vaccin contre la fièvre jaune (prêt de 7 millions d’euros et subvention PRCC 1 million d’euros octroyés en décembre 2010). Un projet similaire est en cours d’instruction avec l’opérateur public brésilien Fiocruz (prêt de 150 millions d’euros, octroi prévu en décembre 2011). Des perspectives additionnelles dans ce domaine ont par ailleurs été identifiées par l’AFD et Proparco en Inde et en Égypte.

B.– LA COMPLEXITÉ DES STRUCTURES N’AMÉLIORE PAS LA GOUVERNANCE

1.– UNITAID : des progrès nécessaires dans la gouvernance et le contrôle des comptes

Alors que la France contribue à hauteur de 54 % des ressources d’Unitaid, elle ne compte qu’un membre à son conseil d’administration, outre son président Philippe Douste-Blazy. La Cour relève l’insuffisance de certains des procédures d’audits internes ou externes, s’agissant d’Unitaid ou de ses opérateurs, comme la Fondation Clinton, et regrette qu’il soit impossible d’établir un pourcentage de frais généraux au regard de l’aide allouée.

Plus généralement, l’essai du recours au mécénat privé s’est révélé un coûteux échec, puisque la Fondation du Millénaire lancée par M. Douste-Blazy a consommé 12 millions de dollars sur les 22 millions dollars avancés par Unitaid en pure perte (200 000 dollars de dons reçus), et ceci, malgré les mises en garde répétées du ministère des Affaires étrangères. Lors de son audition par la commission des Finances le 15 février 2011, M. Philippe Douste-Blazy a admis des erreurs d’appréciation ; il a annoncé qu’il demanderait la restitution des sommes non utilisées, et qu’il envisageait de passer une convention avec l’Unicef pour rentabiliser le logiciel d’appel à contributions volontaires développé par la Fondation. Le Rapporteur spécial prend acte de cet échec.

2.– GAVI : des structures à simplifier et des économies possibles

La paternité d’IFFIm revient au gouvernement britannique et à la banque Goldman Sachs. Comme le laisse entendre un récent rapport d’évaluation sur cette entreprise commerciale à responsabilité limitée : « le succès de l’entreprise n’était pas garanti, il a survécu à la crise financière et le modèle de gouvernance de la société s’est prouvé plus coûteux à monter et à mettre en route que prévu » (2). Les pays donateurs n’ont pas de représentation auprès d’IFFIm. La France s’est engagée pour 1,239 milliard d’euros d’ici à 2026, un quart provenant de la taxe et pour les trois autres quarts du budget de l’État, et elle constitue le second donateur d’Iffim (cf. la répartition des engagements entre les principaux donateurs dans le tableau ci-après)

D’après le rapport d’évaluation précité, « Le choix de faire porter un effort financier massif sur les vaccins d’enfants est justifié par l’objectif de renforcer les fondements même du développement économique des pays aidés et de les aider à mettre en œuvre leur propre programme de vaccination, sans que les pays donateurs aggravent le déficit de leurs comptes publics, et en gardant des coûts de fonctionnement les plus bas possibles » (HSLP, évaluation d’Iffim mars 2011).

Le rapport conclut à la réussite du modèle de financement « frontal » recherché, malgré sa complexité, tout en estimant que de vraies économies sont possibles et nécessaires. Dans le même sens, la Cour des comptes évalue les frais de gestion du groupe Iffim-Gavi à un total consolidé de 53 millions de dollars en 2009, montant dont le caractère exorbitant apparaît au regard de la contribution française de 42,99 millions d’euros à Iffim en 2009.

La Cour suggère à juste titre l’élimination d’une structure redondante, GFA, dont le remplacement par un simple comité de validation ou d’audit générerait une économie de 30 millions d’euros. Elle préconise une gestion financière moins onéreuse par la Banque mondiale.




Source : IFFIm Supporting GAVI

La tutelle de Gavi est assurée en Grande Bretagne par le Department for International Development (DFID) dont l’évaluation de février 2011 a été communiquée au Rapporteur spécial. Il n’en est pas de même en France, où la direction générale du Trésor n’a pu fournir ni document écrit ni précision orale au Rapporteur spécial.

Compte tenu de l’absence de représentants des pays donateurs auprès d’Iffim, le représentant du ministère des Affaires étrangères semble assez seul pour siéger au comité exécutif de Gavi dont il préside la commission des programmes.

La remarque de la Cour des comptes sur le rôle de bienfaiteur passif de la France dans cette structure est donc malheureusement pertinente.

PROPOSITIONS

La taxe a permis d’obtenir des succès importants et des progrès sanitaires rapides au profit de populations en détresse dans le monde entier. Une promotion active de ce financement d’avenir auprès de nos partenaires européens irait dans le sens des objectifs mondiaux du développement. Sur la rigueur et la cohérence de l’affectation des recettes, quelques ajustements conformes aux recommandations pertinentes de la Cour des Comptes permettraient de remédier aux lacunes soulevées.

I.– Renforcer la cohérence des engagements publics en faveur des organismes chargés l’aide publique au développement

Les engagements pris par la France de versement au profit d’Iffim vont imposer, soit d’augmenter le pourcentage du produit de la taxe qui lui est affecté, soit d’augmenter la dotation budgétaire de complément. Par ailleurs, la France verse déjà 300 millions d’euros par an au Fonds mondial contre le sida, où des détournements de 35 millions d’euros ont été constatés au Mali, en Mauritanie, en Zambie et à Djibouti, si bien que l’Allemagne a suspendu sa contribution à cet organisme. Alors que le Président de la République a annoncé une hausse de 60 millions de ces crédits alloués au Fonds mondial pour 2012, il serait regrettable que cette dépense supplémentaire vienne s’imputer sur l’utilisation des recettes de la taxe sur les billets d’avion, d’ores et déjà insuffisantes pour les structures actuelles.

II.– Réexaminer la structure du groupe Iffim – GFA-GAVI en recherchant les économies de gestion

D’importantes économies de gestion, de l’ordre de 30 millions de dollars, seraient générées par la suppression de GFA auquel serait substitué un comité d’audit auprès d’IFFIm. D’autre part la trésorerie d’Iffim est excessive, ainsi que la trésorerie accordée à ses propres opérateurs, comme l’Unicef ou l’OMS. Si GAVI est en compétition avec d’autres opérateurs comme le Fonds mondial et l’OMS pour ses besoins de financement, le groupe devra arguer de sa compétitivité au regard de structures plus lourdes.

III.– Renforcer la gouvernance

Le Rapporteur spécial se range aux recommandations de la Cour pour demander l’exercice d’une autorité plus rigoureuse et plus étoffée du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Économie sur les entités créées. Dépourvue de siège aux conseils d’IFFim et de GFA, la France siège au conseil de GAVI et préside actuellement la commission des programmes. La tutelle de la direction générale du Trésor doit également être renforcée sur Unitaid pour éviter les errements passés.

IV.– Renforcer les procédures d’audit interne et externe, clarifier la présentation des comptes, et renforcer la sélectivité du choix des pays aidés

Les audits internes et externe des structures Unitaid et du groupe Iffim GAVI laissent à désirer, comme les contrôles de leurs opérateurs, ainsi que laissent apparaître les détournements opérés dans certains pays aidés par le Fonds mondial, et qui ont entraîné le gel de 300 millions de dollars budgétés en Chine.

V. – Améliorer la cohérence et la communication de l’effort français dans le contexte multilatéral

La France est impliquée et compétente dans la politique de santé. Elle dispose de l’Institut Pasteur qui compte 9 500 collaborateurs, d’ONG actives, de laboratoires pharmaceutiques performants. L’absence d’opérateur français dans le système généré par les recettes de la taxe sur les billets d’avion, comme celle du ministère de la Santé, est inacceptable à long terme. Il est impératif de structurer l’offre française de santé à l’extérieur dans les pays aidés. La Cour des comptes suggère de confier à l’AFD une mission de suivi, de contrôle et de communication de l’utilisation du produit de la taxe et des contributions budgétaires de l’État, sous l’autorité et avec l’aide des ministères compétents. Le Rapporteur spécial estime que cette piste peut être explorée.

AUDITION PAR LA COMMISSION LE 15 FÉVRIER 2011

La Commission entend, en audition ouverte à la presse, M. Alain Pichon, Président de formation interchambres à la Cour des comptes, de M. Cyrille Pierre, Directeur-adjoint de l'économie globale et des stratégies du développement au ministère des Affaires étrangères et européennes, et de M. Philippe Douste-Blazy, Président du conseil d’administration d’UNITAID, sur un rapport d’enquête demandé à la Cour des comptes, en application du 2° de l’article 58 de la LOLF, concernant la taxe sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes.

M. le président Jérôme Cahuzac. Nous avons le plaisir d'accueillir M. Alain Pichon qui était, en tant que président de la quatrième chambre de la Cour des comptes, le président de la formation interchambres chargée de l'enquête concernant la taxe sur les billets d'avion. Il est accompagné de Mme Hélène Gadriot-Renard et de M. Gilles-Pierre Levy, tous deux conseillers-maîtres.

En l’absence du directeur général de la mondialisation retenu à New York, ont également été conviés M. Georges Serre, directeur général adjoint à la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du ministère des affaires étrangères, et M. Cyrille Pierre, directeur adjoint à la direction de l'économie globale et des stratégies du développement. Ils sont accompagnés de M. Gustavo Gonzales-Canali, sous-directeur de la santé et du développement humain, et de M. Stéphane Renaudin, chargé de mission à la même sous-direction.

Enfin, M. Philippe Douste-Blazy, président d’UNITAID, nous rejoindra pour la dernière partie de notre réunion. Dès à présent, je souhaite la bienvenue à M. Philippe Duneton, secrétaire général exécutif d’UNITAID.

Sujet éminemment politique – ne parle-t-on pas de « taxe Chirac » ? –, la taxe de solidarité sur les billets d'avion intéresse néanmoins notre Commission en tant qu’outil fiscal de solidarité entre pays du Nord et du Sud – à cet égard, la France a joué la carte de l’exemplarité – mais aussi en tant que source potentielle de distorsion du trafic aérien.

Pour y voir plus clair, nous avons, en décembre 2009, demandé à la Cour des comptes de mener une enquête, à la fois sur la collecte de la taxe et sur l'utilisation de ses recettes dans les pays en développement. Du rapport, à la fois très intéressant et très clair mais qui ne masque pour autant rien de l'extrême complexité du sujet, il ressort que les principales questions ne portent pas sur l'aspect « transport aérien » – d’où l’absence ici de la direction générale de l'aviation civile, la DGAC – mais plutôt sur la politique de coopération. Apparemment, les fonds sont bien mobilisés – plus de 540 millions d'euros en moins de quatre ans – et arrivent à leurs destinataires ; en revanche, ces derniers ignorent le rôle déterminant joué par la France dans cette aide.

Pour ce qui est des différents organismes chargés de la mise en œuvre des aides, la Cour n'a constaté aucun dysfonctionnement grave, mais elle relève certains éléments de complexité et propose des pistes pour l’amélioration de la gouvernance.

Je précise qu’UNITAID ne constituant qu'un maillon de la chaîne, des auditions complémentaires seront organisées par M. Henri Emmanuelli, notre rapporteur spécial pour l'aide publique au développement.

M. Alain Pichon, président de formation interchambres à la Cour des comptes. Avant d’exposer nos conclusions, je vous prie d’accepter les excuses de M. Alain Gilette, le troisième rapporteur de notre équipe, qui est retenu à l’étranger. Et je remercie la Commission des finances d’avoir accepté, en raison des problèmes de santé de notre collègue, d’allonger quelque peu le délai de huit mois imposé par la LOLF pour l’élaboration et la remise de ce rapport.

Le contrôle du recouvrement de la taxe par la DGAC auprès des compagnies aériennes et de son versement à l’Agence française de développement – AFD – n’a pas soulevé de difficultés. Cet aspect de nos investigations nous permet d’apaiser la crainte, exprimée notamment par M. de Courson, de voir les passagers fuir vers les aéroports de pays voisins. Cette taxe, qui s’échelonne entre un et quarante euros selon la destination et la classe, est en effet relativement indolore.

En revanche, une fois les fonds mis à disposition, on entre dans un domaine où les pouvoirs de la Cour sont très limités. Ils le sont d’abord par le principe de territorialité, puisque UNITAID, objet juridique non identifié dépourvu de la personnalité morale, relève de l’OMS qui est soumise au droit suisse, et qu’IFFim (Facilité internationale de financement pour la vaccination) est de droit britannique. Ils le sont ensuite par le principe de l’unicité d’audit : les organismes internationaux ayant un auditeur qui certifie leurs comptes, ils sont en droit de nous renvoyer au bon vouloir de celui-ci pour obtenir des données sur ces comptes. S’agissant de l’OMS, il s’agit du contrôleur général des comptes de l’Inde, lequel n’avait d’ailleurs pas jugé nécessaire de contrôler UNITAID, qui n’est qu’une partie minime de l’OMS. Toutefois, la bonne volonté de M. Douste-Blazy nous a permis de contourner la difficulté. Du côté d’IFFIm et de Global Alliance of Vaccines and Immunisation – le GAVI –, les réticences étaient plus grandes au départ, mais elles se sont atténuées par la suite. Quant à nos interlocuteurs du ministère des affaires étrangères, de l’AFD et du ministère des finances, ils nous ont bien sûr donné ce que nous leur demandions. En revanche, les choses se sont compliquées pour connaître l’utilisation exacte des fonds.

Le diagnostic d’ensemble, c’est que l’instrument qui permet d’acheter et de distribuer des médicaments pour lutter contre les trois grandes pandémies – choléra, SIDA, paludisme – dans les pays en développement, fonctionne. Autrement dit, le bilan de la collecte par UNITAID, comme distributeur de premier rang, et d’IFFIm qui emprunte des fonds qu’il redistribue en jouant sur l’effet de levier, est globalement positif, à quelques réserves près.

L’assiette de la taxe, c'est-à-dire les billets d’avion, a plutôt bien supporté la crise, malgré une diminution du trafic et donc des recettes. Toutefois, les fonds pour IFFIm – 10 % selon les règles de partage initiales, les 90 % restants allant à UNITAID – ne sont pas suffisants au regard des engagements pris par le Gouvernement. Pour y remédier, trois solutions sont possibles : une augmentation des ressources par le biais de l’augmentation de la taxe elle-même ou d’un élargissement de l’assiette, aux croisières par exemple ; une réduction de la part d’UNITAID ; enfin, une dotation budgétaire. À défaut, d’ici à 2026, le financement d’IFFIm et donc de GAVI devra être revu à la baisse, si l’on admet l’idée de ne pas respecter nos engagements – dont je signale au passage que, grâce à la subtilité du montage actuel, ils n’apparaissent pas dans la dette publique calculée par Eurostat, du moins pour l’instant.

La France a été pionnière dans ce financement innovant, mais elle est restée relativement isolée si bien qu’elle est le principal pourvoyeur de fonds d’UNITAID à qui elle procure entre deux tiers et trois quarts de ses ressources – la situation étant différente pour IFFIm, qui a d’autres pays contributeurs. Notre pays est en tout cas, qu’on s’en félicite ou qu’on le déplore, le seul des grands pays développés à avoir créé une taxe sur les billets d’avion.

Or la notoriété qu’il en tire n’est pas à la hauteur de l’effort consenti. C’est la conséquence du choix fait en faveur de l’aide multilatérale. Il faut réfléchir à la façon dont l’action de la France pourrait être mieux mise en valeur par le ministère des affaires étrangères, grâce à une mobilisation de nos postes diplomatiques s’ajoutant à l’action du président Douste-Blazy, car il s’agit d’un volet non négligeable de notre politique d’aide publique au développement. Il n’y a pas eu non plus d’effort de coordination avec la direction générale de la santé et avec les laboratoires pharmaceutiques français, de sorte que la promotion de nos produits n’a rien gagné à ce dispositif.

Le fonctionnement d’UNITAID n’appelle pas de remarque particulière. La France est bien représentée au conseil d’administration. Sans doute pourrait-elle être plus présente dans les instances dirigeantes d’IFFIm et de GAVI, dont l’architecture complexe et subtile n’a manifestement pas été élaborée par les lawyers anglais dans l’idée qu’ils participaient à une œuvre caritative ou philanthropique, si l’on en juge par les coûts administratifs, par les frais de fonctionnement… et parce qu’eux-mêmes ont perçu. Mesurés à l’aune du coût du traitement d’un enfant contre le sida, les honoraires d’un avocat londonien sont proprement vertigineux !

L’AFD joue correctement son rôle, mais elle n’est pour l’instant qu’une boîte aux lettres, et elle est rémunérée très modestement pour le portage temporaire qu’elle assure. Sans doute pourrait-elle se voir confier la responsabilité de fédérer les énergies françaises, tant du côté du médicament que du côté « visibilité », ainsi qu’un mandat de suivi des fonds, qui consisterait à faire de façon permanente le travail que la Cour a effectué.

Pour résumer, on peut être rassuré quant à la pertinence du dispositif de recouvrement de la recette et relever le rôle pionnier que la France a joué, tout en regrettant qu’elle soit restée seule et qu’elle n’en tire pas tout le bénéfice politique, économique, administratif et diplomatique qu’elle serait en droit d’attendre en tant que principal contributeur. Il conviendrait également d’exiger des deux entités et du réseau en aval plus de clarté dans la gestion et le contrôle courants.

M. Henri Emmanuelli. Il est regrettable que nous soyons restés aussi seuls, même si nous avons été rejoints par des pays modestes, mais changer cette situation exigerait une action diplomatique qui ne relève pas de nous. Sait-on ce que deviennent les fonds collectés une fois qu’UNITAID les a distribués ? Y a-t-il un reporting quelconque de la fondation CHAI de M. Clinton par exemple, ou de l’UNICEF ?

M. Alain Pichon. L’OMS, à ce sujet, a commencé par nous prendre de haut avant de convenir que le retour d’information pourrait être amélioré, de façon à mieux évaluer les résultats. Le principal obstacle vient de ce que, dans certains pays, le système de distribution des médicaments ne garantit pas que ceux-ci sont fournis aux malades au juste prix, à cause de faits de corruption.

M. Henri Emmanuelli. Ne devrait-on pas demander un audit à un cabinet spécialisé dans l’évaluation des systèmes de santé ou de l’action des ONG ? Par ailleurs, chez GAVI, nous sommes essentiellement passifs. Enfin, vous avez suggéré une rationalisation de l’organigramme en relevant que la suppression de l’entité GAVI Fund Affiliate – GFA – économiserait 30 millions d’euros et que les frais de gestion du groupe GAVI se montaient à 53 millions de dollars en 2009. De quels frais s’agit-il exactement, d’ailleurs ?

M. Alain Pichon. Des frais administratifs, des rémunérations et des honoraires des lawyers qui ont mis en place le système. Autant UNITAID me paraît gérée de manière saine, dans un souci d’économie – au moins en première ligne, puisqu’on ignore ce qui se passe après –, autant l’ensemble IFFIm, GAVI et GAV donne l’impression que des économies d’échelle et de moyens sont possibles, à condition que ces entités de droit anglais ou suisse l’acceptent.

M. Henri Emmanuelli. Que pesons-nous dans ces structures ?

M. Alain Pichon. IFFIm est une coquille vide, et nous n’apportons que 10 % des fonds à GAVI, à égalité avec d’autres grands pays. Mais les engagements que nous avons pris jusqu’en 2026 devraient nous donner les moyens d’être plus exigeants.

M. Alain Rodet. Il faut déplorer que, faute d’avoir convaincu nos partenaires, nous n’ayons pas fait d’autre émule en Europe que Chypre, car une taxe sur les places de tous les avions décollant d’Heathrow par exemple aurait procuré des recettes confortables : les sommets européens pourraient être l’occasion d’évoquer ce sujet. Les nouvelles politiques de tarification, notamment l’apparition d’une classe intermédiaire entre la classe affaires et la classe économique, ont-elles un impact sur le produit de la taxe ? La plus grande ouverture de certains pays aux compagnies low cost les dissuade-t-elle d’appliquer cette taxation ?

M. Jean-Yves Cousin. Avec le recul, cette taxe était une bonne idée. Mais pourquoi avoir choisi un canal qui prive notre action de toute visibilité ? Une évolution sur ce point est-elle possible ? Les réticences des autres pays à instaurer cette taxe ont-elles d’autres causes que financières ?

M. Jean-Claude Mathis. La répartition – 90 % pour Unitaid et 10 % pour IFFIm – ne nous permettra pas de respecter nos engagements vis-à-vis de la seconde structure, et vous avez suggéré de revoir à la baisse la part d’UNITAID. Mais n’avons-nous pas d’engagement du même ordre envers ce fonds ?

M. Alain Joyandet. Le problème de la visibilité de notre action ne concerne pas que la taxe sur les billets d’avion. Il est global et découle du choix politique d’orienter les deux tiers de notre coopération vers l’aide multilatérale, le tiers restant, plus lisible puisque consacré à l’aide bilatérale, devenant la variable d’ajustement. Pourtant, la France est le pays le plus généreux du monde, devant les États-Unis, si l’on considère l’aide rapportée au PIB par habitant : quand la France met 10 milliards de dollars, les États-Unis ne contribuent qu’à hauteur de 23 ou 24 milliards. Et l’Union européenne finance plus de 55 % de l’aide mondiale au développement.

UNITAID continue-t-elle à financer la fondation Clinton, et dans quelle proportion ? Cela étant, il y a tout lieu de se réjouir que les fonds collectés et les contrats à long terme passés avec les industriels aient permis de faire baisser le prix du médicament et de soigner beaucoup plus de gens, et pas seulement à M. Clinton de voyager pour vanter l’action des États-Unis.

M. Alain Pichon. L’Espagne a créé une taxe équivalente à celle de la France, mais le produit en a été très vite affecté à des actions bilatérales bien ciblées.

Le risque de dérives liées au développement du low cost et à la création d’une classe intermédiaire ne nous a pas échappé. Nous l’avons signalé à la DGAC, mais l’enjeu reste mineur, de 2 % environ. Même si l’on doit rester vigilant, les grandes compagnies aériennes jouent le jeu sans chercher à monter des « circuits de dérivation ».

Quant à savoir comment UNITAID réagirait si la répartition était revue en faveur d’IFFIm et de GAVI, il m’est difficile de répondre mais je n’y pousserai pas dans la mesure où sa gestion est plus rassurante que la leur.

Le système français a sans doute privilégié le multilatéralisme de façon excessive. Le geste est beau et généreux, mais des pays plus prosaïques comme les États-Unis et le Royaume-Uni préfèrent le bilatéral. Sans doute une inflexion doit-elle être envisagée dans les années à venir, mais UNITAID n’est pas en cause.

Enfin, le montage autour d’IFFIm mériterait, à mon avis, d’être sérieusement amendé et nos représentants dans les conseils d’administration devraient essayer d’obtenir une réduction des coûts de gestion.

M. Georges Serre, directeur général adjoint à la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats du ministère des affaires étrangères. Je renouvelle les excuses de M. Christian Masset, qui est en déplacement, et je le remplace avec M. Cyrille Pierre, directeur adjoint des politiques de développement. Nous sommes accompagnés du docteur Gonzales-Canali, sous-directeur de la santé à la direction des biens publics mondiaux, qui a la mémoire du dossier puisqu’il le suit depuis le début.

Le sommet qui a fait le point en septembre dernier sur les objectifs du Millénaire pour le développement a été l’occasion de vérifier que la santé était le domaine où l’on respectait le mieux les objectifs fixés, grâce à une approche financière frontale menée sous l’égide des États-Unis et de la France. La création des entités qui nous occupent ici y a fortement contribué.

Après le sommet de Gleneagles de 2005, le Premier ministre britannique Gordon Brown et le président de la Banque mondiale Robert Zoellick se sont rapprochés afin de trouver des financements nouveaux pour l’aide au développement. Or la France est à la tête du groupe pilote dont les expérimentations pragmatiques contribuent à la diffusion par capillarité de cette pratique des financements innovants. Si, en Europe, nous sommes seuls avec Chypre à avoir opté pour la taxe sur les billets d’avion, d’autres pays sud-américains et africains l’ont adoptée aussi : le mouvement est amorcé, nous verrons ce qu’il en sera lors du rendez-vous de 2026, mais la dynamique n’en est qu’à ses débuts et elle est déjà forte !

Sur le terrain, cette politique a fait les preuves de son efficacité. Ainsi, au Cameroun, la trithérapie est diffusée dans l’ensemble du pays grâce à UNITAID et au Fonds mondial de lutte contre le sida.

M. Henri Emmanuelli. Vous êtes sûr qu’on ne la fait pas payer dans certains hôpitaux ?

M. Georges Serre. Des détournements ont été constatés mais le ministre de la santé de l’époque a été arrêté.

M. Henri Emmanuelli. Pourquoi ne pas le dire avant qu’on vous le demande ?

M. Georges Serre. En tout état de cause, ces politiques pragmatiques produisent des résultats concrets.

Notre action dans la lutte contre le HIV s’exerce à 80 % par le canal multilatéral et à 20 % donc par le canal bilatéral. C’est, je le répète, le choix de privilégier une approche frontale qui a permis d’atteindre les objectifs du Millénaire en matière de santé. Cela étant, nous avons la volonté d’améliorer notre visibilité en nous appuyant davantage sur nos dix conseillers santé régionaux basés en Afrique et placés comme conseillers auprès de ministres. Nous allons mieux les associer à ce que nous faisons.

Vous avez suggéré que l’AFD renforce notre visibilité en se substituant à l’IFFIm/GAVI. Force est de constater que la notoriété de ce dispositif est anglo-saxonne et que, pour se faire connaître, il faut en passer – mondialisation oblige – par des avocats très chers, mais qui ont permis à UNITAID d’être noté triple A par les grandes agences de notation. Certes, nous voulons apporter des améliorations au système actuel mais il devrait évoluer en faisant une part plus belle aux financements innovants. Et, sur ce point, nous sommes écoutés.

M. Cyrille Pierre, directeur adjoint de l'économie globale et des stratégies du développement au ministère des affaires étrangères et européennes. À propos de notre isolement, il importe d’insister sur l’effet « de grappe » qui se produit autour des nouveaux financements. En matière de santé, GAVI et les mécanismes de garanties d’achat futur – AMC – destinés à accélérer la recherche sur les médicaments regroupent aujourd'hui plus de vingt pays qui s’impliquent, grâce à l’exemplarité de la France, dans un domaine couvrant aussi bien l’accès au médicament que l’accélération de la vaccination ou l’encouragement et la solvabilisation de la recherche. Forts de notre expérience, nous menons une campagne diplomatique pour convaincre de nouveaux partenaires. La difficulté tient moins à la taxe sur les billets d’avion – l’Allemagne vient elle aussi d’en instituer une – qu’à son affectation au développement, laquelle suscite des réticences à cause des priorités accordées aux enjeux strictement nationaux, comme la réduction des déficits publics. Mais nous poursuivons notre effort de conviction et, à titre d’illustration, le Japon envisage très sérieusement une telle taxe – une commission parlementaire y travaille d’ores et déjà. La taxe est encore récente et il faut encore du temps pour entraîner de nouveaux partenaires.

M. Richard Dell’Agnola. Faute d’avoir été suivie, l’initiative solitaire de la France la lie-t-elle fatalement à UNITAID ? N’y a-t-il pas d’autres voies pour gagner en visibilité ? Parallèlement, ne pouvons-nous mener ponctuellement des actions bilatérales, par exemple quand Haïti est frappé par une épidémie de choléra ?

S’agissant des honoraires des lawyers, il ne faudrait pas encourager des relations incestueuses, maintenues dans l’intérêt de chacune des parties, du type de celles que la crise a révélées entre les agences de notation et certaines banques, d’autant que les sommes en cause grèvent la collecte. Enfin, quelle garantie avons-nous que les médicaments ne finissent pas comme les vêtements donnés à des associations caritatives, qui sont en définitive vendus sur les marchés africains ?

M. Alain Joyandet. Le bien-fondé de l’aide multilatérale n’est pas en cause. En jouant sur un effet de masse et sur la durée, elle a permis de faire baisser le coût des médicaments et de soigner un plus grand nombre de malades, se révélant en cela beaucoup plus efficace que l’aide bilatérale. La question est plutôt de savoir comment, dans ce cadre, améliorer l’image de la France et la rendre plus visible ; d’où ma question sur la fondation Clinton qui reçoit beaucoup d’argent collecté en France.

M. Henri Emmanuelli. Notre faible visibilité tient aussi au très petit nombre d’opérateurs français, ce qui a pour conséquence qu’UNITAID finance sur place des ONG américaines. Pourquoi en est-il ainsi ? Et s’il s’agit de distribuer de l’argent à d’autres entités, pourquoi passer par UNITAID, et non par l’AFD par exemple ? N’est-ce pas compliquer inutilement ?

M. Georges Serre. La fondation Clinton a reçu 40 % des ressources d’UNITAID, parce que, en tant qu’instrument financier, celle-ci fait des versements, comme l’IFFIm et GAVI, à des opérateurs. Or il n’y a pas aujourd'hui de grands opérateurs de santé français, ce qui nous oblige à faire appel à d’autres. Conscients de cette faiblesse, nous sommes en train d’examiner la possibilité d’ajouter la santé aux compétences de France Expertise Internationale, opérateur de l’action extérieure de l’État.

L’AFD est certes un opérateur de nos politiques, mais jamais nos institutions bilatérales n’auraient suffi à mobiliser les fonds nécessaires pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement en matière de santé. Ainsi, l’Agence est peu présente dans des pays comme le Nigeria, la Zambie ou l’Ouganda qui sont des bénéficiaires importants des actions internationales.

M. Philippe Douste-Blazy, président du conseil d'administration d'UNITAID. Je me réjouis que la commission des Finances de l’Assemblée nationale s’intéresse à UNITAID. L’impact de la crise sur les budgets provoque un affaissement de l’aide au développement. Pourtant, les besoins, eux, sont de plus en plus importants : pour atteindre les objectifs du Millénaire pour le développement, il faut trouver 150 milliards de dollars par an et faire accéder le milliard d’individus qui vit avec moins d’un dollar par jour aux biens publics mondiaux. Il est donc impératif de trouver des financements nouveaux.

Le seul atout d’UNITAID est d’avoir été le premier laboratoire des financements innovants, le premier à avoir transformé une taxe perçue dans un cadre national en instrument multilatéral. Pourquoi pas l’AFD ? Parce que l’AFD est franco-française. UNITAID est certes au départ une idée française – mais aussi brésilienne – et moins de pays que prévu nous ont rejoints, mais il y a tout de même le Chili et la Corée du Sud. Et, au Japon, tous les présidents de groupe de la Diète ont accepté le principe d’une taxe sur les billets d’avion. Petit à petit, nous avançons.

Quant à la fondation Clinton, jamais UNITAID n’a payé de billet d’avion à ses membres, ni même un dollar de ses frais de fonctionnement. Nous réunissons une fois par an quinze experts de santé publique mondiale pour décider où doivent aller les 300 millions d’euros que nous collectons, en fonction des propositions que nous recevons. C’est ainsi que, de même que l’UNICEF a remporté le marché du programme destiné aux femmes enceintes atteintes du sida, la fondation Clinton a remporté l’appel d’offres concernant les enfants atteints du sida. Nous finançons le programme, mais c’est la fondation de Bill Gates qui prend en charge les frais de fonctionnement.

La visibilité, de la France, ou d’UNITAID d’ailleurs, parlons-en. Qui sait que la France donne plus de 150 millions d’euros via UNITAID ? Personne ! La raison en est que les 300 millions d’euros que nous mettons sur la table vont à des opérateurs. Or, en France, depuis que Médecins sans frontières a pris la décision de ne jamais demander de l’argent public, il n’y en a malheureusement plus. Le Quai d’Orsay devrait aider à la création d’un tel outil. La France pourrait alors bénéficier non seulement de l’argent d’UNITAID mais aussi de celui du multilatéralisme. Pour faire savoir que la France donne 300 millions d’euros au Fonds mondial de lutte contre le sida, il faut avant tout des opérateurs de terrain parce que celui qui se préoccupe d’où vient l’argent, c’est celui qui le reçoit. Quand les médicaments sont donnés par des Américains, UNITAID est américaine, mais elle serait française si les Français étaient sur place. Plutôt que de la remettre en cause, il faudrait faire en sorte que la France ait les moyens d’utiliser l’argent. Comparé au bilatéral, le multilatéral a fait la preuve de son efficacité, et rien n’empêche le ministère de la coopération de travailler avec UNITAID pour voir pays par pays comment valoriser l’apport de la France.

M. le président Jérôme Cahuzac. UNITAID espère-t-elle recouvrer les fonds versés à la Fondation du Millénaire ? Si oui, comment et dans quel délai ?

M. Philippe Douste-Blazy. Autant nous sommes fiers de l’action d’UNITAID, autant il y a sur ce point un problème, dont j’assume la totale responsabilité. Partant du constat que certains pays, en particulier les États-Unis, étaient totalement réfractaires à l’idée même d’une taxe, j’avais eu l’idée de mettre à disposition des trois grandes sociétés, Amadeus, Sabre et Travelport, qui commercialisent chaque année entre un milliard et un milliard et demi de billets d’avion – un logiciel qui permettrait à chaque client volontaire de verser deux dollars par billet. Même avec un taux de réponses favorables de seulement 2 ou 3 %, nous aurions pu recueillir beaucoup d’argent pour le développement. Peut-être mon idée était-elle trop précoce. J’aurais sans doute dû faire une étude pour préparer le terrain.

Cela étant, il ne faut pas perdre de vue que nous avons mis au point le premier logiciel de contribution de solidarité citoyenne et volontaire, qui permet de débiter directement de deux dollars le compte de l’acheteur aussitôt qu’il a donné son accord pour créditer celui du bénéficiaire. Cet outil, qui peut servir dès demain sur le téléphone mobile ou sur Internet, est propriété de la Fondation du millénaire, et il vaut quelque chose.

Récemment, l’étude menée en Espagne a montré que le succès d’une contribution volontaire dépendait largement de la notoriété du bénéficiaire. Avec UNITAID ou avec la Fondation du Millénaire, cela ne marche pas, mais si l’on met en avant la Croix-Rouge ou l’UNICEF, le taux de réponses positives peut atteindre 3 %. Nous sommes donc en pourparlers avec l’UNICEF pour que notre logiciel serve à abonder les actions que nous finançons. Je reconnais m’être trompé en pensant que le succès serait plus prompt : probablement notre trop faible notoriété comme marque y est-elle pour quelque chose.

Sur 22 millions de dollars, 12 millions ont été consommés. Au prochain conseil d’administration de la Fondation du Millénaire, je demanderai la restitution à UNITAID de ce qui n’a pas été utilisé. Ensuite, nous passerons une convention avec l’UNICEF qui nous permettra notamment de récupérer les fonds que nous avons engagés dans l’opération.

M. Henri Emmanuelli. Et où en êtes-vous de la fondation pour la communauté de brevets ?

M. Philippe Douste-Blazy. Je rapporte de bonnes nouvelles de New York, et c’est très important pour l’avenir d’UNITAID. Entre le moment où un médicament est distribué dans les pays occidentaux – c’est évidemment le plus efficace, celui qui produit le moins d’effets secondaires, mais aussi le plus cher – et celui où il est disponible en Afrique, il faut quinze ans, soit la durée de protection du brevet. Sur ce continent, 90 % des médicaments distribués sont des génériques ; et les génériques sont fabriqués à 90 % par l’Inde qui ne respectait pas les règles de la propriété intellectuelle tant qu’elle ne faisait pas partie de l’OMC. Mais, pour accepter son adhésion à cette organisation, il a été exigé de ce pays qu’il reconnaisse l’Accord sur les aspects des droits de propriété intellectuelle qui touchent au commerce, dit accord TRIPS. Quand il en sera ainsi, nous allons assister à ce que je n’ai pas peur d’appeler un crime contre l’humanité, parce que, faute de génériques, il y aura des centaines de millions de morts dans les pays les plus pauvres.

UNITAID a donc proposé de créer une société sans but lucratif, une non-profit company, qui exploiterait sous licence les brevets des grandes firmes pharmaceutiques comme Glaxo ou Pfizer, celles-ci conservant la propriété de ces brevets. Ainsi, pour la première fois dans l’histoire, il y aurait à New York comme à Bamako le même médicament pour le même malade, mais il coûterait dans le premier cas 20 000 dollars par malade et par an, dans le second moins de 100 dollars. Nous avons mis trois ans à convaincre les laboratoires de se mettre autour de la table. La plupart de ceux qui se sont investis dans la lutte contre le sida ont accepté, sans doute pour des raisons d’image, mais aussi grâce à l’aide du Président Obama qui est le seul à s’être engagé en faveur de la communauté de brevets. Nous espérons que les négociations aboutiront d’ici au mois de juillet.

M. Pierre-Alain Muet. L’idée d’une contribution citoyenne avait été émise au moment du Sommet mondial pour la société de l’information, mais elle ne s’est pas concrétisée. Il s’agissait de percevoir un dollar sur chaque achat d’ordinateur pour financer la réduction de la fracture numérique. L’expérimentation que vous envisagez permettrait d’ouvrir la voie à d’autres modes de financement du développement que par une taxe. Comment voyez-vous la suite ?

M. Philippe Douste-Blazy. J’ai vu trop grand – en envisageant un déploiement mondial – et j’ai voulu aller trop vite. L’expérience pilote menée en Espagne nous a prouvé que le succès était subordonné à la notoriété de l’ONG. Il faut commencer par quelques pays, dont les États-Unis, mais en s’associant à un partenaire très connu et respecté : ce sera certainement l’UNICEF.

M. Henri Emmanuelli. D’un côté, on oblige l’Inde à reconnaître les brevets, ce qui va renchérir le coût des médicaments produits là-bas ; et de l’autre, on demande aux laboratoires de faire des génériques, c'est-à-dire ce que l’on interdit à ce pays ! Nos labos d’abord !

M. Philippe Douste-Blazy. Derrière les accords TRIPS se cache un véritable assassinat à propos duquel la presse n’a pas écrit une ligne. Et si le patent pool, la communauté de brevets, ne fonctionne pas, des millions de gens ne pourront plus être traités, même avec des génériques de première ligne. Mais, depuis quelques semaines, les lignes commencent à bouger. C’est Médecins sans frontières qui a lancé l’idée de cette communauté de brevets, et nous avons d’ailleurs embauché la responsable de ce dossier, Mme Ellen ‘t Hoen, qui pourra venir vous en parler. Quand Gordon Brown était Premier ministre, le Parlement britannique nous a invités et a publié une brochure sur le sujet : si le Parlement français pouvait lui aussi soutenir cette initiative, il nous serait d’une grande aide. Dans une communauté de brevets, les propriétaires desdits brevets acceptent, moyennant des royalties, la fabrication de génériques, sous réserve qu’ils soient distribués par certains canaux.

Les négociations achoppent non pas à propos des pays les plus pauvres car ils sont hors marché, mais des pays émergents. En Inde, en Chine, au Brésil, les écarts entre riches et pauvres sont tels que nous considérons que ces pays doivent bénéficier du mécanisme, mais les laboratoires ne sont pas d’accord car c’est sur ces marchés qu’ils gagneront de l’argent demain. Je crois cependant que nous allons parvenir à ce que les populations les plus pauvres de ces pays puissent profiter du dispositif. Ce serait une véritable révolution.

M. Yves Censi. Je salue les initiatives de Philippe Douste-Blazy, dont on ne parle malheureusement pas suffisamment. Mais n’y a-t-il pas eu des coopérations de ce type, par exemple pour le matériel médical ?

M. Philippe Douste-Blazy. Le seul exemple connu de patent pool est celui créé par les fabricants de CD – Pioneer, Philips, Samsung,… – pour mettre au point un lecteur qui lise les formats de leurs CD respectifs.

M. Yves Censi. Est-il important que les gouvernements prennent le relais ?

M. Philippe Douste-Blazy. Indispensable car le problème est purement politique. Derrière UNITAID, il y a les gouvernements français, britannique, norvégien, chilien, brésilien, coréen, et l’Union africaine. De même, le Président Obama s’est exprimé publiquement en faveur de la communauté de brevets, son ambassadrice à l’ONU en a parlé à la tribune, et le vice-président Biden y voit lui aussi un indispensable combat politique.

M. Henri Emmanuelli. Pour en revenir au rapport, la Cour des comptes regrette qu’il n’y ait pas de reporting sur l’utilisation des fonds versés par UNITAID.

M. Philippe Douste-Blazy. Nous avons longuement débattu du sujet avec M. Gilette et avec Mme Gadriot-Renard. Quand nous avons rencontré ensemble la responsable de l’UNICEF, celle-ci a rappelé le contrôle exercé sur le système des Nations Unies, contrôle auquel contribue d’ailleurs la Cour des comptes. M. Gilette le sait pour y avoir participé il y a quelques années, et il a accepté d’atténuer les termes du rapport. L’OMS comme l’UNICEF sont contrôlées. Mais ce qui est dit à propos de la fondation Clinton est vrai, et je retiens du rapport de la Cour des comptes qu’il faut améliorer le reporting.

M. Charles de Courson. Dans le rapport, la Cour critique le défaut, à la fois, de transparence et de surveillance de la bonne utilisation des fonds et relève que les détournements avérés n’ont jamais conduit à une suspension des financements. Quelles mesures comptez-vous prendre ?

M. Philippe Douste-Blazy. Si nous alignons nos pratiques de contrôle sur celles du Fonds mondial, qui est beaucoup plus gros que nous, ce ne sera plus 4,5 % de nos ressources que nous aurons à consacrer aux frais généraux ! Il faut certes s’améliorer, mais tracer la totalité des dépenses demande des moyens. S’agissant de la corruption, nous n’avons jamais donné un sou à un gouvernement, encore moins à un ministre, ni à un programme gouvernemental. Nous sollicitons l’accord des pays bénéficiaires, mais nous passons par des opérateurs. J’ai bien entendu la recommandation de la Cour des comptes, et le reporting va être amélioré, mais je ne suis pas sûr qu’il faille porter notre contrôle au même niveau qu’au Fonds mondial.

M. Alain Pichon. L’institution supérieure de contrôle se contente de certifier la régularité et la sincérité des comptes de l’OMS. Le contrôle ne s’exerce absolument pas sur la gestion, et sa portée est très relative. La seule entorse au principe d’unicité d’audit a été faite sous la pression des États-Unis, qui ont exigé de contrôler les comptes de l’UNESCO sous peine de lui couper les vivres. C’est le genre d’argument auquel il est difficile de résister très longtemps.

M. Henri Emmanuelli. Les représentants du ministère des affaires étrangères pourraient-ils nous expliquer la raison de l’absence d’opérateurs français ?

M. Georges Serre. Nos opérateurs potentiels, Médecins sans frontières notamment, refusent l’argent des États.

M. Philippe Douste-Blazy. Il faudrait tout de même que les autorités fassent en sorte qu’il y ait un outil français, pour concrétiser sur le terrain l’aide financière considérable qu’apporte notre pays via UNITAID ou le Fonds mondial. Ne pas le faire est une faute majeure car la santé peut être un vecteur d’influence. Il faut à tout prix aboutir. Sinon, on va retomber dans un débat entre bilatéralisme et multilatéralisme qui est totalement dépassé aujourd'hui.

M. Georges Serre. Il ne doit pas y avoir d’équivoque. Le ministère des affaires étrangères cherche à améliorer l’existant grâce à France Expertise Internationale, qui pourrait devenir un opérateur important en matière de santé, et à travers l’AFD qui intervient dans ce domaine depuis la réforme gouvernementale des systèmes de santé. Mais l’État n’a pas le pouvoir de créer des ONG !

EXAMEN EN COMMISSION

La Commission examine le présent rapport, lors de sa réunion du 12 juillet 2011 à 10 heures 30.

M. Henri Emmanuelli, rapporteur spécial. La commission des Finances a demandé à la Cour des comptes une enquête sur la taxe de solidarité sur les billets d’avion et l’utilisation de ses recettes, en application de l’alinéa 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001.

L’enquête très complète de la Cour des comptes a pu surmonter les obstacles liés au contrôle d’entités de droit suisse ou anglais, et a dressé un bilan globalement positif, quoique nuancé, d’un mécanisme novateur. La commission des Finances, vous vous en souvenez, a procédé à l’audition de M. Alain Pichon, président de la formation interchambres de la Cour des comptes, des représentants du ministère des Affaires étrangères et de M. Philippe Douste-Blazy, président d’Unitaid. J’ai entendu pour ma part un membre du conseil d’administration de l’IFFIm, des responsables du groupe Gavi, le président de l’Agence française de développement et un représentant de Médecins sans frontières.

Usuellement dénommée « taxe Chirac » mais votée par le groupe socialiste, cette taxe, créée en collectif budgétaire pour 2005, est en vigueur depuis juillet 2006. Elle fait partie des financements innovants évoqués par une résolution de l’Assemblée générale de l’ONU du 20 décembre 2010, afin de contribuer aux Objectifs du millénaire pour le développement, sans grever les budgets des pays donateurs, ni se substituer à l’aide publique au développement. Avec la taxe sur les transactions financières, la France est à la pointe des propositions en la matière.

En ce qui concerne le bilan du dispositif, j’ai quatre remarques à formuler.

Sur le plan économique, le bilan de la taxe est plutôt satisfaisant. Malheureusement, la diffusion de la taxe est encore trop restreinte et n’a pas convaincu nos partenaires européens. Les autres pays développés participant au financement d’Unitaid et d’IFFIm comme le Royaume Uni, la Norvège et l’Espagne, ou encore à IFFIm seul, comme les Pays-Bas, ont mobilisé seulement des ressources budgétaires : ils ne font pas usage de la taxe sur leur territoire.

On peut regretter avec la Cour des comptes, quand il se vend 3 milliards de billets d’avion dans le monde par an, que l’utilisation de cette assiette innovante n’ait pas fait plus d’adeptes pour la pérennisation d’un dispositif de solidarité et d’avenir, et d’un montage original associant pays développés, ONG et pays émergents.

La France n’a été suivie que par quelques pays, presque tous extérieurs à l’Union européenne, comme le Chili, la Corée du Sud et divers pays africains. Il est dommage que nos partenaires allemands ne nous aient pas suivi dans l’adoption de la taxe. Toutefois, il est satisfaisant que les pays d’Afrique bénéficiaires des retombées de la taxe prennent part à la collecte et se soient engagés dès la mise en route de celle-ci. Quand des pays pauvres prioritaires contribuent au paiement de la taxe, ceux-ci ont plus de poids pour exiger, comme Madagascar, que l’affectation de la taxe aille en priorité vers l’Afrique.

Les aspects positifs du bilan portent principalement sur la santé publique des pays bénéficiaires : vaccination et lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Unitaid et Iffim, les organismes gestionnaires, se prévalent d’une dizaine de millions de personnes soignées, surtout des enfants depuis 2009, ainsi que d’un allongement significatif de l’espérance de vie des malades. Selon le ministère des Affaires étrangères le nombre de personnes soignées sur fonds français s’élève à plus de 5 622 000 malades.

Si Unitaid a pu faire baisser le prix des médicaments comme les antirétroviraux de seconde ligne pour les malades du Sida, il serait intéressant de comparer le coût des soins d’un malade du SIDA dans nos pays et le coût dans les pays aidés, grâce notamment aux médicaments majoritairement produits en Inde ou en Afrique du Sud. L’écart doit être considérable.

En revanche, du point de vue de la politique étrangère, le dispositif n’est pas satisfaisant. En effet, le choix de la France d’utiliser par priorité le canal multilatéral de l’aide au développement rend quasiment invisible l’aide française, et tous les opérateurs actuels, à l’exception du Gip Estheraid, sont étrangers.

Enfin, la gouvernance, la transparence et le contrôle du dispositif doivent être améliorés. Le rapport de la Cour a rappelé le manque de rigueur budgétaire de la Fondation du Millénaire lancée par M. Douste-Blazy, qui s’est soldée par le gaspillage de 12 millions de dollars. Ce rapport a fait la lumière sur les coûts et la complexité excessive de certaines structures dont certaines sont redondantes comme GFA, au sein du groupe Gavi, et dont la suppression permettrait d’économiser 30 millions d’euros en 20 ans.

La France s’est engagée à verser 1,239 milliard d’euros à Iffim d’ici 2016, pour un quart provenant de la taxe et pour trois quarts du budget de l’État. Avec 163 millions d’euros en 2010, le produit de la taxe est inférieur aux prévisions optimistes de 2005, et les engagements pris auprès d’IFFIm du versement de 10 % de la taxe risquent d’être insuffisants. D’autre part, les engagements récents du Président de la République envers le Fonds mondial du sida (plus 60 millions d’euros en 2012) ne sauraient être financés par les recettes de la taxe sur les billets d’avion. Ces contraintes incitent d’urgence à des économies de gestion et à une amélioration de la gouvernance des structures créées.

Je présenterais donc en conclusion cinq propositions.

La première tend à renforcer la cohérence des engagements publics en faveur des organismes chargés l’aide publique au développement. La France verse déjà 300 millions d’euros par an au Fonds mondial contre le sida, et des détournements portant sur 35 millions d’euros ont été constatés dans divers pays, si bien que l’Allemagne a suspendu sa contribution à cet organisme. Il serait très regrettable que l’accroissement de la dotation du Fonds mondial promise par le Président de la République vienne s’imputer sur l’utilisation des recettes de la taxe sur les billets d’avion, d’ores et déjà insuffisantes pour les structures actuelles.

Deuxième proposition : réexaminer la structure du groupe Iffim-GFA-Gavi en recherchant les économies de gestion. D’importantes économies de gestion, de l’ordre de 30 millions de dollars, comme je l’ai dit, seraient générées par la suppression de GFA auquel pourraît être substitué un comité d’audit auprès d’IFFIm ; la réduction des honoraires des avocats et l’utilisation des compétences de l’administration française seraient également sources d’économies .

Il convient ensuite de renforcer la gouvernance par les autorités françaises. Je me range, à cet égard, aux recommandations de la Cour des comptes pour demander une surveillance plus rigoureuse du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Économie sur l’activité des entités créées. Dépourvue de siège aux conseils d’IFFim et de GFA, la France siège au conseil de Gavi dont elle préside actuellement la commission des programmes. La tutelle de la direction générale du Trésor doit également être renforcée sur Unitaid pour éviter les errements passés. Les compétences et l’expertise de l’AFD pourraient être utilisées en appui de cet effort de la gouvernance française.

Il faut également renforcer les procédures d’audit interne et externe, clarifier la présentation des comptes, et renforcer la sélectivité du choix des pays aidés. Les audits interne et externe des structures Unitaid, et du groupe Iffim-Gavi laissent à désirer, comme les contrôles de leurs opérateurs, dont les trésoreries sont excessives. Des contrôles périodiques doivent être poursuivis dans les pays aidés pour conjurer le risque de détournements.

Je propose enfin d’améliorer la cohérence et la communication de l’effort français dans le contexte multilatéral. La France est impliquée et compétente dans la politique extérieure de la santé ; elle dispose de toute la force de l’Institut Pasteur et de laboratoires performants. L’absence d’opérateurs français – ou européens, à terme – est inacceptable.

En somme, l’effort de la France est réel. Il doit être plus utile et plus visible.

M. Yves Censi, président. Je salue le travail du rapporteur spécial, très complémentaire de celui de la Cour des comptes sur le sujet. S’agissant de l’une des propositions formulées, celle du renforcement du rôle de l’Agence française de développement, pouvez-vous nous faire part de votre appréciation plus générale sur les missions et l’efficacité de l’AFD ?

Vous avez mis en évidence l’absence d’opérateur français dans la mise en œuvre de la taxe sur les billets d’avion : de ce point de vue, pouvez-vous avancer quelques pistes à explorer pour structurer l’offre française en la matière ?

M. Jean-François Mancel. Vous avez évoqué à juste titre le manque de visibilité de la France dans ce domaine, alors même qu’elle est le quatrième pays du monde dans le domaine de l’action contre le sida. La volonté de privilégier le multilatéralisme sur le bilatéralisme n’explique-t-elle pas d’une certaine manière cette inexistence aux yeux des pays bénéficiaires, qui ne voient plus quels pays mènent des actions d’aide au développement, en raison justement d’une intervention trop discrète ?

M. Michel Diefenbacher. J’approuve ce rapport et les propositions qu’il contient. Je regrette que la France soit bien seule à s’être engagée dans la création de cette taxe, qui serait plus efficace si elle était reprise par d’autres grands États membres de l’Union européenne. Ne faudrait-il pas, de ce point de vue, préconiser également une démarche des autorités françaises pour promouvoir cette taxe auprès de ses partenaires européens, afin de pouvoir à terme déboucher sur une initiative commune en la matière ?

M. Yves Censi, président. Je me permets d’ailleurs de souligner que lors de son audition, M. Philippe Douste-Blazy avait insisté sur la nécessité pour le Gouvernement français de peser en ce sens.

M. Henri Emmanuelli. Concernant l’absence d’opérateurs français, il faut dire que les ONG rechignent à distribuer cette aide. Un opérateur dédié a donc été mis en place avec le GIP Estheraid, mais celui-ci n’est pas encore très opérant.

C’est pourquoi je propose de donner davantage de poids à l’AFD dans le dispositif : j’ai bien conscience que l’Agence n’a pas de compétence sanitaire, puisqu’elle est avant tout un établissement de financement – je rappelle qu’à l’origine, elle est née de l’institut d’émission d’outre-mer. L’AFD doit-elle développer une compétence sanitaire, la question peut se poser. Néanmoins, j’estime qu’elle est en capacité de jouer un rôle d’appui pour la mise en place d’une meilleure gouvernance.

Un opérateur européen dans ce domaine serait évidemment bienvenu : mais tant que la taxe de solidarité sur les billets d’avion ne sera pas généralisée en Europe, la création d’un tel opérateur n’aura pas de sens. Le problème pour la France, c’est qu’elle ne dispose pas d’un organisme de poids comparable à l’agence des États-Unis pour le développement international – USAID.

S’agissant du débat sur le bilatéralisme et le multilatéralisme, il dépasse largement notre sujet du jour : je note toutefois que les initiatives communautaires en matière d’aide au développement sont conduites sur la base du multilatéralisme, et qu’il s’agit d’une avancée, même si l’on peut parfois douter de l’efficacité de la direction générale de la Commission européenne, EuropeAid, qui me paraît financer davantage d’études que d’aides sur le terrain.

La Commission autorise la publication du rapport d’information, contenant en annexe le rapport d’enquête de la Cour des comptes.

LISTE DES AUDITIONS RÉALISÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL

MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

M. Cyrille PIERRE,

Directeur adjoint à la direction de l'économie globale et des stratégies du développement

Dr Gustavo GONZALEZ CANALI

Sous-directeur de la Santé et du Développement humain

GAVI

M. Didier CHERPITEL – membre du Conseil d’administration de l’IFFIm

Mme Joëlle TANGUY – Directrice générale des relations extérieures de GAVI Alliance

M. Alain GILLETTE – Conseiller Maître à la Cour des comptes

AFD

M. Dov ZERAH – Président

M. Hervé GALLEPE – Responsable des relations Parlement

M. Stéphane FOUCAULT – Secrétaire général

M. Philippe WALFARD – division Santé

MÉDECINS SANS FRONTIÈRES

M. Pierre CHIRAC – Conseiller pour la politique du médicament

ANNEXE :
RAPPORT D’ENQUÊTE DE LA COUR DES COMPTES

La suite de ce document peut être consultée au format PDF

1 () En dépit de plusieurs accidents ayant affecté les mesures de l’équipe d’audit, et qui expliquent le délai de remise du rapport, sur lequel le président de la commission des Finances, saisi par le Premier président de la Cour des comptes, a exprimé son accord.

2 () Référence : HSLP, évaluation d’Iffim mars 2011.


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