N° 4428 - Rapport d'information de M. Julien Aubert et Mme Barbara Romagnan déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire, en conclusion des travaux d'une mission d'information relative à la faisabilité technique et financière du démantèlement des installations nucléaires de base




N° 4428

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er février 2017.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION
relative à la
faisabilité technique et financière du
démantèlement des installations nucléaires de base

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE
ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

ET PRÉSENTÉ PAR

M. Julien AUBERT,

Président

Mme Barbara ROMAGNAN,

Rapporteure

Députés.

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La mission d’information relative à la faisabilité technique et financière du démantèlement des installations nucléaires de base est composée de : MM. Julien Aubert, Guy Bailliart, Patrice Carvalho, Stéphane Demilly, Jean-Marc Fournel, Jacques Krabal, Mme Marie Le Vern, MM. Gérard Menuel, Philippe Plisson, Mmes Catherine Quéré, Barbara Romagnan et M. Jean-Pierre Vigier.

SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 9

PREMIÈRE PARTIE : LE CADRE GÉNÉRAL 15

I. L’ÉTAT DES LIEUX 15

A. QU’EST-CE QUE LE DÉMANTÈLEMENT NUCLÉAIRE ? 15

1. Une définition à géométrie variable 15

2. La remise en état complète des sols s’avère très coûteuse 16

B. LE DÉMANTÈLEMENT : UNE ACTIVITÉ APPELÉE À SE DÉVELOPPER 16

1. Depuis 1988, le nombre de réacteurs en activité diminue en Europe 17

2. La diminution régulière de la consommation électrique 18

3. Les installations en cours ou en attente de démantèlement en France 20

C. LE CAS SPÉCIFIQUE DES RÉACTEURS DE LA MARINE NATIONALE 21

1. Les six premiers réacteurs militaires sont à l’arrêt 21

2. Le démantèlement n’est pas immédiat 21

3. Une filière en cours de création 22

II. LES PRINCIPALES HYPOTHÈSES DE DÉPART 22

A. DES PRINCIPES DE BASE 22

1. Une extrapolation tirée d’un modèle générique : la méthode Dampierre 22

2. Le démantèlement doit être immédiat 23

3. Les sols doivent être décontaminés 23

B. DES PARAMÈTRES CENSÉS RÉDUIRE LES COÛTS 24

1. La mutualisation des tranches serait une source d’économie 24

2. L’effet de série devrait réduire sensiblement les coûts 24

DEUXIÈME PARTIE : UNE FAISABILITÉ TECHNIQUE PAS ENTIÈREMENT ASSURÉE 25

I. LES DIFFICULTÉS D’EDF POUR DÉMANTELER SES PREMIERS RÉACTEURS 25

A. LE DÉMANTÈLEMENT INTERMINABLE DE BRENNILIS 25

1. Dix-huit ans d’exploitation, quarante-sept ans de démantèlement 25

2. Un coût multiplié par vingt ? 26

B. LES REVIREMENTS D’EDF FACE AU GRAPHITE 26

1. Le démantèlement « sous eau » des réacteurs UNGG 26

2. Un changement de stratégie inattendu de la part d’EDF 27

3. L’autorité de régulation enjoint EDF de se justifier 28

4. Une difficulté technique non résolue à l’échelle industrielle 29

C. LE CAS DE SUPERPHÉNIX 30

1. Une opération rendue délicate par la présence du sodium 30

2. EDF épinglée par l’ASN et condamnée par la justice 31

3. Vers un coût de 2 milliards d’euros ? 31

II. LA GESTION DES DÉCHETS CONDITIONNE LARGEMENT LE DÉMANTÈLEMENT 32

A. VERS UNE SATURATION DE CERTAINS CENTRES 32

1. Les déchets à très faible radioactivité (TFA) 33

2. Les déchets à faible ou moyenne radioactivité et vie courte (FMA-VC) 33

3. Les déchets à faible activité mais à vie longue (FA-VL) 34

4. Les déchets à moyenne activité et à vie longue (MA-VL) 34

B. FAUT-IL INSTAURER UN « SEUIL DE LIBÉRATION » EN FRANCE ? 35

1. Une approche historique et politique 35

2. L’absence de seuil de libération n’est pas un gage de protection 36

3. Les limites économiques d'un seuil de libération généralisé 37

4. À défaut de seuil de libération, il est possible d’alléger les contraintes 37

C. LE CAS SPÉCIFIQUE DES DÉCHETS DE LA FILIÈRE GRAPHITE-GAZ 38

1. L’absence de stockage n’est pas le seul facteur de retard 38

2. Vers la création d’un nouveau site de stockage dans l’Aube 39

III. LA SOUS-TRAITANCE AU CœUR DU DÉMANTÈLEMENT 39

A. LA SPÉCIFICITÉ DE LA SOUS-TRAITANCE DANS LE NUCLÉAIRE 40

1. Une réglementation peu contraignante en pratique 40

2. Le recours à la sous-traitance est un choix industriel ancien 40

B. CERTAINES DÉRIVES ONT PU ÊTRE CONSTATÉES 41

1. Des lourdeurs pouvant diluer les responsabilités 41

2. La valeur ajoutée par la sous-traitance reste toutefois modeste 42

3. La nécessité de faire émerger une filière économique 43

TROISIÈME PARTIE : LES PROVISIONS D’EDF 45

I. LES PRINCIPES ET LA MÉTHODE D’ESTIMATION D’EDF 45

A. LE DÉMANTÈLEMENT DOIT ÊTRE FINANCÉ PAR L’EXPLOITANT 45

1. La responsabilité financière et technique de l’exploitant 45

2. L’existence d’actifs dédiés est une spécificité française 46

3. Seuls les deux tiers des provisions sont couverts par des actifs 47

B. L’ESTIMATION DES CHARGES BRUTES DE DÉMANTÈLEMENT 48

1. L’extrapolation d’un modèle générique : Dampierre 09 48

2. L’absence d’étude par réacteur est critiquée 49

II. UNE SOUS-ÉVALUATION VRAISEMBLABLE 50

A. DES HYPOTHÈSES OPTIMISTES 50

1. L’immédiateté de tous les démantèlements sera difficile à assumer 50

2. Des économies d’échelle très controversées 51

3. Une mutualisation qui interroge 52

B. DE NOMBREUSES DÉPENSES NON PROVISIONNÉES 53

1. La remise en état des sites n’est pas prise en compte 53

2. Le paiement des taxes et assurances n’est pas inclus 54

3. EDF ne provisionne pas le retraitement du combustible usagé 55

4. Le coût social du démantèlement n’est pas évoqué 55

C. DES CHARGES DE DÉMANTÈLEMENT SOUS-ÉVALUÉES 56

1. Un taux d’actualisation remis en cause par les marchés ? 57

2. Un taux d’inflation particulièrement faible 58

3. Le périmètre des provisions à couvrir est minimisé 58

4. Une durée d’actualisation identique pour les deux parcs 59

5. La qualité et la liquidité des actifs de couverture en question 59

6. Le prolongement de la durée de vie des réacteurs comme solution ? 61

III. LES COMPARAISONS INSTITUTIONNELLES SONT CONVERGENTES 62

A. LA COUR DES COMPTES SOULIGNE LA FAIBLESSE DES PROVISIONS D’EDF 62

1. L’Allemagne 63

2. Les États-Unis 64

3. La Belgique 65

B. POUR L’OCDE, EDF NE PREND PAS TOUS LES COÛTS EN COMPTE 66

1. Une lecture à géométrie variable du périmètre du démantèlement 66

2. Des comparaisons à manier avec prudence 67

IV. L’EXPÉRIENCE AMÉRICAINE 69

A. UN PROCESSUS LARGEMENT ENGAGÉ 69

1. La NRC, puissante autorité régulatrice du système 69

2. Trois options de démantèlement 70

3. Faute d’exutoire, les combustibles usagés sont disséminés 71

B. LE CALCUL ET LE CONTRÔLE DES PROVISIONS 73

1. Les provisions, calculées par réacteur, sont fréquemment actualisées 73

2. Les provisions sont contrôlées par la NRC et le Congrès 74

3. Prolonger l’exploitation facilite la constitution des provisions 74

C. LA MISE EN PLACE D’UN NOUVEAU MODÈLE ÉCONOMIQUE 75

CONCLUSION 77

1. Le démantèlement prendra plus de temps que prévu 77

2. Les hypothèses de départ ne sont pas toutes respectées 77

3. Les provisions sont parmi les plus basses de l’OCDE, sans filet de sécurité en cas d’écart sur les coûts 78

4. La faisabilité technique n’est pas entièrement assurée 78

RECOMMANDATIONS 79

1. Revoir les règles de prévision des coûts du démantèlement 79

2. Établir un agenda prévisionnel des réacteurs à démanteler 79

3. Assouplir les règles relatives aux déchets à très faible activité (TFA) 80

4. Faciliter la mise en concurrence pour démanteler 80

5. Accélérer le démantèlement des réacteurs graphite-gaz (UNGG) 81

EXAMEN EN COMMISSION 83

ANNEXES 107

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 109

LISTE DES DÉPLACEMENTS RÉALISÉS 113

AVERTISSEMENT

Arrivé au terme de sept mois d’enquête, après avoir mené de nombreuses auditions et effectué plusieurs déplacements en France comme à l’étranger, le président de la mission d’information se félicite du travail réalisé.

S’il partage globalement les vues et analyses présentées dans ce rapport, quelques points de divergence subsistent avec la rapporteure, Mme Barbara Romagnan, notamment sur des sujets tels que l’évolution de la production d’électricité d’origine nucléaire en France et dans le monde, mais aussi sur le montant des provisions réalisées par EDF ou encore sur la remise en état des sites sur lesquels se trouvaient des installations nucléaires.

C’est la raison pour laquelle, sur les points de désaccords les plus flagrants entre le président et la rapporteure, le point de vue du président sera exposé en contrepoint de celui de la rapporteure.

INTRODUCTION

La création d’une mission d’information relative à la faisabilité technique et financière du démantèlement des installations nucléaires a été décidée en juin 2015 sur proposition du Président de la Commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, M. Jean-Paul Chanteguet. Présidée par M. Julien Aubert et composée de 12 membres, la mission a procédé pour ses travaux à l’audition de plus de 70 personnes entre juin 2016 et janvier 2017 et s’est déplacée à plusieurs reprises aussi bien pour des visites de sites français qu’aux États-Unis, aux fins de comparaisons internationales. Conformément à son intitulé, la mission s’est donnée pour objet d’évaluer les conditions du démantèlement des installations nucléaires arrivées au terme de leur autorisation d’exploitation, en privilégiant deux axes principaux : d’une part l’état d’avancement des savoir-faire techniques, d’autre part la disponibilité des ressources financières.

Ces deux champs d’investigation soulèvent des questions diverses que la mission a cherché à couvrir en interrogeant aussi bien des exploitants que des acteurs institutionnels et des ONG. Sait-on procéder à des déconstructions en milieu radioactif ? Dispose-t-on des technologies suffisantes – en matière de robotique notamment – pour mener à bien des opérations complexes en limitant l’exposition des personnels à la radioactivité et les risques pour l’environnement ? La main-d’œuvre est-elle disponible en nombre suffisant et formée de manière adéquate à ces opérations spécifiques ? Les exploitants disposent-ils des capacités financières suffisantes ? La méthode qu’ils retiennent pour estimer le coût des opérations est-elle fiable ? Le calendrier des provisions de charge est-il réaliste et respecté ? Les fonds seront-ils immédiatement disponibles ?

Au-delà des questions techniques et financières qui sont évoquées ici, on ne saurait manquer d’évoquer une dimension éthique. En effet, entre 1985 et 2100 – date prévue de la fin du démantèlement des réacteurs graphite-gaz (UNGG) du parc de première génération –, il se sera écoulé près de 120 ans, c’est-à-dire cinq générations. Alors qu’il est courant de parler de solidarité intergénérationnelle dans de nombreux domaines, on ne saurait exempter l’industrie nucléaire d’une telle exigence. C’est par exemple, ce qu’a fait l’Allemagne en 2011 au travers d’un rapport intitulé « Pour une offre d’énergie sûre », établi par des personnalités représentant différentes spécialités scientifiques mais aussi divers courants religieux et philosophique.

La mission d’information a mené ses travaux dans un contexte particulièrement riche en actualité pour la filière nucléaire dans son ensemble. En France tout d’abord, avec l’entrée en vigueur de la loi 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte, qui prévoit de réduire de 75 % à 50 % d’ici 2025 la part de l’énergie nucléaire dans la production d’électricité et la publication de la première « programmation pluriannuelle de l’énergie » (PPE), les débats autour de la fermeture de la centrale de Fessenheim ou les retards dans la livraison de l’EPR de Flamanville, la mise à l’arrêt du tiers des 58 réacteurs en activité pour des opérations de maintenance classique, des incidents ou le contrôle de la résistance des générateurs de vapeur suite à des malfaçons sur certaines pièces, le souhait d’un « Grand carénage » par EDF afin de prolonger la durée de vie des réacteurs les plus anciens tout en décalant de plusieurs décennies les opérations de démantèlement…

En Europe aussi, l’énergie nucléaire interroge. C’est le cas en Allemagne notamment où a été décidé l’arrêt de tous les réacteurs d’ici 2022. À l’inverse, le Royaume-Uni a adopté le projet controversé de construction de deux réacteurs EPR sur le site d’Hinkley Point, pour lequel EDF fait un pari technique et financier lourd. En Suisse, le principe de la sortie du nucléaire est déjà acté, même si les électeurs ont récemment rejeté par 54,2 % des voix l’accélération du processus. La Belgique quant à elle s’interroge sur le niveau de sûreté de son parc nucléaire et l’Ukraine vient d’inaugurer un sarcophage géant pour protéger les vestiges encore hautement radioactifs du réacteur n° 4 de la centrale de Tchernobyl. Et dans le monde, l’après-Fukushima recèle encore de nombreuses interrogations.

Dans un tel contexte, il est indispensable de conduire un débat public argumenté et éclairé sur le nucléaire, dans l’ensemble de ses dimensions. Et si la question du démantèlement des installations nucléaires se pose de manière spécifique maintenant, c’est parce qu’une partie importante du parc français arrivera bientôt à la fin de sa durée d’exploitation initialement prévue, soit 40 ans. Ceci concerne au premier chef les réacteurs d’EDF. La mise en place d’une filière nucléaire en France aurait dû avoir comme préalable de prévoir le démantèlement des installations mises à l’arrêt. Cela n’a pas été le cas. Or, à la différence de la production électrique carbonée dont l’abandon peut s’avérer relativement simple du point de vue des infrastructures, le nucléaire, lui, pose la question du devenir de ses installations.

En matière de démantèlement, notre principale certitude réside en ce qu’il est inéluctable : que les majorités à venir décident ou non de poursuivre le développement d’une filière nucléaire en France, l’obligation de démanteler les installations existantes s’impose à tous. Les premiers réacteurs nucléaires ont été construits sur le sol français au cours des années cinquante et les premiers déchets ont été produits, après renseignement pris auprès du CEA, en 1959. Les générations actuelles ont donc hérité de ce sujet qu’elles ont l’obligation de gérer. Par conséquent, l’objet de cette mission n’est pas de se prononcer sur le nucléaire en lui-même, autrement dit sur l’opportunité de maintenir ou non en France une production d’électricité nucléaire, mais bien de réunir la somme d’informations nécessaires à une mise en œuvre optimale du démantèlement.

Toutefois, à l’aune des travaux réalisés et des auditions auxquelles il a été procédé, il apparaît que la filière nucléaire française n’avait pas anticipé le démantèlement du premier parc et qu’implicitement elle s’appuie sur des hypothèses qui lui sont favorables comme la poursuite d’un programme nucléaire. En effet, EDF inquiète lorsqu’il annonce unilatéralement le report à l’horizon 2100 du démantèlement des réacteurs fonctionnant à l’uranium naturel graphite-gaz (UNGG) ou engage des travaux pour l’allongement de la durée de vie de son parc sans l’aval préalable de l’Autorité de sûreté nucléaire. Ces orientations sont en contradiction avec la loi sur la transition énergétique qui modifie le code de l’énergie en prévoyant dans son article 100-4 de « réduire la part du nucléaire dans la production d’électricité à 50 % d’ici 2025 ». Ces choix affectant grandement les conditions du démantèlement, il est impossible de ne pas les aborder ici. Cela nous conduit donc à formuler plusieurs observations visant à souligner selon nous des écueils majeurs, portant notamment sur les coûts, la durée et les techniques.

Autour de nous en effet, d’autres pays se sont engagés dans le démantèlement de leurs centrales ; les retours que nous en avons contredisent assez régulièrement l’optimisme dont fait preuve EDF, tant sur les aspects financiers que sur les aspects techniques du démantèlement.

Tout d’abord, la faisabilité technique que beaucoup d’exploitants considèrent comme maîtrisée n’est pas entièrement assurée. D’une part, on observe le report du démantèlement des derniers réacteurs UNGG « au début du XXIIe siècle », pour reprendre les termes mêmes de l’ASN, en raison de difficultés techniques qui prendront du temps à être surmontées.

D’autre part, il convient de citer le cas des installations particulières comme l’usine de retraitement de la Hague ou certains réacteurs tels que Superphénix à Creys-Malville, un réacteur à neutrons rapides refroidi au sodium. Ces installations ne faisant pas partie d’ensembles standardisés, elles présentent de fait des particularités qui peuvent entraîner des surcoûts difficiles à anticiper.

À ces difficultés s’ajoutent l’engorgement des lieux de stockage des déchets, de même qu’une absence de filière adaptée pour le graphite usagé. Cet engorgement rend nécessaire la construction d’un site de stockage supplémentaire pour les déchets volumineux qui seront issus du démantèlement, sans oublier Cigéo, à Bure, qui doit recevoir, si l’autorisation d’ouverture lui est accordée, à compter de 2035 ses premiers colis moyennement radioactifs et, à compter de 2080, ses déchets hautement radioactifs à vie longue.

Le second obstacle au démantèlement concerne la durée des travaux : contrairement aux premières prévisions réalisées, le démantèlement des installations nucléaires prendra vraisemblablement plus de temps que prévu. Si les résultats observés aux États-Unis confirment en partie les estimations des exploitants pour les réacteurs de type REP, fixées à 15 ou 20 ans, on observe déjà un premier paradoxe en matière de calendrier. En effet, la doctrine du démantèlement immédiat qui prévaut en France est largement mise à mal par la décision d’EDF de repousser à 2100 le démantèlement des plus vieux réacteurs du parc français, les réacteurs dit UNGG. Cette décision, non validée par l’ASN, s’explique par le fait que la faisabilité technique n’est pas acquise pour ces installations anciennes, qui ont été conçues sans la perspective de devoir les démanteler un jour.

Le risque d’allongement de la durée du démantèlement s’explique également par la question du périmètre du démantèlement. En effet, en l’absence d’une définition stricte de ce qui constitue une installation démantelée, comme c’est le cas actuellement, la plupart des exploitants ont pour objectif d’obtenir simplement la déclassification administrative de l’installation nucléaire. Une telle définition ne correspond pas à la remise en l’état du site, que l’on désigne souvent comme le « retour à l’herbe ». En fonction des options retenues concernant l’éventuelle réutilisation du site, les lieux peuvent être déclassés en étant assortis d’une servitude. Mais dans le cas d’un retour à l’herbe, la décontamination doit se poursuivre jusqu’à retrouver un niveau de radioactivité comparable à la radioactivité naturelle. Or exploitants et experts indépendants s’accordent pour dire que l’élimination des derniers becquerels (1) est à la fois la plus coûteuse et celle qui requiert le plus de temps.

La mission formule une troisième alerte, qui concerne la faisabilité financière du démantèlement : le coût du démantèlement risque d’être supérieur aux prévisions. Pour donner des ordres de grandeur, les travaux de la mission ont permis d’établir que les exploitants européens provisionnent généralement entre 900 millions et 1,3 milliard d’euros par réacteur à démanteler quand EDF ne provisionne que 350 millions environ par tranche. Certes, tous les pays n’incluent pas les mêmes opérations dans le démantèlement, et EDF attend des économies d’échelle du fait de la standardisation de son parc, pouvant expliquer en partie ces différences. Néanmoins, quelle que soit la méthode retenue par réacteur ou par Mégawatt, EDF présente toujours les estimations les plus basses. Ces calculs sont faits sur la base d’hypothèses discutées dans ce rapport.

Si l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), l’Institut de radioprotection et de sûreté sucléaire (IRSN) et la Cour des comptes valident globalement la stratégie retenue par les exploitants, on peut penser que les chiffres annoncés par le Royaume-Uni, l’Allemagne et les États-Unis – pays les plus avancés dans leur démantèlement – s’approchent davantage du coût effectif que les projections faites par les exploitants français, dans la mesure où ces pays ont été confrontés à la réalité du démantèlement.

À la problématique de ces provisions, qui sont les plus basses de l’OCDE, s’ajoute celle de la prise en compte de l’ensemble des charges occasionnées par le démantèlement. L’inquiétude financière porte donc également sur l’existence de charges non provisionnées du fait de l’absence de données précises, ainsi que de la non prise en compte des coûts liés aux taxes et aux assurances, que les exploitants n’incluent pas dans leurs provisions.

Enfin, la dernière remarque découle de la précédente : du fait d’un coût qui pourrait être supérieur aux prévisions, les sommes déjà provisionnées et celles qui devront l’être seraient insuffisantes pour couvrir tous les frais induits par les opérations de démantèlement.

L’un des obstacles à la faisabilité technique de la partie dite uniformisée du parc nucléaire – les réacteurs REP – tient précisément à la relative standardisation des installations, souvent invoquée pour expliquer le coût plus faible du démantèlement en France. En effet, cet élément peut aussi s'avérer problématique car, si une difficulté majeure est rencontrée sur un réacteur, il en sera de même sur les autres. Or les malfaçons découvertes récemment lors de travaux sur les cuves de l’EPR en construction à Flamanville renforcent la probabilité d’un scénario de ce type. Par ailleurs, quand la technicité des gestes est acquise, la difficulté demeure de travailler dans un milieu radioactif qui, en outre, n’a pas toujours été conçu dans l’optique d’un démantèlement qui paraissait alors très lointain. Surtout, la relative homogénéité du parc français s’accompagne de fait d’une mise en service resserrée dans le temps : 80 % des réacteurs ont été mis en service entre 1977 et 1987. Leur démantèlement sera donc aussi rapproché et cette quasi-simultanéité posera des défis techniques en termes de moyens et de main-d’œuvre à mobiliser simultanément en de nombreux points du territoire.

À ce coût potentiellement supérieur s’ajoute en outre un risque avéré de complications, comme cela a été le cas pour la centrale de Brennilis, annoncé comme la vitrine du savoir-faire des exploitants en matière de démantèlement. En 2006, la Cour des comptes a évalué à 482 millions d’euros le coût du démantèlement de Brennilis, soit une multiplication par vingt du coût initialement annoncé par EDF. Or d’autres complications de ce type sont à prévoir, et pourraient augmenter considérablement les coûts globaux.

Par ailleurs, la mission s’interroge sur la nature des actifs dédiés et sur leur caractère « liquide » : EDF a par exemple inscrit au titre des actifs constituant ses provisions de démantèlement sa filiale Réseau de transport d’électricité (RTE). La question d’une éventuelle cession par EDF de sa filiale RTE pour financer le démantèlement a donc été posée.

Pour faire face à des montants importants, la stratégie retenue par EDF en matière de provisions semble être de parier sur un allongement de la durée de vie des installations à 50 voire 60 ans grâce à un vaste programme de travaux de remise en état des centrales : le « Grand carénage ». Le montant de ce projet est estimé par la Cour des comptes à 74 milliards d’euros, un montant sensiblement équivalent à celui estimé par EDF pour le démantèlement de son parc nucléaire. L’allongement de la durée de vie des centrales, acté au 30 juin 2016 par le Conseil d’administration d’EDF, permet en effet d’amoindrir les provisions à réaliser en les étalant sur une durée comptable significativement plus longue. Ce pari d’EDF, déjà acté pour les réacteurs de 900 MW à l’exception de Fessenheim, peut d’autant plus surprendre que toute prolongation de vie d’un réacteur doit d’abord recevoir, après enquête, l’aval technique de l’ASN, mais doit aussi recueillir l’assentiment du pouvoir politique qui, in fine, reste le seul décisionnaire. L’engagement par EDF de sommes de cette nature pour la prolongation de son parc nucléaire, alors même que l’ASN n’a à ce jour pas encore statué sur la question et que le pouvoir politique ne s’est pas prononcé, apparaît à la mission comme une prise de risque pour le moins hasardeuse au vu des défis financiers qui attendent déjà l’entreprise.

*

* *

À l’issue de ces travaux, le présent rapport conclut donc à la nécessité de rediscuter sérieusement la stratégie globale de démantèlement, sur un plan tant technique que financier. Les enjeux à venir sont colossaux, aussi bien du point de vue de la sûreté et de la santé que du point de vue budgétaire. Ce dernier dépasse d’ailleurs largement l’avenir des seuls exploitants, car en cas de défaut de leur part, il est probable que la charge financière du démantèlement reviendrait de fait à l’État, autrement dit aux contribuables. Ce scénario n’est pas sans crédibilité ; il s’est déjà produit au Royaume-Uni, qui au moment des difficultés financières de British Energy a vu disparaître son fonds de démantèlement dont la charge a été reprise par la Nuclear decommissioning authority (NDA) et mobilise de ce fait 95 % du budget du ministère britannique de l’énergie et du changement climatique.

De ce point de vue, la France bénéficie grâce à la loi de juin 2006 d’un mécanisme sécurisé de provisionnement indépendant des entreprises qui l’abondent. Encore faut-il toutefois que les fonds y soient suffisants et disponibles, et la mission d’information souhaite, au terme de ses travaux, souligner le caractère encore trop incertain de nombreux paramètres.

PREMIÈRE PARTIE : LE CADRE GÉNÉRAL

I. L’ÉTAT DES LIEUX

Depuis un quart de siècle, le nombre de réacteurs en service au niveau mondial diminue. Parallèlement, celui des installations à l’arrêt ne cesse de croître, créant de la part des populations une attente en matière de démantèlement de ces installations très particulières et rendant nécessaire, pour les pouvoirs publics, la mise en place d’une filière appropriée dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en la matière.

Compte tenu du nombre relativement restreint des réacteurs nucléaires militaires en attente de démantèlement, de leur petite taille et de leur gestion spécifique par la Direction générale de l’armement (DGA) la mission d’information a choisi de s’intéresser principalement aux réacteurs civils.

A. QU’EST-CE QUE LE DÉMANTÈLEMENT NUCLÉAIRE ?

1. Une définition à géométrie variable

Le démantèlement nucléaire est l’action de déconstruire une installation (2), généralement un réacteur nucléaire, qu’il soit expérimental ou de production d’électricité, et d’assainir les sols qui auraient pu être contaminés. En France, cette opération survient après l’arrêt total et définitif de l’exploitation, après autorisation de l’Autorité de sécurité nucléaire (ASN) et sur décret. Le démantèlement implique la démolition du réacteur nucléaire et, en principe, celle de l’ensemble des bâtiments.

La spécificité des matières radioactives utilisées par l’industrie nucléaire rend nécessaire des mesures draconiennes de radioprotection pour les personnes intervenant sur le chantier, le confinement, le conditionnement et l’évacuation des déchets radioactifs ou potentiellement dangereux. Outre les éléments directement et normalement contaminés par le fonctionnement de l’installation, il est aussi nécessaire de repérer et de traiter les contaminations accidentelles ayant pu survenir, par exemple, à la suite de fuites.

En théorie et dans les cas les plus favorables, le démantèlement doit permettre la réutilisation sans contrainte des espaces libérés et entièrement décontaminés. On parle alors de « retour à l’herbe », l’image évoquant un retour à l’état de nature. Mais la réalité est plus complexe : la décontamination totale, parfois appelée « au dernier becquerel », étant particulièrement onéreuse, l’ASN peut accepter dans certains cas et à la demande de l’exploitant que le démantèlement n’inclue pas cette contrainte, surtout lorsqu’une réutilisation industrielle du site est envisagée. Compte tenu de l’existence d’une radioactivité naturelle non dangereuse pour l’activité humaine, un faible niveau d’activité ne dépassant pas les rayonnements naturels peut être accepté.

Dans certains pays, notamment aux États-Unis (cf. la troisième partie du présent rapport), il est même admis – même si cela est assez rare et parfois temporaire – que certains vestiges radioactifs puissent être laissés sur place recouverts d’un sarcophage ; dans d’autres cas, les combustibles usagés peuvent être stockés sur des sites de réacteurs démantelés dans des silos étanches. Les Américains parlent alors d’une manière imagée d’un retour à l’herbe brune (« brown field »).

2. La remise en état complète des sols s’avère très coûteuse

En France, les politiques en matière de démantèlement varient selon les exploitants qui soumettent leurs projets à l’ASN, autorité décisionnaire.

Le Commissariat à l’énergie atomique (CEA), qui parle plus volontiers d’« assainissement-démantèlement », a souhaité retirer toute radioactivité de Siloé, le premier réacteur qu’il a démantelé, à Grenoble. Compte tenu du coût de l’opération, il semblerait que l’option de la décontamination totale ne sera pas retenue pour les autres réacteurs que le Commissariat devra démanteler.

Areva, société qui exploite notamment l’usine de retraitement de la Hague, a souhaité conserver une destination industrielle aux réacteurs démantelés au sein de son usine et n’est donc pas allée jusqu’à un retour complet à l’herbe.

De son côté, le principal exploitant français, EDF, compte actuellement 58 réacteurs à eau pressurisée (REP) en fonctionnement et neuf réacteurs à l’arrêt : Brennilis (réacteur à eau lourde), Superphénix (réacteur au sodium), six réacteurs de première génération ayant fonctionné au graphite gaz ainsi que le réacteur enterré de Chooz A, le plus ancien REP français.

Quoi qu’il ne le reconnaisse pas explicitement, l’électricien admet qu’il souhaiterait conserver une vocation industrielle à ses sites et, donc, éviter une décontamination totale. C’est la raison pour laquelle la remise en état des sites n’est pas incluse dans sa politique de démantèlement. D’ailleurs les responsables d’EDF n’utilisent pas ce terme, privilégiant celui de « déconstruction », peut-être parce qu’il renvoie simplement à la destruction physique de ce qui est visible.

B. LE DÉMANTÈLEMENT : UNE ACTIVITÉ APPELÉE À SE DÉVELOPPER

Si l’on considère l’ensemble des réacteurs nucléaires fixes (hors navires ou sous-marins), de puissance ou expérimentaux, 140 d’entre eux sont actuellement arrêtés dans le monde. Plus de 60 % de ces réacteurs arrêtés se situent en Europe : 29 sont au Royaume-Uni (pays qui représente à lui seul 20 % des réacteurs à l’arrêt dans le monde), 27 en Allemagne, 12 en France, 4 en Bulgarie, 4 en Italie, 2 en Lituanie, 1 aux Pays-Bas, 3 en Slovaquie, 2 en Espagne et 3 en Suède.

1. Depuis 1988, le nombre de réacteurs en activité diminue en Europe

L’âge d’or du nucléaire civil semble s’être achevé à la fin des années 1980, avec un nombre maximum de réacteurs en exploitation en Europe de 177 en 1988. Depuis, si la capacité de production d’électricité d’origine nucléaire s’est stabilisée autour de 150 GW grâce à la capacité supérieure des centrales les plus récentes, le nombre de réacteurs en activité a régulièrement diminué. En 2016, leur nombre n’était plus que de 127 : – 28 % en vingt-huit ans.

Source : IAEA-PRIS, MSC, 2016 From WNISR Database, as of 1/12/2016

© Mycle Schneider Consulting

Toutefois, l’Agence internationale de l’énergie (AIE) prévoit dans son rapport World Energy Outlook un doublement à l’horizon 2050 du marché du nucléaire qui passerait de 400 GW à 930 GW, notamment grâce aux réacteurs construits en Chine.

Un examen plus approfondi des chiffres laisse apparaître, après le pic des années 1988 et 1989, une diminution du nombre de réacteurs entrés en service après 1990, la légère remontée enregistrée depuis 2010 étant principalement due à la Chine dont l’expansion économique a nécessité une augmentation importante de la fourniture énergétique. À quelques exceptions près (Flamanville, Olkiluoto en Finlande, Hinkley Point, les Émirats arabes unis…), le reste du monde, pour le moment, ne construit pratiquement plus de nouveaux réacteurs.

Source : IAEA-PRIS, MSC, 2016 From WNISR Database, as of 1/12/2016

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2. La diminution régulière de la consommation électrique