N° 1947 - Projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes de l'année 2018



N° 1947

Assemblée nationale

Constitution du 4 octobre 1958

Quinzième législature

Enregistré à la Présidence
de l’Assemblée nationale
le 15 mai 2019

Projet de loi de règlement du budget et
d’approbation des comptes de l’année 2018

Renvoyé à la Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire,
à défaut de constitution d’une commission spéciale
dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du règlement

présenté


au nom de M. Édouard PHILIPPE
Premier ministre

par M. Gérald DARMANIN
Ministre de l’action et des comptes publics

TABLE DES MATIÈRES

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS 5

Un exercice de transparence de l’action publique et de respect de nos engagements 7

1. Un déficit public maintenu nettement sous le seuil des 3 % du PIB pour la deuxième année consécutive 11

1.1. Une croissance française robuste, en dépit d’un environnement international moins porteur 11

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de poursuivre le redressement de ses comptes publics 12

2. Une exécution respectueuse de l’autorisation parlementaire 14

2.1. Un déficit budgétaire en amélioration par rapport à la prévision initiale 14

2.2. Un résultat patrimonial qui atteint son meilleur niveau depuis 2008 15

2.3. Passage du solde budgétaire au déficit en comptabilité nationale 24

3. Une évolution favorable du solde budgétaire sous l’effet du dynamisme des recettes 26

3.1. Le solde budgétaire de l’État ressort en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale 26

3.2. Une stabilité des recettes, sous l’effet cumulé des baisses d’impôts et du dynamisme des encaissements liés à la poursuite de la reprise économique en 2018 28

3.3. Les recettes non fiscales sont stables par rapport à 2017 32

3.4. L’année 2018 a été marquée par plusieurs évènements exceptionnels sur les comptes spéciaux 34

4. Les dépenses en 2018 : une exécution du budget pleinement maîtrisée 37

4.1. L’exécution 2018 a été inférieure de 1,4 Md€ à l’objectif fixé en loi de finances initiale sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables et marquée par l’absence de décret d’avance 37

4.2. Une mise en réserve nettement abaissée et un calendrier avancé, vecteurs d’une meilleure qualité de gestion 39

4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires moins nombreux que les années précédentes 41

4.4. Une évolution maîtrisée des dépenses du budget général 46

4.5. Une stabilisation des restes à payer et, sur le périmètre du budget général, une très forte baisse des charges à payer1 alors que les dettes fournisseurs augmentent dans une moindre proportion 47

4.6. Une hausse réduite de la masse salariale en 2018 par rapport à 2017 51

4.7. Une très légère hausse de la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale par rapport à 2017 57

4.8. Une nette progression des transferts au bénéfice des collectivités territoriales en 2018 59

4.9. A l’inverse des années précédentes, une exécution en hausse de la contribution au budget européen par rapport à la prévision initiale 61

ARTICLES DU PROJET DE LOI ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE 65

Article liminaire  Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2018
69

Article 1er  Résultats du budget de l’année 2018 70

Article 2  Tableau de financement de l’année 2018 72

Article 3  Résultat de l’exercice 2018 Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe 74

Article 4  Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits
de paiement
78

Article 5 Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement et aux crédits
de paiement
88

Article 6  Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits
de paiement et aux découverts autorisés. Affectation des soldes
90

Article 7  Ratification du décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne 98

EXPOSÉ GÉNÉRAL DES MOTIFS

Un exercice de transparence de l’action publique et de respect de nos engagements

La loi de règlement est l’occasion pour le Gouvernement de rendre compte de sa gestion

Prévue par l’article 37 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, la loi de règlement arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle. Elle arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement. Enfin, elle approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées en comptabilité générale, affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes.

Pour la bonne information du Parlement et des citoyens, le projet de loi de règlement est assorti de plusieurs annexes explicatives qui détaillent les résultats budgétaires et comptables de l’exercice. Sur le plan budgétaire, les rapports annuels de performance mettent en évidence, par programme budgétaire, les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement. Sur le plan comptable, le compte général de l’État présente la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan ainsi qu’une évaluation des engagements hors bilan de l’État pour l’exercice clos ainsi que les évolutions par rapport à l’exercice précédent, analysés de manière détaillée.

Ainsi, la loi de règlement pour 2018 rend compte devant la représentation nationale et l’ensemble des Français de l’atteinte des objectifs fixés dans le budget initial et du bon emploi des ressources publiques pour le premier exercice plein du Gouvernement.

L’an dernier, le Gouvernement a souhaité donner un nouvel élan à cet exercice démocratique dans le cadre du « Printemps de l’évaluation » organisé conjointement avec le Parlement, dans une logique de responsabilisation sur les résultats budgétaires et comptables et sur la performance, conformément à l’esprit de la loi organique relative aux lois de finances de 2001. Parmi les actions mises en œuvre, l’exposé général des motifs du présent projet de loi de règlement a été substantiellement enrichi par rapport aux éditions précédentes, afin que les résultats obtenus dans les différents référentiels comptables - comptabilité budgétaire qui rend compte du respect de l’autorisation parlementaire de dépenser ; comptabilité générale qui rend compte de la situation financière de l’État ; comptabilité nationale qui sert de référence pour nos engagements européens - puissent être appréhendés simultanément et mis en relation les uns avec les autres.

Les actions conduites pour mieux informer le public et le Parlement

Le Gouvernement s’est engagé à améliorer la transparence et l’accessibilité des données budgétaires et financières. Dans le cadre du présent projet de loi de règlement, et dans la continuité des travaux conduits l’an dernier, plusieurs actions sont mises en œuvre :

• Une publication de nouveau avancée du projet de loi et de ses annexes par rapport au calendrier tenu en 2018 ;

• Une transmission anticipée des rapports annuels de performance et des données comptables quasi définitives pour informer le Parlement en amont du dépôt du projet de loi de règlement et renforcer ainsi l’exercice de contrôle des commissions des finances ;

• La mise à disposition d’un accès direct du Parlement aux données d’exécution de l’État, via le progiciel de gestion budgétaire et comptable Chorus ;

• L’approfondissement de l’effort de pédagogie à destination du grand public sur l’emploi des ressources publiques sur le site « À quoi servent mes impôts » (http://www.aquoiserventmesimpots.gouv.fr/) ;

• La mise à disposition du public de données détaillées de comptabilité générale présentant une grande profondeur historique (balances générales depuis 2012 et états financiers depuis 2006) sur data.gouv.fr.

Le Gouvernement a conforté ses engagements européens et consolidé sa démarche de sincérité budgétaire

Le Gouvernement a entamé dès l’exercice 2017 et la construction du budget 2018 une démarche de maîtrise des dépenses pour réduire le déficit et la dette tout en baissant le niveau des prélèvements qui pèsent sur les ménages et les entreprises. Dès son installation, le Gouvernement a pris l’engagement de réduire le déficit public (c’est-à-dire le déficit de l’ensemble des administrations publiques, à savoir l’État, les administrations de sécurité sociale, les collectivités territoriales et d’autres structures publiques) sous le seuil de 3 % du produit intérieur brut.

Publié par l’INSEE le 26 mars dernier, le déficit public au titre de l’exercice 2018 s’est établi à 2,5 % de la richesse nationale, en amélioration par rapport à 2017 où il était inférieur pour la première fois depuis 10 ans au seuil des 3 % de déficit (2,8 %). Pour la deuxième année consécutive, le Gouvernement a tenu ses engagements européens. En deux ans, le déficit est ainsi passé de 3,5 % à 2,5 % du produit intérieur brut et la dette publique a été stabilisée : comme en 2017, elle atteint 98,4 % du PIB fin 2018. Le poids des dépenses publiques (hors crédits d’impôt) diminue de 0,6 point, atteignant 54,4 % en 2018. Le taux de prélèvements obligatoires diminue quant à lui de 0,2 point et s'établit en 2018 à 45,0 % du produit intérieur brut.

Ces résultats sont le fruit d’une action résolue pour tenir nos engagements. L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) pour 2018, défini en loi de finances initiale à 425,4 Md€, a été strictement tenu. Alors que le projet de loi de finances rectificative pour 2018 prévoyait une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables d’environ 0,6 Md€ en 2018 par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale, la sous-exécution a atteint 1,4 Md€ par rapport à la loi de finances initiale, ce qui correspond à une hausse des dépenses pilotables limitée à + 1,3 Md€ par rapport à 2017 sur ce champ. Ce bon résultat illustre l’amélioration de la qualité de la gestion budgétaire.

L’amélioration du solde budgétaire provient en outre d’un rendement meilleur qu’espéré des recettes de l’État. Les recettes fiscales sont ainsi supérieures de 8,8 Md€ à la prévision de la loi de finances initiale pour 2018, ce dynamisme s’expliquant pour moitié par la hausse des recettes de TVA et d’impôt sur les sociétés. Le déficit budgétaire de l’État pour 2018 s’établit à 76,0 Md€, en amélioration substantielle de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale (86,0 Md€) et de 4 Md€ par rapport à celui prévu en loi de finances rectificative présentée en novembre 2018 (80,0 Md€).

Pour soutenir ces ambitions, le Gouvernement a également initié en 2018 une rénovation profonde des modes de gestion visant à inscrire la responsabilisation des acteurs comme ligne directrice de l’ensemble de la communauté budgétaire. La budgétisation sincère des dépenses a ainsi été renforcée par l’abaissement sans précédent du taux de mise en réserve, ramené de 8% à 3%, et par l’absence de régulation en cours d’année, garantissant ainsi aux gestionnaires une visibilité totale sur leurs ressources et des marges de manœuvre accrues. Dans la continuité de l’effort de responsabilisation qui leur a été demandé, aucun dégel de la réserve de précaution n’a été nécessaire durant le premier semestre 2018.

Par ailleurs, pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance en cours de gestion. Ainsi, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative, dont le contenu a été lui-même recentré sur les seuls sujets ayant une incidence sur la gestion en cours et dont la promulgation a été nettement avancée.

Parallèlement, des chantiers structurants ont été lancés pour réformer le cadre de la gestion budgétaire et comptable, conduisant à une révision du décret relatif à la gestion budgétaire et comptable publique (dit « décret GBCP ») et des modalités du contrôle budgétaire, ou encore à une contractualisation innovante avec des organismes publics et des administrations centrales.

Le Gouvernement a mis en œuvre les priorités votées par le Parlement dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018

Le Gouvernement a soutenu le pouvoir d’achat des ménages, en hausse de + 1,0 % en 2018. Plusieurs mesures du projet de loi de finances pour 2018 ont concouru à cet objectif :

80 % des ménages ont vu dès 2018 leur fiscalité allégée grâce à la suppression progressive de la taxe d’habitation ;

les revenus tirés de l’activité ont été augmentés, pour l’ensemble des salariés du secteur privé et des indépendants par la réduction des cotisations sociales ;

le pouvoir d’achat des plus modestes a été augmenté par la revalorisation de la prime d’activité tandis que celui des adultes en situation de handicap l’a été par le biais de la revalorisation de l’allocation aux adultes handicapés.

Le Gouvernement a contribué à améliorer la compétitivité des entreprises et l’attractivité de notre économie. Il a ainsi engagé la baisse progressive du taux d’impôt sur les sociétés, qui sera ramené à 25 % d’ici 2022. La transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI) s’est inscrite dans le projet de mieux orienter l’épargne française vers les investissements dans les entreprises innovantes. L’exercice 2018 a également permis la mise en œuvre d’un Grand plan d'investissement (GPI) de 57 Md€ et le lancement du processus « Action publique 2022 ». En outre, le Fonds pour l’innovation et l’industrie (F2I) a été alimenté à hauteur de 1,6 Md€ issus des cessions de parts de l’État dans ENGIE et Renault par le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » en septembre 2018 ainsi que d’une dotation en capital de 9,3 Md€ sous la forme de titres des sociétés EDF et Thalès (via la société TSA). Au total, la croissance s’est maintenue à un niveau de + 1,6 % après + 2,3 % en 2017, confirmant la solidité de l’économie française.

Le Gouvernement a engagé l’action publique dans une démarche de transformation afin de promouvoir les politiques qui ont fait preuve de leur efficacité et de redéfinir celles qui ne répondent plus aux attentes des citoyens.

En premier lieu, la transition écologique a fait l’objet d’un effort particulier : le chèque énergie a été augmenté en 2018 et la décision d’élargir ses bénéficiaires de 3,6 à 5,8 millions de ménages a été prise en fin d’année 2018 ; la prime à la conversion automobile mise en place en 2018 a connu dès sa première année un très fort succès (300 000 demandes contre 100 000 prévues initialement, et un volume d’aides versé de 365 M€ au lieu de 122 M€ inscrits en prévision initiale).

Par ailleurs, le Gouvernement a engagé la transformation de la politique du logement, par la réduction des loyers dans le parc social et par l’engagement des travaux pour la prise en compte des revenus contemporains pour le calcul des aides au logement.

De la même façon, le Gouvernement s’est engagé dans une transformation de la politique de l’emploi, réorientée vers la formation professionnelle des jeunes et des chômeurs de longue durée, à travers la création du Plan d’investissement dans les compétences (PIC). Sur la période 2018-2022, un million de jeunes éloignés du marché de l’emploi et un million de chômeurs de longue durée bénéficieront de formations et d’accompagnement pour un montant total de 15 Md€, dont 13,8 Md€ sur le budget du ministère du Travail. En 2018, pour la première année du dispositif, le montant de 0,9 Md€ a été dépensé sur un total de crédits engagés s’élevant à 1,4 Md€. Dans le même temps, le Gouvernement a ciblé les bénéficiaires les plus éloignés du marché du travail, en cohérence avec les besoins des territoires. Ainsi, les contrats aidés du secteur non marchand ont été transformés en « parcours emploi compétence », plus exigeants pour les employeurs en termes d’accompagnement, de formation et d’expérience professionnelle, et qui ont bénéficié à 128 000 demandeurs d’emploi en 2018.

Enfin, le Gouvernement a engagé des moyens très importants dans ses missions régaliennes, en soutien aux armées et à l’effort de sécurité et de justice. Ainsi, dès 2018, les crédits de la mission « Défense » ont été augmentés de 1,7 Md€, engageant ainsi un effort majeur en faveur des crédits de la défense sur cinq années consécutives, comme le prévoit la loi du 13 juillet 2018 relative à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025, avec l’objectif d’atteindre un effort représentant l’équivalent de 2 points de PIB.

Chiffres clés

- 76,0

Le déficit budgétaire de l’État en milliards d’euros

195

Les émissions de dette à moyen et long termes de l’État en milliards d’euros

+1,3

La progression de la norme de dépenses pilotables entre 2017 et 2018 en milliards d’euros

- 1 296

La situation financière nette de l’État en milliards d’euros à fin 2018 (bilan de l’État)

2,5%

Le déficit public rapporté au PIB publié le 26 mars 2019 par l’Insee

1. Un déficit public maintenu nettement sous le seuil des 3 % du PIB pour la deuxième année consécutive

1.1. Une croissance française robuste, en dépit d’un environnement international moins porteur

La France s’est inscrite en 2018 dans un environnement international moins porteur, notamment chez ses partenaires de la zone euro.

A. Un environnement international moins porteur

La croissance mondiale est restée vigoureuse en 2018, à + 3,7 % comme en 2017. Dans les économies avancées, l’activité a accéléré aux États-Unis, soutenue par le stimulus budgétaire, alors qu’elle a en revanche ralenti au Royaume-Uni, au Japon et dans la zone euro. Dans les économies émergentes, l’activité a ralenti en Chine et plus sévèrement en Turquie, alors qu’elle a en revanche augmenté en Inde, et est restée modérée en Russie et au Brésil.

Après avoir nettement accéléré en 2017 (+ 5,8 %, un plus haut depuis 2011), le commerce mondial a ralenti tout au long de l’année 2018. Il conserve toutefois un rythme de croissance solide sur l’ensemble de l’année (+ 4,5 %).

En zone euro, la croissance a diminué à + 1,8 %, après + 2,5 % en 2017. Le ralentissement de la demande mondiale qui lui a été adressée et l’appréciation passée de l’euro, ainsi que les difficultés rencontrées par l’industrie automobile face aux nouvelles normes environnementales, ont pesé sur l’activité. La zone euro a également été affectée par un freinage de l’investissement et de la consommation dans un contexte de fortes incertitudes politiques et commerciales.

Au total, la demande mondiale adressée à la France a décéléré (+ 3,7 % en 2018 après + 5,5 % en 2017), plus fortement que le commerce mondial car davantage affectée par le freinage européen.

B. Une croissance toujours robuste en France

La croissance s’est établie à + 1,6 % en 2018, après la croissance exceptionnelle de l’année 2017 (+ 2,3 %). L’activité a été soutenue par l’investissement des entreprises, qui croît toujours à un rythme élevé, et par le commerce extérieur, qui a contribué très positivement à la croissance.

L’investissement des entreprises est demeuré très dynamique en 2018 (+ 3,9 %), malgré le moindre dynamisme de l’activité en 2018, porté notamment par l’investissement dans les services et des conditions financières favorables. L’investissement des ménages a ralenti en 2018 (+ 1,8 %) après une année 2017 exceptionnelle (+ 5,6 %) caractérisée par la hausse très marquée en 2017 du nombre de transactions qui s’est traduite par une forte croissance de l’investissement des ménages dans les services.

En 2018 les échanges extérieurs ont soutenu la croissance dans une ampleur inédite depuis 2012 (contribution de + 0,6 point à la croissance du PIB). La croissance des exportations s’est maintenue à un niveau élevé (+ 3,3 %). Les exportations en biens ont bien résisté à l’appréciation du change en 2018 et ont été portées par des livraisons d’importants contrats de matériel de transport et par le rebond des exports agricoles après deux années défavorables pour l’agriculture. Les exportations ont progressé davantage que les importations (+ 3,3 % contre + 1,3 %), notamment du fait du recul des imports de services.

En 2018, la consommation des ménages a légèrement ralenti (+ 0,8 % après + 1,1 %) pénalisée notamment par la hausse des cours du pétrole. En effet, l'inflation a nettement augmenté en 2018, à + 1,8 % après + 1,0 % en 2017, tirée principalement par l’accélération des prix de l’énergie, en lien avec le rebond des cours du pétrole et la fiscalité énergétique.

Dans ce contexte, l’emploi marchand a été encore particulièrement dynamique en 2018 (+ 241 000 postes en moyenne annuelle), après les fortes créations d’emplois au second semestre 2017, et malgré une activité moins dynamique.

1.2. Une amélioration des finances publiques permettant à la France de poursuivre le redressement de ses comptes publics

L’Insee a publié le 26 mars 2019 une première estimation des comptes nationaux des administrations publiques pour 2018, correspondant à celle utilisée pour notifier la dette et le déficit publics à la Commission européenne. Le déficit public 2018 est estimé à 2,5 % du PIB (59,6 Md€), après 2,8 % en 2017 et 3,5 % en 2016. Ces données sont susceptibles d'être modifiées à l'occasion de la publication, le 15 mai 2019, des comptes nationaux 2018.

L’amélioration du déficit public a été permise par une progression contenue des dépenses (hors crédits d’impôt), de + 1,3 % en valeur, soit un niveau plus faible qu’anticipé au moment du projet de loi de finances pour 2019 (+ 1,6 % en valeur). Exprimée en termes réels, la dépense publique a diminué de 0,3 % sous l’effet :

de la bonne exécution de la dépense de l’État. Sur le champ de la norme de dépenses pilotables, le montant des dépenses a été inférieur de 1,4 Md€ à la prévision de la loi de finances initiale, soit une hausse limitée à +1,3 Md€ par rapport à 2017 sur ce champ. Ce résultat produit également ses effets sur le champ de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) qui s’élève à 425,3 Md€ contre 425,4 Md€ initialement prévu en loi de finances initiale ;

d’un léger ralentissement des dépenses des administrations de sécurité sociale (ASSO) en valeur, à + 1,9 % après + 2,0 % en 2017. Cette modération des dépenses en dépit de la reprise de l’inflation qui joue à la hausse sur les prestations (notamment de retraites), est dû à un net ralentissement des autres dépenses, au sein desquelles la masse salariale (+ 0,6 % après + 2,4 %) et les consommations intermédiaires ;

de la modération de la dépense des administrations publiques locales, qui a progressé en valeur de 2,4 % succédant à une croissance de 2,2 % en 2017. Cette évolution traduit un fort ralentissement des dépenses de fonctionnement des collectivités locales dans le cadre de la contractualisation. En effet, la progression des dépenses réelles de fonctionnement est de + 0,3 % pour l’ensemble des collectivités et de - 0,2 % pour les seules collectivités sous contrat (données provisoires)*, soit en dessous de l’objectif de + 1,2 % fixé à l’article 13 de la loi de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 et est notamment imputable à la maîtrise des dépenses de personnel. Néanmoins, les dépenses d’investissement ont connu un fort dynamisme (+ 6,4 % en 2018) conformément au profil attendu à ce stade du cycle électoral communal.

Ces efforts ont ainsi permis de faire baisser la part de la dépense publique (hors crédits d’impôt) dans le PIB, de 55,0 % en 2017 à 54,4 % en 2018.

Au total, avec un déficit à 2,5 % du PIB en 2018, la France a confirmé son retour durable sous les 3 % de déficit qui avait acté sa sortie de la procédure pour déficit excessif il y a un an. La stratégie du Gouvernement pour les années 2018-2022, axée sur la maîtrise de la dépense de l’ensemble des administrations publiques et fondée sur un rythme de consolidation adapté à l’urgence économique et sociale, est donc confortée. La soutenabilité des finances publiques sera renforcée et le financement des priorités gouvernementales garanti, parmi lesquelles un allègement significatif de la fiscalité favorable à l’emploi et au pouvoir d’achat des ménages ainsi qu’à l’investissement et à la compétitivité de nos entreprises.

 

2015

2016

2017

2018

Déficit des administrations publiques (Md€)

79,7

79,1

63,6

59,6

Déficit public (en pourcentage du PIB)

3,6

3,5

2,8

2,5

Source : Insee, notification du 26 mars 2019

* Données de comptabilité budgétaire au 30 avril hors ODAL et budgets annexes

Déficit budgétaire et déficit public 

Le déficit budgétaire relève de la comptabilité budgétaire de la seule sphère des finances de l’État. Il correspond à la situation dans laquelle les recettes du budget de l’État sont inférieures aux dépenses. Il s’agit donc d’un solde négatif. Le déficit budgétaire est un flux, c’est-à-dire une grandeur économique mesurée au cours d’une période donnée (ex : une année).

Le déficit public relève de la comptabilité nationale. Il englobe le solde des recettes et dépenses de l'État, mais aussi des autres administrations publiques : collectivités territoriales et organismes de sécurité sociale. Le solde annuel des finances publiques est égal à la différence entre :

Les recettes : recettes fiscales (impôt sur le revenu, impôt sur la fortune, impôt sur les sociétés, taxe sur la valeur ajoutée, taxes locales, etc.) et recettes non fiscales (dividendes des entreprises dont l'État est actionnaire, revenus du patrimoine, revenus de l'activité industrielle et commerciale de l'État) ;

Les dépenses : dépenses courantes de fonctionnement (salaires des fonctionnaires, achats de fournitures, de services), dépenses de sécurité (armement, police), dépenses de santé (hôpitaux publics, sécurité sociale), investissements dans les infrastructures (écoles, réseau routier).

Si le déficit budgétaire de l’État représente bien la part prépondérante du déficit public, notamment compte tenu de l’obligation qui incombe aux collectivités territoriales d’exécuter un budget en équilibre, il présente des écarts avec le déficit public principalement en raison d’un traitement différent de certaines opérations, en particulier les opérations financières et en capital.

2. Une exécution respectueuse de l’autorisation parlementaire

2.1. Un déficit budgétaire en amélioration par rapport à la prévision initiale

Le déficit budgétaire s’établit à - 76,0 Md€ à fin 2018, en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale (- 85,7 Md€).

En 2018, le Gouvernement a strictement tenu l’objectif de dépenses qu’il s’était fixé en loi de finances initiale sur les dépenses totales de l’État (425,4 Md€). Malgré la révision à la hausse en cours d’année de la charge de la dette et de la contribution au budget européen, ce bon résultat témoigne de la sincérité et de la qualité de la budgétisation initiale, ainsi que de son exécution. La gestion budgétaire de 2018 s’est ainsi déroulée sur une base rénovée et respectueuse de l’autorisation parlementaire. Pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance en cours de gestion.

Au-delà des résultats obtenus sur les dépenses de l’État, l’amélioration constatée en 2018 sur le solde budgétaire relève également d’un rendement meilleur qu’espéré des recettes fiscales. Ces dernières s’améliorent de 8,8 Md€ par rapport au niveau de la loi de finances initiale sous l’effet du dynamisme des encaissements constatés, démontrant la solidité de la croissance de notre économie, et du rattrapage du retard en matière de comptabilisation des droits de mutation.

Dans un contexte de dynamisme de l’activité en fin d’année 2018 plus fort qu’anticipé, le déficit budgétaire ressort ainsi en amélioration substantielle de plus de 4 Md€ par rapport à celui prévu par la loi de finances rectificative présentée en novembre 2018 (- 80,0 Md€).

2.2. Un résultat patrimonial qui atteint son meilleur niveau depuis 2008

En 2018, le résultat patrimonial de l’État poursuit son amélioration et s’établit à – 51,9 Md€ contre
- 61,1 Md€ en 2017, soit une évolution à la hausse de 9,2 Md€. Il atteint ainsi son meilleur niveau depuis 2008.
La progression du rendement des produits régaliens (+ 11,5 Md€), pour l’essentiel des recettes fiscales, permet d’améliorer le résultat, tout en menant des réformes structurelles de la fiscalité et de compenser la hausse contenue des charges nettes (+ 2,3 Md€), au service d’une politique de soutien des investissements stratégiques et du pouvoir d’achat.

La comptabilité budgétaire vise à retracer les dépenses de l’État au moment où elles sont payées, et les recettes au moment où elles sont encaissées et liquidées.

La comptabilité patrimoniale est une comptabilité en droits constatés, qui reflète la situation patrimoniale de l’État en rattachant les charges et les produits à l’exercice qui les a vus naître, indépendamment de la date de paiement ou d’encaissement, et apporte à ce titre une vision complémentaire de la comptabilité budgétaire, enrichie des impacts sur les années futures.

Le passage du solde budgétaire au résultat patrimonial traduit le dynamisme de la politique d’investissement de l’État ainsi que la réduction, au passif, des dettes non financières et des provisions qui reflète l’apurement de dettes contractées au cours des exercices précédents

Pour l’exercice 2018, le résultat patrimonial s’établit à - 51,9 Md€, soit un écart positif de + 24,1 Md€ par rapport au solde budgétaire 2018, qui s’explique de la manière suivante :

la prise en compte par la seule comptabilité générale de la gestion dynamique des actifs de l’État : mobilisation de participations de l’État dans EDF et Thalès (via la société TSA) au profit de la création du Fonds pour l’innovation et l’industrie géré par l’EPIC Bpifrance (impact de + 4,3 Md€) et amélioration de l’écart d’équivalence des participations de l’État dans les entités contrôlées(+ 2,0 Md€), c’est-à-dire l’évolution « spontanée » de la valeur des parts détenues par l’État, déterminée sur la base des derniers comptes financiers de l’entité, à l’exception de toute opération budgétaire ou non budgétaire de l’État telle que les acquisitions ou cessions. Au total, la prise en compte de ces éléments par la comptabilité générale génère un écart de 9,4 Md€ ;

les opérations comptables traitées en opérations de trésorerie, principalement l’étalement des primes et décotes sur OAT en raison de conditions de taux favorables (+ 7,3 Md€ en 2018) ;

le rattachement des produits, permettant d’apprécier les marges de manœuvre attendues de probables recettes futures, soit en 2018 principalement la comptabilisation d’un produit d’impôt sur les sociétés (IS) relatif aux acomptes de la contribution exceptionnelle à l’IS et de sa contribution additionnelle perçus et rattachés budgétairement en 2017 (+ 4,9 Md€). En matière d’impôt sur le revenu, l’instauration du prélèvement forfaitaire unique se traduit par une imputation directe en produits des encaissements afférents, sans transiter par des acomptes comme c’était le cas avec le prélèvement forfaitaire obligatoire (+ 3,6 Md€) ;

l’évolution des immobilisations incorporelles et corporelles (différence entre l’enrichissement de l’actif et amortissements, dépréciations), qui traduit notamment les efforts d’investissement de l’État pour maintenir et renouveler ses actifs, au-delà de la seule dépense nécessaire pour le maintien en état de son patrimoine (+ 4,5 Md€) ;

l’importante baisse des provisions pour risques et charges, qui permettent à la comptabilité générale de retracer des dépenses budgétaires futures, notamment en raison du dénouement du contentieux sur la taxe à 3% (+ 3,0 Md€) ;

le rattachement des charges, qui indique en particulier les dépenses futures à mettre en œuvre pour éteindre les dettes de l’État : malgré la progression des charges à payer au titre du crédit d’impôt pour la compétitivité et l’emploi (- 3,0 Md€), la dégradation limitée de ce poste est due à plusieurs améliorations traduisant un apurement des dettes non financières de l’État : baisse des charges à payer ministérielles et remboursement de la dette liée au déficit de compensation de la CSPE (1,6 Md€).

Le compte général de l’État et le rapport de présentation annexés au projet de loi de règlement présentent les comptes de l’État issus des données de la comptabilité générale.

Il retrace les décisions financières présentes et passées et donne une vision, au-delà des seuls flux de dépenses et de recettes budgétaires, de l’enrichissement ou de l’appauvrissement pluriannuel de l’État au travers de l’analyse :

du compte de résultat, qui retrace les charges et les produits de l’État ;

du bilan de l’État, qui restitue l’image de ses actifs et de ses passifs ;

des engagements hors bilan.

Le résultat patrimonial est en forte augmentation sous l’effet du dynamisme des recettes fiscales permettant de compenser des mesures fiscales et budgétaires en faveur du soutien de l’innovation et de l’investissement ainsi que du pouvoir d’achat des ménages.

COMPTE DE RÉSULTAT 2018

L’amélioration du résultat patrimonial résulte principalement des évolutions suivantes :

• Une progression des produits régaliens nets de 11,5 Md€

Les produits régaliens nets s’établissent à 314,3 Md€, en augmentation de 3,8 % par rapport à l’exercice 2017.

Les produits régaliens sont essentiellement composés de produits fiscaux nets, qui enregistrent une hausse de 14,7 Md€ du fait notamment :

de l’augmentation du produit de TVA nette (+ 5,2 Md€) tiré par le dynamisme de ses bases en raison d’une consommation soutenue et d’un investissement dynamique sur l’exercice, et ce malgré l’affectation à compter de 2018 d’une fraction de son produit aux régions (4,2 Md€) afin de remplacer leur dotation globale de fonctionnement (3,9 Md€) par une ressource dynamique ;

de l’impact de deux mesures fiscales :

o la mise en place du prélèvement forfaitaire unique (PFU) ou flat tax, générant un produit supplémentaire de + 3,5 Md€ sur l’exercice 2018, principale cause de la hausse du produit net d’impôt sur le revenu (+ 4,3 Md€) ;

o la hausse du produit net de TICPE (+ 2,3 Md€) du fait de l’augmentation de la composante carbone avec une valeur de la tonne carbone passant de 30,5 € à 44,6 € en 2018.

Ces hausses des produits fiscaux nets permettent de compenser les mesures de soutien à l’investissement productif : la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) en impôt sur la fortune immobilière (IFI), générant un impact net de - 5,1 Md€ et la baisse des taux d’IS (dont le produit est stable avec + 0,1 Md€).

Elles permettent également d’absorber la hausse de 4,3 Md€ de la contribution française au budget de l’Union européenne (qui passe de 16,4 Md€ en 2017 à 20,6 Md€ en 2018), après une exécution du budget européen 2017 marquée par d’importantes sous-consommations.

• Une hausse contenue des charges nettes de 2,3 Md€

En 2018, les charges financières nettes augmentent de 5,8 Md€ sous l’effet de la hausse des charges financières (+ 5,6 Md€) et de la stabilité des produits financiers (- 0,3 Md€).

Les charges financières augmentent en 2018 malgré des charges d’intérêts en baisse constante
(- 0,9 Md€). Cette évolution s’explique principalement par la hausse des charges résultant de l’indexation (+ 1,9 Md€) et de la valeur comptable des 9,3 Md€ de titres EDF et Thalès (via la société TSA) transférés à l’EPIC Bpifrance afin de financer le Fonds pour l’innovation et l’industrie, comptabilisée en charges financière lors de leur sortie de l’actif (4,7 Md€).

L’évolution des produits financiers est due à :

la progression de 9,3 Md€ des produits des immobilisations financières d’une part en raison du transfert de titres EDF et Thalès (via la société TSA) au Fonds pour l’innovation et l’industrie, et de la cession de titres Safran et Engie (1,4 Md€) ;

de la diminution des reprises sur dépréciations de 6,6 Md€, qui traduit en particulier le poids d’opérations exceptionnelles enregistrées en 2017 (cessions, reprise du solde de la Coface) non réitérées en 2018.

Les charges d’intervention nettes augmentent de 3,3 Md€, soit + 2,2 %, en particulier afin de mettre en œuvre plusieurs mesures de soutien au pouvoir d’achat : exonération progressive de la taxe d’habitation (TH) compensée par l’État pour 3,0 Md€, revalorisation des minima sociaux (allocation aux adultes handicapés et prime d’activité) pour 0,6 Md€ et mise en œuvre du « chèque énergie » remplaçant les tarifs sociaux de l’énergie et permettant l’aide à la rénovation thermique des logements des foyers les plus modestes (+ 0,4 Md€).

Les charges de fonctionnement nettes s’inscrivent en baisse de 1% (- 6,8 Md€) en 2018 par rapport à l’année précédente. Cette baisse des charges s’explique essentiellement par une diminution des dotations aux amortissements, aux provisions et aux dépréciations (- 5,9 Md€ reflétant l’apurement de dettes et provisions, notamment au titre de contentieux fiscaux, contractées lors d’exercices antérieurs) tandis qu’à l’inverse, les charges de personnel augmentent de 2,7 Md€ traduisant notamment la politique d’emploi dans des secteurs prioritaires (enseignement scolaire public du premier degré et police nationale) ainsi que l’impact en année pleine de la hausse du point d’indice et de la compensation de la hausse de CSG (+ 0,6 Md€).

BILAN 2018

L’actif de l’État poursuit sa hausse, de 39,3 Md€ (+ 3,9 %), traduisant le dynamisme de la politique d’investissement de l’État.

La hausse des immobilisations corporelles se poursuit (+ 21,3 Md€, soit + 4,5 %), sous l’effet d’une politique d’investissement permettant non seulement le maintien en l’état de l’actif corporel de l’État mais aussi la mise en service d’équipements nouveaux ou rénovés, notamment routiers (par exemple la mise en service de la Rocade L2 Marseille), militaires (développement du sous-marin nucléaire « Barracuda » et les aéronefs militaires) et pénitentiaires.

L’augmentation des immobilisations financières, de 6,2 Md€ (+ 1,8 %) est liée à l’investissement de l’État dans les secteurs stratégiques : création du Fonds pour l’innovation et l’industrie doté de 10,9 Md€ de fonds propres issus de participations de l’État cédées ou attribuées au fonds, renforcement de la participation dans Orano (0,3 Md€), ainsi qu’à l’appréciation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+ 2,0 Md€).

Le passif de l’État augmente de 73,0 Md€ par rapport à 2017, soit à un rythme plus rapide que l’actif, principalement sous l’effet du poids de la dette, qui représente 75 % du passif total.

Cette augmentation est pour l’essentiel due au poids des dettes financières, qui augmentent de 70,0 Md€ (+ 4,1 %) en 2018 afin de financer la perte patrimoniale de nouveau constatée en 2018.

Toutefois, il convient également de noter la réduction en 2018 de plusieurs postes de dettes non financières et d’autres passifs, traduisant un apurement marqué de certains passifs, dont notamment :

les provisions pour risques (- 1,0 Md€) et charges (- 3,4 Md€), en particulier du fait de la résolution du contentieux fiscal relatif au « 3% dividendes » ;

les dettes d’intervention (- 3,1 Md€), notamment du remboursement du déficit de compensation lié au mécanisme de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) ;

les charges à payer présentées par mission dans la partie 4.5 (- 2,6 Md€), baisse qui contribue par ailleurs à renforcer la sincérité de la budgétisation.

S’ajoutent à ces baisses celle des acomptes reçus sur impôts (- 6,0 Md€) qui s’explique par une réduction des acomptes d’impôt sur le revenu (- 3,8 Md€), liée à la mise en place du prélèvement forfaitaire unique et d’IS (- 2,2 Md€), liée à la constatation en produit des acomptes de 2017 de contribution exceptionnelle à l’IS et de sa contribution additionnelle, largement compensée par la hausse des charges à payer relatives aux produits régaliens (+ 6,2 Md€) notamment du fait des obligations fiscales relatives au CICE (+ 3,0 Md€ en raison de la hausse du taux applicable pour le calcul du crédit d’impôt).

Pour la première fois depuis 2011, le passif de l’État hors dette financière et hors trésorerie passive est en diminution.

Au total, il résulte de ces évolutions de l’actif et du passif une nouvelle dégradation de la situation nette de l’État, qui s’établit à - 1 296 Md€, soit une baisse de 33,7 Md€ en 2018, toutefois moins rapide que celle observée les années précédentes (- 51 Md€ en 2017, - 95 Md€ en 2016).

• Le poids de la dette financière de l’État dans la situation nette

Le graphique ci-dessous illustre le poids de la dette dans le passif de l’État et sa croissance continue entre 2008 et 2018. La situation nette, qui constitue la différence entre l’actif et le passif de l’État, continue de se dégrader sous l’effet de celle-ci, même si 2018 enregistre une moindre dégradation de la situation nette, qui croît de 2,7 % contre 4,3 % en 2017 et 8,5 % entre 2015 et 2016.

Le tableau ci-dessous illustre le poids déterminant de la dette financière de l’État dans la dette publique au sens du Traité de Maastricht. En effet, la dette financière de l’État constitue l’essentiel de la dette publique, qui lui ajoute la dette des autres administrations publiques (ODAC, APUL et ASSO), des éléments de trésorerie passive de l’État comme les dépôts des correspondants du Trésor et les dettes de l’État à l’égard d’organismes tiers comme l’Agence française de développement (AFD), le Fonds européen de stabilité financière (FESF) ou EDF.

(En Md€)

Les principaux engagements hors bilan de l’État illustrent la dimension prospective de la comptabilité générale

Les engagements hors bilan (EHB) de l’État sont présentés dans l’annexe du compte général de l’État, mais n’ont par définition d’impact ni sur le bilan, ni sur le résultat patrimonial de l’État. Ce sont des passifs éventuels de l’État qui correspondent à des obligations de l’État de plusieurs natures : il peut en particulier s’agir :

d’obligations certaines de l’État, mais qui n’entraîneront de sortie de ressources qu’en cas de réalisation de certains événements. Par exemple, l’État s’est engagé, dans le cadre de mécanismes assurantiels, d’apporter des garanties aux épargnants en cas de risque systémique, aux entreprises dans le cadre de leur activité d’exportation ou encore aux assurances en cas de catastrophes naturelles ; de manière analogue, il est engagé vis-à-vis d’États partenaires dans le cadre de mécanismes de solidarité internationaux (FMI) ou européens (MES et FESF) ;

d’obligations potentielles de l’État à l’égard d’un tiers dans le cadre de la mise en œuvre des politiques publiques : l’engagement hors bilan évalue ainsi la charge potentielle qui résulte de certaines politiques publiques en fonction d’hypothèses sur l’avenir telles que par exemple la démographie des bénéficiaires ou le coût du besoin de financement généré.

Le recensement de ces engagements dans l’annexe du compte général de l’État participe ainsi de sa dimension prospective.

L’année 2018 est marquée par d’importantes évolutions de certains engagements hors bilan de l’État, principalement du fait de trois facteurs bien distincts : certains dispositifs nouveaux, issus de réformes récentes, sont évalués pour la première fois dans le CGE au titre des engagements hors bilan ; d’autres dispositifs ayant fait l’objet de réformes voient leur évaluation au titre des engagements hors bilan varier de ce fait ; enfin, pour une dernière catégorie de dispositifs, ce sont les hypothèses sous-jacentes à l’évaluation de l’engagement hors bilan qui ont évolué.

Les engagements de retraite et assimilés de l’État sont composés, en majeure partie, des engagements à l’égard des fonctionnaires civils de l’État et des militaires (2 080 Md€). Si ces engagements de retraite ont diminué de 132 Md€ sur l’année 2018, cette variation est avant tout liée à l’évolution du taux d’actualisation retenu en 2018 (- 0,30 % contre - 0,55 % en 2017). Celui-ci reflète une amélioration des conditions de financement du besoin de financement actualisé du régime à horizon de 2050, qui, bien que dans une moindre mesure, évolue également favorablement du fait de l’impact projeté des réformes des retraites menées dans les années récentes (de déficitaire à - 1,4 Md€ en 2017, il devient légèrement excédentaire à + 1,0 Md€ en 2018).

Les garanties de protection des épargnants apportées par l’État concernent l’ensemble des dépôts effectués par ces derniers sur des livrets réglementés (livret A, livret bleu, livret de développement durable et solidaire, livret d’épargne populaire). La variation de ces garanties (+ 15 Md€) résulte principalement d’une très forte collecte sur le livret A et le livret de développement durable et solidaire, du fait du caractère attractif de la rémunération de ces produits dans un contexte de faibles taux de rémunération de l’épargne.

Le service public de l’énergie : les compensations de charges de service public de l’énergie matérialisent l’engagement de l’État dans le soutien aux énergies renouvelables. L’évaluation de cet engagement est fondée sur les contrats qui engagent l’État jusqu’à 10 ou 15 ans à garantir la rémunération des producteurs face aux surcoûts générés par l’emploi d’énergies renouvelables. Elle prend en compte les évolutions anticipées du parc d’installations de productions, des prix sur le marché de l’énergie ainsi que des conditions de production.

L’engagement de l’État au titre de son soutien aux énergies renouvelables et à la cogénération gaz

Le soutien de l’État aux énergies renouvelables se traduit par des compensations de charges de service public de l’énergie, soit des surcoûts résultant des dispositifs de soutien (contrats d’obligation d’achats, complément de rémunération ou conclus à l’issue d’appels d’offres) aux énergies renouvelables ainsi qu’à la cogénération gaz, versées aux opérateurs au travers du compte d’affection spéciale « Transition énergétique ».

Depuis 2018, cet engagement est comptabilisé à hauteur de 107 Md€ dans le compte général de l’État. Auparavant, seule une information littéraire relative aux évaluations réalisées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE) était communiquée au Parlement.

Depuis 2018, l’État réalise une évaluation de son engagement à l’aune des contrats signés entre l’État et les opérateurs, ce qui correspond au recensement des installations afférentes. Ces contrats, qui ont une durée de vie allant jusqu’à 15 ou 20 ans, donnent aux producteurs d’énergie renouvelable des garanties de rémunération sur l’énergie produite. Pour les installations non encore mises en service, mais pour lesquelles un engagement est pris par l’État, l’évaluation prend en compte les hypothèses retenues dans le cadre de l’élaboration de la nouvelle programmation pluriannuelle de l’énergie. Ces contrats engagent donc l’État sur des montants qui dépendent très fortement des conditions de la mise en service effective des installations de production d’énergie renouvelable (réalisation des projets soutenus, délais de mise en service), des conditions de production des différentes filières renouvelables (climat, fonctionnement d’ensemble du système électrique) et d’hypothèses d’évolution des prix sur les marchés de l’énergie.

Les engagements dépendent au premier ordre de l’évolution des prix de marchés sur les 25 ans à venir : le montant retenu est calculé sur la base du scénario de prix de marché correspondant aux hypothèses (macroéconomiques et d’évolution du mix électrique français et européen) retenues dans l’élaboration de la programmation pluriannuelle de l’énergie.

Dans ce scénario, où le prix de marché de l’électricité moyen atteint 56€/MWh en 2028, les engagements hors bilan en métropole continentale relatifs au compte d'affectation spéciale « Transition énergétique » dans le soutien aux énergies renouvelables (ENR) électriques s’élèvent à 97 Md€ en euros courants au 31 décembre 2018. S’agissant des mécanismes de soutien à la cogénération gaz, les engagements hors bilan du programme « Service public de l'énergie » en métropole continentale s'élèvent à 7,7 Md€ au 31 décembre 2018.

L’engagement de l’État au titre des aides au logement concerne les aides individuelles au logement : il baisse principalement du fait de la réforme de ces aides ainsi que de nouvelles évaluations de l’évolution des bénéficiaires et des prestations, ce qui impacte l’engagement à la baisse de 66 Md€ au titre des seules APL.

2.3. Passage du solde budgétaire au déficit en comptabilité nationale

En 2018, sur le seul périmètre État, le solde d’exécution du budget s’établit à - 76,0 Md€ contre un déficit en comptabilité nationale de - 69,9 Md€, soit un écart positif de + 6,1 Md€ dû au traitement différent de certaines opérations dans les deux comptabilités.

Les développements ci-dessous correspondent aux dernières données disponibles, publiées par l’Insee en mars 2018.

Cet écart de + 6,1 Md€ s’explique de la manière suivante :

le retraitement en opérations financières de certaines opérations budgétaires, améliore le solde de 3,2 Md€. Il s’agit de dépenses budgétaires telles que la prise de participation dans l’EPIC BPI pour 2,3 Md€ (dont 1,6 Md€ pour doter le Fonds pour l’industrie et l’innovation), l’achat de titres Orano SA au Commissariat à l’énergie atomique (CEA) pour 0,3 Md€ et des titres EDF pour 0,1 Md€, ainsi que le remboursement d’une partie (1,6 Md€) de la dette vis-à-vis d’EDF accumulée entre 2009 et 2014 et reconnue par l’État en 2015. De même, des recettes budgétaires, à savoir les cessions de titres de Safran pour 1,2 Md€ et d’Engie pour 0,2 Md€, sont considérées comme des opérations financières ;

les « corrections en droits constatés » dégradent le solde de 1,8 Md€ mais masquent plusieurs opérations de sens contraires : le retraitement des crédits d’impôts accroît le besoin de financement en comptabilité nationale à hauteur de 3,0 Md€ dont 2,9 Md€ au titre du CICE, tandis que la comptabilisation à la livraison et non au paiement des achats de matériels militaires améliore le solde de 0,6 Md€ ;

la charge d’intérêts enregistrée en 2018 en comptabilité nationale est plus faible qu’en comptabilité budgétaire, à hauteur de 6,3 Md€ (ligne « Opérations non budgétaires affectant le besoin de financement »). Les différences de comptabilisation portent sur les intérêts courus non échus.

Le tableau ci-dessous retrace l’évolution de ces écarts entre comptabilité budgétaire et comptabilité nationale de 2015 à 2018.

Chiffres clés (en Md€)

- 76,0

Solde budgétaire 2018

- 51,9

Résultat patrimonial

-69,9

Solde en comptabilité nationale

3. Une évolution favorable du solde budgétaire sous l’effet du dynamisme des recettes

3.1. Le solde budgétaire de l’État ressort en amélioration de près de 10 Md€ par rapport à la loi de finances initiale

Par rapport au solde de la loi de finances initiale (LFI) pour 2018 (- 85,7 Md€), l’exécution du solde budgétaire 2018 ressort en amélioration de 9,7 Md€.

Cette amélioration du solde de l’État résulte pour l’essentiel du dynamisme des encaissements de recettes fiscales constatés en fin d’année (+ 8,8 Md€) et d’une sous-exécution de la norme de dépenses pilotables (- 1,4 Md€).

Les recettes fiscales nettes ressortent ainsi en hausse de + 8,8 Md€, sous l’effet principalement d’une
plus-value de taxe sur la valeur ajoutée nette (+ 2,2 Md€), d’une amélioration des encaissements d’impôt sur les sociétés net (+ 1,5 Md€) du fait principalement d’un cinquième acompte supérieur à la prévision inscrite en loi de finances initiale pour 2018, ainsi que de la hausse des recettes de droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) sous l’effet du rattrapage des encaissements au titre de 2017 (+ 3,3 Md€).

Par ailleurs, l’exécution est marquée par une hausse du prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (+ 0,7 Md€) par rapport à la prévision initiale du fait de la baisse des ressources propres de l’Union européenne (droits de douane), qui conduit mécaniquement à une hausse de la contribution des États membres.

Le solde budgétaire s’améliore de 4,0 Md€ par rapport à la loi de finances rectificative (LFR) pour 2018 (- 80,0 Md€).

L’exécution de la norme de dépenses pilotables s’élève à - 0,8 Md€ par rapport à la prévision révisée inscrite en loi de finances rectificative.

Les encaissements de recettes fiscales donnent lieu à un rendement meilleur qu’espéré de 2,1 Md€ grâce à une plus-value de 1,7 Md€ sur l’impôt sur les sociétés net et de 0,5 Md€ sur les droits de mutation à titre gratuit (donations et successions).

Par rapport à 2017, le solde budgétaire ressort en dégradation de 8,3 Md€ (de 76,0 à 67,7 Md€), principalement en raison des baisses d’impôts mises en œuvre en 2018 (- 8,3 Md€ sur l’impôt sur les sociétés et - 3 Md€ sur la taxe d’habitation) qui ne sont que partiellement compensées par le dynamisme des recettes fiscales de 2018, mais aussi par le reversement en 2017 du solde de la Coface au compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur », qui est venu améliorer le solde budgétaire 2017 de 3,9 Md€ de manière ponctuelle et exceptionnelle.

Champ constant et champ courant

L’analyse des recettes et des dépenses peut être menée à champ constant, c’est-à-dire en neutralisant les effets de transfert et de périmètre pouvant survenir d’une année à l’autre.

Les mesures de transfert relèvent de mouvements consistant en une simple réimputation au sein du périmètre de la norme de dépenses, sans effet sur son volume.

Exemples : transferts entre missions du budget général sous norme, transformation d’une taxe affectée plafonnée en subvention pour charge de service public.

Les mesures de périmètre concernent :

- le transfert de l’État d’une dépense qu’il assumait auparavant vers une autre entité, en transférant parallèlement les ressources d’un même montant permettant de la financer ;

– l’inscription par l’État au sein de son budget d’une dépense nouvelle auparavant financée par une autre entité, ainsi que des recettes d’un même montant ;

– la prise en charge par l’État d’une dépense financée auparavant par dotations en capital ou par une entité supprimée.

Exemple : transferts de compétences vers les collectivités territoriales, vers les administrations de sécurité sociale.

L’analyse à champ courant inclut au contraire ces effets et tient compte de l’évolution de la situation donnée des recettes et des dépenses au cours d’une période donnée.

3.2. Une stabilité des recettes, sous l’effet cumulé des baisses d’impôts et du dynamisme des encaissements liés à la poursuite de la reprise économique en 2018

Des recettes fiscales nettes stables par rapport à 2017 mais en forte hausse par rapport au budget 2018

Les recettes fiscales nettes (RFN) ressortent à 295,4 Md€ en 2018, atteignant pratiquement le même niveau que celui établi à fin 2017 (295,6 Md€). Cette stabilité par rapport à l’exécution 2017 s’explique par deux effets principaux :

En premier lieu, les recettes nettes de l’impôt sur les sociétés ont baissé (- 8,3 Md€) du fait du contrecoup budgétaire des contributions exceptionnelle et additionnelle encaissées en 2017, de la poursuite de la montée en charge et l’augmentation du taux du crédit impôt compétitivité emploi (CICE) et de la baisse progressive du taux normal de l’impôt sur les sociétés. En outre, deux mesures nouvelles inscrites en loi de finances initiale pour 2018 ont donné lieu à des baisses de recettes fiscales nettes : il s’agit de la transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière (- 3,2 Md€) et du coût de la première tranche de dégrèvement de la taxe d’habitation (- 3,0 Md€), dont ont bénéficié 80 % des foyers en 2018.

Ces mouvements sont compensés par une plus-value sur les encaissements de taxe sur la valeur ajoutée nette (+ 4,3 Md€) et de taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (+ 2,6 Md€) tandis que les recettes d’impôt sur le revenu demeurent stables. Par ailleurs, l’affectation à l’État des recettes au titre des prélèvements de solidarité depuis le 1er janvier 2018 (+ 2,8 Md€), ainsi que le rattrapage des encaissements de droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) au titre de 2017, conduisent à une augmentation des recettes de 3,3 Md€.

La réforme de la taxe d’habitation

Le Gouvernement a souhaité réformer la taxe d’habitation en loi de finances initiale pour 2018 afin de soutenir le pouvoir d’achat des ménages. Cette mesure a pour objectif de réduire les inégalités géographiques, puisqu’elle constitue un gain en particulier pour les ménages résidant dans les communes ayant le moins d’activité économique sur leur territoire.

Ce choix a été mis en œuvre dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2018 par un nouveau dégrèvement qui, en complément des exonérations existantes, permettra à 80 % des foyers d’être dispensés du paiement de la taxe d’habitation au titre de leur résidence principale d’ici 2020. Cet objectif sera atteint de manière progressive sur trois ans : en 2018 puis 2019, l’impôt restant à la charge de ces foyers, après application éventuelle du plafonnement existant, sera respectivement diminué de 30 % puis de 65 %.

Ce nouveau dégrèvement est accordé en fonction d’un critère de revenu et tient compte des charges de famille.

La réforme de la taxe d’habitation préserve par ailleurs l’autonomie financière des collectivités. En effet, la méthode retenue par le Gouvernement, soit le recours à un dégrèvement, préserve le versement du produit fiscal aux collectivités. Les collectivités conservent leur pouvoir en matière de vote de taux et de détermination du produit global de taxe d’habitation.

Le coût de cette réforme, et donc le gain pour les ménages concernés est de 3,0 Md€ en 2018, conformément à la prévision inscrite en LFI pour 2018.

La baisse du taux d’impôt sur les sociétés

La baisse progressive du taux de l’impôt sur les sociétés pour atteindre 25 % en 2022 a été entérinée en 2018, inscrivant progressivement la France dans la moyenne européenne.

Le projet de loi de finances pour 2018 comportait une trajectoire ambitieuse de baisse du taux de l’impôt sur les sociétés dont les effets monteront progressivement en charge d’ici la fin du quinquennat : en 2018, le taux a été porté à 28 % pour les 500 000 premiers euros de bénéfice (toutes entreprises) et maintenu à 33,33 % au-delà.

Les PME continuent de bénéficier d’un soutien particulier grâce à la préservation du taux réduit de 15 % sur les 38 120 premiers euros de bénéfices pour celles dont le chiffre d’affaires est inférieur à 7,63 M€.

La transformation de l’impôt de solidarité sur la fortune en impôt sur la fortune immobilière a donné lieu à un rendement supérieur à la prévision

En 2018, l’impôt sur la fortune immobilière (IFI) s’est substitué à l'impôt de solidarité sur la fortune (ISF) afin de stimuler l’investissement et de l’orienter vers les projets porteurs d’innovation et de croissance.

En s’ajoutant à tous les prélèvements existants, notamment l’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) imposait l’investissement de façon indifférenciée. En réduisant son rendement, il constituait un facteur désincitant à l’épargne et l’investissement. Il contribuait notamment à dissuader l’investissement en actions des particuliers, particulièrement réduit en France.

La transformation de cet impôt a pour objectif de soutenir la croissance des entreprises, tout particulièrement les PME et ETI familiales en contribuant à renforcer leurs fonds propres, encourager l’augmentation de capital et favoriser la transmission des entreprises.

Assis sur les seuls actifs immobiliers, l’impôt sur la fortune immobilière repose sur le même seuil d’assujettissement (1,3 M€), le même barème et les mêmes règles (abattement de 30 % sur la résidence principale) que l’ISF. La réduction d’impôt en faveur des dons aux organismes d’intérêt général y a été transposée.

Les montants encaissés à fin 2018 s’établissent à 1,9 Md€ dont 1,3 Md€ d’impôt sur la fortune immobilière et 0,6 Md€ de reliquat d’impôt de solidarité sur la fortune, en hausse de 0,1 Md€ par rapport à la prévision inscrite en loi de finances initiale définie à 1,8 Md€.

Le coût budgétaire de la création du prélèvement forfaitaire unique a été partiellement compensé par le dynamisme de l’assiette

La loi de finances pour 2018 a reformé la fiscalité applicable aux revenus de capitaux mobiliers en instaurant un prélèvement forfaitaire unique (PFU) incluant à la fois prélèvements sociaux et impôt sur le revenu. L’objectif est de simplifier et d’alléger la fiscalité de l’épargne.

Le taux global du PFU est de 30 %, incluant 12,8 % au titre de l’impôt sur le revenu et 17,2 % au titre des prélèvements sociaux (taux en vigueur à compter de 2018). Il s’agit d’un taux forfaitaire car ce taux ne prend pas en compte la tranche d’imposition et le revenu fiscal de référence.

Le PFU s’applique notamment aux revenus des placements financiers suivants :

les revenus mobiliers : sont concernés les dividendes (actions et parts sociales versant un rendement variable) et les placements à revenu fixe (obligations, titres de créance, comptes de dépôt et comptes à terme, etc.) ;

les plus-values de cession de valeurs mobilières soumises à l’impôt sur le revenu ;

l’assurance-vie.

Le prélèvement forfaitaire unique s’applique aux gains réalisés à compter de 2018. Le mode de prélèvement dépend de la catégorie de produits et de la date du fait générateur d’imposition. Le prélèvement intervient au moment du versement des revenus (intérêts, produits ou dividendes).

En 2018, le montant total encaissé au titre du prélèvement forfaitaire unique s’élève à 3,5 Md€, en diminution de 0,6 Md€ par rapport à l’exécution 2017 (4,1 Md€) et en amélioration de 0,6 Md€ par rapport à la prévision inscrite en LFI pour 2018 (2,9 Md€). Cette plus-value s’explique par la dynamique de l’assiette, en particulier les dividendes.

Le retard de comptabilisation du stock de droits de mutation à titre gratuit a été entièrement résorbé en parallèle de la gestion du flux

Le stock induit par le retard de comptabilisation des droits de mutation à titre gratuit relatifs aux donations et successions a été entièrement résorbé en 2018, tout en gérant le flux, l’exécution des recettes issues des donations et successions en 2018 (16,2 Md€) ressort en amélioration de 0,5 Md€ par rapport à la prévision de la LFR.

Comme expliqué dans l’exposé général des motifs du projet de loi de règlement pour 2017, la création fin 2017 de nouvelles structures dédiées aux missions d’enregistrement, accompagnée d’un nouveau dispositif informatique, a conduit, fin 2017, à un retard dans la comptabilisation des droits d’enregistrement qui n’ont pas pu être imputés comptablement à leur bénéficiaire pour un montant d’environ 1,4 Md€.

Ce retard, qui a affecté négativement le déficit budgétaire de l’État en 2017, a conduit en 2018 à une amélioration de 3,3 Md€ par rapport à la prévision initiale (d’une part en raison du rattrapage des encaissements de 2017, d’autre part au titre de la reprise en base de cette plus-value en 2018 et enfin en raison de l’évolution spontanée en 2018).

La résolution du contentieux « 3 % dividendes » en gestion s’est déroulée conformément à la prévision

La contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés de 3% sur les dividendes ou « taxe sur les dividendes » instaurée en 2012, a été supprimée à la suite de son invalidation par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 6 octobre 2017.

La loi du 1er décembre 2017 de finances rectificative pour 2017 a tiré les conséquences de cette décision en abondant de 5 Md€ en 2017 les crédits dédiés aux remboursements et dégrèvements liés à la contribution déclarée inconstitutionnelle.

L’État a procédé au reversement aux entreprises de cette taxe. Ces versements se sont élevés en 2017 à 5,2 Md€, soit 4,7 Md€ de remboursement de sommes perçues et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, comptabilisés en comptabilité budgétaire et au compte de résultat.

L’impact sur le compte de résultat a toutefois été atténué par la reprise d’une partie de la provision pour risque inscrite à ce titre dès 2016 à hauteur de 5,9 Md€.

En complément, deux nouvelles contributions assises sur l’impôt sur les sociétés pour les grandes entreprises ont été instaurées à titre temporaire par la loi de finances rectificative du 1er décembre 2017 : il s’agit de la contribution exceptionnelle à l’impôt sur les sociétés et de sa contribution additionnelle, mises en place, au titre des seuls exercices clos à compter du 31 décembre 2017 jusqu’au 30 décembre 2018. En 2017, 4,9 Md€ ont été encaissés au titre de ces deux nouvelles contributions. Comptabilisée en acomptes en 2017, cette somme constitue un produit en 2018.

Les données d’exécution pour 2018 font ressortir un montant de remboursements et dégrèvements liés à la contribution de 4,2 Md€ répartis en 3,7 Md€ de droits et 0,5 Md€ d’intérêts moratoires, conformément à la prévision.

3.3. Les recettes non fiscales sont stables par rapport à 2017

Les recettes non fiscales retracent les dividendes et recettes assimilées, les produits du domaine de l’État, les produits de la vente de biens et services, les remboursements et intérêts des prêts, avances et autres immobilisations financières, les amendes, sanctions, pénalités et frais de poursuites ainsi que des recettes diverses intégrant notamment les reversements au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur.

Les recettes non fiscales perçues au titre des procédures de soutien financier au commerce extérieur sont constituées par les reversements au budget général des excédents des procédures d’assurance-crédit et d’assurance investissement gérées pour le compte de l’État.

Les recettes non fiscales s’établissent à 13,9 Md€ à fin 2018, en augmentation de 0,1 Md€ par rapport à l’exécution 2017 et en hausse de 0,7 Md€ par rapport à la LFI.

Cette situation résulte principalement des évènements suivants, en écart à la LFI pour 2018 :

une plus-value sur les produits de la vente de biens et services (+ 0,3 Md€), compte tenu de l’augmentation des recettes de quotas carbone liée à la progression du cours de la tonne de CO2 ;

la hausse du dividende versé par la Caisse des dépôts et consignations (+ 0,5 Md€), compte tenu d’un résultat définitif du premier semestre supérieur à la prévision initiale ;

conformément à ce qui avait été annoncé dans le cadre du PLF pour 2019, une révision à la baisse du produit des amendes prononcées en 2018 par les autorités de la concurrence (- 0,2 Md€).

3.4. L’année 2018 a été marquée par plusieurs évènements exceptionnels sur les comptes spéciaux

L’exécution du solde des comptes spéciaux, fortement excédentaire en 2016 et 2017, avait contribué à la réduction du déficit budgétaire du fait d’évènements exceptionnels. Alors que l’exécution 2016 avait été marquée par une augmentation du solde du compte retraçant les participations financières de l’État en vue des recapitalisations des entreprises du secteur de l’énergie en 2017, la création du compte de commerce
« Soutien financier au commerce extérieur » en 2017 et le reversement par la Coface du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur a donné lieu à une hausse du solde de ce compte spécial.

Par rapport à l’exécution 2017, le solde des comptes spéciaux est en diminution de 4,7 Md€. Ce retour à la normale des années antérieures à 2016 résulte essentiellement de la diminution du solde du compte de commerce « Soutien financier au commerce extérieur » (3,9 Md€), du fait du reversement par la Coface en 2017 du solde du compte de gestion des procédures d’aide au commerce extérieur, cette activité étant reprise par la BPI depuis le 1er mai 2017.

L’évolution de la situation du solde des comptes spéciaux par rapport à la prévision initiale inscrite en LFI pour 2018 relève quant à elle des évènements suivants :

la dégradation du solde du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » (- 1,4 Md€) à la suite de deux mouvements contraires : un versement de 1,6 Md€ au Fonds pour l’innovation et l’industrie en septembre 2018 et la cession par l’État de 2,35 % du capital de Safran pour un montant de 1,2 Md€ début octobre 2018 ;

la hausse du solde du compte « Prêts à des États étrangers » (+ 1,2 Md€) en raison essentiellement du remboursement de 0,8 Md€ d’un prêt consenti à l’Association internationale de développement ;

une restauration de l’équilibre du solde du compte d’affectation spéciale « Transition énergétique » conformément à l’article 2 de la loi de finances rectificative pour 2018, par l’ajustement des recettes de ce compte aux dernières prévisions de dépenses réalisées par la Commission de régulation de l’énergie (CRE).

Le Fonds pour l’innovation et l’industrie

Le Fonds pour l’innovation et l’industrie (FII) a été lancé le 15 janvier 2018. Il consiste en un ensemble d’actifs de 10 Md€ dont a été doté l’établissement public Bpifrance, structure contrôlée par l’État.

Le Fonds est constitué initialement de 1,6 Md€ en numéraire, issus des cessions d’actifs effectuées au second semestre 2017 (Renault et ENGIE), et de 8,4 Md€ en titres de participations publiques (Thales et EDF). Ces titres ont vocation à être progressivement remplacés par les produits des cessions de participations publiques à venir, au cours du mandat.

Ces 10 Md€ d’actifs, qui constituent une dotation n’ayant pas vocation à être consommée, généreront un rendement annuel estimé entre 200 et 300 M€ qui servira au financement de dispositifs de soutien à l’innovation de rupture.

Les décaissements du FII vers différents opérateurs sont réalisés par l’EPIC Bpifrance et font l’objet d’un processus décisionnel prédéfini. Le Fonds pour l’innovation et l’industrie a été créé :

- Par une décision du 15 janvier 2018 (publiée sur le site de l’APE), le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont décidé et approuvé une dotation en titres de 8,4 Md€ vers l’EPIC Bpifrance ;

- Par un arrêté du 15 janvier 2018 (publié au JO du 20 janvier 2018), le ministre de l’économie et des finances et le ministre de l’action et des comptes publics ont décidé et approuvé une dotation en numéraire de 1,6 Md€. Le versement de 1,6 Md€ s’est traduit par une dépense de 1,6 Md€ sur le compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État » ;

- Par un arrêté du 7 août 2018 (publié au JO du 25 août 2018) des ministres de l’économie et des finances et de l’action et des comptes publics, a été ouvert un compte rémunéré au nom de l’EPIC Bpifrance ; l’arrêté précise les modalités de calcul du taux (2,5 % jusqu’en 2022, revu au 1er janvier 2023 en fonction des taux de marché).

Par ailleurs, conformément aux dispositions de l’article 21 de la LOLF, deux comptes d’affectation spéciale ont fait l’objet d’ouvertures de crédits en 2018 par arrêtés de majoration, compte tenu des recettes encaissées à des niveaux supérieurs aux prévisions de la LFI, arrêtés dont ont été informées les commissions des finances des deux assemblées :

le compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de véhicules propres » a fait l’objet d’une majoration de recettes et d’une ouverture de crédits à due concurrence par arrêtés pour un montant de 123 M€ afin de faire face au fort dynamisme observé sur les dépenses de prime à la conversion ;

le compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » pour un montant de 266 M€, au vu des recettes encaissées.

Le succès de la prime à la conversion (PAC) porté par le compte d’affectation spéciale « Aide à l’acquisition de véhicules propres »

Le dispositif de la prime à la conversion, mis en place en 2018 et financé par le compte d’affectation spéciale « Aides à l’acquisition de véhicules propres », a enregistré dès sa première année près de 300 000 demandes déposées, contre une prévision de 100 000. Ce succès massif a porté la dépense à 365 M€, contre 122 M€ prévus en loi de finances initiale pour 2018.

Ce succès de la prime à la conversion, engagement du Président de la République inclus dans le Grand plan d’investissement, a conduit à doubler en décembre 2018 l’objectif initial de 500 000 conversions sur le quinquennat.

En recettes, la dynamique de recouvrement du malus est également supérieure aux anticipations de la LFI du fait d’un contexte de forte croissance des immatriculations (entre + 6 % et + 7 % sur le premier semestre 2018), en particulier dans des gammes de véhicules soumis à un malus élevé. Les recettes se sont finalement établies à 597 M€, contre 388 M€ initialement prévues.

4. Les dépenses en 2018 : une exécution du budget pleinement maîtrisée

4.1. L’exécution 2018 a été inférieure de 1,4 Md€ à l’objectif fixé en loi de finances initiale sur le périmètre de la norme de dépenses pilotables et marquée par l’absence de décret d’avance

La loi de finances initiale pour 2018 a construit le budget sur des bases assainies. Tirant les conséquences de la reprogrammation des crédits réalisée au cours de l’exercice 2017, dans le prolongement de l’audit de la Cour des comptes sur les finances publiques, le projet de loi de finances a permis de budgétiser à leur juste niveau les dépenses obligatoires (notamment l’allocation aux adultes handicapés et l’hébergement d’urgence) et de renforcer ou de positionner des provisions pour la couverture d’aléas (missions Défense et Agriculture), dans un souci d’amélioration de la sincérité du budget. Ceci s’est notamment traduit par l’augmentation du niveau de la norme de dépenses pilotables de 5,1 Md€ dans la LFI pour 2018 par rapport à la LFI pour 2017.

Les données d’exécution disponibles ont permis au Gouvernement d’annoncer, lors du dépôt du PLF 2019 puis du PLFR 2018, une cible de sous-exécution de 0,6 Md€ par rapport à l’objectif fixé en LFI 2018.

La norme de dépenses pilotables a finalement été sous-exécutée de 1,4 Md€ en 2018 par rapport à l’objectif fixé en loi de finances initiale (0,8 Md€ sous l’objectif fixé en LFR), compte tenu de l’absence de crise ou d’aléa macro-budgétaire nécessitant de mobiliser la totalité de la réserve de précaution.

Pour la première fois depuis plus de trente ans, le Gouvernement n’a pas procédé à l’ouverture et à l’annulation de crédits par décret d’avance. La LFR a été l’unique support du schéma de fin de gestion, et notamment de l’ouverture des crédits permettant le financement des dépenses de personnel du mois de décembre. Ainsi, pour la première fois depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, l’intégralité des ouvertures et des annulations sur le budget général aura été décidée par le Parlement, que ce soit dans le cadre du projet de loi de finances ou du projet de loi de finances rectificative.

Le solde d’ouvertures et d’annulations de fin de gestion a été de - 0,6 Md€ sur les dépenses pilotables de l’État : 2,7 Md€ d’annulations et 2,1 Md€ d’ouvertures dont 0,4 Md€ par arrêtés de majoration.

Sur le périmètre plus large des dépenses totales de l’État (ODETE), le Gouvernement a strictement tenu l’objectif qu’il s’était fixé en loi de finances initiale (425,4 Md€).

Les sur-exécutions par rapport à la LFI concernent principalement le prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (0,7 Md€) et la charge de la dette (0,3 Md€, du fait notamment de l’impact de l’inflation sur la charge des titres indexés).

Focus sur la norme de dépenses pilotables et l’objectif de dépenses totales de l’État :

La norme de dépenses pilotables est définie à l’article 9 de la loi du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 qui précise que cet agrégat est composé des dépenses du budget général et des budgets annexes, hors mission « Remboursements et dégrèvements » et « Investissements d’avenir », hors charge de la dette et hors contributions « Pensions », des plafonds des taxes et recettes affectées, des dépenses des CAS (hors CAS « Pensions », « Participations financières de l’État », et hors programmes de désendettement ou portant à titre principal sur des contributions aux collectivités territoriales ou des engagements finances) et du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public ».

Cette norme permet d’appréhender les dépenses sur lesquelles des arbitrages en budgétisation ou en gestion sont possibles pour respecter la trajectoire de dépenses sur laquelle s’est engagé le gouvernement.

Le tableau ci-dessous détaille le passage des dépenses du budget général et des prélèvements sur recettes à la norme de dépenses pilotables :

L’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE), défini au même article, y agrège les autres dépenses, comme par exemple les dépenses d’investissements d’avenir, la charge de la dette, les prélèvements sur recettes à destination de l’Union européenne et des collectivités territoriales, qui de par leur nature sont moins pilotables par l’action de l’État.

4.2. Une mise en réserve nettement abaissée et un calendrier avancé, vecteurs d’une meilleure qualité de gestion

La gestion 2018 a été marquée par la recherche d’une responsabilisation accrue des gestionnaires qui s’est principalement traduite par un abaissement du taux de mise en réserve sur les crédits hors titre 2, lequel est passé de 8 % à 3 %. Cette diminution a permis de redonner des marges de manœuvre en cours d’année aux gestionnaires et d’améliorer la qualité de la gestion.

Ainsi, le niveau de réserve 2018 s’est établi à 4,1 Md€ en AE et 3,9 Md€ en CP sur les crédits hors titre 2, à mettre en regard des 10,5 Md€ en AE et 9,8 Md€ en CP de la mise en réserve initiale 2017. Les surgels en gestion, d’un montant de 0,5 Md€, ont majoritairement porté sur des crédits du ministère du Travail qui ont été reportés mais sont devenus sans objet.

Dans cet esprit, et conformément à la logique d’auto assurance renforcée demandée à chaque secteur ministériel, le nombre de mouvements nécessaires sur la réserve en cours d’année, a été réduit à 23 en 2018 contre 116 en 2017 permettant d’alléger considérablement la gestion des différents programmes.

L’avancement du calendrier de la loi de finances rectificative de fin d’année, votée le 28 novembre 2018 et promulguée le 10 décembre 2018 a constitué également une nette avancée pour l’ensemble des acteurs de la chaine budgétaro-comptable de l’État, en permettant de mettre en œuvre le schéma de fin de gestion dans des conditions plus sereines et d’éviter les mouvements réalisés traditionnellement les derniers jours de l’année.

Il convient par ailleurs de souligner qu’au niveau de chaque périmètre ministériel, le montant total des crédits annulés en LFR n’a jamais dépassé le montant des crédits mis en réserve.

Enfin, le recul de la date de fin de gestion effective du 8 au 11 décembre, puis allongée de deux jours supplémentaires, a permis de garantir un niveau d’exécution maximale pour de nombreux responsables de programmes.

4.3. Des mouvements législatifs et réglementaires moins nombreux que les années précédentes

A. Les modifications liées aux mesures législatives

1. La loi n°2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018

La loi n°2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 a procédé à des ajustements de crédits en ouvertures et en annulations.

S’agissant du budget général, le solde des ouvertures et des annulations, net des remboursements et dégrèvements s’établit à + 1,2 Md€ en AE et à + 0,1 Md€ en CP.

Les ouvertures de crédits supplémentaires, nettes des ouvertures de remboursements et dégrèvements (4,6 Md€ en AE et en CP), ont porté sur un montant total de 3,0 Md€ en AE et 2,1 Md€ en CP. Ces ouvertures ont concerné essentiellement la mission « Aide publique au développement » à hauteur de 430 M€ en AE et 7 M€ en CP pour financer l’augmentation des bonifications des prêts de l’État à l’Agence française de développement (AFD). Des crédits ont également été ouverts sur la mission « Défense » (404 M€ en AE et en CP) pour le financement des opérations extérieures (OPEX) et des missions intérieures (MISSINT) ainsi que sur la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (260 M€ en AE et 261 M€ en CP) pour financer la dynamique plus forte qu’anticipée de la prime d’activité.

Les annulations de crédits, se sont élevées à 1,9 Md€ en AE et 2,1 Md€ en CP essentiellement sur la mission « Recherche et enseignement supérieur » à hauteur de 225 M€ en AE et 224 M€ en CP et sur la mission « Écologie, développement et mobilité durables » pour 151 M€ en AE et 200 M€ en CP. Des crédits ont également fait l’objet d’annulations sur la mission « Travail et emploi » à hauteur de 13 M€ en AE et 492 M€ en CP.

S’agissant des budgets annexes, les ouvertures se sont élevées à 16 M€ en AE et CP et les annulations à 33 M€ en AE et 32 M€ en CP.

Au titre des comptes spéciaux, la LFR a procédé à des ouvertures de crédits supplémentaires à hauteur de 134 M€ en AE et 132 M€ en CP sur la mission « Aide à l’acquisition de véhicules propres » (77 M€ en AE et en CP) pour couvrir les dépenses liées à la prime à la conversion et la mission « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » (57 M€ en AE et 54 M€ en CP) au titre d’une prévision de recettes supérieure aux ressources disponibles en crédits. La LFR a également annulé des crédits à hauteur de 595 M€ en AE et 633 M€ en CP quasi intégralement sur la mission « Transition énergétique ».

Enfin, au titre des comptes de concours financiers, 775 M€ en AE et 492 M€ en CP ont été annulés.

B. Les mesures réglementaires

Aux mesures exposées précédemment se sont ajoutées des mesures de gestion à caractère réglementaire. Celles-ci peuvent être classées en deux groupes :

1. Les modifications affectant la répartition des crédits

En 2018, aucun décret d’avance n’a été adopté traduisant ainsi l’assainissement de la gestion.

2. Les modifications affectant (en augmentation ou en diminution) le volume des crédits

Sont venus modifier les crédits, les crédits reportés de 2017 vers 2018, les ouvertures de crédits et les annulations de crédits au titre des fonds de concours et des attributions de produits, les annulations de crédits ainsi que les modifications de crédits liées à des plus-values de recettes sur les comptes d’affectation spéciale.

Sont également venus diminuer le volume des crédits au titre de l’exercice 2018 les reports de crédits vers la gestion 2019 décidés par arrêtés ministériels.

Les décrets d’annulation de fonds de concours

Les décrets n° 2018-725 du 3 août 2018, n° 2018-1141 du 13 décembre 2018 et n° 2019-80 du 7 février 2019 ont porté sur des annulations techniques relatives aux fonds de concours.

L’évolution des reports de crédits

La gestion 2018 a confirmé la rupture engagée en 2017 dans l’évolution du niveau des reports.

Les reports de crédits s’établissent à 2,0 Md€ sur le budget général en CP dont 1,1 Md€ de crédits généraux. C’est une hausse qui reste modérée par rapport aux reports de crédits de l’année précédente (1,8 Md€ dont 1,0 Md€ de crédits généraux), qui s’inscrivait elle-même en très forte baisse par rapport aux années antérieures et renouait avec les niveaux connus avant 2015. Cette stabilisation à un niveau bas confirme les effets vertueux de la sincérisation de la budgétisation.

Ces reports ont été effectués dans un cadre consensuel et la très grande majorité des demandes ont été accordées.

C. Les modifications de crédits demandées dans le projet de loi de règlement

Le projet de loi de règlement comporte des ouvertures et des annulations de crédits :

des ouvertures de crédits complémentaires à hauteur de 1,4 Md€ en autorisations d’engagement (AE) et en crédits de paiement (CP) sont constatées sur le budget général, pour la totalité au titre de la mission « Remboursements et dégrèvements » (crédits évaluatifs). Les annulations de crédits, nettes des remboursements et dégrèvements se portent à 6,6 Md€ en AE et 0,9 Md€ en CP ;

en ce qui concerne les comptes spéciaux, une autorisation de découvert complémentaire d’un montant de 20 093 M€ est également demandée sur le compte d'opérations monétaires « Opérations avec le Fonds monétaire international », compte doté « pour mémoire » en loi de finances initiale.

Le tableau qui suit récapitule les modifications apportées aux lois de finances initiale et rectificative par les mesures réglementaires et la loi de règlement. Le détail de ces mouvements ventilés entre le titre 2 (« Dépenses de personnel ») et les autres titres (« Autres dépenses ») est développé dans les annexes jointes à la loi de règlement conformément au 2° de l’article 54 de la LOLF.

(en M€)



(en M€)

4.4. Une évolution maîtrisée des dépenses du budget général 

En 2018, les dépenses des ministères, à périmètre constant, sont en hausse de 1,4 Md€ en valeur par rapport à 2017, soit une augmentation de 0,6 %.

Cette hausse provient d’ouvertures de crédits en LFI 2018 supérieures de 2,5 Md€ à l’exécution 2017, et d’une sous-exécution des dépenses des ministères de 1,1 Md€ par rapport à la LFI.

Les crédits ouverts en LFI 2018 de certaines missions sont supérieurs à l’exécution 2017, notamment la mission « Enseignement scolaire » (+ 1,3 Md€), la mission « Défense » (+ 1 Md€) pour respecter la trajectoire d’augmentation des crédits à horizon 2025, la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 0,8 Md€) en raison des revalorisations de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

A l’inverse, d’autres missions voient leurs crédits LFI baisser par rapport à l’exécution 2017 : en particulier la mission « Travail » (- 1,6 Md€) en raison du recentrage des contrats aidés et la mission « Cohésion des territoires » en lien avec la réforme structurelle des APL.

L’exécution 2018 de la mission « Travail » a en outre été inférieure à la LFI 2018 (- 0,7 Md€) notamment en raison de la poursuite de la baisse, déjà constatée en 2017, de l’allocation spécifique de solidarité (ASS) et du volume des contrats aidés, dans un contexte de reprise du marché de l’emploi. L’exécution 2017 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » avait été particulièrement affectée par trois événements (financement des crises sanitaires, du refus d’apurements communautaires et le paiement de la campagne ICHN 2016 de la Politique agricole commune) qui ont conduit à un besoin d’ouverture nette de 1 Md€. Le niveau de provision de la mission a été rehaussé en LFI 2018 (portée à 300 M€) et l’exécution 2018 n’a pas connu des aléas de la même ampleur qu’en 2017, conduisant à une exécution de la mission en baisse de 0,8 Md€ par rapport à 2017.

Cette forte variation des évolutions d’une mission à l’autre traduit les choix et les transformations menées par le Gouvernement

4.5. Une stabilisation des restes à payer et, sur le périmètre du budget général, une très forte baisse des charges à payer1 alors que les dettes fournisseurs augmentent dans une moindre proportion

Restes à payer, charges à payer et dettes fournisseurs

Les restes à payer, notion budgétaire, correspondent à la différence entre, d’une part, les engagements juridiques réalisés et matérialisés par une consommation d’Autorisations d’Engagement et, d’autre part, les paiements opérés qui se sont traduits par une consommation de Crédits de Paiement.

Le niveau des restes à payer est en grande partie lié à la durée des engagements souscrits. Un contrat pluriannuel donnera lieu dès le premier exercice, à un engagement juridique pour la totalité du montant de sa tranche ferme, les crédits de paiement étant ensuite répartis sur ce premier exercice et les exercices suivants selon le rythme d’exécution du contrat.

Les charges à payer, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait (exécution de la prestation, livraison de marchandises…) a été constaté au titre de l’exercice N, alors que la facture définitive et la mise en paiement ne sont enregistrées que postérieurement au 31 décembre N.

Les dettes fournisseurs, notion de comptabilité générale, recouvrent les dépenses pour lesquelles le service fait a été certifié et pour lesquelles la facture est parvenue, la mise en paiement n’ayant toutefois pas eu lieu avant le 31 décembre N.

Les restes à payer 2018 sont stabilisés à un niveau proche de celui de 2017

*Budget Général – Budget Annexe (BAPOIA)– Comptes Spéciaux

La loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 dispose en son article 17 que « le montant des restes à payer, tel que retracé annuellement dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, hors impact des changements de règles de comptabilisation des engagements, ne peut excéder, pour chacune des années 2018 à 2022, le niveau atteint fin 2017 ».

Si l’objectif n’a pu être atteint dès cette première année, essentiellement en raison du lancement récent d’opérations d’ampleur (PIA, programmes d’investissements) décrites ci-après, le niveau des restes à payer est néanmoins stabilisé. La poursuite des efforts de sincérisation de la budgétisation permettra pour les prochaines années de porter les restes à payer en dessous du niveau de référence fixé par la loi.

Après une augmentation de 12 Md€ entre 2016 et 2017 liée notamment au lancement du PIA 3, les restes à payer 2018 s’établissent à un niveau quasiment similaire à celui de l’année précédente (118,9 Md€ en 2018 contre 118,5 Md€ en 2017 soit une hausse de + 0,34 %). La stabilité constatée recouvre des situations variables selon les missions.

Ainsi, les principales hausses se concentrent sur :

la mission « Investissements d’avenir » (8 Md€ soit + 2,9 Md€ par rapport à 2017) en raison des modalités de budgétisation du troisième programme d’investissement d’avenir (PIA3) qui a vocation à porter des projets dans les domaines visant à soutenir les progrès de l’enseignement et de la recherche, à valoriser la recherche et à accélérer la modernisation des entreprises. Les autorisations d’engagement ont été ouvertes en loi de finances initiale pour 2017 à hauteur de 10 Md€. Elles sont ensuite consommées au moment de la publication des conventions entre l’État et les opérateurs du PIA (5 Md€ d’AE consommées en 2017 puis 4 Md€ en 2018 après report des crédits non engagés en 2017). Les crédits de paiement, quant à eux, sont versés par l’État à ces opérateurs au fur et à mesure de la réalisation des projets et des investissements ; 1,1 Md€ de CP ont ainsi été consommés en 2018, première année de versement ;

la mission « Défense » (+ 1,4 Md€ par rapport à 2017). L’augmentation des restes à payer est essentiellement portée par le programme 146 « Equipement des forces » avec notamment le lancement d’opérations d’armement dans le domaine des missiles et de l’aviation de chasse ainsi que la commande d’avions de transport et d’un sous-marin nucléaire d’attaque. Plus généralement, cette mission qui représente 45 % du total des restes à payer 2018, comprend majoritairement des marchés pluriannuels (programmes d’armement, contrats d’entretien du matériel, opérations d’infrastructures, etc.) dont le mode d’exécution induit par nature des restes à payer ;

la mission « Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés » (+ 1,7 Md€ par rapport à 2017), avec la création du programme 869 « Prêt de l’État à la société concessionnaire CDG-Express » qui a donné lieu fin 2018 à une mobilisation des engagements à hauteur de 1,7 Md€ tandis que les premières consommations de crédits de paiement sont intervenues sur l’exercice 2019.

A l’inverse, les principales baisses relèvent :

de la mission « Travail et emploi » (- 3,2 Md€ par rapport à 2017). qui connait une baisse significative de ses restes à payer au travers du programme 102 « Accès et retour à l’emploi » pour lequel des retraits d’engagements ont été opérés pour 2 Md€ sur d’anciennes cohortes de contrats aidés du secteur non marchand et de contrats d’avenir. Par ailleurs, sur le programme 103 « Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi », l’extinction du dispositif d’aide à l’embauche pour les PME, fermé en juillet 2017, se traduit par une réduction de 500 M€ des restes à payer ;

de la mission « Prêts à des États étrangers » (- 671 M€ par rapport à 2017). Cette diminution s’explique principalement par une diminution de 583 M€ des restes à payer sur le programme 853 « Prêts à l'Agence française de développement en vue de favoriser le développement économique et social dans des États étrangers » ;

de la mission « Engagements financiers de l'État » (- 440 M€ par rapport à 2017) sur le programme 344 « Fonds de soutien relatif aux prêts et contrats financiers structurés à risque ».

L’évolution cumulée des charges à payer2 et des dettes fournisseurs3 dessine une tendance à la baisse

L’évolution de ces deux composantes des dettes non financières inscrites au passif du bilan de l’État apporte un éclairage sur la gestion des ministères. Si elles ne représentent qu’une partie des dépenses à venir, leur dynamique à la hausse ou à la baisse constitue un indicateur ainsi qu’un élément utile à la prévision et à la gestion budgétaire.

Les charges à payer comptables connaissent une très forte baisse en 2018

*Budget Général

Sur le périmètre du budget général, les charges à payer ont diminué de 2,3 Md€, s’établissant à 10,3 Md€ fin 2018, soit une baisse de 18 % par rapport à 2017.

L’anticipation de la loi de finances rectificative et l’allongement du calendrier de fin de gestion ont notamment permis aux ministères d’apurer un volume plus important de dettes.

En 2018, la sincérisation de la construction budgétaire et l’abaissement à 3 % de la réserve de précaution en participant à l’amélioration de la gestion ont contribué par ailleurs à une meilleure maîtrise des flux de dépense en exécution et permis d’éviter des reports de charges importants en fin d’exercice.

Au total, les charges à payer sont en nette diminution dans deux tiers des ministères.

Les principales diminutions observées concernent :

la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales » (- 835 M€, soit une baisse de 80 %). Cette évolution se concentre sur le programme 149 « Compétitivité et durabilité de l'agriculture, de l'agroalimentaire, de la forêt, de la pêche et de l'aquaculture ». Une charge à payer de 641,04 M€ relative à la prise en charge d'exonérations de cotisations sociales allouées à la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) (exonérations pour l'emploi de travailleurs occasionnels agricoles et réduction de 7 points du taux de cotisations d'assurance maladie des exploitants agricoles) avait été comptabilisée fin 2017, ce montant ayant été effectivement perçu par la CCMSA en 2018. Cependant, d'un point de vue budgétaire, les dépenses ont bien été imputées sur l'exercice 2017. Sur les autres dispositifs, les charges à payer du programme 149 diminuent de 194,3 M€, du fait, principalement, de la baisse des charges à payer liées aux refus d'apurements communautaires ;

la mission « Cohésion des Territoires » (- 279 M€). La baisse constatée provient principalement du programme 109 « Aide à l'accès au logement » pour 242,32 M€ ;

la mission « Travail et emploi » (- 255 M€ soit une baisse de 75 %). Principalement réparties entre des mesures de compensations d’exonération de cotisations et des dépenses d’intervention, les charges à payer ont diminué sur l’ensemble des dispositifs. Une meilleure budgétisation, notamment sur le dispositif de compensation des allègements de cotisations sociales au bénéfice des associations intermédiaires, a permis de mieux évaluer le niveau de dépenses en 2018 qu’en 2017, année de création de ces exonérations. S’agissant des dépenses d’intervention, les mesures jeunes et les dispositifs d’insertion par l’activité économique ont également bénéficié d’une budgétisation sincérisée permettant de répondre au niveau réel de dépenses de l’année. La sous-exécution de certains dispositifs (ex : garantie jeunes) a dégagé des marges budgétaires dont le redéploiement a permis de solder des dettes antérieures. L’extinction de plusieurs dispositifs, notamment sur les contrats aidés (CIE, CAE, COM, contrats d’avenir) explique enfin la réduction constatée ;

la mission « Ecologie, développement et mobilité durables » (- 170 M€). L’autorisation donnée au responsable du programme 203 « Infrastructures et services de transport » de déroger à la date limite de fin de gestion a permis aux charges à payer d’atteindre leur plus bas niveau depuis 2012 (79,56 M€ soit - 55 % par rapport à 2017) ;

la mission « Engagements financiers de l'État » (- 139 M€). La baisse constatée provient de l’apurement du programme 168 « Majoration de rentes ». L’État remboursait les compagnies d’assurance et les mutuelles d’une partie du coût des majorations de rentes viagères, avec un différé d’une année, conduisant de ce fait à l’inscription de charges à payer en fin d’année. La réforme réalisée par l’article 142 de la LFI 2018 supprime la dépense de l’État (à date du 1er janvier 2018), mais avec le décalage d’un an sur la dépense pour ne pas réaliser une rétroactivité inconstitutionnelle (la dépense budgétaire s’arrête donc fin 2018). Par conséquent, les charges à payer passent de 139 M€ en 2017 à 0 € en 2018 ;

la mission « Régimes sociaux et de retraite » (- 101 M€). Fin 2018, l’ouverture de crédits en loi de finances rectificative et un transfert de crédit depuis le programme 195 ont permis de résorber en grande partie de la dette de l'État vis-à-vis de la Caisse de retraite SNCF sur le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite », réduisant ainsi les charges à payer de 101 M€.

Les dettes fournisseurs connaissent en revanche une hausse de 478 M€ sur le budget général

*Budget Général

La mission « Défense » connaît en particulier une hausse des dettes fournisseurs sur le programme 146 « Équipement des forces » en raison notamment de la montée en puissance de son programme d’acquisition d’équipements, en 2018.

4.6. Une hausse réduite de la masse salariale en 2018 par rapport à 2017

Les dépenses brutes du titre 2 du budget général de l’État y compris rattachements de fonds de concours et attributions de produits atteignent 129,63 Md€ en 2018, dont 87,28 Md€ pour les dépenses de rémunération et 42,35 Md€ pour les contributions de l’État-employeur au CAS « Pensions ».

A. Les dépenses de masse salariale sont en augmentation par rapport à l’exécution 2017

A périmètre courant, les dépenses de personnel du budget général de l’État nettes des rattachements de fonds de concours et des attributions de produits atteignent 129,2 Md€ en 2018 contre 127,2 Md€ en 2017 (+ 1,6 %). Cette progression porte très majoritairement (à 82 %) sur les dépenses de rémunération (+ 1,9 % soit 1,65 Md€) et pour 18 % sur les contributions au CAS « Pensions » (+ 0,8 % soit 0,35 Md€). L’augmentation est liée pour la majeure partie à la progression des dépenses des ministères régaliens :

Éducation nationale (+ 1,35 Md€ dont + 1,16 Md€ HCAS) ;

Intérieur (+ 0,26 Md€ dont + 0,22 Md€ HCAS) ;

Défense (+ 0,23 Md€ dont + 0,10 Md€ HCAS) ;

Justice (+ 0,16 Md€ dont + 0,14 Md€ HCAS).

A l’inverse, les dépenses de titre 2 sont en diminution aux ministères de l’Action et des comptes publics
(-  0,04 Md€), de l’Europe et des affaires étrangères (- 0,01 Md€), des Solidarités et de la santé (- 0,01 Md€), du Travail (- 0,01 Md€), de l’Economie et des finances (- 0,005 Md€) et de la Cohésion des territoires
(- 0,002 Md€).

L’exécution 2018 marque donc un point d’inflexion dans la hausse continue des dépenses de personnel observée depuis 2014. Cette inflexion s’explique très largement par le report d’un an du Protocole PPCR. Pour rappel, après une baisse ponctuelle en 2013 (- 0,3 %), liée principalement à l’extension en année pleine des suppressions nettes d’emplois de l’année 2012, les dépenses de personnel hors CAS « Pensions » sont reparties à la hausse à hauteur de + 0,4 % en 2014, + 0,5 % en 2015 pour atteindre + 1,6 % en 2016 et + 3,7% en 2017.

Ce ralentissement provient d’un socle de dépenses plus élevé pour 2,6 Md€, lié aux décisions prises lors des exercices précédents, et pour - 1,2 Md€ d’une moindre contribution des facteurs d’évolution propres à l’année 2018.

En 2018, cette réduction de la vitesse de progression est principalement due à de moindres mesures catégorielles (1 Md€ d’écart d’exécution à exécution, notamment du fait du report de la mise en œuvre du protocole « Parcours professionnels, carrières et rémunérations » PPCR) et de l’absence de mesures générales (620 M€ d’écart, notamment du fait de la stabilité du point d’indice de la fonction publique en 2018 après la hausse intervenue au 1er février 2017). La baisse de l’impact du schéma d’emplois (coût moindre de 190 M€) résulte de la poursuite des objectifs de maîtrise des effectifs.

La progression du facteur « Autres variations de dépenses de personnel » (+ 613 M€) est principalement lié à la mise en œuvre de l’indemnité compensatrice de la hausse de la CSG (liée à la mise en place pour les fonctionnaires des mesures d’allégements de charges).

Progression de la masse salariale hors CAS pensions d’exécution à exécution

B. Les dépenses de personnel, hors contributions au CAS « Pensions », restent inférieures à celles de la LFI 2018

Nettes des rattachements de fonds de concours et attributions de produits, les dépenses totales de titre 2 du budget général sont inférieures aux crédits autorisés en LFI 2018 (- 0,42 Md€), tant sur les dépenses de rémunération (- 0,10 Md€) que sur les dépenses de contributions au CAS « Pensions » (- 0,31 Md€).

Les dépenses de rémunération hors contribution aux pensions sont inférieures à la LFI (- 0,10 Md€), malgré des dépassements bruts à hauteur de + 0,23 Md€ portés par les ministères suivants :

Éducation nationale : + 118,1 M€ par rapport à la LFI, dont + 194,8 M€ en T2 HCAS ;

Europe et des affaires étrangères : + 26,5 M€ par rapport à la LFI, dont + 19,7 M€ en T2 HCAS ;

Enseignement supérieur et recherche : + 10,8 M€ par rapport à la LFI, dont + 11,4 M€ en T2 HCAS.

Ce dérapage est compensé par une sous-consommation brute de - 0,57 Md€ par rapport à la LFI réalisée par l’ensemble des autres départements ministériels, se décomposant en :

une sous-consommation brute de - 0,33 Md€ en T2 HCAS, portée principalement par les ministères des Armées (- 114 M€ en T2 HCAS), de l’Action et des comptes publics (- 56 M€), de l’Intérieur (- 49  M€), de l’Agriculture (- 43 M€), de la Justice (- 15 M€), de la Cohésion des territoires (- 13 M€) et des Services du Premier ministre (- 17 M€).

des versements au CAS « Pensions » inférieurs de - 0,31 Md€ par rapport à la LFI en raison d’assiettes de cotisations (rémunérations indiciaires et primes ouvrant droit à pension des agents titulaires civils et des militaires) plus réduites que prévue et d’une budgétisation conservatrice de ces dépenses.

Emplois

Le plafond des autorisations d’emplois en loi de finances initiale pour 2018 s’établissait à 1 960 333 équivalents temps plein travaillés (ETPT), y compris les budgets annexes.

Ce plafond a été abaissé à 1 949 528 ETPT en loi de finances rectificative, pour appliquer l’article 11 de la LPFP 2018-2022 qui prévoit que la vacance sous plafond d’emplois doit être limitée à 1 % de l’exécuté
(cf. encadré).

La consommation d’emplois constatée au cours de l’année 2018 s’établit à 1 923 241 ETPT y compris les budgets annexes. Elle est inférieure de 26 287 ETPT au maximum autorisé par la loi de finances initiale et la loi de finances rectificative, et en augmentation de 12 049 ETPT par rapport à la consommation constatée en 2017.

La variation à la hausse des effectifs sur le budget général en ETPT, par rapport à 2017 à périmètre courant, s’explique par :

les conséquences des créations nettes d’emplois à hauteur de + 7 295 ETPT. Il s’agit, du fait des décalages des dates moyennes des départs et des arrivées des agents, de + 10 545 ETPT d’effet sur 2018 des 11 756 créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2017 et de - 3 250 ETPT des 247 créations d’emplois (en ETP) réalisées en 2018 ;

l’effet des transferts d’emplois et des mesures de périmètre (+ 6 331 ETPT) en loi de finances initiale dont + 6 400 ETPT au titre de la transformation des contrats unique d’insertion (CUI) et des contrats d’accompagnement dans l’emploi (CAE) en emplois d’accompagnement d’élèves en situation de handicap (AESH) ;

des corrections techniques à hauteur de - 1 508 ETPT, y compris - 10 805 ETPT de correction technique au titre de l’article 11 de la LPFP 2018-2022.

En ETP, l’évolution des effectifs État et opérateurs entre le 31 décembre 2017 et le 31 décembre 2018 s’élève à -1 038 ETP à périmètre constant sur les programmes du budget général. Cette évolution résulte principalement des effets cumulés des mesures prises en faveur du ministère de l’intérieur (+ 1 493 ETP), de la justice (+ 1 136 ETP), des armées (+ 389 ETP), de l’éducation nationale (+ 826 ETP) et de l’enseignement supérieur, recherche et innovation (+139 ETP), ainsi que des gains de productivité au sein des ministères de l’action et des comptes publics (- 1 902 ETP), de la transition écologique et solidaire (-1 250 ETP) et du Travail (- 575 ETP).

L’écart entre la consommation des emplois et le plafond d’emplois autorisé par le Parlement est analysé de façon détaillée, programme par programme, dans les rapports annuels de performances.

En 2018, la vacance sous plafond - c’est-à-dire l’écart entre les plafonds d’emplois votés par le Parlement pour chaque ministère et la consommation effective des emplois s’établit à 1,3 % pour l’ensemble des ministères (BG+BA), soit 26 287 ETP (25 776 ETP sur le périmètre du budget général).

Treize ministères sur quinze ont désormais une vacance sous plafond inférieure à 1,5% contre sept en 2017 grâce à l’application de l’article 11 dès la loi de finances rectificative pour 2018. Cette vacance sera réévaluée lors de l’élaboration du PLF 2020.

(Périmètre : Budget Général)

4.7. Une très légère hausse de la dette de l’État vis-à-vis de la Sécurité sociale par rapport à 2017

La dette de l’État au 31 décembre 2018 s’établit à 871 M€, soit une hausse de 244 M€ par rapport au 31 décembre 2017.

Au cours de l’exercice 2018, les créations de dette supplémentaires sont principalement imputables à trois dispositifs : « l’Aide aux chômeurs créateurs repreneurs d’entreprises » (ACCRE), les aides aux logements et l’exonération de cotisations patronales pour les « travailleurs occasionnels-demandeurs d’emploi » (TO-DE). Pour ces trois dispositifs, l’exécution 2018 définitive s’est révélée supérieure – voire très significativement supérieure dans le cas de l’ACCRE – à la prévision de fin d’année communiquée par les organismes de sécurité sociale et ayant servi au calibrage des montants des versements complémentaires de fin d’année par l’État. Dans le cas des aides aux logements l’écart de 50 M€ entre la prévision et l’exécution est néanmoins à nuancer au regard de l’ampleur du montant concerné (17 Md€).

Parallèlement, la dette de l’État sur le dispositif « subvention à la SNCF » a été presque intégralement apurée du fait d’un versement complémentaire de l’État.

Enfin sur les autres dispositifs, les créations de dettes et créances réciproques sont inférieures à 17 M€ et traduisent ainsi les aléas de l’exécution par rapport aux prévisions de fin de gestion pour déterminer le montant des éventuels versements complémentaires de fin d’année.

Par ailleurs, à noter que l’évolution 2018 du solde de dette entre l’État et la sécurité sociale représente moins de 1 % du montant total des flux financiers échangés au cours de l’année entre des deux entités (43,8 Md€ en 2018). A cet égard, le pilotage des relations financières entre l’État et la sécurité sociale continue d’apparaître satisfaisant.

4.8. Une nette progression des transferts au bénéfice des collectivités territoriales en 2018 

Les transferts financiers de l’État aux collectivités territoriales sont en progression de + 5,2 Md€ (soit + 5 %) par rapport à 2017, pour s’établir à 107 Md€, notamment sous l’effet de la progression des dégrèvements (+ 3,8 Md€), liée à la réforme de la taxe d’habitation, et du dynamisme de la fiscalité (+ 0,8 Md€ dont + 0,5 Md€ résultant des DMTO). Les concours financiers plafonnés (38,3 Md€) progressent de + 254 M€.

A. Mission « Relations avec les collectivités territoriales » : un soutien renforcé vers l’investissement et les territoires fragilisés

o Des dotations d’investissement à un niveau historique

La mission « Relations avec les collectivités territoriales » s’établit à 3,5 Md€ en 2018 en CP, soit + 286 M€ par rapport à la 2017. Cette progression des dépenses d’intervention à destination des collectivités s’explique par le soutien de l’État à l’investissement public local, via les dotations dédiées (DETR, DSIL, DPV et DGE), qui atteint un niveau historique à hauteur de 1 482 M€ (+ 409 M€ par rapport à 2017).

o Des financements supplémentaires pour les territoires fragilisés, dont la consommation se poursuivra en 2019, ont été ouverts en LFR

Parallèlement, la mission « Relations avec les collectivités territoriales » a vu la loi de finances rectificative pour 2018 ouvrir + 165 M€ en autorisations d’engagement, afin de financer des actions garantissant la solidarité de l’État auprès des territoires fragilisés :

la création du fonds de stabilisation pour les départements connaissant une situation financière dégradée par rapport aux charges induites par le financement des allocations individuelles de solidarité (AIS), doté de 115 M€ par an sur la période 2019-2021 (non consommés en 2018) ;

l’ouverture de 50 M€ d’AE supplémentaires à destination des collectivités territoriales touchées par des évènements climatiques, pour le département de l'Aude suite aux inondations du mois d'octobre 2018, venant s’ajouter aux 30 M€ d’AE mobilisées sur la gestion 2018 afin de garantir les 80 M€ annoncés par le Président de la République.

B. Une consommation des PSR en progression et une TVA versée aux régions très dynamique

Les prélèvements sur recettes (PSR), hors TVA des régions4, s’élèvent à 40,3 M€ en 2018, soit + 479 M€ par rapport à 2017, du fait des principaux mouvements suivants :

une progression de la dépense du FCTVA à hauteur de + 510 M€ ;

une hausse des compensations fiscales à hauteur de + 56 M€ pour les pertes de bases de la TP, de redevance des mines et pour les exonérations relatives à la fiscalité locale ;

un dynamisme du PSR au profit de la Corse de + 9 M€, entraîné par la hausse du produit de TICPE mis en consommation sur ce territoire.

La TVA des régions atteint 4 200 M€ en 2018, soit une progression de + 4 % par rapport au montant de l’ancienne DGF des régions et de la DGD Corse, représentant + 175 M€ depuis 2017.

Évolution des prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales

4.9. A l’inverse des années précédentes, une exécution en hausse de la contribution au budget européen par rapport à la prévision initiale

La contribution de la France au budget européen est principalement retracée sous la forme d’un prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR-UE). Le niveau du PSR-UE est estimé en loi de finances initiale sur la base du montant de crédits de paiement du budget européen voté. Toutefois, le PSR-UE peut varier fortement en cours d’année, notamment en fonction du niveau réel d’exécution des crédits européens.

Le montant du prélèvement sur recettes au profit de l’Union européenne (PSR UE) pour 2018 s’élève à 20,6 Md€ alors que la loi de finances initiale pour 2018 retenait une estimation de 19,9 Md€. La contribution française au budget européen en 2018 a donc été supérieure de 0,7 Md€ aux prévisions.

Cette sur-exécution est essentiellement expliquée par la révision à la baisse, en cours d’année, des prévisions de droits de douane faites par la Commission. Or toute diminution des droits de douane entraîne une augmentation à due concurrence des contributions nationales.

DISPOSITIONS DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES DU 1ER AOÛT 2001

La loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques et la loi organique n° 2013-906 du 11 octobre 2013 relative à la transparence de la vie publique ont modifié les dispositions de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 concernant la loi de règlement dans ses articles 37 et 54.

Articles du projet de loi :

Conformément à l’article 37 modifié de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001, la loi de règlement :

I A. – comprend l’article liminaire mentionné à l’article 8 de la loi organique 2012-1403 du 17 décembre 2012 précitée.

I – […] arrête le montant définitif des recettes et des dépenses du budget auquel elle se rapporte, ainsi que le résultat budgétaire qui en découle : article 1er.

II – […] arrête le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année correspondante, présenté dans un tableau de financement : article 2.

III – […] approuve le compte de résultat de l’exercice, établi à partir des ressources et des charges constatées dans les conditions prévues par l’article 30. Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que ses annexes : article 3.

IV – Le cas échéant, la loi de règlement :

1° Ratifie les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances afférente à cette année : sans objet cette année ;

2° Ouvre, pour chaque programme ou dotation concerné, les crédits nécessaires pour régulariser les dépassements constatés résultant de circonstances de force majeure dûment justifiées et procède à l’annulation des crédits n’ayant été ni consommés ni reportés : articles 4 (budget général), 5 (budgets annexes), 6 (comptes spéciaux - comptes à crédits) ;

3° Majore, pour chaque compte spécial concerné, le montant du découvert autorisé au niveau du découvert constaté : article 6 (comptes spéciaux non dotés de crédits – comptes à découverts) ;

4° Arrête les soldes des comptes spéciaux non reportés sur l’exercice suivant : sans objet cette année ;

5° Apure les profits et pertes survenus sur chaque compte spécial : cf. article 6 – IV ;

V – […] peut également comporter toutes dispositions relatives à l’information et au contrôle du Parlement sur la gestion des finances publiques, ainsi qu’à la comptabilité de l’État et au régime de la responsabilité pécuniaire des agents des services publics : article 7 « Ratification du décret n°2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne».

Annexes au projet de loi :

L’article 54 de la LOLF modifié établit la liste des annexes au projet de loi de règlement :

1er – Le développement des recettes du budget général et le montant des dépenses fiscales ;

2 – Des annexes explicatives, développant, par programme ou par dotation, le montant définitif des crédits ouverts et des dépenses constatées, en indiquant les écarts avec la présentation par titre des crédits ouverts, et les modifications de crédits demandées. Elles présentent également l’écart entre les estimations et les réalisations au titre des fonds de concours : développement des crédits ouverts et des dépenses constatées au budget général ;

3 – Une annexe explicative présentant les recettes et les dépenses effectives du budget de l’État selon les conventions prévues au 3° de l’article 51 et comportant pour chaque programme, les justifications des circonstances ayant conduit à ne pas engager les dépenses correspondant aux crédits destinés à financer les dépenses visées au 5° du I de l’article 5 : recettes et dépenses du budget de l’État par section ;

4 – Les rapports annuels de performances, faisant connaître, par programme, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de finances de l’année considérée, ainsi qu’avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement :

a) les objectifs, les résultats attendus et obtenus, les indicateurs et les coûts associés ;

b) la justification, pour chaque titre, des mouvements de crédits et des dépenses constatées, en précisant, le cas échéant, l’origine des dépassements de crédits exceptionnellement constatés pour cause de force majeure ;

c) la gestion des autorisations d’emplois, en précisant, d’une part, la répartition des emplois effectifs selon les modalités prévues au e du 5° de l’article 51, ainsi que les coûts correspondants et, d’autre part, les mesures justifiant la variation du nombre des emplois présentés selon les mêmes modalités ainsi que les coûts associés à ces mesures ;

d) La présentation des emplois effectivement rémunérés par les organismes bénéficiaires d'une subvention pour charges de service public prévue au II de l'article 5 ;

e) Le montant des dépenses fiscales ;

5 – Des annexes explicatives développant, par programme ou par dotation, pour chaque budget annexe et chaque compte spécial, le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts ou du découvert autorisé, ainsi que les modifications de crédits ou de découvert demandées. Ces annexes sont accompagnées du rapport annuel de performances de chacun d’entre eux, dans les conditions prévues au 4° ;

6 – Des annexes explicatives présentant les résultats de la comptabilité selon les dispositions prévues au deuxième alinéa de l’article 27 : rapports annuels de performances ;

7 – Le compte général de l’État, qui comprend la balance générale des comptes, le compte de résultat, le bilan et ses annexes, parmi lesquelles la présentation du traitement comptable des opérations mentionnées au deuxième alinéa de l’article 8, une évaluation des engagements hors bilan de l’État ainsi que la liste des contrats de partenariat et des baux emphytéotiques avec leurs montants et leurs dates d’échéance. Il est accompagné d’un rapport de présentation, qui indique notamment les changements des méthodes et des règles comptables appliqués au cours de l’exercice ;

8 – L'avis du Haut Conseil des finances publiques mentionné au I de l'article 23 de la loi organique
2012-1403 du 17 décembre 2012
précitée ;

9 – La liste des subventions versées sur proposition du Parlement au moyen de crédits ouverts dans les lois de finances afférentes à l’année concernée. Conformément à l'article 11 de la loi organique 2013-906 du 11 octobre 2013 précitée relative à la transparence de la vie publique, cette liste présente, pour chaque département, collectivité d’outre-mer et pour la Nouvelle-Calédonie :

a) l’ensemble des subventions pour travaux divers d’intérêt local versées à partir de programmes relevant du ministère de l’Intérieur ;

b) l’ensemble des subventions versées à des associations.

Elle indique, pour chaque subvention, le nom du bénéficiaire, le montant versé, la nature du projet financé, le programme concerné et le nom du membre du Parlement, du groupe politique ou de la présidence de l’assemblée qui a proposé la subvention.

ARTICLES DU PROJET DE LOI
ET EXPOSÉ DES MOTIFS PAR ARTICLE

PROJET DE LOI

DE RÈGLEMENT DU BUDGET

ET D’APPROBATION DES COMPTES

DE L’ANNÉE 2018

____

Le Premier ministre,

Sur le rapport du ministre de l’action et des comptes publics,

Vu l’article 39 de la Constitution ;

Vu la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances ;

Décrète :

Le présent projet de loi de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018, délibéré en Conseil des ministres, après avis du Conseil d’État, sera présenté à l’Assemblée nationale par le ministre de l’action et des comptes publics qui sera chargé d’en exposer les motifs et d’en soutenir la discussion.

Article liminaire 
Solde structurel et solde effectif de l’ensemble des administrations publiques
de l’année 2018

Le solde structurel et le solde effectif de l’ensemble des administrations publiques résultant de l’exécution de l’année 2018 s’établissent comme suit :

Exposé des motifs :

Le présent article met en œuvre la disposition prévue dans l’article 8 de la loi organique n° 2012-1403 du 17 décembre 2012 relative à la programmation et à la gouvernance des finances publiques, en comparant les soldes publics effectif, conjoncturel et structurel réalisés en 2018, fondés sur les conventions de la comptabilité nationale, à ceux prévus par la loi n° 2017-1837 du 30 décembre 2017 de finances pour 2018 (ci-après « LFI 2018 »), d’une part, et à ceux prévus par la loi n° 2018-32 du 22 janvier 2018 de programmation des finances publiques pour les années 2018 à 2022 (ci-après « LPFP 2018-2022 ») d’autre part. En l’espèce, les deux textes ayant été construits et adoptés en cohérence, ils présentent des soldes identiques pour 2018. Le solde structurel réalisé pour 2018 est calculé sur la base des hypothèses de croissance potentielle retenues dans la LPFP 2018-2022, à savoir 1,25 % pour l’année 2018.

En 2018, le déficit public s’est réduit de ¼ point de PIB pour atteindre 2,5 %, après 2,8 % du PIB en 2017. Cette évolution est le résultat d’un ajustement structurel de 0,2 point de PIB, porté notamment par un effort en dépense substantiel (0,4 point de PIB potentiel). En effet, la croissance en volume de la dépense publique (hors crédits d’impôt) a été négative en 2018 pour la première fois depuis des décennies (- 0,3 %) alors que la LFI 2018 prévoyait une légère progression (+ 0,6 %). Hors crédits d’impôts, le poids de la dépense publique dans le PIB est passé de 55,0 % à 54,4 %. La croissance en valeur de la dépense publique (hors mesures exceptionnelles en dépenses, avec notamment l’impact en dépenses dû au contentieux 3 % dividendes) a été de 1,4 % alors que la croissance potentielle nominale est estimée à 2,2 %. Cet effort en dépense a permis d’assurer un ajustement structurel significatif tout en mettant en œuvre des mesures nouvelles de baisse de prélèvements obligatoires (- 0,2 point, leur poids passant de 45,2 % du PIB à 45,0 %).

Ainsi, l’amélioration du solde nominal (- 2,5 % du PIB), par rapport à la prévision faite en LFI 2018 et en LPFP 2018-2022 (- 2,8 % du PIB), est due d’une part à la capacité du gouvernement à tenir ses objectifs en termes structurels notamment grâce à un important effort en dépense, et d’autre part à une activité plus soutenue qu’attendu, la croissance en 2017 ayant contribué à une réduction de l’écart de production plus importante qu’anticipé. Ainsi, le solde conjoncturel s’élèverait en 2018 à - 0,2 % du PIB potentiel contre
- 0,4 % prévu dans la LFI 2018 et la LPFP 2018-2022. Le niveau de solde structurel ainsi que les mesures exceptionnelles et temporaires sont restés identiques aux prévisions établies par la LPFP 2018-2022.

Les écarts éventuels entre le solde effectif et la somme de ses composantes s’expliquent par l’arrondi au dixième des différentes valeurs.

Enfin, afin de donner plus de temps à l’évaluation parlementaire, le calendrier de dépôt du projet de loi de règlement de l’année 2018 est avancé. En conséquence, les données du présent article relatives à 2018 s’appuient sur les comptes nationaux trimestriels de l’INSEE, la première estimation des comptes nationaux annuels étant rendue publique le 17 mai 2019.

Article 1er 
Résultats du budget de l’année 2018

I – Le résultat budgétaire de l’État en 2018, hors opérations avec le Fonds monétaire international, est arrêté à la somme de - 76 001 599 014,97 €

II – Le montant définitif des recettes et des dépenses du budget de l’année 2018 est arrêté aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après :

(en Md€)

Exécution 2017

LFI 2018

LFR 2018

Exécution 2018

Recettes du budget général

253,4

242,9

249,7

252,8

Dépenses du budget général

326,8

329,6

329,9

329,7

Solde des comptes spéciaux (hors FMI)

5,5

1,0

0,2

0,8

Solde des budgets annexes

0,1

0

0

0,1

Solde budgétaire (hors FMI)

-67,7

-85,7

-80,0

-76,0

Cette amélioration est principalement due à :

- un rendement meilleur qu’espéré des recettes de l’État, notamment des recettes fiscales nettes qui s’améliorent de 2,1 Md€ par rapport à la prévision de la loi de finances rectificative, sous l’effet du dynamisme des encaissements constatés en fin d’année, notamment au titre du dernier acompte d’IS tiré par une croissance qui demeure robuste (+ 1,7 Md€), ainsi que du fait d’un effort marqué de rattrapage des recettes de droits de mutation à titre gratuit (donations et successions) pour 0,7 Md€ ; l’amélioration des recettes fiscales nettes par rapport à la loi de finances initiale, de + 8,8 Md€ traduit de même le dynamisme de l’activité plus fort qu’anticipé, qui s’exprime dans un rendement supérieur à la prévision de la TVA nette de + 2,2 Md€ et de l’IS net de + 1,5 Md€ ;

- une maîtrise des dépenses, qui se caractérise par un strict respect de l’objectif de dépenses totales de l’État (ODETE) fixé en loi de finances initiale (425,4 Md€), malgré une révision à la hausse de la charge de la dette ainsi que de la contribution au budget de l’Union européenne en cours d’exercice. Ce bon résultat témoigne de la sincérité et de la qualité de la construction de la budgétisation initiale, ainsi que de son exécution. Ainsi, l’autorisation parlementaire a été pleinement respectée en 2018, le Gouvernement n’ayant de surcroît procédé à aucune ouverture ou annulation de crédits en cours d’exercice, en rupture avec les pratiques précédentes ;

- une contribution positive des comptes spéciaux, qui achèvent l’exécution de l’exercice 2018 avec un solde excédentaire de 0,8 Md€ du fait, principalement, du solde des comptes de concours financiers.

L’intégration des budgets annexes dans le solde majore celui-ci de 0,1 Md€.

Le solde budgétaire de l’exercice 2018 permet ainsi à la France de se maintenir en-dessous de la barre des 3 % de déficit public, en cohérence avec ses engagements européens.

Article 2 
Tableau de financement de l’année 2018

Le montant définitif des ressources et des charges de trésorerie ayant concouru à la réalisation de l’équilibre financier de l’année 2018 est arrêté aux sommes présentées dans le tableau de financement ci-après :

Exposé des motifs :

Le tableau de financement évalue le besoin de financement de l’État et les ressources mobilisées pour y répondre. Il retrace les flux de trésorerie ayant concouru à l'équilibre financier de l'État et non son équilibre comptable tel qu'il ressort de la comptabilité générale et budgétaire de l'État.

Le besoin de financement de l’État s’établit in fine à 191,9 Md€ en 2018. Il est inférieur de 10,7 Md€ à celui projeté en loi de finances initiale pour 2018 (LFI), en raison d’un déficit budgétaire moins élevé que prévu. Le déficit à financer a atteint 76,0 Md€, soit une amélioration de 9,7 Md€ par rapport à la LFI. Les amortissements de titres d’État à moyen et long terme s’établissent à 116,6 Md€, comme anticipé en LFI.

Les autres besoins de financement sont de - 0,6 Md€, contre + 0,3 Md€ en LFI. Ils incluent la neutralisation de la provision annuelle pour indexation du capital des titres indexés, inscrite en dépense dans le déficit budgétaire alors qu’elle ne génère pas de besoin en trésorerie. Cette dépense s’est élevée à 3,3 Md€ en 2018, contre 2,4 Md€ anticipé en LFI, contribuant ainsi à un moindre besoin de financement à hauteur de
- 0,9 Md€ par rapport à la LFI.

Les ressources de financement comprennent en premier lieu 195,0 Md€ d’émissions de titres à moyen et long terme, nettes des rachats, dans le respect du programme d’émission prévu en LFI.

Les autres ressources de trésorerie s’élèvent au total à 11,8 Md€, en hausse de 8,3 Md€ par rapport à la LFI.

Les autres ressources de trésorerie correspondent essentiellement aux primes, nettes des décotes, enregistrées à l'émission des titres à moyen-long terme. En effet, afin de répondre à la demande de marché et de minimiser ainsi le coût de financement, l’État réémet régulièrement des titres à partir de souches obligataires créées antérieurement, dont les caractéristiques ne changent pas. En particulier, les taux de coupons des titres sont fixés avant leur émission, tandis que les taux d’intérêt fluctuent en permanence sur les marchés. Les primes et décotes à l’émission des titres compensent la différence, sur la durée de vie des titres, entre le montant des coupons qui seront versés et le taux de marché à l’émission. Si le coupon servi par un titre est supérieur au taux de marché à l’émission de ce titre, les souscripteurs paient à l’émission un prix d’achat supérieur à la somme qui sera remboursée à échéance (la valeur faciale du titre ou « pair ») : une « prime à l’émission » est alors enregistrée en trésorerie. Dans le cas contraire, une « décote à l’émission » apparaît (l’État reçoit moins que la valeur faciale du titre).

En 2018, le maintien des taux de moyen-long terme à des niveaux très faibles, en moyenne inférieurs aux taux de coupons des titres réémis, a de nouveau occasionné la réception en trésorerie d’un volume important de primes à l’émission, à hauteur de 11,3 Md€ après 10,5 Md€ en 2017. Les primes et décotes impactent la trésorerie de l’État mais sont en revanche neutres sur le budget de l’État.

Par ailleurs, les fonds déposés au Trésor par les correspondants ont augmenté de 9,8 Md€ par rapport à fin 2017, contre une hausse de 1,0 Md€ anticipée en LFI. Ces dépôts incluent notamment l’essentiel des trésoreries des collectivités locales et des établissements publics, centralisées au Trésor. Les entités déposantes étant nombreuses et autonomes, il n’est généralement pas possible d’anticiper avec précision les variations de cette ressource en trésorerie. Par conséquent, en loi de finances initiale les dépôts des correspondants sont conventionnellement positionnés en variation nulle, sauf à disposer d’information sur des mesures affectant le périmètre des déposants au Trésor. La hausse qui était anticipée en 2018 correspond ainsi au rapatriement de la trésorerie d’établissements publics, qui dérogeaient jusqu’alors au principe de centralisation des dépôts au Trésor.

En exécution, la trésorerie déposée par les collectivités locales (+ 3,8 Md€), par les banques centrales de la Zone franc (+ 3,2 Md€) et par les établissements publics nationaux (+ 2,3 Md€) a contribué à accroître les ressources en 2018.

Ces ressources additionnelles et les moindres besoins de financement ont permis en conséquence, d’une part, de diminuer l’endettement à court terme à hauteur de - 13,6 Md€, contre une variation nulle retenue en LFI. Elles ont contribué, d’autre part à augmenter de 11,1 Md€ la trésorerie disponible en fin d’année, contre une baisse anticipée de 2,1 Md€ en LFI. Les mouvements de trésorerie des correspondants étant incertains, jusqu’aux derniers jours de l’année, l’État ne prend pas le risque d’ajuster immédiatement à la baisse ses émissions de dette, donc sa trésorerie disponible, en cas de hausse des dépôts correspondants, car ces hausses sont parfois temporaires.

La variation nette de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an s’établit à 79,1 Md€ en valeur faciale sur l’année 2018, soit un niveau conforme au plafond fixé par la loi de finances initiale et maintenu inchangé dans la loi de finances rectificative du 10 décembre 2018.

Besoin de financement de l’État depuis 2010 (au format du tableau de financement en vigueur depuis 2014) :

Article 3 
Résultat de l’exercice 2018
Affectation au bilan et approbation du bilan et de l’annexe

I. – Le compte de résultat de l’exercice 2018 est approuvé tel que présenté dans le tableau ci-après. Le résultat comptable de l’exercice 2018 s’établit à - 51 873 259 751,09 € :

Tableau des charges nettes :

Tableau des produits régaliens nets

Tableau de détermination du solde des opérations de l’exercice

II. – Le résultat comptable de l’exercice 2018 est affecté au bilan à la ligne « report des exercices antérieurs ».

III - Le bilan, après affectation du résultat comptable, s’établit comme suit :

IV – L’annexe du compte général de l’État de l’exercice 2018 est approuvée.

Exposé des motifs :

La loi de règlement approuve le compte de résultat de l’exercice établi à partir des ressources et des charges.

Elle affecte au bilan le résultat comptable de l’exercice et approuve le bilan après affectation ainsi que l’annexe.

Le compte de résultat et le bilan font l’objet d’analyses détaillées dans le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement, et dans le rapport de présentation qui l’accompagne.

Le compte général de l’État est soumis à une procédure de certification par la Cour des comptes.

Les comptes 2018 sont marqués par une nette amélioration du résultat patrimonial, qui s’établit à
- 51,9 Md€ contre - 61,1 Md€ en 2017, soit une progression de + 9,2 Md€.

En effet, l’activité 2018 de l’État est marquée par une progression importante du rendement des produits régaliens (+ 11,5 Md€), tirés par la croissance, ce qui permet d’améliorer le résultat, tout mettant en œuvre la politique de soutien des investissements stratégiques et du pouvoir d’achat.

Au bilan, l’évolution de l’actif, qui s’établit en 2018 en hausse de 39,3 Md€ traduit le dynamisme de la politique d’investissement de l’État :

- les immobilisations corporelles augmentent de 21,3 Md€ sous l’effet de la politique d’investissement du Gouvernement, permettant non seulement le maintien en l’état de l’actif corporel de l’État mais aussi la mise en service d’équipements nouveaux ou rénovés, notamment routiers, militaires et pénitentiaires ;

- les immobilisations financières, qui augmentent de 6,2 Md€, reflètent l’investissement de l’État dans les secteurs stratégiques (création du Fonds pour l’innovation et l’industrie doté de 10,6 Md€) et l’appréciation de la valeur des participations contrôlées par l’État (+ 2,0 Md€).

Le passif de l’État augmente de 73,0 Md€ par rapport à 2017, en quasi-totalité sous l’effet du poids de la dette, qui représente 75 % du passif total. Hors dettes financières, l’État parvient en revanche à apurer certains passifs. Ainsi, pour la première fois depuis 2011, le passif de l’État hors dette financière et hors trésorerie passive est en diminution.

Au total, il résulte de ces évolutions de l’actif et du passif une nouvelle dégradation de la situation nette de l’État, qui s’établit à - 1 296 Md€, soit une baisse de 33,7 Md€ en 2018, toutefois en net ralentissement par rapport aux années précédentes.

Article 4 
Budget général – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur le budget général au titre de l’année 2018 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

L’objectif de dépense fixé par la loi de finances initiale de 2018 a été tenu. En effet, les dépenses brutes du budget général ont atteint en exécution 455,4 Md€. La LFR a augmenté de 4,7 Md€ les crédits initiaux pour atteindre une prévision totale hors remboursements et dégrèvements d’impôts de 329,9 Md€, soit 0,2 Md€ au-dessus du montant des dépenses nettes exécutées (329,7Md€).

Ce résultat souligne la qualité de la construction du budget et de son exécution. La gestion budgétaire 2018 s’est déroulée sur une base rénovée plus respectueuse de l’autorisation parlementaire. Il n’a pas été fait recours au dispositif de décret d’avance au cours de l’exercice 2018, ce qui ne s’était pas produit depuis trente ans.

Dès lors, la seule ouverture de crédits complémentaire effectuée par la présente loi de règlement est celle à laquelle il est nécessairement procédé lors de chaque exercice en raison de sa nature, s’agissant de crédits évaluatifs ayant une nature de dépense fiscale. Cette ouverture est effectuée sur le programme « Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État (crédits évaluatifs) », à hauteur de 1 372 307 056,41 € en autorisations d’engagement et de 1 371 423 097,15 € en crédits de paiement.

Le projet de loi de règlement contient des données relatives aux autorisations d'engagement et aux crédits de paiement consommés durant l'année qui peuvent différer à la marge avec celles contenues dans les rapports annuels de performances. Ces derniers, en raison du temps nécessaire à leur confection, se basent en effet sur des données d’exécution qui peuvent encore varier très faiblement en raison des derniers travaux techniques de bascule des engagements.

L’analyse de l’exécution 2018 montre que les principales missions portant les dépenses sont, dans l’ordre décroissant, les suivantes (contributions aux pensions comprises) :

- Enseignement scolaire : 71,7 Md€ ;

- Défense : 43,3 Md€ ;

- Engagements financiers de l’État : 42,1 Md€ ;

- Recherche et enseignement supérieur : 27,6 Md€ ;

- Sécurités : 19,9 Md€.

Le résultat de l’exécution budgétaire 2018 par missions et programmes illustre le strict respect des priorités identifiées par la loi de finances initiale : dans un contexte général de maîtrise des dépenses des ministères, les augmentations de crédits par rapport à l’exécution 2017 décidées en LFI pour 2018 ont été respectées. Il s’agit en particulier de crédits de la mission « Enseignement scolaire » (+ 1,3 Md€), de la mission
« Défense » (+ 1 Md€) pour respecter la trajectoire d’augmentation des crédits à horizon 2025, de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » (+ 0,8 Md€) en raison des revalorisations de la prime d’activité et de l’allocation aux adultes handicapés (AAH).

Article 5
Budgets annexes – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement
et aux crédits de paiement

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les budgets annexes au titre de l’année 2018 est arrêté par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats relatifs aux budgets annexes au titre de l’année 2018 sont arrêtés par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les crédits ouverts sont modifiés comme indiqué dans ce tableau.

Exposé des motifs :

L’article 18 de la LOLF prévoit que « des budgets annexes peuvent retracer, dans les conditions prévues par une loi de finances, les seules opérations des services de l’État non dotés de la personnalité morale résultant de leur activité de production de biens ou de prestation de services donnant lieu à paiement de redevance, lorsqu’elles sont effectuées à titre principal par lesdits services ». Deux budgets annexes ont ainsi été créés au sein du budget de l’État : le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction générale de l’aviation civile (DGAC), et le budget annexe « Publications officielles et information administrative » (BAPOIA), qui retrace les recettes et les dépenses de la direction de l’information légale et administrative (DILA).

Depuis l’an dernier, le solde des deux budgets annexes est pris en compte dans le solde budgétaire de la loi de règlement.

Le solde du BACEA ressort à 32 M€ en 2018, contre 115 M€ en 2017, pour une prévision quasi-nulle en LFI 2018. Cette diminution est essentiellement due à une baisse des recettes de la section en capital au titre du produit brut des emprunts nul en 2018 contre 103 M€ en 2017.

Le solde du BAPOIA ressort quant à lui à 50 M€ en 2018, soit une amélioration de 15 M€ par rapport à 2017 et de 21 M€ par rapport à la prévision révisée de 2018 qui s’explique principalement par une augmentation des ventes de produits (+ 9,1 M€ par rapport à la LFI 2018) et une diminution des dépenses de personnel (- 3,4 M€ par rapport à la LFI 2018) et des dépenses de fonctionnement (- 17,3 M€ par rapport à la LFI 2018).

Au total, les budgets annexes améliorent le solde budgétaire de l’État à hauteur de 0,1 Md€.

Article 6 
Comptes spéciaux – Dispositions relatives aux autorisations d’engagement, aux crédits de paiement et aux découverts autorisés.
Affectation des soldes

I. Le montant des autorisations d’engagement consommées sur les comptes spéciaux est arrêté, au 31 décembre 2018, par mission et programme aux sommes mentionnées dans le tableau ci-après. Les autorisations d’engagement ouvertes sont modifiées comme indiqué dans ce tableau.

II. Les résultats des comptes spéciaux sont arrêtés, au 31 décembre 2018, par mission et programme aux sommes mentionnées dans les tableaux ci-après. Les crédits de paiement ouverts et les découverts autorisés sont modifiés comme indiqué dans ces tableaux.

III. Les soldes des comptes spéciaux dont les opérations se poursuivent en 2019 sont arrêtés, à la date du 31 décembre 2018, aux sommes ci-après :

IV. Les soldes arrêtés au III sont reportés à la gestion 2019 à l’exception :

a) d’un solde débiteur de 14 984 382,40 € concernant le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers » ;

b) d’un solde créditeur de 63 561 735,98 € concernant le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques » ;

c) d’un solde débiteur de 4 514 425,79 € concernant le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change ».

Exposé des motifs :

Après avoir été fortement excédentaire en 2016 et 2017, contribuant à l’amélioration du solde budgétaire de l’État en 2017, comme en 2016, le solde des comptes spéciaux hors FMI, enregistre un solde excédentaire de 0,8 Md€ pour 2018.

Le solde excédentaire des comptes spéciaux en 2018 (+ 0,8 Md€) est inférieur à celui constaté en 2017, exercice marqué par plusieurs faits exceptionnels, non réitérés en 2018 :

- la diminution du solde des comptes de commerce de 3,9 Md€ en 2018 est essentiellement due à l’évolution du compte « Soutien financier au commerce extérieur », qui avait enregistré en 2017 une recette exceptionnelle soit la reprise du solde des fonds déposés par l’État auprès de la Coface, à la suite du transfert à l’État de son activité d’aide au commerce extérieur ;

- la baisse du solde des comptes d’affectation spéciale à hauteur de 1 Md€, notamment imputable à l’évolution du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », du fait de moindres cessions de titres en 2018 qu’en 2017 (soit 1,4 Md€ de recettes en 2018 contre 3,9 Md€ en 2017).

Par ailleurs, le compte d’opérations monétaires « Opérations avec le FMI » retrace la variation annuelle du montant de la créance de la France sur le FMI. Conformément à l'article 23 de la LOLF, les opérations du compte d’opérations monétaires « Opérations avec le FMI » ont un caractère indicatif. Voté sans découvert autorisé en loi de finances initiale, celui-ci est ajusté, en loi de règlement, au montant du découvert effectivement constaté pendant l'année.

Ainsi, en 2018, la balance d’entrée du compte est débitrice de 22,39 Md€, correspondant à la quote-part de la France au capital du FMI et des prêts effectués dans le cadre de cet organisme. Elle est impactée par les opérations de l’année, créditrices à hauteur de 2,29 Md€, dont 1,35 Md€ au titre de prêts octroyés à l’Argentine sur la quote-part française au FMI et 1,15 Md€ au titre de l’ajustement annuel de la quote-part de participation au FMI exprimée en euros afin de maintenir sa contrevaleur en droits de tirages spéciaux (DTS). Au total, le découvert complémentaire constaté en LFR correspond à la balance de sortie du compte, débitrice à hauteur de 20,09 Md€. Les montants sont détaillés ci-dessous :

N°
des
compte

Comptes spéciaux

Découverts complémentaires demandés

Explications

952

Opérations avec le Fonds monétaire international

20 092 731 791,95

Ce compte est doté pour mémoire. Il s’agit d’inscrire une autorisation de découvert correspondant au solde débiteur de 22 385 964 909,19 € repris au 1er janvier 2018 diminué du solde créditeur des opérations de l’année 2018 de 2 293 233 117,24 €.

La loi de règlement procède au report du solde des comptes spéciaux, à l’exception des comptes mentionnés ci-dessous :

Sur le compte de concours financiers « Prêts à des États étrangers », un solde débiteur de
14 984 382,40 € n’est pas reporté. Il correspond au montant des échéances en capital de l’année 2018 au titre des remises de dettes aux pays étrangers. Le développement desdites remises de dettes, détaillées par pays, en capital, intérêts capitalisés et intérêts, fait l’objet de l’annexe jointe au présent projet de loi et retracée dans le développement des opérations constatées aux comptes spéciaux.

Sur le compte d’opérations monétaires « Émission des monnaies métalliques », il est proposé de ne pas reprendre le solde créditeur de 63 561 735,98 € en balance d’entrée 2019 dans la mesure où ce solde n’a guère de signification puisqu’il mêle des opérations budgétaires classiques (droits de seigneuriage en recettes, frais de fabrication en dépenses) et des opérations de bilan (variation de la circulation monétaire).

Sur le compte d’opérations monétaires « Pertes et bénéfices de change », le solde débiteur de
4 514 425,79  € n’est pas repris en balance d’entrée 2019. Il est soldé au 31 décembre de chaque année en application de l’article 20 de la loi n° 49-310 du 8 mars 1949 relative aux comptes spéciaux du Trésor.

Par ailleurs, s’agissant des comptes spéciaux et conformément au 5° de l’article 54 de la loi organique
n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances, « le montant définitif des recettes et des dépenses constatées, des crédits ouverts, ainsi que les modifications de crédits demandés » font l’objet de l’annexe explicative jointe à la présente loi.

Article 7 
Ratification du décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018 relatif à la rémunération de services rendus par le ministère de la défense et par les formations musicales de la gendarmerie nationale et du décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 relatif aux redevances des services de navigation aérienne

Est autorisée, au-delà de l'entrée en vigueur de la présente loi, la perception des rémunérations de services instituées ou modifiées par les décrets suivants :

Exposé des motifs :

Le présent article vise à ratifier les décrets suivants :

1°- Le décret n° 2018-1073 du 3 décembre 2018, dont l’objectif est de simplifier et harmoniser le régime juridique applicable aux rémunérations des services rendus par le ministère des armées et par les formations musicales de la gendarmerie, qui relevaient auparavant de trois textes distincts :

- les prestations relevant des missions non spécifiques des armées étaient régies par le décret
n° 83-927 du 21 octobre 1983 fixant les conditions de remboursement de certaines dépenses supportées par les armées ;

- les prestations relevant des missions spécifiques des armées étaient régies par le décret n° 86-366 du 11 mars 1986 relatif à la rémunération de certains services rendus par le ministère de la défense ;

- les prestations réalisées par les formations musicales des armées étaient soumises aux dispositions du décret n° 81-97 du 2 février 1981 autorisant la perception par le ministère de la défense de rémunérations pour services rendus par les formations musicales des armées

Le décret n° 2018-1073 prévoit une facturation des prestations assurées dans une logique de coût complet, calculée en fonction de toutes les charges, directes et indirectes, supportées pour la préparation et l'exécution de la prestation et pouvant tenir compte des avantages de toute nature procurés au bénéficiaire.

Il maintient la possibilité, à titre exceptionnel, d’une gratuité partielle ou totale des prestations lorsqu’elles poursuivent un objectif d’intérêt général.

Il prévoit également que le bénéficiaire de la prestation doit justifier d'une assurance couvrant les risques afférents à la prestation, « au regard notamment du nombre d'agents concernés, de la valeur du matériel utilisé, de la dangerosité de ce dernier, des caractéristiques et du contexte de la prestation ».

2° - Le décret n° 2018-1274 du 26 décembre 2018 qui crée notamment des redevances pour services terminaux de la circulation aérienne en métropole (RSTCA-M) et outre-mer (RSTCA-OM) au II de l’article R.134-1 du code de l’aviation civile et au II de l’article R.134-9 du même code, conformément à l’article 4 de la loi organique n° 2001-692 du 1 août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

Suivant l’avis du Conseil d’État, ces deux redevances sont le fruit de la distinction opérée entre les aspects métropolitains et ultramarins de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (RSTCA), pour notamment faciliter leur codification ultérieure. Il faut toutefois noter que la RSTCA existait déjà préalablement au décret du 26 décembre 2018, avec des tarifs différents fonction du lieu de circulation (métropole ou outre-mer).

En outre, le décret modernise les régimes relatifs à la redevance de route (RR) et à la redevance océanique de navigation aérienne (ROC). Ces deux redevances existaient aussi préalablement au décret du 26 décembre 2018.

Afin de prévenir la caducité de ces décrets, il est nécessaire de les ratifier dans la loi de règlement et d’approbation des comptes 2018.

Fait à Paris, le xxx mai 2019

M. Édouard PHILIPPE

Par le Premier ministre :

Le Ministre de l’action et des comptes publics

M. Gérald DARMANIN

1 Hors intérêts courus non échus et remboursements fiscaux (c/4686)

2 Hors intérêts courus non échus et remboursements fiscaux (c/4686

3 Dettes fournisseurs : soldes des comptes 401, 404 et 405

4 Il s’agit de neutraliser l’effet de périmètre résultant de l’article 149 de la LFI 2017 et de raisonner à périmètre constant. Cet article prévoit l’affectation d’une fraction du produit net de la TVA aux régions, au département de Mayotte et à la collectivité de Corse, en substitution de la DGF du bloc régional et de la DGD Corse. Ainsi l’exécution 2018 de la DGF se voit mécaniquement minoré par rapport à 2017.


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