N° 1055 annexe 45 - Rapport de M. Xavier Paluszkiewicz sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2017 (n°980).




N
° 1055

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 13 juin 2018

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2017 (n° 980),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

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ANNEXE N° 45

AFFAIRES EUROPÉENNES

Rapporteur spécial : M. Xavier PALUSZKIEWICZ

Député

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SOMMAIRE

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Pages

I. ANALYSE DE L’EXÉCUTION BUDGÉTAIRE 5

A. UNE BAISSE IMPORTANTE DU PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES 5

B. UNE BAISSE PROVISOIRE : LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EST APPELÉ À AUGMENTER NETTEMENT AU COURS DES PROCHAINES ANNÉES 8

II. LA NÉGOCIATION DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL (CFP) 9

A. L’ARRIVÉE À SON TERME DE L’ACTUEL CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 9

B. LES ENJEUX DU PROCHAIN CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 10

C. LES PROPOSITIONS DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 12

TRAVAUX DE LA COMMISSION 15

PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR SPÉCIAL 16

Le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne (PSR-UE) est prévu par l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). Il correspond à la majeure partie de la contribution annuelle de la France au budget de l’Union européenne (UE).

Cette contribution comprend une ressource dite « TVA », calculée par l’application d’un taux d’appel à une assiette harmonisée, et la ressource sur le revenu national brut (RNB), versée par les États membres au prorata de leur RNB dans le RNB total de l’Union Européenne pour équilibrer le montant global des dépenses inscrites au budget.

Le PSR-UE est traité budgétairement comme une moindre recette. Il figure donc en première partie de la loi de finances. Le montant adopté est évaluatif à la différence des dépenses votées en seconde partie qui constituent, sauf exception, des plafonds. Pour autant, il s’agit bien d’une dépense au sens de la comptabilité nationale. Depuis 2008, le PSR-UE fait d’ailleurs partie soit de la norme, soit d’un objectif de dépense défini par les différentes lois de programmation des finances publiques.

C’est la raison pour laquelle il est légitime qu’il fasse l’objet d’un contrôle et d’une évaluation au même titre que l’ensemble des autres dépenses de l’État. Au stade de l’examen du projet de loi de règlement, le Parlement ne dispose toutefois que de la note d’analyse de l’exécution budgétaire produite par la Cour des comptes. Le PSR-UE ne fait pas l’objet d’un rapport annuel de performances et l’annexe budgétaire relative aux relations financières avec l’Union Européenne n’est disponible qu’à la fin du mois d’octobre. Ceci étant, le rapporteur spécial préconise à terme l’élaboration d’une proposition de résolution pour un meilleur débat sur le prélèvement européen au vu de l’importance de la contribution française, qui s’élève en moyenne à 20 milliards d’euros.

(en milliards d’euros)

Rubrique

Crédits de paiement

Rubrique 1 « Croissance intelligente et inclusive »

56,5

Rubrique 2 « Croissance durable : ressources naturelles »

54,9

Rubrique 3 « Sécurité et citoyenneté »

3,8

Rubrique 4 « L’Europe dans le Monde »

9,5

Rubrique 5 « Administration »

9,4

Total

134,5

En moyenne, sur la période 2011-2017, les montants du PSR-UE se sont élevés à près de 19,3 milliards d’euros par an. En 2016, le PSR-UE était proche de cette moyenne, à 19 milliards d’euros. D’exécution à exécution, il ressort donc en baisse de 2,6 milliards d’euros. Le PSR-UE se situe en 2017 à son niveau le plus bas depuis 2005.

Il avait pourtant été prévu à 18,7 milliards d’euros par la loi de finances initiale (LFI). Il a été ainsi surestimé de 2,3 milliards d’euros. La prévision avait été abaissée de 0,8 milliard d’euros par la première loi de finances rectificative (LFR1) et une nouvelle fois de 1,5 milliard d’euros par la seconde loi de finances rectificative (LFR2).

PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES EN FAVEUR DE L’UNION EUROPÉENNE

(en milliards d’euros)

Exécution 2017

Écart

par rapport

à 2016

Écart

par rapport aux prévisions

LFI

LFR1

LFR2

16,4

– 2,6

– 2,3

– 1,5

0,0

L’écart du PSR-UE par rapport aux prévisions est important et s’explique par le rythme plus lent que prévu des décaissements effectués au titre de la politique de cohésion de l’UE (sous-rubrique 1b relative à la politique de cohésion et régionale). Les retards dans la mise en œuvre des fonds de cohésion sont fréquents et s’expliquent notamment par le processus de désignation des autorités de gestion nationales, le plus souvent à l’échelle régionale. Ce faisant, le rapporteur spécial demande d’œuvrer dans le sens d’une simplification de ces formalités administratives régionales. Dans cette perspective, et afin de garantir que les fonds soient attribués de manière transparente à des projets porteurs d’une véritable valeur européenne, l’hypothèse d’une centralisation au niveau des corps préfectoraux de la gestion de ces fonds pourrait être explorée.

Les évaluations successives du PSR-UE au cours de l’année 2017 sont étroitement liées aux multiples révisions infra-annuelles du budget de l’UE, comme l’illustre le calendrier ci-après.

Au vu de ce qui précède, le rapporteur spécial préconise un calendrier d’actualisation des données afférentes au PSR-UE en adéquation avec celui du débat parlementaire.

En 2017, la Commission européenne a présenté pas moins de six projets de budgets rectificatifs. Dans sa note d’analyse de l’exécution budgétaire, la Cour des comptes a souligné que ces budgets rectificatifs ont considérablement marqué la gestion infra-annuelle du PSR-UE comme en témoigne le tableau ci-dessous.

Source : Direction du budget, traitement Cour des comptes.

Le PSR-UE est appelé à augmenter dans les prochaines années principalement par un effet de rattrapage de la politique communautaire de cohésion. La loi de programmation des finances publiques pour les années 2018-2022 a anticipé cette évolution. Il est prévu que le PSR-UE augmente de 5 milliards d’euros entre 2017 et 2020.

Le rapporteur spécial aimerait réitérer à cette occasion la nécessité de ne pas réduire le débat sur le PSR-UE au chiffre de la contribution nette de la France. Un tel raisonnement, purement comptable, ne permet pas de mesurer la valeur ajoutée de l’Union Européenne pour les Français. Par exemple, la participation des jeunes Français au programme Erasmus + contribue à former une nouvelle génération ouverte sur le monde : il est difficile de le traduire en termes budgétaires. Il en est de même au niveau de la politique de cohésion, où le rapporteur spécial rappelle au demeurant qu’une simplification au niveau de l’obtention des subventions ainsi qu’une évaluation de l’attribution desdits fonds s’avère plus que nécessaire afin de contrôler sa bonne utilisation. C’est l’application du principe de conditionnalité de l’utilisation des fonds structurels alloués par l’Union.

Le montant du PSR-UE n’est pas pilotable à court terme. Et ceci pour deux raisons. D’abord, il dépend des appels de fonds qui résultent des différents budgets de l’Union européenne. Et surtout, il s’insère dans un cadre financier pluriannuel, le CFP 2014-2020, sur lequel la France s’est déjà engagée.

C’est la raison pour laquelle le rapporteur spécial a souhaité concentrer ses premiers travaux d’évaluation sur les moyens mis en œuvre pour la négociation du prochain CFP, portant sur la période 2021-2027.

Ceci étant, ce dernier rappelle l’importance d’aboutir à un accord politique afin de tenir le calendrier, tant l’impérativité sur le plan pratique est importante. En effet, son adoption tardive retarderait le financement des programmes actuels et à venir, ce qui serait très dommageable pour les bénéficiaires et les porteurs de projets. Cela avait déjà été le cas lors de l’adoption du précédent CFP : la possibilité que cela se reproduise interroge sur la pertinence de ce calendrier.

Le rapporteur spécial a procédé à des auditions au sein de la direction du budget, du secrétariat général aux affaires européennes et au cabinet de la ministre des affaires européennes. Puis après avoir auditionné des personnalités de l’administration française, il a rencontré et entendu différents experts reconnus sur ces sujets, tant des parlementaires européens que des directeurs de fondations ou groupes de réflexion sur les sujets européens.

Il a pu constater que les services étaient pleinement mobilisés pour le démarrage de la phase active des négociations. Les services de la direction du budget, et en particulier du bureau des finances et politiques de l’Union européenne, ont souligné au rapporteur spécial la complexité du calcul du PSR-UE et la difficulté à réaliser des prévisions qui se vérifient en exécution.

Le rapporteur spécial a décidé de poursuivre ses travaux par l’audition de personnalités de la société civile et notamment d’économistes afin d’être pleinement informé des grands enjeux de cette négociation budgétaire.

La gouvernance budgétaire européenne s’inscrit dans un cadre pluriannuel « perspectives financières » depuis 1988 et l’accord Delors I (1988-1992), reconduit par l’accord dit Delors II (1993-1999) suivi de l’agenda 2000 (2000-2006). Le traité de Lisbonne, signé le 13 décembre 2007, a instauré juridiquement le « cadre financier pluriannuel » à l’article 312 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. La première version de ce cadre a couvert la période 2007-2013.

Le budget européen doit nécessairement être en équilibre : les prévisions de recettes doivent être équivalentes aux prévisions de dépenses. Le CFP définit des plafonds par secteurs politiques : ce sont des niveaux de dépenses maximales qui sont établis annuellement. Cela signifie concrètement que les budgets annuels ne peuvent dépasser ces plafonds.

Les ressources de l’Union européenne se décomposent en plusieurs recettes. Celles-ci peuvent varier au cours de l’année : c’est le cas par exemple de la ressource TVA. La contribution des États est alors une variable d’ajustement : le niveau des ressources autres est constaté à la fin de l’exercice budgétaire, et la contribution des États membres vient alors abonder le budget de manière à atteindre le niveau de dépenses constatées par la Commission.

Il s’en suit que les contributions demandées aux États au début de l’exercice budgétaire ne sont que des prévisions, et sont ensuite ajustées en fonction du déroulement de l’exercice budgétaire. Cela explique que la France ait vu cette année son prélèvement sur recettes inférieur à ce qui était prévu.

L’actuel CFP couvre la période 2014-2020. Il avait été négocié dans un contexte particulièrement délicat, alors que les pays de l’Union européenne faisaient encore face aux conséquences de la crise financière et de la crise des dettes souveraines.

CADRE FINANCIER PLURIANNUEL 2014-2020 (EUROS COURANTS)

(en millions d’euros)

Rubrique

2014

2015

2016

2017

2018

2019

2020

1. Croissance intelligente et inclusive

a. Compétitivité pour la croissance et l’emploi

16 560

17 666

18 467

19 925

21 239

23 082

25 191

b. Cohésion économique, sociale et territoriale

47 413

49 147

50 837

52 417

54 032

55 670

57 275

2. Croissance durable : ressources naturelles

59 303

59 599

59 909

60 691

60 267

60 344

60 421

3. Sécurité et citoyenneté

2 179

2 246

2 378

2 514

2 656

2 801

2 951

4. L’Europe dans le Monde

8 335

8 749

9 143

9 432

9 825

10 268

10 510

5. Administration

8 721

9 076

9 483

9 918

10 346

10 786

11 254

Total

142 539

144 483

150 217

154 397

158 365

162 952

167 602

1 082 555

Fixer pour sept ans un niveau maximal de dépenses signifie que les priorités politiques lors des négociations du CFP subsistent pour les sept années à venir. Or, la période récente en témoigne, ces priorités peuvent être amenées à évoluer au vu d’éléments conjoncturels impérieux. Pour introduire une certaine flexibilité dans le CFP, il a été décidé en 2013 d’instituer une révision à mi-parcours du CFP. Celle-ci a eu lieu en 2017 : les fonds non dépensés ont été alloués aux programmes ayant les besoins considérés comme urgents, notamment le financement de la garantie jeunesse. La révision à mi-parcours a été saluée par les parlementaires européens et le rapporteur spécial abonde en ce sens tout en proposant de la renforcer. Il plaide pour un cadre pluriannuel financier plus flexible.

Le prochain CFP doit couvrir la période 2021-2027. Le contexte de négociation de ce CFP diffère du précédent : l’Union « a de nouveau le vent en poupe », selon les propos du président de la Commission, Jean-Claude Juncker, dans son discours sur l’état de l’Union du 13 septembre 2017. Cela va dans le même sens que la nouvelle direction européenne impulsée avec énergie par le Président de la République française, Emmanuel Macron, d’abord dans son discours d’Athènes du 8 septembre 2017 ainsi qu’à la Sorbonne du 26 septembre 2017. Les états membres, à l’image de la France, ont renoué avec la croissance.

Néanmoins, ce budget sera aussi le premier de l’Union à 27 États, et il s’élabore alors que la défiance contre l’Union européenne s’est manifestée à plusieurs reprises dans les mois passés. Il est donc particulièrement important que ce budget soit le plus transparent et le plus réactif possible, et les parlements nationaux doivent eux aussi être vigilants sur le sujet. La Commission européenne, dans une communication du 2 mai 2018, a présenté ses propositions pour « Un budget moderne pour une Union qui protège, qui donne les moyens d’agir et qui défend ». La Commission a pour objectif affiché d’orienter les investissements de l’Union vers des programmes où la valeur ajoutée européenne est forte. À titre d’exemple, elle a introduit dans sa proposition un nouveau mécanisme, le Fonds européen de la défense, qui permettrait de coordonner et d’accompagner les efforts des états membres dans le domaine de la recherche et de la technologie en matière de défense.

Elle met également en avant de nouveaux instruments budgétaires pour la zone euro : un programme d’appui aux réformes, prenant la forme d’incitations financières, et un mécanisme européen de stabilisation des investissements. Ce dernier serait activé pour soutenir les investissements dans les pays traversant des chocs macroéconomiques.

Le rapporteur spécial, s’il salue l’initiative de la Commission sur le sujet, regrette qu’elle ne soit pas plus audacieuse, et rappelle l’engagement du Président de la République en la matière. La volonté de préserver le niveau des investissements dans des pays en difficultés économiques lui semble primordiale : c’est souvent le premier poste touché en période de restriction budgétaire, alors même qu’il est essentiel pour le redressement de l’économie à long terme.

Enfin, la Commission souhaite renforcer les garanties de respect de l’état de droit par les États membres : elle considère que des défaillances en la matière présentent des risques financiers, dont les fonds de l’UE devraient être préservés. Le rapporteur spécial apprécie cette innovation de la Commission, qui s’inscrit dans la démarche d’une Union exemplaire.

Ces propositions constituent une première étape. Il revient au Conseil, statuant à l’unanimité, avec l’approbation du Parlement européen de rendre la décision finale sur ce CFP.

La Commission a fait part de sa volonté d’arriver à un accord sur ce CFP avant les échéances électorales de l’année 2019. Le rapporteur met en garde contre le scénario qui conduirait non seulement à une campagne électorale privée d’enjeux budgétaires, mais aussi à des parlementaires européens débutant leur mandat sur la base d’un CFP qu’ils n’ont pas négocié. En l’état des choses, le temps budgétaire n’est pas aligné sur le temps démocratique : cela profite assurément aux eurosceptiques. Se pose alors la question de l’opportunité politique de faire coïncider le cycle démocratique avec le cadre financier pluriannuel.

L’un des défis de l’élaboration du CFP 2021-2027 est de parvenir à financer de nouvelles politiques dans le contexte du départ d’un contributeur net important, le Royaume-Uni, et sans augmenter de manière importante les contributions des autres États membres. La perte de la contribution britannique est évaluée à 85 milliards sur sept ans.

Ce défi a également été présenté par la Commission comme l’opportunité de remettre à plat le système des rabais. Depuis 1984, le Royaume-Uni bénéficie d’un rabais sur sa contribution ; celui-ci est financé par d’autres États membres. Certains d’entre eux ont obtenu une diminution de leur financement du rabais britannique (aussi appelé « les rabais sur le rabais »). La disparition du rabais initial permettrait de mettre fin à ce système qui nuit à la transparence du budget. La France y est favorable. Il convient de souligner qu’une disparition immédiate aurait pour conséquence une hausse subite de la contribution des États concernés, alors même que l’ensemble des états membres devra supporter l’impact du Brexit. Dans cette perspective, la Commission a proposé une disparition des rabais étalée dans le temps. Plusieurs personnes interrogées par le rapporteur ont soutenu cette proposition.

Rubrique

2021

2022

2023

2024

2025

2026

2027

1. Marché unique, innovation et numérique

25 421

25 890

26 722

26 604

27 000

27 703

28 030

2. Cohésion et valeurs

54 593

58 636

61 897

63 741

65 645

69 362

68 537

3. Ressources naturelles et environnement

53 403

53 667

53 974

54 165

54 363

54 570

54 778

4. Migration et gestion des frontières

3 264

4 567

4 873

5 233

5 421

5 678

5 866

5. Sécurité et défense

3 347

3 495

3 514

3 695

4 040

4 386

5 039

6. Voisinage et le monde

15 669

16 054

16 563

17 219

18 047

19 096

20 355

7. Administration publique européenne

11 024

11 385

11 819

12 235

12 532

12 949

13 343

Total

166 721

173 694

179 363

182 892

187 047

193 743

195 947

1 279 408

Le poids du futur budget à long terme de l’Union s’inscrit donc dans la continuité du précédent cadre financier pluriannuel (2014-2020). La proposition de la Commission représenterait en effet une hausse de seulement 0,13 point de RNB de la taille du budget européen. À ce rythme-là, il faudrait patienter environ 414 années avant d’attendre les 10 % du RNB, et 692 années de plus avant que la taille du budget européen rejoigne celle du budget fédéral américain.

TAILLE DU BUDGET DE L’UE EN POURCENTAGE DU REVENU NATIONAL BRUT (RNB)

Années

Moyenne 1993-1999

Moyenne 2000-2006

Moyenne 2007-2013

Moyenne 2014-2020

Moyenne 2014-2020 EU 27

Moyenne 2021-2027

Plafond des engagements en % du RNB de l’UE

1,25 %

1,09 %

1,12 %

1,00 %

1,13 %

1,08 %

Fonds européen de développement en %

0,03 %

0,02 %

0,03 %

0,03 %

0,03 %

0,03 %

Total

1,28 %

1,11 %

1,15 %

1,03 %

1,16 %

1,11 %

Source : Communication de la Commission, Cadre financier pluriannuel 2021-2027.

Le rapporteur spécial considère que la proposition de la Commission est plus adaptée que l’actuel CFP, au vu des niveaux de dépenses proposés pour financer les nouvelles priorités des états membres. Toutefois, il regrette que le sacro-saint plafond de verre de 1 % du RNB ne soit pas dépassé ; ce budget ne se révèle pas être à la hauteur de nos ambitions pour l’Europe. L’Union européenne doit pouvoir élaborer une réponse ambitieuse aux défis immédiats, comme la gestion des flux migratoires ou le chômage des jeunes, tout en investissant pour préparer l’avenir et anticiper les prochains obstacles. Il ne peut être possible de faire une politique européenne crédible avec des pourboires.

Le budget de l’Union est modeste par rapport à la taille de l’économie européenne et des budgets nationaux. Il ne peut ainsi pas avoir de fonction stabilisatrice.

Certes, plusieurs hausses substantielles ont été proposées par la Commission dans certains domaines d’intervention jugés prioritaires comme la recherche, le numérique, la jeunesse, le climat et l’environnement, les migrations, la sécurité et l’action extérieure.

Mais, parallèlement, la Commission a suggéré des économies dans deux politiques essentielles de l’Union : la politique de cohésion et la politique agricole commune (PAC) qui représentent respectivement 35 et 37 % du budget européen actuel. La Commission propose de réduire de près de 5 % le budget de la PAC, ce qui représenterait une baisse substantielle de près de 20 milliards d’euros.

Le rapporteur spécial rappelle que la France s’oppose à la réduction des crédits de la PAC : une telle diminution ne ferait que renforcer les difficultés des exploitants agricoles.

Par ailleurs, la Commission a présenté un plan visant à moderniser la PAC, notamment en accordant une marge de manœuvre plus grande aux États membres. Le rapporteur spécial soutient les députés européens qui s’inquiètent de la volonté de la Commission d’aller vers une nationalisation de la prise en charge de la PAC, au risque de la fragiliser.

Enfin, le rapporteur spécial salue la volonté de la Commission de moderniser le volet recettes du budget européen par l’introduction d’un taux sur la future assiette commune de l’impôt sur les sociétés ainsi que par la mise en place d’un nouveau panier de ressources propres. Celui-ci inclurait notamment une contribution nationale calculée sur la base de la quantité de déchets et d’emballages en plastique non recyclés.

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