N° 1974 - Rapport de M. Bruno Millienne, Mme Bérangère Couillard, M. Jean-Luc Fugit, Mmes Bérangère Abba et Zivka Park sur le projet de loi, adopté par le Sénat, après engagement de la procédure accélérée, d'orientation des mobilités (n°1831).




N
° 1974

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 23 mai 2019.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE LOI, adopté par le Sénat après engagement de la procédure accélérée, d’orientation des mobilités (n° 1831).

TOME I

PAR Mmes Bérangère ABBA et Bérangère COUILLARD,
MM. Jean-Luc FUGIT et Bruno MILLIENNE, Mme Zivka PARK

Députés

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Voir les numéros :

Sénat : 157 rect., 347, 350, 368, 369 et T.A. n° 84 (2018-2019).

Assemblée nationale : 1831, 1937, 1938, 1942 et 1944.

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS 15

SYNTHÈSE DES RAPPORTEURS 25

SYNTHÈSE DES TITRES IER A ET IV: MME BÉRANGÈRE ABBA, RAPPORTEURE 25

SYNTHÈSE DU TITRE IER : M. BRUNO MILLIENNE, RAPPORTEUR 28

SYNTHÈSE DU TITRE II : MME BÉRANGÈRE COUILLARD, RAPPORTEURE 32

SYNTHÈSE DU TITRE III : M. JEAN-LUC FUGIT, RAPPORTEUR 41

SYNTHÈSE DU TITRE V : MME ZIVKA PARK, RAPPORTEURE 45

COMMENTAIRES DES ARTICLES DU PROJET DE LOI 51

TITRE IER A – PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT DANS LES TRANSPORTS : OBJECTIFS, MOYENS ET CONTRÔLE 51

Article 1er: Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037 52

Article 1er: Dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) 71

Article 1er C (article L. 1212-1 du code des transports) : Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports 77

Article 1er D (article L. 1213-1 du code des transports) : Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes 82

Article 1er E (article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports) : Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes 83

TITRE IER – AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS, DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES 84

Chapitre Ier – Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire 84

Article premier (articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) : Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence 84

Article 1erbis A (nouveau) (article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales) : Restrictions de circulation sur les îles mono-communales 114

Article 1erbis B (nouveau) (article L. 1111-1 du code des transports) : Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports 115

Article 1erbis (article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris) : Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme 116

Article 2 (articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports) : Versement destiné au financement des services de mobilité 117

Article 2 bis : Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité 127

Article 3 : Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance 128

Chapitre II – Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité 131

Section 1 : Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité 131

Article 4 (articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte) : Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares 131

Section 2 : Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises 140

Article 5 (articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 1214-2-2 [nouveau], L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 1214-9, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 1214-30, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151-33-1 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement) : Plans de mobilité 140

Chapitre III – Mobilité inclusive 156

Article 6 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports) : Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire 156

Article 7 (article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) : Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs 159

Article 7 bis (article L. 1112-2-4 du code des transports) : Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée 166

Chapitre IV – Mesures spécifiques aux outre-mer 168

Article 8 (articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3, L. 1811-4, L. 1811-5, L. 1811-9 [nouveau], L. 1831-1, L. 1841-1, L. 1851-1-1 [nouveau] et L. 1851-5 [nouveau] du code des transports) : Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance de la mobilité 168

Article 8 bis (article L. 1803-1 du code des transports) : Politique nationale de continuité territoriale : objectif d’atténuation des contraintes de l’insularité et de l’éloignement 171

TITRE II – RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS 172

Chapitre Ier – Accélérer l’ouverture des données et le développement des services numériques 172

Section 1 : Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité 172

Article 9 (articles L. 1115-1, L.1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre VI de la première partie et articles L. 1264-7, L. 1264-9 et L. 3121-11-1 du code des transports) : Ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur 172

Article 10 (section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation) : Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite 184

Section 2 : Services d’information et de billettique multimodales 188

Article 11 (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie et article L. 1263-4-1 [nouveau], L. 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 du code des transports) : Services d’information et de billettique multimodales 188

Article 11 bis (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) : Services d’information et de billettique multimodales 194

Chapitre II – Encourager les innovations en matière de mobilité 198

Section 1 : Véhicules autonomes et véhicules connectés 198

Article 12 : Définition d’un cadre juridique pérenne applicable aux véhicules autonomes : habilitation à légiférer par ordonnance 198

Article 13 : Modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés : habilitation à légiférer par ordonnance 201

Article 13 bis : Accès des gestionnaires d’infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés 205

Section 2 : Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités 206

Article 14 : Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses 206

Article 14 bis (article L. 1221-4 du code des transports) : Développement de solutions de mobilités innovantes 209

Section 3 : Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique 210

Article 15 (articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2, L. 2213-3 et L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales ; article L. 411-8 [nouveau] du code de la route) : Dispositions en faveur des mobilités partagées 210

Article 15 bis A (article L. 173-4 [nouveau] du code de la voirie routière) : Utilisation de la bande d’arrêt d’urgence comme voie de circulation 218

Article 15 bis B (article L. 3211-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Modulation de la vitesse maximale autorisée sur les routes départementales et nationales 220

Article 15 bis (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) : Modulation du tarif de la redevance de stationnement pour certains usagers 222

Article 15 ter (article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales) : Institution des redevances de stationnement en Île-de-France 225

Article 16 (article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route) : Contrôle des voies réservées 226

Article 17 (articles L. 3132-1 et L. 3231-1 [nouveau] du code des transports) : Partage des frais dans le cadre du covoiturage, définition du cotransportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret 231

Article 18 (article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports) : Encadrement des services de mobilité en free-floating 237

Article 18 bis (nouveau) (articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route) : Sanctions en cas de modification du dispositif de limitation de la vitesse des engins de déplacement personnel et des vélos à assistance électrique 243

Article 19 (articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2, et sections 1, 2 et 3 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports) : Encadrement de l’activité des vélotaxis 244

Article 20 (articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail) : Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique 247

TITRE III – DÉVELOPPER DES MOBILITÉS PLUS PROPRES ET PLUS ACTIVES 253

Chapitre Ier – Mettre les mobilités actives au cœur des mobilités quotidiennes 253

Article 21 A (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Exception à la servitude de marchepied en cas d’obstacle naturel ou patrimonial 253

Article 21 B (article L. 2131-2 du code général de la propriété des personnes publiques) : Exception à la servitude de halage pour les établissements commerciaux 255

Article 21 (articles L. 2213-1-1 et L. 3642-2 du code général des collectivités territoriales) : Dérogations aux règles relatives à la circulation des engins de déplacement personnel 256

Article 21 bis (article L. 118-5-1 [nouveau] du code de la voirie routière) : Sécurité des passages piétons 259

Article 22 (titre VII [nouveau] du livre II de la première partie et article L. 2123-4 du code des transports, articles L. 111-3-10, L. 111-3-11 et L. 111-3-12 [nouveaux], L. 111-5-2, L. 111-5-3, L. 111-5-4 et L. 161-3 du code de la construction et de l’habitation, articles L. 151-30 et L. 151-47 du code de l’urbanisme) : Lutte contre le vol de vélos et promotion de l’intermodalité au bénéfice du vélo 261

Article 22 bis AA (nouveau) (article L. 313-1 [nouveau] du code de la route) : Indicateurs d’angles morts sur les poids-lourds 267

Article 22 bis AB (nouveau) : Rapport annuel sur les vols de vélos 267

Article 22 bis A (article L. 312-13-2 [nouveau] du code de l’éducation) : Généralisation de la formation au vélo dans les écoles 268

Article 22 bis B (article L. 3114-2 du code des transports) : Signalement des arrêts de transport scolaire 269

Article 22 bis C (articles L. 111-3-10 et L. 111-3-11 du code de la construction et de l’habitation) : Stationnements sécurisés pour vélos dans les bâtiments neufs 270

Article 22 bis (section 1 ter [nouvelle] du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports) : Schéma national des véloroutes 272

Article 22 ter (article L. 228-3 [nouveau] du code de l’environnement) : Création d’itinéraires cyclables sur les voies interurbaines 275

Chapitre II – Développer des infrastructures pour le déploiement de véhicules plus propres 277

Article 23 (section 3 [nouvelle] du chapitre IV du titre III du livre III et section 3 [nouvelle] du chapitre III du titre IV du livre IV du code de l’énergie, articles L. 111-3-3 à L. 111-3-7 [nouveaux], L. 111-3-10 à L. 111-3-12, L. 152-1 et L. 152-4 du code de la construction et de l’habitation) : Facilitation du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électriques et hybrides rechargeables 277

Article 23 bis (article L. 322-8 du code de l’énergie) : Clarification des missions des gestionnaires de réseaux de distribution d’électricité en matière d’études de raccordement 285

Article 23 ter (articles L. 334-5 et L. 334-6 [nouveaux], article L. 641-4 et articles L. 641-4-1, L. 641-4-2 et L. 641-5-1[nouveaux] du code de l’énergie) : Définition des carburants alternatifs 285

Article 24 (articles L. 111-3-8 et L. 111-3-9 [nouveaux], L. 111-6-4 et L. 111-6-5 du code de la construction et de l’habitation et 24, 24-5 et 25 de la loi n° 65-557 du 10 juillet 1965 fixant le statut de la copropriété des immeubles bâtis) : Renforcement du « droit à la prise » 288

Article 24 bis (nouveau) (article L. 5217-2 du code général des collectivités territoriales) : Compétence des métropoles en matière de déploiement d’infrastructures de recharge et d’avitaillement 291

Article 25 (article L. 121-36, article L. 446-1-1, articles L. 446-6, L. 446-7, L. 446-8, L 446-9, L. 446-10, L. 446-11, L. 446-12, L. 446-13, L. 446-14, L. 446-15, L. 446-16 et L. 446-17 [nouveaux] du code de l’énergie) : Développement du gaz et du biogaz dans les transports 292

Article 25 bis A (article L. 4251-2 du code général des collectivités territoriales) : Planification régionale du déploiement des points de recharge électrique et des stations d’avitaillement en gaz 292

Article 25 bis (article L. 221-1 du code de l’énergie) : Mobilisation des certificats d’économies d’énergie en faveur du secteur des transports 295

Article 25 ter (nouveau) (article L. 151-31 du code de l’urbanisme) : Suppression du renvoi à un décret permettant de réduire les obligations de construction de places de parking 298

Chapitre III  – Dispositions relatives à la promotion des usages les plus propres et à la lutte contre la congestion 299

Article 26 AA (nouveau) : Objectifs de décarbonation du secteur des transports terrestres 299

Article 26 AB (nouveau) (chapitre VIII [nouveau] du titre II du livre III du code de la route) : Message obligatoire accompagnant les publicités pour les véhicules terrestres à moteur 302

Article 26 A (article L. 224-10 [nouveau] du code de l’environnement) : Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des entreprises 303

Article 26 B (article L. 224-11 [nouveau] du code de l’environnement et article 37 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015) : Obligation d’acquérir des véhicules à faibles émissions lors du renouvellement des flottes des loueurs et des exploitants de taxis et de voitures de transport avec chauffeur 305

Article 26 C : Rapport sur la décarbonation des transports aérien et maritime 306

Article 26 (articles L. 3261-3-1 et L. 3423-10 [nouveau] du code du travail, article 81 du code général des impôts, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale) : Forfait mobilités durables 306

Article 26 bis (nouveau) (article L. 318-1 du code de la route) : Affichage de la catégorie Crit’Air des véhicules lors de leur vente 310

Article 27 (article L. 229-26 du code de l’environnement et articles L. 5219-1 et L. 5219-5 du code général des collectivités territoriales) : Renforcement des plans climat-air-énergie territoriaux en matière de lutte contre la pollution atmosphérique 310

Article 28 (articles L. 2213-4-1 et L. 2213-4-2 [nouveau] du code général des collectivités territoriales) : Zones à faibles émissions mobilité 319

Article 28 bis A (nouveau) (article L. 223-1 du code de l’environnement) : Systématisation des mesures prises en cas de pic de pollution 327

Article 28 bis B (nouveau) (article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales) : Possibilité de créer des zones à trafic limité 328

Article 28 bis (article L. 1311-15 du code général des collectivités territoriales) : Mutualisation des flottes de véhicules à faibles émissions 328

Article 28 ter A (articles L. 224-8-1 [nouveau] et L. 224-9 du code de l’environnement) : Transformation des véhicules thermiques en véhicules électriques 330

Article 28 ter (article L. 571-10-2 [nouveau] du code de l’environnement) : Évaluation des nuisances sonores ferroviaires 331

Article 28 quater (nouveau) (articles L. 571-1 A [nouveau] et L. 571-1 du code de l’environnement) : Droit de vivre dans un environnement sonore sain 335

Chapitre IV – Améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur 336

Article 29 (articles L. 130-6 et L. 318-3 du code de la route) : Habilitation à légiférer par ordonnances pour améliorer le contrôle du marché des véhicules et des engins mobiles non routiers à moteur 336

Article 29 bis (nouveau) (article L. 323-1 du code de la route) : Indépendance entre le contrôle technique et la réparation de véhicules 342

Article 29 ter (nouveau) : Rapport sur les émissions liées au transport par autocars 343

TITRE IV – PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DANS LES TRANSPORTS 344

Article 30 : Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l'État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2027 344

TITRE V – SIMPLIFICATION ET MESURES DIVERSES 345

Chapitre Ier – Renforcer la sûreté et la sécurité 345

Article 31 (article 39 decies E [nouveau] du code général des impôts, articles L. 121-3, L. 211-1 A [nouveau], L. 211-1, L. 213-2, L. 224-1, L. 224-2, L. 224-3, L. 224-7, L. 224-8, L. 224-13, L. 225-1, L. 234-2, L. 234-8, L. 234-13, L. 234-14, L. 234-16, L. 235-1, L. 235-3, L. 325-1-2, L. 325-7, L. 325-8, L. 325-9, L. 330-2, L. 343-2 [nouveau], L. 344-1-1 [nouveau] du code de la route, article L. 511-13 du code de la consommation, article 712-2 du code pénal) : Mesures relatives à la sécurité routière 345

Article 31 bis A (nouveau) (articles L. 211-4 et L. 211-5 du code de la route) : Extension du dispositif de conduite encadrée 359

Article 31 bis B (nouveau) (article L. 3341-4 du code de la santé publique) : Placement des éthylotests à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter 360

Article 31 bis C (nouveau) (article L. 3115-3-1 [nouveau] du code des transports) : Arrêts des autobus à la demande 361

Article 31 bis D (nouveau) (articles L. 3313-4 [nouveau] et L. 3315-4-1 du code des transports) : Renforcement de la protection des conducteurs de véhicules utilitaires légers 361

Article 31 bis (article L. 213-1 du code de la route) : Portée départementale de l’agrément des auto-écoles 362

Article 31 ter (nouveau) (article L. 221-5 du code de la route) : Indicateur de délai entre deux présentations à l’épreuve pratique du permis de conduire 363

Article 31 quater (nouveau) (articles L. 1451-1, L. 1451-2 [nouveau], L. 1451-3 [nouveau] et L. 1452-4 du code des transports et article L. 205-1 du code rural et de la pêche maritime) : Modernisation du cadre législatif relatif aux compétences des agents chargés du contrôle des transports ferroviaire, guidé et routier 365

Article 31 quinquies (nouveau) : Demande de rapport sur les dispositifs de sûreté et de sécurité relatifs aux bagages dans les gares de transport routier et les gares de transport ferroviaire 366

Article 31 sexies (nouveau) (articles L. 513-1 et L. 513-6 du code de la propriété intellectuelle) : Libéralisation du marché des pièces détachées des automobiles 367

Article 32 (article L. 1631-5 [nouveau] du code des transports) : Recours à des équipes cynotechniques pour la recherche et la détection d’explosifs dans les transports publics ferroviaires ou guidés et leurs infrastructures correspondantes 368

Article 32 bis (article L. 2241-2 du code des transports) : Extension du délit de non-maintien à disposition d’un agent assermenté 370

Article 32 ter (article 2 de la loi n° 2016-339 du 22 mars 2016 relative à la prévention et à la lutte contre les incivilités, contre les atteintes à la sécurité publique et contre les actes terroristes dans les transports collectifs de voyageurs) : Création d’une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP 371

Article 32 quater (article L. 2241-6 du code des transports) : Faciliter l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé 373

Article 32 quinquies (nouveau) (article L. 1632-1 du code des transports) : Bilan des atteintes à caractère sexiste dans les transports publics collectifs de voyageurs 375

Article 32 sexies (nouveau) : Habilitation à légiférer par ordonnance pour améliorer, à droit constant, la lisibilité des dispositions relatives à la sûreté des transports terrestres 375

Article 33 (articles L. 1264-2, L. 2241-1 et L. 2251-1-2 du code des transports) : Adaptation du périmètre d’intervention du groupe de protection et de sécurisation des réseaux (GPSR) de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) 376

Article 33 bis A (nouveau) (chapitre VI [nouveau] du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports) : Faciliter la mobilité des services de secours et des forces de police 380

Article 33 bis (article L. 1115-3-1 [nouveau] du code des transports) : Localisation des passages à niveau par les GPS 380

Article 33 ter (section 5 [nouvelle] du chapitre VI du titre Ier du livre Ier de la troisième partie du code des transports) : Dispositifs de localisation des passages à niveau dans les véhicules de transport collectif 381

Article 33 quater (article L. 1614-1 du code des transports) : Diagnostics de sécurité des passages à niveau 382

Article 33 quinquies (nouveau) (article L. 132-7 du code de l’urbanisme) : Participation du gestionnaire d’infrastructure ferroviaire à l’élaboration des SCoT et des PLU concernant des zones qui comprennent des passages à niveau 384

Article 34 : Habilitation à légiférer par ordonnance pour adapter le droit applicable aux installations à câbles et simplifier le droit applicable à certaines remontées mécaniques 385

Article 34 bis : Exonération de cotisations sociales des cartes de libre circulation attribuées par les exploitants de remontées mécaniques à leurs salariés 387

Chapitre II – Améliorer la compétitivité du transport maritime et fluvial 388

Article 35 (articles L. 5312-11, L. 5312-14-1 [nouveau], L. 5312-18 et L. 5713-1-1 du code des transports et loi n° 2008-660 du 4 juillet 2008 portant réforme portuaire) : Conventions de terminal conclues par les grands ports maritimes 388

Article 35 bis A (nouveau) (articles L. 5311-3 et L. 5753-4 [nouveaux] du code des transports) : Extension des possibilités d’hypothèques dans les ports 393

Article 35 bis (articles L. 5521-3 et L. 5612-3 du code des transports) : Assouplissement des conditions d’immatriculation des navires au registre international français 394

Article 36 (ordonnance n° 2016-489 du 21 avril 2016 relative à la Société du Canal Seine-Nord Europe) : Évolution du statut de la société du Canal Seine-Nord Europe 395

Article 37 (ordonnance n° 2016-1687 du 8 décembre 2016 relative aux espaces maritimes relevant de la souveraineté ou de la juridiction de la République française et articles L. 5142-1, L. 5522-2, L. 5523-1, L. 5542-5-1, L. 5542-6, L. 5542-18, L. 5543-5, L. 5549-5, L. 5551-3, L. 5552-16, L. 5552-18, L. 5785-3 et L. 5795-4 du code des transports) : Demandes d’habilitation à légiférer par ordonnance dans les domaines fluvial et maritime et expérimentation de la navigation dans les eaux intérieures des bateaux, engins flottants et navires autonomes ou commandés à distance 399

Article 37 bis AA (nouveau) (section 3 [nouvelle] du chapitre unique du titre II du livre V de la première partie du code des transports) : Obligation de réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques dans les ports de plaisance de plus de 100 places 417

Article 37 bis AB (nouveau) (sous-section 1 [nouvelle] de la section 5 du chapitre II du titre IV du livre II de la cinquième partie du code des transports) : Consolidation du fondement juridique de la signalisation maritime 417

Article 37 bis AC (nouveau) (articles L. 5243-6, L. 5712-3, L. 5722-3, L. 5732-3, L. 5742-3, L. 5752-3, L. 5762-4, L. 5772-5, L. 5782-5 et L. 5792-5 [nouveaux] du code des transports) : Renforcement de l’effectivité des contrôles des navires en mer 418

Article 37 bis AD (nouveau) (articles L. 5412-2 et L. 5531-1 du code des transports) : Clarification de la responsabilité du capitaine 418

Article 37 bis AE (nouveau) (article L. 5542-48 du code des transports) : Extension au capitaine du dispositif de conciliation 419

Article 37 bis : Réforme des règles relatives au permis d’armement 420

Article 37 bis B (article L. 2333-41 du code des collectivités territoriales) : Extension du périmètre et augmentation du montant de la taxe de séjour applicable aux navires 421

Article 37 bis : Stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre 423

Article 37 bis (article L. 4311-8 [nouveau] du code des transports) : Contrat d’objectifs et de performance de Voies navigables de France 424

Article 37 ter (nouveau) (articles L. 2111-7 et L. 3113-1-1 [nouveau] du code général de la propriété des personnes publiques et article L. 5721-6-1 du code général des collectivités territoriales) : Modernisation des dispositions relatives au transfert des biens du domaine public fluvial 425

Chapitre III – Outils de financement, de régulation et de modernisation 427

Article 38 (articles L. 2142-1, L. 2142-2, L. 2142-5, L. 2142-7 du code des transports) : Missions de la Régie autonome des transports parisiens (RATP) 427

Article 38 bis A (article L. 1263-3-1 [nouveau], section 3 bis [nouvelle] du chapitre III du titre VI du livre II de la première partie, articles L. 1264-1, L. 1264-2, L. 1264-7, L. 1264-15 et, L. 2142-3, section 6 [nouvelle] du chapitre II du titre IV du livre Ier de la deuxième partie du code des transports) : Régulation par l’ARAFER de l’activité de gestionnaire d’infrastructures de la RATP 429

Article 38 bis (article L. 2171-6 du code de la commande publique) : Possibilité pour Île-de-France Mobilités de recourir à un marché global pour les sites de maintenance et de remisage des services de transport collectif de personnes 432

Article 38 ter (article L. 1241-7-2 [nouveau] du code des transports) : Modification des règles relatives à la résiliation des contrats de service public conclus par Île-de-France Mobilités pour l’exploitation des lignes de métro mises en concurrence 434

Article 39 (articles L. 1321-1, L. 1321-2, L. 1321-3, articles L. 3111-16-1 à L. 3111-16-12 [nouveaux] et chapitres VI et VII [nouveaux] du titre unique du livre III de la troisième partie du code des transports) : Volet social de l’ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la Régie autonome des transports parisiens 435

Article 40 (articles L. 130-4, L. 130-7, L. 322-1 et chapitre IX [nouveau] du titre Ier du livre IV du code de la route, article 529-6 du code de procédure pénale) : Mise en place de péages à flux libre 442

Article 40 bis (article L. 122-4 du code de la voirie routière) : Prise en compte, par les conventions de délégation autoroutières, des véhicules à carburants alternatifs 445

Article 40 ter A (nouveau) (articles L. 122-1 et L. 122-4 du code de la voirie routière) : Adossement au réseau routier concédé de sections à gabarit routier 447

Article 40 ter B (nouveau) (article L. 122-4 du code de la voirie routière) : Amélioration de la définition des critères de nécessité et d’utilité justifiant l’intégration d’ouvrages ou d’aménagements non prévus initialement à l’assiette d’un péage autoroutier 448

Article 40 ter C (nouveau) (article L. 122-12 du code de la voirie routière) : Allègement des procédures relatives à certains marchés des sociétés concessionnaires d’autoroutes 449

Article 40 ter D (nouveau) (article L. 122-27 du code de la voirie routière) : Délivrance de l’agrément préalable à la conclusion des contrats d’installations annexes sur les autoroutes concédées 451

Article 40 ter (articles L. 5215-20, L. 5215-20-1, L. 5217-2 et L. 5218-2 du code général des collectivités territoriales) : Réduction des compétences des communautés urbaines et des métropoles en matière de voirie 452

Chapitre IV – Mesures diverses 453

Article 41 (articles L. 5343-2, L. 5343-3, L. 5343-5, L. 5343-15 à L. 5343-17, L. 5343-18 à L. 5343-20, L. 5343-21, L. 5343-22, sous-sections 1 et 2 [abrogées] de la section 2, section 2 bis [nouvelle] du chapitre III, section 1 du chapitre IV [abrogée] du titre IV du livre III de la cinquième partie et articles L. 5723-1 et L. 5723-2 du code des transports) : Dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers (CAINAGOD) et des bureaux centraux de la main d’œuvre (BCMO) dans les grands ports maritimes 453

Article 42 (articles L. 1321-2 et L. 3311-2 [nouveau] du code des transports) : Sécurisation du protocole d’accord des partenaires sociaux de la branche du transport routier 455

Article 43 : Conditions de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire : habilitation à légiférer par ordonnance 457

Article 43 bis (nouveau) (article L. 2102-22 du code des transports) : Transfert des contrats de travail de cheminots à un attributaire de service public non soumis à la convention collective de la branche ferroviaire 459

Article 44 : Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire 460

Article 44 bis : Allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève 461

Article 45 (articles L. 6214-5, L. 6772-1, L. 6782-1 et L. 6792-1 du code des transports ; article 4 de la loi n° 2016-128 du 24 octobre 2016 relative au renforcement de la sécurité de l’usage des drones civils) : Signalement sonore des drones et dispositions applicables aux collectivités d’outre-mer 462

Article 46 (article L. 2122-2 du code des transports) : Exclusion de certaines portions du réseau ferroviaire du champ d’application des règles de gestion des installations de service 463

Article 46 bis (articles L. 2111-1, L. 2111-1-1 [nouveau], L. 2111-9, L. 2111-9-1 [nouveau], L. 2111-11 et L. 2111-20 du code des transports) : Transfert de gestion des lignes du réseau ferré national d’intérêt local ou régional 467

Article 47 (article L. 2122-4 du code des transports) : Exonération de l’obligation de séparation comptable pour les entreprises ferroviaires n’exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux 470

Article 48 (article L. 2122-10 du code des transports) : Exonération de l’obligation de détenir une licence d’entreprise ferroviaire pour certaines entreprises 472

Article 49 (article L. 2123-3-6 du code des transports) : Procédure applicable en cas d’inutilisation d’une installation de service pendant au moins deux ans 474

Article 49 bis (article L. 2111-25 du code des transports) : Mode de calcul des péages ferroviaires pour les services conventionnés 475

Article 50 (article L. 2221-8 du code des transports) : Exonération de l’obligation de détenir une licence pour certains conducteurs de trains 479

Article 51 (nouveau) : Stratégie pour le développement du fret ferroviaire 481

Article 52 (nouveau) (articles L. 113-17 et L. 113-19 du code de l’urbanisme) : Faciliter la modification d’un périmètre de protection et de mise en valeur des espaces agricoles et naturels périurbains pour la mise en place d’infrastructures de transport 482

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 485

1. Auditions menées par Mme Bérangère Abba (Titres Ier A et IV) 487

2. Auditions menées par M. Bruno Millienne (Titre Ier) 493

3. Auditions menées par Mme Bérangère Couillard (Titre II) 497

4. Auditions menées par M. Jean-Luc Fugit (Titre III) 509

5. Auditions menées par Mme Zivka Park (Titre V) 522

AVANT-PROPOS

Initié bien en amont de la récente crise sociale qu’a traversée la France à partir de l’automne 2018, le projet de loi d’orientation des mobilités vise à répondre à l’une des préoccupations majeures qu’elle a révélée, à savoir la fracture territoriale qui s’est progressivement installée dans notre pays. La question de la mobilité apparaît comme l’un de ses défis les plus évidents.

L’offre actuelle de transports est inadaptée au regard des besoins et des attentes des Français en termes de mobilité. Partant de ce constat, le Gouvernement a engagé une réflexion profonde et une volonté de transformation des mobilités.

Ce projet de loi s’attelle à répondre aux différentes problématiques en matière de mobilités, telles que l’augmentation considérable du nombre de voyageurs, le manque de solutions de mobilité, l’urgence climatique qui appelle à faire évoluer les comportements, l’évolution des usages avec l’émergence de nouvelles mobilités ainsi que la prise en compte de la transformation numérique. C’est ainsi que se développent aujourd’hui les mobilités partagées ou des alternatives à la propriété de son propre moyen de transport telles que le covoiturage, l’autopartage, le vélo, les trottinettes ou les voitures en libre-service. Il convenait de prendre en considération les différentes mutations de notre société, les attentes des citoyens en matière de mobilités et l’aspiration des Français à un niveau d’exigence accru en matière de respect de l’environnement.

Les Assises nationales de la mobilité organisées fin 2017 ont été l’occasion d’une concertation large permettant de porter l’ambition d’élaborer un projet de loi répondant aux aspirations de l’ensemble des acteurs concernés par les problématiques de mobilités, qu’il s’agisse des usagers, des collectivités territoriales ou des employeurs, principaux financeurs des politiques de mobilité. Cette méthodologie de travail a été unanimement saluée par l’ensemble des personnalités reçues en audition par les rapporteurs désignés par votre commission.

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Le titre Ier A se consacre à la programmation des investissements de l’État dans les transports. Il définit les orientations stratégiques de cette programmation, établit les moyens nécessaires à sa mise en œuvre et les modalités de son contrôle et de sa révision. Un rapport y est annexé, qui décline cette stratégie en objectifs opérationnels, détaille les programmes d’investissement prioritaires et définit sur cette base les montants des dépenses de l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF) pour sa mise en œuvre.

La loi d’orientation des transports interieurs, dite « LOTI », de 1982 a longtemps fait référence en matière de mobilité, mais les modes de vie et les enjeux ont changé.

Les dernières décennies furent celles des grandes annonces et de projets trop souvent non financés, des décennies de sous-investissement dans les infrastructures dédiées aux déplacements du quotidien et de politiques encourageant l’usage de la voiture.

Les Français aspirent aujourd’hui à des modes de transport moins coûteux et plus sobres en temps, en énergie et en carbone. Il nous faut répondre aux urgences climatique et de santé publique, aux enjeux géostratégiques de souveraineté énergétique, et préparer l’avenir en matière de mobilité.

La loi d’orientation des mobilités change radicalement de paradigme. Elle se détourne d’une vision centrée sur les grandes infrastructures pour s’attacher aux déplacements du quotidien et aux nouvelles mobilités, au plus près des besoins des Français et des territoires, tout en portant une forte exigence environnementale.

Dès 2017, les Assises nationales de la mobilité puis les travaux du Conseil d’orientation des infrastructures ont permis une large concertation. Les propositions retenues dans le présent texte de loi sont également le fruit d’échanges nourris entre la ministre des transports et les exécutifs locaux. Ce travail de concertation a été maintes fois salué au cours des auditions réalisées dans le cadre des travaux préparatoires à l’examen du texte.

Le titre Ier A du projet de loi, ex-titre IV, comportait à l’origine un article unique établissant la programmation des investissements de l’État dans les transports.

Placé en début de texte à l’initiative du Sénat, votre commission a considéré que le déplacement du titre n’altérait pas le texte sur le fond et n’y a pas remédié.

Ce titre redonne à la stratégie de développement des infrastructures de justes priorités : réduire les inégalités territoriales et désenclaver les territoires, renforcer les offres de déplacement du quotidien, améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants et rendre les transports de marchandises plus efficaces. Cette stratégie vise également à répondre à l’urgence écologique, en inscrivant dans ses objectifs le rééquilibrage modal vers les modes les moins polluants pour tous les types de déplacements.

Les modifications apportées au Sénat semblent traduire une adhésion globale quant aux objectifs de cette programmation, même si la Haute Assemblée a souhaité en modifier par endroits l’ordre et la formulation. Ces évolutions montrent que chacun a su travailler sur la base de priorités communes. Si des différences d’appréciation demeurent, cette partie programmatique du projet de loi doit pouvoir réunir un consensus sur le fond.

C’est également le sentiment qui ressort des nombreuses auditions menées dans le cadre des travaux préparatoires avec l’ensemble des acteurs des mobilités.

Pour assurer la poursuite et l’actualisation de cette stratégie, la loi pérennise le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) dont le rapport a servi de base à la présente programmation. Celle-ci se fonde sur le scénario 2 défini par le Conseil d’orientation des infrastructures dans son rapport de janvier 2018. Ce scénario privilégie la mise en œuvre des priorités de restauration et de modernisation du patrimoine et d’amélioration des mobilités du quotidien, à un niveau d’ambition élevé qui s’inscrit en rupture avec les pratiques antérieures, plus centrées sur les grands projets.

Le Sénat a su contenir les velléités d’élargir la liste des projets priorisés par le Conseil d’orientation des infrastructures. Les travaux du COI sont le fruit de mois, voire d’années d’observation du réseau d’infrastructures national, et il nous appartiendra de conserver ses équilibres.

En regard, cette programmation est nécessairement ambitieuse sur le plan budgétaire.

Le projet de loi d’orientation des mobilités acte un effort de financement de l’État dans les infrastructures de transport de 13,7 milliards d’euros sur les cinq prochaines années, soit une augmentation de 40 % par rapport à la période 2014-2018.

Cette hausse significative des investissements soulève la question de la structure des financements et des recettes dédiées. Pour y répondre, le rapport annexé pose comme premières bases, sur proposition du Sénat, le principe de l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) de 2 centimes d’euro par litre sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 et, sur proposition de la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire de l’Assemblée nationale, du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac ».

La commission a eu la volonté d’aboutir à des orientations claires, et que rendez-vous soit pris pour les dispositions relevant des lois de finances. Elle s’est engagée à poursuivre la réflexion sur les moyens de sécuriser les recettes de l’AFITF afin que cette trajectoire pragmatique et volontariste pour les infrastructures de transport de la France soit mise en œuvre conformément à son ambition et accompagne la transition des mobilités portée par ce projet de loi.

Ce texte, par son pragmatisme et son volontarisme, est un atout majeur pour réussir une politique des mobilités plus proche du quotidien de nos concitoyens et plus engagée dans la transition écologique.

Il marque un acte politique inédit et fort, en soumettant pour la première fois au Parlement cette programmation des investissements.

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Les ambitions fortes assignées au projet de loi en matière de gouvernance (titre Ier) sont apparues comme la première des conditions permettant l’atteinte des objectifs du texte avec, en particulier, la volonté de « mieux répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises ». La version du titre Ier telle qu’elle est ressortie de l’examen en première lecture au Sénat est globalement apparue comme une version utilement enrichie, se rapprochant davantage de versions du texte qui ont précédé son adoption en conseil des ministres du 26 novembre 2018 et son dépôt sur le bureau du Sénat. Sans nier l’importance de la question du financement corollaire de la programmation des investissements, il est toutefois paru regrettable que la commission de l'aménagement du territoire et du développement durable du Sénat ait entendu faire de cette question, « la clé de voûte du projet de loi, en la déplaçant symboliquement au tout début du texte » et ce, au détriment de l’esprit initial du texte. Ceci a par ailleurs eu pour conséquences de relayer au second rang, la question de la gouvernance, alors même que celle-ci ressortait des Assises nationales de la mobilité comme l’un des principaux leviers de lutte contre les zones blanches de la mobilité et d’amélioration de l’offre, motif de préoccupation central des Français.

De manière générale, l’examen du texte par la commission, s’agissant du titre Ier, a été l’occasion de préserver les apports notables de la première lecture au Sénat en les conciliant tout à la fois, avec les ambitions originelles du texte proposé par le Gouvernement et une meilleure prise en compte des fruits de la concertation des Assises nationales de la mobilité dont un nombre important d’acteurs a été reçu en audition par votre rapporteur.

Votre commission se réjouit, tant dans la version initiale du texte que celle issue de la lecture au Sénat, de la forte prise en compte des enjeux de désenclavement. Elle se réjouit également de la réintégration, par le Sénat, des contrats opérationnels de mobilité à l’article 4 du projet de loi, tant les inquiétudes étaient nombreuses face à l’absence d’outils permettant aux régions d’assumer pleinement leur rôle de chef de file. Si votre commission a pu initialement regretter le caractère peu prescriptif du texte, laissant craindre que les régions ne puissent réellement assumer le rôle et les prérogatives que le législateur entendait leur confier, elle s’est montrée attentive à ce que les dispositions du titre Ier respectent l’équilibre entre prescription nécessaire et liberté d’administration des collectivités. À cet égard, elle a souhaité s’attacher à ne retenir dans le texte que les seules dispositions à caractère prescriptif réellement indispensables à l’atteinte de l’objectif d’une gouvernance mieux à même de « répondre aux besoins quotidiens des citoyens, des territoires et des entreprises ». Il lui semble en effet que doivent primer les principes de confiance et de responsabilité des collectivités territoriales, dès lors que la loi leur offre l’ensemble des outils leur permettant d’assumer pleinement leurs compétences.

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Le titre II, « réussir la révolution des nouvelles mobilités », permet le développement d’innovations et de solutions de mobilité qui doivent être mises au service de tous, au travers de quatre principaux axes. Permettre l’ouverture et l’accès aux données nécessaires au développement de services numériques multimodaux, mais aussi le développement des véhicules autonomes, l’encadrement des nouvelles formes de mobilité qui émergent sur notre territoire ou encore le renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique.

Ce titre répond à plusieurs enjeux primordiaux. L’ouverture des données et le développement des services numériques de mobilité – notamment de calculateurs d’itinéraires et de billettiques multimodales sous la forme de « MaaS », Mobility as a Service – sont essentiels pour encourager l’intermodalité et lutter contre l’auto-solisme.

Il encourage les innovations en matière de mobilité ; cela se traduit par la construction d’un cadre juridique applicable aux véhicules autonomes, permettant notamment l’adaptation des règles de sécurité, de responsabilité ou encore de formation. Cela se traduit également par la mise en place d’un cadre juridique permettant le développement d’expérimentations de solutions de nouvelles mobilités, en particulier dans les territoires faiblement peuplés.

Aujourd’hui, nous voyons que les pratiques de mobilité de nos concitoyens évoluent. Émergent ainsi des formes de mobilités partagées, alternatives à la possession de son propre véhicule : covoiturage, autopartage, vélos et trottinettes en libre-service, etc. Il convient d’encourager et d’encadrer le développement de ces nouvelles pratiques. Dans un contexte où le taux d’occupation moyen des véhicules oscille entre 1,1 et 1,4 personne par véhicule, le développement du covoiturage est une solution permettant de lutter contre l’auto-solisme.

Ce projet de loi apporte des outils concrets favorisant le développement de cette pratique : la transmission des données, la clarification du partage des frais entre conducteurs et passagers et la création de voies réservées pour les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage sont des avancées majeures pour favoriser l’essor de cette pratique.

L’essor de nouveaux services de mobilité partagée, en particulier des vélos et engins dits « en free-floating », solutions innovantes et peu polluantes, nécessite également de se développer dans un cadre réglementé.

Le manque de solutions de mobilité est aujourd’hui vécu comme une source d’inégalités, d’injustice et de fractures entre les citoyens et entre les territoires. La nécessité est de repenser notre politique de mobilité. C’est pourquoi ce titre créé un nouveau cadre juridique adapté permettant de répondre aux nouveaux enjeux de la mobilité d’aujourd’hui.

Enfin, les plateformes de mise en relation par voie électronique verront leur responsabilité sociale renforcée afin de garantir aux travailleurs indépendants de ce secteur des droits nouveaux, tout en sécurisant le modèle économique de ces plateformes.

Au travers de ces mesures, le titre II répond donc à la volonté de ce texte de réduire les fractures sociales et territoriales tout en répondant concrètement à l’urgence climatique.

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Le titre III de la loi d’orientation des mobilités vise à promouvoir les mobilités actives et les mobilités les plus propres. Il contribue de ce fait à apporter une réponse sectorielle aux grands enjeux que constituent le changement climatique et la pollution de l’air. En effet, les transports motorisés sont des sources importantes des polluants de proximité que nous respirons (63 % des oxydes d’azote et 25 % des particules fines PM2,5). Rappelons que la pollution de l’air est à l’origine de 67 000 décès prématurés par an en France (étude publiée par le European Heart Journal en mars dernier). Les transports sont aussi à l’origine de 30 % des émissions de gaz à effet de serre enregistrées en France – émissions qui contribuent au changement climatique.

Pour répondre à ces enjeux, le projet de loi, tel qu’enrichi par le Sénat, a été renforcé par le travail en commission sur chacun des cinq axes principaux de son titre III.

En matière de promotion du vélo et des mobilités actives, des stationnements sécurisés seront massivement créés pour les vélos et ces derniers pourront être plus facilement transportés dans les trains et les autocars. L’apprentissage de la conduite sécurisée à vélo sera généralisé pour tous les élèves de l’enseignement primaire. Par ailleurs, les engins de déplacement personnel seront à la fois promus et encadrés. Grâce à la signalisation des angles morts des poids lourds et à la disparition progressive des emplacements de stationnement avant les passages piétons, la sécurité routière sera renforcée, au bénéfice des usagers les plus fragiles.

La commission a également renforcé les dispositions relatives à la fin de l’utilisation, à terme, des énergies fossiles dans les transports terrestres. L’objectif ambitieux de décarbonation totale des transports terrestres a été fixé pour 2050, ce qui implique la fin de la vente des véhicules à énergie fossile au plus tard en 2040. Par parvenir à ces objectifs, des obligations de verdissements des grandes flottes (entreprises, État, collectivités) sont fixées, avec une montée en puissance progressive permettant d’atteindre au moins 50 % de véhicules à faibles émissions dans les renouvellements annuels en 2030.

Le succès de cette stratégie nécessite le déploiement d’infrastructures de recharge pour les véhicules à faibles émissions. C’est pourquoi le projet de loi favorise l’injection de biogaz dans les réseaux et le déploiement de bornes de recharge électrique et de stations d’avitaillement en gaz naturel pour véhicules. Le droit à la prise a été renforcé pour permettre l’équipement des copropriétés, et les bâtiments neufs devront aussi progressivement répondre à des exigences de pré-équipement et d’équipement.

La lutte contre la pollution de proximité est un autre axe fondamental du titre III. Au travers de la généralisation des plans d’action pour la qualité de l’air, dans les territoires où les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, un diagnostic fiable et ambitieux pourra être fait, en lien avec les associations agréées de surveillance de la qualité de l’air. Il en découlera la création de zones à faibles émissions « mobilité », afin que la qualité de l’air s’améliore. La possibilité d’instaurer des zones à trafic limité y contribuera également, ainsi que la prise en compte de la question du bruit.

Enfin, le forfait mobilités durables constitue une incitation forte à l’utilisation des mobilités actives et partagées. Les négociations étant encore en cours entre les partenaires sociaux, le choix a été fait par la commission de renvoyer ce débat à la séance publique. Il sera fondamental, tant pour des raisons de justice sociale que d’exigence environnementale.

Au travers de ces axes, le titre III entre pleinement dans la philosophie d’ensemble du projet de loi : donner des orientations de long terme à notre politique de transport, tout en améliorant, dès aujourd’hui, les mobilités du quotidien.

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S’agissant du titre V, il introduit des mesures diverses traitant l’ensemble des mobilités, aussi bien celle des personnes que celle des marchandises, sur les modes terrestre, ferroviaire, fluvial et maritime. Il met en avant des objectifs de renforcement (1) de la sécurité des mobilités et de la sûreté dans les réseaux de transports terrestres collectifs, et (2) de la compétitivité du transport de fret maritime et fluvial. Ce titre met en place, par ailleurs, des outils de financement et de modernisation.

La sécurité des Français dans les mobilités du quotidien constitue une préoccupation majeure dans ce projet de loi, notamment au travers de mesures visant à renforcer le dispositif de sanction des infractions aux règles de la sécurité routière, en particulier en faisant évoluer les dispositions relatives à la rétention et à la suspension du permis de conduire. Certaines mesures ont suscité des débats au Sénat qui a souhaité quelques assouplissements, voire leur suppression.

Néanmoins, la lutte contre l’alcool et la prise de stupéfiants a été réaffirmée comme une priorité de la sécurité routière lors de l’examen du projet de loi en commission à l’Assemblée nationale, permettant ainsi de rétablir les mesures permettant l’immobilisation et la mise en fourrière d’un véhicule lorsque sont constatés certains comportements augmentant le risque d’accidents de la circulation.

En outre, agir en faveur de la sécurité de nos mobilités, c’est agir en amont en créant des conditions plus favorables pour le bon apprentissage de la conduite et l’accès au permis de conduire, notamment sur la base des recommandations du rapport de mission de la députée Mme Françoise Dumas. Il s’agit d’aller dans le sens de la promotion de modalités pédagogiques innovantes d’apprentissage (via les simulateurs), et d’expérimenter la désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire.

La sécurité routière, c’est aussi le renforcement des dispositifs de prévention, notamment à travers le placement d’éthylotests à proximité des étalages de boissons alcooliques dans les débits de boisson à emporter.

Au-delà de l’enjeu de la sécurité des mobilités, le titre V opère également l’ouverture à la concurrence des réseaux de transport public urbain par autobus de la RATP avec un volet social. En application du droit européen, la mise en concurrence de l’exploitation des réseaux de la RATP est prévue à compter de fin 2024 pour le mode bus, fin 2029 pour le mode tramway, et fin 2039 pour les modes métro et RER.

Dans la perspective de l’ouverture à la concurrence des services de transport public par autobus dès le 1er janvier 2025, le projet de loi entend établir une convergence des conditions d’intervention des différents opérateurs de ce secteur. Cette mise en concurrence pose la question d’un nouveau cadre légal spécifique pour prévoir le transfert des contrats de travail des salariés et la portabilité de certains droits issus du statut. Il s’agit de mettre en œuvre les conditions de la réussite de ce transfert et qu’il se passe dans les meilleures conditions, surtout en Île-de-France où l’on observe de fortes tensions sur le marché du travail s’agissant des machinistes-receveurs.

Le projet de loi prévoit ainsi, en cas de changement d’opérateur, le transfert au nouvel employeur des contrats de travail des salariés. Par ailleurs, cette poursuite des contrats s’accompagnera du transfert de « garanties sociales de haut niveau ». Les travaux de la commission ont permis des avancées, notamment s’agissant de la détermination des conséquences du refus du transfert et des modalités relatives à l’indemnité de licenciement versée en cas de refus de transfert, ou encore de la mise en place d’un dispositif de procédure de transfert automatique des contrats de travail (en cas de changement d’exploitant) qui s’appliquera partout en France, notamment aux personnels d’OPTILE dans les zones de la grande couronne. Dans tous les cas, l’enjeu est de garantir la continuité du service public, que l’ouverture à la concurrence intervienne en 2021 dans les zones de la grande couronne, ou fin 2024 s’agissant de l’exploitation des réseaux de la RATP.

S’agissant des questions de sûreté, l’ouverture à la concurrence des transports en Île-de-France pose des enjeux en termes de cohérence du dispositif. Il importe donc d’assurer un niveau élevé de sûreté des personnes et des biens. Avec le développement du Grand Paris, dont la RATP est gestionnaire d’infrastructures, ce sont 4 lignes, 200 km de voies et 60 nouvelles gares qui viendront s’ajouter à un réseau francilien à forte densité.

Le projet de loi propose de confier l’ensemble du réseau métropolitain à un service de sûreté unifié et harmonisé, le GPSR. Le projet loi d’orientation des mobilités s’attache à fixer et assurer un haut niveau de sûreté pour les voyageurs, et à éviter les risques d’une fragmentation entre plusieurs acteurs de la gestion de la sûreté.

S’agissant des mesures de simplification visant à améliorer la compétitivité du transport maritime, fluvial et ferroviaire, il s’agit de permettre aux acteurs du secteur, notamment aux grands ports maritimes, d’opérer dans un cadre juridique stable, et de faire évoluer et moderniser un certain nombre de mesures liées à la navigation maritime et la navigation fluviale, notamment sur des aspects de sécurité.

D’autre part, la circulation des marchandises s’intensifiant, le projet de loi promeut le recours à des modes de transport de marchandises plus respectueux de l’environnement, notamment en instituant une stratégie pour le développement du fret ferroviaire. Il est à noter que la transition écologique du secteur des transports est encouragée à travers des mesures concernant les secteurs maritimes, ferroviaire et routier.

SYNTHÈSE DES RAPPORTEURS

SYNTHÈSE DES TITRES IER A ET IV:
MME BÉRANGÈRE ABBA, RAPPORTEURE

I. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article unique du titre IV du projet de loi initial (titre déplacé au début du texte par le Sénat) fixe « la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définit quatre objectifs : « 1° Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ; 2° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ; 3° Contribuer à l’objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ; 4° Améliorer l’efficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoit à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires : « 1° L’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ; 2° La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ; 3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ; 4° Le développement de l’usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ; 5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

Cet article porte également approbation du rapport annexé, lequel décline la stratégie définie à l’article, décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport et renvoie, pour les grands projets d’infrastructure, au scénario 2 défini par le Conseil d’orientation des infrastructures (COI).

II. PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a créé le titre Ier A en commission, en y intégrant et en réécrivant partiellement l'article unique du titre IV, qu’il a parallèlement supprimé. En particulier, le texte :

– Étend la période de référence de la programmation à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

– Place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales »).

Le rapport annexé fait l’objet de plusieurs modifications, notamment :

– L’affectation intégrale à l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) du produit de l’augmentation de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) prévue en 2015 pour financer les infrastructures de transports en remplacement de l’écotaxe ;

– L’ajout d’un alinéa indiquant que « l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financement (…), afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures ».

Le Sénat a également introduit quatre articles additionnels au sein du titre Ier A :

– L’article 1er B reprend la programmation chiffrée des dépenses de l’AFITF pour la période 2019-2023 telle qu’elle figure dans le rapport annexé ;

– L’article 1er C inscrit le Conseil d’orientation des infrastructures dans la loi, prévoit un contrôle de la mise en œuvre de la programmation financière et pose le principe de sa révision quinquennale ;

– L’article 1er D précise que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transport prennent en compte « l’évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises » ;

– L’article 1er E introduit dans le code des transports un nouvel article tendant à préciser les objectifs de la politique de l’État et de celle des collectivités territoriales en matière de transports publics de personnes

III. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

À l’article 1er A, la commission a adopté deux amendements de la rapporteure réécrivant les objectifs n° 1 et 2, sans toutefois revenir sur les modifications d’ordre apportées par le Sénat. Elle a également déplacé en fin d’article l’alinéa portant approbation du rapport annexé.

Dans le rapport annexé, elle a supprimé certains ajouts du Sénat qui lui sont apparus comme redondants ou satisfaits par le texte initial. Parmi les dispositions qu’elle a introduites, figurent notamment :

– L’adoption du principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion, dite « taxe Chirac » ;

– La remise d’une étude sur le développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) et sur l’amélioration de l’offre des trains de nuit ;

– La suppression de la référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Par ailleurs, la commission a adopté les articles 1er B et 1er D et supprimé l’article 1er E, qu’elle a considéré comme redondant avec l’article 1er A.

À l’article 1er C, la commission a repoussé au 30 juin 2023 le délai fixé pour la première révision de la présente programmation.

SYNTHÈSE DU TITRE IER :
M. BRUNO MILLIENNE, RAPPORTEUR

IV. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Les articles 1er à 5 du projet de loi font évoluer l’organisation territoriale des mobilités en renforçant le rôle des intercommunalités et des régions et en fournissant des outils d’amélioration de la coordination entre les acteurs, afin de favoriser, d’une part, la couverture effective de l’ensemble du territoire par l’action d’autorités organisatrices de la mobilité (AOM) et, d’autre part, le développement des nouvelles formes de mobilité.

L’article 1er a un double objet. D’une part, il transforme le droit au transport en droit à la mobilité ; d’autre part, il organise la gouvernance de la compétence en matière de mobilité au niveau local en l’inscrivant dans un « binôme » régions-intercommunalités. Les communes membres d’une communauté de communes devront transférer leur compétence d’AOM à cette intercommunalité ; les communautés de communes qui, au 1er janvier 2021, ne se seront pas emparées de la compétence verront celle-ci transférée de droit à la région, mais deux cas de réversibilité de ce transfert automatique sont prévus. Chaque région a, en tout état de cause, la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité régionale (AOMR). L’article 1er redéfinit et élargit, par ailleurs, les compétences des AOM, des régions en tant qu’AOMR et de l’AOM unique d’Île-de-France, Île-de-France Mobilités (IdFM).

Afin qu’une coordination entre les autorités organisatrices soit assurée à l’échelle de chaque bassin de mobilité, celui-ci étant défini par la région, l’article 4 précise le rôle de chef de file des régions en matière de mobilité et prévoit la création d’un comité des partenaires.

L’article 5 porte sur la planification de la mobilité des personnes et du transport de marchandises, avec la transformation des plans de déplacements urbains (PDU) en plans de mobilité, renforcés par rapport aux PDU pour inclure l’ensemble des mobilités. L’élaboration d’un plan de mobilité est obligatoire pour les AOM des agglomérations de plus de 100 000 habitants, et un plan de mobilité rurale doit être élaboré par les autres AOM pour répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique.

L’article 2 crée le versement destiné au financement des services de mobilité (« versement mobilité »), qui remplace l’actuel « versement transport ». Le versement mobilité ne pourra être levé par une AOM que si celle-ci organise des services réguliers de transport public de personnes, mais son produit pourra être affecté à l’ensemble des attributions qui forment la compétence d’AOM. L’article 2 permet de moduler le taux du versement mobilité au sein d’un même syndicat mixte.

L’article 3 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour créer un établissement public qui se substituera au Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL).

L’article 6 complète la compétence « mobilité » des AOM, des AOMR et d’IdFM par une catégorie supplémentaire de services : ils peuvent organiser des services de mobilité solidaire ou verser des aides individuelles à la mobilité en faveur des personnes en situation de vulnérabilité économique, sociale ou physique.

L’article 7 rend obligatoire la mise en place de mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées, des personnes à mobilité réduite (PMR) et de leurs accompagnateurs. Il impose l’aménagement, dans chaque commune dotée de places de stationnement équipées de bornes de recharge électrique, d’au moins une place de stationnement ainsi équipée accessible aux PMR, sans que ces places leur soient réservées.

L’article 8 fixe les modalités d’application des dispositions du titre Ier en outre-mer.

I. PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

S’agissant des grands principes et objectifs de la politique des transports, le Sénat a ajouté aux objectifs de la programmation des infrastructures la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique, et la protection de la biodiversité (article 1er). Il a créé un dispositif fixant des objectifs quantitatifs de desserte des territoires (article 1er) et un article 8 bis ajoutant un objectif d’atténuation des contraintes à la politique nationale de continuité territoriale entre la métropole et l’outre-mer.

S’agissant des transferts de la compétence d’organisation de la mobilité (article 1er), le Sénat a reporté au 1er juillet 2021 la substitution de droit de la région aux communautés de communes qui ne se seraient pas saisies de leur compétence d’AOM, et a prévu un troisième cas de réversibilité.

Le Sénat a introduit dans l’article 1er un dispositif d’encadrement des services de transport à vocation essentiellement touristique.

En ce qui concerne les recettes fiscales des collectivités locales affectées à l’exercice de leurs compétences en matière de mobilité, le Sénat a modifié l’article 2 relatif au versement mobilité pour introduire une disposition permettant aux AOM qui n’organisent pas de services réguliers de percevoir un versement mobilité (au taux de 0,3 %) et une exonération d’une partie de ce versement au bénéfice des employeurs qui ont conclu un accord de télétravail avec leurs salariés. Pour compléter le dispositif du versement mobilité, le Sénat a créé un article 2 bis affectant une part du produit de la taxe intérieure sur la consommation de produits énergétiques (TICPE) aux communautés de communes dans lesquelles le rendement du versement mobilité se révélerait trop faible pour financer leurs services de mobilité.

À l’article 4, le Sénat a apporté plusieurs modifications. La définition et la délimitation des bassins de mobilité doivent être faites en concertation avec les autres collectivités locales, et pas par les régions seules. Chaque région doit conclure un contrat opérationnel de mobilité avec les AOM, les syndicats mixtes de transport et les départements à l’échelle de chaque bassin de mobilité. S’agissant du comité des partenaires, le Sénat a introduit l’obligation de le réunir au moins une fois par an ; il a prévu la présence, dans sa composition, de représentants des employeurs et des usagers ou des habitants, mais a décidé que cette composition serait fixée par chaque AOM ou AOMR et non pas par voie réglementaire.

Concernant les plans de mobilité (article 5), le Sénat a complété la liste des objectifs assignés à ces documents de planification et a prévu l’intégration dans ce plan d’un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire. Il a conservé l’obligation, pour toute AOM dont le territoire est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci, d’élaborer un plan de mobilité mais a dispensé de cette obligation les communautés de communes. Enfin, le Sénat a rendu facultative l’élaboration d’un plan de mobilité rurale pour les AOM non soumises à l’obligation de se doter d’un plan de mobilité, et a élargi le champ de la consultation préalable dans la procédure d’élaboration du plan de mobilité rurale.

Le Sénat a complété l’article 6 pour imposer que les régions, les AOM, les syndicats mixtes de transport, les départements et les organismes concourant au service public de l’emploi coordonnent leur action en faveur de la mobilité solidaire, et élaborent et mettent en œuvre, à cet effet, des plans d’action communs à l’échelle des bassins de mobilité. Ce dispositif est étendu à l’Île-de-France.

En ce qui concerne l’accessibilité des transports aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, le Sénat :

– a restreint l’obligation de prendre des mesures tarifaires spécifiques en la limitant aux seuls accompagnateurs des personnes handicapées ou PMR porteuses d’une carte invalidité ou une carte mobilité inclusion (article 7) ;

– a levé deux exigences qui restreignent l’accès des personnes handicapées et des PMR aux transports à la demande adaptés à ces voyageurs (article 7) ;

– et a créé un article 7 bis visant à obliger les régions à présenter des rapports d’étape sur la mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agendas d’accessibilité programmée (SD’AP) de tous les services de transport publics existants sur leur territoire.

II. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

À l’article 1er, votre commission a ajouté l’obligation, pour les AOM, de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain. Elle a apporté des précisions sur l’organisation des transports scolaires. Elle a supprimé le troisième cas de réversibilité, et a précisé que, dans le cas où une communauté de communes demande à la région de lui restituer la compétence d’AOM et donc les services de transport organisés par la région sur le territoire de l’intercommunalité, celle-ci doit alors reprendre tous les services en question « en bloc ». Votre commission a également modifié le dispositif d’encadrement des transports touristiques.

Un article 1erbis B a été créé pour ajouter aux grands objectifs de l’organisation des mobilités une mention explicite des mobilités actives et un objectif de lutte contre la sédentarité.

À l’article 2, votre commission a supprimé l’exonération liée au télétravail et la possibilité de percevoir le versement mobilité sans organiser de services réguliers.

S’agissant du contrat opérationnel de mobilité, outil introduit par le Sénat à l’article 4, votre commission a ajouté à la liste des parties au contrat les gestionnaires de gares et de pôles multimodaux, et a confié aux parties le soin de définir la temporalité et les modalités de révision de ces contrats pluriannuels, en prévoyant qu’outre le bilan annuel prévu par le Sénat, une évaluation à mi-parcours de leur mise en œuvre sera présentée au comité des partenaires.

Le plan de mobilité (article 5) a fait l’objet de plusieurs modifications : la diminution des émissions de gaz à effet de serre, la lutte contre la pollution de l’air et la préservation de la biodiversité ont été inscrites dans ses objectifs généraux ; la liste des problématiques devant être traitées par le plan de mobilité a été de nouveau complétée, notamment pour y intégrer celle du franchissement des passages à niveau et le développement des infrastructures logistiques existantes. En revanche, le schéma de desserte fluviale ou ferroviaire a été rendu facultatif par votre commission.

Votre commission a dispensé les régions de l’obligation d’élaborer un plan de mobilité lorsqu’elles sont AOM par substitution à une ou plusieurs communautés de communes. Quant au plan de mobilité rurale, votre commission l’a rebaptisé « plan de mobilité simplifié » et y a inclus un volet relatif au transport de marchandises.

S’agissant des mesures d’amélioration de l’accessibilité des transports pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite, votre commission a apporté des modifications importantes à l’article 7, notamment pour clarifier la notion de services de substitution adaptés à ces personnes. Votre commission a également adopté une nouvelle rédaction de l’article 7 bis pour que les bilans périodiques de la mise en œuvre des SD’AP soient publiés.

SYNTHÈSE DU TITRE II :
MME BÉRANGÈRE COUILLARD, RAPPORTEURE

O PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 9 précise les modalités d’application en droit français du règlement délégué (UE) 2017/1926 du 31 mai 2017 (1). Il prévoit l’ouverture des données statiques et dynamiques sur la circulation et les déplacements par l’intermédiaire d’un point d’accès national aux données. Dans le cadre d’un accord de licence, une compensation financière de la mise à disposition des données peut être demandée à l’utilisateur pour compenser, au-delà d’un certain volume de données, les coûts liés à leur mise à disposition. Les régions et les métropoles se voient confier une mission d’accompagnement des démarches de fourniture des données, tandis que la mission de règlement des différends entre fournisseurs et utilisateurs de données est confiée à l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER).

L’article 10 prévoit l’ouverture, mais également la collecte, des données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite, dans les conditions fixées par le règlement européen délégué précité et par l’article 9 du présent projet de loi. Il rend également accessibles et réutilisables les données des « balises numériques » présentes sur les infrastructures de transport, les établissements recevant du public et les installations ouvertes au public, qui diffusent des informations par radiofréquences.

L’article 11 confie à la région le soin de veiller à l’existence de services d’information, à l’intention des usagers, sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort de compétence. Il prévoit également que lorsqu’est mis en place un service de billettique multimodale, les autorités organisatrices de la mobilité, les collectivités territoriales et leurs groupements ont l’obligation de fournir à la personne développant ce service, par contrat, l’accès à leur service numérique de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement.

L’article 12 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’adapter la législation à la circulation sur la voie publique de véhicules partiellement ou totalement autonomes.

L’article 13 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, des mesures précisant les modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés.

L’article 14 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, toute disposition à caractère expérimental au sens de l’article 37-1 de la Constitution relevant du domaine de la loi, afin de réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations d’innovations de mobilités proposant des solutions de mobilité pertinentes en zone peu denses.

L’article 15 vise à encourager l’essor du covoiturage, en permettant aux autorités organisatrices de la mobilité de verser une allocation aux conducteurs et au passager dans le cadre du covoiturage. Il prévoit également la possibilité pour le maire de créer des voies réservées à certains véhicules :

– véhicules de transport en commun ;

– véhicules de transport public particulier de personnes (T3P) ;

– véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ;

– véhicules à très faibles émissions.

L’article 16 permet la mise en œuvre de dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées, créées notamment en application de l’article 15, par les services de police et de gendarmerie nationales, tout en s’assurant de la protection des données à caractère personnel collectées lors de ces contrôles.

L’article 17 renvoie à un décret en Conseil d’État les modalités du partage des frais dans le cadre du covoiturage. Il habilite également le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour définir les conditions d’exercice des plateformes numériques de fret.

L’article 18 détermine les modalités de régulation des véhicules et engins en free-floating, en permettant aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Île-de-France, à Île-de-France Mobilités, de définir sur leur territoire des prescriptions particulières s’appliquant aux opérateurs mettant à disposition des utilisateurs des engins ou véhicules en free-floating.

L’article 19 crée une section du code des transports dédiée à la régulation des cycles à pédalage assisté, en soustrayant les conducteurs de ces cycles aux dispositions générales relatives au T3P en ce qui concerne les conditions d’aptitude et la détention d’une carte professionnelle et en leur imposant de disposer de véhicules adaptés, de conducteurs répondant à une condition d’honorabilité professionnelle et de contrats d’assurance couvrant la responsabilité civile.

L’article 20 permet aux plateformes de mise en relation par voie électronique d’instaurer une charte qui détermine les conditions et modalités d’exercice de leur responsabilité sociale prévue par le code du travail et qui définit leurs droits et obligations ainsi que ceux des travailleurs avec lesquels elles sont en relation. L’établissement d’une telle charte ainsi que le respect des engagements pris par la plateforme sur le fondement de ces éléments, ne peuvent caractériser l’existence d’un lien de subordination juridique entre la plateforme et les travailleurs.

III. PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. SUR L’OUVERTURE DES DONNÉES

S’agissant de l’animation de la démarche d’ouverture des données, les sénateurs ont précisé que les régions exercent cette mission sur la partie du territoire régional ne relevant pas d’une métropole, et que les métropoles, en accord avec la région, peuvent exercer cette compétence à l’échelle du bassin de mobilité dans lequel elles s’inscrivent (article 9).

S’agissant de la compensation financière, les sénateurs ont obligé l’utilisateur des données à s’acquitter d’une compensation financière déclenchée dès la première requête (article 9).

Les sénateurs ont également permis à l’autorité organisatrice de la mobilité de décider de rendre obligatoire la transmission, aujourd’hui entièrement facultative, des informations sur la localisation en temps réel des taxis sur leur zone de prise en charge – potentiellement par l’intermédiaire d’une centrale de réservation – au gestionnaire du registre Le.Taxi (article 9).

B. SUR LA MISE EN PLACE DE SERVICES D’INFORMATION ET DE BILLETTIQUE MULTIMODALES

À l’article 11, les sénateurs ont prévu une ouverture obligatoire des services de vente et de réservation de transport et de stationnement, publics ou privés, uniquement lorsque le service de billettique multimodale est mis en place par une autorité organisatrice de la mobilité.

Les sénateurs ont également créé un numéro unique d’appel national pour la réservation et l’accompagnement des personnes à besoins spécifiques dans le transport ferroviaire.

C. SUR LES VÉHICULES AUTONOMES ET CONNECTÉS

Les sénateurs ont réduit le délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de l’article 12 de vingt-quatre à douze mois.

S’agissant des données des véhicules connectés, les sénateurs ont élargi, à l’initiative du Gouvernement, le champ de l’habilitation figurant à l’article 13, en particulier le champ des finalités et des données transmises. Les sénateurs ont toutefois réduit le délai d’habilitation de dix-huit à douze mois.

D. SUR LES EXPÉRIMENTATIONS DE NOUVELLES MOBILITÉS

Les sénateurs ont réduit le délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de l’article 14 de vingt-quatre à douze mois. Ils ont également précisé que les expérimentations nécessitant de déroger à la loi à titre expérimental pourront concerner le covoiturage, le transport d’utilité sociale et le T3P dans les zones peu denses.

Par ailleurs, ils ont précisé que la convention passée entre une autorité organisatrice et une entreprise pour l’organisation de services de transport réguliers ou à la demande doit encourager le développement de solutions de mobilités innovantes qui facilitent la multimodalité et l’intermodalité (article 14 bis).

E. SUR LE COVOITURAGE ET LES VOIES RÉSERVÉES

À l’article 15, les sénateurs ont institué une prévalence du signe distinctif de covoiturage délivré par l’AOM sur celui délivré par la région. Ils ont également octroyé des compétences aux communes en matière de covoiturage.

Les sénateurs ont étendu la liste des véhicules pouvant bénéficier des voies réservées par le maire à des véhicules identifiés en fonction de leur niveau de polluants atmosphériques, et non plus aux seuls véhicules à très faibles émissions comme prévu dans le projet de loi initial (article 15).

Ils ont également permis au maire de créer des voies réservées sur les autoroutes et les routes express (article 15), ainsi que sur les bandes d’arrêt d’urgence (article 15 bis A).

La faculté de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées a été étendue aux services de police municipale (article 16). Par ailleurs, la protection des données lors de la mise en place de tels dispositifs a été renforcée grâce au floutage des passagers à bord du véhicule contrôlé, à l’exception du conducteur, et à l’institution d’une campagne d’information locale précédant la mise en œuvre de tels dispositifs.

F. SUR LES VITESSES MAXIMALES DE CIRCULATION

Les sénateurs ont autorisé le président du conseil départemental à déroger à la vitesse maximale autorisée par le code de la route sur tout ou partie des routes départementales et ont octroyé la même faculté au préfet sur les routes nationales (article 15 bis B).

G. SUR LES REDEVANCES DE STATIONNEMENT

Les sénateurs ont permis l’instauration d’une tarification spécifique des redevances de stationnement pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, en tenant compte pour cela de leur revenu, de leur statut ou du nombre de personnes vivant au sein de leur foyer (article 15 bis).

Ils ont également précisé qu’en Île-de-France, outre les communes, les EPCI à fiscalité propre et les établissements publics territoriaux peuvent également instituer une redevance de stationnement, après accord d’Île-de-France Mobilités (article 15 ter).

H. SUR LE TRANSPORT DE MARCHANDISES

Les sénateurs ont encadré l’activité de cotransportage de colis à l’article 17, en la définissant comme « l’utilisation en commun, à titre privé, d’une voiture particulière effectuée à titre non onéreux excepté le partage des frais, pour transporter des colis dans le cadre d’un déplacement qu’un conducteur réalise pour son propre compte ».

I. SUR LES VÉHICULES ET ENGINS EN FREE-FLOATING

Les sénateurs ont substitué au régime de prescriptions particulières, s’appliquant de façon générale sur leur territoire, un régime d’autorisation préalable délivrée aux opérateurs. Ils ont confié cette mission non plus aux autorités organisatrices, comme le prévoit le projet de loi initial, mais aux communes et aux EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement. Ils ont également étendu le champ des prescriptions sur lesquelles l’autorisation préalable peut porter (plafond d’émissions de polluants, publicité apposée sur les engins, etc.). Ils ont également précisé que cette autorisation peut porter sur le montant de la redevance d’occupation du domaine public dû par l’opérateur pour chaque véhicule ou engin.

J. SUR LES CYCLES À PÉDALAGE ASSISTÉ

À l’article 19, les sénateurs ont donné la possibilité aux communes et EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement de soumettre les cycles à pédalage assisté à un régime d’autorisation préalable, sur le modèle de celui qu’ils ont introduit à l’article 18 pour les véhicules et engins en free-floating.

K. SUR LES PLATEFORMES DE MISE EN RELATION PAR VOIE ÉLECTRONIQUE

L’article 20 a été supprimé par les sénateurs.

IV. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

A. SUR L’OUVERTURE DES DONNÉES

Les données des points de recharge publics pour véhicules électriques ou hybrides rechargeables ouvertes en application du règlement européen délégué ont été étendues à leur puissance de recharge et à leur disponibilité (article 9).

La compensation financière déclenchée dès la première requête a été supprimée, au profit d’une compensation financière facultative uniquement lorsque la transmission des données à un utilisateur sollicite le service de fourniture des données au-delà de seuils dont les caractéristiques et les niveaux sont définis par décret en Conseil d’État.

L’ARAFER, dans le cadre de son contrôle des déclarations de conformité aux exigences du règlement européen délégué, pourra réaliser des contrôles à la demande des autorités organisatrices ou des associations agréées de consommateurs. La liste des pouvoirs de sanction de l’ARAFER a été étendue pour y inclure la possibilité de prononcer une interdiction temporaire d’accès à tout ou partie des données mises à disposition par le point d’accès national, pour une durée n’excédant pas un an.

Il a en outre été précisé que les missions et pouvoirs de sanction confiés à l’ARAFER s’appliquent également pour les données d’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite rendues accessibles en application de l’article 10 du projet de loi. S’agissant de ces dernières, le détail, établi par la commission communale pour l’accessibilité, des itinéraires et cheminements autour des points d’arrêt prioritaires devra désormais être réalisé en tenant compte du type de handicap (article 10).

S’agissant du registre Le.Taxi (article 9), la transmission au registre des informations relatives à la localisation en temps réel du taxi disponible sur sa zone de prise en charge a été rendue obligatoire.

B. SUR LA MISE EN PLACE DE SERVICES D’INFORMATION ET DE BILLETTIQUE MULTIMODALES

S’agissant des services d’information multimodale, il a été précisé que les autorités organisatrices doivent veiller à l’existence d’un service d’information qui doit porter sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort territorial, et non dans leur ressort de compétence (article 11).

S’agissant des services de billettique multimodale, dits « services numériques multimodaux », il est désormais prévu que lorsque ces services délivrent des produits tarifaires ou des réservations de services de transport ou de stationnement, en appliquant les conditions d’utilisation et les conditions tarifaires des fournisseurs des services, alors les services numériques multimodaux peuvent de droit, en respectant des obligations prévues par le code des transports, délivrer la vente des services suivants :

– des services de transport et de stationnement des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements ;

– des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national organisés par l’État ;

– d’autres services de transport sur le territoire régional ;

– des centrales de réservation de T3P.

Parallèlement, l’ARAFER s’est vue confier une mission de règlement des différends portant sur la mise en œuvre des dispositions légales relatives aux services numériques multimodaux.

Enfin, il est désormais prévu que les opérateurs de transport publient par voie électronique les informations relatives à une annulation ou à un retard susceptible d’ouvrir des droits aux voyageurs. Lorsqu’ils disposent de leurs coordonnées, les opérateurs de transport devront transmettre ces informations aux voyageurs (article 11 bis).

C. SUR LES VÉHICULES AUTONOMES ET CONNECTÉS

Le délai d’habilitation de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance figurant à l’article 12 a été rétabli à vingt-quatre mois.

L’ordonnance issue de l’habilitation figurant à l’article 13 devra quant à elle être publiée après avis de la Commission nationale de l’informatique et des libertés.

D. SUR LES EXPÉRIMENTATIONS DE NOUVELLES MOBILITÉS

L’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance inscrite à l’article 14 prévoit désormais que l’ordonnance puisse déroger, à des fins expérimentales, à des dispositions législatives pour tester dans les territoires peu denses, afin de réduire les fractures territoriales et sociales, des solutions nouvelles de transport routier de personnes. De plus, un rapport d’évaluation intermédiaire de ces expérimentations sera remis au Parlement au plus tard vingt-quatre mois après la publication de l’ordonnance.

E. SUR LE COVOITURAGE ET LES VOIES RÉSERVÉES

Les dispositions adoptées par le Sénat relatives à la prévalence du signe distinctif de covoiturage délivré par les AOM sur celui des régions, d’une part, et aux compétences des communes en matière de covoiturage, d’autre part, ont été supprimées (article 15).

La liste des véhicules pouvant bénéficier des nouvelles voies réservées par le maire a été restreinte, outre les véhicules de transports en commun et les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage, aux véhicules à très faibles émissions et aux taxis.

L’autorité en charge de la police de circulation et du stationnement pourra également réserver une partie de la voie publique du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération, notamment sur les bandes d’arrêt d’urgence (article 15). En conséquence, l’article 15 bis A, redondant, a été supprimé.

F. SUR LES VITESSES MAXIMALES DE CIRCULATION

La possibilité introduite par les sénateurs, pour le président du conseil départemental, de déroger sur tout ou partie des routes départementales à la vitesse maximale autorisée par le code de la route a été maintenue, tandis que celle octroyée au préfet sur les routes nationales a été supprimée (article 15 bis B).

G. SUR LE TRANSPORT DE MARCHANDISES

La définition du cotransportage de colis a été alignée sur celle du covoiturage, et a ainsi été étendue aux véhicules terrestres à moteur et non aux seules voitures particulières (article 17).

Le champ des plateformes concernées par l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance figurant à l’article 17 a été étendu aux plateformes mettant en relation des clients et des entreprises de transport public routier collectif de personnes.

H. SUR LES VÉHICULES ET ENGINS EN FREE-FLOATING

La mission de délivrance de l’autorisation préalable pourra être déléguée par convention aux autorités organisatrices de la mobilité, permettant ainsi une meilleure coordination des mesures de régulation à l’échelle intercommunale (article 18).

Les prescriptions sur lesquelles cette autorisation peut porter ont par ailleurs été étendues afin d’inclure :

– l’entretien, notamment le mode de recharge, de ces engins ;

– l’encadrement des signaux sonores émis par ces engins ;

– les mesures prises par l’opérateur pour s’assurer du respect des règles garantissant la sécurité des piétons.

Par ailleurs, le nouvel article 18 bis étend aux engins de déplacement personnel et aux vélos à assistance électrique les sanctions relatives aux obligations de limitation de vitesse par construction des véhicules de transport routier, applicables notamment aux constructeurs et responsables d’exploitation.

I. SUR LES CYCLES À PÉDALAGE ASSISTÉ

Le régime d’autorisation préalable introduit par les sénateurs pour les cycles à pédalage assisté a été remplacé par un régime de prescriptions, contrôlées a posteriori et déterminées par l’autorité compétente en matière de police de la circulation et du stationnement.

SYNTHÈSE DU TITRE III :
M. JEAN-LUC FUGIT, RAPPORTEUR

O PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le titre III du projet de loi comporte cinq axes principaux.

Le premier consiste en la promotion du vélo, et, plus largement, des mobilités actives, afin de tripler, d’ici 2024, la part modale du vélo dans les déplacements du quotidien. Pour ce faire, l’article 21 dote les maires de la capacité à adapter les règles du code de la route pour favoriser et réguler les engins de déplacement personnel. L’article 22 crée une obligation de marquage des vélos, afin de lutter plus efficacement contre le vol. L’ensemble des vélos vendus par des professionnels seront ainsi répertoriés au sein d’un répertoire national unique. Cet article crée également l’obligation de prévoir, à proximité des gares, un nombre suffisant de places de stationnement sécurisé pour les vélos.

Le deuxième concerne le déploiement des infrastructures de recharge pour des mobilités plus propres, et en particulier l’électricité et le gaz. Ce déploiement est promu par l’article 23, sous forme de pré-équipement et d’équipement dans les parcs de stationnement des bâtiments neufs, en application de la réglementation européenne. Il concerne également les bâtiments existants, par des améliorations apportées au droit à la prise, à l’article 24. L’article 25 est pour sa part consacré au biogaz, afin de faciliter son injection dans les réseaux, notamment à des fins de promotion des mobilités utilisant du gaz comme carburant.

Le troisième axe concerne les aides, notamment financières, aux mobilités du quotidien. L’article 26 crée un forfait mobilités durables, qui se substitue aux aides actuellement existantes (en matière de promotion du vélo et du covoiturage). Ce forfait, qui serait pris en charge par l’employeur pour un montant maximal de 400 €, fera l’objet de déductions fiscales et sera exonéré de cotisations sociales. Il vise à compenser les frais de transport des personnes qui se déplacent au quotidien à vélo et en covoiturage, sur une base forfaitaire.

Le projet de loi vise également à lutter contre la pollution de proximité, pour laquelle la France est en contentieux avec l’Union européenne. L’article 27 du projet de loi prévoit que les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) de plus de 100 000 habitants et de ceux dans lesquels les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées comportent un plan d’action visant à réduire les émissions polluantes. Par ailleurs, si les normes de qualité de l’air ne sont pas respectées, les EPCI concernés devront créer des zones à faibles émissions (ZFE), dont les véhicules les plus polluants seront progressivement exclus, sur le fondement de l’article 28.

Enfin, l’article 29 porte sur le contrôle des émissions polluantes des véhicules à moteur. Il habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour adapter les normes internes aux règlements européens, afin notamment d’instaurer un dispositif de surveillance de marché visant à contrôler le respect des normes d’émissions polluantes tout au long de la vie des véhicules.

V. PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le Sénat a adopté plusieurs mesures visant à la promotion du vélo. Afin de favoriser l’intermodalité, le Sénat a complété l’article 22 pour prévoir des obligations concernant les matériels ferroviaires neufs, qui devront permettre l’emport de vélos à bord des trains, dans les conditions fixées par décret, de même que dans les bus, avec un minimum de cinq vélos non démontés, qui devront pouvoir être transportés. Il a également inscrit dans la loi (à l’article 22 bis A) le « savoir rouler », qui consiste à assurer, dans l’enseignement primaire, la formation de tous les élèves à la circulation en sécurité à vélo. Il a donné valeur législative au schéma national des véloroutes et des voies vertes (article 22 bis). Par ailleurs, le stationnement des vélos sera facilité en centre-ville, dans la mesure où le stationnement des voitures sera progressivement interdit dans les cinq mètres précédant les passages piétons (article 21 bis).

S’agissant des infrastructures de recharge permettant une mobilité plus propre, le Sénat a prévu que les bornes de recharge permettent d’assurer la bidirectionnalité des flux et le pilotage de la recharge, à l’article 23 ter, afin d’optimiser la gestion du réseau électrique. Il a également inséré dans les schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET) l’obligation de prévoir une planification du déploiement des bornes de recharge pour les véhicules électrifiés, ainsi que des stations d’avitaillement en gaz pour les véhicules qui utilisent ce carburant, à l’article 25 bis A. Afin d’encourager la mobilité électrique, le Sénat a souhaité mobiliser le dispositif des certificats d’économies d’énergie pour financer le développement de ces infrastructures (article 25 bis).

Le Sénat a inséré un nouvel ensemble des mesures (articles 26 A et 26 B) visant à promouvoir le verdissement des flottes, en renforçant les obligations, pour les loueurs de voitures et les propriétaires de flottes de taxis et de VTC, de se doter de véhicules à faibles émissions, à l’occasion des renouvellements de véhicules, portant le pourcentage de véhicules concernés de 10 % à 20 %. Par ailleurs, il a créé une obligation, pour les entreprises gérant des flottes de plus de cent véhicules, d’acquisition, à l’occasion de chaque renouvellement de véhicules, d’au moins 10 % de véhicules à faibles émissions. Il a également introduit un article 28 ter visant à faciliter le rétrofit, c’est-à-dire la transformation d’un véhicule thermique en véhicule électrique, sans l’accord du constructeur.

Le Sénat a modifié les contours du forfait mobilités durables (article 26), en permettant son cumul avec la prise en charge du remboursement des abonnements de transport en commun. Il a également porté le plafond d’exonérations fiscale et sociale de 200 € à 400 € pour les frais engagés pour la recharge de véhicules électriques, hybrides rechargeables et à hydrogène et a étendu le bénéfice du forfait mobilités durables aux conducteurs en covoiturage (seuls les passagers étant concernés dans le projet de loi initial).

S’agissant de la lutte contre la pollution de proximité, le Sénat a étendu à tous les EPCI volontaires la possibilité de créer une zone à faibles émissions (article 28). Il a également assoupli les critères limitant les contrôles pouvant être effectués pour s’assurer du respect des restrictions de circulation au sein de la ZFE, en permettant que 50 % des véhicules circulant dans la zone soient contrôlés, en lieu et place d’un plafond de 15 % prévu dans le projet de loi. Il a pris en compte une autre forme de pollution, les nuisances sonores, en insérant un article 28 ter, qui vise à créer des indicateurs de bruit événementiel pour mieux mesurer l’intensité des nuisances à proximité des infrastructures ferroviaires.

VI. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

La commission a adopté plusieurs amendements visant à promouvoir la pratique du vélo. En particulier, elle a contraint, à partir du 1er juillet 2020, les poids-lourds à s’équiper d’une signalisation visant à matérialiser la présence d’angles morts (article 22 bis AA). Elle a également prévu un rapport annuel concernant les vols de vélos et la progression du dispositif d’identification, afin de pouvoir disposer d’un bilan objectif en la matière (article 22 bis AB). Par ailleurs, l’obligation de doter les bâtiments de stationnements sécurisés pour les vélos a été étendue aux immeubles existants, en cas de travaux de rénovation (article 22). Enfin, la construction d’aménagements cyclables a été rendue obligatoire lors de la construction ou du réaménagement des voies interurbaines, sous réserve de l’existence d’un besoin et de la faisabilité technique et financière de ces aménagements (article 22 ter) et le schéma national des véloroutes et des voies vertes s’est vu assigner un objectif de continuité du réseau (article 22 bis).

En matière d’infrastructures de recharge, l’obligation d’équipement des parkings de plus de deux cents places des bâtiments neufs a été étendue (article 23) et le droit à la prise, pour les bâtiments existants, a été renforcé (article 24), en l’octroyant aux personnes qui ne seraient pas occupantes au sein de l’immeuble et en prévoyant la possibilité, pour le prestataire choisi d’accéder aux locaux afin d’établir son devis. La commission a également créé un cadre légal applicable aux carburants alternatifs (en particulier, l’électricité, le gaz, l’hydrogène et les biocarburants), en définissant les principes applicables aux infrastructures de recharge (article 23 ter). Elle a jugé que le dispositif des certificats d’économie d’énergie ne devait pas être détourné de sa finalité première (les économies d’énergie, notamment dans le secteur du bâtiment) et a en conséquence supprimé l’article 25 bis.

La commission a inscrit dans la loi (article 26 AA) des objectifs ambitieux, pour les trente années à venir, afin d’atteindre, à l’horizon 2050, la décarbonation complète du secteur des transports terrestres. Pour ce faire, les ventes de véhicules à faibles et très faibles émissions devront progresser d’ici 2030, dans le respect des exigences européennes et la vente des véhicules neufs à énergie fossile sera interdite au plus tard en 2040. Pour progresser vers ces objectifs, une trajectoire a été prévue pour le verdissement des flottes des entreprises comportant plus de cent véhicules (article 26 A) : les obligations de renouvellement annuel progresseront par pallier, jusqu’à atteindre 50 % de véhicules à faibles émissions en 2030.

Les dispositions relatives à la lutte contre la pollution de l’air ont été substantiellement renforcées par la commission. Les plans d’action établis par les EPCI devront fixer des objectifs biennaux, en s’appuyant sur l’expertise technique des associations agréées pour la qualité de l’air (article 27). Les conditions relatives au contrôle du respect des zones à faibles émissions (renommées zones à faible émission mobilité) ont été renforcées, afin d’assurer la constitutionnalité du dispositif (article 28). Par ailleurs, les communes se sont vues dotées de la possibilité de créer des zones à trafic limité, où la circulation pourrait être limitée à certains usages, afin de promouvoir les mobilités actives et de lutter contre la pollution de l’air et les nuisances sonores (article 28 bis A). Enfin, les mesures de lutte contre les pics de pollution de l’air ont été systématisées, notamment s’agissant des restrictions à la circulation (article 28 bis B).

La commission s’est également saisie du sujet de la lutte contre la pollution sonore, en précisant les critères ayant vocation à mesurer les nuisances sonores à proximité des infrastructures ferroviaires. Les vibrations et les cumuls de nuisance seront pris en considération (article 28 ter). Par ailleurs, un article général dédié à la mobilisation de tous les acteurs, publics comme privés, sera inséré dans la partie du code de l’environnement dédiée à la lutte contre le bruit (article 28 quater).

S’agissant du forfait mobilités durables, la commission a fait le choix de renvoyer le débat à la séance publique, afin de laisser le temps nécessaire aux partenaires sociaux pour progresser dans les négociations en cours.

SYNTHÈSE DU TITRE V :
MME ZIVKA PARK, RAPPORTEURE

VII. PRÉSENTATION SYNTHÉTIQUE DU TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le chapitre Ier porte sur le renforcement de la sécurité des mobilités. L’article 31 concerne la conduite automobile. Il vise à renforcer la protection des inspecteurs et des examinateurs chargés de faire passer les épreuves pratiques du permis de conduire et à lutter plus efficacement contre les conduites à risques en augmentant le nombre de cas dans lesquels la rétention et la suspension du permis de conduire ainsi que l’immobilisation et la mise en fourrière de véhicule sont possibles.

Les articles 32 et 33 concernent les transports terrestres collectifs. L’article 32 permet de renforcer la sûreté dans les réseaux de transport en étendant le recours aux équipes cynotechniques pour la détection d’explosifs dans les transports ferroviaires et guidés. L’article 33 adapte le périmètre d’intervention du service interne de sécurité de la RATP dans la perspective de l’ouverture à la concurrence de l’exploitation des services de transport public de voyageurs en Île-de-France.

Enfin, l’article 34 habilite le Gouvernement à prendre par ordonnance les mesures pour faire évoluer le droit relatif aux remontées mécaniques, le moderniser et le simplifier.

Le chapitre II comporte des mesures visant à renforcer la compétitivité du transport de fret maritime et fluvial français. L’article 35 sécurise le cadre juridique des conventions de terminal des grands ports maritimes. L’article 36 habilite le Gouvernement à légiférer par ordonnance pour transformer la Société du Canal Seine-Nord Europe en un établissement public local. L’article 37 habilite le Gouvernement à réformer par ordonnance le droit qui s’applique au transport maritime et fluvial pour combler des lacunes anciennes et l’adapter aux évolutions technologiques.

Le chapitre III comporte des dispositions de simplification relatives aux réseaux d’infrastructures. Les articles 38 et 39 permettent de préparer la fin du monopole historique de la RATP en étendant les possibilités ouvertes à la RATP de constituer des filiales, en prévoyant le transfert des contrats de travail des salariés de la RATP aux nouveaux titulaires des marchés et en définissant les garanties sociales associées à ces transferts. L’article 40 met en place un système de sanctions visant à dissuader la fraude au péage à flux libre sur le réseau autoroutier concédé pour favoriser le développer de ce système.

Le chapitre IV comprend une série de mesures diverses, qui concernent de nombreux secteurs et sont de nature très variées.

Suite à la forte diminution du nombre d’ouvrier dockers intermittents, l’article 41 procède à la dissolution de la Caisse nationale de garantie des ouvriers dockers et des bureaux centraux de la main-d’œuvre et prévoit le transfert des compétences qu’ils exerçaient. L’article 42 inscrit dans la loi certains points issus du protocole d’accord du 4 octobre 2017 signé par les partenaires sociaux de la branche du transport routier. L’article 45 supprime l’obligation pour les drones d’emport d’un dispositif de signalement sonore.

Les articles 43, 44 et 45 à 50 concernent le secteur ferroviaire. L’article 43 et les articles 46 à 50 sont issus de la lettre rectificative du Premier ministre du 20 février 2019. Certains reprennent des dispositions concernant le secteur des transports ferroviaires issues du projet de loi portant suppression de sur-transpositions de directives européennes en droit français déposé sur le bureau du Sénat en octobre 2018 et qui avait seulement fait l’objet d’une première lecture au Sénat.

L’article 43 recrée une habilitation à légiférer par ordonnance, originellement intégrée dans la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire mais devenue caduque. Il habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi permettant de favoriser le développement de la négociation collective au sein de la branche ferroviaire et de tirer les conséquences de l’absence de conclusion d’accords collectifs à la date du 31 décembre 2019. L’article 44 habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour moderniser les mesures relatives à la conservation du domaine public ferroviaire. L’article 46 exclut certaines portions du réseau ferroviaire du champ d’application des règles de gestion des installations de service. L’article 47 exonère de l’obligation de séparation comptable les entreprises ferroviaires n’exploitant que des services urbains, suburbains ou régionaux sur certains réseaux. L’article 48 exonère certaines entreprises de l’obligation de détenir une licence d’entreprise ferroviaire pour certaines entreprises. L’article 49 définit la procédure applicable en cas d’inutilisation d’une installation de service pendant au moins deux ans. L’article 50 exonère certains conducteurs de trains de l’obligation de détenir une licence.

VIII. PRINCIPALES MODIFICATIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Les articles 31 et 40 sont les principaux articles qui ont fait l’objet de modifications de fond notables. À l’article 31, le Sénat a supprimé les dispositions relatives au renforcement des sanctions contre les violences à l’encontre des inspecteurs du permis de conduire et assoupli les sanctions instaurées pour lutter contre la conduite sous l’emprise de l’alcool ou de stupéfiants. Le Sénat a également allégé les sanctions prévues par l’article 40 pour fraude au péage en flux libre.

Les modifications apportées par le Sénat consistent essentiellement en l’introduction d’articles additionnels qui concernent une série de thèmes variés.

L’article 31 bis précise que l’agrément accordé aux auto-écoles par le préfet de département a une portée départementale.

Les articles 32 bis, 32 ter et 32 quater concernent la sécurité dans les transports en commun. L’article 32 bis comble une lacune du dispositif sanctionnant les fraudeurs dans les transports en commun qui prennent la fuite. L’article 32 ter crée une expérimentation pour l’utilisation de caméras-piétons par les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP. L’article 32 quater facilite l’éviction des contrevenants sans domicile fixe des véhicules de transport et des gares lorsqu’un hébergement d’urgence a été trouvé. Les articles 38 bis et 38 ter modernisent le cadre applicable aux contrats passés par Île-de-France Mobilités. Enfin, l’article 44 bis allonge de 48 heures à 72 heures le délai de déclaration individuelle de participation à une grève dans les transports en commun.

Les articles 33 bis, 33 ter et 33 quater visent à renforcer la sécurité des passages à niveau, notamment en développant l’usage de GPS permettant aux véhicules de transport en commun de les repérer et en prévoyant des diagnostics de sécurité de ces infrastructures.

Les articles 35 bis, 37 bis B et 37 bis C concernent le secteur maritime. L’article 35 bis vise à renforcer la compétitivité du pavillon français en assouplissant les conditions d’immatriculation des navires au registre international français. L’article 37 bis B modifie le barème de la taxe de séjour pour permettre d’augmenter le tarif applicable aux nuitées sur les navires et compenser les externalités négatives générées par la pollution atmosphérique due aux paquebots de croisière. L’article 37 bis C institue une stratégie nationale relative à la contribution du secteur maritime à la réduction des émissions de gaz à effet de serre.

Enfin, l’article 40 bis prévoit une tarification incitative pour les véhicules à carburants alternatifs dans le cadre des conventions de délégation autoroutières.

IX. PRINCIPALES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR VOTRE COMMISSION

A. APPRENTISSAGE DE LA CONDUITE ET RÉDUCTION DU COÛT DES RÉPARATIONS DES AUTOMOBILES

La commission a adopté une série de mesures pour favoriser l’apprentissage de la conduite. Elle a complété l’article 31 pour instituer un contrat-type dans les auto-écoles (qui permettra de mieux comparer les prestations), pour créer un mécanisme de sur-amortissement fiscal pour l’acquisition par les écoles de conduite de simulateurs et pour mettre en place une expérimentation de désintermédiation de l’attribution des places d’examen pratique du permis de conduire. La commission a aussi adopté un amendement portant article additionnel qui étend le dispositif de conduite encadrée (article 31 bis A). Enfin, elle a supprimé la limitation de l’agrément des auto-écoles à un champ de départemental introduit au Sénat (article 31 bis).

La commission a également adopté un amendement libéralisant de façon progressive et adaptée le marché des pièces détachées visibles pour l’automobile, ce qui doit permettre de faire baisser leur prix (article 31 sexies).

B. SÉCURITÉ DANS LE DOMAINE DU TRANSPORT TERRESTRE

Pour renforcer la lutte contre la conduite sous l’emprise d’alcool et de stupéfiants, la commission a adopté un article 31 bis B prévoyant que des éthylotests soient placés à proximité des étalages des boissons alcooliques dans les débits de boissons à emporter. La commission a étalement rétabli le dispositif de l’article 31 supprimé par le Sénat qui ouvre au préfet la possibilité de faire procéder à l’immobilisation et à la mise en fourrière d’un véhicule pour conduite sous l’emprise de l’alcool ou de produits stupéfiants, pour refus de se soumettre aux tests de contrôle de l’alcoolémie et de l’usage de produits stupéfiants ou encore pour conduite sans permis de conduire. Ce dispositif a par ailleurs été étendu à l’utilisation d’un véhicule pour procéder à un dépôt illégal d’ordures, qui peuvent notamment entraver la circulation. Par ailleurs, pour lutter contre les incivilités, la commission a rétabli le dispositif prévu par l’article 31 pour lutter contre les agressions des inspecteurs du permis de conduire (qui avait été supprimé par le Sénat).

En ce qui concerne la sécurité des passages à niveau, la commission a étendu le champ des diagnostics de sécurité prévus par l’article 33 quater introduit au Sénat et introduit un article permettant au gestionnaire d’infrastructure ferroviaire de participer à l’élaboration des schémas de cohérence territoriale et des plans locaux d’urbanisme concernant des zones qui comprennent des passages à niveau (article 33 quinquies).

Pour renforcer la sécurité dans les transports en commun, la commission a inscrit dans la loi le principe selon lequel les usagers des autobus peuvent bénéficier de l’arrêt à la demande en période nocturne (article 31 bis C).

Enfin, l’Assemblée a supprimé l’expérimentation des caméras-piétons pour les agents assermentés des exploitants d’un service de transport autre que la SNCF et la RATP crée par le Sénat à l’article 32 ter.

C. DROITS SOCIAUX DES SALARIÉS DU SECTEUR DES TRANSPORTS

La commission a adopté un article renforçant le cadre social applicable aux conducteurs de véhicules utilitaires légers, qui était extrêmement lacunaire (article 31 bis D).

Elle a aussi modifié les dispositions relatives au transfert des salariés de la RATP prévues par l’article 39 pour déterminer les conséquences du refus de transfert et les modalités relatives à l’indemnité de licenciement versée en cas de refus de transfert. Le cadre social territorialisé a été étendu aux lignes de bus non urbaines de la RATP dont le parcours est majoritairement effectué dans la zone dense urbaine francilienne. Enfin, la commission a complété cet article pour mettre en place une procédure de transfert automatique des contrats de travail en cas de changement d’exploitant d’un service ou d’une partie de service de transport public routier de voyageurs et définir les garanties dont disposent les salariés. Si ce dispositif s’applique dans toute la France, il permettra notamment de sécuriser la situation des personnels d’OPTILE et de garantir la continuité du service public dans les zones de la grande couronne où l’ouverture à la concurrence des services de bus aura lieu dès 2021.

La commission a introduit un article 43 bis qui vise à combler une lacune de la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire pour permettre la conservation des garanties d’emploi et de maintien du régime spécial de retraite aux salariés de la SNCF dont le contrat de travail, transféré au nouvel attributaire d’un contrat de service public, serait ensuite de nouveau transféré, par celui-ci, à une autre entreprise qui appliquerait une convention collective différente de la convention collective de la branche ferroviaire.

Enfin, considérant que l’équilibre entre le droit de grève (qui est constitutionnellement garanti) et la continuité du service public doit être respecté, la commission est revenue sur l’allongement du délai de déclaration individuelle de participation à une grève, adopté par le Sénat, en supprimant l’article 44 bis.

D. TRANSITION ÉCOLOGIQUE DU SECTEUR DES TRANSPORTS

La commission a pris des mesures relatives à la transition écologique du secteur des transports qui concernent les secteurs maritime, ferroviaire et routier.

Ainsi, elle a adopté un article 37 bis AA qui oblige les ports de plaisance de plus de 100 places à réserver au moins 1 % des postes à quai à des bateaux électriques. Par contre, jugeant que l’augmentation de la taxe de séjour n’était pas l’outil adapté pour lutter contre les externalités négatives des navires de croisière, elle a supprimé l’article 37 bis B introduit au Sénat. Par ailleurs, la commission a réécrit l’article 40 bis pour faire des conventions de délégation autoroutières un levier de la transition écologique du transport routier tout en assouplissant le dispositif très contraignant adopté par le Sénat. Enfin, elle a introduit un article 51 qui institue une stratégie pour le développement du fret ferroviaire.

COMMENTAIRES DES ARTICLES DU PROJET DE LOI

TITRE IER A
PROGRAMMATION DES INVESTISSEMENTS DE L’ÉTAT DANS LES TRANSPORTS : OBJECTIFS, MOYENS ET CONTRÔLE

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a souhaité, à l’initiative de son rapporteur, déplacer le titre IV du projet de loi, intitulé « Programmation des investissements dans les transports », afin que cette division figure en tête du texte. À cet effet, elle a supprimé l’article 30, qui était l’article unique du titre IV dans le projet de loi initial.

L’article 1er A reprend, en la modifiant, la teneur de l’article 30. L’article 1er B reprend pour sa part les éléments de programmation financière qui figuraient dans le rapport annexé au projet de loi. Les articles 1er C et 1er D, ajoutés par le Sénat en commission, et l’article 1er E, ajouté par le Sénat en séance publique, contiennent des dispositions nouvelles.

Il est d’usage que la partie consacrée à la programmation financière se trouve placée au début des grands textes d’orientation et de programmation (2). L’intention initiale du Gouvernement pour le présent projet de loi était de mettre en exergue le titre consacré à la gouvernance et aux réponses aux besoins quotidiens des publics. La ministre des transports affirmait au Sénat : « Je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. (3) »

Le Sénat a estimé que les moyens alloués aux objectifs fixés par le présent article devaient servir de base à toutes les dispositions du texte, et donc figurer en première place.

Lors de son intervention liminaire en commission du développement durable et de l’aménagement du territoire, la ministre a regretté ce déplacement tout en affirmant sa volonté de compromis avec le Sénat :

« Si je regrette ce choix, ce n’est pas une coquetterie d’auteur : je considère que cette première place revient aux collectivités, qui seront, demain, les plus à même d’apporter les solutions concrètes que nos concitoyens attendent. Par ailleurs, pendant trop longtemps, les infrastructures ont été l’alpha et l’oméga de notre politique des transports. J’ai bien compris que le Sénat, notamment le rapporteur du texte, en faisait une ligne rouge. Aussi, voulant faire preuve à l’égard du Sénat de ce même esprit constructif que j’évoquais, je ne vous propose pas de redéplacer ce titre, mais je salue le choix de la commission d’examiner le texte dans son ordre d’origine. (4) »

En effet, les transformations structurelles et les grandes priorités proposées dans le présent texte vont bien au-delà de la simple programmation des moyens financiers. Pour autant, le déplacement du titre IV ne constitue pas une altération du texte quant au fond, et il est important, au regard des enjeux de ce projet de loi pour le quotidien des Français, de trouver un compromis avec le Sénat.

Article 1er A
Programmation financière et rapport annexé prévoyant les investissements de l’État dans les systèmes de transport pour la période 2019-2037

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR : UNE DIFFICILE CONVERGENCE ENTRE PLANIFICATION DES INFRASTRUCTURES ET PROGRAMMATION FINANCIÈRE

La construction et l’entretien des infrastructures de transport ont toujours été guidés par des orientations fortes définies par le pouvoir central (5). L’expression législative ou réglementaire de ces orientations a cependant revêtu des formes variables.

A. LE PLAN

Sous la IVe République et dans les deux premières décennies de la Ve, c’est au Commissariat général du Plan qu’il est revenu de définir les orientations en matière de transports comme dans de nombreux autres domaines. Les plans successifs fixaient des objectifs de développement fondés sur des prévisions économiques, technologiques et démographiques détaillées. Le coût des différents programmes était souvent chiffré avec précision.

Le quatrième plan de développement économique et social (1962-1965) (6) comprenait ainsi un volet important consacré aux transports. La loi n° 62-900 du 4 août 1962 portant approbation du Plan de développement économique et social donna une assise législative à ce texte. Elle prévoyait également que :

« Le projet de loi de finances sera, en outre, accompagné d’une annexe générale récapitulant l’ensemble de l’effort financier prévu par le budget de l’État pour l’exécution des tranches opératoires décidées en application du Plan de développement économique et social. »

Le quatrième plan est contemporain à la mise en place d’importants outils institutionnels d’aménagement du territoire : en 1960 est institué le Comité interministériel permanent pour les problèmes d’action régionale et d’aménagement du territoire (CIAT), qui devient en 1995 le Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) (7)  ; la délégation interministérielle à l’aménagement du territoire et à l’attractivité régionale (DATAR) est quant à elle créée par le décret n° 63-112 du 14 février 1963.

B. LA LOI D’ORIENTATION DES TRANSPORTS INTÉRIEURS DE 1982

Dans un tout autre contexte, celui des premières lois de décentralisation et de l’institution des contrats de plan État-région, la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs, dite « LOTI », vise à poser le cadre d’intervention de l’État dans le domaine des transports et définit le « service public des transports ». Elle introduit en son article 2 un « droit au transport ».

C’est le premier texte législatif à être centré sur les transports en tant que tels. Les sujets budgétaires afférents ne sont pas abordés.

La mise en œuvre des politiques d’infrastructures repose sur des schémas directeurs (article 14) élaborés par l’État et les collectivités territoriales.

L’article 3, reproduit dans l’encadré ci-dessous, permet de mesurer les éléments de continuité et d’évolution par rapport aux objectifs énoncés dans le présent projet de loi.

Article 3 de la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports
(version initiale)

« La politique globale des transports de personnes et de marchandises assure le développement harmonieux et complémentaire des divers modes de transports individuels et collectifs, en tenant compte de leurs avantages et inconvénients en matière de développement régional, d’aménagement urbain, de protection de l’environnement, de défense, d’utilisation rationnelle de l’énergie, de sécurité et de leur spécificité. Elle tient compte des coûts économiques réels liés à la création, à l’entretien et à l’usage des infrastructures, équipements et matériels de transport et des coûts sociaux, monétaires et non monétaires, supportés par les usagers et les tiers.

« Elle établit les bases d’une concurrence loyale entre les modes de transport et entre les entreprises, notamment en harmonisant leurs conditions d’exploitation et d’utilisation.

« Elle favorise leur complémentarité et leur coopération, notamment dans les choix d’infrastructures et par le développement rationnel des transports combinés.

« Elle contribue au développement et à l’amélioration de la politique européenne des transports. »

La LOTI institue également un Conseil national des transports (CNT) qui « est consulté sur les schémas nationaux de développement des transports et d’infrastructures » (article 16). À cette instance nationale correspondent, au plan local, des comités départementaux et régionaux des transports.

Le fonctionnement du CNT, organisme pléthorique (89 membres pour la section permanente et 193 membres pour l’assemblée générale en incluant les suppléants (8)), n’a jamais donné satisfaction. Le CNT a été dissout par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (dite « Grenelle II »).

C. L’OBJECTIF DE LA LOI DE 1995

Le I de l’article 17 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire fixait un objectif de désenclavement souvent cité dans les débats sur l’aménagement du territoire :

« En 2015, aucune partie du territoire français métropolitain continental ne sera située à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile soit d’une autoroute ou d’une route express à deux fois deux voies en continuité avec le réseau national, soit d’une gare desservie par le réseau ferroviaire à grande vitesse. »

D. LES LOIS « GRENELLE »

• De nouveaux objectifs environnementaux et un outil de planification

Le chapitre III de la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite « Grenelle I », est consacré aux transports.

D’une part, il établit les grands objectifs applicables à la politique des transports, laquelle « contribue au développement durable et au respect des engagements nationaux et internationaux de la France en matière d’émissions de gaz à effet de serre et d’autres polluants, tout en limitant la consommation des espaces agricoles et naturels » (article 10).

Parmi ces objectifs figurent notamment :

– la réduction, dans le domaine des transports, des émissions de gaz à effet de serre de 20 % à l’horizon 2020 ;

– la réduction des nuisances et des émissions de polluants ;

– l’accroissement de la part modale du non-routier et non-aérien de 14 % à 20 % à l’échéance 2022 ;

– un accroissement des moyens dévolus par l’État et ses établissements publics à la régénération du réseau ferroviaire pour atteindre en 2015 un niveau de 400 millions d’euros par an supplémentaires par rapport au plan de renouvellement des voies ferrées 2006-2010 ;

– la mise en place d’un réseau d’autoroutes ferroviaires à haute fréquence ;

– la conservation des emprises des lignes ferroviaires désaffectées pour permettre la mise en place ultérieure de systèmes de transports de marchandises, de transports en commun ou de transports non motorisés ;

– le développement de lignes d’autoroutes de la mer sur la façade atlantique et la façade méditerranéenne ;

– la modernisation du réseau fluvial magistral et des barrages de navigation ;

– le développement de l’usage des transports collectifs de personnes ;

– la contribution de l’État à hauteur de 16 milliards d’euros au financement d’un programme d’investissements permettant de lancer la réalisation de 2 000 kilomètres de lignes ferroviaires nouvelles à grande vitesse à l’horizon 2020.

D’autre part, le chapitre III de la loi « Grenelle I » modifie la LOTI en instaurant notamment un schéma national des infrastructures de transport (SNIT) qui « fixe les orientations de l’État en matière d’entretien, de modernisation et de développement des réseaux relevant de sa compétence, de réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels, et en matière d’aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux ».

Il est précisé que l’État évalue l’opportunité des projets d’infrastructures à inscrire dans le SNIT selon une liste de critères indiqués par ordre de priorité :

– le solde net d’émissions de gaz à effet de serre induites ou évitées par le projet rapporté à son coût ;

– l’avancement d’autres projets et les perspectives de saturation des réseaux concernés ;

– la performance environnementale (lutte contre le bruit, effet de coupure, préservation de la biodiversité...) ;

– l’accessibilité multimodale, le développement économique, le désenclavement et l’aménagement des territoires aux différentes échelles ;

– l’amélioration de l’efficacité, de la sécurité et de la cohérence du système de transport existant ;

– la réalisation des objectifs d’accessibilité des personnes à mobilité réduite prévus par la législation nationale.

Ce nouvel outil de planification se heurte rapidement à des obstacles budgétaires difficilement surmontables : le projet rendu public en novembre 2011 comporte un montant d’opérations et de projets à réaliser sur 25 ans évalué à plus de 245 milliards d’euros – dont 88 milliards d’euros au moins à la charge de l’État.

Une instance consultative restée virtuelle : le Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité

La loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement, dite « Grenelle II » prévoyait en son article 251 de remplacer le Conseil national des transports issu de la LOTI par un Conseil supérieur des transports terrestres et de l’intermodalité (CSTTI). Le décret n° 2012-253 du 21 février 2012 en précise les missions et la composition – outre le président, cinquante-deux membres répartis en cinq collèges : élus, entreprises et établissements intervenant dans le transport terrestre, salariés du transport terrestre, société civile, représentants de l’État.

Le CSTTI ne s’est jamais réuni. Il a été supprimé par le décret n° 2014-132 du 17 février 2014 portant suppression de commissions administratives à caractère consultatif.

E. LA COMMISSION « MOBILITÉ 21 »

Afin de définir les priorités d’investissement dans le cadre du SNIT, le ministre délégué chargé des transports installe en octobre 2012 une commission dite « Mobilité 21 », composée de parlementaires (9) et d’experts (10) et présidée par M. Philippe Duron.

Le rapport de la commission, intitulé « Pour un schéma national de mobilité durable » et remis en juin 2013, établit une hiérarchie des grands projets – engagements prioritaires pour les périodes 2014-2030, 2030-2050 et au-delà de 2050 – et retient deux scénarios financiers. Le premier suppose que les ressources de l’Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF) soient maintenues constantes à 2,26 milliards d’euros entre 2017 et 2030, ce qui permet d’engager entre 8 et 10 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030 ; le second prévoit une augmentation des ressources de l’agence d’environ 400 millions d’euros par an, ce qui permet d’engager entre 28 et 30 milliards d’euros de travaux d’ici à 2030.

Les principales recommandations de la commission « Mobilité 21 »

– Garantir la qualité d’usage des infrastructures de transport ;

– Rehausser la qualité de service du système de transport ;

– Améliorer la performance d’ensemble du système ferroviaire ;

– Rénover les mécanismes de financement et de gouvernance du système de transport.

Dans le plan d’investissement présenté par le Premier ministre le 9 juillet 2013, le volet transports s’appuie sur le scénario n° 2 et reprend les préconisations de la commission, à savoir la priorité aux services et à l’amélioration du réseau existant.

F. LE CONSEIL D’ORIENTATION DES INFRASTRUCTURES

À l’automne 2017, dans le cadre des Assises de la mobilité, la ministre chargée des transports installe un Conseil d’orientation des infrastructures (COI), dont la mission est de proposer au Gouvernement une stratégie en matière d’investissements dans les infrastructures de transport.

Le COI, présidé par M. Philippe Duron et composé de seize membres (11), remet son rapport intitulé « Mobilités du quotidien : répondre aux urgences et préparer l’avenir » le 1er février 2018. Ce rapport distingue les trois scénarios reproduits ci-après.

ttps://www.senat.fr/rap/l18-368-1/l18-368-11.png

Source : Rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Le COI identifie également quatre priorités pour répondre à l’urgence :

– améliorer la qualité de service des réseaux, en assurer la pérennité et les moderniser ;

– développer la performance des transports en ville et y lutter contre la congestion routière et la pollution ;

– réduire les inégalités territoriales en assurant de meilleurs accès pour les villes moyennes et les territoires ruraux et tenir compte des besoins spécifiques des outre-mer ;

– se doter d’infrastructures et de services de fret performants au bénéfice de l’économie française et transporter les marchandises sur le mode le plus pertinent.

Il fixe deux objectifs stratégiques pour préparer l’avenir :

– placer la France à la pointe de l’innovation, notamment pour assurer les transitions environnementales ;

– engager sans tarder les grands projets de liaisons entre métropoles en sélectionnant pour les premières phases celles qui répondent le mieux aux enjeux du quotidien.

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

1. L’article 1er A

La création de l’article 1er A résulte de la volonté de la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat de déplacer le titre IV du projet de loi initial, constitué du seul article 30, pour le faire figurer au début du texte.

Pour rappel, cet article fixait « la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans le système des transports pour la période 2019-2027 ».

Il définissait quatre objectifs :

« 1° Renforcer les offres de déplacement du quotidien (…) ;

« 2° Accélérer la transition énergétique et la lutte contre la pollution (…) ;

« 3° Contribuer à l’objectif de cohésion des territoires métropolitains et ultramarins (…) ;

« 4° Améliorer l’efficacité des transports de marchandises (…). »

Il prévoyait à cette fin la mise en œuvre de cinq programmes d’investissement prioritaires :

« 1° L’entretien et la modernisation des réseaux nationaux routiers, ferroviaires et fluviaux existants ;

« 2° La résorption de la saturation des grands nœuds ferroviaires, afin de doubler la part modale du transport ferroviaire dans les grands pôles urbains ;

« 3° Le désenclavement routier des villes moyennes et des régions rurales par des aménagements des itinéraires existants ;

« 4° Le développement de l’usage des mobilités les moins polluantes et partagées au quotidien (…) ;

« 5° Le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse (…). »

L’article 30 portait également approbation du rapport annexé.

Enfin, il abrogeait les articles du code des transports relatifs au SNIT.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé décline la stratégie définie à l’article 30 et définit les montants de dépenses de l’AFITF pour sa mise en œuvre. Alors que l’exposé des motifs entre dans le détail de plusieurs grands projets, le rapport annexé n’en évoque aucun, de manière à conserver un niveau suffisant de généralité.

Sa première partie, intitulée « La programmation des investissements », décrit une trajectoire d’augmentation importante des investissements de l’État dans les systèmes de transport, à hauteur de 40 % entre les périodes 2014-2018 et 2019-2023 ; elle établit les dépenses annuelles de l’AFITF de manière détaillée sur la période 2019-2023 et en moyenne sur la période 2023-2027. Il est précisé que « cette programmation suppose la mise en place de ressources additionnelles pérennes au profit de l’AFITF, à hauteur de 500 millions d’euros par an à partir de 2020 ».

Sa deuxième partie, intitulée « Les programmes d’investissement prioritaires », porte sur la mise en œuvre et le financement des cinq programmes mentionnés à l’article 30. Les éléments chiffrés sont résumés dans l’encadré ci-après.

Les montants prévus par le rapport annexé pour chaque
programme d’investissement prioritaire

1° Pour l’entretien et la modernisation des réseaux existants :

Réseau routier : 850 millions d’euros par an d’ici à 2022 puis 930 millions d’euros par an (crédits AFITF et État) ;

Réseau fluvial : 110 millions d’euros par an entre 2019 et 2022 et 130 millions d’euros par an entre 2023 et 2027 (AFITF) ;

Réseau ferroviaire : le rapport indique que SNCF Réseau investira 3,6 milliards d’euros par an sur le réseau et qu’« en complément, l’État apportera toute sa part aux opérations de modernisation du réseau », de sécurité, de lutte contre le bruit, etc.

2° Pour la désaturation des grands nœuds ferroviaires :

Le rapport annexé fait état d’« un montant prévisionnel d’engagement global de 2,6 milliards dans les dix années à venir (hors Île-de-France), associant État, collectivités locales ou SNCF », l’État prévoyant d’y contribuer à hauteur de 1,3 milliard d’euros.

3° Pour le désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux :

Le rapport annexé évoque un programme concernant une vingtaine d’itinéraires routiers au sein des contrats de plan État-région, pour un montant total de 1 milliard d’euros sur dix ans.

4° Pour le développement de l’usage des mobilités propres et partagées :

1,1 milliard d’euros sont prévus d’ici à 2025, dont 600 millions d’euros pour les pôles d’échanges multimodaux et transports collectifs, avec une priorité pour la desserte des quartiers « politique de la ville », 50 millions d’euros pour accompagner l’innovation et 350 millions d’euros pour soutenir les modes actifs (vélo et marche).

5° Pour le soutien à une politique de transport des marchandises ambitieuse :

L’État investira 1 milliard d’euros dans les cinq ans et 2,3 milliards d’euros sur la décennie.

Sa troisième partie, intitulée « L’achèvement des grands itinéraires routiers, ferroviaires et fluviaux », précise que « l’État ne renonce pas (…) aux projets de grandes liaisons ferroviaires interurbaines (…) et aux projets de compléments ponctuels du maillage autoroutier ». Il est également indiqué que « l’État privilégie pour les grands projets le scénario 2 » du COI.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

1. L’article 1er A

Par rapport à l’article 30 du projet de loi initial, l’article 1er A introduit par la commission du Sénat apporte plusieurs modifications notables. En particulier :

● il déplace en tête d’article l’approbation du rapport annexé ;

● il étend la période de référence à l’horizon 2037, afin qu’elle coïncide avec la délimitation opérée par le COI dans son rapport ;

● il place le troisième objectif du texte initial en première position et le reformule en partie (« Réduire les inégalités territoriales »;

● il place par conséquent le premier objectif du texte initial en deuxième position et en modifie également la formulation (en insérant notamment au début de l’alinéa le membre de phrase : « Améliorer la qualité des réseaux routiers, ferroviaires et fluviaux et en assurer la pérennité ») ;

● il supprime le III, qui abrogeait la section du code des transports relative au SNIT ; cette suppression est en cohérence avec l’introduction par la commission du Sénat d’une nouvelle rédaction de cette section à l’article 1er C.

2. Le rapport annexé

Afin d’asseoir la programmation sur des ressources pérennes, la commission du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à :

– la sanctuarisation des ressources affectées à l’AFITF, dont le budget ne doit pas dépendre de ressources fluctuantes et imprévisibles comme le produit des amendes radars (alinéa 10 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– l’affectation intégrale à l’AFITF du produit de l’augmentation de 2 centimes d’euro par litre de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) sur le gazole pour les véhicules légers et de 4 centimes pour les poids lourds, prévue par la loi n° 2014-1654 du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 pour financer les infrastructures de transport en remplacement de l’écotaxe (alinéa 11) ;

– l’affectation à l’AFITF d’une ressource complémentaire pour atteindre les objectifs de la programmation (alinéa 12), sans toutefois préciser la nature de cette ressource.

Elle a également adopté trois amendements du rapporteur visant respectivement :

– renforcer la connaissance, la surveillance et la sécurité des ouvrages d’art et des ponts, en prévoyant qu’un effort particulier serait déployé en la matière dans le cadre de la programmation (alinéa 30) ;

– renforcer les moyens alloués à la sécurité des passages à niveau (alinéa 37) ;

– préciser que l’AFITF continue à soutenir financièrement les actions de renouvellement du matériel roulant des trains d’équilibre du territoire (TET) (alinéa 38) ;

Elle a adopté un amendement de M. Rémy Pointereau introduisant une référence à la liste et la programmation des opérations fixées par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80).

Elle a enfin précisé, à l’initiative de son rapporteur, que les ressources de la programmation devaient permettre, à terme, la mise en œuvre, selon un calendrier adapté, des projets d’infrastructures prévus par le scénario 3 puis de réévaluer, dans le cadre du COI, les projets pour lesquels aucun financement n’a été prévu sur la période 2019-2037 (alinéa 82).

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

1. L’article 1er A

Le Sénat a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Les principales modifications sont les suivantes :

– ajout de la diminution des gaz à effet de serre parmi les éléments du troisième objectif (alinéa 5 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout des mentions « en termes de mobilité quotidienne et notamment de fluidité du trafic routier » et « notamment en engageant une politique ambitieuse et incitative pour le développement du transport fluvial » dans l’énoncé du quatrième objectif relatif à l’efficacité des transports de marchandises (alinéa 6) ;

– ajout du « développement de l’usage de véhicules à faibles et très faibles émissions, en tenant compte notamment des émissions liées aux dispositifs embarqués » dans l’énoncé du cinquième programme d’investissement prioritaire, relatif au transport de marchandises (alinéa 12).

2. Le rapport annexé

Les principales modifications apportées par amendement en séance publique au rapport annexé sont les suivantes :

– ajout d’une phrase recommandant de réaliser de manière concomitante les différentes opérations de modernisation des lignes ferroviaires structurantes lorsque cela permet de réduire les coûts et de limiter les nuisances pour les usagers (alinéa 37 du texte transmis à l’Assemblée nationale) ;

– ajout d’une phrase invitant l’État à étudier le « développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET), notamment permettant de développer l’offre des trains de nuit » (alinéa 40) ;

– ajout d’un alinéa indiquant qu’« un effort particulier est effectué en faveur de l’aménagement et la sécurisation des routes nationales non concédées traversant tout département métropolitain dépourvu de desserte ferroviaire, autoroutière ou de route nationale non concédée à 2x2 voies » (alinéa 53) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « la disponibilité des emprises des voies ferroviaires désaffectées est assurée afin de pouvoir recevoir de futurs modes de transport » (alinéa 65) ;

– affirmation du soutien à la filière hydrogène (alinéa 66) ;

– affirmation du soutien à la végétalisation des infrastructures de la mobilité (alinéa 67) ;

– ajout d’un alinéa précisant que les calendriers prévisionnels des phases d’étude et de réalisation des ouvrages retenus dans le cadre des contrats de plan État-région résultant de la programmation sont communiqués aux collectivités locales concernées (alinéa 76) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, d’un alinéa indiquant notamment que « l’État confirme son engagement dans la réalisation de la liaison ferroviaire internationale fret et voyageurs Lyon-Turin » (alinéa 78) ;

– ajout, contre l’avis de la commission et du Gouvernement, de la mention de l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône dans l’alinéa se référant à la liste des opérations fixée par le tableau 6 du rapport du COI (alinéa 80) ;

– ajout d’un alinéa indiquant que « l’État accompagne la mise en œuvre de sociétés de financements permettant l’identification de ressources territoriales nouvelles et de financements innovants, afin d’accélérer le portage et la réalisation de grandes infrastructures » (alinéa 83).

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

1. L’article 1er A

La commission a adopté l’article 1er A modifié par plusieurs amendements.

Suivant l’avis du Gouvernement et de votre rapporteure, elle a repoussé plusieurs amendements visant :

– à établir une hiérarchie entre les objectifs et entre les programmes, car ces objectifs et ces programmes s’inscrivent dans un rapport de complémentarité ;

– à donner la priorité à telle ou telle catégorie de territoire (quartiers prioritaires de la politique de la ville, zones rurales particulièrement enclavées, territoires de montagne…), car l’avantage ainsi donné à certains territoires le serait au détriment de tous les autres.

Les principales modifications apportées en commission sont les suivantes :

Place de l’alinéa portant approbation du rapport annexé

Dans sa réécriture de l’article 30 du projet de loi initial, devenu article 1er A du texte transmis à l’Assemblée nationale, le Sénat a placé en tête d’article l’approbation du rapport annexé.

Afin de clarifier l’ordre des alinéas et afin de mieux faire apparaître que le rapport annexé est la déclinaison des objectifs et programmes présentés dans l’article, la commission a souhaité, à l’initiative de votre rapporteure, replacer au début de l’article l’énoncé de son objet même, à savoir « la stratégie et la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les systèmes de transports pour la période 2019-2037 ».

En conséquence, un autre amendement de votre rapporteure fait figurer l’approbation du rapport annexé dans un II à la fin de l’article 1er A.

Réécriture de l’objectif n° 1

À l’initiative de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement, dont l’objet était de préserver des éléments de la rédaction du projet de loi initial tout en mettant en exergue l’objectif de réductions des inégalités territoriales tel qu’il avait été formulé par le Sénat.

Réécriture de l’objectif n° 2

La commission a également souhaité, par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, reprendre l’objectif d’amélioration des offres de déplacements du quotidien dans la formulation de l’article 30 du projet de loi initial. En effet, les déplacements du quotidien sont au cœur de ce projet de loi, tout comme ils étaient au cœur du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures.

Affirmation de l’objectif de sécurité pour les nouvelles mobilités et les mobilités alternatives

La commission a adopté un amendement de la commission des affaires économiques affirmant l’importance de la notion de sécurité dans la stratégie de déploiement des nouvelles solutions de mobilité ou des mobilités alternatives.

À l’appui de cette modification, le rapporteur pour avis de la commission des affaires économiques, M. Damien Adam, rappelle que le nombre de cyclistes tués sur la route connaît une évolution moyenne annuelle de + 1,6 % depuis 2010. Considérés comme usagers vulnérables, les cyclistes sont exposés, selon l’étude Accidentalité à vélo et exposition au risque (AVER), à un risque trois fois plus élevé d’être tués par heure passée dans la circulation que les automobilistes.

En outre, le manque de structures adaptées et sécurisées – notamment de voies réservées au vélo – peut dissuader le recours aux mobilités actives et les moins polluantes.

2. Le rapport annexé

Le rapport annexé a fait l’objet de plusieurs modifications substantielles en commission.

La commission a néanmoins rejeté tous les amendements évoquant des projets d’infrastructures particuliers. En effet, comme son homologue au Sénat, M. Didier Mandelli, votre rapporteure a estimé qu’il s’agissait d’amendements d’appel n’ayant pas vocation à être adoptés. L’exposé des motifs du présent texte comporte une liste des principaux projets dont le financement est prévu, tout comme le scénario 2 du COI, auquel le texte renvoie. Intégrer au cas par cas des projets dans le rapport annexé exposerait le législateur à des erreurs d’appréciation ou à des omissions. La représentation nationale doit se prononcer sur un projet de programmation global. Elle aura tous les moyens d’en vérifier l’exécution dans le détail.

Les principaux amendements adoptés portent sur les points suivants :

Possibilité de lissage des dépenses de l’AFITF pour la période 2019-2023

Suivant l’avis favorable de votre rapporteure et l’avis de sagesse du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de la commission des finances, présenté par la rapporteure pour avis Mme Anne-Laure Cattelot, et dont l’objectif est de préciser que la chronique annuelle des dépenses de l’AFITF mentionnée dans le projet de loi doit être appréciée de façon globale. L’amendement indique en conséquence que le total des financements pour la période 2019-2023 atteindra 13,7 milliards d’euros. Il sera ainsi possible, le cas échéant, de lisser sur la durée de la programmation le rattrapage de l’écart d’environ 200 millions d’euros constaté, pour 2019, entre le budget initial de l’AFITF et la chronique de programmation financière du projet de loi d’orientation des mobilités.

Principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion

Par l’adoption d’un amendement de votre rapporteure, la commission a souhaité poser le principe de l’affectation à l’AFITF du surplus de recettes de la taxe de solidarité sur les billets d’avion.

Instaurée en 2006, cette taxe, dite « taxe Chirac » alimente le Fonds de solidarité pour le développement (FSD) dans la limite d’un plafond annuel fixé à 210 millions d’euros. Le solde est affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». Ce surplus est en augmentation chaque année du fait de l’accroissement continu du nombre de passagers. Le produit total de la taxe s’est élevé à 224,5 millions d’euros en 2017 et à 241,7 millions d’euros en 2018. On peut donc estimer que le montant annuel supplémentaire qui pourra être dédié aux infrastructures et aux mobilités durables s’élèvera à plus de 30 millions d’euros et connaîtra des augmentations substantielles (12).

La taxe de solidarité sur les billets d’avion est assise sur le nombre de passagers. Ses tarifs (13) sont listés dans le tableau suivant.

TARIFS AU 1ER AVRIL 2019 DE LA TAXE DE SOLIDARITÉ SUR LES BILLETS D’AVION

(en euros)

Destination finale du passager

Conditions de transport du passager

Tarif applicable

France métropolitaine, DOM/COM, autre État membre de l’UE, autre État partie à l’accord sur l’EEE, Suisse

Classe « Première » ou « Affaires » ou dénomination équivalente

Majoré

11,27

Autres classes

Normal

1,13

Autres destinations

Classe « Première » ou « Affaires » ou dénomination équivalente

Majoré

45,07

Autres classes

Normal

4,51

Source : DGAC.

Une telle affectation présente l'avantage de faire contribuer le transport aérien, fort émetteur de gaz à effet de serre, au financement des infrastructures et au développement des mobilités durables. En l’espèce, la contribution demeure modeste au regard du besoin de recettes supplémentaires de l’AFITF, mais elle a une portée symbolique forte, elle ouvre la voie à d’autres initiatives pour faire contribuer l’aérien au développement des mobilités les moins polluantes et elle conforte la position du Gouvernement au plan international.

La ministre l’a du reste souligné en donnant un avis favorable à l’amendement : « Le Président de la République soutient le principe d’une taxation du transport aérien à l’échelle européenne, ce qui est parfaitement en lien avec l’engagement de la France et sa position de leader dans la lutte contre le changement climatique (…). D’ores et déjà, la France peut signifier sa volonté d’affecter les surplus de cette taxe au financement de transports plus propres, notamment ferroviaires (…). Au-delà, elle encouragera une taxation du transport aérien, mais à l’échelle européenne : ce point sera notamment à l’ordre du jour du prochain conseil européen des ministres des transports le 6 juin prochain. »

Il conviendra désormais de veiller à l’inscription de l’affectation du surplus de recettes de la « taxe Chirac » à l’AFITF dans la prochaine loi de finances, seul vecteur possible pour une telle mesure (14).

Précision sur les rôles respectifs des différentes autorités en matière de surveillance et d’entretien des ouvrages d’art

À l’initiative de votre rapporteure et suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a modifié un alinéa, introduit par le Sénat, qui prévoyait l’accompagnement par l’État de l’inventaire, de la surveillance, de l’entretien et, le cas échéant, de la réparation des ouvrages d’art et des ponts.

En effet, cette volonté d’accompagnement est déjà satisfaite par l’Institut des routes, des rues et des infrastructures pour la mobilité (IDRRIM), créé en 2010 à l’initiative du ministre chargé des transports, de l’Assemblée des départements de France et des fédérations nationales d’ingénierie et de travaux publics. L’IDRRIM pilote notamment l’Observatoire national de la route (ONR), et participe aux conférences techniques interdépartementales animées par le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA). Ces dispositifs existants seront consolidés par l’Agence nationale de la cohésion des territoires qui aura vocation à appuyer les collectivités en matière d’ingénierie.

Par ailleurs, en tant que gestionnaires routiers, les différentes collectivités disposent de la libre administration de leurs équipements, y compris des choix de leurs priorités et de leurs politiques ainsi que des niveaux d’investissement, sans intervention de l’État.

La modification apportée en commission permet de clarifier les rôles respectifs des différentes autorités et d’affirmer le rôle d’accompagnement de l’État dans l’inventaire des ouvrages d’art.

Étude sur le développement de nouvelles lignes de trains d’équilibre du territoire (TET) et sur l’amélioration de l’offre des trains de nuit

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure qui visait à satisfaire de très nombreux amendements insistant sur la possibilité de développer de nouvelles lignes de TET et d’améliorer l’offre de trains de nuit. Il est en effet primordial de donner un nouvel essor à ces lignes qui sont un outil majeur de désenclavement et qui représentent une alternative efficace et décarbonée à la voiture et à l’avion.

Cet amendement prévoit qu’avant le 30 juin 2020, le Gouvernement consacrera à ces sujets une étude qu’il transmettra au Parlement.

Réalisation de projets de « RER métropolitains »

Après avis favorable du Gouvernement et de votre rapporteure, la commission a adopté un amendement de M. Benoît Simian visant à mentionner les projets de « RER métropolitains » parmi les opérations à enclencher rapidement dans le domaine ferroviaire.

Déclaration d’utilité publique et travaux d’amélioration du réseau routier existant

Le Sénat avait introduit une exception au dispositif de désenclavement routier des villes moyennes et des territoires ruraux consistant à privilégier des aménagements ponctuels plutôt que de reporter de manière répétée une mise complète à deux fois deux voies. En effet, un amendement adopté en séance publique précise : « sauf si la déclaration d’utilité publique a été prononcée, et que les acquisitions et aménagements fonciers ont été réalisés ».

Or, quel que soit l’état d’avancement des procédures et des acquisitions foncières, les projets doivent être poursuivis dans un esprit pragmatique en les adaptant au contexte, aux enjeux de trafic, aux exigences environnementales et aux contraintes budgétaires.

Par ailleurs, le coût des études amont et des acquisitions foncières n’excède pas en général 10 % du coût total d’une opération ; le franchissement de ces étapes ne doit pas par conséquent interdire la possibilité de réinterroger la pertinence réelle d’une opération de mise à deux fois deux voies souvent envisagée de nombreuses années auparavant.

Enfin, les aménagements à deux fois deux voies sont difficiles à financer et doivent être réservés aux situations où le besoin est avéré, quitte à réviser un plan d’aménagement historique qui ne correspond plus aux besoins au profit de solutions plus légères, plus phasables et donc plus faciles à financer.

C’est pourquoi, suivant l’avis favorable du Gouvernement, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure qui supprime l’ajout du Sénat.

Possibilité de faire porter par une délégation de service public autoroutier la création de certaines infrastructures

Un amendement , adopté par la commission des finances et défendu en commission du développement durable par M. Joël Giraud, rapporteur général du budget, visait à autoriser l’adossement des sections à gabarit routier à une concession autoroutière existante.

Le droit de l’adossement est en effet fondé sur un principe général qui encadre très strictement l’adossement d’une autoroute à une autre section d’autoroute – une petite section en général, permettant de compléter l’autoroute préexistante. Il n’est pas prévu d’adossement à des gabarits routiers. Or, dans de nombreux cas, le gabarit routier est nécessaire, soit parce que la rentabilité attendue n’est pas suffisante, soit parce que la géomorphologie de la zone ne permet pas d’insérer un gabarit autoroutier, soit pour des raisons environnementales et d’acceptabilité par les populations.

La commission a adopté cet amendement après que le Gouvernement a émis un avis favorable et votre rapporteure un avis de sagesse.

Suppression de la référence au tableau 6 du rapport du Conseil d’orientation des infrastructures et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône

Le Sénat avait souhaité insérer dans le rapport annexé une référence au tableau 6 du rapport du COI et à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône.

Le tableau 6 détaille la programmation des différentes opérations selon les trois scénarios examinés par le COI, ainsi que leur phasage.

Il s'agit bien entendu d'un tableau indicatif. Le mentionner dans le présent rapport annexé aurait présenté le risque d'enfermer la programmation dans un schéma rigide, alors que chacun sait que tous ces projets peuvent faire l'objet d'ajustements au fil de leur réalisation.

En outre, le rapport annexé se réfère au scénario 2 pour ce qui est des grands projets. Or le tableau 6 comporte une multitude de projets de moindre ampleur dont la nature et le calendrier peuvent être modifiés en fonction des priorités définies par les collectivités territoriales et du déroulement concret des travaux.

C’est pourquoi la commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à supprimer la référence à ce tableau 6, sur un avis favorable du Gouvernement.

S’agissant de la référence à l’achèvement de la branche Est de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône, la ministre a indiqué en présentant un amendement du Gouvernement supprimant cette référence que ce projet ne figurait pas dans les priorités du Conseil d’orientation des infrastructures, mais que « de nouvelles études ont été réalisées, qui pourraient permettre de réévaluer le bilan socio-économique des trente kilomètres manquants. Nous sommes convenus [avec la présidente de la région Bourgogne Franche-Comté et le représentant de la région Grand-Est] que le Conseil d’orientation des infrastructures pourra analyser le sujet lorsqu’il va reprendre ses travaux, dans la perspective d’une inscription sur la période 2023-2028. »

Suivant l’avis favorable de la rapporteure, la commission a adopté cet amendement.

Article 1er B
Dépenses de l’Agence de financement
des infrastructures de transport de France (AFITF)

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LA PORTÉE NORMATIVE DES ARTICLES DE PROGRAMMATION FINANCIÈRE

Le titre Ier A du présent texte s’inscrit dans le cadre de l’article 34 de la Constitution, lequel, dans sa rédaction issue de la loi constitutionnelle n° 2008-724 du 23 juillet 2008, prévoit que « des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État ». Les lois ou les articles de programmation ont une portée normative limitée : ils ne remettent nullement en cause le principe d’annualité budgétaire ; en particulier, ils ne contraignent pas le Parlement dans la discussion et le vote des crédits lors de l’examen annuel du projet de loi de finances.

En revanche, la programmation a un rôle politique important en ce qu’elle pose des jalons qui seront rappelés à chaque discussion de loi de finances.

Les éléments chiffrés de la programmation figuraient dans le seul rapport annexé du projet de loi initial. La création d’un article pour faire figurer dans la loi la chronique des dépenses de l’AFITF est sans incidence quant à la prééminence des lois de finances en la matière.

B. L’AGENCE DE FINANCEMENT DES INFRASTRUCTURES DE TRANSPORT DE FRANCE (AFITF)

L’AFITF est un établissement public à caractère administratif, créé par le décret n° 2004-1317 du 26 novembre 2004 modifié et codifié aux articles R. 1512-12 à R. 1512-19 du code des transports. Elle est administrée par un conseil d’administration composé de douze membres comprenant six représentants de l’État, un député et un sénateur, trois élus locaux et une personnalité qualifiée.

1. Les missions de l’AFITF

Sa création fait suite au Comité interministériel d’aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 18 décembre 2003, qui avait planifié les infrastructures de transport majeures – dont les trois quarts non routières – à réaliser à l’horizon 2025. L’AFITF devait apporter la part de l’État dans le financement de ces grands projets d’infrastructures.

À partir de 2006, notamment à la suite de l’extension de son domaine d’intervention au financement des contrats de projets État-région, l’AFITF est devenue l’acteur privilégié du financement de l’ensemble des infrastructures de transport hors domaine aérien. Son champ d’intervention ne se limite donc pas aux grands projets d’infrastructures d’intérêt national, mais inclut les dépenses de modernisation, de gros entretien et de régénération des réseaux, et, pour les transports collectifs de personnes, les projets portés par les communautés d’agglomération.

2. Une structure contestée par la Cour des comptes mais dont l’existence devrait être confortée par la présente programmation

Comme elle l’avait déjà fait dans son rapport public annuel de 2009, la Cour a dénoncé dans un référé du 10 juin 2016 adressé au Premier ministre « l’absence de plus-value apportée par l’AFITF, opérateur de l’État sans feuille de route ni marge de manœuvre ». Elle a également insisté, indépendamment de la question du devenir de cet opérateur, « sur la nécessité d’une maîtrise de la trajectoire de financement des infrastructures de transport ».

Le présent texte apportera des éléments de réponse importants à ces observations très sévères.

L’AFITF est un opérateur de très petite taille, auquel sont affectés seulement quatre ETPT. Comme l’ont indiqué les magistrats de la Cour des comptes auditionnés par votre rapporteure, 83 % de ses dépenses se retrouvent sous la forme de fonds de concours dans le programme 203 « Infrastructures et services de transports ».

Pour autant, l’AFITF constitue un outil de pilotage opérationnel et pragmatique en ce qu’elle permet d’avoir une vision globale des engagements de long terme et que son budget propre permet d’effectuer les paiements en s’adaptant au temps long des réalisations d’infrastructures et aux aléas qui peuvent affecter les travaux. La présente programmation, fondée sur les travaux du COI, lui fixe désormais des objectifs clairs.

En outre, elle permet une plus grande visibilité quant à l’affectation des taxes et redevances. Or si l’affectation de certaines recettes est bel et bien dérogatoire au principe d’universalité budgétaire, elle correspond aussi à une forte demande des citoyens, comme on l’a vu dans les débats récents, et améliore le consentement à l’impôt. Au reste, dans son rapport intitulé Les taxes affectées : des instruments à mieux encadrer (juillet 2018), le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) nuance les critiques de fond qu’il formulait en 2013 (15) contre le principe d’affectation et recommande surtout un renforcement de l’encadrement des dispositifs, une amélioration de l’information du Parlement et la suppression des taxes à faible rendement. Lors de sa présentation du rapport à la commission des finances de l’Assemblée nationale, le président du CPO, M. Didier Migaud, indiquait :

« Les taxes affectées sont des instruments durablement installés dans le système fiscal français. Le développement de la fiscalité affectée correspond au souhait des pouvoirs publics d’individualiser des ressources au profit de politiques publiques particulières, le plus souvent afin d’assurer une meilleure acceptation des prélèvements correspondants : sans remonter au Moyen Âge et aux impôts affectés au financement des guerres, je peux citer en exemple le financement des chambres de commerce, de la production cinématographique ou des politiques environnementale et énergétique. (16) »

De façon plus conjoncturelle, la trésorerie dont dispose l’agence – comme tout opérateur de l’État – aura permis de compenser, pour l’exercice 2018, le manque à gagner sur les amendes radar consécutif aux destructions et dégradations commises en fin d’année, ainsi que l’a indiqué à votre rapporteure le président du conseil d’administration de l’AFITF, M. Christophe Béchu.

3. Des ressources fragilisées

L’AFITF bénéficie de l’affectation de quatre recettes fiscales :

– une part, plafonnée par la loi de finances, du produit de la taxe d’aménagement du territoire (TAT), due par les sociétés concessionnaires d’autoroutes (SCA) à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers ;

– une part de la redevance domaniale versée par les SCA ;

– une fraction, définie par la loi de finances, du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) ;

– une partie du produit des amendes des radars automatiques du réseau routier national, cette ressource étant particulièrement fragile puisque le produit de ces amendes est affecté dans la limite d’un certain plafond au compte d’affectation spéciale Contrôle de la circulation et du stationnement routiers et que seul le reliquat revient à l’AFITF.

Le tableau ci-après montre la structure et l’évolution des recettes de l’AFITF depuis 2016.

RECETTES DE L’AFITF DEPUIS 2016

(en millions d’euros)

 

2016

2017

2018

PLF 2019

Taxe d’aménagement du territoire

512

516

472

528

Redevances domaniales

331

351

347

360

CAS radars

333

409

248

500

Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE)

763

1 124

1 028

1 206

Plan de relance autoroutier

100

0

100

60

Recettes diverses dont région Normandie

1

0

35

35

TOTAL des recettes

2 040

2 400

2 231

2 689

Source : DGITM, AFITF.

Le mouvement de protestation des « gilets jaunes » né en novembre 2018 a eu deux conséquences qui affectent ou pourraient affecter les ressources de l’Agence :

– Les destructions et les dégradations de radars ont provoqué une très forte diminution du produit des amendes. Alors que le budget de l’AFITF pour 2018 prévoyait une ressource de 450 millions d’euros, seulement 248 millions d’euros ont été perçus par l’agence. Auditionné par votre rapporteure, le président de l’AFITF M. Christophe Béchu a indiqué que les 202 millions de différence avaient été compensés par un prélèvement sur la trésorerie de l’établissement. En conséquence, cette trésorerie n’était plus que de 4 millions d’euros en avril 2019 ;

– La hausse du prix des carburants étant un des principaux motifs du mouvement, le Parlement a décidé en cours de discussion budgétaire l’annulation de la hausse de la TICPE prévue dans le PLF 2019. Ce gel n’a pas d’incidence sur la part de TICPE affectée à l’AFITF pour 2019 (1,2 milliard d’euros, en hausse de 200 millions d’euros par rapport à 2018), mais il est peu vraisemblable qu’il en aille de même les années suivantes si la TICPE était reconduite au même niveau.

Les tableaux ci-après détaillent le budget exécuté de l’AFITF en 2018 et le budget prévisionnel pour 2019.

Source : AFITF.

Source : AFITF.

On constate donc que le budget adopté par l’AFITF lors de son conseil d’administration du 27 février 2019 prévoit 2,482 milliards d’euros de dépenses pour 2019, soit 200 millions d’euros de moins que prévu lors de l’adoption du texte en Conseil des ministres le 26 novembre 2018.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

À l’initiative de son rapporteur, la commission du Sénat a repris dans cet article nouveau la programmation chiffrée des dépenses de l’AFITF telle qu’elle figure dans le rapport annexé, à savoir, pour la période 2019-2023 (en crédits de paiement et en millions d’euros courants) :

 

2019

2020

2021

2022

2023

Dépenses totales

2 683

2 982

2 687

2 580

2 780

Il est également précisé au dernier alinéa que :

« Les dépenses prévues au titre de 2023 s’inscrivent dans la perspective d’une enveloppe quinquennale de 14,3 milliards d’euros environ sur la période 2023-2027. »

Soit une moyenne de 2,86 milliards d’euros par an de 2023 à 2027.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Le Sénat a adopté cet article sans modification.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté l’article 1er B sans autre modification qu’une précision rédactionnelle proposée par votre rapporteure.

Article 1er C
(article L. 1212-1 du code des transports)

Conseil d’orientation des infrastructures (COI), contrôle et révision de la programmation des investissements de l’État dans les transports

Adopté par la commission avec modifications

Cet article inscrit le Conseil d’orientation des infrastructures (COI) dans la loi, prévoit un contrôle de la mise en œuvre de la programmation financière et pose le principe de sa révision quinquennale.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

1. Les dispositions abrogées

Le présent article remplace la section 1 du chapitre II du titre Ier du livre II de la première partie du code des transports, intitulée « Le schéma national des transports » et composée de trois articles, par une section intitulée « Le Conseil d’orientation des infrastructures ».

Les articles de la section « Le schéma national des transports »
du code des transports (version en vigueur)

Art. L. 1212-1. – I. – Le schéma national des infrastructures de transport fixe les orientations de l’État concernant :

1° L’entretien, la modernisation et le développement des réseaux relevant de sa compétence ;

2° La réduction des impacts environnementaux et de la consommation des espaces agricoles et naturels ;

3° Les aides apportées aux collectivités territoriales pour le développement de leurs propres réseaux.

II. – Ce schéma sert de référence à l’État et aux collectivités territoriales pour harmoniser la programmation de leurs investissements respectifs en matière d’infrastructures de transport. Il veille à la cohérence globale des réseaux de transport et évalue leur impact sur l’environnement et l’économie.

Art. L. 1212-2. – Le schéma mentionné à l’article L. 1212-1 favorise les conditions de report vers les modes de transport les plus respectueux de l’environnement en poursuivant, de manière simultanée, les trois objectifs suivants :

1° À l’échelle européenne et nationale : la poursuite de la construction d’un système de transport ferroviaire à haut niveau de service pour les voyageurs et pour le fret, ainsi que d’un réseau fluvial ;

2° À l’échelle régionale : le renforcement du développement des régions sur plusieurs pôles ;

3° À l’échelle locale : l’amélioration des déplacements dans les aires métropolitaines.

Art. L. 1212-3. – Le schéma mentionné à l’article L. 1212-1 est actualisé et présenté au Parlement au moins une fois par législature.

Il abroge donc, comme le faisait le projet de loi initial en son article 30, la référence au SNIT issu de la loi « Grenelle I », au profit de la nouvelle approche programmatique instaurée par le texte.

2. Le Conseil d’orientation des infrastructures

Ainsi qu’il a été indiqué plus haut (17), le Conseil d’orientation des infrastructures a été installé par la ministre en charge des transports le 17 octobre 2017 dans le cadre des Assises de la mobilité, afin de proposer les éléments de la stratégie du Gouvernement et de la programmation des transports et des mobilités.

Ses missions étaient détaillées comme suit :

Extrait de la lettre de mission du Conseil d’orientation des infrastructures

Les travaux du Conseil d’orientation des infrastructures porteront notamment sur les aspects suivants :

– il proposera des objectifs de service pour le système de transports à l’horizon 2030, sur la base desquels les choix d’investissements à 5 et 10 ans seront par la suite construits ;

– il établira un état des lieux des besoins en matière d’entretien, de régénération et de modernisation des réseaux existants ;

– il établira des priorités dans les choix d’investissement, en veillant à répondre aux priorités énoncées par le Président de la République, à savoir la régénération des réseaux existants et les mobilités du quotidien. Cette priorisation sera menée sur la base d’évaluations de l’utilité socio-économique des investissements pour la collectivité ;

– il identifiera des ressources de financements opportunes socio-économiquement. Il pourra s’agir de dispositifs locaux (péage urbain…), régionaux (redevance poids lourds régionale…) ou nationaux ;

– il établira des scénarios de dépense par enveloppe : l’un sur la base des trajectoires de ressources sous-jacentes à la loi de programmation des finances publiques, d’autres prenant en compte des recettes nouvelles identifiées.

Ces recettes devront permettre de ne lancer que des projets ayant un plan de financement exhaustif, crédible et garanti. Vous évaluerez précisément l’impact de ces scénarios sur les trajectoires pluriannuelles de dépense budgétaire, de dépense publique et de pression fiscale fixées par le Gouvernement.

Source : lettre de mission du 18 septembre 2017 adressée par la ministre chargée des transports à M. Philippe Duron, président du COI.

De fait, la pérennisation du COI après la remise de son rapport le 1er février 2018 suppose que sa mission soit renouvelée ou étendue, le cas échéant par un acte législatif ou réglementaire.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le texte initial du projet de loi ne mentionne le COI que dans son exposé de motifs et dans son rapport annexé.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

L’article 1er C a été introduit en commission par un amendement du rapporteur. Il renvoie à un décret la définition des missions, de la composition, de l’organisation et du fonctionnement du conseil, précisant seulement que le COI « comprend parmi ses membres trois députés et trois sénateurs », comme c’était d’ailleurs le cas en 2017.

Il indique par ailleurs que :

« Le Gouvernement présente chaque année au Parlement, préalablement au débat d’orientation des finances publiques, un rapport sur la mise en œuvre de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports fixée par la présente loi. »

Enfin, il pose le principe d’une révision quinquennale de la programmation fixée par le présent texte.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Le Sénat a apporté trois modifications à l’article introduit en commission :

– Il est précisé que la remise du rapport au Parlement sera suivie d’un débat ;

– Le rapport « inventorie aussi les investissements réalisés et les territoires bénéficiaires en termes d’investissement des infrastructures routières, ferroviaires, fluviales, portuaires et cyclables » ;

– La première révision doit intervenir « au plus tard le 30 juin 2022 ».

I. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

A. CONCERNANT LE COI

La commission, conformément à l’avis du Gouvernement et de la rapporteure, a repoussé tous les amendements tendant à préciser les missions, la composition, l’organisation ou le fonctionnement du COI.

Votre rapporteure a jugé que l’inscription du COI dans la loi était souhaitable. Cette inscription est de plus indispensable si l’on veut que des parlementaires puissent siéger dans cette instance. En effet, l’article 13 de la loi organique n° 2017-1338 du 15 septembre 2017 pour la confiance dans la vie politique, prévoit qu’à compter du 1er juillet 2018, un député ne peut plus être désigné en cette qualité dans une institution ou un organisme extérieur qu’en vertu d’une disposition législative qui détermine les conditions de sa désignation.

Toutes les autres dispositions concernant le COI relèvent du niveau réglementaire.

Votre rapporteure formule cependant le souhait que le Gouvernement privilégie une composition réduite et très opérationnelle, à l'image du COI formé pendant les Assises nationales de la mobilité. Il faut éviter de recréer un Conseil national des transports pléthorique, où tout le monde est représenté mais où rien ne se fait.

Elle souhaite également que les ONG de défense de l’environnement et les associations représentant les usagers bénéficient d’une représentation au sein du Conseil.

B. SUR LE DÉLAI FIXÉ POUR LA PREMIÈRE RÉVISION DE LA PRÉSENTE PROGRAMMATION

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à allonger le délai fixé pour la première révision de la présente programmation.

En effet, si les sénateurs ont confirmé le principe de révision quinquennale de la programmation financière et opérationnelle des investissements de l’État dans les transports, ils ont aussi souhaité préciser que la programmation ferait l’objet d’une première révision « au plus tard le 30 juin 2022 ».

Le choix de cette date soulevait une difficulté : dans le cours normal du calendrier institutionnel, le premier semestre 2022 sera marqué par l’élection présidentielle et les élections législatives. Il est peu vraisemblable – et peu souhaitable – qu’une révision de la programmation en matière de transports intervienne en pleine campagne électorale.

C’est pourquoi la commission a choisi de prévoir une révision au plus tard le 30 juin 2023, afin de laisser à la majorité issue des élections de 2022 un certain délai pour confirmer, adapter ou infléchir les orientations définies dans la présente loi.

Article 1er D
(article L. 1213-1 du code des transports)

Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

Adopté par la commission sans modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 1213-1 du code des transports modifié par le présent article prévoit que « la planification régionale des infrastructures de transport a pour objectifs prioritaires de rendre plus efficace l’utilisation des réseaux et des équipements existants et de favoriser la complémentarité entre les modes de transport ainsi que la coopération entre les opérateurs, en prévoyant la réalisation d’infrastructures nouvelles lorsqu’elles sont nécessaires ».

L’article ajoute que cette planification « fixe ces objectifs selon une approche intégrant les différents modes de transport et leur combinaison et détermine les modalités de leur mise en œuvre ainsi que les critères de sélection des actions qu’elle préconise ».

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

L’article 1er D a été introduit en commission par un amendement de M. Ronan Dantec.

Il prévoit que les objectifs prioritaires de la planification régionale des infrastructures de transports, tels que prévus à l’article L. 1213-1 du code des transports, devront être fixés en examinant non seulement les différents modes de transport et leur combinaison mais aussi, désormais, « l’évolution prévisible des flux en matière de mobilité des personnes et des marchandises ».

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Le Sénat a adopté l’article sans modification.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté l’article 1er D sans modification.

Article 1er E
(article L. 1221-1A [nouveau] du code des transports)

Renforcement de la priorité donnée par la planification régionale à l’optimisation des infrastructures de transport existantes

Supprimé par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le chapitre du code des transports modifié par le présent article est consacré aux principes généraux de l’organisation des services de transport public de personnes. Il comporte trois sections intitulées respectivement « Les autorités organisatrices », « Les modalités générales d’exécution des services » et « Le financement des services »

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Cet article a été introduit par un amendement de M. Patrice Joly, adopté en séance publique contre l’avis de la commission et du Gouvernement.

Il vise à introduire au début du chapitre Ier du titre II du livre II de la première partie du code des transports, avant la première section, un nouvel article tendant à préciser les objectifs de la politique de l’État et de celle des collectivités territoriales en matière de transports publics de personnes. Celles-ci doivent viser à proposer « une offre de mobilités en adéquation avec les besoins des populations et des territoires » et accorder « la priorité à l’optimisation des infrastructures existantes, notamment ferroviaires, en vue de maintenir et de développer leurs points d’accès et la cadence de leurs moyens de transport pour les usagers. »

Selon l’exposé sommaire, il s’agit notamment d’éviter « la dégradation des trains d’équilibre du territoire ou des trains d’aménagement du territoire (…) ou encore la fermeture de gares de TGV » et « d’envisager la création d’autres trains de nuit sur de nouvelles liaisons ».

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté, suivant l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de votre rapporteure tendant à supprimer l’article 1er E.

Les dispositions introduites par le Sénat paraissent en effet redondantes avec le dispositif de l’article 1er A et avec les développements du rapport annexé.

TITRE IER
AMÉLIORER LA GOUVERNANCE EN MATIÈRE DE MOBILITÉS
POUR MIEUX RÉPONDRE AUX BESOINS QUOTIDIENS DES CITOYENS,
DES TERRITOIRES ET DES ENTREPRISES

Chapitre Ier
Organisation plus efficace des mobilités dans chaque partie du territoire

Article premier
(articles L.1111-1, L. 1111-2, L. 1111-3, L. 1111-4, L. 1112-4-1, L. 1211-4, L. 1221-4-1 [nouveau], L. 1231-1, L. 1231-1-1 [nouveau], L. 1231-3 [nouveau], L. 1231-4 [nouveau], L. 1231-8, L. 1231-14, L. 1231-15, L. 1231-16, L. 1241-1, L. 1241-3, L. 1241-5, L. 1241-9, L. 2100-1, L. 2111-24, L. 2121-3-1 [nouveau], L. 2141-19, L. 3111-5, L. 3111-7, L. 3111-8 et L. 3111-15 du code des transports, article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales, article L. 3261-3 du code du travail et article 133 de la loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République)

Droit à la mobilité, répartition des compétences d’organisation de la mobilité entre les échelons de collectivités territoriales et attributions liées à cette compétence

Adopté par la commission avec modifications

I. LES PRINCIPES DIRECTEURS DE L’ORGANISATION DES TRANSPORTS

A. LE DROIT EN VIGUEUR

Le droit au transport fait l’objet des premiers articles du code des transports (livre Ier de la première partie de ce code). La notion de système des transports a été introduite par la « LOTI » (loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs), dont l’article 1er posait que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers » et rendre effectif « le droit qu’a tout usager de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens ». La rédaction en vigueur de l’article L. 1111-1 du code des transports précise que ce droit appartient « à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou qui souffre d’un handicap », et l’article L. 1111-4 ajoute que ce droit au transport « comprend le droit pour l’usager d’être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation ».

L’article L. 1111-1 précise que la mise en œuvre de l’objectif de satisfaction des besoins doit s’effectuer dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité, et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre.

L’article L. 1111-2 précise que la mise en œuvre du droit au transport est « progressive », et qu’elle doit permettre à l’usager de se déplacer « dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment, par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public ». Dans ce but, des mesures particulières peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que de leurs accompagnateurs (article L. 1111-5) et en faveur des « catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d’accès difficile du territoire national » (article L. 1111-6). Ces dispositions ont été complétées, notamment, par l’article 123 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (dite « loi SRU »), qui a instauré le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs.

Par ailleurs, s’agissant du système des transports dans son ensemble, l’article L. 1111-3 prévoit une « programmation des infrastructures » et dispose que celle-ci doit, d’une part, prendre en compte les enjeux du désenclavement, de l’aménagement et de la compétitivité des territoires, y compris les enjeux transfrontaliers, et d’autre part, permettre la desserte des territoires à faible densité démographique, à partir des grands réseaux de transport, par au moins un service de transport remplissant une mission de service public.

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

L’article 1er du projet de loi remplace l’expression « droit au transport » par l’expression « droit à la mobilité » dans les articles L. 1111-2 et L. 1111-4 du code des transports, et remplace, dans l’article L. 1111-1, la notion de « système de transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire ».

L’article L. 1111-3 est complété pour assigner des objectifs non pas seulement à la programmation des infrastructures mais aussi au déploiement de l’offre de services de mobilité. Outre les objectifs déjà prévus par l’article, le projet de loi vise à ce que tant les infrastructures que les services permettent d’assurer le maillage des territoires à faible densité démographique, soit par au moins un service public de transport, soit par l’organisation de solutions de mobilité répondant aux besoins de déplacements de la population.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements modifiant l’article L. 1111-3 du code des transports : un amendement du groupe CRCE pour remplacer la notion de « compétitivité » des territoires par celle d’« attractivité », et un amendement du rapporteur pour que la programmation des infrastructures prenne en compte les enjeux de la lutte contre le changement climatique et la pollution atmosphérique.

2. L’examen en séance publique

La liste des enjeux devant être pris en compte par la programmation des infrastructures a été de nouveau complétée en séance publique, par l’adoption :

– de cinq amendements identiques précisant que les enjeux du désenclavement, déjà mentionnés dans l’article L. 1111-3, sont « notamment [ceux] des massifs de montagne et des territoires insulaires ». L’avis du rapporteur du Sénat sur ces amendements a été favorable, le Gouvernement s’en remettant à la sagesse des sénateurs ;

– d’un amendement de M. Guillaume Chevrollier (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, ajoutant à la liste des enjeux la protection de la biodiversité.

L’article L. 1111-3 a été complété par un paragraphe II résultant d’un amendement de M. Jean-Claude Requier (RDSE), soutenu par le rapporteur, visant à ce qu’au 31 décembre 2025 aucune partie du territoire français métropolitain continental ne soit située soit à plus de cinquante kilomètres ou de quarante-cinq minutes d’automobile d’une unité urbaine de 1 500 à 5 000 emplois, d’une autoroute ou d’une route aménagée pour permettre la circulation rapide des véhicules, soit à plus de soixante minutes d’automobile d’une gare desservie par une ligne à grande vitesse. L’amendement vise également à imposer à l’État, dans le même délai, de veiller à ce que les infrastructures de transports disponibles permettent à tout citoyen de se rendre à une préfecture ou sous-préfecture en moins de quarante-cinq minutes. Le Gouvernement a donné un avis défavorable à cet amendement.

Le Sénat a également adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement de M. Jean-Claude Requier complétant l’article 1er du projet de loi par un paragraphe qui dispose que les SRADDET (schémas régionaux d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires) devront prendre en compte l’objectif de désenclavement mentionné à l’article L. 1111-3 du code des transports à compter de leur prochaine révision.

Par ailleurs le Sénat a adopté un autre amendement de M. Jean-Claude Requier, contre l’avis du Gouvernement, chargeant l’État de veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté deux amendements identiques, présentés par M. Damien Pichereau (LaREM) et Mme Aude Luquet (Modem), visant à ajouter aux enjeux que doit prendre en compte la programmation des infrastructures, dont la liste figure dans la nouvelle rédaction de l’article L. 1111-3 du code des transports, la lutte contre la pollution sonore.

L’adoption d’amendements identiques de M. Guillaume Vuilletet, rapporteur pour avis de la commission des lois, et de Mme Monica Michel, rapporteure pour avis de la délégation aux collectivités territoriales et à la décentralisation, a entraîné la suppression de l’alinéa 7 de l’article 1er, qui complétait l’article L. 1111-3 par des objectifs quantitatifs de desserte des territoires, introduits par le Sénat en séance publique.

Enfin, en adoptant deux amendements de votre rapporteur, la commission a supprimé deux dispositions introduites par le Sénat en séance publique :

– l’obligation de prendre en compte, dans les SRADDET, l’objectif de désenclavement figurant à l’article L. 1111-3 ;

– la disposition appelant l’État à veiller, lorsqu’il est maître d’ouvrage, à adapter les infrastructures de transport aux caractéristiques topographiques et aux besoins socio-économiques des territoires.

II. LA COMPÉTENCE PARTAGÉE DES COLLECTIVITÉS TERRITORIALES EN MATIÈRE DE TRANSPORTS : VERS UNE REFORMULATION ET UNE CLARIFICATION

A. LE DROIT EN VIGUEUR

Toutes les collectivités publiques (l’État, les collectivités territoriales et les groupements de collectivités territoriales) ont la qualité d’ « autorité organisatrice de transport » (AOT) pour créer et organiser les services de transport public réguliers et à la demande (article L. 1221-1 du code des transports).

Parmi les principes directeurs introduits en 1982 par la LOTI, figure la coordination des autorités publiques en matière d’organisation des transports, qui revêt une double dimension : d’une part, l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports sont assurées, conjointement, par l’État et les collectivités territoriales, dans le cadre d’une « planification décentralisée et contractuelle », avec la participation des représentants de tous les intéressés (article L. 1211-1 du code des transports) ; d’autre part, les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures doivent « coordonner leurs actions à l’échelon régional et dans les aires urbaines, en tenant compte des orientations nationales et locales d’aménagement » (article L. 1211-2). La coordination se traduit par l’élaboration de documents de planification, certains obligatoires, d’autres facultatifs (voir commentaire de l’article 5 du projet de loi).

Par ailleurs, l’article L. 1211-4 définit la liste des missions de service public dont l’exécution doit être assurée par l’État, les collectivités territoriales et leurs établissements publics (c’est-à-dire par les AOT) en liaison avec les entreprises privées ou publiques.

Si la rédaction des articles L. 1211-1, L. 1211-2 et L. 1211-4 a peu changé depuis 1982, la répartition des compétences en matière de transports entre l’État et les collectivités territoriales, d’une part, et entre les différents échelons de collectivités territoriales, d’autre part, a largement évolué, aboutissant à une répartition extrêmement complexe.

La plupart des compétences des collectivités territoriales sont définies par le législateur, dans le code général des collectivités territoriales, d’autres codes (dont le code des transports) et diverses lois non codifiées. L’ensemble de ces compétences trouve sa justification dans la satisfaction d’un intérêt public local, même si cette notion n’est pas définie par les textes en vigueur. À côté des notions d’intérêt communal, départemental ou régional sont apparues, à une époque plus récente, celles d’intérêt communautaire ou métropolitain, qui servent à déterminer respectivement les matières qui sont de l’intérêt des « communautés » (de communes, d’agglomération, urbaines) et de celui des métropoles. La notion d’intérêt communautaire a été introduite par la loi n° 92-125 du 6 février 1992 d’orientation pour l’administration territoriale de la République, puis étendue aux communautés d’agglomération et aux communautés urbaines par la loi n° 99-586 du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de la coopération intercommunale. La notion d’intérêt métropolitain est apparue avec la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, et a été reprise par la loi dite « MAPTAM » (loi n° 2014-58 du 27 janvier 2014 de modernisation de l’action publique territoriale et d’affirmation des métropoles).

Depuis la loi MAPTAM, l’intérêt communautaire de toutes les communautés est défini par l’organe délibérant de celles-ci, et non plus par les conseils municipaux des communes membres, le conseil communautaire ou métropolitain définissant l’intérêt communautaire à la majorité des deux tiers. La détermination de l’intérêt communautaire ou métropolitain revêt en pratique une grande importance, car les compétences ne peuvent être transférées des communes à un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) (18)qu’après avoir été déclarées d’intérêt communautaire (19).

Il convient de noter qu’une compétence dévolue par la loi à un échelon de collectivités territoriales peut parfois être exercée à un autre échelon, en vertu de l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales qui autorise une collectivité locale à déléguer à une collectivité relevant d’une autre catégorie (ou à un EPCI à fiscalité propre) une compétence dont elle est attributaire. Ces compétences déléguées sont exercées au nom et pour le compte de la collectivité délégante, et la délégation est régie par une convention qui en fixe la durée et définit les objectifs à atteindre.

1. Les compétences des collectivités territoriales en matière d’infrastructures de transport terrestre

Communes ou EPCI

Départements

Régions

- Gestion de la voirie communale (création, aménagement, entretien)

- Chemins ruraux

- Pouvoirs de police (circulation, stationnement)

- Fret ferroviaire : transfert possible des lignes capillaires fret à un EPCI qui en fait la demande

- Gestion de la voirie départementale (sauf la partie de cette voirie qui a été transférée aux métropoles)

- Plan départemental des itinéraires de promenades et des randonnées pédestres et motorisées

- Police de la circulation sur le domaine départemental

- Élaboration des schémas régionaux des infrastructures et des transports, définissant notamment les priorités d’action en ce qui concerne les infrastructures routières ; identification des voies et axes routiers qui constituent des « itinéraires d’intérêt régional » dans le SRADDET (*), et possibilité de financer ces voies et axes

- Fret ferroviaire : transfert possible des lignes capillaires fret à une région qui en fait la demande

- Construction, aménagement et exploitation de gares publiques routières de voyageurs

- Participation au financement d’infrastructures ferroviaires

Source : DGCL.

(*) SRADDET : schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires.

Au 1er avril 2019, selon les informations statistiques publiées par la direction générale des collectivités locales :

– 1 288 groupements de collectivités territoriales exercent des compétences en matière de voirie : 761 communautés urbaines, 21 métropoles, 189 communautés d’agglomération, 13 communautés urbaines, 248 syndicats intercommunaux et 55 syndicats mixtes ;

– 100 groupements détiennent la compétence de création et d’entretien des infrastructures de charge nécessaires à l’usage des véhicules électriques ou hybrides rechargeables (en application de l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales) ;

– 146 groupements sont compétents en matière de pistes cyclables.

2. L’organisation de services de transport par les autorités organisatrices de la mobilité et par les régions

a. Les autorités organisatrices de la mobilité (AOM)

L’article L. 1231-1 du code des transports, dans sa rédaction issue de la loi dite « NOTRe » (loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République) confère aux communes, aux groupements de communes, à la métropole de Lyon et aux syndicats mixtes de transport la compétence d’organisation de « la mobilité » : ce sont les autorités organisatrices de la mobilité (AOM).

En tant qu’AOM, elles doivent :

– organiser des services réguliers de transport public de personnes, qui peuvent être urbains ou non urbains (20) ;

– concourir au développement des modes de déplacement terrestres non motorisés et des usages partagés des véhicules terrestres à moteur ; cette disposition a donné à des structures intercommunales la capacité de développer la mobilité « durable » (incluant l’auto-partage, le covoiturage, le vélo…). L’article L. 1231-15 du code des transports impose aux AOM l’obligation d’établir un schéma de développement des aires de covoiturage pour faciliter cette pratique.

Au-delà de ces obligations, les AOM peuvent notamment :

– organiser des services de transport à la demande (article L. 1231-1) ;

– délivrer un label « auto-partage » aux véhicules utilisés pour cette activité (article L. 1231-14) ;

– organiser un service public de location de bicyclettes (article L. 1231-16) ;

– organiser des services publics de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas d’inadaptation de l’offre privée à cette fin et afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement (article L. 1231-1).

Il convient de noter qu’en l’absence d’intercommunalité ou de syndicat mixte compétent en matière de transport, l’AOM sur un territoire donné est la commune. En revanche, là où a été créée une métropole, une communauté urbaine ou une communauté d’agglomération, ces intercommunalités sont AOM de plein droit sur leur ressort territorial en lieu et place des communes membres, en vertu, respectivement, des articles L. 5217-2, L. 5215-20 et L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales (21).

Si chaque commune située en dehors du périmètre de ces trois catégories d’intercommunalités a donc, en droit, la compétence d’organisation de la mobilité, en pratique seulement une soixantaine d’entre elles l’exercent effectivement sans avoir transféré cette compétence au niveau intercommunal, en mettant en place leur propre réseau de transport en commun.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, en incluant cette soixantaine de communes, il existe actuellement 330 AOM qui organisent effectivement des services de transport en commun dans leur ressort territorial, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un syndicat : toutes les communautés d’agglomération, communautés urbaines et métropoles, mais seulement une trentaine de communautés de communes.

L’exercice de la compétence « transport » par un syndicat mixte

1/ Les syndicats mixtes de droit commun

Les syndicats mixtes sont des établissements publics sans fiscalité propre. Contrairement aux syndicats intercommunaux (qui regroupent exclusivement des communes), il existe trois types de syndicats mixtes : ceux qui sont composés de communes et de groupements de communes, ceux qui sont composés uniquement de groupements de communes, et ceux qui peuvent regrouper des collectivités (communes, départements, régions), des groupements de collectivités et d’autres personnes morales de droit public (par exemple des chambres de commerce et d’industrie).

Les deux premiers types forment la catégorie des syndicats mixtes fermés (articles
L. 5711-1 et suivants du code général des collectivités territoriales) ; le troisième type correspond à la catégorie des syndicats mixtes ouverts (articles L. 5721-1 et suivants du même code).

2/ Les syndicats mixtes dits « syndicats SRU »

Sur un périmètre qu’elles définissent d’un commun accord, deux ou plusieurs autorités organisatrices de transports peuvent s’associer au sein d’un syndicat mixte de transports afin de coordonner les services qu’elles organisent, de mettre en place un système d’information à l’intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés (article L. 1231-10 du code des transports). Ce syndicat mixte a donc trois compétences obligatoires.

D’autres compétences sont facultatives : le syndicat mixte « SRU » peut aussi, en lieu et place de ses membres, organiser des services publics réguliers et des services à la demande et assurer, à ce titre, la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport (article L. 1231-11 du code des transports) ; c’est par exemple le cas du Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) (voir commentaire de l’article 3).

Ces syndicats mixtes sont tout de même régis par les articles L. 5721-2 et suivants du code général des collectivités territoriales, mais ont été spécifiquement créés par la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), afin d’associer des AOT urbaines et non urbaines.

Dans le droit commun, l’adhésion à un syndicat mixte, ouvert ou fermé, entraîne pour les collectivités qui en deviennent membres un transfert de leur compétence transport, total ou partiel, mais qui concerne la totalité des territoires inclus dans le périmètre géographique concerné. La formule du syndicat mixte « SRU » permet aux collectivités membres de choisir le périmètre où s’exerceront les compétences de ce syndicat.

La répartition actuelle des compétences entre les différents niveaux de collectivités territoriales en matière de transport découle de la loi « MAPTAM » et de la loi « NOTRe », qui a notamment opéré plusieurs transferts de compétences entre les départements et les régions, au profit de celles-ci.

Ces deux lois, complétées notamment par une ordonnance en 2016 (22), ont renforcé le rôle des régions en matière de transport, sans toutefois transférer totalement cette compétence. L’article L. 1213-3 du code des transports tel qu’issu de l’ordonnance fait de la région l’échelon « de référence » en matière de transport, puisqu’il prévoit que les politiques conduites en matière de mobilité par les collectivités territoriales et leurs groupements doivent être coordonnées à l’échelle régionale en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique, en tenant compte notamment des besoins de déplacement quotidien entre le domicile et le lieu de travail. Cet article prévoit également une planification régionale de l’intermodalité.

Les régions sont compétentes s’agissant de l’organisation des services de transport non urbains, réguliers ou à la demande, des transports scolaires (à l’exclusion des services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires, qui sont restés de la compétence des départements, et des services de transports scolaires organisés dans certains périmètres géographiques – voir encadré page 94), de la desserte des îles françaises (sauf dans les cas où une île appartient au territoire d’une commune continentale) et de la construction, de l’aménagement et de l’exploitation des gares routières de voyageurs. Toutefois, les régions sont des AOT mais ne sont pas des AOM, ce qui les empêche, notamment, d’organiser des services de covoiturage et d’auto-partage.

L’article L. 2121-3 du code des transports précise que la compétence des régions en matière d’organisation des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt régional recouvre à la fois les services ferroviaires exécutés sur leur territoire ou desservant celui-ci et les services routiers effectués en substitution de ces services ferroviaires.

Par ailleurs, depuis la loi MAPTAM, l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales charge la région « d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports ». Le département est le « chef de file » s’agissant de l’action sociale et de l’autonomie des personnes. La commune ou l’EPCI à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences « est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives (…) à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace (…) ».

Il peut, par ailleurs, arriver que des services de transport non urbains mis en place par une région ou par un syndicat mixte dans le cadre de sa compétence soient transférés de plein droit à une intercommunalité : l’article L. 3111-5 du code des transports dispose en effet que dans deux hypothèses, un EPCI se trouve substitué à la région ou au syndicat mixte « dans l’ensemble de ses droits et obligations pour l’exécution » de services publics de transport si ceux-ci sont « intégralement effectués sur son ressort territorial » :

– en cas de création d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité entraînant l’inclusion de services de transport public existants, réguliers ou à la demande, organisés par une région, un département ou un syndicat mixte ;

– en cas de modification du ressort territorial d’un EPCI à fiscalité propre compétent en matière de mobilité, si cette modification entraîne l’inclusion de tels services.

La substitution intervient dans un délai d’un an à compter de la création de l’EPCI ou de sa modification. Dans les deux cas, une convention entre l’EPCI créé ou modifié et l’autorité organisatrice qui opérait antérieurement les services concernés doit fixer les modalités du transfert.

L’article L. 3111-5, toutefois, ne concerne pas les transports scolaires : ceux-ci sont régis par l’article L. 3111-8, qui prévoit spécifiquement qu’en cas de création d’un périmètre de transports urbains ou de modification d’un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention doit être passée entre l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transport scolaire dans le nouveau périmètre.

L’organisation des transports scolaires

La notion de « transports scolaires » désigne les transports organisés pour les élèves des écoles, des collèges et des lycées qui empruntent des lignes régulières ou des circuits spéciaux, et l’organisation du transport des élèves et étudiants handicapés. Les services de transports scolaires sont des services publics administratifs créés pour assurer, à titre principal et à l’intention des élèves, la desserte des établissements d’enseignement (au sens de l’article L. 213-11 du code de l’éducation). La loi NOTRe a prévu que les régions organisent ces services à partir du 1er septembre 2017, sauf en ce qui concerne les services de transport spécial des élèves handicapés vers les établissements scolaires (qui restent de la compétence des départements). Toutefois, les services de transports scolaires entièrement situés dans un périmètre de transports urbains relèvent de la compétence de l’autorité organisatrice de ce périmètre. En Île-de-France, tous les transports scolaires relèvent de la compétence du STIF.

L’autorité ou les autorités compétentes ont le droit, si elles le souhaitent, de transférer tout ou partie de l’exercice de cette compétence à une autre collectivité, celle-ci devenant alors autorité organisatrice secondaire par délégation. Mais ce n’est qu’en
Île-de-France que les autorités délégataires peuvent à leur tour déléguer l’exercice de la compétence à une troisième autorité (subdélégation).

En dehors de l’Île-de-France, les transports scolaires sont régis par les articles
L. 3111-7 et suivants du code des transports.

Article L. 3111-7 du code des transports : « Les transports scolaires sont des services réguliers publics.

« La région a la responsabilité de l’organisation et du fonctionnement de ces transports. Elle consulte à leur sujet les conseils départementaux de l’éducation nationale intéressés.

« L’autorité compétente de l’État consulte la région, dans des conditions fixées par voie réglementaire, avant toute décision susceptible d’entraîner une modification substantielle des besoins en matière de transports scolaires.

« Toutefois, à l’intérieur des périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984, cette responsabilité est exercée par l’autorité compétente pour l’organisation de la mobilité. (…) » 

Article L. 3111-8 : « En cas de création d’un périmètre de transports urbains ou de modification d’un périmètre existant au 1er septembre 1984 incluant les transports scolaires, une convention est passée entre l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains et la région. Cette convention fixe les conditions de financement des services de transports scolaires dans le nouveau périmètre. (…) »

Article L. 3111-9 : « Si elles n’ont pas décidé de la prendre en charge elles-mêmes, la région ou l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains peuvent confier par convention, dans les conditions prévues à l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales (23) , tout ou partie de l’organisation des transports scolaires au département ou à des communes, des établissements publics de coopération intercommunale, des syndicats mixtes, des établissements d’enseignement ou des associations de parents d’élèves et des associations familiales. L’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains peut également confier, dans les mêmes conditions, tout ou partie de l’organisation des transports scolaires à la région. »

En Île-de-France, ce sont les articles L. 3111-14 et L. 3111-15 qui s’appliquent.

Article L. 3111-14 : « Le syndicat des transports d’Île-de-France organise les services de transports publics réguliers de personnes et peut organiser des services de transport à la demande conformément aux dispositions des articles L. 1241-1 et L. 1241-2.
Le Syndicat est responsable de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires
et consulte à leur sujet, au mois une fois par an, le conseil interacadémique d’Île-de-France (…).
»

Article L. 3111-15 : « Les départements de la région Île-de-France qui, en vertu des premier et deuxième alinéas de l’article L. 1241-3 bénéficieraient d’attributions déléguées par le syndicat en matière d’organisation et de fonctionnement des transports scolaires peuvent également déléguer, par convention, tout ou partie de ces attributions à d’autres collectivités territoriales ou d’autres groupements de collectivités ou à des personnes morales de droit public ou de droit privé, sur des périmètres ou pour des services définis d’un commun accord. »

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI : UNE REDÉFINITION DE LA LISTE ET DES COMPÉTENCES DES AUTORITÉS ORGANISATRICES DE LA MOBILITÉ

Selon l’étude d’impact accompagnant le projet de loi, celui-ci « entend modifier le contenu et la répartition des compétences des autorités organisatrices de la mobilité (AOM) afin d’encourager l’exercice de la compétence mobilité par la collectivité ayant la capacité et la volonté de le faire. Dans les territoires dont la [démographie] est peu dense, l’organisation de services de mobilité est souhaitable à un échelon plus large que celui de la commune, à savoir le niveau intercommunal (seul ou en groupement), et dans un choix de services « à la carte » en complément des réseaux structurants organisés par la région (qui pourront continuer à l’être pour éviter les effets de démutualisation). »

L’article 1er procède à une réécriture de l’article L. 1231-1 du code des transports qui définit la liste des autorités organisatrices de la mobilité et crée un article L. 1231-3 qui confère aux régions la qualité d’ « autorité organisatrice de la mobilité régionale » (AOMR). La commune n’est plus l’AOM « par défaut ». Seront désormais AOM dans leur ressort territorial :

– les communautés d’agglomération, les communautés urbaines et les métropoles, y compris la métropole de Lyon (ce qui est déjà le cas dans le droit en vigueur) ;

– les communautés de communes auxquelles les communes membres transfèrent leur compétence en matière de mobilité : le projet de loi pose ainsi le principe d’un transfert de cette compétence pour toute commune membre d’une communauté de communes, alors que ce transfert est actuellement facultatif ;

– les syndicats mixtes ouverts et fermés et les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR), après que les EPCI qui en sont membres leur ont transféré leur compétence en matière de mobilité ;

– certaines communes (correspondant au cas prévu au II de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 – voir page suivante) ;

– et les régions : toutes les régions en tant qu’autorité organisatrice des services d’intérêt régional et, le cas échéant, une région en tant qu’AOM par substitution à une communauté de communes.

1. Les autorités organisatrices de la mobilité régionale (AOMR)

En vertu du nouvel article L. 1231-3, chaque région est AOMR de plein droit, ce qui lui donne compétence pour organiser, au titre de l’intérêt régional :

– des services de transports publics de personnes, qui peuvent être des services réguliers ou des services à la demande ;

– des services de transport scolaire, auxquels continuent de s’appliquer les articles L. 3111-7 et suivants ;

– des « services relatifs aux mobilités actives » définies à l’article L. 1271-1 (article créé par l’article 22 du projet de loi d’orientation des mobilités (24)), la région pouvant également contribuer au développement de ces services ;

– des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur, la région pouvant également « contribuer à leur développement ».

L’article 6 du projet de loi ajoute à cette liste la possibilité pour les régions d’organiser des « services de mobilité solidaire », de contribuer au développement de tels services et de verser des aides individuelles à la mobilité (voir commentaire de l’article 6).

L’article 1er du projet de loi ajoute qu’en tant qu’AOMR, la région devra assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité ».

L’article 1er vient également modifier :

– l’article L. 1231-14, relatif au régime juridique de l’auto-partage, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à délivrer un label « auto-partage » ;

– l’article L. 1231-15, relatif au covoiturage, pour obliger les AOMR – et plus seulement les AOM – à établir un schéma de développement des aires de covoiturage (25) ;

– l’article L. 1231-16, pour autoriser les AOMR – et plus seulement les AOM – à organiser un service de location de bicyclettes en cas de carence de l’offre privée.

2. Le transfert de compétences des communes vers la communauté de communes et, le cas échéant, de la communauté de communes vers la région

La nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 implique un transfert obligatoire de la compétence d’AOM des communes à la communauté de communes dont elles font partie. Le III de l’article 1er précise que si une commune membre d’une communauté de communes n’a pas effectivement transféré à
celle-ci sa compétence d’AOM au 30 septembre 2020, le transfert de compétence sera opéré par délibération de la commune concernée et devra entrer en vigueur le 1er janvier 2021.

L’étude d’impact estime qu’environ 210 communautés de communes sont susceptibles de se voir ainsi transférer la compétence d’AOM au 1er janvier 2021.

À partir de cette date, si le transfert n’a pas été opéré par une ou plusieurs communes d’une communauté de communes, la région se voit chargée, de droit, de la compétence d’AOM sur le territoire de cette communauté de communes, sauf en ce qui concerne les services déjà organisés, à cette date, par une ou plusieurs communes membres qui souhaitent continuer à les organiser librement ; la seule condition pour ce faire est que ces communes doivent en informer préalablement la région. Ces communes qui choisissent ainsi de continuer à organiser elles-mêmes des services de mobilité sans en avoir transféré la responsabilité à la communauté de communes pourront continuer à prélever le versement transport (voir commentaire de l’article 2).

Le transfert automatique à la région de la compétence d’AOM dont une communauté de communes ne s’est pas « emparée » n’est toutefois pas irréversible. Le projet de loi prévoit deux cas de figure dans lesquels cette intercommunalité peut reprendre cette compétence : si elle fusionne avec une autre communauté de communes, ou si elle délibère en vue de créer un syndicat mixte régi par l’article L. 5711-1 ou par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales et doté de la compétence en matière de transport (voir encadré page 91).

Dans ces deux cas, la communauté de communes sur le territoire de laquelle la région est devenue l’AOM peut demander à celle-ci de lui « restituer » la compétence, et cette restitution est de droit et doit avoir lieu dans les dix mois suivant la délibération de la communauté de communes. Toutefois, lorsque la région a, entre-temps, organisé des services sur le territoire de la communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaires de la région à la communauté de communes intervient dans un délai qui peut être différent, puisqu’il doit être convenu avec la région.

En cas de « restitution » de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes, les communes qui avaient choisi de conserver leurs propres services de mobilité seront obligées de transférer ceux-ci à la communauté de communes dans un délai d’un an.

La prise de compétence par une communauté de communes s’accompagne obligatoirement du transfert concomitant par la région à l’intercommunalité des « charges et biens mobilisés » par la région pour l’exercice de cette compétence, les modalités financières de ce transfert faisant l’objet d’une convention entre la région et la communauté de communes. Si les deux collectivités ne parviennent pas à un accord sur ces modalités financières, le projet de loi prévoit qu’une « commission locale pour l’évaluation des charges et ressources transférées », composée paritairement de représentants de la région et de représentants de l’intercommunalité concernée, est consultée conformément aux modalités prévues par l’article 133 de la loi NOTRe. Si un accord n’est toujours pas trouvé après cette consultation, c’est le préfet de région qui arrête le montant des dépenses résultant du transfert de charges et de biens.

Par coordination avec les modifications apportées par l’article 1er du projet de loi à l’article L. 1231-1 du code des transports, l’article L. 3111-5 du même code est modifié pour que la substitution, de droit, d’un groupement de collectivités à une région pour l’exécution de services organisés par celle-ci sur le territoire du groupement s’applique selon des modalités différentes selon le type d’intercommunalité :

– en cas de création ou de modification du ressort territorial « d’une communauté urbaine, d’une communauté d’agglomération ou d’une métropole » entraînant l’inclusion, dans ce territoire, de services de mobilité organisés par une région, la substitution de droit s’opère comme dans le droit en vigueur ;

– lorsque la compétence d’AOM est transférée par les communes membres d’une communauté de communes à celle-ci (qu’il s’agisse d’une communauté créée ou préexistante), ou lorsque le périmètre d’une communauté de communes dotée de la compétence d’AOM est modifié et que cela entraîne la même situation d’inclusion de services organisés par une région, « la substitution, pour l’exécution des services de transport public réguliers, à la demande ou scolaires, intervient, à [la] demande [de la communauté de communes], dans un délai convenu avec la région ».

3. Le contenu de la compétence des AOM

L’article 1er du projet de loi crée un article L. 1231-1-1 du code des transports qui définit le contenu de la compétence des AOM, qu’il s’agisse des AOM dont la liste figure au I de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 du même code, ou des régions qui deviennent AOM sur le territoire de communautés de communes en application du II du même article.

Les services que l’AOM pourra organiser sont les mêmes que ceux que pourra organiser l’AOMR en vertu de l’article L. 1231-3, mais avec, d’une part, une limitation concernant les transports scolaires, et d’autre part, des possibilités supplémentaires qui ne sont pas offertes aux AOMR par le texte.

S’agissant des transports scolaires, les AOMR conservent la compétence qui a été transférée des départements vers les régions par la loi NOTRe. Mais s’agissant des AOM, elles ne sont compétentes que dans les cas prévus au quatrième alinéa de l’article L. 3111-7 et à l’article L. 3111-8 (voir encadré page 94) ; ces articles sont modifiés pour préciser que les « périmètres de transports urbains existant au 1er septembre 1984 » à l’intérieur desquels la responsabilité des transports scolaires relève de l’AOM sont ceux qui sont devenus, depuis, des ressorts territoriaux d’AOM.

S’agissant des possibilités qui sont ouvertes aux AOM mais pas aux AOMR, les AOM peuvent, selon le II de l’article L. 1231-1-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité, destiné aux personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné « aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants » ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement.

En conséquence de ce II de l’article L. 1231-1-1, le projet de loi supprime un alinéa de l’article L. 1231-8 qui obligeait les AOM dont les ressorts territoriaux sont inclus dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants à mettre en place un service de conseil en mobilité à l’intention des employeurs et gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants et à l’intention de publics spécifiques, notamment les personnes handicapées et les personnes âgées.

Comme les AOMR, chaque AOM doit assurer « la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité », mais le texte précise qu’à ce titre elle doit remplir deux obligations :

– élaborer le plan de mobilité prévu par l’article L. 1214-1 (dans sa rédaction issue de l’article 5 du projet de loi) ou le plan de mobilité rurale prévu par l’article L. 1214-36-1 (qui est créé par l’article 5 du projet de loi) ;

– associer à l’organisation des mobilités « l’ensemble des acteurs concernés ».

Lorsque c’est la région qui est AOM à la place d’une communauté de communes, l’élaboration d’un plan de mobilité n’est pas une obligation mais une faculté ; si elle choisit de le faire, elle doit le définir « à l’échelle la plus pertinente, qui ne peut être supérieure à l’échelle du bassin de mobilité » (la notion de bassin de mobilité est définie à l’article L. 1215-1 créé par l’article 4 du projet de loi).

Une disposition particulière applicable seulement aux métropoles et à la métropole de Lyon (nouvel article L. 2121-3-1) confère à celles-ci, en tant qu’AOM, la possibilité de contribuer au financement d’un service ferroviaire régional de voyageurs ou d’un service en gare situés dans leur ressort territorial afin de répondre à un besoin qui leur est spécifique ou d’assurer un surcroît de desserte. À cette fin, elles peuvent conclure une convention avec la région.

4. Les possibilités de délégation par la région

L’article L. 1231-4 créé dans le code des transports par l’article 1er du projet de loi dispose que la région, pour l’exercice de sa compétence d’AOMR comme pour l’exercice de sa compétence d’AOM lorsque celle-ci lui est transférée par une intercommunalité, a le droit de déléguer, par convention, tout ou partie d’un service ou de plusieurs services de mobilité, dans les conditions prévues par l’article L. 1111-8 du code général des collectivités territoriales. Cette délégation est faite en faveur d’une collectivité territoriale autre qu’une région, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM.

Une telle délégation peut être opérée soit à l’initiative de la région, soit à la demande d’une ou plusieurs AOM, notamment si celles-ci constatent « qu’un besoin de mobilité dépassant leurs ressorts territoriaux respectifs n’est pas satisfait ».

5. Une modification de l’article 133 de la loi NOTRe

L’article 133 de la loi précitée du 7 août 2015 (loi NOTRe) a prévu que les transferts de compétences à titre définitif inscrits dans cette loi et ayant pour conséquence d’accroître les charges des collectivités locales ou de leurs groupements « ouvrent droit à une compensation financière » dans les conditions fixées par le code général des collectivités territoriales.

S’agissant des transferts de compétences effectués par la loi NOTRe entre les départements et d’autres collectivités locales ou vers des groupements de collectivités locales, et qui ont pour conséquence d’accroître la charge de ces collectivités ou groupements, le V de l’article 133 de la loi impose le transfert concomitant par le département des ressources nécessaires à l’exercice normal de ces compétences. Ces ressources « sont équivalentes aux dépenses effectuées, à la date du transfert, par le département au titre des compétences transférées. Elles assurent la compensation intégrale des charges transférées. »

L’article 1er du projet de loi d’orientation des mobilités complète cette dernière phrase pour préciser que cette compensation intégrale est calculée en incluant « le montant des crédits alloués par le département à l’autorité compétente pour l’organisation des transports urbains dans le cadre de la convention prévue à l’article L. 3111-8 du code des transports lorsque cette compétence est transférée à la région ». Pour mémoire, il s’agit de la compétence d’organisation des transports scolaires.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a largement modifié les dispositions de l’article 1er du projet de loi relatives aux compétences des AOM, même si elle a globalement souscrit à la logique du projet de loi visant à clarifier la carte des AOM et à inciter un plus grand nombre de collectivités et de groupements de collectivités à se saisir de cette compétence. La commission a principalement souhaité conférer davantage de souplesse à la procédure de transfert de la compétence d’organisation de la mobilité, d’une part en laissant plus de temps aux communes pour choisir de transférer ou non leur compétence aux communautés de communes, et d’autre part en introduisant un troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’une communauté de communes à la région.

a. Les modifications apportées aux transferts de compétences

La commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois visant à traiter explicitement le cas des îles maritimes composées d’une seule commune, territoires sur lesquels ne s’applique pas l’obligation de couverture intégrale par des EPCI à fiscalité propre ; ces communes sont mentionnées au V de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales (26). L’amendement adopté complète donc l’article L. 1231-1 du code des transports pour que ces communes insulaires isolées :

– d’une part, aient la qualité d’AOM comme les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, les communautés de communes auxquelles cette compétence est transférée par leurs membres, les syndicats mixtes, les PETR et les communes qui, en cas de prise de compétence par la région, continuent à organiser librement des services malgré cette prise de compétence ;

– d’autre part, lorsqu’elles n’exercent pas cette compétence d’AOM, puissent demander le transfert de cette compétence à la région, avec, dans ce cas, un double calendrier :

• si une telle commune délibère sur ce transfert avant le 31 mars 2021, le transfert à la région est de droit et la région doit l’exercer à compter du 1er juillet 2021 ;

• si la délibération est prise après le 31 mars 2021, le conseil régional dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer sur le transfert, et peut donc le refuser ; à défaut de délibération du conseil régional dans ce délai, sa décision est réputée favorable au transfert.

L’amendement prévoit également que, comme pour le cas général des communautés de communes traité par le III de l’article L. 1231-1 du code des transports, le transfert de la compétence d’AOM par une île mono-communale à la région n’est pas irréversible, les trois clauses de réversibilité pouvant être utilisées par ces communes.

La commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis pour allonger le délai laissé aux communes membres d’une communauté de communes pour se prononcer sur le transfert de leur compétence d’AOM à la communauté : la date butoir passe du 30 septembre 2020 au 31 décembre 2020 pour la délibération, et du 1er janvier 2021 au 1er juillet 2021 pour la prise d’effet du transfert prononcé par arrêté du préfet et donc pour l’exercice de plein droit de la compétence d’AOM par la région sur le territoire de la communauté de communes concernée. La commission du Sénat a précisé que l’organe délibérant de la communauté de communes et les conseils municipaux de ses membres se prononcent sur le transfert dans les mêmes conditions de majorité que celles qui sont requises pour la création de l’EPCI, et que le transfert de compétence s’effectue selon les modalités prévues aux quatre derniers alinéas de l’article L. 5211-17 du code général des collectivités territoriales.

S’agissant du caractère réversible du transfert de la compétence de certaines communautés de communes (et des communes insulaires isolées) à la région, la commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis qui procèdent aux ajouts suivants dans l’article L. 1231-1 :

– lorsqu’une communauté de communes (ou une commune insulaire isolée) décide de demander à la région la restitution de la compétence parce qu’elle fusionne avec une autre communauté de communes ou décide de créer ou d’adhérer à un syndicat mixte, la délibération demandant la restitution doit intervenir « dans un délai d’un an à compter » soit de l’entrée en vigueur de l’arrêté préfectoral prononçant la fusion des deux communautés de communes, soit de l’adhésion d’une commune insulaire isolée à un EPCI, soit de la délibération de création ou d’adhésion au syndicat mixte ;

– un troisième cas de réversibilité : la restitution de la compétence d’AOM de la région à la communauté de communes est de droit si elle est décidée d’un commun accord entre la communauté de communes et la région. La procédure est alors la suivante : la communauté de communes adopte une délibération demandant le transfert ; le conseil régional a trois mois pour se prononcer sur ce transfert ; à défaut de délibération dans ce délai, la décision de la région est réputée favorable à la restitution de la compétence ;

– en cas de restitution de la compétence d’AOM par une région à une communauté de communes, le transfert des services de transports publics réguliers, à la demande ou scolaire doit intervenir dans un délai convenu avec la région et au plus tard dans les trois ans qui suivent la restitution de la compétence ;

– de plus, en cas de restitution de la compétence, le transfert des services de mobilité entraîne de plein droit l’application de certaines dispositions du code général des collectivités territoriales à l’ensemble des biens, équipements et services publics nécessaires à leur exercice, ainsi qu’à l’ensemble des droits et obligations qui leur sont attachés à la date du transfert. Les dispositions visées sont les trois premiers alinéas de l’article L. 1321-2 et les articles L. 1321-3 et suivants du code général des collectivités territoriales :

Art. L. 1321-1 du code général des collectivités territoriales : « Le transfert d’une compétence entraîne de plein droit la mise à la disposition de la collectivité bénéficiaire des biens meubles et immeubles utilisés, à la date de ce transfert, pour l’exercice de cette compétence. (…) »

Art. L. 1321-2. « Lorsque la collectivité antérieurement compétente était propriétaire des biens mis à disposition, la remise de ces biens a lieu à titre gratuit. La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition assume l’ensemble des obligations du propriétaire. Elle possède tous pouvoirs de gestion. (…) Elle en perçoit les fruits et produits. Elle agit en justice au lieu et place du propriétaire.

« La collectivité bénéficiaire peut procéder à tous travaux de reconstruction, de démolition, de surélévation ou d’addition de constructions propres à assurer le maintien de l’affectation des biens.

« La collectivité bénéficiaire de la mise à disposition est substituée à la collectivité propriétaire dans ses droits et obligations découlant des contrats portant notamment sur des emprunts affectés, et des marchés publics que cette dernière a pu conclure pour l’aménagement, l’entretien et la conservation des biens remis ainsi que pour le fonctionnement des services. (…) »

Art. L. 1321-3. « En cas de désaffectation totale ou partielle des biens mis à disposition en application des articles L. 1321-1 et L. 1321-2, la collectivité propriétaire recouvre l’ensemble de ses droits et obligations sur les biens désaffectés. (…) »

Art. L. 1321-5. « Lorsque la collectivité antérieurement compétente était locataire des biens mis à disposition, la collectivité bénéficiaire du transfert de compétences succède à tous ses droits et obligations. (…) »

b. Les modifications apportées au contenu des compétences des AOM et des AOMR

L’article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi et relatif au contenu des compétences des AOM (obligations et facultés) a été modifié par la commission du Sénat par adoption de deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis portant sur les obligations de planification prévues pour les AOM par la rédaction initiale du projet de loi : celle-ci imposait aux AOM d’élaborer un plan de mobilité ou un plan de mobilité rurale, cette obligation n’étant toutefois qu’une faculté quand l’AOM est une région. Les rapporteurs ont considéré que ces dispositions étaient superflues et ont donc procédé à leur suppression.

S’agissant des obligations de planification prévues par l’article L. 1231-3 du même code pour les AOMR, la commission a adopté un amendement de la rapporteure pour avis précisant que la planification, par la région, de sa politique de mobilité peut être intégrée au SRADDET.

La commission a également adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) qui vise à imposer aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de contribuer aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

c. Les modifications apportées à la délégation de services par les régions

L’article L. 1231-4 du code des transports créé par le projet de loi permet à une région, qu’elle agisse en tant qu’AOMR ou en tant qu’AOM, de déléguer des services par contrat à une autre collectivité locale, à un EPCI à fiscalité propre ou à une autre AOM. La commission a adopté trois amendements identiques, présentés par Mme Michèle Vullien (UC), par le groupe Socialiste et républicain et par M. Ronan Dantec (RDSE), ajoutant à la liste des délégataires possibles les syndicats mixtes « loi SRU » mentionnés à l’article L. 1231-10 du code des transports. Elle a également adopté un amendement de la rapporteure pour avis de la commission des lois supprimant la possibilité explicite, pour une telle délégation, d’intervenir à la demande d’une ou plusieurs AOM.

d. La modification adoptée sur les transports scolaires

La commission a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain complétant l’article L. 3111-8 du code des transports relatif aux transports scolaires pour ajouter que l’autorité organisatrice qui conclut une convention avec la région « apprécie l’opportunité de recourir à des services de transport scolaire ou à d’autres services réguliers de transport public de personnes, en tenant compte des enjeux de qualité et de sécurité du transport des élèves ».

e. La suppression de la modification de l’article 133 de la loi NOTRe

La commission a adopté trois amendements identiques présentés par la rapporteure pour avis de la commission des lois, par Mme Laure Darcos (LR) et par M. Alain Fouché (LIRT) supprimant le II de l’article 1er du projet de loi qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe.

2. L’examen en séance publique

a. Les obligations des AOT

L’article L. 1211-4 du code des transports, qui définit les missions de service public de l’ensemble des AOT (État, collectivités territoriales et groupements de collectivités), a été modifié par l’adoption, en séance publique, de trois amendements identiques présentés par M. Daniel Gremillet (LR), Mme Françoise Laborde (RDSE) et M. Cyril Pellevat (LR) visant à ce que les AOT tiennent compte, dans le cadre de ces missions, « à la fois de la pluralité des besoins en matière de mobilité et de la diversité des territoires afin de leur apporter des réponses adaptées, durables et équitables ». Le rapporteur a émis un avis favorable, le Gouvernement s’en est remis à la sagesse du Sénat.

b. Les transferts de compétence

Lorsqu’une région exerce la compétence d’AOM à la place d’une communauté de communes sur le territoire de celle-ci, en application du II de l’article L. 1231-1 du code des transports modifié par le projet de loi, il est possible pour une ou plusieurs communes de poursuivre la fourniture de services qu’elles organisaient avant ce transfert. Le Sénat a adopté un amendement de M. Patrick Chaize (LR), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, afin que ces communes puissent alors continuer à prélever le « versement transport » (voir commentaire de l’article 2) si elles finançaient ces services par ce moyen.

Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le troisième cas de réversibilité, introduit par la commission du Sénat, mais cet amendement a été rejeté.

Lorsque la réversibilité est utilisée par une communauté de communes, le texte adopté en commission prévoyait que le transfert des services de la région à la communauté de communes devrait intervenir au plus tard dans un délai de trois ans. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de M. Jean-François Husson (LR) supprimant ce délai de trois ans, afin que le délai de transfert soit simplement convenu avec la région. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis un avis favorable à cet amendement.

c. Les transports scolaires

Le Sénat a adopté un amendement de Mme Dominique Vérien (UC), soutenu par le rapporteur (le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse des sénateurs), complétant l’article L. 3111-7 du code des transports par un alinéa imposant aux autorités organisatrices de favoriser l’ouverture des services de transport scolaire à d’autres usagers.

D’autre part, le Sénat a adopté, contre l’avis du Gouvernement, des amendements identiques de MM. Jean-François Longeot (UC), Michel Vaspart (LR) et Jean-François Rapin (LR) créant un article L. 3111-10-1 dans le code des transports pour obliger l’Éducation nationale à consulter les autorités organisatrices compétentes en matière de transports scolaires « sur les projets de modification des temps scolaires susceptibles d’avoir un impact sur l’organisation des services de transport scolaire ».

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

1. Les compétences des AOM et des AOMR

S’agissant de la définition du contenu de la compétence des AOM (nouvel article L. 1231-1-1 du code des transports), la commission a adopté trois amendements :

– deux amendements identiques de MM. Alain Perea et Damien Pichereau (LaREM) ajoutant la possibilité, pour une AOM, de contribuer au développement de services de transport de marchandises et de logistique urbaine en cas de carence de l’offre privée ;

– un amendement de M. Matthieu Orphelin (NI) ajoutant l’obligation, pour chaque AOM, de contribuer à la lutte contre l’étalement urbain.

En ce qui concerne les autorités organisatrices de la mobilité régionales (AOMR), dont les compétences sont définies par le nouvel article L. 1231-3 du code des transports, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur supprimant l’intégration facultative, dans les SRADDET, de la planification régionale en matière de mobilité. Un autre amendement de votre rapporteur adopté par la commission complète le nouvel article L. 1231-4 du même code, relatif à la possibilité, pour une région, de déléguer par convention tout ou partie des services relevant de sa compétence d’AOMR, afin que la région puisse déléguer non seulement des services, mais aussi les autres composantes de sa compétence.

2. Les précisions relatives aux transports scolaires

Des précisions ont été apportées par la commission s’agissant des transports scolaires.

Le Sénat a introduit, dans l’article L. 3111-7 du code des transports, un alinéa invitant les autorités organisatrices des services de transports scolaires (c’est-à-dire, en principe, les régions) à favoriser l’ouverture de ces services à d’autres usagers. Des amendements identiques de votre rapporteur et de Mme Aude Luquet (Modem) ont conduit à préciser que dès lors qu’un service public régulier de transport routier de personnes est principalement dédié au transport d’élèves, ce service est soumis aux dispositions applicables au transport en commun d’enfants. Ainsi, même s’ils ne transportent pas seulement des élèves, les véhicules utilisés devront être conformes aux prescriptions réglementaires du code de la route relatives au transport d’enfants, pour assurer leur sécurité.

Par ailleurs, la commission a supprimé, en adoptant des amendements identiques de votre rapporteur et de M. Anthony Cellier (LaREM), la procédure, introduite par le Sénat, de consultation des autorités organisatrices par l’Éducation nationale sur les projets de modification des temps scolaires, une telle consultation étant déjà prévue par le code de l’éducation.

3. Les clarifications et modifications concernant les transferts de compétences

● La commission a adopté, sur l’article 1er, vingt-cinq amendements présentés par votre rapporteur pour améliorer la rédaction du texte, clarifier celle-ci ou procéder à des mesures de coordination juridique. Les points qui suivent ont été clarifiés.

Les communes membres d’une intercommunalité mais qui ont décidé de ne pas lui transférer leur compétence d’AOM ne pourront, en tout état de cause, pas demeurer des AOM au-delà du 1er juillet 2021.

Toutefois, en cas de prise de la compétence d’AOM par une région et pour préserver les services préexistants organisés par certaines communes :

– les communes pourront continuer à prélever le « versement mobilité » pour maintenir les services de transport préexistants qu’elles ont organisés ;

– si une commune, membre d’une intercommunalité, a transféré sa compétence d’AOM à un syndicat mixte auquel elle a adhéré mais auquel l’intercommunalité n’a pas adhéré, ce syndicat mixte de transport demeurera compétent sur le territoire de cette commune, tandis que la région deviendra compétente sur le reste du périmètre de la communauté de communes.

● S’agissant du dispositif de réversibilité prévu par le projet de loi, qui permet à une communauté de communes, dont la compétence d’AOM a été transférée de droit à la région, de « récupérer » cette compétence, la commission a adopté :

– un amendement de votre rapporteur précisant que lorsque la communauté de communes demande à la région le transfert de la compétence, ce transfert porte sur l’ensemble constitué par les services de transport public réguliers, à la demande et scolaires (et non plus « ou scolaires ») intégralement effectués dans le ressort territorial de la communauté de communes ou de la commune qui organisait seule, avant le transfert à la région, des services ;

– trois amendements identiques présentés par votre rapporteur, par le rapporteur pour avis de la commission des lois et par Mme Aude Luquet (Modem), qui suppriment l’alinéa 18 de l’article 1er, correspondant au troisième cas de réversibilité du transfert de la compétence d’AOM d’une communauté de communes à une région.

● Enfin, la commission a rétabli le paragraphe II de l’article 1er dans sa version initiale, qui modifiait l’article 133 de la loi NOTRe, en adoptant des amendements identiques de M. Martial Saddier (LR), Mme Valérie Lacroute (LR), MM. Benoît Simian (LaREM) et Pierre Morel-à-L’Huissier (UDI).

4. La modification des règles de constitution des syndicats mixtes

Les syndicats mixtes dits « ouverts », associant des collectivités locales, des groupements de collectivités et d’autres personnes morales de droit public sont régis par l’article L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales. Le dernier alinéa de cet article pose une règle spécifique ne s’appliquant qu’à ceux de ces syndicats mixtes auxquels a été transférée la compétence d’AOM ; il prévoit en effet que, lorsqu'un EPCI à fiscalité propre dont la population est supérieure à 400 000 habitants ou la métropole de Lyon a transféré sa compétence en matière d'organisation de la mobilité à un syndicat mixte, « sa représentation au titre de cette compétence est au moins égale à la majorité des sièges composant le comité syndical ».

La commission a adopté un amendement de M. Lionel Causse (LaREM) supprimant cette disposition particulière, afin de faciliter la gouvernance des syndicats mixtes de transport.

5. La modification du dispositif, introduit par le Sénat, d’encadrement des services de transport touristiques

Le Sénat a introduit dans le code des transports un article L. 1221-4-1 prévoyant que les opérateurs souhaitant mettre en place un service de transport public « essentiellement exploité pour son intérêt historique ou sa vocation touristique » doivent respecter des prescriptions générales préalablement publiées par les AOM, les AOMR, Île-de-France Mobilités (IdFM) et les métropoles. Ces prescriptions sont intégrées dans une convention, conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie, cette convention ne pouvant pas octroyer de droits exclusifs. Les prescriptions doivent prévoir en particulier des mesures favorisant l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

La commission a adopté un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM), sous-amendé par votre rapporteur, qui modifie le dispositif introduit par le Sénat en distinguant deux cas de figure. L’amendement prévoit en effet que les AOM, les AOMR, IdFM et les métropoles peuvent, pour des services de ce type, décider de recourir à « une procédure de publicité avec mise en concurrence » ou à « une procédure de publicité sans mise en concurrence ».

Dans le premier cas, la mise en concurrence aboutit à la conclusion d’une convention entre l’autorité organisatrice et un opérateur ; cette convention est à durée limitée et doit comprendre les mesures prévues par le Sénat en faveur de l’utilisation de véhicules à faibles émissions.

Dans le second cas, puisqu’il n’y a pas de mise en concurrence, l’opérateur choisi par l’autorité organisatrice conclut aussi une convention avec celle-ci. L’autorité organisatrice devra avoir défini préalablement des prescriptions générales d’exécution, qui sont intégrées dans la convention. Celle-ci ne peut pas accorder de droits exclusifs, et le nombre d’opérateurs ne peut pas être contingenté.

Dans les deux cas, l’accord des gestionnaires de voirie concernés doit être obtenu, avant la signature de la convention, sur l’emplacement des points d’arrêt et des zones de régulation des bus touristiques.

III. LE RÉGIME PARTICULIER DE L’ÎLE-DE-FRANCE

A. LE DROIT EN VIGUEUR

La gouvernance des transports publics dans la région Île-de-France est régie par des dispositions spécifiques (articles L. 1241-1 à L. 1241-20 du code des transports). La particularité la plus notable est l’existence d’une autorité organisatrice unique pour l’ensemble du territoire régional : le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF). D’autres particularités concernent les dispositions relatives au financement des transports et aux documents de planification (voir les commentaires des articles 2 et 5).

Le STIF est un établissement public administratif qui réunit la région Île-de-France, la Ville de Paris et les départements de la Seine-Saint-Denis, des Hauts-de-Seine, des Yvelines, du Val-de-Marne, de l’Essonne, de Seine-et-Marne et du Val-d’Oise. Le conseil d’administration du STIF, régi par l’article L. 1241-9 du code des transports, doit assurer la représentation des collectivités territoriales qui en sont membres et compte aussi des représentants de la chambre de commerce et d’industrie d’Île-de-France et des présidents des EPCI.

En vertu de l’article L. 1241-1 du code des transports, le STIF est l’autorité organisatrice des services de transports publics réguliers de personnes dans la région Île-de-France, y compris pour les transports publics réguliers fluviaux. Le STIF est chargé d’assurer les missions et de développer les services mentionnés à l’article L. 1231-8 du même code (qui s’applique à toutes les AOM d’agglomérations de plus de 100 000 habitants) c’est-à-dire, notamment, l’élaboration d’outils d’aide aux décisions publiques et privées ayant un impact sur les pratiques de mobilité, l’instauration d’un service d’information sur l’ensemble des modes de transports et sur leur combinaison, ainsi que la mise en place d’un service de conseil en mobilité.

C’est également le STIF qui est responsable de l’organisation et du fonctionnement des transports scolaires (article L. 3111-14) et du financement des frais de transport individuel des élèves handicapés vers les établissements scolaires et des étudiants handicapés vers les établissements d’enseignement supérieur (article L. 3111-16). En Île-de-France, les départements n’ont donc aucune compétence « transports scolaires ». Toutefois, l’article L. 3111-15 permet au STIF de leur déléguer certaines attributions en matière de transports scolaires, les départements d’Île-de-France ayant ensuite eux-mêmes la possibilité de « subdéléguer » par convention ces attributions à d’autres collectivités ou à des personnes morales publiques ou privées. Par exemple, au 1er avril 2019, dans le département de Seine-et-Marne, sept communautés d’agglomération, sept communautés de communes, quatre syndicats intercommunaux et quatre syndicats mixtes exercent des compétences en matière de transport scolaire. C’est également le cas pour quatre communautés d’agglomération et une communauté urbaine dans le département des Yvelines.

La compétence générale du STIF lui confère plusieurs facultés : le STIF peut organiser des services de transport à la demande, il peut délivrer un label « auto-partage » pour des véhicules affectés à cette activité, il peut mettre à la disposition du public des plateformes dématérialisées facilitant la rencontre des offres et demandes de covoiturage, et il peut organiser des services publics d’auto-partage, de location de bicyclettes et de transport de marchandises et de logistique urbaine, selon les modalités définies aux articles L. 1231-1, L. 1231-14 et L. 1231-16 du code des transports, c’est-à-dire à condition que de tels services publics soient inexistants et que les communes et EPCI sur le territoire desquels le STIF envisage d’organiser ces services aient donné leur accord.

B. LES DISPOSITIONS DU PROJET DE LOI

L’article 1er du projet de loi procède à une nouvelle rédaction complète de l’article L. 1241-1 du code des transports qui définit les missions du Syndicat des transports d’Île-de-France. Il convient cependant de noter que d’autres modifications sont apportées à ce même l’article L. 1241-1 par plusieurs autres articles du projet de loi (les articles 4, 6 et 15), qui visent donc à modifier la rédaction de l’article telle qu’établie par l’article 1er.

L’article 1er prend acte du changement de nom décidé par le STIF lui-même, dont l’organe délibérant a choisi en 2017 le changement en « Île-de-France Mobilités » (IdFM) : le projet de loi procède à la substitution de cette nouvelle dénomination à l’ancienne dans l’ensemble des textes législatifs en vigueur.

Outre des modifications rédactionnelles, l’article L. 1241-1 du code des transports se trouve complété sur plusieurs points.

La compétence actuelle du STIF en matière d’usages partagés des véhicules terrestres à moteur (délivrance d’un label « auto-partage », mise à disposition de plateformes dématérialisées pour le covoiturage en cas de carence de l’offre privée, création d’un signe distinctif pour les véhicules utilisés dans le cadre d’un covoiturage) est élargie et reformulée, par la combinaison des dispositions des articles 1er et 15 du projet de loi. Ainsi, IdFM est compétent pour organiser « des services relatifs aux usages partagés des véhicules terrestres à moteur » et pour « contribuer à leur développement » ; il peut notamment organiser un service public d’auto-partage (dans les mêmes conditions que pour un service de location de bicyclettes : inexistence d’un tel service public et accord des communes ou EPCI concernés).

Comme pour les services de mobilités actives, le projet de loi prévoit une consultation obligatoire d’IdFM avant toute décision de développement ou de renouvellement de services d’usages partagés existants. IdFM conserve la faculté qu’a le STIF de délivrer un label « auto-partage » et de mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage, et se voit reconnaître par l’article 15 du projet de loi la possibilité de verser une allocation aux passagers ou aux conducteurs qui pratiquent le covoiturage.

Comme les AOM de droit commun (article L. 1231-1-1 du code des transports créé par le projet de loi), IdFM peut aussi, par la combinaison des dispositions de l’article 1er et de l’article 6 du projet de loi qui créent un paragraphe II dans l’article L. 1241-1 :

– offrir un service de conseil et d’accompagnement individualisé à la mobilité destiné aux personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi qu’à celles en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite ;

– organiser des services de mobilité solidaire, contribuer à leur développement et verser des aides individuelles à la mobilité ;

– mettre en place un service de conseil en mobilité destiné aux employeurs et aux gestionnaires d’activités générant des flux de déplacements importants ;

– organiser des services de transport de marchandises et de logistique urbaine, en cas de carence de l’offre privée, afin de réduire la congestion urbaine et les nuisances pour l’environnement. Il convient de noter que sur ce point, le projet de loi supprime la double condition, qui figure dans le droit en vigueur, d’inexistence de services publics de cette nature et d’accord des communes et des EPCI concernés.

De même, comme toutes les autres AOM, IdFM se voit chargé d’assurer la planification, le suivi et l’évaluation de sa politique de mobilité. Le droit en vigueur oblige déjà le STIF à élaborer un plan de déplacements urbains (PDU), et IdFM conserve cette obligation, le PDU étant rebaptisé « plan de mobilité » par l’article 5 du projet de loi.

L’article L. 1241-3 du code des transports modifié par l’article 1er du projet de loi permet à IdFM de déléguer à des collectivités locales ou groupements de collectivités tout ou partie de ses compétences d’organisation de services. L’article L. 1241-5 modifié du même code donne également la possibilité à IdFM d’assurer l’exécution des services par des filiales.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) visant à ce qu’Île-de-France Mobilités contribue aux objectifs de lutte contre le changement climatique et contre la pollution de l’air.

S’agissant de l’organisation par IdFM de services relatifs aux mobilités actives, la commission a adopté un amendement de Mme Laure Darcos (LR) visant à introduire une dérogation pour les services publics de location de bicyclettes de longue durée sans impact sur la voirie, sans que la rédaction de l’amendement permette d’identifier clairement les règles auxquelles il s’agit de déroger.

En ce qui concerne les transports scolaires, l’article L. 3111-15 du code de transports ne permet actuellement au STIF de déléguer la compétence qu’aux départements. La commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi (LR) et Mme Sophie Primas (LR) afin de permettre à IdFM de déléguer l’organisation des transports scolaires non seulement aux départements mais aussi à des communes, à des EPCI, à des syndicats mixtes, à des établissements d’enseignement, à des associations de parents d’élèves et à des associations familiales, ce qui est autorisé dans les régions autres que l’Île-de-France (article L. 3111-9 du code des transports). En revanche, l’amendement n’ouvre pas aux acteurs autres que les départements le droit de subdéléguer ensuite cette compétence à d’autres acteurs.

Enfin, la commission a adopté deux amendements identiques de M. Roger Karoutchi et de Mme Sophie Primas relatifs à l’organisation de services publics réguliers de transports à vocation touristique. L’article L. 1241-5 du code des transports prévoit que les services organisés par le STIF doivent être inscrits dans un plan régional de transport. Les amendements adoptés visent à permettre à IdFM d’inscrire dans ce plan des services publics réguliers de transports à vocation touristique sans attribution de droits exclusifs d’exploitation et sans mise en concurrence préalable, à la seule condition que les exploitants choisis après publicité par IdFM démontrent leur capacité à opérer ces services selon les prescriptions posées par IdFM.

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR), contre l’avis du Gouvernement, qui dispose qu’Île-de-France Mobilités est seul compétent pour délivrer un label « auto-partage » sur le territoire de la région Île-de-France.

Un amendement de M. Olivier Léonhardt (UC) a introduit des représentants « des associations d’usagers » dans la composition du conseil d’administration d’Île-de-France Mobilités. Le rapporteur et le Gouvernement ont émis des avis défavorables à cet amendement.

Le Sénat a modifié en séance publique le dispositif adopté en commission relatif aux services de transport touristiques, en adoptant trois amendements identiques présentés par M. Roger Karoutchi, Mme Sophie Primas et M. Hervé Marseille (UC), contre l’avis du Gouvernement. Codifié dans un article L. 1221-4-1 du code des transports au lieu d’être inséré dans l’article L. 1241-5, et donc applicable sur tout le territoire français et pas seulement en Île-de-France, le dispositif adopté introduit une procédure destinée à la mise en place, par des opérateurs de transport, de services de transport public « essentiellement exploité[s] pour [leur] intérêt historique ou [leur] vocation touristique ». Ces opérateurs doivent respecter des « prescriptions générales d’exécution » des services, publiées par les autorités organisatrices mentionnées aux articles L. 1231-1 (les AOM), L. 1231-3 (les AOMR), L. 1241-1 (Île-de-France Mobilités), L. 2121-3 (les régions dans leur compétence ferroviaire) et L. 3111-1 (syndicats mixtes de transport). Ces prescriptions, qui doivent prévoir des mesures de nature à favoriser l’utilisation de véhicules à faibles émissions, sont intégrées dans une convention conclue après avis conforme de la collectivité compétente en matière de voirie. Cette convention ne peut pas accorder de droits exclusifs.

Le nouveau dispositif n’a pas vocation à s’appliquer aux services existants déjà conventionnés, mais seulement aux conventions futures.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission n’a apporté aux dispositions relatives à l’Île-de-France que des modifications rédactionnelles, à l’initiative de votre rapporteur.

Article 1erbis A (nouveau)
(article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales)

Restrictions de circulation sur les îles mono-communales

Introduit par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 2213-1 du code général des collectivités territoriales confère au maire un pouvoir général de police de la circulation, sous réserve des pouvoirs du préfet sur les routes à grande circulation. Un maire peut ainsi, par exemple, eu égard aux nécessités de la circulation et de la protection de l’environnement, interdire à certaines heures l’accès à une voie ou réserver cet accès à une ou plusieurs catégories de véhicules, et peut aussi réglementer le stationnement des véhicules (article L. 2213-2 du même code).

L’article L. 2213-4 du même code dispose que le maire « peut, par arrêté motivé, interdire l'accès de certaines voies ou de certaines portions de voies ou de certains secteurs de la commune aux véhicules dont la circulation sur ces voies ou dans ces secteurs est de nature à compromettre soit la tranquillité publique, soit la qualité de l'air, soit la protection des espèces animales ou végétales, soit la protection des espaces naturels, des paysages ou des sites ou leur mise en valeur à des fins esthétiques, écologiques, agricoles, forestières ou touristiques. » Ces mesures d’interdiction ne sont pas applicables aux véhicules utilisés pour assurer une mission de service public.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté un amendement présenté par M. Jimmy Pahun (Modem) complétant l’article L. 2213-4 du code général des collectivités territoriales pour permettre au maire, sur une île mono-communale, de prendre des mesures d’interdiction de la circulation dont le champ couvre l’ensemble du territoire de la commune, et pas seulement des mesures applicables à certaines voies ou à certains secteurs. Cet amendement a été adopté avec l’avis favorable de votre rapporteur, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1erbis B (nouveau)
(article L. 1111-1 du code des transports)

Inscription de la mobilité active et de la lutte contre la sédentarité dans les grands objectifs de la politique des transports

Introduit par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 1111-1 du code des transports dispose que le système des transports « doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu'a toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d'un handicap, de se déplacer et la liberté d'en choisir les moyens ainsi que la faculté qui lui est reconnue d'exécuter elle-même le transport de ses biens ou de le confier à l'organisme ou à l'entreprise de son choix. »

Il prévoit que la mise en œuvre de cet objectif doit s'effectuer « dans les conditions économiques, sociales et environnementales les plus avantageuses pour la collectivité et dans le respect des objectifs de limitation ou de réduction des risques, accidents, nuisances, notamment sonores, émissions de polluants et de gaz à effet de serre ».

L’article L. 1111-1 du code des transports est modifié par l’article 1er du projet de loi, qui y remplace l’expression « le système des transports » par « l’organisation des mobilités sur l’ensemble du territoire » (voir commentaire de l’article 1er).

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LA COMMISSION

La commission a adopté un amendement présenté par sa présidente, Mme Barbara Pompili, qui vise à apporter deux modifications à l’article L. 1111-1 du code des transports :

– indiquer explicitement que la liberté de choisir les moyens de se déplacer inclue les moyens « faisant appel à la mobilité active » ;

– ajouter aux objectifs qui doivent être respectés la lutte contre la sédentarité.

Votre rapporteur a émis un avis favorable sur cet amendement, le Gouvernement s’en étant remis à la sagesse de la commission.

Article 1erbis
(article L. 1241-4 du code des transports et article 20-2 de la loi n° 2010-597 du 3 juin 2010 relative au Grand Paris)

Possibilité pour Île-de-France Mobilités d’avoir recours à la déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 300-1 du code de l’urbanisme définit les « actions ou opérations d’aménagement » comme celles ayant pour objets de mettre en œuvre un projet urbain, une politique locale de l’habitat, d’organiser le maintien, l’extension ou l’accueil des activités économiques, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs ou des locaux de recherche ou d’enseignement supérieur, de lutter contre l’insalubrité et l’habitat indigne ou dangereux, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels. Lorsqu’une action ou une opération d’aménagement au sens de l’article L. 300-1 est envisagée, l’article L. 300-6 permet à l’État, aux établissements publics de l’État, aux collectivités territoriales et à leurs groupements de se prononcer par une déclaration de projet (après enquête publique) sur l’intérêt général de cette action ou de cette opération, ou sur la réalisation d’un programme de construction.

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF), dont la nature et les compétences sont définies par les articles L. 1241-1 et suivants du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) est un établissement public. L’article L. 1241-4 lui permet d’« assurer la maîtrise d’ouvrage ou [de] désigner le ou les maîtres d’ouvrage de projets d’infrastructures nouvelles destinées au transport public de voyageurs, dans la limite des compétences reconnues à SNCF Réseau et à l’établissement public Société du Grand Paris ». Mais il n’est ni un établissement public de l’État, ni un groupement de collectivités territoriales, et il ne peut donc pas appliquer la procédure de déclaration de projet prévue par l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Roger Karoutchi (LR) complétant l’article L. 1241-4 du code des transports pour permettre à Île-de-France Mobilités d’être assimilé à un groupement de collectivités territoriales au sens et pour l’application de l’article L. 300-6 du code de l’urbanisme. En séance publique, le Sénat a adopté un amendement de coordination du rapporteur, avec avis favorable du Gouvernement.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement rédactionnel de votre rapporteur.

Article 2
(articles L. 2333-64, L. 2333-65, L. 2333-66, L. 2333-67, L. 2333-68, L. 2333-70, L. 2333-73, L. 2531-2, L. 2531-3, L. 2531-5, L. 2531-6, L. 2531-9, L. 5214-23, L. 5215-32, L. 5216-8, L. 5722-7 et L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales, article L. 136-1-1 du code de la sécurité sociale et articles L. 1221-13 et L. 1231-12 du code des transports)

Versement destiné au financement des services de mobilité

Adopté par la commission avec modifications

IV. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LE CHAMP D’APPLICATION DU VERSEMENT TRANSPORT

Les employeurs sont assujettis à une contribution appelée « versement destiné au financement des transports en commun » (dit « versement transport » ou VT) ; cette contribution est recouvrée par les URSSAF. Les dispositions législatives relatives à ce versement ont été intégrées dans le code général des collectivités territoriales (articles L. 2333-64 à L. 2333-75 pour les régions autres que l’Île-de-France et articles L. 2531-2 à L. 2531-11 pour la région parisienne).

Tout employeur, public ou privé, quelle que soit la nature de son activité ou la forme juridique de son entreprise ou de son organisation (27), est soumis à cette contribution s’il remplit les deux conditions cumulatives suivantes : il est présent dans une zone géographique où le VT a été institué ; au moins 11 de ses salariés exercent leur activité professionnelle dans le périmètre de cette zone. C’est le lieu d’exercice effectif de l’activité des salariés qui est pris en compte, et non le lieu d’implantation du siège de l’entreprise. L’instauration de ce versement est une prérogative facultative des communes et des groupements de communes dont la population dépasse un seuil fixé par la loi ou si une ou plusieurs communes de l’établissement public de coopération intercommunale sont classées « communes touristiques ».

Le Syndicat des transports d’Île-de-France (STIF) a instauré le VT à Paris et dans l’ensemble des communes des sept départements d’Île-de-France ; de ce fait, tous les employeurs situés en région parisienne et employant au moins 11 salariés sont redevables.

En dehors de l’Île-de-France, le VT peut être instauré :

– dans une commune ou une communauté urbaine dont la population est supérieure à 10 000 habitants ou, dans les deux cas, lorsque la population est inférieure à 10 000 habitants et que le territoire comprend une ou plusieurs communes classées communes touristiques ;

– dans le ressort d’un établissement public de coopération intercommunale compétent pour l’organisation de la mobilité, lorsque la population de l’ensemble des communes membres de l’établissement atteint le seuil de 10 000 habitants ;

– dans le ressort d’une métropole.

Le champ d’application du VT a été plusieurs fois modifié, notamment s’agissant du critère d’effectifs. Jusqu’en 2015, le VT concernait les employeurs qui avaient plus de 9 salariés dans la zone considérée. Le seuil a été relevé à 11 salariés depuis le 1er janvier 2016, par la loi de finances pour 2016 (loi n° 2015-1785 du 29 décembre 2015). Depuis le 1er janvier 2018, le seuil est toujours de 11 salariés, mais les modalités de décompte de cet effectif ont été modifiées (ces modalités sont définies par voie réglementaire). Les entreprises qui franchissent le seuil de 11 salariés bénéficient d’une dispense totale de versement pendant trois ans, et d’un abattement dégressif de leur taux de versement pendant les trois années suivantes (article L. 2333-64 du code des collectivités territoriales).

Il convient de noter que l’application du seuil d’effectifs est en cours de modification législative : l’article 6 du projet de loi dit « PACTE » (projet de loi relatif à la croissance et à l’activité des entreprises), définitivement adopté le 11 avril 2019 par l’Assemblée nationale mais non promulgué, harmonise le mode de décompte des effectifs utilisés pour l’application de seuils d’effectifs par de nombreuses dispositions législatives, dont celles relatives au versement transport. C’est le nouvel article L. 130-1 du code de la sécurité sociale, créé par la loi « PACTE » qui s’appliquera désormais, l’article 6 du projet de loi « PACTE » disposant que l’article L. 2333-64 du code général des collectivités territoriales est modifié pour inclure une référence à cet article L. 130-1. Celui-ci dispose que le franchissement à la hausse du seuil d’effectif n’est pris en compte que s’il a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

Article L. 130-1 du code de la sécurité sociale (créé par le projet de loi relatif à la croissance et à l’activité des entreprises). « I. – (…) l’effectif salarié annuel de l’employeur, y compris lorsqu’il s’agit d’une personne morale comportant plusieurs établissements, correspond à la moyenne du nombre de personnes employées au cours de chacun des mois de l’année civile précédente. (…)

« Un décret en Conseil d’État définit les catégories de personnes incluses dans l’effectif et les modalités de leur décompte.

« II. – Le franchissement à la hausse d’un seuil d’effectif salarié est pris en compte lorsque ce seuil a été atteint ou dépassé pendant cinq années civiles consécutives.

« Le franchissement à la baisse d’un seuil d’effectif sur une année civile a pour effet de faire à nouveau courir la règle énoncée au premier alinéa du présent II. »

B. L’ASSIETTE, LES TAUX ET LE RECOUVREMENT

L’assiette du VT est constituée des revenus d’activité tels qu’ils sont pris en compte pour la détermination de l’assiette des cotisations d’assurance maladie mises à la charge des employeurs et affectées au financement des régimes de base de l’assurance maladie. Le code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima du VT, en fonction du nombre d’habitants de la commune ou de l’agglomération (article L. 2333-67) :

TAUX MAXIMA DU VERSEMENT TRANSPORT

Nombre d’habitants dans la commune ou dans le groupement de communes

Taux maximum

Majoration pour communauté de communes (1)

Majoration pour communes touristiques

Moins de 10 000 habitants si une ou plusieurs communes sont classées communes touristiques

0,55 %

   

De 10 000 à 100 000 habitants

0,55 %

0,05 %

0,20 %

Entre 50 000 et 100 000 habitants avec une infrastructure de transport collectif en site propre

0,85 %

0,05 %

0,20 %

Plus de 100 000 habitants

1 %

0,05 %

0,20 %

Plus de 100 000 habitants et lorsque l’autorité organisatrice a décidé de réaliser une infrastructure de transport collectif en mode routier ou guidé

1,75 %

0,05 %

0,20 %

(1) Cette majoration peut concerner les communautés de communes, les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles et les autorités organisatrices auxquelles ont adhéré une communauté urbaine, une communauté d’agglomération, une communauté de communes ou une métropole.

Le taux réel est fixé ou modifié par une délibération du conseil municipal ou de l’organe délibérant du groupement de communes.

Pour les taux applicables en Île-de-France, l’article L. 2531-4 du code général des collectivités territoriales fixe les taux maxima, les taux réels étant fixés par le STIF. Actuellement, plusieurs taux sont appliqués, et une répartition des communes appliquant ces différents taux est réalisée afin de mettre en adéquation le taux avec la desserte en transports en commun de la commune où sont situés les emplois considérés. À Paris et dans les Hauts-de-Seine, le taux appliqué est actuellement de 2,95 % ; en Seine-Saint-Denis et dans le Val-de-Marne, le taux appliqué en 2019 est de 2,54 % ; dans les quatre autres départements (Seine-et-Marne, Yvelines, Essonne et Val-d’Oise), le taux est de 1,6 % ou de 2,01 % selon les communes.

Les organismes de recouvrement désignés par l’article L. 2333-69 du code général des collectivités territoriales sont seuls compétents pour procéder aux opérations d’assiette et de recouvrement du VT. Il s’agit des « organismes ou services chargés du recouvrement des cotisations de sécurité sociale et des allocations familiales ».

C. UNE RECETTE AFFECTÉE

Dans les régions autres que l’Île-de-France, le produit du versement transport (hors frais de recouvrement) va au budget de la commune ou de l’EPCI. L’article L. 2333-68 du code général des collectivités territoriales dispose que cette recette est obligatoirement affectée au financement :

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics urbains et non urbains exécutés dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice et organisés par cette autorité ;

– des dépenses d’investissement et de fonctionnement des autres services de transports publics qui, sans être effectués entièrement dans le ressort territorial de l’autorité organisatrice, concourent à la desserte de l’agglomération dans le cadre d’un contrat passé avec l’autorité organisatrice responsable ;

– des opérations visant à améliorer « l’intermodalité transports en commun-vélo » ;

– et des dépenses d’investissement et de fonctionnement de « toute action relevant des compétences » des AOM.

En région parisienne, le produit du VT est encaissé par les URSSAF et reversé au STIF, seul chargé de son utilisation (article L. 2531-6 du code général des collectivités territoriales) ; après prélèvement des frais de recouvrement exposés par les URSSAF, le STIF affecte le solde de la contribution, en application des articles L. 2531-5 et L. 2531-7 du même code :

– au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement, en Île-de-France, des transports publics réguliers de personnes ;

– au financement des mesures prises en application de la politique tarifaire mentionnée à l’article 1er de l’ordonnance 59-151 du 7 janvier 1959 relative à l’organisation des transports de voyageurs en Île-de-France ;

– aux dépenses d’exploitation d’ouvrages et d’équipements affectés aux transports mentionnés dans un plan de déplacements urbains (gares routières, parcs relais…).

D. LE VERSEMENT TRANSPORT ADDITIONNEL

La loi « SRU » du 13 décembre 2000 (28) précitée a instauré un versement transport supplémentaire destiné au financement des transports en commun dans certains espaces urbains (article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales) : le versement transport additionnel (VTA). Ce dispositif ne concerne pas la région Île-de-France.

Plusieurs autorités organisatrices de transports peuvent s’associer pour créer un syndicat mixte des transports chargé de coordonner les différents services organisés par les AOT, de mettre en place un système d’information des usagers, de rechercher la création d’une tarification coordonnée et de titres de transport uniques et d’organiser, en lieu et place des AOT, des services publics réguliers et la gestion d’infrastructures et d’équipements de transport. Dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes de plus de 15 000 habitants, un tel syndicat mixte a la possibilité d’établir une contribution dite « VT additionnel » ; le montant de cette contribution est fixé par le syndicat mixte, dans la limite de 0,5 %.

Toutefois, la somme du taux maximum du VT applicable dans le périmètre de compétence de l’AOT et du taux de VT additionnel appliqué ne doit pas excéder le taux maximum de VT qui pourrait être imposé dans un périmètre de transport urbain correspondant au périmètre de compétence du syndicat mixte de transport. Par conséquent, à l’intérieur du périmètre soumis au VT additionnel, le taux de cette contribution peut être modulé selon les communes.

Selon l’étude d’impact du projet de loi, actuellement cinq syndicats mixtes « SRU » prélèvent un VTA.

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 2 du projet de loi modifie le nom du versement transport, pour qu’il soit dénommé « versement destiné au financement des services de mobilité » – l’étude d’impact utilisant l’expression « versement mobilité » –, en procédant à ce changement dans plusieurs articles et intitulés du code général des collectivités territoriales, et opère plusieurs modifications de coordination tirant les conséquences des dispositions de l’article 1er du projet de loi.

Il modifie les articles L. 2333-66 et L. 2333-67 de ce code pour établir un lien clair entre le droit, pour une commune ou un EPCI, de percevoir cette recette et la qualité d’autorité organisatrice de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1231-1 et de l’article L. 1231-1-1 du code des transports (voir commentaire de l’article 1er) : le versement destiné au financement des services de mobilité ne peut désormais être institué que par une commune ou un EPCI qui est AOM et qui organise au moins un service régulier de transport public de personnes. Il est précisé que la délibération instituant le versement « mobilité » doit énumérer les services de mobilité, mis en place ou prévus, qui justifient le taux du versement. Les plafonds du taux du versement « mobilité » demeurent inchangés dans l’article L. 2333-67.

Le projet de loi modifie l’article L. 2333-68 pour supprimer la possibilité d’affecter cette recette au financement des opérations visant à « améliorer l’intermodalité transports en commun – vélo ».

L’article 2 du projet de loi modifie également de manière substantielle l’article L. 5722-7 du code général des collectivités territoriales qui autorise un syndicat mixte « SRU » (voir encadré page 91) à prélever « un versement destiné au financement des transports dans un espace à dominante urbaine d’au moins 50 000 habitants incluant une ou plusieurs communes centres de plus de 15 000 habitants, dès lors que ce syndicat associe au moins la principale autorité compétente pour l’organisation de la mobilité ».

L’article L. 5722-7 modifié actualise la référence à l’article qui régit les syndicats mixtes « SRU » (article L. 1231-10 du code des transports (29)), et modifie le périmètre géographique dans lequel ces syndicats ont le droit de percevoir le versement « mobilité » : ils pourront le prélever « dans une aire urbaine d’au moins 50 000 habitants et dans les communes dites multipolarisées des grandes aires urbaines, au sens de l’Institut national de la statistique et des études économiques », dès lors que le syndicat associe au moins la principale AOM.

Le II de l’article 2 du projet de loi dispose que cette modification de l’article L. 5722-7 ne s’appliquera aux syndicats mixtes existants qu’à partir du 1er janvier 2021.

Les définitions de l’INSEE

Aires urbaines :

– Grande aire urbaine : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de plus de 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines (couronne périurbaine) dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

– Moyenne aire urbaine : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle urbain (unité urbaine) de 5 000 à 10 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

– Petite aire urbaine : ensemble de communes, d’un seul tenant et sans enclave, constitué par un pôle (unité urbaine) de 1 500 à 5 000 emplois, et par des communes rurales ou unités urbaines dont au moins 40 % de la population résidente ayant un emploi travaille dans le pôle ou dans des communes attirées par celui-ci.

Commune monopolarisée : commune appartenant à la couronne d’une aire urbaine.

Communes multipolarisées :

– Communes multipolarisées des grandes aires urbaines : communes dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs grandes aires urbaines, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant.

– Autres communes multipolarisées : communes situées hors des grandes aires urbaines, des moyennes aires et des petites aires, et hors des communes multipolarisées des grandes aires urbaines, dont au moins 40 % des actifs occupés résidents travaillent dans plusieurs aires, sans atteindre ce seuil avec une seule d’entre elles, et qui forment avec elles un ensemble d’un seul tenant.

Le « zonage en aires urbaines de 2010 » publié par l’INSEE en octobre 2011 indique que 792 aires urbaines structuraient, à cette date, le territoire français et englobaient la moitié des communes et 85 % de la population. En dehors des aires, 11 000 communes étaient alors multipolarisées, sous l’influence de plusieurs aires sans qu’aucune ne prédomine, et 10 % de la population résidait dans ces communes. Sur la base du recensement de la population de 2008, l’INSEE décomptait 241 « grandes aires urbaines » et 3 980 « communes multipolarisées des grandes aires urbaines ».

D’autres modifications sont apportées à l’article L. 5722-7, en ce qui concerne la fixation du taux du versement mobilité par les syndicats mixtes :

– La rédaction en vigueur fixe le taux plafond à 0,5 % et autorise à réduire ce taux dans le ressort territorial d’une AOM de sorte que le total de ce taux et du taux maximum susceptible d’être institué par la commune ou l’EPCI n’excède pas le taux maximum qui serait autorisé par l’article L. 2333-67 dans le ressort coïncidant avec l’espace concerné par le prélèvement du syndicat mixte. L’article 2 du projet de loi ajoute que cette possibilité de réduction s’accompagne de la possibilité de porter le taux du versement à zéro ;

– Le syndicat mixte se voit également accorder la possibilité de réduire ou de porter à zéro le taux du versement « selon un critère qu’il détermine à partir de la densité de la population et du potentiel fiscal », par décision motivée. Cette modulation du taux doit être « en rapport avec l’écart constaté, sur ce critère, entre les différents périmètres des [EPCI] composant le syndicat ».

Cette possibilité de modulation est également accordée aux autres syndicats mixtes de transport (régis par les articles L. 5711-1 et L. 5721-2 du code général des collectivités territoriales) du fait de la modification, par l’article 2 du projet de loi, de l’article L. 5722-7-1 du même code.

En ce qui concerne l’Île-de-France, le STIF – rebaptisé « Île-de-France Mobilités » par l’article 1er du projet de loi – peut affecter cette recette, comme dans le droit en vigueur, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement des transports publics réguliers de personnes effectués dans la région, au financement de mesures de politique tarifaire applicables à ces services, au financement des dépenses d’investissement et de fonctionnement de toute action relevant de l’organisation de la mobilité au sens de la nouvelle rédaction de l’article L. 1241-1 du code des transports (résultant des articles 1er, 4, 6 et 15 du projet de loi), aux dépenses d’exploitation d’équipements comme les gares routières et les parcs relais et à des opérations visant à favoriser l’usage combiné des transports en commun et de la bicyclette (ces deux dernières possibilités étant déjà prévues par le droit en vigueur).

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à permettre à une AOM qui n’organise pas de services réguliers d’instaurer tout de même le versement mobilité pour financer d’autres types de services. L’amendement modifie l’article L. 2333-67 du code général des collectivités territoriales qui fixe les taux plafond du versement en ajoutant un alinéa qui dispose : « Lorsque l’autorité organisatrice de la mobilité n’organise pas un service régulier de transport public de personnes, le taux de versement est fixé à 0,3 % des salaires définis [à l’article L. 2333-65] ». Le rapporteur du Sénat a voulu ainsi permettre à une communauté de communes devenue AOM d’avoir une ressource financière pour organiser des services de transport non réguliers (services à la demande, mobilités actives, auto-partage, services de mobilité solidaire…).

La commission a également adopté plusieurs amendements rédactionnels et de coordination du rapporteur et de Mme Michèle Vullien (UC).

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Le versement mobilité plafonné à 0,3 % créé en commission pour les AOM souhaitant organiser des services autres que des services réguliers a été complété, en séance publique, par l’adoption d’un amendement de Mme Michèle Vullien, avec avis favorable du rapporteur, pour préciser que dans ce cas, la majoration du taux pour les communes touristiques n’est pas applicable. Le Gouvernement a déposé un amendement pour supprimer le dispositif introduit en commission, mais cet amendement a été rejeté.

Le Sénat a également adopté un amendement de M. Philippe Dominati (LR), sous-amendé par Mme Christine Lavarde (LR), introduisant une exonération du versement mobilité pour les employeurs qui ont conclu un accord de télétravail. Cet amendement a reçu un avis favorable du rapporteur mais un avis défavorable du Gouvernement. Il exonère ces employeurs « pour les employés concernés par cet accord à due concurrence de la part du volume horaire effectué à distance ». La perte de recettes pour les collectivités locales devra être compensée par une majoration de la dotation globale de fonctionnement.

Définition et régime juridique du télétravail

1. Le cadre juridique du télétravail

Au niveau européen, un accord-cadre a été signé par les partenaires sociaux pour définir et encadrer la pratique du télétravail dans l’Union européenne. Cet accord a été transposé dans le droit français par un accord national interprofessionnel du 19 juillet 2005.

La loi n° 2012-387 du 22 mars 2012 relative à la simplification du droit et à l’allégement des démarches administratives a introduit dans le code du travail les articles L. 1222-9, L. 1222-10 et L. 1222-1 qui définissent le télétravail et les obligations de l’employeur à l’égard des salariés en télétravail. Ces dispositions ont été modifiées par l’ordonnance n° 2017-1387 du 22 septembre 2017 relative à la prévisibilité et la sécurisation des relations de travail et par la loi n° 2018-771 du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel.

2. Le télétravail et les télétravailleurs

Le télétravail « désigne toute forme d’organisation du travail dans laquelle un travail qui aurait également pu être exécuté dans les locaux de l’employeur est effectué par un salarié hors de ces locaux de façon volontaire en utilisant les technologies de l’information et de la communication » (article L. 1222-9 du code du travail). Le télétravail implique l’utilisation des technologies de l’information et de la communication (TIC). Les télétravailleurs ont les mêmes droits (individuels et collectifs) que les salariés qui travaillent dans les locaux de l’entreprise. Le télétravail peut être mis en place dans le cadre d’un accord collectif ou, à défaut, dans le cadre d’une charte élaborée par l’employeur, mais en l’absence d’accord collectif ou de charte un simple accord entre un salarié et son employeur suffit à mettre en place le télétravail, qui peut être régulier ou occasionnel.

L’employeur a l’obligation de prendre en charge les coûts directement engendrés par le télétravail. Les frais engagés par le télétravailleur sont considérés comme des charges de caractère spécial inhérentes à la fonction ou à l’emploi exonérées de cotisations sociales. Les dépenses inhérentes au télétravail qui peuvent être exclues de l’assiette des cotisations sont définies par l’arrêté du 20 décembre 2002 relatif aux frais professionnels déductibles pour le calcul des cotisations de sécurité sociale.

Outre trois amendements de coordination et trois amendements rédactionnels de votre rapporteur, la commission a adopté sept amendements sur l’article 2 du projet de loi :

Trois amendements identiques, présentés par votre rapporteur, par Mme Valérie Lacroute (LR) et par Mme Aude Luquet (Modem), et adoptés avec l’avis favorable du Gouvernement, ont supprimé le dispositif, introduit par le Sénat, visant à exonérer partiellement du versement mobilité les employeurs ayant conclu un accord de télétravail avec leurs employés.

Un amendement de Mme Valérie Lacroute (LR), adopté avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, a corrigé un oubli de la loi NOTRe en incluant les régions dans la liste des acteurs pouvant s’associer dans le cadre d’un syndicat mixte en application de l’article L. 5722-7-1 du code général des collectivités territoriales. Cette précision permet, en conséquence, aux syndicats mixtes dont sont membres une ou plusieurs régions, de percevoir le versement mobilité dès lors que ces syndicats sont compétents pour l’organisation de la mobilité.

Un amendement de Mme Florence Lasserre-David (Modem) a été adopté pour revenir à la rédaction initiale du projet de loi qui conditionnait l’instauration du versement mobilité à taux plein à l’organisation de services réguliers de transport public de personnes. Le rapporteur et le Gouvernement se sont exprimés en faveur de cet amendement.

Enfin, deux amendements identiques présentés par M. Emmanuel Maquet (LR) et Mme Florence Lasserre-David, adoptés avec avis favorable de votre rapporteur et du Gouvernement, ont supprimé la disposition, créée par le Sénat, instaurant un versement mobilité à un taux de 0,3 % des salaires dans les zones où les autorités organisatrices de la mobilité n’organisent pas de service régulier de transports publics.

Article 2 bis
Affectation d’une fraction de la TICPE aux communautés de communes qui organisent des services de mobilité

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

La taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) est un droit d’assise portant sur les produits énergétiques utilisés comme carburants ou combustibles, en fonction de leur quantité. Son régime général est fixé, dans le cadre de la réglementation européenne (30), par les articles 265 et suivants du code des douanes. Cette taxe porte sur l’ensemble des produits énergétiques qui sont mis en vente, utilisés ou destinés à être utilisés comme carburant ou combustible. Elle concerne ainsi aussi bien les produits pétroliers que les carburants d’origine non fossile (biocarburants). L’article 265 du code des douanes précise, catégorie de produit par catégorie de produit, le tarif de TICPE applicable.

Son produit revient pour l’essentiel à l’État mais une partie est affectée aux régions, qui peuvent d’ailleurs en moduler à la marge le tarif (31) pour dégager une recette qu’elles ont ensuite l’obligation d’affecter au financement d’infrastructures de transport durable, fluvial ou ferroviaire.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement du rapporteur visant à affecter, chaque année, une fraction du produit de la TICPE aux communautés de communes qui organisent un ou plusieurs services de mobilité en tant qu’AOM et qui ont institué le versement mobilité, mais dans lesquelles le rendement du versement mobilité est trop faible.

Le dispositif prévoit que cette affectation ne bénéficie qu’aux communautés de communes pour lesquelles le rendement du versement mobilité rapporté à la population située sur son territoire est inférieur à un montant déterminé par voie réglementaire à partir du rendement moyen constaté pour les autres AOM ayant institué ce versement. La fraction de TICPE attribuée à chaque communauté de communes concernée doit permettre au rendement du versement mobilité d’atteindre le montant fixé par voie réglementaire.

L’amendement prévoit enfin l’obligation pour les communautés de communes d’affecter cette fraction de TICPE exclusivement au financement de services de mobilité.

En séance publique, le Gouvernement a déposé un amendement de suppression du dispositif introduit par la commission, qui a été rejeté. Le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur, un amendement du groupe UC introduisant une prise en compte de la densité de population pour l’application du mécanisme de péréquation.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Article 3
Création d’un établissement public local remplaçant le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) : habilitation à légiférer par ordonnance

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le Syndicat mixte des transports pour le Rhône et l’agglomération lyonnaise (SYTRAL) est un syndicat mixte de transport dit « SRU », à savoir un syndicat mixte issu de la loi précitée du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement. Il est régi par l’article L. 1231-10 du code des transports. Les syndicats mixtes dits « SRU » associent plusieurs autorités organisatrices de transport pour coordonner les services organisés par ces autorités en matière de tarification, de délivrance de titres de transport et d’information des voyageurs. Ils peuvent également, en lieu et place de leurs membres, organiser des services publics de transport régulier ou à la demande, et assurer la réalisation et la gestion d’équipements et d’infrastructures de transport.

Le SYTRAL a été créé en 1985 et a progressivement étendu son périmètre d’action : les communes qu’il dessert étaient au nombre de 57 en 2007, 65 en 2011 et 68 en 2014. Il se distingue des autres syndicats dits « SRU », dont la vocation essentielle est la coordination, car au titre de la faculté d’organiser des services pour ses membres, il gère par ailleurs et entièrement les réseaux urbains et interurbains situés au sein de son périmètre, dont le réseau des transports en commun lyonnais (TCL) qui couvre 59 communes et qui est l’un des réseaux urbains les plus denses de France, avec une capacité particulièrement importante d’ingénierie et d’investissement.

Avant 2015, les transports en commun dans le département du Rhône étaient organisés par deux établissements publics distincts : le SYTRAL, qui réunissait alors la communauté urbaine de Lyon et six autres communes, et le Syndicat mixte des transports du Rhône (SMTR) qui regroupait le département du Rhône, une communauté d’agglomération et une communauté de communes. Le SMTR a décidé, en octobre 2014, d’adhérer au SYTRAL, ce qui a entraîné sa dissolution. Le nouveau SYTRAL est ainsi devenu en 2015 l’autorité organisatrice unique des transports en commun desservant le département du Rhône ; les services qu’il organise desservent au total 293 communes. Il réunit désormais la région Auvergne-Rhône-Alpes, la métropole de Lyon, les communautés d’agglomération de Villefranche-Beaujolais-Saône et de l’ouest rhodanien, la communauté de communes de l’est lyonnais et six communes autour de Lyon.

Ses spécificités ont déjà été actées dans les lois MAPTAM et NOTRe, avec des dispositions dédiées par exemple sur le « versement transport ». Ses statuts ont évolué en conséquence, la dernière évolution datant du 31 août 2017.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 3 du projet de loi vise à habiliter le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai d’un an à compter de la promulgation de la loi, les mesures relevant du domaine de la loi nécessaires pour transformer le syndicat mixte en établissement public sui generis et élargir son rôle. En effet, l’habilitation englobe l’ensemble des mesures nécessaires pour :

– créer un « établissement public local » associant obligatoirement la métropole de Lyon, la région Auvergne-Rhône-Alpes, « certaines communautés d’agglomération et certaines communautés de communes », définir le périmètre d’intervention de cet établissement et le substituer au SYTRAL ;

– doter cet établissement public d’une mission d’autorité organisatrice des services de transport public de personnes réguliers et à la demande, des services de transport scolaire définis à l’article L. 3111-7 du code des transports (dans le droit commun, ce sont les régions qui sont responsables de l’organisation du transport scolaire), et de la gestion de la liaison express entre Lyon et l’aéroport Saint-Exupéry ;

– définir les conditions dans lesquelles les membres du syndicat pourront continuer à exercer certaines compétences en tant qu’autorités organisatrices ;

– préciser dans quelles conditions le nouvel établissement public pourra prélever un « versement destiné au financement des services de mobilité » (voir le commentaire de l’article 2) et en moduler le taux, selon des règles qui peuvent lui être spécifiques ;

– prévoir les mesures transitoires et de coordination nécessaires, notamment en ce qui concerne le plan de déplacements urbains existant, qui continuera de s’appliquer jusqu’à l’adoption, sur le territoire concerné, du plan de mobilité prévu à l’article L. 1214-1 du code des transports (voir le commentaire de l’article 5).

Un projet de loi de ratification des ordonnances devra être déposé dans un délai de trois mois à compter de leur publication.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements rédactionnels du rapporteur et un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) visant à énumérer précisément les intercommunalités et les communes qui seront associées à la région et à la métropole au sein du nouvel établissement public. Cet amendement ajoute également un thème dans l’habilitation pour préciser celle-ci : l’ordonnance devra définir la gouvernance de l’établissement, en attribuant à la métropole de Lyon la majorité des sièges au sein de son organe délibérant (ce qui est le cas actuellement dans l’organe délibérant du SYTRAL) et en prévoyant que l’établissement sera présidé par le président de la métropole de Lyon ou par un élu qu’il désigne.

Le texte de la commission pour l’article 3 du projet de loi n’a pas été modifié en séance publique.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté deux amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Chapitre II
Renforcement de la coordination des autorités organisatrices de mobilité au service de l’intermodalité

Section 1
Coopération entre autorités organisatrices de la mobilité

Article 4
(articles L. 1215-1 [nouveau], L. 1215-2 [nouveau], L. 1231-5 [nouveau], L. 1231-10, L. 1231-11, L. 1241-1 du code des transports, articles L. 1111-9, L. 1427-1 [nouveau] et L. 3232-1-1 du code général des collectivités territoriales et article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte)

Modalités de l’action commune des autorités organisatrices de la mobilité : rôle de chef de file de la région, contrat opérationnel de mobilité, comité des partenaires, aménagement des gares

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Lorsqu’une compétence n’est pas exclusivement confiée par la loi à un niveau de collectivités publiques, cette compétence est dite « partagée ». C’est le cas en particulier en matière d’organisation des transports (voir commentaire de l’article 1er). L’exercice des compétences partagées appelle nécessairement une coopération et une coordination des actions entre les collectivités, qu’il s’agisse de l’État ou d’un ou plusieurs types de collectivités territoriales ou de groupements de collectivités. Cette coopération et cette coordination doivent respecter les principes posés par les articles L. 1111-1 à L. 1111-10 du code général des collectivités territoriales, relatifs à la libre administration des collectivités territoriales, et en particulier l’article L. 1111-3 qui dispose que « la répartition de compétences entre les communes, les départements et les régions ne peut autoriser l’une de ces collectivités à établir ou exercer une tutelle, sous quelque forme que ce soit, sur une autre d’entre elles ».

L’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales établit une liste de compétences attribuées aux collectivités locales et dont « l’exercice nécessite le concours de plusieurs collectivités territoriales ou groupements de collectivités territoriales », et reconnaît à chaque échelon de collectivités un rôle de chef de file.

La région est ainsi chargée d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’aménagement et au développement durable du territoire, au climat, à la qualité de l’air, à l’énergie, ou encore « à l’intermodalité et à la complémentarité entre les modes de transports, notamment à l’aménagement des gares ».

Le département est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives, notamment, à l’action sociale, à l’autonomie des personnes et à la solidarité des territoires.

Enfin, la commune ou l’établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre auquel elle a transféré ses compétences est chargé d’organiser, en qualité de chef de file, les modalités de l’action commune des collectivités territoriales et de leurs établissements publics pour l’exercice des compétences relatives à la mobilité durable, à l’organisation des services publics de proximité, à l’aménagement de l’espace et au développement local.

Les modalités de l’action commune des collectivités dans le cadre de chacun de ces « chefs de filât » sont obligatoirement débattues par la conférence territoriale de l’action publique prévue à l’article L. 1111-9-1 du même code. Cette instance se réunit dans chaque région et « est chargée de favoriser un exercice concerté des compétences des collectivités territoriales, de leurs groupements et de leurs établissements publics ». Elle peut débattre et émettre des avis sur tous les sujets relatifs à l’exercice des compétences et à la conduite de politiques publiques nécessitant une coordination ou une délégation de compétences entre les collectivités territoriales et leurs groupements. Cette instance est uniquement composée de représentants des collectivités locales et groupements de collectivités. Elle est présidée par le président du conseil régional et se réunit au moins une fois par an.

Chacune des compétences partagées pour lesquelles l’article L. 1111-9 attribue un rôle de chef de file peut faire l’objet de « conventions territoriales d’exercice concerté » de cette compétence, ou doit donner lieu à une telle convention, selon les collectivités qui sont concernées ; l’article L. 1111-9-1 oblige la région et le département à élaborer un projet de convention pour chacune des compétences pour lesquelles ils sont chef de file, tandis que l’élaboration d’une convention est facultative pour les compétences dans lesquelles c’est la commune ou l’EPCI qui est chef de file. La durée de ces conventions ne peut excéder six ans.

Dans le code des transports, la coordination des autorités publiques est régie par les articles L. 1211-1 et suivants. Il y est notamment prévu une « planification décentralisée et contractuelle, avec la participation des représentants de tous les intéressés » pour l’élaboration et la mise en œuvre de la politique des transports, qui doivent être assurées conjointement par l’État et les collectivités territoriales. Il est également prévu que « les autorités compétentes pour l’organisation des transports et les gestionnaires des infrastructures coordonnent leurs actions et harmonisent leur politique à l’échelon régional et dans les aires urbaines ».

Dans la partie réglementaire du code des transports, l’article R. 1231-4 dispose qu’un « comité des partenaires du transport public » peut être créé auprès de chaque autorité compétente pour l’organisation des transports publics mentionnée à l’article L. 1231-8. Lorsqu’il existe un tel comité, il doit être consulté sur l’offre, les stratégies tarifaires et de développement, la qualité des services de transport, le service d’information multimodale à l’intention des usagers proposés par cette autorité. Il comprend notamment des représentants des organisations syndicales locales des transports collectifs, ainsi que des représentants des associations d’usagers des transports collectifs et notamment d’associations de personnes handicapées. L’article R. 1231-7 du même code donne également la possibilité aux syndicats mixtes de transport « SRU » de créer un tel comité des partenaires.

En revanche, en Île-de-France la création d’un comité des partenaires est obligatoire (article D. 1241-67 du code des transports).

Le comité des partenaires du transport public en Île-de-France (CPTP)

Le CPTP a été créé par le décret n° 2001-993 du 25 octobre 2001 relatif au comité des partenaires du transport public en Île-de-France. Il rassemble sept représentants des organisations syndicales des salariés d’Île-de-France, trois représentants des organisations professionnelles patronales, deux représentants de la chambre de commerce et d’industrie, quatre représentants d’associations d’usagers, un représentant d’une association de consommateurs et sept représentants des collectivités ou de leurs groupements participant au financement des services de transport de voyageurs d’Île-de-France (quatre représentants de l’Association des maires d’Île-de-France et trois représentants du Groupement des autorités responsables de transport).

Les membres du comité sont nommés par arrêté du préfet de la région d’Île-de-France. La durée de leur mandat est de trois ans renouvelable deux fois.

Le CPTP se réunit avant chaque conseil d’administration du STIF et doit être consulté par la présidence du syndicat sur toute question relative à l’offre et à la qualité des services de transport de personnes relevant de ce syndicat ainsi que sur les orientations de la politique tarifaire et du développement du système de transport dans la région. Le comité peut également se saisir de toute question entrant dans son domaine de compétence. Un membre du CPTP participe à titre consultatif au conseil d’admnistration du STIF.

En matière de transport ferroviaire, la loi du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a introduit dans le code des transports un article L. 2121-9-1 créant, auprès des autorités organisatrices de transport ferroviaire, des « comités de suivi des dessertes permettant l’association des représentants des usagers, des associations représentant les personnes handicapées ainsi que des élus des collectivités territoriales concernées ». Ces comités de suivi des dessertes doivent être consultés sur la politique de desserte et l’articulation avec les dessertes du même mode en correspondance, les tarifs, l’information des voyageurs, l’intermodalité, la qualité de service, la performance énergétique et écologique et la définition des caractéristiques des matériels affectés à la réalisation des services.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

A. LA DÉFINITION DU RÔLE DE LA RÉGION EN TANT QUE CHEF DE FILE

L’article 4 du projet de loi modifie l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales en ce qui concerne les compétences pour lesquelles la région a un rôle de chef de file. Il élargit ce rôle pour y inclure l’ensemble de « l’organisation des mobilités » et plus seulement l’organisation de l’intermodalité, de la complémentarité entre les modes de transports et de l’aménagement des gares.

Ensuite l’article 4 du projet de loi crée dans le code des transports un article L. 1215-1 dont l’objet est de définir, de manière non exhaustive, en quoi consiste le rôle de chef de file de la région. En rappelant que les compétences concernées sont définies à l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales, le nouvel article L. 1215-1 charge la région d’organiser les modalités de l’action commune des AOM, notamment en ce qui concerne cinq thèmes :

1° « les différentes formes de mobilité et l’intermodalité », en matière de desserte, d’horaires, de tarification, d’information et d’accueil du public ;

2° la création, l’aménagement et le fonctionnement des pôles d’échanges multimodaux et des aires de mobilité en milieu rural, « ainsi que le système de rabattement et de diffusion associé à ces pôles et aires » ;

3° les modalités de gestion des situations dégradées, afin d’assurer la continuité du service rendu aux « usagers du quotidien » ;

4° « le recensement et la diffusion des pratiques de mobilité » et des actions mises en œuvre en particulier pour améliorer la cohésion sociale et territoriale ;

5° « l’aide à la conception et à la mise en place d’infrastructures de transports ou de services de mobilité » par les AOM.

Le nouvel article L. 1215-1 précise que la région doit exercer cette mission d’organisation à l’échelle de « bassins de mobilité », qu’elle définit et délimite seule.

B. LA CRÉATION DES COMITÉS DES PARTENAIRES

L’article 1er du projet de loi redéfinit la liste et les compétences des AOM (articles L. 1231-1 et L. 1231-1-1 du code des transports) et confère aux régions la qualité d’AOMR (article L. 1231-3 du même code). L’article 4 du projet de loi complète ce dispositif en imposant aux AOM, aux AOMR et à Île-de-France Mobilités l’obligation de créer un « comité des partenaires ». Pour les AOM et les AOMR hors Île-de-France, ce comité est prévu par un nouvel article L. 1231-5 du code des transports ; pour IdFM, il est inséré dans l’article L. 1241-1 du même code (32).

La composition de ce comité est renvoyée à un acte réglementaire :

– en totalité pour le comité des partenaires des AOM qui sont des intercommunalités et pour le comité des partenaires des AOMR ;

– en partie pour le comité des partenaires des régions agissant en qualité d’AOM à la place d’une communauté de communes : le projet de loi indique que, dans ce cas, le comité « associe les représentants des communes ou de leurs groupements, à l’échelle pertinente qui est au maximum celle d’un bassin de mobilité » ;

– et en partie pour le comité des partenaires d’Île-de-France Mobilités : le projet de loi indique que ce comité « comprend, notamment, des représentants des communes d’Île-de-France et de leurs groupements ».

L’article L. 1231-5, applicable sur tout le territoire (y compris en Île-de-France), prévoit que chaque AOM, chaque AOMR et IdFM doivent consulter le comité des partenaires « avant toute évolution substantielle de l’offre de mobilité, de la politique tarifaire, ainsi que sur la qualité des services et l’information mise en place ».

Il fait aussi obligation aux AOM définies à l’article L. 1231-1 de consulter aussi le comité des partenaires :

– avant toute instauration ou évolution du taux du versement destiné au financement des services de mobilité (ou « versement mobilité » – voir le commentaire de l’article 2) ;

– avant l’élaboration du plan de mobilité (créé par le nouvel article L. 1214-1 du code des transports – voir le commentaire de l’article 5) ;

– avant l’élaboration, qui est facultative, du plan de mobilité rurale (créé par le nouvel article L. 1214-36-1 du même code – voir le commentaire de l’article 5).

Comme le Syndicat des transports d’Île-de-France est déjà doté d’un comité des partenaires, dont s’est inspiré le Gouvernement pour généraliser l’existence d’un tel comité, le 6° du I de l’article 4 du projet de loi prévoit que les nouvelles dispositions relatives aux comités des partenaires s’appliqueront, en Île-de-France, « lors du premier renouvellement du comité des partenaires du transport public » intervenant après la publication de la loi d’orientation des mobilités.

C. LES DISPOSITIONS RELATIVES AUX SYNDICATS MIXTES « SRU »

Les syndicats mixtes de transports dits « loi SRU » (voir encadré page 91) associent au moins deux autorités organisatrices de transports (33) afin de coordonner les services qu’elles organisent, de mettre en place un système d’information à l’intention des usagers et de tarification coordonnée permettant la délivrance de titres de transport uniques ou unifiés (article L. 1231-10 du code des transports). L’article 4 du projet de loi modifie les articles L. 1231-10 et L. 1231-11 du code des transports :

– désormais, les syndicats mixtes « SRU » seront créés pour associer au moins deux autorités organisatrices de la mobilité au sens des articles L. 1231-1 et L. 1231-3 (c’est-à-dire les AOM et les AOMR) ;

– toutefois, les départements n’étant pas des AOM, l’article L. 1231-10 modifié leur donne explicitement la possibilité d’être membres d’un tel syndicat ;

– par coordination, l’article L. 1231-11 modifié permet à un syndicat mixte « SRU ») d’organiser, en lieu et place d’un ou plusieurs de ses membres, tout type de service de mobilité, y compris, si la région est membre du syndicat, des services ferroviaires d’intérêt régional.

D. L’ASSISTANCE TECHNIQUE DU DÉPARTEMENT AUX COMMUNES ET AUX INTERCOMMUNALITÉS

L’article L. 3232-1-1 du code des transports charge le département de mettre à la disposition des communes et des EPCI qui ne disposent pas des moyens suffisants pour l’exercice de leurs compétences une assistance technique dans des conditions déterminées par convention. Le département peut également déléguer cette mission d’assistance technique à un syndicat mixte dont il est membre. Les compétences concernées sont celles relatives à l’assainissement, à la protection de la ressource en eau, aux milieux aquatiques, à la prévention des inondations, à la voirie et à l’habitat. Le projet de loi élargit la mission d’assistance des départements en ajoutant à cette liste les compétences dans le domaine de la mobilité.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

1. La définition du chef-de-filât de la région

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) remplaçant l’expression « l’organisation des mobilités » par le terme plus large « les mobilités » dans l’article L. 1111-9 du code général des collectivités territoriales.

2. La procédure de définition des bassins de mobilité

La commission du Sénat a adopté deux amendements identiques de son rapporteur et de la rapporteure pour avis de la commission des lois pour que la définition et la délimitation des bassins de mobilité ne soient pas opérées par les régions seules, mais en concertation avec les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU »), les départements, et, lorsque la région est AOM à la place d’une communauté de communes, les communautés de communes concernées et les communes qui ont choisi de continuer à organiser leurs propres services de transport.

L’amendement adopté prévoit, d’une part, que le projet de cartographie de ces bassins est soumis pour avis à toutes les collectivités et à tous les groupements de collectivités ainsi identifiés, et d’autre part, que les bassins de mobilité doivent couvrir l’ensemble du territoire de la région.

3. Les contrats opérationnels de mobilité

La commission a adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis créant un article L. 1215-1-1 dans le code des transports, qui dispose que, pour la mise en œuvre de son rôle de chef de file, chaque région doit conclure, à l’échelle de chaque bassin de mobilité, un contrat opérationnel de mobilité avec les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU » et les départements concernés. Ce contrat peut aussi « associer les établissements publics de coopération intercommunale ou tout autre partenaire ». Il doit définir les modalités de l’action commune des AOM, les résultats attendus et les indicateurs de suivi. Sa mise en œuvre fait l’objet d’un bilan annuel, présenté au comité des partenaires. Il fait l’objet d’une évaluation tous les trois ans et peut alors être révisé.

4. Le comité des partenaires

Outre une obligation de présentation du bilan des contrats opérationnels de mobilité, la commission du Sénat a introduit l’obligation de réunir chaque comité des partenaires au moins une fois par an (amendement de la rapporteure pour avis).

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

1. La composition du comité des partenaires

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe LaREM, avec avis favorable du Gouvernement mais contre l’avis du rapporteur, visant à ce que :

– la composition du comité des partenaires ainsi que ses modalités de fonctionnement soient fixées par chaque AOM (ou AOMR) et non pas par voie réglementaire ;

– chaque comité des partenaires « associe a minima des représentants des employeurs et des associations d’usagers ou d’habitants ».

D’autre part, l’amendement adopté remplace la référence aux plans de mobilité et aux plans de mobilité rurale, sur lesquels le comité est obligatoirement consulté, par une référence au « document de planification [que l’AOM] élabore au titre du III de l’article L. 1231-1-1 ».

2. La suppression des comités de suivi des dessertes ferroviaires

Le Sénat a adopté des amendements identiques de MM. Ronan Dantec (RDSE) et Jean-François Husson (LR) abrogeant l’article L. 2121-9-1 du code des transports sur les comités de suivi des dessertes. Les auteurs de ces amendements considéraient que le comité des partenaires créé par l’article 4 du projet de loi peut utilement remplacer ces comités de suivi des dessertes qui ne concernent que le transport ferroviaire.

3. L’aménagement des anciennes gares

Le Sénat a adopté un amendement de M. Michel Raison (LR) créant un article L. 1427-1 dans le code général des collectivités territoriales, qui vise à régir l’aménagement des locaux laissés vacants suite à la fermeture ou au déplacement d’une gare. L’amendement permet au maire ou au président de l’EPCI à fiscalité propre dont est membre la commune concernée de « proposer à l’État, à la collectivité territoriale, à l’établissement public de coopération intercommunale ou à l’organisme chargé d’une mission de service public » propriétaire de ces locaux la conclusion d’une convention de mise à disposition des locaux. Le propriétaire a alors trois mois pour répondre à cette proposition. Il a l’obligation de répondre aux demandes d’informations complémentaires du maire ou du président de l’EPCI sur l’état et l’utilisation envisagée des locaux vacants.

Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur cet amendement, le rapporteur s’en étant remis à la sagesse de ses collègues.

4. L’obligation pour les sociétés d’autoroutes de créer des pôles d’échanges multimodaux

Enfin, le Sénat a adopté quatre amendements identiques de MM. Arnaud Bazin (LR), Patrick Chaize (LR), Claude Kern (UC) et Louis-Jean de Nicolaÿ (LR), avec avis favorable du rapporteur mais avis défavorable du Gouvernement, modifiant l’article 53 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte.

Cet article oblige les sociétés concessionnaires d’autoroutes à s’engager dans la création ou le développement de places de covoiturage à l’intérieur ou à proximité immédiate du domaine public autoroutier. Les amendements adoptés étendent cette obligation pour y inclure la création ou le développement de pôles d’échanges multimodaux.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre sept amendements rédactionnels et un amendement de clarification de votre rapporteur, la commission a adopté :

– un amendement de M. Martial Saddier (LR), sous-amendé par M. Damien Pichereau (LaREM), pour permettre aux signataires des contrats opérationnels de mobilité, dans chaque territoire, de fixer la temporalité et les modalités de révision de ces contrats conclus de manière pluriannuelle. L’amendement remplace l’évaluation tous les trois ans, prévue par le projet de loi, par une évaluation à mi-parcours, et le sous-amendement a réintroduit le bilan annuel présenté aux comités des partenaires, prévu dans le projet de loi mais que l’amendement aurait supprimé ;

– un amendement de Mme Monica Michel (LaREM) qui rétablit les comités de suivi des dessertes ferroviaire, créés par la loi du 27 juin 2018, qui associent l’ensemble des élus le long d’une ligne ferroviaire. Ce dispositif avait été abrogé par le Sénat ; l’amendement a reçu un avis favorable du rapporteur et du Gouvernement ;

– enfin, un amendement de votre rapporteur intégrant les gestionnaires de gares de voyageurs ou de pôles d’échanges multimodaux dans la liste des parties au contrat opérationnel de mobilité.

Section 2
Planification en matière de mobilité des personnes et de transport des marchandises

Article 5
(articles L. 1213-3-2, L. 1214-1, L. 1214-2, L. 1214-2-1 [nouveau], L. 1214-2-2 [nouveau], L. 1214-3, L. 1214-4, L. 1214-5, L. 1214-6, L. 1214-7, L. 1214-8, L. 1214-8-1, L. 1214-8-2, L. 1214-9, L. 1214-12, L. 1214-14, L. 1214-15, L. 1214-16, L. 1214-23-2 [nouveau], L. 1214-24, L. 1214-25, L. 1214-29-1 [nouveau], L. 1214-30, L. 1214-31, L. 1214-32, L. 1214-33, L. 1214-36-1 [nouveau] et L. 1214-36-2 [nouveau] du code des transports, articles L. 4251-1 et L. 4251-5 du code général des collectivités territoriales, articles L. 123-1, L. 131-4, L. 151-16, L. 151-33-1 [nouveau] et L. 151-47 du code de l’urbanisme et article L. 222-8 du code de l’environnement)

Plans de mobilité

Adopté par la commission avec modifications

I. LA PLANIFICATION RÉGIONALE EN MATIÈRE DE TRANSPORTS

A. LE DROIT EN VIGUEUR

Deux documents de planification sont prévus par le code des transports à l’échelle régionale : la « planification régionale des infrastructures de transport » (article L. 1213-1) (34) et la planification régionale de l’intermodalité.

Dans les régions où il n’existe pas d’autorité organisatrice de transport unique (c’est-à-dire toutes les régions du territoire métropolitain sauf l’Île-de-France), l’article L. 1213-3 du code des transports impose aux collectivités locales et à leurs groupements de coordonner leurs politiques en matière de mobilité à l’échelle régionale en ce qui concerne l’offre de services, l’information des usagers, la tarification et la billettique. Cet article L. 1213-3 prévoit en conséquence une « planification régionale de l’intermodalité ». Cette planification inclut :

– les modalités de coordination de l’action des collectivités et de leurs groupements concernés relatives aux « aménagements accessibles au public, qu’ils soient ou non situés, en totalité ou en partie, sur les voies affectées à la circulation publique, destinés à faciliter la prise en charge ou la dépose de passagers des services réguliers de transport routier » (dont font partie notamment les gares routières) et relevant du service public ;

– les « objectifs d’aménagements nécessaires à la mise en œuvre de connexions entre les différents réseaux de transport et modes de déplacement ».

Un document de planification dont le champ est beaucoup plus large existe au niveau régional : le schéma régional d’aménagement, de développement durable et d’égalité des territoires (SRADDET), prévu par l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales. Cet article s’impose également à toutes les régions métropolitaines autres que l’Île-de-France. Le SRADDET fixe les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière, notamment, d’implantation des différentes infrastructures d’intérêt régional, de désenclavement des territoires ruraux, d’intermodalité et de développement des transports, de lutte contre le changement climatique et de pollution de l’air.

Le SRADDET identifie les voies et axes routiers qui constituent des « itinéraires d’intérêt régional ».

L’article L. 1213-3-1 du code des transports impose aux SRADDET de mettre en œuvre la coordination et les objectifs d’aménagement prévus par la planification régionale de l’intermodalité.

B. L’INTÉGRATION DE LA LOGISTIQUE DANS PLUSIEURS DOCUMENTS DE PLANIFICATION PAR LE PROJET DE LOI

L’article 5 du projet de loi modifie l’article L. 4251-1 du code général des collectivités territoriales relatif aux SRADDET, pour ajouter aux objectifs que doivent définir ces schémas « les objectifs de moyen et long termes sur le territoire de la région en matière (…) de logistique et de développement des transports de personnes et de marchandises ». Le IV de l’article 5 prévoit que cette modification entrera en vigueur « lors du prochain renouvellement général des conseils régionaux » et que l’article L. 4251-1 modifié s’appliquera, à compter de ce renouvellement, à tous les SRADDET sauf si un conseil régional décide le maintien du SRADDET en vigueur avant le renouvellement général des conseils régionaux.

L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, relatif au contenu du schéma directeur de la région d’Île-de-France est également modifié pour que ce schéma, qui doit déterminer « la localisation préférentielle des extensions urbaines, ainsi que des activités industrielles, artisanales, agricoles, forestières et touristiques » détermine aussi la localisation préférentielle des activités logistiques.

Enfin, l’article L. 151-6 du code de l’urbanisme est modifié pour que le règlement d’un plan local d’urbanisme puisse délimiter (c’est donc une possibilité mais pas une obligation, contrairement aux deux modifications précitées), dans les zones urbaines ou à urbaniser, des secteurs dans lesquels la réalisation d’équipements logistiques est nécessaire, et puisse définir, le cas échéant, la nature de ces équipements ainsi que les prescriptions permettant d’assurer cet objectif.

Ces dispositions du projet de loi n’ont pas été modifiées par le Sénat (35).

II. DU PLAN DE DÉPLACEMENTS URBAINS AU PLAN DE MOBILITÉ

A. LE PLAN DE DÉPLACEMENTS URBAINS

Le plan de déplacements urbains (PDU) a été créé par la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI). La loi n° 96-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie (LAURE) a rendu son élaboration obligatoire dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants, et la loi « SRU » précitée du 13 décembre 2000 a introduit une exigence de compatibilité entre le PDU et plusieurs documents d’urbanisme. L’ensemble de ces dispositions a été codifié aux articles L. 1214-1 et suivants du code des transports.

1. Les objectifs, le champ d’application et le contenu du PDU

L’élaboration d’un PDU est obligatoire dans le ressort territorial d’une AOM inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupant celle-ci (article L. 1214-3 du code des transports). La liste des communes concernées est fixée par arrêté (36).

Le PDU est un document qui définit les principes de l’organisation des transports de personnes et de marchandises, de la circulation et du stationnement, dans le ressort territorial d’une autorité organisatrice de la mobilité (article L. 1214-1). L’article L. 1214-2 assigne au PDU pas moins de onze objectifs généraux, parmi lesquels :

– « l’équilibre durable entre les besoins en matière de mobilité et de facilité d’accès, d’une part, et la protection de l’environnement et de la santé, d’autre part » (1° de l’article L. 1214-2) ;

– « le renforcement de la cohésion sociale et urbaine, notamment l’amélioration de l’accès aux réseaux de transports publics des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, ainsi que des personnes âgées » (2° de l’article) ;

– l’amélioration de la sécurité des déplacements, en opérant, pour chaque catégorie d’usagers, « un partage de la voirie équilibré entre les différents modes de transport » et en effectuant un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste (3° de l’article) ;

– la diminution du trafic automobile (4° de l’article) ;

– l’organisation du stationnement sur la voirie et dans les parcs publics de stationnement, « notamment (…) les mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories d’usagers, notamment tendant à favoriser le stationnement des résidents et des véhicules bénéficiant du label « auto-partage » tel que défini par voie réglementaire » (7° de l’article) ;

– l’organisation « des conditions d’approvisionnement de l’agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, (…) en améliorant l’utilisation des infrastructures logistiques existantes (…) et en précisant la localisation des infrastructures à venir, dans une perspective multimodale » (8° de l’article) ;

– « l’amélioration du transport des personnels des entreprises et des collectivités publiques en incitant ces dernières à prévoir un plan de mobilité et à encourager l’utilisation par leurs personnels des transports en commun et le recours au covoiturage » (9° de l’article) (37).

L’article L. 1214-4 du même code impose deux obligations. Le PDU doit délimiter les périmètres à l’intérieur desquels :

– « les conditions de desserte par les transports publics réguliers permettent de réduire ou de supprimer les obligations imposées par les plans locaux d’urbanisme (…) en matière de réalisation d’aires de stationnement » ;

– les documents d’urbanisme fixent un nombre maximum d’aires de stationnement à réaliser lors de la construction de bâtiments à usage autre que d’habitation.

D’autre part, le PDU doit préciser les limites des obligations imposées par les plans locaux d’urbanisme en matière de réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés et « les minima des obligations de stationnement pour les véhicules non motorisés ».

2. L’articulation entre le PDU et d’autres documents ou actes

L’article L. 1214-7 du code des transports dispose que le PDU doit être compatible avec :

– la planification régionale de l’intermodalité ;

– les orientations des schémas de cohérence territoriale (SCoT), des schémas de secteur et des directives territoriales d’aménagement ;

– les objectifs définis, pour chaque polluant, par le plan de protection de l’atmosphère (PPA) lorsqu’un tel plan existe sur tout ou partie du ressort territorial de l’AOM ;

– le schéma régional du climat, de l’air et de l’énergie (SRCAE) et le schéma d’aménagement régional (pour la Guadeloupe, la Martinique, Mayotte, La Réunion et la Guyane).

D’autre part, le PDU doit prendre en compte les objectifs du SRADDET.

En sens inverse, les actes pris au titre du pouvoir de police du stationnement, les actes pris pour la gestion du domaine public routier et l’ensemble des décisions prises par les autorités chargées de la voirie et de la police de la circulation (lorsque ces décisions ont des effets sur les déplacements dans le ressort de l’AOM) doivent être compatibles ou rendus compatibles avec le PDU (articles L. 1214-5 et L. 1214-6 du code des transports).

3. La procédure d’élaboration et de suivi

Le projet de PDU est élaboré ou révisé à l’initiative de l’AOM compétente sur le territoire qu’il couvre (article L. 1214-14 du code des transports). Les services de l’État, les régions, les départements et, le cas échéant le président de l’EPCI prévu à l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme sont simplement « associés à son élaboration ». Les représentants des professions et des usagers, ainsi que des associations de personnes handicapées ou à mobilité réduite, les chambres de commerce et d’industrie et les associations agréées de protection de l’environnement sont consultés sur le projet s’ils le demandent.

Le projet de PDU est arrêté par l’organe délibérant de l’AOM (article L. 1214-15 du code des transports). Ensuite, le projet est soumis pour avis aux conseils municipaux, départementaux et régionaux, ainsi qu’à l’État, dans un délai de trois mois (ce délai est fixé par l’article R. 1214-4 du même code). Assorti de ces avis, le projet est soumis à une enquête publique réalisée conformément aux articles L. 123-1 A à L. 123-18 du code de l’environnement (38). Éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l’enquête publique, le projet est, enfin, approuvé par l’organe délibérant de l’autorité organisatrice (article L. 1214-16 du code des transports).

On peut noter que le code de l’environnement prévoit que tout projet de PDU doit faire l’objet d’une évaluation environnementale (article R. 122-17 du code de l’environnement).

Le PDU doit faire l’objet d’une évaluation tous les cinq ans (article L. 1214-8 du même code).

4. Les dispositions applicables en Île-de-France

Dans la région Île-de-France, le PDU est élaboré ou révisé à l’initiative du Syndicat des transports d’Île-de-France, et le projet de PDU est arrêté par le conseil régional. Seuls les services de l’État sont associés à son élaboration, contrairement aux PDU dans les autres régions. En revanche, les acteurs pouvant demander à être consultés sur le projet de PDU sont les mêmes que dans les autres régions (article L. 1214-24 du code des transports), à l’exception des associations de personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite, qui n’ont pas à être consultées en Île-de-France.

Une fois le projet arrêté par le conseil régional d’Île-de-France, les conseils municipaux et départementaux concernés et les organes délibérants des groupements de collectivités compétents en matière de déplacements sont consultés (article L. 1214-25). Le projet est ensuite soumis par le conseil régional à une enquête publique.

Les prescriptions du PDU doivent être compatibles avec les orientations du schéma directeur de la région d’Île-de-France et avec le plan régional pour la qualité de l’air (article L. 123-3 du code de l’urbanisme).

Le PDU d’Île-de-France peut être complété par des « plans locaux de déplacements urbains » (article L. 1214-30 du code des transports) qui en détaillent et en précisent le contenu. Ces plans locaux sont élaborés à l’initiative d’un EPCI ou d’un syndicat mixte, et pas par le STIF, qui est simplement associé à leur élaboration, comme le sont également le conseil régional, les conseils départementaux intéressés et les services de l’État. Les acteurs pouvant demander à être consultés sont les mêmes que pour le projet de PDU. Le projet de plan local est soumis pour avis au conseil régional, aux conseils départementaux et municipaux intéressés et au STIF. Il est ensuite soumis à enquête publique, puis approuvé par l’organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte (articles L. 1214-32 et L. 1214-33 du même code). La Ville de Paris peut également élaborer un plan local de déplacements couvrant l’ensemble de son territoire, dans les mêmes conditions de forme et de procédure (article L. 1214-35 du même code).

B. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 5 du projet de loi transforme les plans de déplacements urbains (PDU) en « plans de mobilité », en opérant le changement de dénomination dans plusieurs articles du code des transports ainsi que, par coordination, dans l’ensemble du code général des collectivités territoriales, dans l’article L. 222-8 du code de l’environnement et dans plusieurs articles du code de l’urbanisme.

La nouvelle rédaction de l’article L. 1214-1 du code des transports prévoit que le plan de mobilité détermine les principes régissant l’organisation « de la mobilité des personnes et des marchandises », la circulation et le stationnement dans le ressort territorial de l’AOM, et précise que le plan « est élaboré par cette dernière en tenant compte de la diversité des composantes du territoire ainsi que des besoins de la population, en lien avec les territoires limitrophes ».

Des modifications sont apportées à la formulation de sept des onze objectifs qui étaient assignés par l’article L. 1214-2 du code des transports aux PDU.

Le 1° de cet article est complété par l’obligation de tenir compte de « la nécessaire limitation de l’étalement urbain » ; le 2° ajoute à l’amélioration de l’accessibilité des réseaux l’amélioration « de l’accès aux services de mobilité » pour les habitants « des territoires moins denses ou ruraux, des quartiers prioritaires de la politique de la ville » et pour les personnes dont la mobilité est réduite.

Le projet de loi supprime l’obligation, figurant dans le 3° de l’article L. 1214-2, d’effectuer un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste.

Il maintient, dans le 4° du même article, l’objectif de diminution du trafic automobile, en y ajoutant un objectif de développement des usages partagés des véhicules terrestres à moteur.

S’agissant de l’objectif défini au 7° (organisation du stationnement), le projet de loi ajoute aux mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories d’usagers, les « mesures spécifiques susceptibles d’être prises pour certaines catégories (…) de véhicules ou de modalités de transport », et précise que ces mesures peuvent favoriser le stationnement des véhicules de covoiturage.

Au 8° de l’article L. 1214-2, qui pose un objectif d’organisation des conditions d’approvisionnement de l’agglomération nécessaires aux activités commerciales et artisanales, est ajouté « et de la population », et la localisation des infrastructures logistiques à venir est étendue pour inclure également les « équipements ». Parallèlement, l’article 5 du projet de loi modifie l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme, relatif au contenu des plans locaux d’urbanisme, pour rendre possible l’intégration dans ces documents d’une délimitation des secteurs dans lesquels la réalisation d’équipements logistiques est nécessaire. L’article L. 123-1 du code de l’urbanisme, relatif à un document d’urbanisme spécifique à l’Île-de-France (le schéma directeur), est également complété pour intégrer dans ce document la localisation préférentielle des activités logistiques.

L’objectif posé au 9° de l’article L. 1214-2 pour les PDU est entièrement reformulé. Le plan de mobilité devra améliorer « les mobilités quotidiennes » des personnels des entreprises et collectivités publiques, « notamment ceux travaillant dans les établissements scolaires », en incitant ces divers employeurs, « notamment dans le cadre d’un plan de mobilité employeur ou d’un plan de mobilité scolaire, à encourager et faciliter l’usage, par leurs personnels », des transports en commun et leur recours au covoiturage « et aux mobilités actives ».

Une modification est introduite pour que l’article L. 1214-8-2 du code des transports soit désormais explicitement applicable en Île-de-France. Il s’agit de l’article qui définit le plan de mobilité que doivent obligatoirement élaborer certains employeurs (et qui est facultatif pour les autres employeurs), mentionné au 9° de l’article L. 1214-2.

S’agissant du contenu du plan de mobilité, le projet de loi transforme en simples facultés les deux obligations prévues par l’article L. 1214-4.

En ce qui concerne la procédure d’élaboration du plan de mobilité, le projet de loi opère peu de changements par rapport à la procédure en vigueur pour l’élaboration du PDU. Il prévoit :

– qu’aux acteurs associés à l’élaboration du projet de plan s’ajoutent les gestionnaires d’infrastructures de transport localisées dans le périmètre du plan (y compris pour le plan de mobilité d’Île-de-France) ;

– qu’aux collectivités consultées sur le projet avant l’enquête publique s’ajoutent les AOM limitrophes.

En revanche, le projet de loi crée une procédure de modification simplifiée (nouvel article L. 1214-23-2 du code des transports) : sans préjudice des autres procédures de révision, l’AOM peut avoir recours à une procédure particulière lorsqu’elle décide d’apporter au plan de mobilité des modifications relatives au stationnement, à la circulation et à l’usage partagé de la voirie, dès lors que ces modifications ne portent pas atteinte à l’économie générale du plan. Dans ce cas, le projet de modification du plan de mobilité est élaboré en concertation avec les autorités compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, est ensuite soumis pour avis à ces autorités ainsi qu’aux conseils municipaux, départementaux et régionaux, et est soumis à une procédure de participation du public (et non pas à une enquête publique).

L’entrée en vigueur des dispositions de l’article 5 relatives au plan de mobilité est fixée au 1er janvier 2021. À cette date, elles s’appliqueront pour l’avenir, et aussi aux PDU approuvés au 31 décembre 2020 à compter de leur prochaine révision ou de leur prochaine évaluation.

Par ailleurs, l’article 5 du projet de loi crée dans le code des transports un article L. 1214-29-1 qui dispose que les AOM créées après la publication de la loi d’orientation des mobilités disposeront d’un délai de dix-huit mois pour adopter leur plan de mobilité.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

a. Les objectifs et le champ d’application du plan de mobilité

Outre plusieurs amendements de clarification et de coordination, la commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) limitant l’obligation d’élaborer un plan de mobilité aux AOM de plus de 100 000 habitants, au lieu de conserver l’obligation existante pour les PDU qui s’applique aux AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci. La commission a également adopté deux amendements identiques du rapporteur et de la rapporteure pour avis pour porter de dix-huit à vingt-quatre mois le délai laissé aux nouvelles AOM pour élaborer leur plan de mobilité.

La commission a adopté deux amendements ajoutant de nouveaux objectifs à la liste des onze objectifs devant être poursuivis par un plan de mobilité :

– un amendement de M. Ronan Dantec (RDSE) ajoutant, dans un 3° bis, à l’article L. 1214-2 du code des transports un objectif de diminution des émissions de gaz à effet de serre liées au secteur des transports du territoire de l’AOM ;

– un amendement du rapporteur ajoutant, dans un 9°bis, à l’article L. 1214-2 un objectif distinct d’amélioration des mobilités quotidiennes des élèves et des personnels des établissements scolaires, cet objectif devant être poursuivi en incitant ces derniers, « notamment dans le cadre d’un plan de mobilité scolaire », à encourager et faciliter l’usage, par les élèves et « leurs personnels », des transports en commun et leur recours au covoiturage et aux mobilités actives. En conséquence, l’amendement du rapporteur supprime la mention des établissements scolaires dans le 9° de l’article. L’amendement ne crée pas d’article pour définir le contenu ou la procédure d’élaboration du plan de mobilité scolaire.

b. Le contenu du plan de mobilité

La commission a adopté un amendement de son rapporteur pour réintroduire dans le plan de mobilité un suivi des accidents impliquant au moins un piéton ou un cycliste, en y ajoutant les accidents impliquant au moins un utilisateur d’engin de déplacement personnel.

Un autre amendement du rapporteur, adopté par la commission, a doté le plan de mobilité d’un « schéma structurant cyclable et piéton visant la continuité et la sécurisation des itinéraires », qui doit notamment définir les principes de localisation des zones de stationnement des vélos à proximité des gares, des pôles d’échanges multimodaux et des entrées de ville dans le ressort territorial de l’AOM.

La commission a également adopté quatre amendements identiques, présentés par M. Charles Revet (LR), par le groupe CRCE, par le groupe LaREM et par M. Ronan Dantec (RDSE), visant à ce que, lorsque l’agglomération est desservie par une voie de navigation fluviale ou par un réseau ferré, le plan de mobilité intègre un « schéma de desserte fluviale ou ferroviaire » qui identifie, notamment, les quais utilisables pour les transports urbains fluviaux de marchandises et de passagers, les zones et les équipements d’accès au réseau ferré, leurs principales destinations et fonctionnalités ainsi que l’articulation avec les équipements logistiques existants et futurs.

Un autre amendement de M. Ronan Dantec, adopté par la commission, prévoit que le plan de mobilité devra prendre en compte le ou les plans climat-air-énergie territoriaux (PCAET) couvrant tout ou partie du ressort territorial de l’AOM.

c. La procédure de modification simplifiée du plan de mobilité

La commission a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) visant à inclure dans le champ de la procédure simplifiée les modifications du plan de mobilité portant sur le stationnement des résidents sur la voirie.

d. Les plans locaux de déplacements urbains d’Île-de-France

Un amendement de M. Roger Karoutchi, adopté en commission, modifie l’article L. 1214-30 du code des transports pour donner un caractère obligatoire aux plans locaux de déplacements en Île-de-France. L’amendement modifie également la procédure d’adoption de ces plans pour remplacer l’obligation de les soumettre à une enquête publique par une obligation, moins contraignante, d’appliquer une procédure de participation du public.

2. L’examen en séance publique

En séance publique, contre l’avis du Gouvernement, le Sénat a adopté :

– un amendement complétant le 2° de l’article L. 1214-2 du code des transports pour que le plan de mobilité améliore l’accès aux services de mobilité des habitants des territoires enclavés ou isolés ;

– quatre amendements identiques de MM. Jean-François Longeot et Michel Vaspart, du groupe LaREM et de M. Jérôme Bignon complétant le 9° bis introduit par la commission dans le même article L. 1214-2, afin que le plan de mobilité incite à la mise en place d’expérimentations de décalage des horaires permettant de favoriser « le réenchaînement des services de transport scolaire » ; l’amendement ne définit pas la notion de réenchaînement.

Le Sénat a adopté, avec avis favorable du Gouvernement :

– un amendement de Mme Michèle Vullien remplaçant l’expression « schéma structurant » par « volet » pour le dispositif relatif à la continuité et à la sécurisation des itinéraires cyclables et piétons ;

– deux amendements identiques de Mme Michèle Vullien et de M. Jean-François Husson qui suppriment la modification de l’article L. 1214-3 du code des transports adoptée par la commission du Sénat et rétablit l’obligation d’élaborer un plan de mobilité pour toutes les AOM dont le territoire est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe celle-ci, en précisant que les communautés de communes qui sont AOM ne sont pas soumises à cette obligation ;

– un amendement de M. Laurent Lafon (UC) ajoutant la Métropole du Grand Paris à la liste des acteurs obligatoirement consultés dans le cadre de l’élaboration du plan de mobilité d’Île-de-France.

III. LE PLAN DE MOBILITÉ RURALE

A. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 1213-3-2 du code des transports dispose que la planification régionale de l’intermodalité « peut être complétée par des plans de mobilité rurale afin de prendre en compte les spécificités des territoires à faible densité démographique et d’y améliorer la mise en œuvre du droit au transport (…), notamment en veillant à la complémentarité entre les transports collectifs, les usages partagés des véhicules terrestres à moteur et les modes de déplacement terrestres non motorisés ».

Le plan de mobilité rurale est donc un outil de planification facultatif, auquel peuvent avoir recours, d’une part, les pôles d’équilibre territorial et rural (PETR) et, d’autre part, les établissements publics compétents pour élaborer un schéma de cohérence territoriale (SCoT), dont la liste est fixée par l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme : tous les EPCI et certains syndicats mixtes (39). Le projet de plan de mobilité rurale est arrêté par l’organe délibérant de l’établissement public et soumis pour avis :

– obligatoirement à la région, aux départements et aux AOM concernés ;

– à leur demande, aux « représentants des professions et des usagers des transports », aux gestionnaires de voirie, aux chambres consulaires et aux associations agréées de protection de l’environnement.

Le projet de plan donne également lieu à une consultation du public dans les conditions prévues à l’article L. 120-1 du code de l’environnement.

Si un PETR, un EPCI ou un syndicat mixte décide d’élaborer un plan de mobilité rurale, ce plan doit prendre en compte les plans de mobilité des entreprises, des personnes publiques et des établissements scolaires applicables sur le territoire qu’il couvre.

B. DANS LE PROJET DE LOI INITIAL, LE PLAN DE MOBILITÉ RURALE DEVIENT OBLIGATOIRE

L’article 5 du projet de loi abroge, à compter du 1er janvier 2021, l’article L. 1213-3-2 du code des transports relatif aux plans facultatifs de mobilité rurale pour créer, dans le chapitre du code consacré aux plans de mobilité, une section 4 intitulée « Dispositions propres aux plans de mobilité rurale » comportant deux articles L. 1214-36-1 et L. 1214-36-2, qui entreront en vigueur le 1er janvier 2021. Le premier définit le contenu des nouveaux plans de mobilité rurale et rend leur élaboration obligatoire pour les AOM mentionnées à l’article L. 1231-1 du code des transports. Le second prévoit qu’un décret en Conseil d’État précisera les conditions d’application.

Comme dans le droit en vigueur, l’objet d’un plan de mobilité rurale demeure de répondre aux spécificités des territoires à faible densité démographique et d’y améliorer la mise en œuvre du droit au transport, ce droit étant désormais dénommé « droit à la mobilité » (voir le commentaire de l’article 1er). Mais ce double objectif passe, dans la nouvelle formulation, par la fixation « des principes régissant l’organisation des conditions de mobilités (sic) des personnes, tant à l’intérieur du ressort territorial de l’autorité organisatrice qu’en lien avec les territoires limitrophes ».

Le plan de mobilité rurale devient, au 1er janvier 2021, un outil de planification obligatoire pour toutes les AOM définies à l’article L. 1231-1 du même code, c’est-à-dire les communautés d’agglomération, les communautés urbaines, les métropoles, la métropole de Lyon, les communes qui choisissent de continuer à organiser des services de transport bien que la compétence d’AOM de leur communauté de communes ait été transférée à la région, les communautés de communes qui se sont emparées de la compétence d’AOM, les syndicats mixtes de transport et les PETR (voir le commentaire de l’article 1er).

Le lien entre la compétence « SCoT » et l’élaboration d’un plan de mobilité rurale n’est toutefois pas rompu : la compétence que détiennent les EPCI et certains syndicats mixtes d’élaborer un SCoT en vertu de l’article L. 143-16 du code de l’urbanisme « peut, s’il y a lieu (…), être élargie à l’élaboration d’un plan de mobilité rurale couvrant l’ensemble du périmètre relevant de la compétence de cet établissement public, sous réserve que ce périmètre inclue la totalité du ou des ressorts territoriaux des [AOM] situées sur son territoire et que ces dernières aient donné leur accord ».

Comme dans le droit en vigueur, le plan de mobilité rurale doit prendre en compte les plans de mobilité des employeurs et des établissements scolaires existant sur le territoire qu’il couvre. En revanche, le champ des consultations est élargi ; le plan est arrêté par l’organe délibérant de l’AOM, et est soumis pour avis :

– obligatoirement aux régions, aux départements et aux communes concernées, ainsi qu’aux AOM limitrophes ;

– à leur demande, aux représentants des professions et des usagers des transports, aux gestionnaires de voirie, aux chambres consulaires et aux associations agréées de protection de l’environnement, comme dans l’article L. 1213-3-2 en vigueur, mais aussi aux associations de personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite.

La procédure applicable de participation du public est plus précisément définie, par une référence au II de l’article L. 123-19-1 du code de l’environnement.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a encore élargi le champ de la consultation préalable dans la procédure d’élaboration du plan de mobilité rurale, en prévoyant que le projet de plan est soumis pour avis :

– obligatoirement au comité de massif concerné lorsque le territoire couvert comprend une ou plusieurs communes de montagne (amendement de M. Cyril Pellevat) ;

– et, à leur demande, aux communes qui exercent la compétence prévue par le premier alinéa de l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, c’est-à-dire les communes qui ont décidé de « créer et [d’] entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l’usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou de navires à quai, ainsi que des points de ravitaillement en gaz ou en hydrogène pour véhicules ou pour navires, ou mettre en place un service comprenant la création, l’entretien et l’exploitation de telles infrastructures ou points de ravitaillement » (amendements identiques de MM. Daniel Laurent et Loïc Hervé).

2. L’examen en séance publique

Le Sénat a adopté des amendements identiques de Mme Michèle Vullien (UC) et de M. Claude Bérit-Débat (Soc), avec avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, qui suppriment le caractère obligatoire des plans de mobilité rurale : l’élaboration de ces plans redevient facultative, comme dans le droit en vigueur.

D’autre part, les deux amendements réservent la faculté de se doter d’un plan de mobilité rurale aux AOM qui ne sont pas soumises à l’obligation d’élaborer un plan de mobilité au sens de l’article L. 1214-3 et qui n’ont pas élaboré volontairement un plan de mobilité.

Enfin, les deux amendements précisent que là où un plan de mobilité rurale est élaboré par une AOM, il doit couvrir l’ensemble du territoire de celle-ci.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

1. Les modifications relatives aux objectifs du plan de mobilité

● La commission a adopté des amendements identiques, présentés par votre rapporteur et par Mme Aude Luquet (Modem), sous-amendés par M. Damien Pichereau (LaREM), visant à inscrire l’objectif de diminution des émissions de gaz à effet de serre dans les objectifs généraux du plan de mobilité qui figurent à l’article L. 1214-1 du code des transports, plutôt que d’en faire un thème obligatoire dans la liste d’éléments devant être contenus dans ce plan, qui est définie par l’article L. 1214-2 du même code. Le sous-amendement adopté ajoute aux objectifs généraux du plan de mobilité la lutte contre la pollution de l’air et la préservation de la biodiversité.

● La rédaction, issue des travaux du Sénat, de l’article L. 1214-2, qui définit les onze thèmes devant être abordés dans chaque plan de mobilité, a été modifiée par plusieurs amendements adoptés :

– la formulation du deuxième thème (le renforcement de la cohésion sociale et territoriale) a été complétée au Sénat par une mention explicite des territoires enclavés ou isolés. La commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui supprime cette mention, la préoccupation ainsi exprimée étant déjà satisfaite par le texte ;

– en revanche, ce deuxième thème qui, dans la rédaction adoptée par le Sénat, ne fait mention que des personnes dont la mobilité est réduite en ce qui concerne l’accès aux services de mobilité, a été complété par un amendement de Mme Aude Luquet (Modem) afin d’ajouter les personnes handicapées ;

– le huitième thème de la liste figurant à l’article L. 1214-2, relatif à l’approvisionnement et aux livraisons et qui prévoit notamment que le plan de mobilité doit viser à améliorer l’utilisation des infrastructures logistiques existantes, a été modifié par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM) pour ajouter que le plan de mobilité doit aussi viser à préserver et à développer ces infrastructures ;

– le neuvième thème, l’amélioration des mobilités quotidiennes des personnels des entreprises et des collectivités, a été complété par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM) pour que le plan de mobilité comporte des mesures incitant ces employeurs à encourager et à faciliter le recours, par leurs personnels, non seulement au covoiturage et aux mobilités actives (déjà prévus dans le texte), mais aussi « aux autres mobilités partagées » ;

– le onzième thème à aborder dans le plan de mobilité, qui concerne les infrastructures de charge pour les véhicules électriques, a également été complété par l’adoption d’un amendement de M. Damien Pichereau (LaREM), afin d’y inclure la localisation « du réseau d’avitaillement à carburant alternatif tel que précisé à l’article 39 decies A du code général des impôts » ;

– enfin, la commission a adopté un amendement de Mme Laurence Gayte (LaREM) qui ajoute un douzième thème devant être traité dans le plan de mobilité. Celui-ci devra viser à assurer l’amélioration des conditions de franchissement des passages à niveau, « notamment pour les cycles, les piétons et les scolaires ».

● Un amendement présenté par votre rapporteur a rendu facultative l’intégration, dans le plan de mobilité, d’un schéma de desserte fluviale ou ferroviaire, que le Sénat avait prévue de manière obligatoire.

2. Les modifications apportées à la procédure d’élaboration du plan de mobilité

L’article L. 1214-3 du code des transports, dans sa rédaction adoptée par le Sénat :

– pose l’obligation d’élaborer un plan de mobilité uniquement pour les AOM dont le ressort territorial est inclus dans une agglomération de plus de 100 000 habitants ou recoupe une telle agglomération ;

– mais dispense de cette obligation les communautés de communes.

La commission a adopté un amendement présenté par votre rapporteur pour dispenser également de cette obligation les régions qui sont AOM « par substitution » sur le territoire d’une communauté de communes qui ne s’est pas emparée de la compétence d’AOM.

Ainsi, une communauté de communes ayant pris la qualité d’AOM et une région qui s’est substituée à une communauté de communes en tant qu’AOM pourront élaborer un plan de mobilité mais n’y seront pas obligées.

3. Le plan de mobilité simplifié remplace le plan de mobilité rurale

La commission a adopté un amendement de Mme Monica Michel (LaREM), ainsi que des amendements de coordination de la même auteure, visant à remplacer la dénomination « plan de mobilité rurale » par « plan de mobilité simplifié ».

Un autre amendement de Mme Monica Michel adopté par la commission vise à inclure dans le plan de mobilité simplifié un volet relatif au transport des marchandises.

La commission a également adopté un amendement de votre rapporteur qui vise à clarifier le champ d’application de la faculté, offerte à toute AOM qui n’a pas l’obligation d’élaborer un plan de mobilité, de se doter d’un plan de mobilité simplifié.

4. Les autres modifications apportées par la commission

La commission a adopté deux amendements de M. Damien Pichereau (LaREM) relatifs à l’intégration d’une dimension « logistique » dans le règlement des plans locaux d’urbanisme (PLU) :

– dans l’article L. 151-16 du code de l’urbanisme, tel que modifié par l’article 5 du projet de loi, est ajoutée la possibilité de délimiter des secteurs dans lesquels la préservation ou le développement d’infrastructures logistiques est nécessaire ;

– un nouvel article L. 151-33-1 est introduit dans le code de l’urbanisme, dans la section consacrée aux aires de stationnement, afin d’ouvrir la possibilité d’imposer, par le règlement du PLU, la réalisation d’aires de livraison tenant notamment compte des besoins logistiques de la construction.

Enfin, la commission a adopté quinze amendements rédactionnels de votre rapporteur.

Chapitre III
Mobilité inclusive

L’intitulé du chapitre III était, dans le texte initial du projet de loi, « Mobilité solidaire ». En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe LaREM, avec avis favorable du rapporteur mais contre l’avis du Gouvernement, pour remplacer le mot « solidaire » par le mot « inclusive ».

Article 6
(section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre 1er du livre II de la première partie, articles L. 1215-3 [nouveau], L. 1215-4 [nouveau], L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports)

Services de mobilité solidaire, aides individuelles à la mobilité et plans d’action communs en faveur de la mobilité solidaire

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les dispositions législatives visant à assurer une égale capacité à se déplacer à toute personne, y compris aux publics fragiles ou en difficulté économique ou sociale, forment une composante du droit au transport (voir le commentaire de l’article 1er). L’article L. 1111-1 du code des transports prévoit que le système des transports doit satisfaire les besoins des usagers et rendre effectifs le droit qu’à toute personne, y compris celle dont la mobilité est réduite ou souffrant d’un handicap, de se déplacer et la liberté d’en choisir les moyens.

La mise en œuvre de ce droit au transport doit permettre à l’usager de se déplacer dans des conditions raisonnables d’accès, de qualité, de prix et de coût pour la collectivité, notamment par l’utilisation d’un moyen de transport ouvert au public (art. L. 1111-2 du même code). Elle doit aussi permettre à tout usager d’être informé sur les moyens qui lui sont offerts et sur les modalités de leur utilisation (art. L. 1111-4 du même code). L’article L. 1111-6 prévoit que les catégories sociales défavorisées, notamment celles des parties insulaires et des régions lointaines ou d’accès difficile du territoire national, peuvent faire l’objet de dispositions adaptées à leur situation.

Un dispositif de tarification sociale des services de transport est par ailleurs systématiquement offert depuis la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU). L’article L. 1113-1 du code des transports prévoit en effet que dans l’aire de compétence des AOM et, en Île-de-France, dans l’aire de compétence du Syndicat des transports d’Île-de-France, les personnes dont les ressources sont égales ou inférieures au plafond fixé en application de l’article L. 861-1 du code de la sécurité sociale bénéficient d’une réduction tarifaire d’au moins 50 % sur leurs titres de transport ou d’une aide équivalente. Cette réduction s’applique quel que soit le lieu de résidence de l’usager.

Si les autorités organisatrices peuvent proposer des services visant à assurer et soutenir la mobilité des publics en difficulté, et doivent proposer une tarification sociale des titres de transport, l’étude d’impact du projet de loi relève que peu d’initiatives substantielles ont été prises. L’existence d’une tarification spécifique reste souvent méconnue et une simple approche tarifaire des transports ne permet pas toujours de répondre aux besoins individuels de déplacement, en particulier pour accéder à l’emploi.

À ce jour, les aides à la mobilité ont été essentiellement mises en place par des organismes publics et privés œuvrant dans le domaine des politiques d’insertion et d’accès à l’emploi. Outre les aides proposées par Pôle emploi, de nombreuses structures de l’économie sociale et solidaire ont développé des aides et des conseils individualisés à la mobilité, telle l’association Wimoov qui dispose d’un réseau territorial de 43 plateformes de mobilité consistant en des lieux physiques d’accueil des personnes en difficulté.

Ces aides à la mobilité peuvent prendre, en pratique, plusieurs formes : conseils pédagogiques, information sur l’accès aux droits et aide à l’acquisition de compétences de mobilité en faveur de l’autonomie (lecture de plans, accompagnement dans les transports, formation pour le passage du permis) ; aides financières (accès à la tarification sociale, micro-crédit social) ; solutions matérielles (location de véhicules à tarif social, transport à la demande, covoiturage...).

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Les articles L. 1231-1-1 et L. 1231-3 du code des transports créés par l’article 1er du projet de loi, et l’article L. 1241-1 du même code tel que modifié par les articles 1er, 4 et 15 du projet de loi définissent, respectivement, les attributions des autorités organisatrices de la mobilité (AOM), les attributions des autorités organisatrices de la mobilité régionales (AOMR) et les attributions de l’établissement public Île-de-France Mobilités, AOM unique de la région Île-de-France. Chacun de ces trois articles établit deux listes de compétences : leurs paragraphes I établissent la liste des services que chacune de ces autorités est compétente pour organiser ; leurs paragraphes II ajoutent à ces compétences des possibilités supplémentaires (voir le commentaire de l’article 1er).

L’article 6 du projet de loi ajoute au I de chacun de ces trois articles une catégorie supplémentaire de services : les AOM, les AOMR et IdFM sont compétents pour organiser des services de mobilité solidaire ou verser des aides individuelles à la mobilité, afin d’améliorer l’accès à la mobilité des personnes se trouvant en situation de vulnérabilité économique ou sociale et des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté un amendement de son rapporteur qui apporte deux modifications à l’article 6 du projet de loi.

En premier lieu, il complète l’ajout fait aux articles L. 1231-1-1, L. 1231-3 et L. 1241-1 du code des transports par la possibilité pour les AOM, les AOMR et IdFM de contribuer au développement de services de mobilité solidaire.

En second lieu, l’article 4 du projet de loi crée dans le titre du code des transports consacré à la coordination des autorités publiques pour l’organisation des transports un chapitre relatif aux modalités de l’action commune des AOM, comprenant un article L. 1215-2 et un article L. 1215-3 (voir le commentaire de l’article 4). L’amendement du rapporteur du Sénat complète ce chapitre par un nouvel article L. 1215-3 qui introduit une obligation, pour les régions, les AOM, les syndicats mixtes de transport « SRU », les départements et les organismes concourant au service public de l’emploi (40), de coordonner leur action en faveur de la mobilité solidaire.

L’amendement crée aussi, dans le code des transports, un article spécifique pour l’Île-de-France, l’article L. 1241-1-1, qui dispose qu’Île-de-France Mobilités, les départements de la région Île-de-France et les organismes concourant au service public de l’emploi doivent, eux aussi, coordonner leur action en faveur de la mobilité solidaire.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

1. L’obligation renforcée de coordination entre les autorités publiques

Le Sénat a adopté un amendement du Gouvernement, avec le soutien du rapporteur, qui précise et renforce l’obligation, introduite par celui-ci en commission, d’une coordination de l’action en faveur de la mobilité solidaire :

1° Dans les régions autres que l’Île-de-France, l’amendement adopté par le Sénat vise à obliger la région et le ou les départements concernés à élaborer et à mettre en œuvre, à l’échelle d’un bassin de mobilité, un « plan d’action commun en matière de mobilité solidaire ». Pour ce faire, ils doivent « associer » les organismes publics et privés intervenant dans l’accompagnement des personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale ainsi que des personnes en situation de handicap ou dont la mobilité est réduite. Le plan d’action :

– définit les conditions dans lesquelles ces personnes bénéficient d’un conseil et d’un accompagnement individualisé à la mobilité ;

– prévoit notamment les mesures permettant au service public de l’emploi de fournir ces prestations à tout demandeur d’emploi, à toute personne éloignée de l’emploi et aux jeunes en contrat d’apprentissage ;

2° Pour l’Île-de-France, l’amendement du Gouvernement codifie dans un nouvel article L. 1215-4 le dispositif de l’article L. 1241-1-1 créé par la commission, et précise que l’obligation de coordination s’applique non seulement à IdFM, aux départements franciliens et aux organismes concourant au service public de l’emploi, mais aussi à la région Île-de-France et à la Ville de Paris, ces acteurs devant élaborer et mettre en œuvre « un ou plusieurs plans d’action communs en matière de mobilité solidaire ».

Le contenu de ces plans d’action et les acteurs qui y sont associés sont définis de la même manière que pour les plans d’action à élaborer dans les autres régions.

2. La compétence « mobilité solidaire » des AOM, des AOMR et d’IdFM

Le Sénat a adopté, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) qui vise à placer dans la liste des possibilités complémentaires, et non pas dans la liste des compétences principales, des AOM, des AOMR et d’IdFM leur compétence en matière de mobilité solidaire.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté deux amendements présentés par votre rapporteur : un amendement rédactionnel et un amendement replaçant la compétence « mobilité solidaire » dans la liste des compétences principales des AOM, des AOMR et d’Île-de-France Mobilités.

Article 7
(article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, articles L. 1111-5 et L. 1112-4 du code des transports et article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales)

Mesures tarifaires et d’accessibilité en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite et en faveur de leurs accompagnateurs

Adopté par la commission avec modifications

Cet article vise à améliorer l’accessibilité des transports aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, par des mesures tarifaires spécifiques pour leurs accompagnateurs et des places de stationnement dotées de bornes de recharge électrique dimensionnées de manière adéquate.

I. LE DROIT EN VIGUEUR

A. LA MISE EN PLACE FACULTATIVE DE MESURES TARIFAIRES SPÉCIFIQUES

Selon les principes posés par l’article L.1111-1 du code des transports, le système des transports doit satisfaire les besoins de tous les usagers, y compris ceux dont la mobilité est réduite ou qui souffrent d’un handicap. La loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs (LOTI) a consacré un droit au transport pour tous ; ce droit devait avoir pour conséquence une couverture territoriale harmonisée des réseaux de transports collectifs et la mise en œuvre d’actions en direction des publics en difficulté. La loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains (« loi SRU ») a posé le droit à une tarification sociale dans les transports publics urbains de voyageurs.

Les articles L. 1112-1 à L. 1112-10 du même code définissent les règles d’accessibilité des infrastructures et des services de transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite. L’article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles dispose qu’« afin de faciliter les déplacements des handicapés, des dispositions sont prises par voie réglementaire pour adapter les services de transport collectif ou pour aménager progressivement les normes de construction des véhicules de transport collectif, ainsi que les conditions d'accès à ces véhicules ou encore pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement. ».

En lien direct avec l’instauration du droit au transport, l’article L. 1111-5 du code des transports prévoit que des « mesures particulières » peuvent être prises en faveur des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite ainsi qu’en faveur de leurs accompagnateurs. En pratique, ces dispositions sont appliquées de manière hétérogène. Cette hétérogénéité conduit, notamment, à des mesures tarifaires disparates, allant jusqu’à la gratuité dans certains territoires, et donc une inégale mise en œuvre du droit au transport pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite sur l’ensemble du territoire. Certaines autorités organisatrices mettent en place des mesures tarifaires qui sont limitées aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, sans bénéficier à leurs accompagnateurs. Malgré des évolutions globalement positives, qui ont été signalées à votre rapporteur pendant ses auditions, il n’y a pas encore d’instauration généralisée de dispositions tarifaires en faveur des personnes handicapées ou à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs.

La Convention des Nations unies relative aux droits des personnes handicapées, ratifiée par la France en 2010, définit la « personne handicapée » comme étant le résultat de l’interaction entre les incapacités de la personne et diverses barrières, notamment environnementales, qui font obstacle à sa pleine et effective participation à la société, sur la base de l’égalité avec les autres. En droit français, la notion de handicap est définie par l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles (41).

En France, les besoins spécifiques de déplacement des personnes handicapées sont reconnus par l’octroi de la carte mobilité inclusion (CMI) prévue à l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles, qui a remplacé les cartes d’invalidité, de priorité et de stationnement pour les personnes handicapées. La CMI a été créée par la loi n° 2016-1321 du 7 octobre 2016 pour une République numérique, entrée en vigueur le 1er janvier 2017. Elle est accordée sous conditions et comporte une ou plusieurs mentions selon les besoins et la situation de la personne (mention « invalidité », mention « priorité », mention « stationnement », ainsi que des mentions complémentaires définies par voie réglementaire). D’après une enquête réalisée par la Caisse nationale de solidarité pour l’autonomie sur la base des anciennes cartes aujourd’hui remplacées par la CMI, 2,77 millions de personnes détiennent une telle carte.

La définition des « personnes à mobilité réduite » (PMR), qui est une notion beaucoup plus large que celle de personnes handicapées, est donnée par le droit européen depuis 2001 : les personnes à mobilité réduite sont toutes les personnes ayant des difficultés pour utiliser les transports publics, ce qui inclut les personnes handicapées (y compris les personnes souffrant de handicaps sensoriels et intellectuels et les personnes en fauteuil roulant), les personnes de petite taille, les personnes transportant des bagages lourds, les personnes âgées, les femmes enceintes, les personnes ayant un caddie et les personnes avec enfants (y compris enfants en poussette). La définition européenne varie toutefois selon le mode de transport considéré ; le règlement européen n° 1107/2006 du Parlement européen et du Conseil du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu'elles font des voyages aériens les définit comme « toute personne dont la mobilité est réduite, lors de l'usage d'un moyen de transport, en raison de tout handicap physique (sensoriel ou moteur, permanent ou temporaire) ou de tout handicap ou déficience intellectuels, ou de toute autre cause de handicap, ou de l'âge, et dont la situation requiert une attention appropriée et l'adaptation à ses besoins particuliers du service mis à la disposition de tous les passagers ».

B. LA CRÉATION, PAR LES COMMUNES, DE PLACES DE STATIONNEMENT DOTÉES DE BORNES DE RECHARGE ÉLECTRIQUE

L’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, créé par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement (loi « Grenelle II »), permet aux communes de créer et d’entretenir des infrastructures de charge nécessaires à l’usage de véhicules électriques ou hybrides rechargeables ou de mettre en place un service comprenant la création, l’entretien et l’exploitation de telles infrastructures. Les communes peuvent transférer cette compétence :

– aux établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d’aménagement, d’énergie ou de réduction des émissions polluantes ;

– aux autorités organisatrices d’un réseau public de distribution d’électricité visées à l’article L. 2224-31 du même code ;

– aux AOM (et, en Île-de-France, au STIF).

En tout état de cause, les communes et les EPCI n’ont le droit d’exercer cette compétence qu’en cas de carence sur leur territoire (si l’offre est inexistante, insuffisante ou inadéquate).

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

A. L’OBLIGATION DE PRENDRE DES MESURES SPÉCIFIQUES, Y COMPRIS TARIFAIRES

Le I de l’article 7 du projet de loi modifie l’article L.1111-5 du code des transports pour rendre obligatoire la mise en place de mesures spécifiques en faveur des personnes handicapées, des personnes à mobilité réduite et de leurs accompagnateurs. De plus, ce paragraphe complète l’article L. 1111-5 pour imposer que ces mesures doivent comprendre des mesures tarifaires spécifiques en faveur des personnes handicapées et des PMR, et en faveur de leurs accompagnateurs.

Votre rapporteur note que le Défenseur des droits a accueilli favorablement cette disposition du projet de loi, mais en recommandant que ces conditions tarifaires soient définies par voie réglementaire et harmonisées (42). Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) a émis un avis favorable sur l’obligation de mesures tarifaires spécifiques pour les accompagnateurs. Toutefois, il a attiré l’attention du législateur sur le caractère restrictif d’une disposition qui viserait à restreindre cet accès à des accompagnateurs de détenteurs de carte CMI, en rappelant que les personnes handicapées ayant un taux d’incapacité inférieur à 80 % et par conséquent ne disposant pas de carte CMI, peuvent avoir besoin d’un accompagnateur dans les transports publics.

B. L’OBLIGATION DE CRÉER DES PLACES DE STATIONNEMENT, DOTÉES DE BORNES DE RECHARGE ACCESSIBLES À TOUS

Le II de l’article 7 du projet de loi complète l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales par un alinéa imposant l’installation, sur toute voie communale qui comporte une ou plusieurs places pré-équipées ou équipées (43) de borne de recharge électrique, d’au moins une place dimensionnée pour être accessibles aux PMR. Il est précisé que cette place ou ces places doivent être accessibles aux PMR mais ne doivent pas leur être réservées. Il est également précisé que « le nombre de ces places est au moins égal à une par installation électrique ».

L’étude d’impact du projet de loi estime que cette mesure n’aura pas de conséquences financières majeures puisque le nombre de places concernées reste faible et le surcoût limité à un abaissé de trottoir.

Le III de l’article prévoit que la nouvelle rédaction de l’article L. 2224-37 s’appliquera aux places créées après la publication de la loi.

Le Conseil national consultatif des personnes handicapées (CNCPH) a émis une réserve sur la rédaction initiale du II de l’article 7, en exprimant la crainte que les places de stationnement plus larges et donc plus confortables, si elles ne sont pas exclusivement réservées aux PMR, soient utilisées en priorité par tous les utilisateurs de véhicules électriques. Le Défenseur des droits a émis la même réserve. Votre rapporteur note cependant que, pendant les auditions qu’il a menées, la demande de réserver exclusivement l’utilisation de ces places aux personnes handicapées et/ou à mobilité réduite n’a pas été formulée.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

La commission du développement durable et de l’aménagement du territoire du Sénat a adopté un amendement de Mme Michèle Vullien (UC) qui restreint l’obligation de prendre des mesures tarifaires spécifiques en la limitant aux seuls accompagnateurs des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite porteuses d’une carte d’invalidité ou d’une carte mobilité inclusion.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

En séance publique, le Sénat a adopté, avec avis favorable du rapporteur, un amendement du Gouvernement visant à supprimer deux exigences qui conduisent à restreindre l’accès des personnes handicapées et des PMR aux transports à la demande adaptés à ces voyageurs : l’obligation de résidence sur le ressort territorial et le passage devant une commission médicale locale. Toute personne handicapée ou à mobilité réduite disposant d’une CMI pourra ainsi accéder aux transports à la demande spécialisés, lorsque de tels services existent.

Votre rapporteur note que cet amendement traduit l’une des recommandations du Défenseur des droits sur l’article 7 du projet de loi, qui invitait le législateur à procéder à une clarification des conditions de recours aux transports à la demande. L’avis du Défenseur des droits fait valoir que les critères de résidence et de passage devant une commission médicale locale doivent être remis en cause pour un meilleur respect de la vie privée des personnes handicapées.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté plusieurs amendements à l’article 7. Deux amendements identiques, présentés, respectivement, par M. Damien Pichereau (LaREM) et Mme Caroline Janvier (LaREM), ont été adoptés afin de compléter l’article L. 1111-5 du code des transports pour préciser, par renvoi à la définition donnée par l’article L. 114 du code de l’action sociale et des familles, les différentes formes de handicap à prendre en compte pour la mise en accessibilité des infrastructures. Les amendements ajoutent que les mesures spécifiques prévues par l’article L. 1111-5 du code des transports doivent consister principalement à adapter les moyens de communication et les infrastructures de transport, et à former le personnel.

Un amendement présenté par votre rapporteur modifie l’alinéa, introduit par le Sénat, relatif à l’obligation de lever deux conditions (de résidence sur le ressort territorial et de passage devant une commission médicale locale) restreignant l’accès des personnes handicapées et à mobilité réduite aux services de transport adapté, lorsque ces services existent. Cet amendement clarifie la distinction entre, d’une part, l’obligation de dispenser de ces deux conditions les personnes disposant d’une carte « mobilité inclusion », et, d’autre part, la possibilité, pour les autorités organisatrices ou les opérateurs, de dispenser également d’autres personnes handicapées ou à mobilité réduite de ces deux conditions.

S’agissant des modifications apportées par le texte du Sénat à l’article L. 2224-37 du code général des collectivités territoriales, la commission a adopté un amendement de votre rapporteur qui, outre plusieurs modifications rédactionnelles, précise que les places de stationnement concernées par la nouvelle obligation introduite par le projet de loi sont celles qui sont matérialisées sur le domaine public, et que le nombre de ces places équipées ou pré-équipées pour la recharge électrique sera encadré par un arrêté ministériel qui fixera un pourcentage minimal de ces places, le nombre de places étant ensuite arrondi, dans chaque territoire concerné, à l’unité supérieure.

La commission a aussi adopté un amendement de M. Julien Dive (LR), sous-amendé par votre rapporteur, visant à rendre applicable l’article L. 2224-37 non seulement aux places pré-équipées ou équipées en bornes de recharge électrique, mais aussi aux points d’avitaillement en hydrogène et en gaz naturel pour véhicules.

Enfin, la commission a adopté deux amendements présentés par Mme Monica Michel (LaREM), relatifs aux transports adaptés permettant aux personnes handicapées et aux personnes à mobilité réduite de se déplacer.

L’article L. 1112-4 du code des transports dispose que « lorsque, dans un réseau existant [de transport collectif], la mise en accessibilité d’un arrêt identifié comme prioritaire (…) s’avère techniquement impossible en raison d’un obstacle impossible à surmonter sauf à procéder à des aménagements d’un coût manifestement disproportionné, des moyens de transport adaptés aux besoins des personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite » doivent être « mis à leur disposition [par l’autorité organisatrice compétente]. L'autorité organisatrice de transport compétente dispose d'un délai de dix-huit mois à compter de la validation de l'impossibilité technique par l'autorité administrative pour organiser et financer ces moyens de transport. Le coût de ces transports de substitution pour les usagers handicapés ne doit pas être supérieur au coût du transport public existant ».

Le premier amendement de Mme Monica Michel remplace l’expression « moyens de transport adaptés » par « services de substitution », et précise qu’en l’absence d’autorité organisatrice compétente, cette obligation incombe à l’État. L’amendement complète le dispositif en donnant le choix, en cas d’impossibilité technique avérée (ITA) de rendre accessible un arrêt, entre mettre à disposition des services de substitution ou remplacer cette mise en accessibilité par la mise en accessibilité de deux arrêts supplémentaires non prioritaires. Le choix de ces deux arrêts devra s’effectuer au sein des commissions communales ou intercommunales d’accessibilité prévues à l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales.

Le second amendement donne une définition des services de substitution, en indiquant qu’ils peuvent prendre la forme de « transports de substitution » ou de « mesures de substitution ». Les transports de substitution sont définis comme « des services de transport public accessible se substituant à la desserte d’une ligne de transport public non accessible ou partiellement accessible », tandis que les mesures de substitution sont « des mesures de nature humaine, organisationnelle ou technique permettant de réaliser le trajet dans des conditions analogues à celles du trajet initialement souhaité ». L’objectif est d’élargir la palette de solutions pouvant être apportées pour répondre aux obligations d’accessibilité ou de substitution, en y incluant des mesures plus simples à mettre en œuvre, comme par exemple des mesures d’accompagnement individualisé.

Le second amendement vise, par ailleurs, à modifier l’article L. 114-4 du code de l’action sociale et des familles, qui prévoit que des dispositions doivent être prises par voie réglementaire pour faciliter la création et le fonctionnement de services de transport spécialisés pour les handicapés ou, à défaut, l'utilisation des véhicules individuels ainsi que leur stationnement. L’amendement y ajoute la création et le fonctionnement de « transports spécifiques ou spécialement adaptés ».

Article 7 bis
(article L. 1112-2-4 du code des transports)

Mise en œuvre des schémas directeurs d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

La loi n° 2005-102 du 11 février 2005 pour l’égalité des droits et des chances, la participation et la citoyenneté des personnes handicapées avait prévu, dans sa version initiale, que la chaîne de déplacement « qui comprend le cadre bâti, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité » soit organisée pour permettre l’accessibilité des transports dans sa totalité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite. Cette loi obligeait les autorités organisatrices à planifier et assurer la mise en accessibilité des services de transports, au travers des schémas directeurs d’accessibilité.

L’article L. 1112-1 du code des transports pose que les services de transport collectif doivent être rendus accessibles aux personnes handicapées ou dont la mobilité est réduite avant le 13 février 2015. Il précise que l'accessibilité du service de transport est assurée par l'aménagement des points d'arrêt prioritaires compte tenu de leur fréquentation, des modalités de leur exploitation, de l'organisation des réseaux de transport et des nécessités de desserte suffisante du territoire. Ces critères sont précisés par décret. Les dispositions relatives à la mise en accessibilité des points d'arrêt du service de transport scolaire sont fixées à l'article L. 3111-7-1 du code des transports.

Deux documents de planification sont prévus :

– l’article L. 1112-2 du code des transports impose aux autorités organisatrices des transports publics compétentes l’élaboration d’un schéma directeur d'accessibilité des services pour fixer « la programmation de la mise en accessibilité des services de transport et les modalités de l'accessibilité des différents types de transport » ;

– l’article L. 1112-2-1 du même code, créé par une ordonnance du 26 septembre 2014 (44) modifiant la loi du 11 février 2005, donne la possibilité à ces autorités d’élaborer un « schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée » (SD’AP). Lorsqu’un tel schéma est présenté, il comporte notamment une analyse des actions nécessaires à la mise en accessibilité et prévoit les modalités et la programmation de la réalisation de ces actions ainsi que le financement correspondant. Il précise les points d'arrêt identifiés comme prioritaires, les dérogations sollicitées en cas d'impossibilité technique avérée et les mesures de substitution prévues dans ces derniers cas.

En créant ce schéma facultatif, l’ordonnance du 26 septembre 2014 a donné la possibilité aux autorités organisatrices de poursuivre la mise en accessibilité de leurs réseaux au-delà du 13 février 2015, date limite initialement prévue par la loi du 11 février 2005. Cette prolongation avait pour objet d’octroyer un délai supplémentaire aux autorités qui n’avaient encore rendu accessibles tous les transports sur leur territoire à cette date.

L’article L. 1112-2-2 du code des transports, créé par l’ordonnance du 26 septembre 2014, dispose que la durée de réalisation du SD’AP, dans les régions autres que l’Île-de-France (45), ne peut excéder :

– une période de trois ans maximum pour les services réguliers et à la demande de transport public urbain ;

– deux périodes de trois ans maximum pour les services réguliers et à la demande de transport routier public non urbain ;

– trois périodes de trois ans maximum pour les services de transport public ferroviaire.

L’article L. 1112-2-4 du code des transports prévoit qu’à l’issue de chaque période un bilan des travaux d'accessibilité effectués est transmis à l'autorité administrative compétente, cette obligation étant assortie d’une sanction pécuniaire.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

En séance publique, le Sénat a adopté, contre l’avis du rapporteur et du Gouvernement, un amendement du groupe Socialiste et républicain complétant l’article L. 1112-2-1 du code des transports relatif au schéma directeur d’accessibilité-agenda d’accessibilité programmée. Cet amendement vise à obliger chaque région à remettre un rapport d’étape sur la mise en œuvre des SD’AP de tous les services de transports publics existants sur son territoire au ministre chargé des transports, à la délégation ministérielle à l’accessibilité et au CNCPH. La région devra aussi assurer « la publicité la plus large » de ses réalisations.

Le rapporteur du Sénat a indiqué que le droit en vigueur prévoyait déjà des bilans à chaque fin de période intermédiaire de mise en œuvre des SD’AP et que ces bilans sont transmis par les autorités organisatrices aux préfets.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté un amendement de Mme Monica Michel (LaREM) proposant une nouvelle rédaction de l’article 7 bis. Au lieu d’ajouter, dans l’article L. 1112-2-4 du code des transports, l’obligation pour chaque région de présenter un rapport d’étape en plus des bilans périodiques, l’amendement prévoit simplement la publication de ces bilans, au moins sur le site internet de l’autorité organisatrice, jusqu’à la fin de la mise en œuvre de la programmation.

Chapitre IV
Mesures spécifiques aux outre-mer

Article 8
(articles L. 1802-1, L. 1811-2, L. 1811-3, L. 1811-4, L. 1811-5, L. 1811-9 [nouveau], L. 1831-1, L. 1841-1, L. 1851-1-1 [nouveau] et L. 1851-5 [nouveau] du code des transports)

Application outre-mer des modifications apportées à la gouvernance de la mobilité

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le livre VIII de la première partie du code des transports définit les conditions d’application de ce code dans les collectivités d’outre-mer. Cette application est régie par un double principe : dans certaines de ces collectivités (celles mentionnées à l’article 73 de la Constitution et trois collectivités relevant de l’article 74 de la Constitution), s’applique le régime de l’identité législative : l’ensemble des lois en vigueur relatives aux transports y sont applicables, sauf exception expresse, et sous réserve d’adaptations éventuelles de ces normes aux caractéristiques et contraintes particulières de ces territoires. Ces collectivités sont la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane, La Réunion, Mayotte, Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Barthélemy et Saint-Martin (article L. 1801-1 du code des transports).

En revanche, l’article L. 1801-2 du même code dispose que le principe inverse s’applique aux autres collectivités de l’article 74 de la Constitution (régime de la spécialité législative) : le code des transports ne s’y applique en principe pas, sauf lorsqu’une disposition le prévoit expressément. Les collectivités concernées sont la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Wallis-et-Futuna et les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF).

Les articles L. 1802-1 à L. 1802-9 comprennent des dispositions générales d’adaptation, propres à chaque territoire ultramarin : l’ensemble des départements d’outre-mer – Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion (article L. 1802-1), Mayotte (article L. 1802-2), Saint-Barthélemy (article L. 1802-3), Saint-Martin (article L. 1802-4), Saint-Pierre-et-Miquelon (article L. 1802-5), la Nouvelle-Calédonie (article L. 1802-6), la Polynésie française (article L. 1802-7), Wallis-et-Futuna (article L. 1802-8) et les TAAF (article L. 1802-9).

L’article L. 1811-2 prévoit la possibilité de désigner, dans les départements et régions d’outre-mer, une autorité organisatrice de transports unique compétente sur l’ensemble du territoire de la collectivité. Cette AOT unique est alors chargée, notamment, d’élaborer des plans de déplacements urbains (articles L. 1214-1 et suivants) et d’organiser des services non urbains, réguliers ou à la demande (article L. 3111-1). Les articles L. 1811-3 et L. 1811-4 établissent pour la Guadeloupe, la Martinique, la Guyane et La Réunion la procédure de désignation de l’AOT unique et du périmètre unique de transports correspondant. L’article L. 1811-5 donne à l’AOT unique la possibilité de déléguer l’exercice de tout ou partie de sa compétence à un EPCI.

Des dispositions particulières d’adaptation figurent par ailleurs dans chaque livre du code des transports, comme, par exemple, l’article L. 2311-3 qui confère aux régions d’outre-mer compétence pour créer et exploiter des infrastructures de service ferroviaire ou de transport guidé, ou bien l’article L. 4611-4 qui prévoit une compensation spécifique par l’État des dépenses engagées par le département de Guyane pour le transport scolaire par voie fluviale.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 8 du projet de loi fixe les modalités d’application en outre-mer des dispositions du titre Ier du projet de loi relatives à la gouvernance.

Parmi les dispositions générales d’adaptation, seul l’article L. 1802-1 appelle une modification. Le projet de loi complète cet article afin que, pour l’application des dispositions du projet de loi en Guadeloupe, en Martinique, à La Réunion et en Guyane, les références à la « région » soient remplacées par des références à la « collectivité territoriale », et pour que les références au « président du conseil régional » soit remplacées par des références au président de l’organe délibérant propre à chacune de ces collectivités.

L’article L. 1811-2 est modifié par coordination avec l’article 1er du projet de loi, pour remplacer la notion d’« autorité organisatrice de transports unique » par la notion d’« autorité organisatrice de la mobilité ». Des modifications de coordination sont également opérées dans les articles L. 1811-3 à L. 1811-5. Un avis conforme qui était exigé, pour la création d’une AOT unique, du conseil départemental en Guadeloupe et à La Réunion en sus de l’avis du conseil régional est supprimé.

Un article L. 1851-1-1 est créé dans le code des transports pour rendre possible la création d’une AOM unique à Saint-Pierre-et-Miquelon, compétente sur l’ensemble du territoire de cette collectivité. Un article L. 1851-5 est également créé pour rendre applicable à Saint-Pierre-et-Miquelon le règlement délégué de la Commission européenne du 31 mai 2017 concernant la mise à disposition de services d’information sur les déplacements multimodaux, tel que précisé par deux articles du code des transports réécrits par l’article 9 du projet de loi.

Les autres dispositions de l’article 8 du projet de loi visent à exclure Saint-Barthélemy et Saint-Martin du champ d’application de certaines dispositions du code des transports, par exemple les dispositions relatives au contenu du chef-de-filât de la région.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

La commission de l’aménagement du territoire et du développement durable du Sénat a adopté deux amendements de son rapporteur : un amendement rédactionnel et un amendement supprimant deux alinéas sans objet.

En séance publique, le Sénat a adopté, avec l’avis favorable du rapporteur et du Gouvernement, un amendement du groupe LaREM créant un article L. 1811-9 dans le code des transports, qui prévoit que l’État doit favoriser « le développement du bioGNV et de l’hydrogène » en Guadeloupe, en Martinique, en Guyane et à La Réunion, « et réalise des expérimentations si nécessaire ».

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté trois amendements rédactionnels ou de précision juridique proposés par votre rapporteur.

Article 8 bis
(article L. 1803-1 du code des transports)

Politique nationale de continuité territoriale : objectif d’atténuation des contraintes de l’insularité et de l’éloignement

Adopté par la commission sans modification

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Dans le titre du code des transports rassemblant les dispositions communes à toutes les collectivités d’outre-mer (titre préliminaire du livre VIII de la première partie), les articles L. 1803-1 à L. 1803-9 posent les exigences relatives à la continuité territoriale entre les collectivités d’outre-mer et le territoire métropolitain, notamment les aides financières versées par le Fonds de continuité territoriale et l’aide financière destinée aux élèves et aux étudiants. L’article L. 1803-1 dispose que les pouvoirs publics doivent mettre en œuvre « outre-mer, au profit de l’ensemble des personnes qui y sont régulièrement établies, une politique nationale de continuité territoriale ». Cette politique doit tendre « à rapprocher les conditions d’accès de la population aux services publics de transport, de formation, de santé et de communication de celles de la métropole, en tenant compte de la situation géographique, économique et sociale particulière de chaque collectivité territoriale d’outre-mer ».

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

En séance publique, le Sénat a adopté un amendement du groupe Socialiste et républicain ajoutant un objectif dans l’article L. 1803-1, afin que la politique nationale de continuité territoriale tende également à « atténuer les contraintes de l’insularité et de l’éloignement ». Le rapporteur du Sénat et le Gouvernement s’en sont remis à la sagesse des sénateurs sur cet amendement.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

La commission a adopté l’article 8 bis sans modification.

TITRE II
RÉUSSIR LA RÉVOLUTION DES NOUVELLES MOBILITÉS

Chapitre Ier
Accélérer l’ouverture des données et le développement des services numériques

Section 1
Ouverture des données nécessaires au développement de services numériques de mobilité

Article 9
(articles L. 1115-1, L.1115-2 [nouveau], L. 1115-3 [nouveau], L. 1115-4 [nouveau], L. 1262-4 [nouveau], L. 1263-4, section 5 [nouvelle] du chapitre III du titre VI de la première partie et articles L. 1264-7, L. 1264-9 et L. 3121-11-1 du code des transports)

Ouverture des données nécessaires à l’information du voyageur

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Comme l’explique le rapport du comité présidé par M. Francis Jutand remis au secrétaire d’État chargé des transports, de la mer et de la pêche en mars 2015 (46), l’ouverture des données de transport implique aussi bien l’ouverture de données publiques que l’ouverture de données privées pour des besoins d’intérêt général.

Les données de transport peuvent être diffusées de manière statique, par l’intermédiaire d’un fichier enregistré à un instant t ; leur mise à jour dépend du producteur de la donnée. Il peut s’agir, par exemple, de fichiers d’horaires théoriques de passage de services de transport. Les données de transport peuvent également être diffusées de manière dynamique, par l’intermédiaire d’une « interface de programmation » dite « API (47) ». Il est alors possible de se connecter au flux de données grâce à l’API et ainsi d’utiliser ces données. Ces données sont généralement dites « en temps réel », comme par exemple l’horaire exact de passage du prochain bus.

A. UN CADRE JURIDIQUE QUI N’EST PAS PLEINEMENT ENTRÉ EN APPLICATION

En 2015, la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (48) dite « loi Macron » a créé un chapitre V au sein du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, relatif à l’accès aux données nécessaires à l’information du voyageur.

Composé d’un article L. 1115-1, celui-ci prévoit une diffusion libre, immédiate et gratuite des données des services réguliers de transport public de personnes et des services de mobilité. Ces données sont diffusées par voie électronique dans un format ouvert. L’article L. 1115-1 confie la responsabilité de la mise à disposition de ces données aux exploitants des services de transport et de mobilité et, le cas échéant, aux autorités organisatrices de transport.

Les données rendues accessibles par cet article sont celles relatives aux arrêts, aux tarifs, aux horaires théoriques et en temps réel, à l’accessibilité aux personnes handicapées, à la disponibilité des services, aux incidents constatés sur le réseau et à la fourniture des services de mobilité et de transport. De plus, sont également rendues accessibles les données provenant de services de calculateurs d’itinéraires multimodaux lorsqu’ils sont mis en place par les autorités organisatrices de transport.

Les personnes responsables de la fourniture de ces données doivent, en application de l’article L. 1115-1, adopter des codes de conduite, des protocoles ou des lignes directrices devant être homologués par les ministres chargés des transports et du numérique (49).

Un décret en Conseil d’État devait préciser les conditions d’application de cet article pour les personnes n’ayant pas adopté un tel document. Ce décret en Conseil d’État n’a cependant jamais été publié : l’obligation découlant de cet article du code des transports n’est donc en pratique pas mise en œuvre. À ce jour, seuls deux opérateurs de transport ont établi de tels documents homologués : la Régie autonome des transports parisiens (RATP) (50) ainsi que Keolis Rennes (51).

Même si le cadre juridique de l’ouverture des données n’est pas été pleinement appliqué, le Gouvernement a initié, en juin 2017, la plateforme transport.data.gouv.fr, interface gérée par la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État dans le cadre d’une convention annuelle conclue avec le ministère des transports.

Le Gouvernement a indiqué à votre rapporteure qu’aujourd’hui, 124 autorités organisatrices de la mobilité et 4 régions ont déjà ouvert leurs données statiques par l’intermédiaire de cette plateforme, tandis que 3 autorités organisatrices pilotes ont ouvert leurs données dynamiques. Par ailleurs, certains acteurs du secteur des transports (SNCF, Air France, etc.) et certaines collectivités proposent des portails de données ouvertes sur les services de transport qu’ils organisent, indépendamment de la plateforme étatique.

B. UN RÈGLEMENT EUROPÉEN RELATIF À L’OUVERTURE DES DONNÉES DE TRANSPORT

L’article 7 de la directive 2010/40/UE du 7 juillet 2010 (52) dite « directive STI », habilite la Commission européenne à adopter des actes délégués pour mettre en œuvre des mesures constituant des actions prioritaires au sens de la directive, parmi lesquelles figure la mise à disposition, dans l’ensemble de l’Union européenne, de services d’information sur les déplacements multimodaux. Le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 (53) a ainsi été adopté en application de la directive STI.

Ce règlement délégué prévoit la création, par chaque État membre, d’un point d’accès national unique aux données statiques sur les déplacements et la circulation ainsi qu’aux données historiques concernant la circulation des différents modes de transport, y compris la mise à jour de ces données. Le règlement délégué prévoit en outre la possibilité, pour plusieurs États membres, de créer un point d’accès commun.

Plusieurs personnes sont chargées par le règlement délégué de fournir ces données :

– les autorités chargées des transports (54) ;

– les opérateurs de transport (55) ;

– les gestionnaires d’infrastructure (56) ;

– les fournisseurs de services de transport à la demande (57).

La nature des données rendues accessibles et réutilisables – de façon obligatoire pour les données statiques et de façon facultative pour les données dynamiques – par l’intermédiaire du point d’accès national est précisée à l’annexe du règlement délégué. Ce dernier impose les normes de fournitures de ces données afin d’en garantir l’interopérabilité. L’annexe au règlement délégué distingue les données ouvertes pour :

– les services réguliers, qui incluent les transports aérien, ferroviaire, y compris ferroviaire à grande vitesse, ferroviaire conventionnel et ferroviaire léger, maritime, y compris les ferries, les autocars longue distance, les métros, les trams, les bus et les trolleybus ;

– les services à la demande, qui incluent les bus, les ferries, les taxis, l’auto-partage, le covoiturage, la location de voiture, le vélo-partage et la location de vélos ;

– les modes personnels, qui incluent la voiture, la moto et le vélo.

Les données seraient rendues accessibles, en application du règlement délégué, selon le calendrier suivant :

– la fourniture des données statiques concernant les déplacements et la circulation pour le réseau principal (58) serait échelonnée, selon leur nature, au plus tard entre le 1er décembre 2019 et le 1er décembre 2021 ;

– la fourniture des données statiques et dynamiques concernant les déplacements et la circulation pour d’autres parties du réseau de l’Union européenne interviendrait au plus tard le 1er décembre 2023.

Si le règlement délégué ne prévoit pas d’obligation de collecte des données mais seulement une obligation de fourniture de données existantes, le règlement intègre toutefois une obligation de mise à jour des données statiques et dynamiques sur les déplacements et la circulation par les personnes fournissant ces données.

Par ailleurs, les fournisseurs de services d’information sur les déplacements doivent fournir, en application de l’article 7 du règlement délégué, aux autres fournisseurs de services d’information des résultats de recherche d’itinéraire fondés sur des informations statiques et, si possible, dynamiques.

L’article 8 énumère les exigences applicables à la réutilisation, par des utilisateurs – notamment des services d’information – des données ouvertes en application du règlement délégué. Les données doivent être accessibles sur une base non discriminatoire, dans un délai qui permet la fourniture en temps utile de services d’information sur les déplacements. Ces données doivent être exactes et à jour.

S’agissant des conditions de leur réutilisation, le règlement délégué précise qu’elles doivent l’être « d’une manière neutre, sans discrimination ni biais. Les critères utilisés pour le classement des options de voyage des différents modes de transport ou de leur combinaison, ou les deux, sont transparents et ne se fondent sur aucun facteur directement ou indirectement lié à l’identité de l’utilisateur ou, le cas échéant, à une considération commerciale liée à la réutilisation des données, et sont appliqués sans discrimination à tous les utilisateurs participants. La première présentation d’itinéraire de voyage n’induit pas l’utilisateur final en erreur ».

Le cas échéant, un accord de licence peut encadrer les conditions de réutilisation de ces données. Les licences ne doivent pas limiter inutilement les possibilités de réutilisation et ne sont pas utilisées dans l’objectif de restreindre la concurrence. En cas de compensation financière pour la mise à disposition de ces données, celle-ci doit être « raisonnable et proportionnée aux coûts légitimes encourus pour la fourniture et la diffusion des données ».

Les États membres sont chargés de vérifier le respect des exigences du règlement délégué par les personnes fournissant des données ou des services d’information sur les déplacements.

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 9 du présent projet de loi vise à préciser les modalités d’application en droit français du règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 complétant la directive 2010/40/UE du Parlement européen et du Conseil du 7 juillet 2010.

La fourniture des données par l’intermédiaire du point d’accès national aura lieu conformément au calendrier prévu par le règlement européen pour les données statiques du réseau principal (entre 2019 et 2021). Il convient cependant de noter que ni le projet de loi initial, ni le règlement délégué (59) ne prévoient de date de fourniture pour les données dynamiques du réseau principal.

Pour les autres réseaux, le calendrier fixé par le III de l’article 9 impose la fourniture des données, statiques comme dynamiques, au plus tard le 1er décembre 2021, alors que le règlement européen la prévoit, pour les seules données statiques, avant le 1er décembre 2023. Le Gouvernement a ainsi fait le choix d’accélérer le calendrier d’ouverture des données en France par rapport au niveau européen, ce dont se félicite votre rapporteure.

A. MODALITÉS DE FOURNITURE DES DONNÉES EN DROIT FRANÇAIS

Le I de l’article 9 substitue à l’actuel article L. 1115-1 du code des transports quatre articles L. 1115-1 à L. 1115-4, qui précisent l’application, lorsque cela est nécessaire, du règlement délégué en droit français. Ces articles sont regroupés dans une nouvelle section intitulée « Mise à disposition des données nécessaire à l’information du voyageur » au sein du chapitre V – qui s’intitule désormais « Les services numériques destinés à faciliter les déplacements » – du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports.

L’article L. 1115-1, dans sa nouvelle rédaction résultant du projet de loi initial, précise les définitions de l’article 2 du règlement délégué en droit français. Ainsi, les autorités chargées des transports mentionnées à l’article 2 du même règlement délégué sont, en droit français, les autorités organisatrices de la mobilité au sens du code des transports, dans sa rédaction résultant du présent projet de loi – et notamment de l’article 1er.

Cet article dispose également, sans que cela n’apporte de précision en droit français, que les opérateurs de transport, les gestionnaires d’infrastructures de transport, les gestionnaires de stationnement en ouvrage ou sur voirie et les fournisseurs de services de transports à la demande sont ceux désignés à l’article 2 de ce même règlement délégué.

L’article L. 1115-1 rend accessibles et réutilisables, dans les conditions prévues par le règlement délégué, non seulement les données statiques, mais également les données dynamiques sur les déplacements et la circulation, qu’elles soient ou non des informations publiques au sens de l’article L. 321-2 du code des relations entre le public et l’administration. À ce titre, les dispositions de ce code ne sont donc pas applicables aux données rendues accessibles en application du règlement délégué, tel que précisé par le code des transports.

Si le règlement délégué laisse la possibilité aux États membres de rendre accessibles les données dynamiques sur les déplacements, le Gouvernement a choisi, par le I de l’article 9, de rendre obligatoire la mise à disposition des données dynamiques, qui sont nécessaires au développement de services d’information multimodale.

Ces données sont fournies au point d’accès national prévu par le règlement européen délégué qui, selon le Gouvernement, sera la plateforme développée à partir de juin 2017 transport.data.gouv.fr.

L’article L. 1115-1 précise que les autorités organisatrices de la mobilité ainsi que les collectivités territoriales et leurs groupements sont responsables de la fourniture des données qu’ils collectent respectivement au titre des services de transport et de la gestion du stationnement en ouvrage ou sur voirie. Toutefois, lorsqu’ils délèguent l’exécution de ces services ou la gestion du stationnement à un prestataire, ils peuvent lui confier, par contrat, la mission de fourniture de ces données.

Enfin, l’article L. 1115-1 prévoit que les fournisseurs de services de partage de véhicules et de cycles fournissent les données statiques et dynamiques relatives aux déplacements, y compris la localisation des véhicules et des cycles disponibles. Ce faisant, l’article L. 1115-1 étend les dispositions du règlement européen délégué prévues pour les seuls vélos en partage et l’auto-partage à tous les véhicules et cycles partagés. Lorsqu’ils organisent de tels services, les autorités organisatrices, les collectivités territoriales et leurs groupements sont responsables de la fourniture des données, mais peuvent en confier la charge à leur prestataire.

L’article L. 1115-2 confie aux métropoles, à la métropole de Lyon, aux régions et à Île-de-France Mobilités une mission d’animation des démarches de fourniture de données par les différentes personnes devant assurer cette fourniture. Cette mission consiste à s’assurer de la fourniture des données au point d’accès national ainsi que de la conformité des données fournies aux normes prévues par le règlement délégué, de leur mise à jour et des procédures mises en place à cet effet.

Les métropoles et la métropole de Lyon exercent cette mission dans l’aire urbaine englobant les métropoles, tandis que les régions et Île-de-France Mobilités l’exercent sur la partie du territoire régional ne relevant pas de l’aire urbaine d’une métropole.

L’article L. 1115-3 précise que les éventuels accords de licence, qui déterminent les modalités de réutilisation des données fournies par le point d’accès national, peuvent prévoir une compensation financière demandée à l’utilisateur de ces données, lorsque le volume des données qui lui sont transmises excède un seuil défini par décret en Conseil d’État pris après avis de l’Autorité de régulation des activités ferroviaires et routières (ARAFER). Conformément au règlement délégué, cette compensation doit être proportionnée aux coûts liés à la fourniture des données.

B. UNE MISSION DE CONTRÔLE CONFIÉE À L’ARAFER

L’article L. 1115-4 confie à l’ARAFER la mission, prévue à l’article 9 du règlement délégué, d’évaluation du respect des exigences du même règlement délégué, telles qu’elles sont précisées en droit français par les articles L. 1115-1 à L. 1115-3. À cette fin, l’article L. 1115-4 prévoit que les personnes fournissant les données remettent à l’ARAFER une déclaration de la conformité de leur fourniture à ces exigences. Le contrôle de ces déclarations de conformité est effectué par l’ARAFER soit d’office, soit à la demande de l’autorité organisatrice de la mobilité compétente.

Afin de réaliser ces contrôles, l’ARAFER peut demander aux personnes fournissant les données ou fournissant des services d’information sur les déplacements toutes informations et tous documents utiles à la réalisation des contrôles des déclarations de conformité. Pour les pièces comptables, elle ne peut avoir accès qu’à celles qui sont nécessaires au contrôle des licences de réutilisation des données prévoyant une compensation financière.

Les conditions d’application de l’article L. 1115-4 seront précisées par un décret en Conseil d’État pris après avis de l’ARAFER.

Le II de l’article 9 du projet de loi modifie les chapitres III et IV du titre VI du livre II de la première partie du code des transports respectivement consacrés aux recours devant l’ARAFER et aux sanctions administratives et pénales que cette autorité peut prononcer.

L’article L. 1263-4 du code des transports (60) confie à l’ARAFER une mission de règlement des différends portant sur la mise en œuvre du règlement délégué et des articles L. 1115-1 à L. 1115-3. Peuvent saisir l’ARAFER d’un différend les fournisseurs de données, les fournisseurs de services d’information sur les déplacements et les utilisateurs des données, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État.

La décision prononcée par l’ARAFER précise les conditions d’ordre technique et financier de règlement du différend dans le délai qu’elle accorde. Lorsque cela est nécessaire, elle fixe, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée :

– les modalités de fourniture, d’échange, de réutilisation, de mise à jour et de correction des données ;

– le cas échéant, la compensation financière de la mise à disposition de ces mêmes données.

Cette décision peut être assortie d’astreintes. Elle est notifiée aux parties et publiée au Journal officiel, sous réserve des secrets protégés par la loi.

De plus, en cas d’atteinte grave et immédiate aux exigences du règlement délégué et des articles L. 1115-1 à L. 1115-3, l’ARAFER peut ordonner, après avoir entendu les parties, le cas échéant sous astreinte, les mesures conservatoires nécessaires. L’ARAFER peut ainsi prononcer la suspension des pratiques portant atteinte à ces exigences, qu’il s’agisse de pratique d’un fournisseur ou d’un utilisateur de données.

L’article L. 1263-4 précise également que lorsque le différend concerne un délégataire d’une autorité organisatrice de la mobilité, d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, cette autorité organisatrice, cette collectivité ou ce groupement a la qualité de partie devant l’ARAFER et, le cas échéant, devant la cour d’appel et la Cour de cassation.

Par coordination, le II de l’article 9 ajoute, parmi les pratiques pouvant faire l’objet de sanctions administratives que peut prononcer l’ARAFER en application de l’article L. 1264-7 du code des transports, le non-respect, par un fournisseur de données, par un fournisseur de service d’informations sur les déplacements ou par un utilisateur de données, des dispositions du règlement délégué et des articles L. 1115-1 à L. 1115-3 du code des transports.

L’étude d’impact du projet de loi estime que ces nouvelles missions nécessitent d’octroyer à l’ARAFER dix équivalents temps plein (ETP) supplémentaires, ce qu’a confirmé l’autorité au cours de son audition par votre rapporteure.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen en commission, outre une série de modifications d’ordre rédactionnel, les sénateurs ont précisé que les fournisseurs de services de partage d’engins de déplacement personnel, et non les seuls fournisseurs de services de partage de véhicules et de cycles, devront fournir les données statiques et dynamiques relatives aux déplacements.

S’agissant de l’animation de la démarche d’ouverture des données, les sénateurs ont précisé que les régions exercent cette mission sur la partie du territoire régional ne relevant pas d’une métropole, afin de lever l’ambiguïté autour de la notion « d’aire urbaine » qui figurait dans le projet de loi initial. Les sénateurs ont par ailleurs supprimé le contrôle de l’ARAFER sur cette mission d’animation de la démarche d’ouverture des données ; cette mission a en outre été exclue des différends que l’autorité peut régler.

S’agissant de la compensation financière pouvant être demandée à l’utilisateur de données dans le cadre d’un accord de licence, les sénateurs ont précisé que cette compensation peut être demandée lorsque la transmission des données à cet utilisateur « sollicite significativement le service de fourniture des données », afin de ne pas retenir le seul critère de volume de données, mais également leur fréquence de transmission, dans l’objectif de limiter les risques de contournement par les utilisateurs.

S’agissant de la mission confiée à l’ARAFER en matière d’évaluation du respect des exigences du règlement européen et des articles L. 1115-1 à L. 1115-3 du code des transports, les sénateurs ont considéré qu’il s’agissait d’une mission de contrôle, et non de simple évaluation, puisque l’ARAFER dispose de pouvoirs de règlement des différends et de sanction. La notion d’évaluation figure pourtant dans le règlement délégué.

Par coordination, les sénateurs ont également créé un article L. 1262-2 du code des transports dans le chapitre du code relatif aux missions de l’ARAFER, afin d’y faire figurer, pour ses missions dans le champ des services numériques destinés à faciliter les déplacements, un renvoi vers le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code.

Enfin, les sénateurs ont rendu obligatoire la transmission, aujourd’hui facultative, des informations sur la localisation en temps réel des taxis sur leur zone de prise en charge – potentiellement par l’intermédiaire d’une centrale de réservation – au gestionnaire du registre Le.Taxi (61). Ce registre est financé par le ministère des transports mais sa gestion est assurée par la direction interministérielle du numérique et du système d’information et de communication de l’État. À cet égard, il convient de différencier cette transmission de données, qui ne sont rendues accessibles qu’au gestionnaire du registre, de la mise à disposition des données prévue par le règlement européen délégué et précisée à l’article 9 du projet de loi. Cette disposition relative à Le.Taxi entrera en vigueur un an après la promulgation de la présente loi.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Lors de l’examen en séance publique, les sénateurs ont adopté, contre l’avis du Gouvernement, trois amendements visant :

– à étendre le rôle d’animation de la démarche d’ouverture des données pour les métropoles, qui peuvent désormais, avec l’accord de la région, exercer cette compétence à l’échelle du bassin de mobilité dans lequel elles s’inscrivent. Ce bassin de mobilité n’étant pas défini dans la loi, il devra a priori être défini en accord avec la région ;

– à obliger l’utilisateur des données à s’acquitter d’une compensation financière déclenchée dès la première requête. Cette compensation financière serait calculée en prenant en compte le coût marginal associé à la fourniture des données ;

– à supprimer l’obligation de transmission au gestionnaire du registre Le.Taxi des données de localisation des taxis, introduite en commission, en rendant cette transmission facultative, sauf décision de l’autorité organisatrice de la mobilité pouvant rendre cette transmission obligatoire sur leur territoire.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteure, votre commission a adopté :

– des amendements identiques de MM. Martial Saddier et Jean-Marie Sermier, sous-amendés par votre rapporteure, visant à clarifier la définition des autorités chargées des transports au sens du règlement européen délégué, en précisant qu’il s’agit, en droit français, des autorités organisatrices de la mobilité, de l’État, des régions, des départements, des communes, des EPCI, des syndicats mixtes, d’Île-de-France Mobilités, des autorités organisatrices outre-mer et de la métropole de Lyon ;

– un amendement de clarification de votre rapporteure, précisant que les dispositions du code des relations entre le public et l’administration applicables aux informations publiques ne s’appliquent pas aux données sur les déplacements et la circulation ;

– un amendement du rapporteur M. Jean-Luc Fugit, cosigné par votre rapporteure, visant à préciser que les données relatives aux points de recharge publics pour véhicules électriques ou hybrides rechargeables incluent, outre les éléments prévus par le règlement européen délégué (localisation, tarification et modalités de paiement), leur puissance de recharge et leur disponibilité ;

– des amendements identiques de MM. Jean-Baptiste Djebbari et Jean-Marie Sermier visant à indiquer que les métropoles et les régions veillent à (et non plus s’assurent de) la fourniture des données mises aux normes et mises à jour dans le cadre de leur mission d’animation ;

– un amendement de votre rapporteure supprimant l’obligation, pour l’utilisateur des données, de s’acquitter d’une compensation financière déclenchée dès la première requête. Votre commission a ainsi préféré rendre cette compensation financière facultative dans le cadre des accords de licence de réutilisation. Une telle compensation ne sera possible que lorsque la transmission des données à un utilisateur sollicite le service de fourniture des données au-delà de seuils dont les caractéristiques et les niveaux sont définis par décret en Conseil d’État ;

– un amendement de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM visant à préciser qu’outre les contrôles aléatoires réalisés par l’ARAFER sur l’exactitude des déclarations de conformité au règlement délégué, celle-ci peut également réaliser des contrôles d’office et des contrôles à la demande des autorités organisatrices ou des associations agréées de consommateurs ;

– une série d’amendements de votre rapporteure précisant que les missions et pouvoirs de sanctions confiés à l’ARAFER s’appliquent également pour les données d’accessibilité aux personnes handicapées ou à mobilité réduite rendues accessibles en application de l’article 10 du projet de loi ;

– un amendement de votre rapporteure précisant que le rapport de l’ARAFER sur le contrôle des déclarations de conformité est établi à un rythme biennal ;

– un amendement de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM visant à ajouter aux pouvoirs de sanction de l’ARAFER la possibilité de prononcer une interdiction temporaire d’accès à tout ou partie des données mises à disposition par le point d’accès national, pour une durée n’excédant pas un an ;

– des amendements identiques de votre rapporteure ainsi que de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM visant à rétablir les dispositions adoptées en commission au Sénat concernant le registre Le.Taxi, en prévoyant ainsi une obligation de transmission au registre des informations relatives à la localisation en temps réel du taxi disponible sur sa zone de prise en charge.

Par ailleurs, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure prévoyant le calendrier d’ouverture des données dynamiques, qui n’était pas fixé par le calendrier européen. Le calendrier d’ouverture des données en France serait donc le suivant :

– pour les données concernant le réseau principal :

● le 1er décembre 2019 au plus tard, pour ce qui concerne les données statiques du niveau de service 1 mentionné à l’annexe du règlement européen délégué ;

● le 1er décembre 2020 au plus tard, pour ce qui concerne les données statiques du niveau de service 2, les données dynamiques des niveaux de service 1 et 2 ainsi que les données des services de partage de véhicules, de cycles et d’engins de déplacement personnel ;

● le 1er décembre 2021 au plus tard, pour ce qui concerne les données statiques et dynamiques du niveau de service 3 ;

– pour les données concernant les autres parties du réseau de transport, le 1er décembre 2021 au plus tard.

Article 10
(section 2 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports, article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales et article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation)

Collecte et ouverture des données facilitant les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article 45 de la loi de 2005 relative au handicap (62) avait rendu obligatoire la mise en accessibilité de la chaîne du déplacement, qui comprend le cadre bâti – établissements recevant du public (ERP) et installations ouvertes au public (IOP) notamment –, la voirie, les aménagements des espaces publics, les systèmes de transport et leur intermodalité. Dans sa version initiale, cet article prévoyait que dans les dix ans suivant la promulgation de la loi, les services de transport collectif devraient être accessibles aux personnes handicapées et à mobilité réduite.

Face au bilan décevant de cette disposition législative, l’ordonnance du 26 septembre 2014 (63) a fait évoluer l’obligation de mise en accessibilité des services de transport afin qu’elle ne concerne plus que des points d’arrêt prioritaires. Ces derniers représentent, pour les réseaux de transport non urbain, 35 % des arrêts et, pour les réseaux de transport urbains, 20 % des arrêts.

L’article 46 de la loi du 11 février 2005 a par ailleurs créé un article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales instaurant une commission communale pour l’accessibilité dans les communes de 5 000 habitants et plus. Cette commission comprend notamment des représentants de la commune, d’associations ou organismes représentant les personnes handicapées pour tous les types de handicap, d’associations ou organismes représentant les personnes âgées, de représentants des acteurs économiques ainsi que de représentants d’autres usagers de la ville.

Cette commission doit dresser le constat de l’état d’accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports, qu’elle présente au conseil municipal, dans un rapport annuel qui peut être assorti de propositions permettant d’améliorer la mise en accessibilité.

S’agissant de l’information relative à l’accessibilité de la chaîne du déplacement, les auditions conduites par votre rapporteure ont montré que les données relatives à l’accessibilité sont aujourd’hui peu nombreuses et, lorsqu’elles sont disponibles, présentées dans des formats non harmonisés. Cela freine le développement de services d’information sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite, même si des applications, développées notamment par des associations, tendent à se multiplier.

Dans le cadre de l’application du règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 (64), qui prévoit de rendre accessibles et réutilisables les données relatives aux déplacements multimodaux (65), les données relatives à l’accessibilité – notamment l’accessibilité des véhicules et des points d’arrêt, l’existence de services d’assistance et le réseau piéton – relèvent essentiellement des données statiques, dont l’ouverture est prévue par la France au plus tard entre 2019 et 2021 pour le réseau principal et au plus tard le 1er décembre 2021 pour les autres réseaux.

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le I de l’article 10 du présent projet de loi complète le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports (66) relatif aux services numériques destinés à faciliter les déplacements par une section 2 consacrée non seulement à la mise à disposition, mais également à la collecte des données sur les déplacements des personnes handicapées ou à mobilité réduite. Ces dispositions visent à permettre la création de systèmes d’information multimodale et le développement de systèmes de guidage pour les personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Au sein de cette section, le I de l’article 10 crée :

– un article L. 1115-5 qui vise à prévoir la collecte, par les autorités organisatrices de la mobilité, les opérateurs de transport et les gestionnaires d’infrastructure, des données relatives à l’accessibilité des services réguliers de transport public par les personnes handicapées ou à mobilité réduite. Si elles confient la réalisation de ces services à des prestataires, les autorités organisatrices, responsables de la collecte de ces données, peuvent contractuellement déléguer cette mission aux opérateurs concernés. Ces données sont ensuite rendues accessibles et réutilisables dans les mêmes conditions que les données dont la fourniture est prévue à l’article 9 du présent projet de loi ;

– un article L. 1115-6, qui prévoit que les autorités organisatrices de la mobilité, les opérateurs de transport et les gestionnaires d’infrastructure rendent accessibles et réutilisables, dans les mêmes conditions et selon la même répartition des compétences, l’identifiant unique et la localisation des « balises numériques », dispositifs diffusant à proximité des informations par radiofréquences, installés sur leurs infrastructures respectives.

Parallèlement à l’obligation de mise à disposition des données d’identification et de localisation des balises numériques pour les infrastructures de transport, le III de l’article 10 rétablit l’article L. 111-7-12 du code de la construction et de l’habitation afin de prévoir la même mise à disposition, dans les mêmes conditions, par les gestionnaires d’ERP ou d’IOP, de l’identifiant et de la localisation des balises numériques qui sont installées respectivement à l’entrée de leurs établissements ou sur leurs installations. Ces informations étant fournies au moment de la pose des balises, le Gouvernement a indiqué que cette mesure serait très peu coûteuse à mettre en place.

La collecte et la fourniture des données d’accessibilité des services de transport aux personnes handicapées ou à mobilité réduite ainsi que des données d’identifiant et de localisation des balises numériques présentes au niveau des infrastructures de transport est prévue au plus tard pour le 1er décembre 2021.

Enfin, le II de l’article 10 modifie l’article L. 2143-3 du code général des collectivités territoriales relatif à la commission communale pour l’accessibilité. Il précise que dans le cadre du constat dressé par cette commission sur l’accessibilité du cadre bâti existant, de la voirie, des espaces publics et des transports, celle-ci doit détailler l’accessibilité, aux personnes handicapées ou à mobilité réduite, des principaux itinéraires et cheminements dans un rayon de 200 mètres autour des points d’arrêt prioritaires au sens de l’article L. 1112-1 du code des transports.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Hormis l’adoption en commission d’une série d’amendements rédactionnels et d’une précision alignant l’entrée en vigueur de l’obligation de mise à disposition des données des balises numériques pour les ERP et les IOP sur celle prévue pour les transports au 1er décembre 2021 au plus tard, l’article 10 n’a pas fait l’objet de modification par les sénateurs.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination, votre commission a adopté un amendement de Mme Nathalie Sarles visant à préciser que le détail, établi par la commission communale pour l’accessibilité, des itinéraires et cheminements autour des points d’arrêt prioritaires doit être réalisé en tenant compte du type de handicap.

Section 2
Services d’information et de billettique multimodales

Article 11
(section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie et article L. 1263-4-1 [nouveau], L. 1264-1, L. 1264-2 et L. 1264-7 du code des transports)

Services d’information et de billettique multimodales

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’ouverture des données de transport prévue par le règlement délégué (UE) 2017/1926 de la Commission du 31 mai 2017 (67) et par les articles 9 et 10 du présent projet de loi vise à favoriser le développement de services d’information multimodale aux usagers, mais également le développement de services de billettique multimodale permettant l’achat ou la réservation, par une plateforme, de services de différents modes de transport ou de stationnement.

Les applications qui permettent à la fois l’information du voyageur et la vente de titres de transport et de stationnement sont au cœur du concept de Mobility as a Service (MaaS), qui est une source de simplicité pour les usagers. Elle est toutefois complexe à mettre en œuvre du fait de la multiplicité des autorités organisatrices et des opérateurs. Or dans une logique « d’expérience client », l’usager ne se préoccupe pas de l’autorité qui organise ses différents modes de déplacements, mais de la fluidité de son parcours. Pour favoriser le développement de telles applications dans l’objectif d’encourager l’intermodalité et de lutter contre l’auto-solisme, il est nécessaire de préciser dans la loi les modalités de fourniture des services de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement, et de s’assurer que, sur tout le territoire, les utilisateurs de transport ont accès à une information multimodale sur les modes de déplacement auxquels ils peuvent avoir recours.

Il convient de noter que s’agissant du secteur ferroviaire, la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire a prévu des dispositions spécifiques relatives à la création de services d’information et de billettique. C’est en ce sens que l’article L. 2121-13 du code des transports prévoit que l’État peut imposer aux entreprises ferroviaires de participer à un système commun d’information des voyageurs et de vente de billets, dans des conditions garantissant une concurrence libre et loyale définies par décret en Conseil d’État.

Par ailleurs, l’article L. 2121-13-1 du même code, issu de l’ordonnance n° 2018-1135 du 12 décembre 2018 (68) prise en application du nouveau pacte ferroviaire, prévoit que les autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs garantissent un accès non discriminatoire à la distribution des titres de transport ferroviaire pour les services publics de transport ferroviaire de voyageurs qu’elles organisent :

– aux entreprises ferroviaires ;

– aux autres autorités organisatrices de transport ferroviaire de voyageurs ;

– aux opérateurs de vente de voyages figurant au registre d’immatriculation des agents de voyage et autres opérateurs de la vente de voyages et de séjours (69).

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 11 complète le chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports (70) relatif aux services numériques destinés à faciliter les déplacements par une section 3 consacrée aux services d’information et de billettique multimodales.

Au sein de cette section, l’article 11 crée :

– un article L. 1115-7, qui confie à la région en tant qu’autorité organisatrice de la mobilité régionale (71) et, en Île-de-France, à Île-de-France Mobilités, la mission de veiller à l’existence de services d’information, à l’intention des usagers, sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort de compétence. Ces services peuvent être mis en œuvre par d’autres personnes, publiques ou privées ; toutefois, en l’absence de tels services, la région et Île-de-France Mobilités devront les créer afin d’assurer une information multimodale aux utilisateurs. Cette mission entrerait en vigueur le 1er décembre 2021 ;

– un article L. 1115-8, qui prévoit que lorsqu’est mis en place un service de billettique multimodale par une personne publique ou privée, les autorités organisatrices de la mobilité, les collectivités territoriales et leurs groupements ont l’obligation de fournir à la personne développant ce service, par contrat, l’accès à leur service numérique de vente ou de réservation de services de transport et de stationnement. Cet accès doit permettre, au minimum, la vente de titres occasionnels ou bien le paiement ou la réservation de services de transport ou de stationnement. Les conditions financières du contrat ouvrant cet accès doivent être raisonnables et reposer sur des critères « objectifs et pertinents », qui ne sont cependant pas définis dans le projet de loi initial.

En outre, l’article L. 1115-8 prévoit que lorsqu’un service de billettique multimodale présente une ou plusieurs solutions de déplacement suite à une requête d’un usager, ces solutions sont présentées de manière claire et insusceptible de l’induire en erreur. Le service de billettique doit expliciter les critères justifiant leur sélection et leur classement, qui sont appliqués sans discrimination à tous les services de transport ou de stationnement intégrés au service numérique multimodal et ne se fondent sur aucun élément directement ou indirectement lié à l’identité de l’usager ou à une considération commerciale.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen en commission, les sénateurs ont fait évoluer l’article L. 1115-8 relatif à la création de services de billettique multimodale. Les auditions conduites par votre rapporteure ont fait remonter le risque de désintermédiation des autorités organisatrices de la mobilité qui, en devant ouvrir l’accès à leurs services de vente et de réservation à des acteurs privés qui en feraient la demande, risqueraient de perdre le contrôle de leur politique tarifaire. Ce risque, s’il existe, est toutefois limité par le fait que l’autorité organisatrice puisse imposer, par contrat, des conditions tarifaires à respecter, et notamment interdire la vente à un tarif inférieur à celui qu’elle pratique.

Toutefois, pour pallier ce risque, les sénateurs, lors de l’examen en commission, ont inversé la logique du dispositif de fourniture d’accès aux services de vente et de réservation des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements.

Les sénateurs ont ainsi prévu une ouverture obligatoire des services de vente et de réservation uniquement lorsque le service de billettique multimodale est mis en place par une autorité organisatrice de la mobilité. Contrairement au projet de loi initial, cette obligation ne concernerait pas uniquement les services de vente ou de réservation des services de transport et de stationnement organisés ou financés par le secteur public, mais plus largement tous les fournisseurs de services de transport et de stationnement, publics ou privés, opérant sur le territoire de l’autorité organisatrice. En revanche, un service de billettique multimodale créé par un acteur privé n’aurait plus la garantie, contrairement au projet de loi initial, d’avoir accès aux services de vente et de réservation des autorités organisatrices, des collectivités et de leur groupement ; l’éventuel accès à leurs services de vente ou de réservation s’effectuerait, sans obligation légale, par contrat.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Les sénateurs ont adopté, lors de l’examen en séance publique, un amendement créant un numéro unique d’appel national pour la réservation et l’accompagnement des personnes à besoins spécifiques dans le transport ferroviaire. Cet amendement ne précise toutefois ni la personne responsable de la création de ce numéro d’appel, ni les conditions de mise en œuvre de ce dispositif dans le contexte de l’ouverture à la concurrence du transport ferroviaire domestique de voyageurs prévue par la loi n° 2018-515 du 27 juin 2018 pour un nouveau pacte ferroviaire.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

S’agissant des services d’information multimodale, votre commission a adopté une série d’amendements de votre rapporteure précisant que les autorités organisatrices doivent veiller à l’existence d’un service d’information qui doit porter sur l’ensemble des modes de déplacement dans leur ressort territorial, et non dans leur ressort de compétence.

S’agissant des services de billettique multimodale, dénommés « services numériques multimodaux », votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure, sous-amendé par le Gouvernement, qui rédige intégralement les dispositions de l’article 11 applicables à ces services.

Le nouvel article L. 1115-8 du code des transports définit ainsi ce service comme un service numérique qui permet la vente ou la réservation de services de mobilité, de transport, de stationnement ou de services fournis par une centrale de réservation. Il distingue deux types de services, selon qu’ils peuvent effectuer :

– la délivrance des produits tarifaires ou des réservations de ces services, en appliquant leurs conditions d’utilisation et leurs conditions tarifaires ;

– la revente desdits services au prix fixés par le service numérique multimodal, sous réserve de l’accord de l’autorité organisatrice compétente ou du fournisseur du service, ainsi que la vente de ses propres produits tarifaires.

Ces services sont tenus de respecter les obligations suivantes :

– lorsqu’ils proposent la vente d’un service d’une autorité organisatrice, ils doivent proposer la vente de l’ensemble des services que l’autorité organise, subventionne ou auxquels elle apporte une compensation financière pour charges de service public ;

– sur le territoire qu’ils couvrent, ils sélectionnent de façon non discriminatoire les autres services de transport dont ils assurent la vente ;

– ils doivent transmettre aux gestionnaires des services dont ils assurent la vente et, le cas échéant, à la collectivité territoriale compétente, l’ensemble des données nécessaires à la connaissance statistique des déplacements effectués, au service après-vente des produits tarifaires vendus et à la lutte contre la fraude ;

– ils doivent mettre en place un processus d’achat assurant l’information sur le service, la simplicité d’utilisation et la qualité du service numérique multimodal pour l’usager ;

– les solutions de déplacement proposées en réponse à la requête de l’usager sont présentées de manière claire et insusceptible de l’induire en erreur, en explicitant les critères utilisés pour la sélection et le classement de ces solutions.

Les modalités de la vente des différents produits tarifaires sont définies par contrat.

L’amendement de votre rapporteure crée un article L. 1115-9 du code des transports, qui prévoit que les seuls services numériques multimodaux qui délivrent des produits tarifaires ou des réservations de services, en appliquant leurs conditions d’utilisation et leurs conditions tarifaires, peuvent de droit délivrer la vente :

– des services organisés par les autorités organisatrices, à l’exclusion du transport scolaire, ainsi que des services de stationnement des autorités organisatrices, des collectivités et de leurs groupements ;

– des services de transport ferroviaire de voyageurs d’intérêt national organisés par l’État ;

– des autres services réguliers de transport public, lorsqu’ils sont situés sur le ressort territorial d’une région ou lorsque le point d’origine et la destination finale sont distants de moins de 100 kilomètres et situés sur le ressort territorial de deux régions limitrophes ;

– des autres services de transport, ouverts au public, opérés dans le ressort territorial d’une région ;

– des centrales de réservation définies par le code des transports (72).

Les gestionnaires de ces services sont tenus de fournir aux services numériques multimodaux une interface permettant l’accès de l’usager à leur service numérique de vente.

Parallèlement, un sous-amendement du Gouvernement est venu compléter le dispositif proposé par votre rapporteure, afin de confier à l’ARAFER, au nouvel article L. 1263-4-1 du code des transports, une mission de règlement des différends portant sur la mise en œuvre des dispositions légales relatives aux services numériques multimodaux. Peuvent saisir l’ARAFER d’un différend les autorités organisatrices, les collectivités territoriales et leurs groupements, les gestionnaires des services de mobilité, de transport et de stationnement, les centrales de réservation et les fournisseurs de services numériques multimodaux, dans des conditions précisées par décret en Conseil d’État.

La décision prononcée par l’ARAFER précise les conditions d’ordre technique et financier de règlement du différend dans le délai qu’elle accorde. Lorsque cela est nécessaire, elle fixe, de manière objective, transparente, non discriminatoire et proportionnée, les modalités d’accès aux services de vente ainsi que les obligations applicables au service numérique multimodal.

Cette décision peut être assortie d’astreintes. Elle est notifiée aux parties et publiée au Journal officiel, sous réserve des secrets protégés par la loi.

De plus, en cas d’atteinte grave et immédiate aux dispositions légales relatives aux services numériques multimodaux, l’ARAFER peut ordonner, après avoir entendu les parties, le cas échéant sous astreinte, les mesures conservatoires nécessaires. L’ARAFER peut ainsi prononcer la suspension des pratiques portant atteinte à ces dispositions.

L’article L. 1263-4-1 précise également que lorsque le différend concerne un délégataire d’une autorité organisatrice de la mobilité, d’une collectivité territoriale ou d’un groupement de collectivités territoriales, cette autorité organisatrice, cette collectivité ou ce groupement a la qualité de partie devant l’ARAFER et, le cas échéant, devant la cour d’appel et la Cour de cassation.

Par coordination, il est désormais prévu que l’ARAFER puisse recueillir toutes les informations utiles auprès des personnes pouvant saisir l’autorité d’un différend. Le sous-amendement prévoit également que peut faire l’objet de sanctions administratives prononcées par l’ARAFER en application de l’article L. 1264-7 du code des transports, le non-respect des dispositions légales relatives aux services numériques multimodaux.

Article 11 bis (nouveau)
(section 3 [nouvelle] du chapitre V du titre Ier du livre Ier de la première partie du code des transports)

Services d’information et de billettique multimodales

Introduit par la commission

Selon l’ARAFER, seuls 62 % des passagers des transports ferroviaires en retard de plus de deux heures en retard font valoir leur droit à indemnisation. Ce constat semble résulter, au moins pour partie, d’un manque d’information des passagers sur leurs droits.

Outre les politiques d’indemnisation mises en place par certaines entreprises de transport, le droit de l’Union européenne octroie, sous certaines conditions, des droits aux passagers, notamment lorsque ceux ceux-ci subissent une annulation ou un retard. Ces droits concernent les transports aérien, ferroviaire, par voie d’eau et par autobus (ou autocar). Ces droits sont définis par chacun des règlements européens relatifs à ces quatre modes de transport.

A. TRANSPORT AÉRIEN

S’agissant du transport aérien, le règlement du 11 février 2004 établissant des règles communes en matière d’indemnisation et d’assistance des passagers en cas d’annulation ou de retard important d’un vol (73) prévoit qu’en cas d’annulation d’un vol, les passagers concernés (74) ont droit :

– au remboursement de leur billet dans un délai de sept jours ou au réacheminement vers leur destination finale ;

– à des boissons et de la nourriture, à des communications extérieures et, si le réacheminement ne peut avoir lieu avant le lendemain du vol annulé, à un hébergement à l’hôtel ainsi qu’à l’acheminement vers cet hôtel ;

– à une indemnisation de la part du transporteur aérien (75), à moins qu’ils soient informés de l’annulation du vol dans un délai qui varie selon l’offre de réacheminement proposée. Cette indemnisation n’est pas obligatoire si le transporteur aérien peut prouver que l’annulation est due à des circonstances extraordinaires qui n’auraient pas pu être évitées.

En cas de retard, le même règlement prévoit que lorsqu’un transporteur aérien prévoit raisonnablement qu’un vol sera retardé par rapport à l’heure de départ prévue, les passagers ont droit :

– à des boissons et de la nourriture, à des communications extérieures et, lorsque l’heure de départ programmée est au plus tôt le lendemain, à un hébergement à l’hôtel ainsi qu’à l’acheminement vers cet hôtel ;

– lorsque le retard est d’au moins cinq heures, au remboursement du billet.

Les droits des personnes handicapées ou à mobilité réduite sont quant à eux couverts par le règlement du 5 juillet 2006 concernant les droits des personnes handicapées et des personnes à mobilité réduite lorsqu’elles font des voyages aériens (76).

B. TRANSPORT FERROVIAIRE

S’agissant du transport ferroviaire, le règlement du 23 octobre 2007 sur les droits et obligations des voyageurs ferroviaires (77), en cours de refonte, prévoit qu’en cas de retard prévisible de plus de soixante minutes, les voyageurs ont droit :

– soit au remboursement intégral du billet et, le cas échéant, à celui du voyage de retour ;

– soit à la poursuite du voyage ou un réacheminement vers la destination finale, dans des conditions de transport comparables, dans les meilleurs délais ou à une date ultérieure à leur convenance.

Lorsque le retard n’a pas donné lieu au remboursement du billet, le voyageur qui subit un retard peut exiger une indemnisation de l’entreprise ferroviaire, selon les montants suivants :

– 25 % du prix du billet en cas de retard d’une durée comprise entre soixante minutes et deux heures ;

– 50 % du prix du billet en cas de retard de plus de deux heures.

En cas de retard de plus de soixante minutes, les voyageurs se voient offrir gratuitement :

– des boissons et de la nourriture ;

– un hébergement, ainsi que le transport entre la gare et le lieu d’hébergement, si un séjour d’une ou de plusieurs nuits devient nécessaire ;

– si le train est bloqué sur la voie, le transport depuis le lieu où se trouve le train.

C. TRANSPORT PAR VOIE D’EAU

S’agissant du transport maritime et fluvial, le règlement du 24 novembre 2010 concernant les droits des passagers voyageant par mer ou par voie de navigation intérieure (78) dispose que lorsqu’est prévu une annulation ou un retard de plus de quatre-vingt-dix minutes, les passagers partants se voient offrir gratuitement :

– des boissons et de la nourriture ;

– un hébergement, ainsi que le transport entre le terminal portuaire et le lieu d’hébergement, si un séjour d’une ou de plusieurs nuits devient nécessaire.

Le passager se voit immédiatement offrir le choix entre :

– un réacheminement vers la destination finale ;

– le remboursement du prix du billet et, s’il y a lieu, un service de transport de retour gratuit.

En cas d’annulation effective ou de retard au départ effectif de plus de quatre-vingt-dix minutes, les passagers ont droit au réacheminement ou au remboursement du prix du billet de la part du transporteur.

En cas de retard à l’arrivée, les passagers peuvent demander une indemnisation au transporteur d’un montant :

– de 25 % du prix du billet en cas de retard :

● d’au moins une heure pour un trajet dont la durée prévue est inférieure ou égale à quatre heures ;

● d’au moins deux heures pour un trajet dont la durée prévue est comprise entre quatre et huit heures ;

● d’au moins trois heures pour un trajet dont la durée prévue est comprise entre huit et vingt-quatre heures ;

● d’au moins six heures dans le cas d’un voyage dont la durée prévue est supérieure à vingt-quatre heures.

– de 50 % du prix du billet si le retard est supérieur au double des valeurs énoncées ci-dessus.

D. TRANSPORT PAR AUTOBUS ET AUTOCAR

S’agissant du transport par autobus et par autocar, le règlement du 16 février 2011 concernant les droits des passagers dans le transport par autobus et autocar (79) dispose que lorsqu’un retard de plus de deux heures ou une annulation est prévu, les passagers se voient immédiatement offrir le choix entre :

– la poursuite du voyage ou le réacheminement vers la destination finale ;

– le remboursement du prix du billet et, s’il y a lieu, un service de transport de retour gratuit, en autobus ou en autocar.

Si le transporteur n’offre pas au passager ce choix, le passager a droit à une indemnisation équivalente à 50 % du prix du billet, qui s’ajoute, le cas échéant, au remboursement du prix du billet.

Par ailleurs, en cas d’annulation ou de départ retardé de plus de quatre-vingt-dix minutes pour un voyage dont la durée prévue excède trois heures, le transporteur offre gratuitement au passager :

– des boissons et de la nourriture ;

– un hébergement ainsi qu’une aide pour assurer son transport entre la station et le lieu d’hébergement si un séjour d’une nuit ou plus s’avère nécessaire.

I. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Dans l’objectif d’informer les usagers des services de transport le plus directement possible des annulations et retards susceptibles de leur ouvrir des droits, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure créant une nouvelle section dans le code des transports relative à l’information des passagers en cas d’annulation ou de retard. Le nouvel article unique L. 1115-9 qu’elle contient prévoit que les opérateurs de transport publient par voie électronique les informations relatives à une annulation ou à un retard susceptible d’ouvrir des droits aux voyageurs. Par ailleurs, lorsqu’ils disposent de leurs coordonnées, les opérateurs de transport devront transmettre ces informations aux voyageurs par voie électronique ou, le cas échéant, par tout autre moyen approprié.

Chapitre II
Encourager les innovations en matière de mobilité

Section 1
Véhicules autonomes et véhicules connectés

Article 12
Définition d’un cadre juridique pérenne applicable aux véhicules autonomes : habilitation à légiférer par ordonnance

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Aujourd’hui, la nomenclature dite SAE (80) permet de hiérarchiser le niveau d’automatisation des véhicules, qui s’échelonne entre 0 et 5, 0 correspondant à une absence d’automatisation et 5 à une automatisation totale. Un véhicule est dit « autonome » s’il peut être dirigé par un système de délégation de conduite sans la surveillance permanente d’un conducteur.

Le développement de ce type de véhicules présente différents avantages, notamment en termes de sécurité routière, afin d’éviter les accidents liés à l’erreur humaine qui, selon la proposition de résolution du Parlement européen sur le rapport Sauver des vies : renforcer la sécurité des véhicules dans l’Union, est en cause dans 92 % des accidents (81). Ces véhicules peuvent également présenter des avantages environnementaux, dans la mesure où ils peuvent contribuer à la réduction de la congestion, sous réserve toutefois d’une évolution des comportements et d’une réduction de l’auto-solisme.

La construction d’un cadre juridique permettant le développement des véhicules autonomes fait partie des objectifs de la stratégie française pour le développement du véhicule autonome (82), présentée en mai 2018 par la haute responsable de cette stratégie, Mme Anne-Marie Idrac. Ce cadre doit être élaboré, selon cette stratégie, tant au niveau européen que national, en tenant compte du cadre conventionnel international existant.

S’agissant du cadre juridique international applicable à ces véhicules, la France considère que l’article 8 de la Convention de Vienne du 8 novembre 1968 sur la circulation routière (83) ne permet pas la circulation des véhicules à automatisation élevée ou totale (niveaux 4 et 5). En effet, cet article précise que « tout véhicule en mouvement ou tout ensemble de véhicules en mouvement doit avoir un conducteur » et que si les systèmes embarqués ayant une incidence sur la conduite d’un véhicule sont autorisés, ils doivent pouvoir « être neutralisés ou désactivés par le conducteur ». Le Gouvernement a transmis à votre rapporteure une proposition d’amendement de la France à la Convention de Vienne permettant de lever cette difficulté.

En droit français, l’article 37 de la loi du 7 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte a permis de développer un cadre d’expérimentation pour la circulation sur la voie publique de véhicules à délégation de conduite partielle ou totale. L’ordonnance du 3 août 2016 (84) prise sur le fondement de cet article 37 a ainsi autorisé la circulation, à des fins expérimentales, de ces véhicules sous réserve de la délivrance d’une autorisation visant à assurer la sécurité du déroulement de cette expérimentation. Cette ordonnance a fait l’objet de mesures réglementaires d’application (85).

Par ailleurs, l’article 125 du projet de loi dit « Pacte (86) », adopté en lecture définitive à l’Assemblée nationale le 11 avril 2018, modifie l’ordonnance du 3 août 2016 précitée afin de préciser le cadre de responsabilité pénale applicable dans le cadre de ces expérimentations. Cet article prévoit notamment que les dispositions en matière de responsabilité pénale du conducteur ne s’appliquent pas au conducteur lorsque la délégation de conduite est active, sauf si le système de délégation de conduite demande au conducteur de reprendre le contrôle du véhicule.

Ce cadre d’expérimentation s’inscrit pleinement dans la stratégie française pour le développement du véhicule autonome, mais nécessite d’être complété, à terme, par un cadre juridique pérenne « en termes de règles de conduite, de régime de responsabilités et de formation à la conduite (87) ».

I. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 12 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi afin d’adapter la législation à la circulation sur la voie publique de véhicules partiellement ou totalement autonomes. Cette ordonnance visera notamment à adapter le code de la route à la circulation de ces véhicules et à définir le régime de responsabilité qui leur est applicable.

À ce titre, cette ordonnance pourra imposer la fourniture soit d’une information, soit d’une formation appropriée préalablement à la mise à disposition des véhicules autonomes, lors de leur vente ou de leur location.

Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de l’ordonnance.

Au cours des auditions de votre rapporteure, le Gouvernement a indiqué que de premiers éléments de rédaction commençaient à être préparés par les services du ministère des transports, en s’inspirant :

– en matière d’obligations respectives du conducteur et du système de conduite automatisé, des dispositions de l’article 125 du projet de loi « Pacte » et des propositions faites par la France pour la révision de la Convention de Vienne ;

– en matière de responsabilité pénale, des dispositions de l’article 125 du projet de loi « Pacte » ;

– en matière de régime d’autorisation de circulation, des premiers travaux sur les méthodes de validation de la sécurité et des premières consultations des autorités organisatrices de la mobilité.

Le Gouvernement a par ailleurs indiqué qu’il ne semblait pas nécessaire, à ce stade, de modifier le régime de responsabilité civile.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Hormis la réduction du délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de vingt-quatre à douze mois adoptée par les sénateurs lors de l’examen en commission, l’article 12 n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen au Sénat. Il est ressorti des auditions conduites par votre rapporteure qu’un délai de douze mois serait sûrement trop court, au regard du développement actuel des véhicules autonomes, pour déterminer le cadre législatif permettant d’encadrer la circulation de ces véhicules.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre un amendement rédactionnel de votre rapporteure, votre commission a rétabli, à l’initiative du Gouvernement, de la commission des affaires économiques et de Mme Danielle Brulebois, le délai d’habilitation de vingt-quatre mois, que les sénateurs avaient abaissé à douze mois.

Article 13
Modalités d’accès aux données des véhicules routiers connectés :
habilitation à légiférer par ordonnance

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Les véhicules connectés sont des véhicules qui communiquent avec l’extérieur par le biais de solutions de communication intégrée. Il convient de noter que les véhicules autonomes ne sont pas nécessairement des véhicules connectés : ils peuvent se déplacer en croisant leur perception de l’environnement, par des caméras ou des radars notamment, avec un repérage satellite par l’intermédiaire d’une cartographie embarquée, ce qui ne nécessite pas que ces véhicules communiquent avec l’extérieur. Toutefois, la connectivité des véhicules autonomes permet d’améliorer la perception de leur environnement au-delà des capteurs du véhicule, ce qui laisse penser qu’à terme, les véhicules autonomes tendront à être systématiquement des véhicules connectés.

Les données de ces véhicules connectés sont diverses : données d’identification, de géolocalisation, d’état du véhicule et de son environnement, etc. L’utilisation de ces données peut recouvrir en conséquence des finalités très diverses :

– une finalité de sécurité, liée à la prévention et au traitement des accidents de la route mais également à la détermination des responsabilités en cas d’accident ;

– une finalité d’organisation des transports et de la mobilité, en améliorant la connaissance du trafic et de l’infrastructure routière ;

– une finalité commerciale, en permettant le développement de services liés au véhicule (réparation, maintenance, assurance, etc.).

La plupart des données des véhicules connectés sont des données personnelles, qui sont donc soumises aux dispositions du règlement général sur la protection des données (RGPD) (88). Avant même l’entrée en vigueur du RGPD, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) a publié, en octobre 2017, un pack de conformité portant sur les véhicules connectés et les données personnelles, applicable à l’ensemble des véhicules communiquant avec l’extérieur.

Si l’accès à ces données soulève des enjeux évidents de respect de la vie privée, il soulève également des questions en matière :

– de sécurisation de l’accès à ces données et de cybersécurité ;

– d’interopérabilité de ces données afin de faciliter leur réutilisation ;

– de pratiques anti-concurrentielles qui peuvent se développer en l’absence de cadre non discriminatoire d’accès à ces données.

Il convient par ailleurs de noter que, dans le cadre des contrôles des véhicules et de leur conducteur, l’article L. 311-2 du code de la route, issu de l’article 37 de la loi du 18 novembre 2016 (89), prévoit que les agents compétents pour effectuer ces contrôles sont autorisés à procéder aux opérations leur permettant d’accéder aux informations et aux données physiques et numériques embarquées relatives à l’identification et à la conformité du véhicule et de ses composants.

Même si le cadre juridique européen et français évoqué ci-dessus traite partiellement la question de l’accès aux données des véhicules connectés, il semble nécessaire de préciser les règles permettant l’accès des autorités publiques à ces données pour les finalités évoquées ci-dessus, ainsi que le cadre non discriminatoire d’accès aux données permettant le développement de services commerciaux tout en garantissant le respect de la vie privée.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 13 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure relevant du domaine de la loi visant à :

– rendre accessibles aux forces de l’ordre et aux services d’incendie et de secours certaines données des véhicules routiers connectés. Ces données peuvent comprendre celles des systèmes d’aide à la conduite ou de navigation intégrés au véhicule ;

– rendre accessibles certaines données événementielles ou d’état de délégation de conduite enregistrées, en cas d’accident de la route, aux officiers et agents de police judiciaire ainsi qu’aux organismes chargés de l’enquête technique et de l’enquête de sécurité prévues à l’article L. 1621-2 du code des transports ;

– permettre la correction télématique des défauts de sécurité et l’amélioration de la sécurité des systèmes d’automatisation.

Le projet de loi de ratification devra être déposé devant le Parlement dans un délai de trois mois à compter de la promulgation de l’ordonnance.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen en commission, les sénateurs, considérant le cadre de l’habilitation trop imprécis, notamment s’agissant des finalités de la mise à disposition des données des véhicules connectés, ont supprimé l’article 13 du projet de loi.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Lors de l’examen en séance publique, le Sénat a rétabli l’article 13 à l’initiative du Gouvernement dans une nouvelle rédaction qui tient compte des observations des sénateurs et de l’article 13 bis introduit en commission.

La nouvelle habilitation, qui devra être prise dans un délai de douze mois à compter de la promulgation de la loi, prévoit de rendre accessibles les données, après agrégation (90), des systèmes intégrés aux véhicules terrestres à moteur aux autorités suivantes – et pour les finalités suivantes :

– aux gestionnaires d’infrastructures routières, aux forces de l’ordre et aux services d’incendie et de secours, pour détecter et prévenir les accidents ;

– aux gestionnaires d’infrastructures routières, pour améliorer la connaissance de l’infrastructure routière, de son état et de son équipement ;

– aux gestionnaires d’infrastructures routières et aux autorités organisatrices de la mobilité, pour connaître le trafic routier.

Elle prévoit également de rendre accessibles, en cas d’accident de la route, les données des dispositifs d’enregistrement de données d’accident et les données d’état de délégation de conduite avant l’accident, aux officiers et agents de police judiciaire, ainsi qu’aux organismes chargés de l’enquête technique et de l’enquête de sécurité, pour déterminer les responsabilités.

Par ailleurs, l’article 13 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance toute mesure relevant du domaine de la loi et visant à permettre :

– la correction à distance des défauts de sécurité ;

– l’amélioration de la sécurité des systèmes d’automatisation ;

– un accès non discriminatoire à certaines données des véhicules pour le développement des services liés au véhicule (réparation, maintenance, contrôle technique automobiles, assurance et expertise automobiles, services s’appuyant sur la gestion de flottes, services de distribution de carburants alternatifs et services innovants de mobilité attachée au véhicule).

Enfin, cette habilitation permet de rendre accessibles aux autorités organisatrices de la mobilité les données agrégées relatives aux déplacements produites par les services numériques d’assistance au déplacement.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels de votre rapporteure et de la commission des affaires économiques, votre commission a adopté un amendement de Mme Aude Luquet visant à préciser que l’habilitation visant à permettre l’amélioration des systèmes d’automatisation a notamment pour objectif de lutter contre les attaques dont peuvent être victimes les véhicules connectés et d’en limiter les effets.

Votre commission a également adopté un amendement de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM prévoyant que l’ordonnance devra être publiée après avis de la CNIL, qui dispose d’un délai de trois mois pour se prononcer à compter de sa saisine.

Article 13 bis
Accès des gestionnaires d’infrastructures routières et des autorités organisatrices de la mobilité aux données des véhicules connectés

Suppression maintenue par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Comme évoqué au commentaire de l’article 13, les données des véhicules connectés présentent un intérêt majeur pour les gestionnaires d’infrastructures routières et les autorités organisatrices de la mobilité, afin de leur permettre d’améliorer la gestion de leur réseau routier, mais également de mieux connaître le trafic routier dans la perspective d’organiser les mobilités présentes sur leur territoire de façon la plus pertinente possible.

S’agissant des gestionnaires d’infrastructures routières, qui peuvent être publics ou privés (c’est le cas des sociétés concessionnaires d’autoroutes), ils sont intéressés par l’accès à ces données afin d’améliorer la sécurité sur leur réseau routier, d’en connaître l’état afin d’en faciliter l’entretien, mais également de connaître en temps réel les événements et incidents pouvant survenir et ainsi d’intervenir plus rapidement.

S’agissant des autorités organisatrices de la mobilité, l’accès aux données des véhicules connectés leur permettrait d’améliorer la connaissance, aujourd’hui imparfaite, du trafic routier sur leur réseau et des flux de circulation, afin de mettre en place les services de transport et de mobilité les plus adaptés à ces flux dans l’objectif de réduire le recours à la voiture individuelle. La connaissance de ces flux leur permet ainsi d’adapter leur politique de mobilité en fonction des pratiques effectives des utilisateurs.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen du projet de loi en commission, le Sénat a adopté un amendement portant article additionnel qui rend accessibles certaines données de véhicules connectés et de systèmes de navigation afin d’améliorer :

– la connaissance du trafic routier. Ces données sont transmises aux autorités organisatrices de la mobilité et aux gestionnaires d’infrastructures routières ;

– la connaissance de l’état de l’infrastructure routière. Ces données sont seulement transmises aux gestionnaires d’infrastructures.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

En séance publique, le Sénat a supprimé cet article, du fait du rétablissement de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance à l’article 13, qui tient désormais compte des dispositions introduites par les sénateurs à l’article 13 bis.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a maintenu la suppression de l’article 13 bis.

Section 2
Favoriser les expérimentations des nouvelles mobilités

Article 14
Habilitation à légiférer par voie d’ordonnance pour expérimenter des solutions de mobilité dans les zones peu denses

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article 37-1 de la Constitution prévoit que « la loi [peut] comporter, pour un objet et une durée limités, des dispositions à caractère expérimental ».

Dans cette perspective, la direction interministérielle à la transformation publique pilote aujourd’hui le dispositif « France Expérimentation », guichet numérique permettant aux acteurs privés de proposer des projets nécessitant, pour être mis en œuvre, une adaptation du cadre réglementaire ou législatif. Après instruction des projets et évaluation des normes auxquelles il est nécessaire de déroger pour mettre en œuvre ces projets, ceux nécessitant de déroger à la loi ont vocation à être mis en œuvre de façon expérimentale, après autorisation par le Parlement, dans les conditions prévues à l’article 37-1 de la Constitution.

En matière de mobilités, la direction interministérielle à la transformation publique et le ministère des transports ont lancé, en s’appuyant sur l’initiative French Mobility du ministère, un appel à projets visant à identifier des solutions de nouvelles mobilités nécessitant de déroger à la loi ou au règlement. Cet appel à projets a été ouvert du 26 septembre au 14 décembre 2018.

Suite aux auditions conduites par votre rapporteure du ministère des transports et de la direction interministérielle de la transformation publique, ces derniers ont indiqué qu’une cinquantaine de projets, en cours d’instruction, ont ainsi pu être identifiés. Ceux nécessitant de déroger à la loi concernent principalement, selon le Gouvernement, le covoiturage et le cotransportage de colis (91). Le Gouvernement a également indiqué que d’autres appels à projets en matière de mobilités pourraient être initiés dans les prochains mois, afin d’identifier de nouvelles solutions de mobilité nécessitant de déroger à la loi, notamment en matière de transport de personnes.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 14 du projet de loi initial habilite le Gouvernement à légiférer par voie d’ordonnance pour prendre, dans un délai de deux ans à compter de la promulgation de la loi, toute disposition à caractère expérimental au sens de l’article 37-1 de la Constitution relevant du domaine de la loi, afin de « réduire les fractures sociales et territoriales en facilitant les expérimentations d’innovations de mobilités proposant des solutions de mobilité pertinentes en zone peu denses ». La durée de ces expérimentations est limitée par l’habilitation à cinq ans.

En pratique, le Gouvernement a indiqué que les dérogations à la loi nécessaires à la mise en œuvre de projets identifiés lors de l’appel à projets qui s’est déroulé au second semestre 2018 pourraient être accordées, à titre expérimental, par le biais d’ordonnances prises sur le fondement de l’habilitation prévue à l’article 14. Des projets issus de futurs appels à projets pourraient également, selon le Gouvernement, conduire à la prise d’ordonnances ultérieures – dans le respect du délai d’habilitation prévu à l’article 14 – visant à déroger aux dispositions législatives concernées.

Toutefois, l’article 37-1 de la Constitution prévoit que ces expérimentations ont un objet « limité », qui n’est, dans le projet de loi initial, pas précisé par l’habilitation. Le Conseil Constitutionnel considère par ailleurs que la rédaction du premier alinéa de l’article 38 de la Constitution (92) implique que le Gouvernement doit indiquer au Parlement avec précision « la finalité des mesures qu’il se propose de prendre par voie d’ordonnance ainsi que leur domaine d’intervention (93) ». Or en l’espèce, la finalité de cette habilitation est définie de façon large, puisque cette dernière vise à « réduire les fractures sociales et territoriales », de même que l’objet des expérimentations, qui ne précise pas le champ législatif des dérogations accordées par l’habilitation. C’est en ce sens que le Conseil d’État a soulevé, dans son avis en date du 15 novembre 2018, le risque d’inconstitutionnalité de cette possibilité de dérogation à la loi en fonction des projets d’innovations en matière de mobilités et a écarté cette habilitation du projet de loi, qui y a été malgré tout maintenue par le Gouvernement.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Les sénateurs, lors de l’examen en commission, ont réduit le délai de l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance de vingt-quatre à douze mois. Ils ont par ailleurs précisé le champ de l’habilitation et l’objet des expérimentations. Ce faisant, ils ont précisé le champ des dispositions législatives auxquelles les ordonnances prises sur le fondement de l’article 14 du projet de loi pourront déroger. Ainsi, ces expérimentations nécessitant de déroger à la loi à titre expérimental pourront concerner le covoiturage, le transport d’utilité sociale et le transport public particulier de personnes (T3P) dans les zones peu denses.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

L’article 14 n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en séance publique au Sénat.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté, à l’initiative du Gouvernement, un amendement de rédaction globale de l’article 14, sous-amendé par votre rapporteure.

La nouvelle rédaction de l’article 14 habilite le Gouvernement à prendre par voie d’ordonnance, dans un délai de dix-huit mois à compter de la promulgation de la loi, toute mesure permettant de déroger, à des fins expérimentales, à des dispositions législatives pour tester dans les territoires peu denses, afin de réduire les fractures territoriales et sociales, des solutions nouvelles de transport routier de personnes.

Cette ordonnance devra préciser les conditions et modalités d’accès à ces expérimentations des projets présentés par les autorités organisatrices de la mobilité concernées. Elle devra fixer les modalités de l’évaluation de ces projets, à laquelle seront associés les représentants des collectivités territoriales ainsi que les acteurs économiques intéressés. Un sous-amendement de votre rapporteure a précisé que cette évaluation devra prendre en compte l’impact de ces expérimentations sur la mobilité des personnes handicapées ou à mobilité réduite.

Par ailleurs, l’article 14 prévoit désormais que, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la publication de l’ordonnance, le Gouvernement remet au Parlement un rapport présentant un premier bilan des expérimentations mises en œuvre à ce titre, évaluant leur efficacité et leur impact économique et social et identifiant, le cas échéant, les voies adaptées afin de les généraliser.

Article 14 bis
(article L. 1221-4 du code des transports)

Développement de solutions de mobilités innovantes

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

En application de l’article L. 1221-3 du code des transports, les services de transport public de personnes, qu’il s’agisse de services réguliers ou à la demande, sont organisés :

– soit en régie par une personne publique, sous la forme d’un service public industriel et commercial ;

– soit en délégation par une entreprise ayant passé une convention avec l’autorité organisatrice.

Lorsque l’organisation des services de transport public de personnes est déléguée à une entreprise, la convention à durée déterminée entre cette entreprise et l’autorité organisatrice détermine les principes ainsi que les conditions de fonctionnement et de financement de ces services (94). Elle définit les actions à entreprendre par les deux parties dans l’objectif de promouvoir le transport public de personnes et de favoriser l’exercice effectif du droit au transport.

En cas de radiation de l’entreprise du registre, tenu par l’autorité administrative, des entreprises de transport public de personnes, la convention est résiliée de plein droit.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l’examen du projet de loi en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel à l’initiative du groupe LaREM qui modifie l’article L. 1221-4 du code des transports afin de préciser que la convention passée entre une autorité organisatrice et une entreprise pour l’organisation de services de transport réguliers ou à la demande « encourage le développement de solutions de mobilités innovantes afin de favoriser la multimodalité et l’intermodalité ».

Si cet ajout est bienvenu afin d’adapter notre législation aux objectifs fixés par le présent projet de loi, il semble toutefois, aux yeux de votre rapporteure, que ce n’est pas la convention qui doit « encourager » le développement de solutions de mobilité innovantes mais que ce sont les actions prévues par cette convention qui ont pour objectif de les encourager.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure précisant que la convention définit les actions à entreprendre dans l’objectif d’encourager le développement de solutions de mobilité innovantes. Cet amendement opère en outre une coordination avec le titre Ier du projet de loi, relative au droit à la mobilité.

Section 3
Réguler les nouvelles formes de mobilité et renforcer la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Article 15
(articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports ; articles L. 2213-2, L. 2213-3 et L. 2573-19 du code général des collectivités territoriales ; article L. 411-8 [nouveau] du code de la route)

Dispositions en faveur des mobilités partagées

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DÉVELOPPEMENT DES MOBILITÉS PARTAGÉES

Dans un contexte où le taux d’occupation moyen des véhicules n’est que de 1,4 personne par véhicule en 2008 (95), le développement de mobilités partagées, telles que le covoiturage et l’auto-partage, est une solution permettant de lutter contre l’auto-solisme. Ce taux d’occupation est encore plus faible dans le cadre des déplacements domicile-travail, alors qu’en France, 70 % des travailleurs utilisent leur voiture pour ces trajets, voire plus de 80 % dans les zones faiblement urbanisées (96). Le covoiturage ne représente ainsi que 3 % des déplacements domicile-travail (97).

Parmi les freins à la pratique du covoiturage, les contraintes liées aux horaires, la difficulté à trouver un trajet de covoiturage, l’appréhension ainsi que l’incertitude liée au trajet retour contribuent à expliquer le faible développement du covoiturage domicile-travail. Pourtant, ses avantages sont nombreux, tant d’un point de vue environnemental que pratique ou financier. Pour pallier ces inconvénients et favoriser l’essor du covoiturage de courte distance, deux types d’incitations peuvent être mises en place par les pouvoirs publics :

– des incitations financières, par exemple en versant une allocation aux personnes pratiquant le covoiturage ;

– des incitations en termes de gain de temps, notamment grâce à la création de voies réservées aux véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.

A. L’ÉTAT DU DROIT

La loi du 12 juillet 2010 (98) dite « loi Grenelle II », la loi du 27 janvier 2014 (99) dite « loi MAPTAM » et la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique pour la croissance verte (100) ont étendu le champ des compétences des autorités organisatrices de transport mentionnées à l’article. L 1231-1 (101) aux usages partagés de l’automobile (auto-partage et covoiturage).

1. L’auto-partage

L’auto-partage est défini à l’article L. 1231-14 du code des transports comme « la mise en commun d’un véhicule ou d’une flotte de véhicules de transport terrestre à moteur au profit d’utilisateurs abonnés ou habilités par l’organisme ou la personne gestionnaire des véhicules ».

Si la définition d’un tel service n’a été codifiée dans le code des transports qu’en 2015 (102), elle figurait déjà dans la loi dite « Grenelle II (103) », qui a rendu possible la délivrance, par les autorités organisatrices et, en Île-de-France, par Île-de-France Mobilités, d’un label « auto-partage » qui précise les caractéristiques techniques des véhicules au regard notamment de leurs objectifs de réduction de la pollution et des émissions de gaz à effet de serre.

Les autorités organisatrices et Île-de-France Mobilités sont également compétents, en application des articles L. 1231-14 et L. 1241-1 du code des transports, pour mettre en place un service public d’auto-partage en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée.

Par ailleurs, le maire ou l’autorité compétente en matière de police de la circulation et du stationnement peut, en application de l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales, réserver sur la voie publique des emplacements de stationnement aux véhicules bénéficiant d’un label « auto-partage ».

2. Le covoiturage

Le covoiturage est défini à l’article L. 3132-1 du code des transports comme « l’utilisation en commun d’un véhicule terrestre à moteur par un conducteur et un ou plusieurs passagers, effectuée à titre non onéreux, excepté le partage des frais, dans le cadre d’un déplacement que le conducteur effectue pour son propre compte ».

Les compétences des autorités organisatrices de la mobilité en matière de covoiturage sont inscrites aux articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports. Depuis la loi dite « MAPTAM (104) », les autorités organisatrices et, en Île-de-France, Île-de-France Mobilités peuvent mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée. Ils peuvent également créer un signe distinctif qui peut être apposé sur les véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.

En application de l’article L. 1231-15, les autorités organisatrices établissent un schéma de développement des aires de covoiturage destinées à faciliter cette pratique. Enfin, depuis la loi du 17 août 2015 (105), les entreprises d’au moins 250 salariés et les collectivités territoriales doivent faciliter les solutions de covoiturage pour les déplacements domicile-travail de leurs employés, sans que soient toutefois précisées dans la loi les modalités de cette incitation.

La plateforme de covoiturage du Grand-Lyon

La métropole de Lyon propose depuis 2011 une plateforme de covoiturage dédiée principalement aux trajets domicile-travail. En 2016, elle comptait 20 500 inscrits, 39 aires de covoiturage labélisées et 217 entreprises partenaires, ce qui a permis de réduire chaque jour la circulation à hauteur de 14 000 véhicules. Pour les trajets domicile-travail, le nombre d’allers-retours moyens réalisés en covoiturage par un utilisateur de la plateforme est de 2,3 par semaine (et de 1,6 pour tous les types de trajets). L’évaluation du dispositif réalisée en 2016 souligne les nombreux avantages du recours au covoiturage pour ces utilisateurs : il permet des gains économiques pour les conducteurs, estimés à 900 euros par an (106), et permet également d’éviter l’émission de 22 600 tonnes de CO2 par an pour l’ensemble des trajets domicile-travail réalisés en covoiturage par le biais de cette plateforme (107).

Source : Covoiturage Grand Lyon, enquête d’évaluation 2016 confiée au bureau d’études Arcadis.

B. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 15 du projet de loi vise à faciliter le développement du covoiturage.

Les I et II de l’article 15 du projet de loi complètent les articles L. 1231-15 et L. 1241-1 du code des transports afin de permettre respectivement aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Île-de-France, à Île-de-France Mobilités de verser, lorsque le covoiturage est effectué par l’intermédiaire d’une plateforme dématérialisée, une allocation aux passagers qui effectuent un déplacement en covoiturage ou aux conducteurs qui « ont proposé un trajet ». Pour le conducteur, il n’est donc pas nécessaire que le trajet ait été effectivement réalisé, mais seulement qu’il ait été proposé sur une plateforme dématérialisée. Les I et II de l’article 15 précisent également que le montant de ces allocations, qui ne peut excéder les frais engagés pour le passager et qui vient en déduction des frais engagés par le conducteur, ne peut couvrir l’ensemble des frais partagés entre le conducteur et les passagers.

Par ailleurs, le II de l’article 15 tire les conséquences de la rédaction globale opérée à l’article 1er du projet de loi concernant les compétences d’Île-de-France Mobilités, afin d’assurer qu’il puisse, comme les autres autorités organisatrices, mettre à disposition du public des plateformes dématérialisées de covoiturage en cas d’inexistence, d’insuffisance ou d’inadaptation de l’offre privée.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

Lors de l’examen en commission, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli précisant aux articles L. 1231-14 et L. 1231-15 du code des transports qu’en cas de délivrance, par la région, d’un label « auto-partage » ou de création, par la région, d’un signe distinctif de covoiturage, ce label ou ce signe distinctif ne s’applique pas si une autorité organisatrice distincte de la région délivre également un label ou crée un signe distinctif sur le territoire régional. Si votre rapporteure partage le souhait d’éviter la multiplication des labels et des signes distinctifs afin de faciliter la lisibilité de ces dispositifs pour les utilisateurs, il ne lui semble toutefois pas opportun d’instaurer une prévalence du dispositif local sur le dispositif régional, dont le territoire d’application potentielle est plus vaste.

Les sénateurs ont également adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli rétablissant la possibilité pour Île-de-France Mobilités de délivrer un signe distinctif de covoiturage, qui ne figurait pas dans le projet de loi initial.

Enfin, les sénateurs ont précisé que les aides au covoiturage octroyées par les autorités organisatrices peuvent être versées soit directement soit indirectement – par l’intermédiaire de la plateforme de covoiturage – aux passagers ou aux conducteurs.

2. L’examen en séance publique

Lors de l’examen en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement présenté par M. Rémi Féraud et plusieurs de ses collègues, malgré l’avis défavorable de la commission et du Gouvernement, visant, d’une part, à permettre aux communes d’Île-de-France de mettre à disposition du public des plateformes de covoiturage si Île-de-France Mobilités ne l’a pas fait et, d’autre part, à prévoir qu’en l’absence de création d’un signe distinctif de covoiturage par Île-de-France Mobilités, ces mêmes communes puissent mettre en place un tel signe.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteure, votre commission a adopté des amendements de votre rapporteure visant à supprimer la prévalence des signes distinctifs de covoiturage ou des labels « auto-partage » des autorités organisatrices sur ceux délivrés par la région, dans la mesure où le signe mis en place par la région a une portée géographique plus étendue.

Elle a également adopté un amendement de votre rapporteure supprimant la possibilité, introduite par le Sénat, pour les communes de mettre en place des plateformes de covoiturage ou de créer un signe distinctif des véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.

II. LA CRÉATION D’EMPLACEMENTS DE STATIONNEMENT ET DE VOIES RÉSERVÉS À CERTAINS VÉHICULES

A. L’ÉTAT DU DROIT

La création d’emplacements de stationnement et de voies réservés relève, en application du code général des collectivités territoriales, du pouvoir de police de la circulation et du stationnement du maire (108), qui est transféré au président de l’EPCI compétent en cas de transfert de la compétence voirie à l’intercommunalité (109), lorsque les maires des communes membres ne s’y sont pas opposés dans les six mois suivant la date de l’élection du président de l’EPCI (110).

Ce pouvoir s’exerce sur les routes nationales, départementales et sur les voies de communication à l’intérieur de l’agglomération, sous réserve des pouvoirs dévolus au préfet sur les routes à grande circulation. En revanche, hors agglomération, la création de telles voies relève de la compétence du préfet sur les routes nationales et sur les autoroutes, concédées ou non (111), et de celle du président du conseil départemental sur les routes départementales (112).

1. La réservation d’emplacements de stationnement à certains véhicules

En application de l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales, le maire ou le président de l’EPCI compétent en matière de police de la circulation et du stationnement peut réserver sur la voie publique – ou dans tout autre lieu de stationnement ouvert au public – des emplacements de stationnement pour certaines catégories de véhicules. Peuvent ainsi bénéficier de tels emplacements les véhicules utilisés par les personnes titulaires de la carte « mobilité inclusion » portant la mention « stationnement pour personnes handicapées (113) » ainsi que les véhicules bénéficiant du label « auto-partage ».

Il peut également, en application de l’article L. 2213-3 du même code, réserver des emplacements de stationnement sur les voies publiques de l’agglomération pour les véhicules affectés à un service public et pour les véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux dans le cadre de leurs missions.

2. La création de voies réservées à de certains véhicules

L’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales permet au maire de réserver des emplacements sur les voies publiques de l’agglomération afin de faciliter la circulation et le stationnement :

– des transports publics de voyageurs ;

– des taxis ;

– et des véhicules de transport de fonds, de bijoux ou de métaux précieux, dans le cadre de leurs missions.

Le maire peut également réserver de tels emplacements afin de faciliter l’arrêt des véhicules effectuant un chargement ou un déchargement de marchandises.

B. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le III de l’article 15 du présent projet de loi ajoute les véhicules disposant d’un signe distinctif de covoiturage à la liste des véhicules pouvant bénéficier d’emplacements de stationnement réservés par le maire ou par le président de l’EPCI compétent en matière de police de la circulation et du stationnement, en application de l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales.

Le IV de l’article 15 du projet de loi complète l’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales afin de permettre au maire de réserver des emplacements sur la voie publique, de façon temporaire ou permanente, pour faciliter la circulation et le stationnement :

– des véhicules de transport en commun ;

– des véhicules de transport public particulier de personnes (T3P) ;

– des véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ;

– des véhicules à très faibles émissions.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

Lors de l’examen en commission, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli visant à donner au maire ou au président de l’EPCI compétent pour instaurer des voies réservées (114) la possibilité de choisir les catégories de véhicules identifiés en fonction de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques qui pourront bénéficier de ces voies, au lieu de restreindre l’accès à ces voies aux seuls véhicules à très faibles émissions comme prévu par le projet de loi initial.

2. L’examen en séance publique

Lors de l’examen en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli qui ajoute les véhicules identifiés en fonction de leur niveau de polluants atmosphériques à la liste des véhicules pouvant bénéficier d’emplacements de stationnement réservés par le maire ou par le président de l’EPCI compétent en matière de police de la circulation et du stationnement, en application de l’article L. 2213-2 du code général des collectivités territoriales.

Par ailleurs, les sénateurs ont précisé que le maire ou le président d’EPCI compétent peut refuser d’autoriser la circulation des véhicules de transport de marchandises de plus de 3,5 tonnes sur les voies réservées créées en application de l’article L. 2213-3 du code général des collectivités territoriales, même si ces véhicules répondent aux conditions prévues à cet article.

Enfin, les sénateurs ont adopté, contre l’avis du Gouvernement, une série d’amendements identiques créant un article L. 411-8 du code de la route qui prévoit la possibilité de réserver, de façon permanente, des voies de circulation sur les autoroutes et les routes express pour notamment faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des véhicules de T3P ;

– des véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ;

– des véhicules à très faibles émissions.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteure, votre commission a adopté :

– des amendements identiques de votre rapporteure ainsi que de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM permettant au maire de réserver certains emplacements de stationnement et d’autoriser l’accès aux voies réservées aux véhicules à très faibles émissions au sens de l’article L. 318-1 du code de la route et non plus à des véhicules identifiés en fonction de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques ;

– des amendements identiques de votre rapporteure ainsi que de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM réservant l’accès aux voies réservées aux seuls taxis et non plus aux véhicules de T3P, afin d’éviter un encombrement trop important de ces voies ;

– un amendement de votre rapporteure octroyant la possibilité pour l’autorité chargée du pouvoir de police de la circulation de réserver une partie de la voie publique du réseau routier national ou du réseau routier départemental hors agglomération, et non plus aux seules autoroutes et routes express mentionnées, pour faciliter la circulation :

– des véhicules de transport en commun ;

– des taxis ;

– des véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage ;

– des véhicules à très faibles émissions.

Article 15 bis A
(article L. 173-4 [nouveau] du code de la voirie routière)

Utilisation de la bande d’arrêt d’urgence comme voie de circulation

Supprimé par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Si l’article 15 du projet de loi adopté par le Sénat prévoit la création de voies réservées sur les autoroutes et sur les routes express, il ne prévoit pas l’utilisation de la bande d’arrêt d’urgence comme voie réservée à certains véhicules. Cette bande est définie à l’article R. 110-2 du code de la route comme la « partie d’un accotement située en bordure de la chaussée et spécialement réalisée pour permettre, en cas de nécessité absolue, l’arrêt ou le stationnement des véhicules » : seul l’arrêt et le stationnement en cas de nécessité absolue y sont donc autorisés.

En application de l’article R. 412-8 du code de la route, la circulation sur les bandes d’arrêt d’urgence est interdite. La violation de cette disposition est punie d’une amende de 135 euros (115) et le conducteur coupable de cette infraction peut également voir son permis de conduire suspendu pour une durée de trois ans et perdre trois points de permis.

Toutefois, il peut sembler opportun de permettre la circulation de certains véhicules sur ces bandes d’arrêt d’urgence afin notamment de lutter contre la congestion, lorsque la chaussée le permet et sans compromettre la sécurité des utilisateurs. De tels dispositifs ont déjà été mis en œuvre, comme illustré dans l’encadré ci-après.

La création d’une voie réservée sur une bande d’arrêt d’urgence
L’exemple de l’autoroute A51

Il existe des exemples de transformation de bandes d’arrêt d’urgence en voies de circulation réservées à certains véhicules. C’est le cas de l’autoroute A51 qui utilise cet espace comme voie réservée aux transports en commun tout en conservant sa fonction de bande d’arrêt d’urgence. Elle n’est pas accessible aux véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage. Les évaluations réalisées six mois après la mise en service de cet aménagement mettent en évidence une réduction moyenne du temps de trajet modérée pour les transports en commun, mais une réduction plus importante aux horaires de congestion de l’autoroute. En outre, aucun accident n’a été reporté en lien avec la voie réservée depuis sa mise en place, même si la fraude, qui demeure modérée, liée à l’utilisation par un véhicule non autorisé de cette bande a augmenté.

Source : Aménager des voies réservées sur les autoroutes Aix-Marseille. Le cas de la voie réservée aux services réguliers de transports collectifs sur l’autoroute A51, direction territoriale Méditerranée du Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA).

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l’examen du texte en séance publique, les sénateurs ont adopté, contre l’avis du Gouvernement, un amendement portant article additionnel présenté par M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues qui introduit un nouvel article L. 173-4 au chapitre III du titre VII du code de la voirie routière. Ce nouvel article permet à l’autorité chargée de la police de la circulation de consacrer les bandes d’arrêt d’urgence comme voies auxiliaires, qui pourraient être ouvertes à la circulation uniquement aux moments de la journée durant lesquels la congestion est la plus forte ou dont l’accès pourrait être restreint, par l’autorité chargée de la police de la circulation, aux seuls bus, taxis ou véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Du fait de la nouvelle rédaction du V de l’article 15, votre commission a supprimé l’article 15 bis A, devenu redondant.

Article 15 bis B
(article L. 3211-4-1 [nouveau] du code général des collectivités territoriales)

Modulation de la vitesse maximale autorisée
sur les routes départementales et nationales

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

En application de l’article R. 413-2 du code de la route, hors agglomération, la vitesse des véhicules sur les routes, à l’exception des autoroutes, des routes à deux chaussées séparées par un terre-plein central et des routes comportant au moins deux voies affectées à un même sens de circulation, est limitée, depuis un décret du 15 juin 2018 (116) entré en vigueur le 1er juillet 2018, à 80 kilomètres par heure. La vitesse sur ces voies était auparavant limitée à 90 kilomètres par heure. Cette limitation concerne en pratique les routes à double sens dites « bidirectionnelles » sans séparateur central et comportant une seule voie dans chaque sens de circulation.

Le décret du 15 juin 2018 précité fait suite à l’annonce du Comité interministériel de la sécurité routière du 9 janvier 2018 (117) sur la base de recommandations des experts du Conseil national de la sécurité routière (CNSR) (118). Le rapport de l’Observatoire national interministériel de la sécurité routière (ONISR) du 17 avril 2018 (119) détaille les enjeux et les impacts d’une telle mesure. Les études sur une telle disposition sont donc abondantes et font état d’un même constat : selon l’ONISR, environ 56 % de la mortalité routière entre 2012 et 2016 est localisée sur des routes bidirectionnelles sans séparateur central.

Par ailleurs, la vitesse est la première cause d’accidents mortels sur les routes en France (31 %). La diminution de la vitesse maximale sur ces routes devrait donc permettre de réduire le nombre de morts et de blessés ; le CNSR estime, par exemple, que le passage à une vitesse maximale de 80 kilomètres par heure sur ces routes comportant une seule voie dans chaque sens de circulation permettrait d’éviter la mort de 300 à 400 personnes par an. Des limitations similaires ont été adoptées sur les routes secondaires de six autres pays de l’Union européenne, dont le Danemark, les Pays-Bas et la Finlande. Ces trois pays figurent désormais parmi les dix premiers pays comptabilisant le nombre plus faible de morts sur la route dans l’Union (120).

Enfin, au-delà de la diminution des accidents sur la route, cette mesure permettrait aux conducteurs de réaliser des économies de carburant (121) et de réduire les émissions de polluants atmosphériques (122).

Alors que l’évaluation du dispositif est prévue pour 2020, de premières estimations de l’impact de cette mesure ont été réalisées. Le premier bilan effectué par l’ONISR indique que la mortalité routière en 2018 serait en baisse par rapport à 2017, avec 3 259 morts sur les routes (123), contre 3 448 en 2017. Ces chiffres s’inscrivent pourtant dans un contexte de trafic routier en hausse (124). En outre, cette réduction du nombre de décès causés par des accidents de la route est, selon l’ONISR, particulièrement liée à la réduction du nombre de décès sur les routes bidirectionnelles sans séparateur central. Il s’agit toutefois d’une estimation réalisée à partir de « remontées rapides » transmises par les forces de l’ordre au ministère de l’intérieur sur les accidents corporels de la circulation, ce qui diffère du bilan annuel habituellement réalisé à partir du Bulletin d’analyse des accidents corporels (BAAC).

L’association « 40 millions d’automobilistes » a également publié, le 13 février 2019 (125), son propre bilan d’expérimentations visant à abaisser la vitesse maximale autorisée à 80 kilomètres par heure. À partir des données d’accidentalité sur trois sections routières où a été expérimenté, entre 2012 et 2016, cet abaissement de la vitesse maximale autorisée, elle déduit de ses calculs une augmentation des accidents sur les routes concernées sur cette période.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l’examen du texte en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel présenté par M. Michel Raison et plusieurs de ses collègues, malgré l’avis défavorable du Gouvernement, introduisant un nouvel article L. 3221-4-1 dans le code général des collectivités territoriales. Ce nouvel article permet au président du conseil départemental de déroger à la vitesse maximale prévue par le code de la route sur tout ou partie des routes départementales, par arrêté motivé et après avis de la commission départementale de la sécurité routière.

Cet article additionnel rétablit également l’article L. 3221-6 du code général des collectivités territoriales, qui octroie cette même faculté au préfet de département sur les routes nationales.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté un amendement de M. Jean-Marc Zulesi et des membres du groupe LaREM visant à supprimer la possibilité laissée au préfet de département de déroger à la vitesse maximale autorisée sur les routes nationales, par arrêté motivé et après avis de la commission départementale de la sécurité routière. Le président du conseil départemental conservera quant à lui, en application du nouvel article L. 3221-4-1, la possibilité de déroger à la vitesse maximale prévue par le code de la route sur les routes départementales.

Article 15 bis
(article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales)

Modulation du tarif de la redevance de stationnement pour certains usagers

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales définit les modalités d’institution d’une redevance de stationnement des véhicules par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte compétent pour l’organisation de la mobilité.

Depuis le 1er janvier 2018 (126), la délibération institutive établit non seulement le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, mais également le tarif du forfait de post-stationnement applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n’est pas réglée dès le début du stationnement ou lorsqu’elle est insuffisamment réglée.

Le barème tarifaire de paiement immédiat, qui tient compte des coûts nécessaires à la collecte du produit de la redevance de stationnement, est établi dans l’objectif de favoriser :

 la fluidité de la circulation ;

– la rotation du stationnement des véhicules sur voirie ;

– l’utilisation des moyens de transport collectif ou respectueux de l’environnement.

Ce barème peut être modulé en fonction :

– de la durée du stationnement ;

– de la surface occupée par le véhicule ;

– de son impact sur la pollution atmosphérique.

Il peut également prévoir une tranche gratuite pour une durée déterminée ainsi qu’une tarification spécifique pour certaines catégories d’usagers, dont les résidents.

Par ailleurs, l’article L. 241-3 du code de l’action sociale et des familles prévoit la gratuité du stationnement sur les places ouvertes au public pour les détenteurs de la carte « mobilité inclusion » comportant la mention « stationnement pour personnes handicapées ». Cette carte est délivrée par la commission des droits et de l’autonomie des personnes handicapées (127). L’autorité compétente en matière de circulation et de stationnement peut toutefois limiter à douze heures la durée de ce stationnement gratuit.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen du texte en commission, les sénateurs ont adopté un amendement portant article additionnel qui modifie l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales afin de préciser que les redevances de stationnement peuvent comporter des tarifs spécifiques pour les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale et celles en situation de handicap ou à mobilité réduite.

L’article L. 2333-87 prévoyant déjà la possibilité d’établir une tarification spécifique pour certains usagers, la modification apportée par les sénateurs vise à expliciter les possibilités offertes aux collectivités et à les sécuriser juridiquement dans l’établissement de leur barème.

Toutefois, la gratuité du stationnement étant déjà prévue pour les détenteurs de la carte « mobilité inclusion » comportant la mention « stationnement pour personnes handicapées », il ne semble pas nécessaire de préciser dans la loi que les personnes handicapées ou à mobilité réduite peuvent bénéficier de tarifs spécifiques, ce qui entraîne une confusion avec la gratuité dont ils bénéficient au titre du code de l’action sociale et des familles.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Lors de l’examen en séance, les sénateurs ont adopté un amendement de Mme Michèle Vullien et plusieurs de ses collègues qui se substitue au dispositif en commission, afin de recentrer l’instauration d’une tarification spécifique sur les personnes en situation de vulnérabilité économique ou sociale, en tenant compte pour cela de leur revenu, de leur statut ou du nombre de personnes vivant au sein de leur foyer. L’amendement ajoute également un objectif d’équité sociale aux objectifs, inscrits à l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales, du barème de stationnement immédiat.

La précision dans la loi des critères selon lesquels ce barème peut être modulé sécurise ainsi les collectivités dans l’établissement de leur barème, notamment suite au jugement du tribunal administratif de Grenoble du 14 février 2017 qui a annulé la délibération du conseil municipal de Grenoble fixant les tarifs mensuels résidents de stationnement sur la voirie selon le montant du quotient familial au motif que « les montants des quotients familiaux des résidents ne révèlent pas des situations objectivement différentes, en lien avec l’occupation privative des voies publiques justifiant des traitements particuliers » et « qu’aucune nécessité d’intérêt général en rapport avec la réglementation du stationnement des véhicules le long des voies publiques ne permet de justifier la fixation des tarifs de stationnement [pour les] résidents en fonction des ressources des familles (128) ».

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Hormis une précision rédactionnelle de votre rapporteure, votre commission n’a pas modifié l’article 15 bis.

Article 15 ter
(article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales)

Institution des redevances de stationnement en Île-de-France

Adopté par la commission sans modification

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Comme évoqué au commentaire de l’article 15 bis, l’article L. 2333-87 du code général des collectivités territoriales définit les modalités d’institution d’une redevance de stationnement des véhicules par le conseil municipal ou l’organe délibérant de l’EPCI ou du syndicat mixte compétent pour l’organisation de la mobilité.

Dans ce dernier cas, l’EPCI ou le syndicat mixte compétent doit y être autorisé par ses statuts ou par une délibération qui nécessite, en application de l’article L. 5211-5 du code général des collectivités territoriales, l’accord de deux tiers au moins des conseils municipaux des communes intéressées représentant plus de la moitié de la population totale de celles-ci, ou l’accord de la moitié au moins des conseils municipaux des communes représentant les deux tiers de la population.

Depuis le 1er janvier 2018 (129), la délibération institutive établit non seulement le barème tarifaire de paiement immédiat de la redevance, mais également le tarif du forfait de post-stationnement applicable lorsque la redevance correspondant à la totalité de la période de stationnement n’est pas réglée dès le début du stationnement ou lorsqu’elle est insuffisamment réglée.

II. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Lors de l’examen en séance publique, les sénateurs ont adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de Mme Michèle Vullien et plusieurs de ses collègues visant à préciser qu’en Île-de-France, outre les communes, les EPCI à fiscalité propre et les établissements publics territoriaux peuvent également instituer une redevance de stationnement, après accord d’Île-de-France Mobilités. Ils doivent toutefois y être autorisés par leurs statuts ou par une délibération prise dans les mêmes conditions de majorité (130) que celles prévues pour les EPCI et les syndicats mixtes compétents pour l’organisation de la mobilité.

III. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté cet article sans modification.

Article 16
(article L. 130-9-1 [nouveau] du code de la route)

Contrôle des voies réservées

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

En application de l’article R. 412-7 du code de la route, lorsqu’il existe une voie de circulation réservée à certains véhicules, les autres catégories de véhicules n’ont pas le droit d’y circuler. Le non-respect de cette disposition constitue une contravention de 4e classe (131).

Des systèmes de contrôle de ces voies réservées permettent de s’assurer du respect de cette disposition. Lorsque la constatation des infractions au code de la route, dont celles relatives à l’usage de ces voies réservées, ne donne pas lieu à interception du véhicule, elle peut être effectuée grâce à des dispositifs :

– de vidéo-verbalisation, en application de l’article L. 251-2 du code de la sécurité intérieure qui prévoit que la vidéoprotection peut être mise en œuvre pour assurer la constatation, sur un écran, des infractions au code de la route filmées par une caméra implantée sur la voie publique. Le public doit être informé de manière claire et permanente de l’existence de telles opérations de vidéoprotection (132), soumises à la loi du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés (133) ;

– de contrôle-sanction automatisés, en application des articles 529-11 du code de procédure pénale et L. 130-9 du code de la route, qui fonctionnent grâce à un capteur qui décèle, par exemple, l’excès de vitesse et capture l’image de la plaque d’immatriculation (134).

L’application de ces dispositifs de contrôle-sanction automatisés est aujourd’hui précisée par deux arrêtés pour la constatation d’infractions relatives à la vitesse des véhicules (135), d’une part, et au franchissement de feux rouges (136), d’autre part. Si le 3° de l’article R. 130-11 du code de la route, pris en application notamment de l’article L. 130-9, autorise la constatation des infractions relatives à l’usage de voies réservées à partir d’appareils de contrôle automatique ayant fait l’objet d’une homologation, il n’y a pas de précisions, réglementaires ou législatives, sur la mise en place d’un tel dispositif permettant le constat des infractions liées à l’usage de voies réservées.

Le contrôle des voies réservées aux véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage

S’agissant des voies réservées aux véhicules utilisés dans le cadre du covoiturage, un dispositif de contrôle a été mis en place dans le cadre d’une évaluation menée par l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) en 2015 sur une voie près de la commune de Jougne. Ce contrôle prend la forme d’un capteur, mis au point par la société Xerox, qui mesure le nombre d’occupants dans les véhicules. Dès qu’un véhicule passe devant le capteur, celui-ci prend deux images grâce à deux caméras infrarouges (une de face et une de côté). Ni l’identification des personnes ni l’identification de la plaque d’immatriculation ne sont effectuées par ce dispositif. Les résultats du détecteur automatique du nombre de passagers dans les véhicules aux heures de pointes du matin sont exacts dans plus de 97 % des cas.

Source : Évaluation d’un capteur de mesure du taux d’occupation des véhicules – Rapport final, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), 2015.

L’article 15 du projet de loi initial donne la possibilité au maire ou au président de l’EPCI compétent en matière de police de la circulation et du stationnement de créer des voies réservées pour certains véhicules, notamment ceux utilisés dans le cadre du covoiturage et ceux à très faibles émissions (137).

Le contrôle des voies réservées doit dès lors être adapté à ces nouvelles catégories de véhicules pouvant y circuler car le contrôle de ces véhicules nécessite de mettre en place de nouveaux dispositifs permettant de connaître le nombre de personnes à leur bord ou encore le niveau de polluants atmosphériques qu’ils émettent. À cette fin, il est nécessaire de préciser dans la loi les modalités de traitement des images utilisées pour identifier le nombre d’occupants des véhicules, mais également de permettre la consultation de fichiers pour s’assurer que les véhicules concernés sont autorisés à circuler sur les voies réservées. Ces données figurent notamment dans le système d’immatriculation des véhicules (SIV) (138) ou encore dans le registre de délivrance des certificats qualité de l’air (CQA) (139).

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 16 du projet de loi vise à mettre en œuvre des mécanismes de contrôle automatisé des voies réservées à la circulation de certaines catégories d’usagers et de véhicules. À cet effet, il insère un article L. 130-9-1 dans le code de la route.

Le I du nouvel article L. 130-9-1 prévoit la mise en place de dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé des données signalétiques des véhicules afin de constater les infractions aux règles relatives à l’usage de voies réservées et de permettre le rassemblement des preuves de la commission de ces infractions. Ces contrôles peuvent être mis en œuvre pour des voies réservées :

– aux véhicules de transports en communs ;

– aux véhicules de transport public particulier de personnes (T3P) ;

– aux véhicules de covoiturage ;

– aux véhicules à très faibles émissions.

Ces contrôles sont assurés par les services de police et de gendarmerie nationales.

Le II du nouvel article L. 130-9-1 permet à ces services de mettre en place des dispositifs permettant de distinguer le nombre de personnes présentes à bord des véhicules, notamment dans le cadre du covoiturage, aux fins de constatation des infractions aux règles relatives à l’usage des voies réservées à leur circulation et de rassembler les preuves de la commission de ces infractions. Les données recueillies dans ce cadre, qui peuvent faire l’objet de traitements automatisés, ne permettent pas d’identifier directement ou indirectement les personnes à bord du véhicule.

Afin de déterminer les véhicules dont la circulation est autorisée, le III du nouvel article L. 130-9-1 prévoit que les dispositifs fixes ou mobiles de contrôle automatisé et les dispositifs permettant de distinguer le nombre de personnes présentes à bord des véhicules, respectivement mentionnés au I et au II du même l’article L. 130-9-1, peuvent comprendre la consultation de certains fichiers :

– le fichier des véhicules pour lesquels une identification fondée sur la contribution à la limitation de la pollution atmosphérique a été délivrée, qui correspond au registre de délivrance des certificats qualité de l’air (CQA) ;

– le cas échéant, les fichiers des véhicules autorisés à circuler sur les voies concernées.

Lorsque la consultation de ces fichiers ne permet pas de déterminer si la circulation du véhicule concerné est autorisée, le système d’immatriculation des véhicules (SIV) peut alors être consulté. Ces consultations doivent avoir lieu immédiatement après la collecte des données et ne peuvent avoir pour objet d’identifier le titulaire du certificat d’immatriculation du véhicule.

Ces données sont détruites après consultation de l’un de ces fichiers, à l’exception de celles relatives aux véhicules pour lesquels il n’a pas été possible de s’assurer du respect des règles de circulation, qui peuvent être conservées durant huit jours maximum afin de prendre en compte les différentes étapes du traitement de l’éventuelle constatation de l’infraction (140). Les données permettant l’identification du conducteur du véhicule peuvent également être communiquées sur demande du propriétaire (141).

Enfin, le IV du nouvel article L. 130-9-1 prévoit que ces dispositifs de contrôle sont mis en œuvre par arrêté du préfet, le cas échéant à la demande d’une collectivité territoriale.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Lors de l’examen en commission, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli étendant aux services de police municipale – et à Paris, aux agents de surveillance de la Ville de Paris – la possibilité de mettre en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées, après autorisation du préfet. Cette extension des autorités habilitées à mettre en place de tels contrôles permettra aux communes de les déployer elles-mêmes. Il est également prévu que les agents de police municipale et les agents de surveillance de la Ville de Paris puissent être rendus destinataires des données relatives à l’infraction pour les besoins du constat, lorsque le dispositif de contrôle est mis en œuvre par la police ou la gendarmerie nationale qui est responsable du traitement.

Les sénateurs ont également adopté un amendement du rapporteur renforçant la protection des données lors de la mise en place des dispositifs de contrôle automatisé des voies réservées. Lorsqu’il s’agit d’images, ces dernières doivent faire l’objet d’un traitement destiné à masquer, de façon irréversible, l’identité des tiers et des passagers des véhicules contrôlés. Le masquage du conducteur n’est en revanche pas rendu irréversible. D’un point de vue technique, une différenciation du floutage entre le conducteur et les passagers semble possible. Le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA) a ainsi, dans le cadre d’une évaluation méthodologique effectuée en 2018, mis en place un dispositif de masquage irréversible des occupants d’un véhicule tout en identifiant son nombre d’occupants. Il a toutefois constaté une baisse de la fiabilité du dispositif lorsque le masquage a lieu avant l’identification du nombre d’occupants du véhicule.

Enfin, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur suivant une recommandation de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) sur le projet de loi (142), prévoyant la mise en place d’une campagne d’information locale visant à informer le public du périmètre et des modalités de contrôle des voies réservées prévus, un mois avant leur mise en place.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Hormis un amendement de coordination, l’article 16 n’a pas été modifié par les sénateurs en séance publique.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels de votre rapporteure, votre commission a adopté des amendements de votre rapporteure ainsi que de M. Jean-Marc Zulesi et plusieurs membres du groupe LaREM visant à permettre le contrôle des voies réservées pour les taxis et pour les véhicules à très faibles émissions au sens de l’article L. 318-1 du code de la route, en coordination avec la rédaction adoptée en commission pour l’article 15 du projet de loi.

Elle a également adopté un amendement de votre rapporteure précisant les modalités de traitement des images collectées, qui doivent être traitées afin d’empêcher de manière irréversible l’identification des personnes qui y figurent, à l’exception du conducteur. Il précise également les conditions dans lesquelles les données collectées sont traitées jusqu’à ce qu’une infraction soit relevée.

Enfin, la commission a adopté un amendement de votre rapporteure précisant que les modalités de la campagne d’information locale précédant la mise en place d’un dispositif de contrôle des voies réservées sont précisées par l’arrêté du préfet ou du préfet de police autorisant la mise en œuvre de ces contrôles.

Article 17
(articles L. 3132-1 et L. 3231-1 [nouveau] du code des transports)

Partage des frais dans le cadre du covoiturage, définition du cotransportage de colis et régulation des plateformes numériques de fret

Adopté par la commission avec modifications

I. LE PARTAGE DES FRAIS DANS LE CADRE DU COVOITURAGE

A. LE DROIT EN VIGUEUR

L’article L. 3132-1 du code des transports définit l’activité de covoiturage en précisant qu’elle ne peut être effectuée à titre onéreux, à l’exception du partage des frais. L’activité de mise en relation, généralement par l’intermédiaire d’une plateforme dématérialisée, entre le conducteur et le ou les passagers peut quant à elle être effectuée à titre onéreux, en application de ce même article.

Toutefois, ni la loi, ni les textes réglementaires pris pour son application n’apportent de précisions quant aux modalités de ce partage de frais et à la nature de ces derniers.

En revanche, l’administration fiscale a clarifié, par une circulaire du 28 novembre 2016 (143), le traitement fiscal des revenus issus de l’économie du partage en précisant que le covoiturage peut être considéré comme une activité de co-consommation exonérée de l’impôt à deux conditions :

– le conducteur doit bénéficier du trajet qu’il propose ;

– les revenus qu’il perçoit ne doivent couvrir « que les frais supportés à l’occasion du service rendu, à l’exclusion de tous les frais non directement imputables à la prestation en question ».

Ainsi, seuls les frais directs (144) sont pris en compte dans le calcul du partage des frais, tandis que les frais indirects (145) liés à l’utilisation du véhicule en sont exclus.

En outre, les frais partagés n’incluent pas la part du conducteur puisque la co-consommation suppose qu’il supporte personnellement sa propre quote-part des frais : le montant des revenus qu’il perçoit doit donc être inférieur au total des frais qu’il engage dans le cadre du trajet réalisé. Afin de pouvoir vérifier la bonne application de ces règles, la circulaire précitée (146) indique que le contribuable « doit être en mesure de justifier l’itinéraire parcouru dans le cadre de son activité de covoiturage, ainsi que les frais correspondants ».

En pratique, l’administration fiscale admet que le contribuable puisse applique le barème kilométrique forfaitaire afin d’évaluer les frais de déplacements relatifs à l’utilisation d’un véhicule (147).

Les plateformes de covoiturage, dans les indications qu’elles fournissent aux conducteurs quant aux prix qu’ils peuvent fixer, se réfèrent souvent à la tranche la plus basse du barème kilométrique, qui, divisée par cinq, aboutit à une contribution aux frais maximale par kilomètre et par passager (148). Ces plateformes ne prennent donc en compte que les coûts directs dans le calcul du partage des frais. D’autres plateformes mentionnent par exemple la prise en compte de l’usure du véhicule, qui constitue un frais indirect lié à l’utilisation du véhicule. Enfin, certaines plateformes rappellent simplement aux usagers que le prix proposé par le conducteur ne saurait lui apporter de bénéfices, sous contrôle d’une éventuelle vérification par la plateforme.

L’hétérogénéité des modalités de partage des frais dans le cadre du covoiturage s’explique notamment par l’absence de précisions apportées à ce sujet par la voie réglementaire. Cela complexifie également la réalisation de contrôles, par les plateformes, des sommes perçues par le conducteur.

B. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Le I de l’article 17 du projet de loi modifie l’article L. 3132-1 du code des transports qui définit l’activité de covoiturage : il précise, d’une part, que cette activité n’entre ni dans le champ de l’activité des commissionnaires de transport, ni dans celui des auxiliaires de transport et, d’autre part, il prévoit qu’un décret en Conseil d’État « précise les modalités d’application du présent article, notamment la nature des frais pris en considération ».

Si la mention du passage en Conseil d’État liera le Gouvernement quant à la nature du texte réglementaire qui devra être pris, il convient toutefois de noter que le Gouvernement peut déjà prendre, en application de l’article 37 de la Constitution qui établit l’existence d’un pouvoir réglementaire autonome, toute mesure relevant du domaine réglementaire afin de préciser, dans le respect de l’article L. 3132-1 du code des transports, les modalités de partage des frais dans le cadre du covoiturage.

D’après l’étude d’impact annexée au projet de loi, ce décret permettra « [d’expliciter] la nature des frais pris en considération, le mode de calcul du partage de frais, les plafonds autorisés, [de] faire référence au barème kilométrique, [de] préciser que le coût du trajet doit être modifié en fonction du nombre de passagers […] afin d’obliger les plateformes à contrôler leurs offres et empêcher le développement de transport occasionnel illégal ».

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Hormis un amendement rédactionnel, le I de l’article 17 n’a pas été modifié par les sénateurs.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Le I de l’article 17 n’a pas été modifié par votre commission.

II. LE COTRANSPORTAGE DE COLIS

A. L’ÉTAT DU DROIT

Aujourd’hui, environ 18 % des poids lourds français utilisés dans le cadre du transport routier de marchandises réalisé pour le compte d’autrui circulent à vide ; ce taux est de l’ordre de 24 % s’agissant du transport réalisé pour compte propre (149). Plus de 50 % des poids lourds ne circulent qu’à moitié chargés. De la même manière, les véhicules de transport de voyageurs circulent souvent avec des soutes non remplies. Enfin, pour les particuliers, de nombreuses voitures roulent avec un coffre vide. Le cotransportage permet alors d’allouer l’espace vacant de ces voitures au transport de colis.

Le cotransportage de colis présente dès lors des avantages tant pour le conducteur que pour l’expéditeur. Il permet au conducteur de partager ses frais d’essence et de péage avec un ou plusieurs expéditeurs tandis qu’il permet à ces derniers de bénéficier d’un mode de récupération de leur colis généralement moins coûteux que les solutions alternatives dont ils disposent (150). Enfin, il permet de limiter les parcours réalisés à vide, d’optimiser le chargement des véhicules et contribue ainsi à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

De la même manière que le covoiturage, le cotransportage de colis correspond à une activité de co-consommation, mais elle n’est toutefois pas encadrée dans le code des transports. Il n’existe donc aucune précision quant au partage des frais et à la nature des frais pris en considération.

B. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

1. L’examen en commission

Lors de l’examen en commission, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli qui crée un I bis dans l’article 17. Celui-ci reprend l’article 16 ter d’un avant-projet de loi en date de septembre 2018 et définit l’activité de cotransportage de colis, dans un nouvel article L. 3231-1 du code des transports, comme « l’utilisation en commun, à titre privé, d’une voiture particulière effectuée à titre non onéreux excepté le partage des frais, pour transporter des colis dans le cadre d’un déplacement qu’un conducteur réalise pour son propre compte ». Il précise également que la mise en relation du conducteur et de la ou des personnes qui lui confient leur colis peut, quant à elle, être effectuée à titre onéreux.

Afin d’éviter les risques de concurrence déloyale, ce nouvel article précise que l’activité de cotransportage n’entre pas dans le champ des professions de transporteur public routier de marchandises.

Enfin, ce nouvel article prévoit que le montant des contributions financières reçues par le conducteur dans le cadre du partage des frais ne peut dépasser un plafond annuel dont le montant est fixé par arrêté conjoint des ministres chargés du budget et des transports.

L’institution d’un tel plafond n’est en revanche pas prévue pour le covoiturage, qui comporte pourtant de nombreuses similarités avec l’activité de cotransportage de colis. Ces deux activités sont toutefois différentes dans la mesure où le partage des frais dans le cadre du cotransportage est plus complexe que pour le covoiturage puisque les colis peuvent fortement différer par leur taille et par leur poids.

2. L’examen en séance publique

Le I bis de l’article 17 n’a pas été modifié par les sénateurs en séance publique.

C. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteure, votre commission a adopté des amendements identiques de votre rapporteure ainsi que de la commission des affaires économiques visant à élargir le co-transportage aux véhicules terrestres à moteur, et non aux seules voitures particulières, afin de l’aligner sur la définition du covoiturage.

III. LES PLATEFORMES NUMÉRIQUES DE FRET

A. L’ÉTAT DU DROIT

Les plateformes de mise en relation par voie électronique sont définies à l’article 242 bis du code général des impôts comme des opérateurs « mettant en relation à distance, par voie électronique, des personnes en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un bien ou d’un service ». Dans le cadre du transport de marchandises, ces plateformes mettent notamment en relation des clients détenteurs de fret et des entreprises de transport public routier de marchandises.

De telles plateformes sont également des plateformes en ligne au sens de l’article L. 111-7 du code de la consommation puisqu’elles proposent un service de communication au public en ligne reposant sur « la mise en relation de plusieurs parties en vue de la vente d’un bien, de la fourniture d’un service ou de l’échange ou du partage d’un contenu, d’un bien ou d’un service ». À ce titre, elles sont notamment tenues de délivrer au consommateur une information loyale, claire et transparente (151).

Cette activité de mise en relation entre clients détenteurs de fret, d’une part, et entreprises de transport public routier de marchandises, d’autre part, présente plusieurs avantages :

– un avantage financier pour les expéditeurs et les transporteurs qui voient leurs coûts de transaction diminuer ;

– un avantage environnemental puisqu’une telle activité permet de limiter les parcours réalisés à vide et d’optimiser le chargement des véhicules. Elle contribue donc à réduire les émissions de gaz à effet de serre.

Si elles relèvent du cadre général applicable aux plateformes de mise en relation par voie électronique, les plateformes numériques de fret ne sont cependant pas encadrées par le code des transports. Elles ne sont pas considérées comme des commissionnaires de transports, c’est-à-dire comme des « personnes qui organisent et font exécuter, sous leur responsabilité et en leur propre nom, un transport de marchandises selon les modes de leur choix pour le compte d’un commettant (152) », puisqu’elles n’exécutent pas elles-mêmes le transport de marchandises. Leur activité s’y apparente en revanche sur certains aspects, par exemple :

– en déterminant le prix des prestations ;

– en précisant les conditions d’annulation ;

– en définissant le régime de responsabilité.

Il semble dès lors nécessaire de définir un cadre législatif pour encadrer ces plateformes afin d’encourager leur développement, tout en évitant une confusion entre cette activité et celle de commissionnaire de transport qui pourrait donner lieu à un risque de concurrence déloyale.

B. LE PROJET DE LOI INITIAL

Le II de l’article 17 du projet de loi autorise le Gouvernement à prendre, par voie d’ordonnance dans un délai de douze mois, toutes mesures relevant du domaine de la loi afin de définir les conditions d’exercice de l’activité des plateformes d’intermédiation numérique entre clients détenteurs de fret et entreprises de transport public routier de marchandises.

Cette ordonnance doit notamment prévoir :

– l’obligation, pour l’opérateur de la plateforme, de vérifier le respect, par les entreprises de transport mises en relation, des conditions légales relatives à l’exercice de leur activité ;

– le dispositif de contrôle et de sanction qui leur est applicable.

C. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

Le II de l’article 17 n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen au Sénat.

D. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté un amendement du Gouvernement visant à étendre le champ des plateformes concernées par l’habilitation à légiférer par voie d’ordonnance aux plateformes mettant en relation des clients et des entreprises de transport public routier collectif de personnes.

Article 18
(article L. 1231-17 [nouveau] du code des transports)

Encadrement des services de mobilité en free-floating

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Depuis quelques années, des véhicules ou engins (scooters, vélos, trottinettes électriques, etc.) sans station d’attache, dits en free-floating, ont été mis à disposition sur la voie publique par des opérateurs privés. Les utilisateurs de ces services peuvent, via une application, localiser un engin ou un véhicule et l’utiliser en contrepartie du paiement d’un tarif qui est fonction de la durée d’utilisation (153). L’essor de ces nouveaux services de mobilité partagée élargit l’offre de transports peu polluants disponibles pour les citoyens et favorise la réalisation de déplacements multimodaux, c’est-à-dire impliquant l’utilisation de plusieurs modes de transport au cours d’un même trajet.

L’impact des services de vélos en free-floating sur les mobilités actives

En septembre 2018, plus de 8 000 vélos en free-floating étaient disposés à Paris ; leur nombre est aujourd’hui estimé par la Ville de Paris à 15 000. Parmi les utilisateurs, 40 % n’utilisaient jamais le vélo auparavant, tandis que 35 % l’utilisaient au moins une fois par semaine. Les jeunes (60 % des usagers ont moins de 35 ans) et les étudiants (un usager sur cinq) sont surreprésentés parmi les utilisateurs, de même que les cadres (plus de deux tiers des usagers). Enfin, les deux tiers des utilisateurs sont des hommes, ce qui correspond à la proportion d’hommes cyclistes en Île-de-France.

Si les principales raisons qui motivent les utilisateurs des vélos en free-floating sont la possibilité de réaliser des trajets porte-à-porte (60 % des usagers) et le gain de temps qui découle de leur utilisation (53 % des usagers), il est à noter que 40 % des usagers ont indiqué utiliser ces vélos à Paris en raison de l’indisponibilité du service Vélib’.

Ces usages semblent favoriser la multimodalité : 27 % des usagers ont réalisé un déplacement multimodal au cours de leur dernier trajet, dans 73 % des cas de façon combinée avec un transport en commun.

Les trajets réalisés sont généralement courts (21 minutes en moyenne), à une fréquence moyenne de 4,8 fois par mois. Ils sont plus fortement utilisés pour les loisirs (36 % des déplacements) que pour se rendre au travail (21 % des déplacements). Le report modal reste toutefois relativement faible et se concentre principalement sur les transports en commun, le service Vélib’ et la marche.

Source : étude sur les impacts des services de vélos en free-floating sur les mobilités actives, Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie, décembre 2018

L’essor de ces nouveaux services de mobilité soulève toutefois la question de leur régulation par les communes et les autorités organisatrices de la mobilité. Les collectivités sur le territoire desquelles se sont développés ces services font face à des difficultés en termes de sécurité et de tranquillité publique, se traduisant notamment par des difficultés de gestion des engins devenus hors d’usage (154), de régulation du stationnement gênant pour les piétons, en particulier pour les personnes à mobilité réduite, et de gestion des conflits d’usage de la voirie urbaine.

Des collectivités ont instauré des systèmes de régulation spécifiques pour faire face à ces difficultés. Certaines collectivités – Bordeaux, Paris ou encore Toulouse – ont ainsi mis en place des chartes de bonne conduite avec les opérateurs concernés. Certaines collectivités ont également décidé de mesures plus contraignantes, comme la Ville de Paris : en mars 2019, cette dernière a annoncé l’institution d’une redevance pour les opérateurs, fonction du nombre et de la nature des engins déployés, ainsi que la création d’espaces de stationnement dédiés.

La régulation de ces véhicules et engins en free-floating, qui nécessite de concilier préservation de la sécurité et de la tranquillité publiques, d’une part, et développement de ces nouvelles formes de mobilité, d’autre part, comporte deux dimensions :

– la première concerne les règles relatives à leur circulation et à leur stationnement, dont font partie les règles relatives à l’occupation du domaine public à des fins commerciales par ces véhicules. La détermination de ces règles relève de l’autorité, maire ou président de l’EPCI, compétente en matière de police de la circulation et du stationnement ;

– la seconde concerne les règles plus générales qui pourraient être édictées par les communes ou les autorités organisatrices de la mobilité afin d’encadrer les flottes de véhicules et d’engins : caractéristiques, conditions de déploiement, retrait des véhicules hors d’usage, émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre, présence de publicité sur les engins, etc.

S’agissant de ce second volet, la loi ne prévoit aujourd’hui pas de disposition permettant d’encadrer le développement de ces véhicules ou engins et de répondre aux problèmes auxquels les collectivités sont confrontées.

S’agissant de la circulation et du stationnement de ces engins et véhicules, les règles de droit commun sont précisées dans la partie réglementaire du code de la route. Concernant la circulation, l’article R. 412-7 prévoit que « les véhicules doivent, sauf en cas de nécessité absolue, circuler sur la chaussée » et que « lorsque, sur la chaussée, une voie de circulation réservée à certaines catégories de véhicules est matérialisée, les conducteurs d’autres catégories de véhicules ne doivent pas circuler sur cette voie ». Concernant le stationnement, l’article R. 417-1 prévoit que celui-ci a lieu sur l’accotement ou sur le côté de la chaussée.

Comme évoqué au commentaire de l’article 15, l’édiction de règles particulières de circulation et de stationnement relève du pouvoir de police de la circulation et du stationnement (155) du maire, qui est transféré au président de l’EPCI compétent en cas de transfert de la compétence voirie à l’intercommunalité (156), lorsque les maires des communes membres ne s’y sont pas opposés dans les six mois suivant la date de l’élection du président de l’EPCI (157). Au titre de son pouvoir de police, le maire ou le président de l’EPCI peut notamment fixer une vitesse maximale autorisée inférieure à celle prévue par le code de la route, réglementer l’arrêt et le stationnement des véhicules ou de certaines catégories d’entre eux, leur interdire l’accès à certaines voies ou encore leur réserver des voies pour la circulation.

Outre la fixation de ces règles, l’autorité chargée de la police de la circulation et du stationnement est compétente pour attribuer les permis de stationnement sur la voie publique et sur tous les lieux publics relevant de son ressort territorial (158), moyennant le paiement de droits fixés par un tarif dûment établi (159). L’assiette de la redevance n’est pas nécessairement strictement proportionnelle à la surface occupée et doit, de manière générale, tenir compte des avantages de toute nature procurés au titulaire de l’autorisation. Cette autorisation ne doit cependant entraîner aucune gêne pour la circulation et la liberté du commerce (160).

La délivrance de ces permis de stationnement découle de l’article L. 2122-1 du code général de la propriété des personnes publiques, qui prévoit qu’afin d’occuper de manière privative une dépendance du domaine public, une autorisation d’occupation est nécessaire. Toute occupation ayant pour objet ou pour effet d’en soustraire une partie à son affectation publique nécessite donc, en contrepartie, le paiement d’une redevance. Plus précisément, le code de la voirie routière (161) distingue :

– les permis de stationnement, nécessaires lorsque l’occupation ne comporte aucune emprise au sol, ou une emprise superficielle (étalages, terrasses de restaurants, etc.) ;

– les permissions de voirie, nécessaires dès lors que l’occupation comporte une emprise au sol.

S’il semble en l’espèce qu’un permis de stationnement puisse être demandé aux opérateurs de véhicules en free-floating, ces dispositions, selon l’étude d’impact du présent projet de loi, ne permettent toutefois pas d’éviter les risques contentieux liés à l’instauration de redevances d’occupation du domaine public.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

L’article 18 du projet de loi déposé par le Gouvernement détermine les modalités de régulation des véhicules en free-floating, définis au nouvel article L. 1231-17 du code des transports comme « des services de partage de véhicules et d’engins, permettant le transport de passagers ou de marchandises, mis à disposition des utilisateurs sur la voie publique et accessibles en libre-service, sans station d’attache ».

Afin de lutter contre la gêne que ces véhicules et engins peuvent occasionner à la circulation et aux piétons ainsi que pour assurer la sécurité et la tranquillité publiques, le projet de loi initial attribue aux autorités organisatrices de la mobilité et, en Île-de-France, à Île-de-France Mobilités, la compétence de définir sur leur territoire, après avis des communes et des autorités compétentes en matière de police de la circulation et du stationnement, des prescriptions particulières s’appliquant aux opérateurs mettant à disposition des utilisateurs des engins ou véhicules en free-floating. Il convient de noter que si l’étude d’impact indique que sur le territoire de la Ville de Paris, cette dernière serait chargée de l’édiction de ces prescriptions sur son territoire, une telle disposition ne figure pas dans le projet de loi déposé par le Gouvernement.

Dans l’objectif de concilier régulation de ces flottes d’engins et développement de ces nouvelles formes de mobilité, le projet de loi initial limite l’objet de ces prescriptions :

– aux informations relatives au nombre, aux caractéristiques et au déploiement des engins ou véhicules mis à disposition des utilisateurs ;

– aux mesures que doit prendre l’opérateur afin d’assurer le respect des règles de circulation et de stationnement édictées par les autorités compétentes ;

– aux mesures que doit prendre l’opérateur pour assurer le retrait, le cas échéant, des engins et véhicules hors d’usage.

En cas de non-respect de ces prescriptions, l’article 18 donne compétence à l’autorité organisatrice la mobilité pour infliger à l’opérateur une sanction proportionnée à la gravité du manquement, dont le montant ne peut excéder 300 000 euros.

Il convient de noter que l’article 18 du projet de loi initial ne fait pas évoluer les règles de police de la circulation et du stationnement, notamment celles relatives à l’occupation du domaine public, malgré les risques contentieux, soulevés par l’étude d’impact du projet de loi, liés à l’application aux engins en free-floating de la législation actuelle sur l’occupation du domaine public.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

Le Sénat, lors de l’examen du projet de loi en commission, a fait évoluer, à l’initiative du rapporteur, le dispositif de régulation des véhicules en free-floating. Les sénateurs ont substitué au régime de prescriptions particulières, s’appliquant de façon générale sur leur territoire, un régime d’autorisation préalable délivrée aux opérateurs. Ils ont confié cette mission non plus aux autorités organisatrices, comme le prévoit le projet de loi initial, mais aux communes et aux EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement.

Ce régime d’autorisation préalable peut comporter des prescriptions plus larges que celles prévues par le projet de loi initial. Si la détermination des mesures que doit prendre l’opérateur afin d’assurer le respect des règles de circulation et de stationnement a été reprise par les sénateurs, ces derniers ont permis à l’autorisation préalable de porter sur :

– le nombre et les caractéristiques des véhicules ou des engins pouvant être mis à disposition des utilisateurs, ainsi que les conditions de déploiement de ces véhicules ou engins, alors que le projet de loi initial prévoyait une simple information de l’autorité organisatrice sur ces éléments ;

– les mesures que doit prendre l’opérateur pour assurer le retrait des véhicules et engins en cas d’interruption ou d’arrêt définitif du service, et plus seulement lorsqu’ils sont hors d’usage, comme le prévoyait le projet de loi initial ;

– le plafond d’émissions de polluants atmosphériques et de gaz à effet de serre devant être respecté par les véhicules ou les engins ;

– l’interdiction partielle ou totale de faire des engins ou véhicules concernés des supports de publicité ;

– le montant de la redevance d’occupation du domaine public dû, le cas échéant, par l’opérateur pour chaque véhicule ou engin.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Lors de l’examen en séance publique, les sénateurs ont adopté un amendement de M. Philippe Mouiller et plusieurs de ses collègues ayant reçu un avis favorable du Gouvernement qui vise à préciser que les prescriptions liées au respect des règles de circulation et de stationnement incluent notamment « les règles assurant l’accessibilité de la voie publique aux personnes handicapées ou en perte d’autonomie ».

Les sénateurs ont également adopté, avec l’avis favorable du Gouvernement, un amendement de M. Roger Karoutchi et plusieurs de ses collègues précisant que les prescriptions relatives à la publicité apposée sur les engins ou véhicules ne s’appliquent pas à la publicité relative au service lui-même.

Enfin, les sénateurs ont adopté un amendement du rapporteur M. Didier Mandelli confiant aux communes et aux EPCI, et non plus aux autorités organisatrices de la mobilité, la possibilité de sanctionner les opérateurs en cas de non-respect des prescriptions, en cohérence avec l’instauration du régime d’autorisation préalable par les communes et les EPCI que les sénateurs ont adoptée lors de l’examen en commission.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels et de coordination de votre rapporteure, votre commission a adopté, s’agissant des prescriptions mentionnées dans l’autorisation préalable délivrée par les autorités en charge de la police de circulation et du stationnement aux opérateurs d’engins en free-floating :

– un amendement de votre rapporteure visant à élargir la fixation de règles de régulation des engins de déplacement personnel à l’entretien de ces engins, afin de tenir compte notamment de leur mode de recharge lorsqu’il s’agit d’engins électriques ;

– un amendement de M. Éric Alauzet visant à s’assurer du respect des règles garantissant la sécurité des piétons par les utilisateurs de ces engins ;

– un amendement de M. Thomas Rudigoz permettant l’encadrement des signaux sonores, notamment de nuit, émis par ces engins ;

– un amendement de votre rapporteure permettant de déléguer par convention la mission de délivrance de l’autorisation préalable aux autorités organisatrices de la mobilité, permettant ainsi une meilleure coordination des mesures de régulation à l’échelle intercommunale.

Article 18 bis (nouveau)
(articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route)

Sanctions en cas de modification du dispositif de limitation de la vitesse des engins de déplacement personnel et des vélos à assistance électrique

Introduit par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR

À ce jour, aucun texte législatif ou réglementaire ne définit les engins de déplacement personnel (EDP) ni ne régit leur circulation sur la voirie. Le vélo à assistance électrique est quant à lui défini à l’article R. 311-1 du code de la route comme un « cycle équipé d’un moteur auxiliaire électrique d’une puissance nominale continue maximale de 0,25 kilowatt, dont l’alimentation est réduite progressivement et finalement interrompue lorsque le véhicule atteint une vitesse de 25 kilomètres par heure, ou plus tôt si le cycliste arrête de pédaler ». Le Gouvernement a toutefois transmis à votre rapporteure un projet de décret en Conseil d’État définissant ces engins ainsi que leurs règles de circulation.

Les EDP peuvent être des engins motorisés ou non. Aujourd’hui, certains d’entre eux, dits en free-floating, sont mis à disposition en libre-service sans station d’attache sur la voie publique. Les EDP motorisés regroupent des engins tels que les trottinettes électriques, les gyropodes, les monoroues ou les hoverboards (162). Ils sont explicitement exclus du règlement européen du 15 janvier 2013 relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à deux et trois roues et des quadricycles (163). Chaque État membre peut donc établir sa propre réglementation nationale sur les EDP motorisés.

Les EDP non motorisés regroupent quant à eux des engins tels que les trottinettes, les skateboards ou les rollers. En application de l’article R. 412-34 du code de la route, leurs utilisateurs sont aujourd’hui assimilés à des piétons et peuvent donc circuler sur les trottoirs et sur les autres espaces autorisés aux piétons.

Le développement des EDP et des vélos à assistance électrique permet d’élargir l’offre d’engins peu polluants. Il convient donc d’encourager leur essor tout en créant un cadre de régulation adapté. Au-delà de la définition de ces engins, il semble également opportun de clarifier les règles permettant leur circulation, notamment les règles de sécurité dans un contexte de hausse d’accidents liés à ces engins (164).

En l’absence de toute régulation, certains EDP, notamment des trottinettes électriques, peuvent techniquement rouler à des vitesses supérieures à 25 kilomètres par heure, ce qui augmente leur dangerosité en cas d’accidents. Aujourd’hui, pour les seuls véhicules de transport routier, ne pas respecter les obligations de limitation de vitesse lors de la construction ou lors de la vente ou de la mise à disposition est sanctionné par les articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route.

Le responsable d’exploitation d’un véhicule de transport routier peut être puni d’un an d’emprisonnement, d’une amende de 30 000 euros et d’une peine complémentaire de suspension du permis de conduire s’il ne respecte pas l’obligation de limitation de vitesse par construction. De même, les professionnels qui fabriquent, importent, exportent ou mettent à disposition un dispositif ayant pour objet de dépasser les limites réglementaires fixées en matière de vitesse ou de puissance sont punis de deux ans d’emprisonnement et d’une amende de 30 000 euros. Ces sanctions ne sont toutefois applicables ni aux conducteurs, ni aux professionnels et responsables de l’exploitation d’EDP.

II. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Votre commission a adopté un amendement portant article additionnel de Mme Laurianne Rossi visant à étendre aux engins de déplacement personnel et aux vélos à assistance électrique les sanctions mentionnées aux articles L. 317-1 et L. 317-5 du code de la route pesant aujourd’hui sur les professionnels et les responsables de l’exploitation de véhicules de transport routier.

Article 19
(articles L. 3120-2-1 et L. 3120-2-2, et sections 1, 2 et 3 [nouvelles] du chapitre III du titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports)

Encadrement de l’activité des vélotaxis

Adopté par la commission avec modifications

I. LE DROIT EN VIGUEUR

Le titre II du livre Ier de la troisième partie du code des transports détermine les règles applicables au transport routier de personnes effectué à titre onéreux au moyen de véhicules de moins de dix places, plus communément dénommé transport public particulier de personnes (T3P). Cette catégorie regroupe les taxis, les voitures avec chauffeurs ainsi que les véhicules motorisés à deux ou trois roues.

Les conducteurs de véhicules de T3P sont soumis, en application de l’article L. 3120-2-1 du code des transports, à des conditions d’aptitude et d’honorabilité professionnelles, définies par voie réglementaire (165). Ils doivent en outre être titulaires d’une carte professionnelle délivrée par l’autorité administrative.

Aujourd’hui, l’activité des cycles à pédalage assisté, dits « vélotaxis », n’est pas régulée par le code des transports. Ces cycles sont présents en France dans une quinzaine d’agglomérations, et leur nombre a été évalué entre 200 et 300 à Paris en 2015. Il semblerait, selon l’étude d’impact du projet de loi, que cette activité se développe de façon importante en outre-mer, plus particulièrement en Guyane.

En pratique, le développement de ces services de transport soulève différents risques liés :

– à la sécurité des passagers, en l’absence de règles relatives à l’aptitude et à l’honorabilité des conducteurs ;

– à la concurrence vis-à-vis d’autres acteurs du T3P soumis à un encadrement plus strict ;

– au manque de garanties pour les clients sur la prestation délivrée ;

– au manque de garanties pour les conducteurs sur leurs conditions de travail.

II. LE TEXTE INITIAL DU PROJET DE LOI

Afin de combler l’absence d’encadrement législatif de l’activité des cycles à pédalage assisté, le III de l’article 19 du projet de loi les intègre au T3P en créant une section dédiée à leur régulation dans le code des transports. Il prévoit, au nouvel article L. 3123-2, que les entreprises qui mettent à la disposition d’utilisateurs, pour leur transport et celui de leurs bagages, des cycles à pédalage assistés, doivent disposer :

– d’un ou plusieurs véhicules adaptés, qui doivent répondre à des conditions techniques et de confort et sur lesquels doit être apposée une signalétique visible ;

– de conducteurs répondant à une condition d’honorabilité professionnelle, comme les autres conducteurs de véhicules de transport routier de personnes de moins de dix places, et justifiant d’aptitudes à la conduite de ces cycles ;

– d’un contrat d’assurance couvrant leur responsabilité civile en matière de véhicule et de transport de personnes.

En parallèle, les I et II de l’article 19 du projet de loi soustraient les conducteurs de cycles à pédalage assisté aux dispositions générales relatives T3P en ce qui concerne les conditions d’aptitude et la détention d’une carte professionnelle, prérequis qui semblent trop restrictifs au regard de l’activité des cycles à pédalage assisté.

III. LES DISPOSITIONS ADOPTÉES PAR LE SÉNAT

A. L’EXAMEN EN COMMISSION

En créant un nouvel article L. 3123-2-1 dans le code des transports, le Sénat a donné la possibilité aux communes et EPCI compétents en matière de police de la circulation et du stationnement, après avis de l’AOM concernée, de soumettre les cycles à pédalage assisté à un régime d’autorisation préalable, sur le modèle de celui introduit à l’article 18 par les sénateurs pour les véhicules et engins en free-floating. Cette autorisation a pour objectif de s’assurer du respect, par les entreprises mettant à disposition des cycles à pédalage assisté, des obligations s’appliquant à ces cycles prévues au nouvel article L. 3123-2 du code des transports.

Si votre rapporteure salue la possibilité donnée aux collectivités de réguler ces services de transport, il semble qu’un système d’autorisation préalable soit disproportionné au regard de l’activité des cycles à pédalage assisté et des risques identifiés. Les autorités détentrices du pouvoir de police de la circulation et du stationnement ont, en outre, la possibilité d’encadrer ces activités en ce qui concerne le maintien de l’ordre public. Toutefois, la fixation de prescriptions par ces collectivités, contrôlées a posteriori, leur permettrait de réguler cette activité au-delà de leur seul pouvoir de police, afin de s’assurer du respect des nouvelles exigences légales s’appliquant aux cycles à pédalage assisté.

B. L’EXAMEN EN SÉANCE PUBLIQUE

Cet article n’a pas fait l’objet de modification lors de son examen en séance publique au Sénat.

IV. LES TRAVAUX DE VOTRE COMMISSION

Outre une série d’amendements rédactionnels de votre rapporteure, votre commission a adopté un amendement de votre rapporteure visant à substituer le régime d’autorisation préalable que les sénateurs avaient adopté en commission par un régime de prescriptions, contrôlées a posteriori et déterminées par l’autorité compétente en matière de police de la circulation et du stationnement.

Article 20
(articles L. 7342-1, L. 7342-3 et L. 7342-4 du code du travail)

Renforcement de la responsabilité sociale des plateformes de mise en relation par voie électronique

Suppression maintenue par la commission

I. LE DROIT EN VIGUEUR