N° 1990 annexe 28 - Rapport de MM. Jean-Noël Barrot et Alexandre Holroyd sur le projet de loi de règlement du budget et d'approbation des comptes, après engagement de la procédure accélérée, de l'année 2018 (n°1947).




N
° 1990

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUINZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 5 juin 2019

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE LOI, APRÈS ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE, de règlement du budget et d’approbation des comptes de l’année 2018 (n° 1947),

PAR M. Joël GIRAUD,

Rapporteur général

Député

——

ANNEXE N° 28

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Rapporteurs spéciaux : MM. Jean-Noël BARROT et Alexandre HOLROYD

Députés

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SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS DES RAPPORTEURS 7

SYNTHÈSE 9

INTRODUCTION 15

PREMIÈRE PARTIE L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT 17

I. STRUCTURATION DES CRÉDITS DE LA MISSION IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION 17

II. L’EXÉCUTION DES CRÉDITS ET LES MESURES DE RÉGULATION BUDGÉTAIRE 18

A. UNE SUREXÉCUTION DE LA MISSION IMPUTABLE AU PROGRAMME 303 ET PARTIELLEMENT CONTENUE PAR UNE SOUS-EXÉCUTION DU PROGRAMME 104 19

B. LES MESURES DE RÉGULATION BUDGÉTAIRE MISES EN ŒUVRE 20

III. DES INDICATEURS BUDGÉTAIRES À STABILISER ? 22

DEUXIÈME PARTIE LES MESURES D’ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE 24

I. ÉTAT DES LIEUX DES MESURES D’ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE 26

A. CADRE JURIDIQUE 26

1. Les éloignements forcés 27

2. Les retours aidés 30

B. CADRE OPÉRATIONNEL ET BUDGÉTAIRE 33

1. Les éloignements forcés 33

a. La phase n° 1 : l’interpellation de l’étranger en situation irrégulière et le prononcé de la mesure d’éloignement 33

b. La phase n° 2 : la surveillance de l’étranger en situation irrégulière avant son éloignement et les possibilités de contestation contentieuse de celui-ci 34

c. La phase n° 3 : l’éloignement forcé stricto sensu 37

2. Les retours aidés 39

II. BILAN QUANTITATIF ET FINANCIER 43

A. BILAN QUANTITATIF 43

1. État général de la situation en matière d’éloignements 43

2. Les éloignements forcés 44

a. Les difficultés rencontrées 45

b. Les améliorations observées 49

3. Les retours aidés 51

a. Une efficacité quantitative et qualitative 51

b. Les points de fragilité 55

B. BILAN FINANCIER 57

1. Les éloignements forcés 57

a. Un coût relatif 57

b. Des estimations disparates 58

c. L’estimation des rapporteurs 59

2. Les retours aidés 62

III. VOIES D’AMÉLIORATION ET RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS 64

A. LES ÉLOIGNEMENTS FORCÉS 64

1. Voies d’amélioration et recommandations opérationnelles 64

a. Renforcer le travail diplomatique engagé 64

b. Accroître le nombre d’éloignements des « dublinés » 65

c. Améliorer les conditions d’éloignement depuis les CRA 65

d. Réduire le nombre d’éloignements inaboutis en répondant à certaines tensions opérationnelles 66

2. Voies d’amélioration et recommandations financières 69

B. LES RETOURS AIDÉS 70

1. Voies d’amélioration et recommandations opérationnelles 70

a. Étudier la pérennité de la réinstallation dans les pays d’origine 71

b. Poursuivre la montée en puissance des aides au retour à destination des ressortissants de pays soumis à visa 71

c. Encourager la promotion de ce dispositif 71

d. Renforcer les contrôles 72

e. Assurer la bonne mise en application des dispositions de la loi du 10 septembre 2018 73

2. Voies d’amélioration et recommandations financières 74

CONCLUSION 75

LISTE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS 76

TRAVAUX DE LA COMMISSION 79

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX, DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES ET DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS 81

SOURCES UTILISÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX 83

ANNEXE I – L’AIDE AU RETOUR VOLONTAIRE : ANALYSE STATISTIQUE PAR NATIONALITÉ (JEAN-NOËL BARROT) 85

ANNEXE II – LISTE DES PAYS TIERS DONT LES RESSORTISSANTS SONT SOUMIS ET DISPENSÉS DE VISA 101

ANNEXE III – LISTE DES PAYS DONT LES RESSORTISSANTS SONT COUVERTS PAR UN PROGRAMME D’AIDE À LA RÉINSERTION 103

ANNEXE IV – LISTE DES ÉTRANGERS ÉLIGIBLES À L’AIDE AU RETOUR ET À L’AIDE À LA RÉINSERTION 104

ANNEXE V – LISTE DES CENTRES D’AIDE PAR LE RETOUR 106

ANNEXE VI – LISTE DES MOYENS AÉRIENS ET DES MARCHÉS PUBLICS DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR UTILISÉS EN MATIÈRE D’ÉLOIGNEMENT 107

ANNEXE VII – NOMBRE DE MESURES D’ÉLOIGNEMENT PRISES DANS L’UNION EUROPÉENNE 108

ANNEXE VIII – NOMBRE DE LAISSEZ-PASSER CONSULAIRES DEMANDÉS EN 2018 ET TAUX DE SATISFACTION DES DEMANDES 109

ANNEXE IX – ACCORDS ET ARRANGEMENTS AVEC DES PAYS TIERS À L’UNION EUROPÉENNE 113

ANNEXE X – DÉCOMPOSITION DU COÛT DES ÉLOIGNEMENTS FORCÉS 114

ANNEXE XI – SOURCE DES DONNÉES FINANCIÈRES UTILISÉES POUR LA DÉCOMPOSITION DU COÛT DES ÉLOIGNEMENTS FORCÉS 116

ANNEXE XII – DÉCOMPOSITION DU COÛT DES RETOURS AIDÉS 118

ANNEXE XIII – SOURCE DES DONNÉES FINANCIÈRES UTILISÉES POUR LA DÉCOMPOSITION DU COÛT DES ÉLOIGNEMENTS AIDÉS 119

ANNEXE XIV – RÉPARTITION DE LA PROPORTION DES ÉLOIGNEMENTS FORCÉS ET DES RETOURS AIDÉS DANS L’UNION EUROPÉENNE 120

AVANT-PROPOS DES RAPPORTEURS

Dans le cadre du « Printemps de l’Évaluation », séquence parlementaire initiée en 2017 et dédiée à l’évaluation et au contrôle des politiques publiques, nous nous sommes penchés sur l’éloignement des étrangers en situation irrégulière, une politique publique mal connue. Au-delà de l’examen de la stricte exécution budgétaire 2018, une analyse statistique méticuleuse a été conduite pour instruire nos conclusions et nos recommandations.

Un exercice d’évaluation du coût complet de ces deux types d’éloignement, inédit par son exhaustivité, a été mené. Celui-ci s’est avéré être d’une complexité considérable en raison de la multiplicité des administrations, missions et programmes mobilisés et a requis un certain nombre d’arbitrages qui sont détaillés dans ce rapport. Il en ressort un coût d’environ 14 000 euros (13 794 €) par éloignement forcé (soit 468,45 M€ pour 33 960 éloignements forcés en 2018) et entre 2 500 € et 4 000 euros par retour aidé (soit 26,79 M€ pour un nombre de retours aidés compris entre 6 845 et 10 676 en 2018 (1)).

Les données de la Direction générale des étrangers en France (relevant du ministère de l’intérieur), de la Direction centrale de la police aux frontières (relevant du ministère de l’intérieur), de l’Office français de l’immigration et de l’intégration et de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides ont été mobilisées pour estimer précisément la sensibilité des retours aux choix politiques réalisés entre 2011 et 2018. Sur cette période, nous constatons que les montants versés au titre de l’aide au retour volontaire ont eu un effet d’entraînement significatif sur les retours aidés : une augmentation de 30 % de l’aide induit une hausse de 30 % des retours aidés. Par ailleurs, les accords de réadmission signés pendant cette période avec les pays d’origine des personnes concernées ont eu un effet substantiel, de l’ordre de 60 % sur les retours forcés.

Enrichis des constats que nous avons pu réaliser sur le terrain, ces résultats nous ont conduit à formuler plusieurs recommandations.

En ce qui concerne les éloignements forcés, le renforcement de l’action diplomatique visant à faciliter la délivrance des laissez-passer consulaires (2) nous paraît essentiel. La coopération administrative, notamment entre les services du ministère de l’intérieur et de l’administration pénitentiaire doit également être améliorée.

En ce qui concerne les retours aidés : la montée en puissance de l’aide au retour volontaire à destination des pays dont les ressortissants sont soumis à visa doit être impérativement poursuivie. Nous recommandons également une meilleure diffusion de l’information concernant l’aide au retour volontaire auprès des personnes éligibles. Nous souhaitons également que la trajectoire de réinstallation dans leur pays d’origine des bénéficiaires puisse être soigneusement évaluée. Nous proposons enfin que les conditions soient réunies pour éviter tout abus ou détournement de l’aide au retour.

SYNTHÈSE

Source : ministère de l’intérieur.

ÉTUDE ÉCONOMÉTRIQUE DE M. JEAN-NOËL BARROT, DÉPUTÉ, SUR L’AIDE AU RETOUR VOLONTAIRE (ANALYSE STATISTIQUE PAR NATIONALITÉ) (3)

Source : M. Jean-Noël Barrot.

Source : M. Jean-Noël Barrot.

Source : M. Jean-Noël Barrot.

Source : M. Jean-Noël Barrot.

INTRODUCTION

Le printemps de l’évaluation associe une démarche d’examen de l’exécution d’une mission du budget de l’État en année n– 1 et l’analyse d’une politique publique reposant, en totalité ou en partie, sur les crédits de cette mission. Dans ce cadre, les rapporteurs procéderont à l’examen des crédits de la mission Immigration, asile et intégration (qui s’établissaient, en loi de finances initiale pour 2018, à 1 506,60 M€ en crédits de paiement) puis évalueront l’efficacité et le coût des mesures d’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

Le choix de ce thème d’évaluation s’explique par la volonté de mieux connaître les résultats et le coût d’une politique publique à la fois connue et méconnue. La politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière est souvent réduite à son aspect le plus visible : les expulsions. Cet élément est pourtant réducteur et incertain. D’un point de vue juridique, les éloignements des étrangers en situation irrégulière ne se résument pas aux expulsions et, d’un point de vue financier, le coût d’un éloignement forcé demeure mal déterminé.

Par ailleurs, les rapporteurs observent que la politique d’éloignement des étrangers en situation irrégulière repose de manière croissante sur les retours aidés, c’est-à-dire sur une pratique d’éloignement non coercitive prenant la forme d’un retour volontaire organisé moyennant le versement d’un concours financier (variant, le plus souvent, entre 300 et 650 €). En 2018, 33 960 éloignements forcés et de 6 845 à 10 676 retours aidés d’étrangers en situation irrégulière ont été exécutés en métropole et en outre-mer (4).

La part représentée par les retours aidés dans le nombre de départs d’étrangers en situation irrégulière est désormais substantielle (de 20 à 31 % en 2018) et leur nombre s’accroît depuis 2016. Cette diversification des modes d’éloignement s’observe également au niveau européen puisqu’en 2017, d’après Eurostat, sur vingt-trois pays européens étudiés, quinze ont organisé un nombre plus important de retours aidés que d’éloignements forcés (5). La France figurait alors (avec la Croatie, le Danemark, l’Espagne, la Hongrie, l’Italie le Portugal et la République tchèque) parmi les huit pays européens ayant organisé un nombre d’éloignements forcés supérieur au nombre de retours aidés.

Le présent rapport s’inscrit dans ce cadre et vise à évaluer les différents aspects d’une politique en pleine évolution.

PREMIÈRE PARTIE
L’EXAMEN DU PROJET DE LOI DE RÈGLEMENT

Après avoir rappelé la structuration des crédits de la mission Immigration, asile et intégration, les rapporteurs procéderont à l’examen de l’exécution budgétaire et des mesures de régulation intervenues en 2018 et s’interrogeront sur une éventuelle adaptation des indicateurs budgétaires de la mission.

Les crédits de la mission Immigration, asile et intégration sont structurés autour des programmes 303 Immigration et asile et 104 Intégration et accès à la nationalité française. Cette organisation budgétaire est stable.

Le programme 303 Immigration et asile comprend quatre actions finançant les politiques publiques intéressant la circulation des étrangers et la politique des visas (action n° 1), la garantie de l’exercice du droit d’asile (action n° 2), la lutte contre l’immigration irrégulière (action n° 3) et le financement des moyens nécessaires au fonctionnement de la Direction générale des étrangers en France dépendant du ministère de l’intérieur (action n° 4).

Le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française comprend cinq actions finançant l’accueil des étrangers primo arrivants (action n° 11), l’accompagnement des étrangers en situation régulière (action n° 12), l’accès à la nationalité française (action n° 14), l’accompagnement des réfugiés (action n° 15) et l’accompagnement du plan de traitement des foyers de travailleurs migrants (action n° 16).

Dans la loi de finances initiale (LFI) pour 2018, les crédits de la mission s’établissaient, fonds de concours inclus, à 1 466,20 M€ en AE et 1 506,60 M€ en CP. Ces montants sont en augmentation par rapport à la loi de finances pour 2017 (+ 10,3 % en AE et + 25,8 % en CP) et déclinent les orientations du plan « garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires » présenté le 12 juillet 2017.

La répartition des crédits est marquée par la prévalence du programme 303 qui représente, en AE comme en CP, près de 80 % des crédits de la mission :

(en millions d’euros)

 

Autorisations d’engagement

Crédits de paiement

Programme 303 (fonds de concours inclus)

1 129,8

1 170,1

Programme 104 (fonds de concours inclus)

336,4

336,5

Total de la mission

1 466,2

1 506,6

Source : documents budgétaires

Le premier poste budgétaire de la mission concerne l’action n° 2 « Garantie de l’exercice du droit d’asile » (973,60 M€ en AE et 1 011,40 M€ en CP) relevant du programme 303 et servant, pour l’essentiel, au financement de l’hébergement des demandeurs d’asile et au paiement de l’allocation pour demandeurs d’asile (ADA).

La mission Immigration, asile et intégration est financée de façon minoritaire mais croissante par des fonds de concours alimentés par des versements européens et, dans une moindre mesure, britanniques (6). Les contributions européennes proviennent du Fonds asile, immigration et intégration (FAMI) et du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI). Dans la LFI pour 2018, la contribution de ces différents fonds de concours représente environ 6 % des crédits de la mission soit un montant de 82,1 M€, plus de deux fois supérieur à celui constaté en 2017 (34,2 M€). Ces versements se répartissent de manière égale entre les programmes 303 et 104. La Cour des comptes observe néanmoins que le suivi et la lisibilité de ces instruments devraient être améliorés (7).

 

LFI 2018

Exécution 2018

Écart LFI/Exécution

   

Écart en %

Écart en euros

AE

CP

AE

CP

AE

CP

AE

CP

Mission IAI

1 466,2

1 506,6

1 524,1

1 554,9

4 %

3 %

57,91

48,35

P303

1 129,8

1 170,1

1 221,1

1 251,9

8 %

7 %

91,28

81,81

P104

336,4

336,5

303

303

– 10 %

– 10 %

– 33,37

– 33,45

* Allocation pour demandeurs d’asile, ** Centre d’accueil pour demandeurs d’asile *** Office français de protection des réfugiés et apatrides

Source : commission des finances (d’après les données de la Cour des comptes)

Cette surconsommation s’explique essentiellement par une évolution de la demande d’asile (+ 21,8 %) bien supérieure à celle de l’évolution projetée dans le projet de loi de finances (+ 10 %). Ce dépassement des crédits a été atténué par une sous-exécution du programme 104 à hauteur de 33,37 M€ en AE et 33,45 M€ en CP. Les cinq actions du programme 104 ont été sollicitées (de 1 à 12 %) au titre de cette « solidarité financière » interne à la mission. Ces ajustements ont supposé la mobilisation de la réserve de précaution (de 2,9 % des crédits) mais aussi le rééchelonnement de l’exécution de certaines mesures voire leur annulation.

En dépit de ces ajustements, l’exécution budgétaire du programme 104 témoigne toujours d’un important effort effectué en faveur des populations concernées. Les montants exécutés en 2018 (303 M€ en CP) sont ainsi très supérieurs à ceux exécutés en 2017 (188,60 M€ en CP). Les dépenses soutenant la création de 3 000 places dans les centres provisoires d’hébergement des réfugiés ont ainsi été exécutées après avoir parfois été légèrement décalées.

La contribution du programme 104 au rééquilibrage budgétaire de la mission a été significative mais n’a cependant pas permis de compenser l’évolution du programme 303. D’autres mesures de régulation budgétaire ont dû intervenir pour assurer le financement de la mission.

Dans sa note d’exécution budgétaire, la Cour des comptes souligne que différentes mesures de régulation budgétaire complémentaires sont intervenues. En premier lieu, des mesures de régulation budgétaire internes au ministère de l’intérieur ont conduit à solliciter d’autres programmes de ce ministère : 15,7 M€ d’AE et 16,3 M€ de CP des programmes 232 Vie politique, cultuelle et associative, 216 Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur et 307 Administration générale et territoriale de l’État ont ainsi été annulés pour financer l’évolution du programme 303. En second lieu, des crédits complémentaires ont été ouverts par la loi n° 2018-1104 du 10 décembre 2018 de finances rectificative pour 2018 (à hauteur de 76,76 M€ en CP) (10).

L’ensemble des mesures de régulation budgétaire mises en œuvre sont nombreuses (28) et substantielles mais demeurent néanmoins plus limitées qu’en 2017 en raison d’une budgétisation initiale plus sincère. La Cour des comptes note ainsi qu’« un réel effort de programmation » a été accompli (11)et relève que « la programmation initiale des crédits intégrait les conséquences budgétaires de l’évolution tendancielle des dépenses » (12).

Les crédits initiaux affectés à l’ADA étaient en accroissement de 44,4 % par rapport à 2017. Cette situation contraste avec la sous-budgétisation « quasi structurelle » du programme 303 dénoncée par la Cour des comptes le 30 juillet 2015 dans un référé au Premier ministre (13).

Cependant, les progrès accomplis n’ont pas été suffisants et doivent être complétés pour limiter les risques de sous budgétisation observés. La Cour des comptes souligne un « risque d’insoutenabilité budgétaire de la mission » (14)à moyen terme au regard de l’hypothèse « particulièrement optimiste » retenue en matière d’évolution de la demande d’asile pour la construction de la loi de finances pour 2019 (+ 0 %). Durant son audition, la Cour a considéré que l’évolution attendue de la demande d’asile en 2019 relevait plus d’un objectif de politique publique que d’une hypothèse rigoureuse de programmation budgétaire, ce que l’évolution de la demande d’asile observée de janvier à avril 2019 confirme (+ 12,4 %).

Les rapporteurs rappellent avoir fait part de leurs doutes lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019. Ils avaient alors évoqué une « sincérité budgétaire accrue mais reposant sur une hypothèse optimiste » d’évolution de la demande d’asile (15). Cette discordance entre l’hypothèse d’évolution de la demande d’asile et l’évolution réelle n’est pas nouvelle. Les rapporteurs invitent donc le Gouvernement à retenir une hypothèse crédible dans la construction du projet de loi de finances pour 2020 afin que le programme 104 ne constitue pas une variable d’ajustement du programme 303.

Les rapporteurs ne perdent cependant pas de vue qu’une partie de la surexécution du programme 303 observée en 2018 provient d’éléments peu anticipables et non d’un défaut de prévision. Ainsi, les mouvements de grève des magistrats et des avocats observés à la Cour nationale du droit d’asile, qui ont eu pour effet d’allonger les délais de traitement de la demande d’asile et donc la durée de versement de l’ADA, ne pouvaient être prévus. De la même façon, la revalorisation d’une partie de l’ADA consécutive à l’annulation par le Conseil d’État, le 17 janvier 2018 (16), du décret n° 2017-430 du 29 mars 2017 portant diverses dispositions relatives à l’allocation pour demandeur d’asile ne pouvait être pleinement anticipée (17).

La surexécution observée en 2018 s’explique donc à la fois par un défaut partiel d’anticipation et par des facteurs conjoncturels non prévisibles.

Dans sa note d’analyse, la Cour observe que cinq indicateurs budgétaires ont été modifiés en 2018 (trois sur le programme 303 et deux sur le programme 104 (18) ; ces adaptations faisant suite à d’autres ajustements antérieurs. La Cour considère que ces modifications à répétition perturbent l’appréciation dans la durée de la performance de la mission (19) et recommande de stabiliser ces indicateurs.

Les rapporteurs entendent cet argument mais ne sont pas opposés aux adaptations effectuées. Ils rappellent que, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019, ils avaient considéré que la maquette budgétaire était « satisfaisante » et avaient appelé de leurs vœux trois aménagements susceptibles d’améliorer le suivi budgétaire de la mission : l’adaptation de l’indicateur mesurant la performance de l’OFPRA (ou la création d’un nouvel indicateur) (20) ; la présentation de l’élasticité-coût de l’évolution de la durée d’instruction des demandes d’asile ; et la suppression de l’action Circulation des étrangers et politique des visas du programme 303 en raison de son montant particulièrement modeste (0,5 M€).

Les rapporteurs demeurent attachés à ces recommandations.

DEUXIÈME PARTIE
LES MESURES D’ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS
EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

La politique conduite par le Gouvernement en matière migratoire repose sur la volonté de mieux organiser l’immigration légale et de lutter avec vigueur contre l’immigration irrégulière en procédant notamment à l’éloignement des étrangers séjournant irrégulièrement sur le territoire (21).

Cette orientation a été affirmée dès le 12 juillet 2017 à l’occasion de la présentation du plan d’action Garantir le droit d’asile et mieux maîtriser les flux migratoires. Peu après, le 18 octobre 2017, à l’occasion d’une intervention devant les forces de sécurité intérieure, le Président de la République déclarait souhaiter « que nous intégrions de manière irréprochable celles et ceux à qui nous assurons la protection de l’asile ou des titres légitimes mais [….] souhaite[r] que nous reconduisions de manière intraitable celles et ceux qui n’ont pas de titre. » (22).

Depuis l’engagement de la quinzième législature, cette politique s’est traduite par l’adoption de dispositions spécifiques contenues dans deux textes législatifs : la loi n° 2018-187 du 20 mars 2018 permettant une bonne application du régime d’asile européen et la loi n° 2018-778 du 10 septembre 2018 pour une immigration maîtrisée, un droit d’asile effectif et une intégration réussie. Cette orientation s’est également manifestée d’un point de vue budgétaire puisque la loi de finances pour 2019 a sensiblement accru les moyens dévolus à la lutte contre l’immigration irrégulière (23).

Cette politique produit de premiers résultats : en 2018, dans un contexte migratoire sous tension, le nombre de départs d’étrangers en situation irrégulière s’est établi à 30 276 (24) en métropolecontre 26 783 en 2017.

Ces 30 276 départs observés en 2018 se décomposent en 7 754 départs spontanés (cette évaluation étant incertaine), 15 677 éloignements forcés et 6 845 éloignements et départs aidés.

Outre-mer, le nombre d’éloignements forcés s’est établi, en 2018, à 18 283 et le nombre d’éloignements et départs aidés à 464. En revanche le nombre de départs spontanés observés outre-mer n’est pas connu.

Tous modes d’éloignements confondus, près de 50 000 étrangers en situation irrégulière (49 023) ont donc quitté le territoire national en 2018.

Les rapporteurs observent cependant que si le nombre de départs d’étrangers en situation irrégulière est connu, le coût consolidé de la politique d’éloignement reste à déterminer. Pour ce motif, ils ont choisi d’évaluer l’efficacité et le coût des mesures d’éloignement forcé et aidé des étrangers en situation irrégulière mises en œuvre en métropole et en outre-mer.

Pour ce faire, les rapporteurs ont procédé à douze auditions, reçu cinq contributions écrites et effectué quatre déplacements. Ils ont également fait usage des pouvoirs spécifiques leur étant reconnus par l’article 57 (25) de la loi organique n° 2001-0692 modifiée relative aux lois de finances du 1er août 2001 pour obtenir la communication de quatre documents confidentiels.

Ils ont ainsi consulté :

– le rapport sur le coût de la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière établi en septembre 2009 par l’Inspection générale de l’administration et l’Inspection générale de la police nationale ;

– les observations définitives formulées en juin 2015 par la Cour des comptes sur le rôle de la Direction centrale de la police aux frontières dans la lutte contre l’immigration irrégulière (exercices 2008-2013) ;

– les observations définitives établies en novembre 2016 par la Cour des comptes sur l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers (exercices 2011-2015) ;

– les observations définitives formulées en juillet 2018 sur la gestion 2014-2017 des crédits de deux fonds européens (le Fonds asile migration et intégration [FAMI] et le Fonds sécurité intérieure [FSI]) contribuant au financement des politiques d’éloignement.

Les rapporteurs ont également sollicité à de nombreuses reprises les services du ministère de l’intérieur (et notamment la direction générale des étrangers en France et la direction centrale de la police aux frontières) et ceux de l’Office français de l’immigration et de l’intégration en vue de réunir des éléments statistiques utilisés pour conduire des analyses économétriques relatives aux aides au retour (26). La disponibilité et l’esprit de coopération de ces administrations doivent être soulignés.

*

Dans le langage courant, l’éloignement forcé d’un étranger en situation irrégulière est appelé une « expulsion ». D’un point de vue juridique, cette dénomination est imparfaite dans la mesure où l’expulsion ne constitue qu’une des sept formes d’éloignement définies aux titres I à IV des parties législative et réglementaire du livre V du CESEDA (27) . L’éloignement forcé réunit ainsi, selon le ministère de l’intérieur, « les mesures coercitives à caractère judiciaire ou administratif visant à exclure un étranger du territoire national à titre temporaire ou définitif pour des motifs et selon des procédures prévues par la loi ».

Les mesures d’éloignement sont donc plurielles et prennent la forme de décisions administratives ou judiciaires. Si les premières relèvent de la compétence du préfet du département, du préfet de police de Paris (dans sa zone de compétence (28)) et, plus occasionnellement, du ministre de l’intérieur, les secondes sont prononcées par un tribunal correctionnel ou une cour d’assises.

Les mesures administratives d’éloignement sont définies aux titres I à III du livre V du CESEDA.

Le titre Ier détermine le régime de l’obligation de quitter le territoire français (OQTF), de l’interdiction de retour sur le territoire français (IRTF) et de l’interdiction de circulation sur le territoire français (ICTF). L’OQTF constitue la disposition la plus courante et peut-être assortie, en certaines circonstances, d’un délai de départ volontaire de trente jours à compter de la notification de la décision (29). L’IRTF et l’ICTF, d’une durée maximale de trois ans, peuvent être décidées en complément d’une OQTF et visent à prévenir le retour ou la circulation sur le territoire français de l’étranger éloigné.

Le titre II du livre V du CESEDA concerne l’expulsion d’un étranger en situation irrégulière ou régulière dont la présence sur le sol national constitue une « menace grave pour l’ordre public ». Certaines catégories d’étrangers ne peuvent être expulsées (les mineurs étrangers) ou ne peuvent l’être qu’en cas de « nécessité impérieuse pour la sûreté de l’État ou la sécurité publique » (article L. 521-2 (30) ) ou de « comportements de nature à porter atteinte aux intérêts fondamentaux de l’État, ou liés à des activités à caractère terroriste, ou constituant des actes de provocation explicite et délibérée à la discrimination » (article L. 521-3).

Le titre III du livre V du CESEDA est relatif aux mesures prises dans le cadre de l’Union européenne et de la convention de Schengen (31). Il s’agit des décisions de remise à un État européen d’un étranger ayant séjourné, de manière régulière ou irrégulière, dans un autre État membre et entrant ou demeurant en France sans se conformer au CESEDA. Ces décisions de remise diffèrent des décisions de transfert visant, dans le cadre du règlement de Dublin (32), à remettre aux autorités d’un autre État membre un demandeur d’asile (un « dubliné ») dont l’examen de la demande relève de cet État. Le règlement de Dublin prévoit, sous certaines conditions, que l’État par lequel le demandeur d’asile est arrivé en Europe est celui devant instruire sa demande. Si le demandeur d’asile se déplace dans un autre pays, il peut, dans certaines circonstances et dans un certain délai, être transféré dans le premier État où il a déposé sa demande au moyen d’une procédure de reprise en charge et d’une décision de transfert (33).

Le titre III inclut également des dispositions propres à la Guyane
(L. 532-1) intéressant l’éloignement de l’équipage d’un navire se livrant à des activités de pêche illicite.

Les différentes mesures administratives d’éloignement sont appliquées sur tout le territoire sous réserve d’éventuelles adaptations outre-mer décidées dans le cadre de l’article 73 de la Constitution (34). Ces dispositions sont complétées par une mesure judiciaire d’éloignement : la peine d’interdiction du territoire français. Cette peine, faisant l’objet du titre IV du livre V du CESEDA et des articles 131-30, 131-30-1 et 131-30-2 du code pénal, est prononcée par un tribunal correctionnel ou par une cour d’assises à l’encontre d’un étranger reconnu coupable de certains crimes ou délits relevant du code pénal, du code de la défense, du code du sport, du code de la sécurité intérieure ou du CESEDA.

LES TITRES ET ARTICLES DU LIVRE V DU CESEDA RELATIFS AUX MESURES D’ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE

 

Mesures

Titres

Articles

Adaptations outre-mer

Mesures administratives

OQTF, IRTF et ICTF

I

L. 511-1 à

L. 514-1

L. 514-1

Expulsion

II

L. 521-1 à

L. 524-4

L. 522-3

Autres mesures administratives d’éloignement

III

L. 531-1 à

L. 532-1

L. 532-1

Mesure judiciaire

Peine d’interdiction du territoire français

IV

L. 541-1 à

L. 541-4

 

Le droit national de l’éloignement est sous l’influence de dispositions internationales au premier rang desquelles figure la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales du 4 novembre 1950 (35). L’incidence du droit communautaire est également forte en raison de l’application du règlement de Dublin, de la « directive retour (36) » (en cours de renégociation) ou de la décision 2004/573 /CE du Conseil du 29 avril 2004 relative à l’organisation de vols communs pour les décisions de reconduite de ressortissants de deux États membres de l’Union européenne ou de plusieurs ressortissants de l’Union européenne. D’autres dispositions internationales peuvent influer sur le droit français comme la convention relative à l’aviation civile internationale dont l’annexe 9 autorise, en certaines circonstances, le commandant de bord d’un aéronef à refuser de transporter une personne faisant l’objet d’un éloignement (37).

Les étrangers en situation irrégulière peuvent quitter le territoire national de manière volontaire et non coercitive en bénéficiant d’une aide financière au retour. Si ce départ est corrélé à l’exécution, non contrainte, d’une mesure administrative d’éloignement, il sera qualifié « d’éloignement aidé ». Si ce départ n’est assorti d’aucune mesure administrative, il sera qualifié de « départ volontaire aidé ». Le terme de « retour aidé » englobe les « éloignements aidés » et les « départs volontaires aidés ».

Historiquement, en France, les premiers bénéficiaires des retours aidés furent des étrangers en situation régulière incités, de 1977 à 1991, à retourner dans leur pays d’origine en contrepartie d’une somme donnée. Depuis 1991, ces concours financiers sont réservés aux étrangers en situation irrégulière. Cependant, le CESEDA conserve la trace de ses anciens dispositifs pourtant aujourd’hui obsolètes.

Le régime actuel des éloignements aidés est défini par les articles
L. 512-5 et R. 512-1-2. L’article L. 512-5 figure au titre Ier du livre V traitant des OQTF, de l’IRTF et de l’ICTF. Cet article dispose que « l’étranger faisant l’objet d’une OQTF peut solliciter un dispositif d’aide au retour dans son pays d’origine ». Juridiquement, l’éloignement aidé constitue ainsi le prolongement d’une mesure d’éloignement administrative.

Les dispositions des articles L. 512-5 et D. 512-1-2 sont complétées par des arrêtés du ministre chargé de l’immigrationet d’instructions (non publiques) de l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministère de l’intérieur. La réglementation en vigueur repose sur l’arrêté du 27 avril 2018 modifié par l’arrêté du 21 février 2019 et sur les instructions de l’OFII n° 2018.06 du 26 novembre 2018 et n° 2019-01 du 2 janvier 2019. Ces dispositions prévoient que l’aide au retour s’articule autour de trois types de soutien : la prise en charge des frais de réacheminement, le versement - en une seule fois - d’une allocation et, le cas échéant, une aide technique et un suivi de projet.

Les frais de réacheminement incluent une aide administrative à la préparation du retour, le titre de transport et la prise en charge des bagages.

L’allocation prend la forme d’une somme versée à des ressortissants d’États non-membres de l’Union européenne et assimilé (38). Depuis 2018, aucun ressortissant d’un État membre de l’Union européenne et assimilés ne peut prétendre à ces aides. Les étrangers éligibles à cette allocation peuvent percevoir, au moment de leur éloignement, un montant de 300 ou 650 € par personne selon leur pays d’origine. L’allocation de 300 € est ouverte aux ressortissants de 60 pays tiers dispensés de visa et aux ressortissants du Kosovo. L’allocation de 650 € est accessible aux ressortissants de 103 pays tiers soumis à visa (39). La différence de montants entre les pays soumis à visa et ceux dispensés de visa a été introduite en 2015.

À titre exceptionnel, une allocation forfaitaire complémentaire de 150  peut être versée lorsque le demandeur dispose d’un document de voyage (passeport ou laissez-passer consulaire) ou se charge de son obtention. En outre, l’arrêté du 27 avril 2018 autorise d’accorder, dans le cadre d’opérations ponctuelles, un montant d’allocation forfaitaire majoré sans que cette majoration puisse excéder un plafond de 1 200 euros (par adulte) « pour les ressortissants d’une ou plusieurs nationalités ou pour des catégories définies en fonction de leur situation administrative ». Cette disposition est employée en cas d’évacuation de campements. Le règlement de l’allocation de base et de l’allocation majorée s’effectue au moment du départ ou, depuis un arrêté du 21 février 2019, dans le pays de retour.

L’aide technique et le suivi de projet, couramment appelés « aide à la réinsertion », s’adressent aux ressortissants de pays couverts par un programme défini par le directeur général de l’OFII. Trente-deux pays sont actuellement concernés dont douze par le biais de conventions et projets européens ou bilatéraux (40). Ces pays sont très majoritairement des États soumis à l’obligation (29 sur 32) de visa.

L’aide à la réinsertion prend la forme d’une aide financière versée à un prestataire de l’OFII dans le pays accueillant la personne éloignée (41). Ce soutien peut inclure une aide à la réinsertion sociale (niveau 1), une aide à la réinsertion par l’emploi (niveau 2) et une aide à la réinsertion par la création d’entreprise (niveau 3 (42)). L’arrêté du 27 avril 2018 mentionne le montant maximal de l’aide de niveau 1 mais pas celui des aides de niveau 2 et 3. Le montant de ces dernières aides n’est pas connu de l’étranger lorsqu’il quitte le territoire mais est déterminé au niveau local après la réunion d’un comité de sélection des projets.

Le dispositif des aides au retour et des aides à la réinsertion s’applique sur tout le territoire à l’exception de Mayotte où un régime restrictif est en vigueur (43). L’accès à ces dispositifs ne constitue pas un droit et est conditionné à l’accord de l’OFII. En outre, nul ne peut recevoir ces aides plus d’une fois. Pour prévenir la fraude, les empreintes et les photographies du bénéficiaire et de ses enfants mineurs âgés d’au moins douze ans sont conservées dans un traitement automatisé d’informations (article L. 611-3 (44)) pendant une durée de cinq ans (R. 611-35 et suivants).

Pour être éligibles à l’aide au retour et à l’aide à la réinsertion, les étrangers en situation irrégulière doivent justifier d’un séjour habituel sur le territoire français d’une durée d’au moins six mois et déclarer leurs ressources à l’OFII. La liste des publics éligibles à l’aide au retour diffère légèrement de celle des publics éligibles à l’aide à la réinsertion (45) : depuis la loi du 10 septembre 2018 précitée, les étrangers retenus en centre de rétention administrative peuvent par exemple bénéficier de l’aide au retour mais ils ne peuvent en revanche pas prétendre à l’aide à la réinsertion. Par ailleurs, certains étrangers en situation irrégulière sont exclus du bénéfice de ces dispositifs comme les étrangers faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une peine d’interdiction judiciaire du territoire français (46).

Le droit national applicable à l’aide au retour et à la réinsertion est sous influence communautaire. La détermination de la liste des pays dont les ressortissants sont soumis ou dispensés de visa est ainsi établie au niveau européen. Par ailleurs, la recommandation UE 2017/432 de la Commission du 7 mars 2017 encourage les retours aidés (47) tandis que la renégociation de la « directive retours » s’inscrit également dans cette perspective. L’influence du droit communautaire sur le droit national est cependant moins prononcée qu’en matière d’éloignements forcés.

La première phase associe les forces de sécurité intérieure et les préfectures. L’interpellation de l’étranger en situation irrégulière est réalisée par une force de police spécialisée (la police aux frontières [PAF] relevant de la direction générale de la police nationale) ou par les forces de sécurité généralistes (les directions départementales de la police nationale et la gendarmerie nationale).

En 2018, 110 691 contrôles d’étrangers en situation irrégulière ont été effectués en métropole intéressant 173 nationalités différentes (48). La majorité des interpellations (57 % (49)) a été le fait de la PAF.

Après un temps d’instruction et, éventuellement, de contrainte (par exemple une retenue pour vérification du droit au séjour) relevant des services interpellateurs, l’étranger en situation irrégulière peut faire l’objet d’une mesure administrative d’éloignement prise par la préfecture, la préfecture de police de Paris (sur sa zone de compétence) ou, plus rarement, le ministre de l’intérieur (50). En 2018, ces autorités ont prononcé, en métropole, 103 852 OQTF, 1 232 ICTF et IRTF et 243 expulsions (51).

La deuxième phase concerne la surveillance de la personne avant son éloignement et les possibilités de contestation contentieuse de celui-ci.

L’étranger en situation irrégulière ayant fait l’objet d’une mesure d’éloignement peut être assigné à résidence ou placé en rétention par l’autorité administrative. Conformément aux orientations de la directive « retour » précitée (52), l’assignation à résidence doit être privilégiée dès lors que l’étranger présente des garanties suffisantes de représentation . L’assignation à résidence (effectuée dans un lieu à usage d’habitation désigné par l’autorité administrative) (53) est d’une durée maximale de six mois (renouvelable une fois dans la même limite de durée).

A défaut, ou s’il existe un risque que l’étranger se soustraie à l’OQTF, l’intéressé peut être « placé en rétention […] dans des locaux ne relevant pas de l’administration pénitentiaire » (article L. 511-1), c’est-à-dire dans un centre de rétention administrative (CRA) ou, « en raison de circonstances particulières, notamment de temps ou de lieu » (article R. 551-3), dans un local de rétention administrative (LRA).

La durée maximale de rétention est, depuis le 1er janvier 2019, de quatre-vingt-dix jours (54). Le parc actuel comprend 25 CRA (21 en métropole et 4 outre-mer) et 4 LRA. La capacité d’accueil totale en CRA et en LRA représente, au 30 juin 2018, 1 788 places (1 561 en métropole et 227 outre-mer) (55).

Cette phase de surveillance fait intervenir plusieurs acteurs.

L’assignation à résidence ou le placement dans un local de rétention est décidé par l’autorité administrative (c’est-à-dire, le plus souvent, la préfecture) ou, dans la zone relevant du préfet de police de Paris, en relation avec la PAF dans le cadre d’un protocole expérimental (56). Les forces de sécurité intérieure interviennent également durant la phase de surveillance : la PAF assure le fonctionnement des CRA (hors les CRA de Vincennes placés sous la responsabilité de la préfecture de police) et intervient, aux côtés des préfectures, dans la préparation de l’éloignement en contactant les autorités consulaires pour réunir les éléments permettant de documenter l’identité des personnes retenues et obtenir la remise d’un laissez-passer consulaire permettant leur retour. La gendarmerie nationale et la police nationale interviennent également en matière d’assignation à résidence (pour notifier la mesure et veiller à l’exécution des obligations des personnes assignées).

D’autres acteurs interviennent de manière moindre durant cette phase de surveillance. L’OFII met à disposition 56 médiateurs dans les CRA pour des missions d’accueil, d’information, de soutien moral et psychologique et d’aide pour préparer les conditions matérielles de départ (R 553-13). La direction générale des étrangers en France assure la gestion immobilière des CRA. Des acteurs médicaux et associatifs assurent une présence sanitaire et juridique en ces lieux. La phase de surveillance peut également concerner l’administration pénitentiaire dans la mesure où des étrangers en situation irrégulière sortant de détention sont susceptibles d’être éloignés.

Avant la libération des intéressés, l’administration pénitentiaire, les services préfectoraux et la PAF collaborent, en principe, en vue de préparer leur éloignement et procèdent pour cela aux démarches administratives nécessaires et aux présentations éventuellement requises devant les autorités consulaires. Le Contrôleur général des lieux de privation de liberté procède, en tant qu’autorité administrative indépendante, au contrôle de ces lieux également soumis à de possibles visites des parlementaires (57).

La deuxième phase du processus d’éloignement forcé inclut un temps juridictionnel permettant à l’étranger en situation irrégulière de contester les mesures dont il fait l’objet devant les juridictions administratives et judiciaires. La juridiction administrative est compétente pour connaître les mesures d’éloignement et de surveillance tandis que le juge judiciaire connaît les contentieux relatifs à la prolongation de la rétention et du maintien en zone d’attente (58). L’examen de ces mesures se fait notamment au regard des dispositions internationales.

En 2017, selon les données transmises par le Conseil d’État, les juridictions administratives ont enregistré 81 473 affaires en matière d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. En 2017, les juridictions judiciaires ont rendu 48 370 décisions réparties entre celles rendues par les juges des libertés et de la détention (JLD) (34 560 décisions) et celles rendues par les cours d’appel (13 810 recours contre les décisions des JLD) (59). Cette phase juridictionnelle se déroule dans les juridictions habituelles, dans des annexes judiciaires placées à proximité des lieux de rétention (60) et, pour certains territoires d’outre-mer, à distance par vidéo audience.

La phase juridictionnelle fait également intervenir les forces de sécurité chargées d’assurer l’escorte des personnes retenues en CRA devant les tribunaux. Cette charge est assurée par la PAF et pour les CRA gérés par la préfecture de police, par la Compagnie des transferts escortes et protection.

La troisième phase du processus d’éloignement concerne l’éloignement forcé stricto sensu et fait principalement intervenir la PAF et, de manière croissante, l’agence européenne de garde-frontière et garde-côtes (Frontex).

La DCPAF est chargée d’escorter les personnes éloignées jusqu’à l’avion utilisé pour le retour et, dans environ, un tiers des cas, d’accompagner l’éloigné(e) durant le vol (61). Les personnels de la PAF (62) sont formés et tenus de respecter les règles figurant dans une instruction du 27 février 2019. Ponctuellement, d’autres forces de sécurité intérieure peuvent participer, sous le contrôle de la PAF, aux éloignements forcés (63). Ces actions peuvent se dérouler sous le regard du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (64).

Les éloignements forcés sont réalisés très majoritairement par voie aérienne, sauf à Mayotte où ils s’effectuent par voie maritime. En réponse à une interrogation des rapporteurs, la PAF a ainsi documenté les moyens de transport employés dans 13 381 éloignements forcés exécutés en 2018 (65) :

Source : commission des finances (d’après les données fournies par la DCPAF)

Le recours aux moyens aériens se fait en utilisant des avions réservés à la police française, en employant des vols commerciaux classiques (66) ou en utilisant les moyens déployés par l’agence Frontex. L’agence européenne de garde-frontière et de garde-côtes peut effectivement apporter un soutien opérationnel et technique dans la réalisation des éloignements forcés. En 2018, cet opérateur a réalisé (sur son budget propre alimenté par une contribution de l’Union européenne (67)) 13 714 éloignements forcés pour le compte des états membres à destination de 60 pays différents et au moyen de vols Frontex (12 235 éloignements) ou de vols commerciaux (1 479 éloignements).

En termes opérationnels, la réalisation des éloignements forcés mobilise donc de nombreux intervenants.

En termes budgétaires, cette diversité se traduit par une dispersion des crédits concourant au financement de cette action. Huit programmes budgétaires différents, relevant de cinq missions distinctes (68), participent au financement des éloignements forcés. Il s’agit des programmes 104 Intégration et accès à la nationalité française (médiateurs OFII dans les CRA), 152 Gendarmerie nationale, 165 Conseil et contrôle de l’État [au titre du financement de la juridiction administrative]), 166 (juridictions de l’ordre judiciaire), 176 Police nationale, 216 conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, 303 (immigration et asile) et 307 Administration territoriale (intervention des préfectures) (69). Par ailleurs, la France participe au financement de Frontex au moyen de sa contribution au budget européen.

Cette hétérogénéité opérationnelle et budgétaire contraste avec l’organisation plus concentrée des éloignements aidés caractérisée par le rôle central de l’OFII et un financement faisant appel à un unique programme budgétaire.

L’organisation opérationnelle des éloignements aidés repose sur les trois mêmes phases que les éloignements forcés, à l’exception de la phase n° 1 qui exclut la phase d’interpellation et se limite à la décision d’éloignement. Le ministère de l’intérieur considère effectivement que les retours aidés sont rarement consécutifs à une interpellation mais s’inscrivent dans un processus différent conduisant un étranger en situation irrégulière à solliciter volontairement son départ après avoir éventuellement fait l’objet d’une mesure d’éloignement.

Les rapporteurs observent cependant que cette analyse devra être prochainement nuancée avec la mise en œuvre de la loi précitée du 10 septembre 2018 ouvrant l’aide au retour aux personnes retenues en CRA (les personnes retenues en ces lieux y étant placées après une interpellation).

L’organisation opérationnelle des éloignements aidés repose sur l’OFII dont la compétence en ce domaine est déterminée par le 5° de l’article L. 5223-1 du code du travail disposant que cet opérateur est responsable du « retour et [de] la réinsertion des étrangers dans leur pays d’origine depuis le territoire national ou depuis les pays de transit ».

La gestion des dispositifs d’aide au retour et à la réinsertion ne constitue pas la mission première de cet établissement public chargé, selon l’article précité, « du service public de l’accueil des étrangers titulaires, pour la première fois, d’un titre les autorisant à séjourner durablement en France ». Le cœur de métier de l’OFII, réside dans le pilotage du premier accueil administratif des demandeurs d’asile, dans la direction du dispositif national d’accueil et dans la gestion de l’allocation pour demandeurs d’asile. En 2018, les dépenses d’aide au retour et à la réinsertion n’ont ainsi représenté que 11,3 % des dépenses de cet établissement mais cette proportion croît régulièrement puisqu’elle s’établissait à 5,9 % en 2014, 5,5 % en 2015 et 5,6 % en 2016.

L’importance nouvelle de cette mission a été confirmée par la loi précitée du 10 septembre 2018 qui a ouvert la possibilité de proposer l’aide au retour aux personnes retenues en CRA et, hors de France, depuis les pays de transit, aux personnes en cours de migration. L’OFII aura la charge de mettre en œuvre ces nouvelles dispositions.

L’importance nouvelle de la mission de gestion de l’aide au retour est également illustrée par le relèvement des objectifs assignés à l’OFII en matière d’éloignements aidés. Le contrat d’objectifs et de performance (COP) 2017-2020 conclu entre cet opérateur et le ministère de l’intérieur prévoyait initialement un objectif de 6 000 bénéficiaires en 2017, 6 500 en 2018, 7 000 en 2019 et 7 500 en 2020 (70) mais cet objectif a été révisé à la hausse, à la demande du ministère de l’intérieur pour s’établir à 11 000 en 2018 et 12 000 en 2019.

Les principaux publics ciblés par la politique d’aide au retour sont les déboutés du droit d’asile, les étrangers assignés à résidence faisant l’objet d’une mesure d’éloignement et, désormais, les étrangers retenus en CRA (pour lesquels un objectif annuel de 3 000 retours aidés par an a été fixé à moyen terme).

Pour atteindre ces objectifs, l’OFII développe une politique active de communication, prend appui sur les nouveaux centres de préparation au retour et intensifie sa coopération internationale.

La promotion de l’aide au retour est inscrite dans le CESEDA (71) et sa mise en œuvre a fait l’objet d’un plan de communication prévoyant l’utilisation de supports variés. Des brochures multilingues ont été éditées, un site internet spécialisé accessible en dix-huit langues (http://www.retourvolontaire.fr (72)) a été créé, des sms sont adressés aux personnes déboutées de leur demande d’asile et des agents de l’OFII participent à des maraudes dans les zones migratoires sous tension et animent régulièrement des sessions d’information et de formation (73). Cet établissement réfléchit par ailleurs à la création d’une application pour smartphone.

L’action de l’OFII prend également appui sur les centres de préparation au retour (CPAR). Ces structures d’hébergement accueillent des étrangers en situation irrégulière en instance d’éloignement. Le premier CPAR a été ouvert en 2015 en Moselle. Seize centres sont aujourd’hui en fonction (74) et représentent une capacité d’accueil totale de 899 places. Le ministère de l’intérieur envisage de doter progressivement chaque région d’au moins une structure de ce type tout en prenant en considération le nombre d’étrangers potentiellement concernés dans chaque territoire. Les personnes hébergées peuvent être assignées à résidence en ces lieux mais cette mesure n’est pas systématique. Ces structures légères, dont l’existence n’est pas expressément mentionnée par le CESEDA (75), sont assimilées à des « sas » en matière d’aide retour et ont servi, en 2018, au retour de 1 648 étrangers en situation irrégulière.

L’action de l’OFII repose également sur une intense coopération internationale. En France, cette politique vise à obtenir les laissez-passer consulaires étant parfois nécessaires au transport de l’étranger en situation irrégulière. En matière d’aide au retour, ces documents s’obtiennent sans difficulté. Les autorités consulaires assurent une coopération bien plus efficace qu’en matière d’éloignements forcés. La coopération internationale s’exerce également hors de France. L’OFII dispose de six représentations à l’étranger (en Arménie, au Cameroun, au Mali, au Maroc, au Sénégal et en Tunisie (76)) et entretient des relations avec le réseau diplomatique français (l’ambassadeur de France ou son représentant participe aux comités locaux se prononçant sur les aides à la réinsertion).

L’OFII participe également au programme européen ERIN (European reintegration network) regroupant quinze pays et européens et visant à renforcer les dispositifs d’aide au retour au moyen d’une mutualisation des opérateurs. Ce programme permet à l’OFII d’organiser des retours aidés dans des zones géographiques où ses personnels ne sont pas présents, comme l’Afghanistan, l’Irak, le Pakistan, la Russie, l’Inde, le Népal, le Nigeria, le Bangladesh ou l’Éthiopie.

Cette politique européenne se double d’une coopération bilatérale avec certains États. L’OFII a signé en août 2018 un accord de partenariat avec le ministère de l’intérieur autrichien (Bundesministerium für Inneres) destiné à permettre l’organisation de retours aidés depuis les représentations extérieures de ces deux pays.

Dans ce cadre, l’OFII a pris en charge le retour de 24 personnes éloignées d’Autriche vers l’Afrique. Un accord proche a été signé en octobre 2018 avec l’agence de coopération internationale allemande pour le développement (Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbeit) et a permis le retour de 12 ressortissants sénégalais depuis l’Allemagne. Ces accords bilatéraux font suite aux accords URA2 conclus avec l’Allemagne pour favoriser le retour aidé de ressortissants kosovars en s’appuyant sur des partenaires sélectionnés par l’Allemagne. Ces accords ont permis le retour aidé, depuis la France, de 61 ressortissants kosovars en situation irrégulière en 2018, 55 en 2017 et 95 en 2016.

En termes financiers, l’OFII finance ces programmes mais ces derniers peuvent, dans une limite de 50 % faire l’objet d’un remboursement du FAMI.

Pour l’heure cette politique de coopération européenne se fait sans sollicitation de Frontex. L’agence européenne de garde-frontière et de garde-côtes organise pour l’instant peu de retours aidés (7 seulement depuis 2015 avec la Finlande). L’OFII paraît également entretenir peu de relations avec l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) qui met en œuvre des programmes d’aide au retour vers les pays d’origine depuis les pays de transit en tant qu’agence de l’Organisation des nations unies (77).

La politique conduite par l’OFII est soumise au contrôle de la juridiction administrative mais la mise en œuvre de l’aide au retour ne suscite pas de contentieux particulier. Aucune instance n’est ainsi en cours à la date de publication du rapport.

En matière d’aide au retour, les acteurs sont pluriels mais la gestion du dispositif et son pilotage reposent principalement sur l’OFII. D’un point de vue budgétaire, l’unité d’action est encore plus forte puisqu’un seul programme (le programme 104 Intégration et accès à la nationalité) finance l’OFII et ce dispositif.

*

 

Mesures prononcées

Nombre et proportion des mesures exécutées

2015

2016

2017

2018

2015

2016

2017

2018

OQTF

79 750

81 268

85 268

103 852

13 518

16,95 %

11 653

14,34 %

11 535

13,53 %

12 884

12,40 %

Interdiction du territoire français

994

953

1 196

1 232

923

92,86 %

897

94,12 %

1 024

85,62 %

1 225

99,43 %

Expulsion

136

160

225

243

136

100 %

139

86,88 %

210

93,33 %

207

85,19 %

Réadmission

7 154

8 279

17 251

27 651

5 014

70,09 %

3 338

40,31 %

4 589

26,60 %

5 372

19,43 %

Source : commission des finances (d’après les données fournies par le ministère de l’intérieur).

Si les taux d’exécution des mesures d’expulsion et d’interdiction du territoire français sont élevés, ceux des mesures de réadmission (78) et, plus encore, des OQTF sont limités voire très limités.

Ce constat est connu et, pour les mesures de réadmission et les OQTF, non satisfaisant (79). Pour les OQTF, cette situation contraste avec celle observée dans d’autres pays européens. Dans son avis, rendu au nom de la commission des affaires étrangères sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif, notre collègue Marielle de Sarnez observait que, de 2010 à 2016, « le rapport entre les départs effectifs d’étrangers sous obligation de quitter le territoire et le nombre de ces obligations délivrées a été globalement […] de 23 % en France, contre 44 % en moyenne européenne, 71 % en Suède, 89 % en Allemagne et au Royaume-Uni » (80). En 2017, au niveau européen, 36 % des migrants en situation irrégulière ont fait l’objet d’un éloignement effectif (81).

Le ministère de l’intérieur considère néanmoins ces différentes comparaisons avec prudence dans la mesure où le taux d’éloignement est étroitement corrélé au nombre de mesures d’éloignement prononcées par chaque État. Un pays décidant un nombre important de mesures disposera d’un taux moins favorable qu’un pays en décidant peu. Or, la France prononce un nombre élevé d’OQTF afin de se conformer à la « directive retour » et à la recommandation (UE) 2017/432 de la Commission du 7 mars 2017 (82). Au cours des sept dernières années, la France a ainsi été, à six reprises, le pays européen prenant le plus de mesures d’éloignement (83). Par comparaison, des pays comme l’Italie en ont pris peu alors qu’ils ont été confrontés à d’importantes tensions migratoires. En 2017, selon Eurostat, la France a ainsi pris 84 675 mesures d’éloignement et l’Italie 36 240.

Les rapporteurs partagent l’analyse du ministère de l’intérieur mais considèrent que des marges de progrès conséquentes existent.

En 2018, 15 677 éloignements forcés ont été réalisés depuis la métropole et 18 283 depuis l’outre-mer, soit 33 960 éloignements forcés au total. Le ministère de l’intérieur a pu fournir la décomposition de cette donnée pour la seule métropole. Les 15 677 éloignements forcés réalisés comprennent :

– 7 348 retours forcés de ressortissants de pays tiers (à l’Union européenne) ;

– 5 372 réadmissions de ressortissants de pays tiers (84) ;

– 2 957 renvois forcés de ressortissants de l’Union européenne.

Ces 15 677 éloignements forcés ont pris la forme de 8 887 OQTF, 5 372 mesures de réadmission, 1 216 peines d’interdiction de territoire français et 202 expulsions.

L’exécution de ces éloignements rencontre certaines difficultés.

Dix premières nationalités concernées par les OQTF

Dix premières nationalités ayant fait l’objet d’un éloignement forcé

Algériens (12 990)

(nationalité soumise à visa)

Albanais (2 112)

(nationalité exemptée de visa)

Albanais (8 585)

(nationalité exemptée de visa)

Roumains (1 909)

(nationalité exemptée de visa)

Marocains (7 481)

(nationalité soumise à visa)

Algériens (1 525)

(nationalité soumise à visa)

Tunisiens (6 307)

(nationalité soumise à visa)

Marocains (1 161)

(nationalité soumise à visa)

Irakiens (3 878)

(nationalité soumise à visa)

Tunisiens (777)

(nationalité soumise à visa)

Maliens (3 430)

(nationalité soumise à visa)

Afghans (522)

(nationalité soumise à visa)

Roumains (2 933)

(nationalité exemptée de visa)

Moldaves (248)

(nationalité exemptée de visa)

Pakistanais (2 926)

(nationalité soumise à visa)

Bulgares (188)

(nationalité exemptée de visa)

Ivoiriens (2 914)

(nationalité soumise à visa)

Chinois (102)

(nationalité soumise à visa)

Congolais (RDC) (2 788)

(nationalité soumise à visa)

Turcs (94)

(nationalité soumise à visa)

Source : ministère de l’intérieur

L’éloignement limité de certaines nationalités s’explique par la difficile identification des personnes en voie d’éloignement et par l’insuffisante coopération des autorités de leur pays d’origine pour les reconnaître et leur attribuer des laissez-passer consulaires. Le 23 janvier 2018, lors de son audition par la commission des affaires étrangères de l’Assemblée nationale, M. Pascal Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations nommé à l’automne 2017, a ainsi déclaré que « la coopération des États d’origine pour la délivrance des laissez-passer consulaires est un point noir (85) ».

La deuxième difficulté concerne l’application du règlement de Dublin et le nombre limité de transfert de demandeurs d’asile entre pays européens. Les rapporteurs renvoient sur ce point à l’avis budgétaire de notre collègue Elodie Jacquier Laforge rendu, au nom de la commission des lois, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2019 exposant les difficultés pratiques et juridiques rencontrées en ce domaine (86). Ils précisent cependant que, d’un point de vue statistique, l’association La Cimade a publié, en avril 2019, sur la base des données Eurostat, une étude soulignant le faible nombre de transferts effectués (87). En 2017, la France n’aurait exécuté que 7 % des transferts décidés, soit environ 2 600 transferts sur 35 000. Le taux de transfert est particulièrement limité vers certains pays (6 % vers l’Italie (88)), ce que la préfecture des Bouches-du-Rhône a confirmé aux rapporteurs lors de leur déplacement à Marseille (89).

La troisième difficulté tient au nombre limité d’éloignements forcés réalisés depuis les CRA (90). En 2018, sur les 24 531 personnes retenues en métropole en CRA (pendant une durée moyenne de 15,4 jours), seules 9 782 ont été éloignées, soit une proportion d’environ 40 %, en retrait par rapport aux exercices antérieurs (91). Ce taux est limité au regard du coût de la rétention, du nombre élevé de personnels policiers mobilisés pour le fonctionnement de ces centres et l’exécution des procédures annexes (escortes devant les juridictions et les consulats). Un ratio de 1,2 à 1,4 policier par personne retenue est ainsi appliqué. Lors de leur déplacement au CRA de Vincennes, les rapporteurs ont noté que ce lieu disposait d’un effectif budgétaire de 313 fonctionnaires pour une capacité d’accueil de 235 retenus.

Le nombre d’éloignements limité depuis les CRA s’explique tout d’abord par les difficultés de documentation des personnes admises. Lors de leur déplacement au CRA de Marseille, les rapporteurs ont noté que près de 80 % des personnes alors retenues avaient été placées sans être documentées, c’est-à-dire sans posséder de pièce d’identité. Ce taux ne peut être généralisé et s’explique apparemment par des pratiques locales détachant le placement en CRA de la possibilité d’éloignement effectif. Sur ce sujet, les rapporteurs notent que les stratégies de placement sont complexes et divergentes.

En Île-de-France, l’expérience de coordination zonale vise à subordonner le placement en CRA à la possibilité d’un éloignement effectif, au risque de peu placer en ces lieux les nationalités les moins « éloignables ». Dans la région Sud, les décisions de placement paraissent obéir à une logique différente, prennent moins en compte les possibilités d’éloignement effectif et reposent largement sur la volonté de maintenir l’ordre public et de dissiper tout sentiment d’impunité au sein des communautés étrangères les moins aisément « éloignables ».

En outre, les mesures de placement en rétention peuvent parfois être juridiquement fragiles. En 2018, les juges administratifs et judiciaires ont prononcé 6 761 décisions de libération de personnes retenues en CRA et en zone d’attente (92). Les rapporteurs notent également que, parmi les sortants de prison retenus en CRA, un nombre important a été placé sans que les démarches de documentation préalable aient été engagées dans les derniers temps de la détention en vue de l’obtention d’un laissez-passer consulaire.

Le déplacement au CRA du Mesnil-Amelot a souligné les taux très variables d’anticipation de ces sorties. Si la collaboration observée dans le département de l’Essonne entre l’administration pénitentiaire, la PAF et les services préfectoraux a été citée en exemple, d’autres départements ont été cités en contre-exemple. Certes, en certaines circonstances, la fin de la détention d’un détenu peut être difficilement anticipée, mais ce cas particulier ne suffit pas à expliquer la fréquence des difficultés rencontrées dans certains départements.

L’assignation à résidence

Les rapporteurs rappellent que le placement en CRA ne constitue pas la réponse à tous les éloignements. Les assignations à résidence doivent être privilégiées lorsque les personnes en voie d’éloignement présentent des garanties de représentation suffisantes. À ce titre, la progression du nombre de personnes assignées à résidence est satisfaisante. En 2018, le nombre de décisions d’assignation à résidence (18 302) a crû de manière importante par rapport à 2017 (8 781), 2016 (4 687), 2015 (4 020), 2014 (2 274), 2013 (1 618) et 2012 (668 ou 904 (93)).

Le taux effectif d’éloignement des personnes assignées à résidence est évalué par le ministère de l’intérieur, aux environs de 10,5 % en 2018. Ce chiffre doit cependant être apprécié avec prudence dans la mesure où les populations assignées à résidence ne sont pas forcément comparables avec celles retenues en CRA.

La quatrième difficulté tient au nombre élevé d’éloignements inaboutis consécutifs à des tensions opérationnelles imputables aux personnes en voie d’éloignement et, plus encore, aux moyens mis en œuvre. La DCPAF a précisé aux rapporteurs qu’en 2018, 3 179 refus d’embarquer de la part des personnes en voie d’éloignement et une centaine de refus d’embarquer de la part des commandants de bord ont été observés. Des difficultés d’organisation ont par ailleurs contribué à l’inaboutissement, parfois provisoire, d’autres éloignements forcés.

Parmi les motifs comptabilisés, la DCPAF a mentionné 953 défauts d’escorte internationale / nationale / ou de pré acheminement, 826 annulations d’un vol par une compagnie aérienne, 475 absences de vol à la date demandée et 839 absences de place sur un vol. Certains des étrangers concernés ont certes pu être éloignés ultérieurement mais le nombre d’éloignements inaboutis demeure important et pèse sur l’efficacité de la politique mise en œuvre. Ces difficultés témoignent de tensions sur les moyens humains et matériels des services de police.

Au 1er mars 2019, la DPCAF évalue le déficit d’effectifs dans les CRA métropolitains à 405 agents et personnels d’encadrement. Si les besoins concernent principalement les effectifs présents en CRA, le nombre d’escorteurs est également jugé « très insuffisant » (94).

En dépit de ces difficultés, le nombre d’éloignements forcés réalisés en métropole connaît une amélioration récente.

2009

2010

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

13 908

12 034

12 547

13 386

14 076

15 161

15 485

12 961

14 270

15 677

Source : ministère de l’intérieur (rapports annuels au Parlement établis en application de l’article L. 111-10 du CESEDA).

Dans la période récente, cette amélioration est la conséquence de l’important travail accompli par les autorités françaises en matière diplomatique et dans l’organisation des éloignements.

En matière diplomatique, des progrès notables ont été observés dans l’octroi des laissez-passer consulaires. Le travail réalisé par la DCPAF (qui centralise les demandes de laissez-passer consulaires pour certaines nationalités) et par M. Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations, mérite d’être souligné tout comme l’importante implication des institutions européennes. De nouveaux accords diplomatiques ont été conclus et les conditions d’exécution de certains accords plus anciens ont été modifiées (95).

Des progrès tangibles ont été observés. Lors de son audition, M. Teixeira da Silva a souligné la croissance, en 2018, des laissez-passer consulaires délivrés dans les délais utiles à l’éloignement (4 029 en 2018 contre 2 968 en 2017) notamment de la part de sept pays prioritaires (Maroc, Algérie, Tunisie, Mali, Sénégal, Côte d’Ivoire, Guinée) pour lesquels le taux de délivrance moyen dans des délais utiles est passé de 42 % à 45 %. L’efficacité de certains accords bilatéraux est également avérée. Le plan d’action établi en juillet 2017 avec l’Albanie donne de bons résultats (96). Un plan d’action similaire a été conclu avec la Géorgie.

L’analyse économétrique jointe en annexe I illustre le lien étroit existant entre la délivrance des laissez-passer consulaires et le taux d’éloignement effectif. Cette étude précise que si la délivrance de ces documents n’a pas d’effet significatif sur les retours aidés, celle-ci a une incidence importante sur l’exécution des éloignements forcés : une augmentation de 10 % du taux de délivrance des laissez-passer consulaires est associée à une augmentation de 3 % du nombre d’éloignements. De la même façon, si les accords de réadmission signés par la France ou l’Union Européenne n’ont pas d’incidence significative sur le nombre de retours aidés, ces accords ont entraîné une hausse de 60 % du nombre de retours forcés.

L’organisation des éloignements forcés a également été améliorée. Trois points doivent être soulignés.

Le premier concerne la mise en œuvre de pôles régionaux Dublin destinés à centraliser les compétences préfectorales et à accélérer le traitement des dossiers.

Si des progrès importants doivent encore être accomplis, l’amélioration est réelle. Entre 2014 et 2018, le nombre de transferts Dublin réalisés par la France a été multiplié par 7,5, passant de 470 à 3 534 (97). Sur la même période, le nombre de transferts Dublin accueillis par la France a été multiplié par 1,07, passant de 1 713 à 1 826 (98).

Le deuxième point concerne le bilan favorable de l’application du protocole relatif à la coordination zonale du placement en rétention conclu en janvier 2018 entre la préfecture de police de Paris et la direction générale de la police nationale. En 2018, 4 383 éloignements forcés ont été exécutés dans la zone de compétence de la préfecture de police de Paris, contre 3 936 en 2017 (+ 447, soit + 11 %). Sur le premier trimestre 2019, la progression est encore plus nette (1 401 éloignements forcés exécutés contre 1 031 au premier trimestre 2018, + 36 %).

Le troisième point concerne le recours croissant à l’agence européenne Frontex. Si, en 2014, la France a utilisé 3 vols Frontex, elle a en employé 4 en 2015, 10 en 2016, 51 en 2017 et 54 en 2018. Sur cette période, le nombre de personnes ainsi éloignées est passé de 65 en 2014 à 1 050 en 2018. Lors de son audition, le directeur général de l’agence européenne de garde-frontière et garde-côtes, M. Fabrice Leggeri, a précisé que la France est devenue le troisième pays organisateur de vols Frontex.

En définitive, le bilan quantitatif des éloignements forcés est donc nuancé. Si, d’un point de vue statistique, celui-ci demeure relativement insatisfaisant (au regard notamment du faible taux d’exécution de certaines mesures d’éloignement), des progrès substantiels ont été accomplis.

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

2018

Total

DCPAF

13 584

14 981

6 228

4 477

4 211

3 468

4 856

6 845

58 650

OFII

15 840

17 573

7 386

5 867

4 758

4 774

7 114

10 676

73 988

Différence en volume

2 256

2 592

1 158

1 390

547

1 306

2 258

3 831

15 338

Différence en %

16,61 %

17,30 %

18,59 %

31,05 %

12,99 %

37,66 %

46,50 %

55,97 %

26,15 %

Source : ministère de l’intérieur et OFII

Cette divergence statistique n’est pas récente. En 2016, la Cour des comptes l’avait déjà relevée dans son rapport (non public) sur l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers et avait recommandé une harmonisation du traitement statistique des retours aidés. Cet ajustement n’a pas été réalisé, ce qui est regrettable. Le ministère de l’intérieur explique ces écarts par des méthodes de calcul différentes : le décompte de la DCPAF intègre les adultes mais exclut les mineurs alors que celui de l’OFII prend en considération ces deux populations.

Cette explication est partiellement exacte dans la mesure où si ces différences de méthodes existent bien, elles ne suffisent pas à comprendre la totalité des écarts observés. L’analyse économétrique jointe en annexe I indique qu’« en soustrayant le nombre de mineurs des chiffres de l’OFII, l’écart passe de 56 % à 16 % en 2018. D’autre part, les statistiques de la DGEF ne tiennent pas compte des éloignements aidés outre-mer. En soustrayant des chiffres de l’OFII le nombre de bénéficiaires d’une aide depuis les Outre-mer, le chiffre de l’OFII reste cependant 10 % supérieur à celui de la DGEF, soit un écart de 685 bénéficiaires qui reste inexpliqué pour 2018 ». La divergence statistique ne repose donc pas uniquement sur une différence de méthodologie et il est nécessaire que l’OFII et la DCPAF harmonisent leurs modalités de calcul et de communication afin de disposer de chiffres sûrs et uniformisés.

Si cette situation statistique interpelle, elle ne remet cependant pas en cause la progression du nombre de bénéficiaires des retours aidés qui, en 2018, a concerné 6 845 (chiffre DCPAF) ou 10 676 (chiffre OFII) personnes, soit l’équivalent, selon la référence retenue, d’un peu plus du tiers ou des deux tiers des 15 677 retours forcés exécutés en métropole. L’OFII a dépassé les objectifs fixés dans son contrat d’objectifs et de performance (6 500 retours aidés en 2018) et quasiment atteint les objectifs révisés (11 000) fixés en cours d’exercice par le ministère de l’intérieur.

En 2018, les dix pays ayant le plus bénéficié des retours aidés sont les suivants :

PAYS BÉNÉFICIAIRES DES AIDES AU RETOUR (EN 2018)

1

Albanie

2 822

2

Afghanistan

1 075

3

Moldavie

844

4

Serbie

632

5

Macédoine

585

6

Pakistan

442

7

Chine

354

8

Arménie

351

9

Russie

346

10

Haïti

324

Source : OFII

L’efficacité des retours aidés est également qualitative.

En premier lieu, le taux de réalisation effectif des retours aidés projetés est élevé. Lors de son audition, la Cour des comptes a précisé que 96 % des bénéficiaires des aides au retour se présentent à l’aéroport le jour du départ. Les absences au départ et les refus d’embarquer sont très marginaux. Le retour aidé constitue bien un retour volontaire, ce que confirme l’absence actuelle de tout contentieux en ce domaine. Les publics visés sont par ailleurs pertinents. L’OFII a ainsi précisé que 40,01 % des bénéficiaires des retours aidés en 2018 étaient des personnes déboutées de leur demande d’asile, soit une proportion conforme à l’objectif figurant dans le contrat d’objectifs et de performance de cet établissement (40 %).

L’efficacité des aides au retour est réelle. Les rapporteurs considèrent que ce dispositif a trouvé un point d’équilibre en termes d’organisation.

Le public éligible est bien défini. La décision, prise en 2015, de proposer des montants distincts aux ressortissants de pays soumis à visa et aux ressortissants de pays non soumis à visa est pertinente. De la même façon, les rapporteurs approuvent l’exclusion, depuis 2018, des ressortissants européens du bénéfice des aides au retour. Cette décision contribue à éviter les distorsions observées par le passé lorsque ce dispositif était ouvert à des ressortissants européens dont la propension à revenir rapidement sur le territoire national était élevée. Dans son rapport de 2016, la Cour des comptes note ainsi qu’avec « l’adhésion de la Roumanie et de la Bulgarie à l’Union européenne le 1er juin 2007, de nombreux Roms repartis dans ces deux pays avec une aide au retour humanitaire reviennent en France et font parfois des allers-retours pour percevoir plusieurs fois l’allocation de 300 € » (99).

Les rapporteurs approuvent également les conditions de majoration de l’aide au retour proposées en vue de faciliter l’évacuation de certains campements. De 2015 à 2018, les aides majorées, dont les montants ont varié, ont concerné 3 517 personnes (100) : les principaux bénéficiaires de ce dispositif ont été les ressortissants afghans et, dans une moindre mesure, pakistanais.

Les rapporteurs ne se prononcent en revanche pas sur le niveau de l’aide proposée, faute notamment de données comparatives suffisantes. L’analyse économétrique jointe à ce rapport souligne cependant l’effet réel des variations de l’aide au retour sur le nombre de départs. De 2011 à 2018, une augmentation de 30 % du montant proposé se traduit par une hausse de 30 % du nombre de départs volontaires. La sensibilité des départs aux variations du montant proposé tend à être plus élevée pour les ressortissants de pays dispensés de visa et pour les ressortissants de pays dont le niveau de vie est faible. Si on extrapolait ce résultat à la situation de la fin de l’année 2018, l’augmentation de 30 % du montant moyen de l’aide versée en 2018 conduirait à une augmentation d’au moins 3 203 retours aidés selon les chiffres de l’OFII. Ciblée sur les ressortissants de pays soumis à visa, elle conduirait à une augmentation du nombre de retours de 1 479 selon ces mêmes chiffres. En revanche les variations de l’aide au retour volontaire n’ont pas d’effet significatif sur la demande d’asile ni sur le nombre d’interpellations d’étrangers en situation irrégulière.

L’hébergement proposé, sous la forme des CPAR, donne des résultats satisfaisants. En 2018, l’OFII a assuré le retour aidé de 1 648 personnes depuis ces structures, soit un taux d’éloignement des personnes accueillies supérieur à 80 %.

Les rapporteurs notent également avec satisfaction l’extension progressive de la couverture géographique des programmes d’aides à la réinsertion. Depuis 2014, le nombre de pays couverts est passé de dix-neuf à trente-deux.

Cette diversification géographique a un effet direct sur le nombre de bénéficiaires de ces aides passé de 446 en 2015, à 1 152 en 2016, 1 899 en 2017 et 2 615 en 2018. En 2018, les pays ayant le plus bénéficié de ce dispositif sont les suivants :

PAYS BÉNÉFICIAIRES DES AIDES À LA RÉINSERTION (EN 2018)

1

Afghanistan

1 126

2

Pakistan

432

3

Moldavie

188

4

Arménie

147

5

Géorgie

121

6

Russie

100

7

Tunisie

82

8

Kosovo

62

9

Sénégal

60

10

Irak

48

Source : OFII

La progression du nombre de bénéficiaires de l’aide à la réinsertion est positive dans la mesure où ce dispositif tend à assurer une réinstallation durable dans le pays d’origine tout en étant bien perçu par les pays d’accueil (101). L’extension de la couverture géographique des pays couverts s’explique largement par l’effet positif des accords européens et bilatéraux. En 2018, sur les 2 615 aides la réinsertion attribuées, 32 % l’ont été sur un dispositif national et 68 % sur un dispositif européen ou bilatéral. Ces derniers accords permettent d’assurer des retours vers des pays où l’OFII ne dispose pas de représentation permanente. En 2018, le départ de 1 075 Afghans et de 112 Irakiens s’est effectué par le biais de ces accords.

Tous bénéficiaires confondus, le montant moyen de l’aide à la réinsertion accordée s’établit à 4 242,43 € pour les concours relevant du dispositif national et à 3 366,31 € pour ceux relevant des dispositifs spécifiques européens.

La gestion de ce dispositif par l’OFII donne également satisfaction. Dans son étude précitée, la Cour des comptes a accordé un satisfecit à cet opérateur en considérant que « le contrat a été rempli » (102). Les rapporteurs partagent cette appréciation positive et saluent la performance de cet établissement.

L’évolution favorable du nombre de retours volontaires tient à ces différents éléments mais s’explique également, selon certains interlocuteurs rencontrés en CRA, par des facteurs peu quantifiables tels la lassitude ressentie par des étrangers en situation irrégulière vivant dans des conditions précaires.

L’organisation du dispositif actuel donne satisfaction. Cependant, le point d’équilibre trouvé n’est pas encore définitif en raison de la permanence de certaines interrogations et fragilités.

– Les rapporteurs observent tout d’abord que la progression récente du nombre de retours aidés repose largement sur des ressortissants originaires de pays dispensés de visa ou traités comme tels (Kosovo) (103). En 2018, sur les 10 676 bénéficiaires d’un retour aidé, 5 980 provenaient de ressortissants de pays dispensés de visa (56,01 %). Cette proportion croît de manière régulière puisqu’elle ne représentait que 24 % en 2016 :

Source : commission des finances (d’après les données OFII)

Cette évolution constitue un élément de fragilité dans la mesure où :

ð les bénéficiaires ressortissants de pays soumis à visa constituent l’essentiel des étrangers en situation irrégulière

ð la pérennité de la réinstallation des bénéficiaires ressortissants de pays non soumis à visa dans leur pays d’origine n’est pas assurée. En principe, rien n’interdit effectivement au bénéficiaire d’une aide au retour de revenir en France d’autant plus que le nombre de bénéficiaires de l’aide au retour faisant l’objet d’une OQTF (éventuellement assortie d’une interdiction de retour sur le territoire français), est très limité. Ainsi, et bien que le texte de l’article L. 512-5 pose expressément le lien entre une OQTF et l’aide au retour (« l’étranger faisant l’objet d’une OQTF peut solliciter un dispositif d’aide au retour dans son pays d’origine »), seuls 15,5 % des bénéficiaires d’une aide au retour ont, en 2018, fait l’objet d’une OQTF (104).

Les rapporteurs notent cependant que si le bénéficiaire d’une première aide au retour revient en France après avoir été éloigné, il ne pourra pas bénéficier d’une seconde aide au retour. L’arrêté du 27 avril 2018 dispose expressément que « nul ne peut bénéficier plus d’une fois » de cette aide. Pour assurer le respect de cette disposition, l’OFII est habilité à prélever et conserver informatiquement pendant cinq ans les empreintes et les photographies des bénéficiaires (article L. 611-3 et R. 611-37) et procède à des contrôles rigoureux en ce sens. Sur les trois dernières années, plus de 1 350 demandes indues d’aide au retour ont été refusées après consultation de ce traitement automatisé de données. Le risque de voir les bénéficiaires d’une aide au retour revenir en France solliciter une nouvelle aide au retour est ainsi bien plus limité qu’antérieurement.

Les rapporteurs regrettent néanmoins qu’aucune étude statistique n’ait, à leur connaissance, été diligentée pour mesurer la réalité du maintien durable dans le pays d’origine des bénéficiaires d’un retour aidé sans aide à la réinsertion (105). L’absence de cette donnée importante est regrettable même si les rapporteurs ne méconnaissent pas la difficulté qu’il y aurait à la recueillir.

– La deuxième fragilité relevée par les rapporteurs concerne le nombre limité de retours aidés organisés à destination des pays africains et du Maghreb dont les ressortissants figurent pourtant parmi les nationalités les plus concernées par les OQTF. Aucun pays africain ne figure ainsi parmi les dix premiers pays bénéficiant des aides au retour. S’agissant des pays du Maghreb, 424 ressortissants ont bénéficié en 2018 d’une aide au retour (305 Algériens, 72 Tunisiens et 47 Marocains), soit moins que le nombre de ressortissants pakistanais (444). De plus, aucune aide à la réinsertion ne peut être attribuée aux ressortissants algériens en l’absence de programme couvrant ce pays.

– La troisième fragilité concerne la part toujours limitée des aides à la réinsertion dans l’ensemble des retours accompagnés. En 2018, et en dépit d’une forte progression, seules 2 615 aides à la réinsertion ont été accordées en complément des aides au retour, soit environ un quart des retours volontaires.

– Les rapporteurs notent enfin les difficultés observées dans la mise en œuvre des deux dispositions de la loi du 10 septembre 2018 précitée :

ð La possibilité de proposer l’aide au retour aux personnes retenues en CRA et la faculté de proposer cette aide depuis les pays de transit. À l’heure actuelle, aucune de ces dispositions n’est opérationnelle. Le marché public engagé par l’OFII pour assurer le déploiement de ce dispositif en CRA a été déclaré infructueux et les négociations engagées avec un prestataire potentiel n’ont abouti qu’en mai 2019, ce qui laisse présager une prochaine entrée en vigueur de cette disposition.

ð Les conditions de mise en œuvre de la proposition de l’aide au retour depuis les pays de transit n’ont pas encore été déterminées et aucune date de mise en œuvre ne semble envisagée à moyen terme. Cette question bute notamment sur un aspect financier dans la mesure où les retours aidés organisés depuis les pays de transit ne sont pas éligibles aux fonds européens. Ces derniers ne soutiennent effectivement que les retours aidés organisés depuis le territoire communautaire. Ce sujet suppose également un important travail diplomatique.

Ces tempéraments ne remettent pas en cause l’appréciation favorable portée par les rapporteurs sur la mise en œuvre des retours aidés, surtout lorsque ces derniers favorisent l’éloignement de ressortissants de pays soumis à visa. Ce dispositif relativement consensuel a fait la preuve de son efficacité et les aides au retour constituent un complément utile et efficace aux éloignements forcés.

La détermination du coût moyen d’un retour forcé doit être effectuée avec prudence dans la mesure où certaines considérations non financières doivent être prises en considération.

En certaines circonstances, et notamment en matière d’éloignement des étrangers représentant une menace grave pour l’ordre public, le coût peut constituer une donnée secondaire. En matière de sécurité publique, un éloignement forcé peut devoir être exécuté quel que soit son montant (106). D’autres considérations sont susceptibles d’avoir également une incidence indirecte sur le coût des éloignements et contribuer à le renchérir.

Ainsi, en matière diplomatique, certains pays africains et nord-africains sont réticents à autoriser des vols organisant le retour d’un nombre important de leurs ressortissants. Plutôt que d’accueillir simultanément plusieurs dizaines de personnes faisant l’objet d’un éloignement forcé, ces pays demanderont à n’accueillir, à chaque vol, qu’un nombre limité de personnes éloignées.

À l’inverse, d’autres pays, comme l’Albanie, ne sont pas opposés à l’accueil d’un nombre important de ressortissants éloignés. En matière logistique, certaines destinations peuvent par ailleurs être peu ou mal desservies ce qui occasionne des surcoûts particuliers. Cette problématique est prégnante outre-mer notamment en Guyane depuis la fermeture de la ligne commerciale Cayenne - Panamaribo (capitale du Suriname) - Georgetown (capitale du Guyana).

La détermination du coût moyen d’un éloignement forcé ne peut faire abstraction de ces éléments et n’obéit pas à une parfaite rationalité économique.

Les rapporteurs observent par ailleurs que l’estimation du coût moyen d’un éloignement forcé a fait l’objet d’évaluations disparates variant de 4 180 € à un peu plus de 20 000 € par éloignement forcé.

En 2008, la commission des finances du Sénat a évoqué un coût de 20 970 € (107) par reconduite à la frontière, hors coûts administratifs liés à l’éloignement et hors coûts liés au contentieux de l’éloignement. Cependant, ce montant a, semble-t-il, été déterminé en rapportant le coût global de la politique conduite en métropole et outre-mer aux seuls éloignements forcés effectués en métropole ce qui a contribué à renchérir artificiellement le coût moyen obtenu.

En 2009, un rapport (non rendu public) de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale de la police nationale sur le coût de la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière a proposé quatre évaluations différentes allant de 5 130 € à 12 645 € par éloignement (108). Aucun de ces scénarios ne prenait en compte les dépenses juridictionnelles.

En 2015, la Cour des comptes, dans un rapport (non rendu public) sur l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers a estimé le coût d’un éloignement forcé à 6 020 € (4 266 € à la charge du programme 176 et 1 754 € à la charge du programme 303). Cette estimation ne prenait pas en compte les frais d’interpellation et les frais juridictionnels (109).

En 2018, notre collègue Pierre-Henri Dumont mentionnait, dans son avis budgétaire précité, un coût de « 4 340,28 € en cas de rétention, et de 4 180,28 € en cas d’assignation à résidence (110) » sur la base des coûts portés par les programmes 176 et 303. Cette estimation ne retenait que les éloignements forcés ayant abouti et n’incluait notamment pas les coûts juridictionnels liés aux éloignements forcés.

En 2018, la Cimade a indiqué que « le coût d’une seule expulsion est estimé à plus de 20 000 euros, sans compter le coût de toutes les tentatives avortées » (111). Ce coût n’est cependant pas décomposé et, lors de son audition, cette association a indiqué que cette estimation reposait sur l’ordre de grandeur défini en 2008 par la commission des finances du Sénat.

Les rapporteurs ont souhaité estimer le coût complet d’un éloignement forcé en prenant en compte la totalité des dépenses engagées, de l’interpellation d’un étranger en situation irrégulière à son éloignement effectif. Ce coût consolidé concerne la métropole et l’outre-mer.

Dans ce cadre, le processus d’éloignement forcé a été décomposé en trois phases : l’interpellation de l’étranger en situation irrégulière et la décision d’éloignement forcé (phase n° 1) ; la surveillance de l’intéressé avant son éloignement et les possibilités de contestation contentieuse de celui-ci (phase n° 2) ; et l’éloignement forcé stricto sensu (phase n° 3).

Ces trois phases ont été décomposées en trente lignes financières distinctes à partir d’éléments figurant dans huit programmes budgétaires, des réponses fournies par les administrations interrogées, de l’actualisation de données figurant dans de précédents rapports ou d’estimations établies par la commission des finances de l’Assemblée nationale. Cet examen a supposé la communication, dans le cadre des pouvoirs spécifiques reconnus aux rapporteurs spéciaux par l’article 57 de la loi organique n° 2001-692 modifiée relative aux lois de finances du 1er août 2001, de quatre documents confidentiels (112).

D’un point de vue méthodologique, les rapporteurs ont choisi de rapporter l’estimation obtenue au nombre d’éloignements forcés exécutés en 2018 en métropole et outre-mer. Ils considèrent que le coût de la rétention d’un étranger en situation irrégulière appelé à être éloigné mais n’ayant pas été éloigné doit être pris en compte de la même façon que le coût d’un étranger effectivement éloigné. Pour ce motif, les coûts juridictionnels liés à la contestation des mesures d’éloignement ont également été retenus dans le calcul.

Les rapporteurs ont aussi introduit dans leur estimation trois diminutions de charges correspondant au produit de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement acquittée par l’employeur d’un étranger en situation irrégulière (article L. 626-1), au produit des amendes acquittées au titre de la méconnaissance des obligations incombant aux entreprises de transport (articles L. 625-1 à L. 625-7) et à la contribution du Fonds asile, migration et intégration au financement des éloignements forcés.

En revanche, les rapporteurs n’ont pu mesurer certains coûts, ont mesuré partiellement certains postes et ont choisi d’en exclure d’autres.

Certains coûts, directs ou induits, n’ont pu être mesurés. Le coût administratif de la charge des assignations à résidence pour les forces de sécurité intérieure (notification de l’assignation, contrôle de son respect, etc.) n’a pas pu être isolé puisque cette charge est diluée dans le fonctionnement quotidien des services. De la même façon, la direction générale de la Gendarmerie nationale a souligné que l’organisation d’escortes d’étrangers en situation irrégulière était souvent décidée au dernier moment ce qui perturbait le fonctionnement des unités à faibles effectifs en remettant en cause la réalisation d’autres missions ou opérations initialement planifiées.

Ce coût induit est important mais il ne peut pas être quantifié. Certaines données relatives à l’outre-mer n’ont également pas pu être réunies.

D’autres coûts ont été mesurés partiellement. Ainsi, l’estimation du coût de l’interpellation repose sur une actualisation de données de 2008 effectuée par les rapporteurs sur la base de l’inflation et de l’évolution du nombre d’interpellations d’étrangers en situation irrégulière. Cette technique est nécessairement imparfaite dans la mesure où la procédure a évolué depuis 2008 (113). De la même façon, en l’absence de réponse du ministère de la justice, l’évaluation des coûts de fonctionnement de la justice liés au contentieux de prolongation de la rétention et de placement en zone d’attente repose sur une estimation des rapporteurs.

Les rapporteurs ont par ailleurs exclu de leur calcul les coûts liés aux interdictions judiciaires du territoire français décidées par les tribunaux correctionnels et les cours d’assises dans la mesure où ces peines ne constituent qu’un prolongement du contentieux principal. Ils ont également exclu de leur calcul l’amortissement de la construction des CRA au motif que ces bâtiments, s’ils n’étaient plus destinés à cet usage, pourraient être utilisés à d’autres fins par les forces de sécurité intérieure.

Le chiffrage présenté comporte donc certaines limites et nuances mais permet néanmoins d’établir un ordre de grandeur crédible.

Au terme de leurs travaux, les rapporteurs estiment le coût global de la politique d’éloignement forcé des étrangers en situation irrégulière à 468,45 M€ en 2018 et le coût moyen d’un éloignement forcé aux environs de 14 000 € en métropole et en outre-mer.

Le tableau suivant décompose ces chiffres en trois grandes masses financières :

Phase n° 1 – Interpellation de l’étranger en situation irrégulière (métropole uniquement) et décision d’éloignement forcé

91,55 M€

Phase n° 2 – Surveillance de l’étranger en situation irrégulière avant son éloignement et contentieux afférents à l’éloignement

347,89 M€

Phase n° 3 – Éloignement forcé stricto sensu

41,95 M€

Diminution de charges

– 12,94 M€

Coût total

468,45 M€

Nombre d’éloignements forcés en métropole (15 677) et en outre-mer (18 283)

33 960

Coût moyen d’un éloignement forcé :

13 794 €

La décomposition de ces trois phases en trente lignes différentes, la méthodologie détaillée et les sources utilisées pour établir ces estimations figurent dans les annexes X et XI.

Peu d’estimations ont été à ce jour établies sur le coût des retours aidés. En 2015, dans son rapport précité, la Cour des comptes a évalué le coût moyen d’un retour aidé à 988 € par bénéficiaire (114) mais les montants alors en vigueur différaient des montants actuels. Plus récemment, en 2018, dans son avis budgétaire précité, notre collègue Pierre-Henri Dumont considérait qu’« en additionnant le coût du dispositif et le coût de gestion par dossier, on obtient un total de 2 900 euros » (115).

Pour établir leur estimation, les rapporteurs ont décomposé le processus d’éloignement aidé en trois phases : la décision d’éloignement (phase n° 1) (116) ; l’hébergement de l’intéressé avant son éloignement (phase n° 2) et le retour aidé stricto sensu (phase n° 3). Ces trois phases ont été décomposées en douze lignes financières à partir d’éléments figurant dans les mêmes documents que ceux utilisés pour la décomposition du coût des retours forcés. Ce calcul s’est fait en agrégeant les coûts de l’aide au retour et ceux de l’aide à la réinsertion (jugés indissociables) et en prenant en compte la contribution du FAMI au financement de ces dispositifs. Les mêmes nuances que celles formulées pour les éloignements forcés doivent être prises en compte (impossibilité de mesurer certains coûts, mesure partielle de certains postes et exclusion de certaines données).

Sur ces bases, les rapporteurs estiment le coût de la politique d’éloignement aidé des étrangers en situation irrégulière à 26,79 M€ en 2018 et le coût moyen d’un éloignement aidé entre 2 500 € (2 509 €) et 4 000 € (3 914 €) en métropole et en outre-mer (selon que le calcul s’opère par référence au nombre de bénéficiaires estimé par l’OFII ou par la DCPAF).

Le tableau suivant décompose ces chiffres en trois grandes masses financières :

Phase n° 1 – Décision d’éloignement forcé (117)

4,05 M€

Phase n° 2 – Hébergement

7,15 M€

Phase n° 3 - Financement de l’aide au retour et à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) et incluant le transport (118) des bénéficiaires.

27,38 M€

Diminution de charges (contribution FAMI)

11,79 M€

Coût total

26,79 M€

 

Coût moyen calculé sur le nombre de retours aidés estimé par l’OFII (10 676)

Coût moyen calculé sur le nombre de retours aidés estimé par la DCPAF (6 845)

Coût moyen d’un retour aidé :

2 509 €

3 914 €

La décomposition de ces trois phases, la méthodologie détaillée et les sources utilisées figurent en annexes XII et XIII.

 La progression des éloignements à destination de certains pays, notamment africains et nord-africains, suppose de renforcer le travail diplomatique engagé au niveau national et européen en vue de faciliter la délivrance des laissez-passer consulaires. L’étude économétrique jointe en annexe souligne les effets positifs des accords de réadmission conclus dans une période récente par la France et l’Union européenne. Ce document note que « pour mesurer leurs effets pendant la période 2011-2018, on exploite la signature par l’UE d’un accord de réadmission avec la Turquie en 2014, et d’arrangements sur les procédures d’identification et de délivrance des LPC avec l’Afghanistan (2016), la Guinée (2017), le Bangladesh (2017), l’Éthiopie (2018), la Gambie (2018) et la Côte d’Ivoire (2018). Les résultats […] montrent que les accords et arrangements signés pendant la période n’ont pas d’effet significatif sur les éloignements aidés, mais entraînent une hausse de 60 % des retours forcés. »

Sur ce sujet, et comme M. Teixeira da Silva, ambassadeur chargé des migrations, l’a rappelé lors de son audition, les rapporteurs observent que le prochain code communautaire des visas inclura un mécanisme liant la délivrance des visas à la coopération en matière de réadmission.

– L’accroissement du nombre de transferts des étrangers en situation irrégulière relevant du règlement Dublin doit également être recherché en s’appuyant sur la montée en puissance progressive des pôles régionaux Dublin. Les premiers résultats obtenus doivent être confirmés afin que le taux d’exécution des décisions de transfert des personnes poursuive sa progression. Les rapporteurs ne méconnaissent cependant pas les difficultés rencontrées dans la coopération européenne. La pleine utilisation des dispositions de la loi précitée du 10 septembre 2018 à destination des « dublinés » et des personnes déboutées du droit d’asile doit également être recherchée, s’agissant notamment de l’appréciation du risque de fuite ou de la possibilité d’assigner à résidence ou de placer en rétention certains demandeurs d’asile dès la notification d’une décision défavorable de l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).

L’amélioration des conditions d’éloignement des étrangers en situation irrégulière placés en CRA constitue une autre voie d’amélioration. En ce domaine, les rapporteurs formulent deux recommandations relatives à la nature du placement en rétention.

Ils insistent en premier lieu sur la nécessaire amélioration de l’anticipation du placement en rétention des sortants de prison. Si les rapporteurs n’ont pas pu rassembler d’éléments statistiques sur ce sujet, les témoignages recueillis suggèrent que de réelles marges de progression existent. Certes, ce sujet est complexe, en raison notamment des difficultés liées aux extractions judiciaires et consulaires à réaliser, mais il importe d’anticiper au mieux les démarches administratives liées à l’obtention des laissez-passer consulaire d’anciens détenus placés en CRA.

En second lieu, les rapporteurs recommandent d’étendre le dispositif de coopération zonale de placement en rétention en vigueur en Île-de-France. Son application aux CRA des régions Occitanie et Provence-Alpes-Côte-d’Azur mérite d’être effectuée à titre expérimental dans la mesure où ces territoires comportent six CRA (119), soit un nombre suffisant pour donner tout son sens à l’idée de coordination. Pour être efficace, cette mesure suppose néanmoins de recentrer les CRA sur leur mission première d’éloignement et d’éviter de placer dans ces centres des personnes dont les perspectives d’éloignement sont infimes. Simultanément, le travail diplomatique précité doit permettre de diminuer les blocages limitant l’éloignement de certaines nationalités afin de ne pas créer de sentiment d’impunité.

Les rapporteurs invitent par ailleurs à évaluer, à l’issue d’un délai raisonnable, l’incidence du relèvement de 45 à 90 jours de la durée maximale de maintien en CRA pour savoir si cette mesure a effectivement eu une incidence favorable sur le taux d’éloignement des personnes retenues. Les interlocuteurs rencontrés durant les déplacements ont fait part aux rapporteurs d’une première incidence positive. Ce sentiment paraît conforté par les données communiquées par le ministère de l’intérieur faisant part d’un net accroissement du taux d’éloignement depuis les CRA (50,44 % observés entre janvier et avril 2019 contre 38,65 % entre janvier et avril 2018). L’amélioration de cette proportion peut cependant résulter d’un ensemble des facteurs (allongement de la durée en CRA, amélioration du taux de délivrance des laissez-passer consulaires, etc.). Il est donc prématuré de dresser un bilan de cette mesure.

Les rapporteurs soulignent par ailleurs que l’allongement de la durée de rétention fait naître de nouveaux besoins en termes d’accompagnement psychologique et d’accès à des activités diverses. Lors de leurs déplacements dans trois CRA, ils ont noté le nombre très restreint d’occupations proposées aux personnes retenues. Certes, quelques équipements sportifs ont été installés (sur la base de fonds de concours européens) mais ces derniers restent limités. Une attention particulière doit être portée sur ce sujet afin de limiter le développement des tensions entre les retenus et circonscrire les risques encourus par les personnels. En matière d’accompagnement psychique, et comme la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté l’a notamment rappelé dans un avis publié au Journal officiel le 21 février 2019, une vigilance renforcée doit s’exercer (120). Les rapporteurs rappellent également que le placement en CRA constitue une solution de second rang et que la poursuite du développement des assignations à résidence doit être poursuivie.

Il importe également de réduire sensiblement le nombre d’éloignements inaboutis observés à la suite de tensions opérationnelles. À ce titre, les rapporteurs recommandent de poursuivre la coopération accrue avec Frontex en améliorant la participation aux vols organisés par d’autres états. Si, depuis 2014, la France figure au troisième rang des pays organisateurs de vols (121) Frontex, elle se situe au sixième rang pour la participation aux vols organisés par d’autres pays (50).

L’atténuation des tensions opérationnelles ne peut faire abstraction de la gestion des ressources humaines. La DCPAF considère qu’il lui manque 405 postes pour assurer le fonctionnement optimal des CRA. Le déplacement effectué au CRA du Mesnil-Amelot a souligné les effets concrets de cette insuffisance de personnel. Au moment de la visite, quarante places de l’établissement ne pouvaient pas être ouvertes en raison d’un manque de personnel policier. Les rapporteurs considèrent qu’une attention particulière doit être portée à ce sujet, s’agissant notamment des effectifs chargés de la phase d’éloignement proprement dite. Le nombre actuel des escorteurs permanents (105) est jugé, par la DCPAF, inférieur de quarante ETP à l’effectif cible. Un effort de recrutement mérite d’être envisagé pour réduire ce manque d’effectifs afin de permettre la satisfaction de certains objectifs, notamment la participation plus large aux vols Frontex.

Le recrutement de fonctionnaires engage cependant l’État sur une longue durée. D’autres pistes doivent donc être étudiées pour répondre aux besoins constatés sans engager la puissance publique sur des temps aussi longs.

La première de ces voies concerne l’externalisation d’une partie des missions dévolues aux personnels de police employés dans les CRA. Durant leurs déplacements, les rapporteurs ont été attentifs aux demandes d’externalisation de certaines missions ne relevant pas du « cœur de métier » des fonctionnaires de police présentées par les responsables des CRA. Il leur semble ainsi pertinent d’externaliser, à titre expérimental, l’accueil du public venant visiter les personnes retenues, le gardiennage aux abords des centres, la gestion des systèmes de sécurité incendie, la vidéosurveillance, ou (comme le fait déjà l’administration pénitentiaire) la conduite des véhicules d’escorte.

La deuxième voie concerne la sollicitation accrue des réservistes pour assurer des missions d’escorte. À l’heure actuelle, les réservistes sont sollicités de manière variable selon les sites alors que leur apport est précieux et leur coût inférieur à celui d’un fonctionnaire en activité (121). Il importe également que les chefs de CRA disposent d’une réelle liberté de gestion des réservistes en connaissant, à chaque début d’exercice (et non par période de quatre mois), le contingent des réservistes qu’ils peuvent solliciter sur l’année.

L’atténuation des tensions opérationnelles suppose également de réduire le nombre des escortes dont la fréquence mobilise un nombre élevé de policiers. Le développement des salles d’audiences délocalisées (près des CRA) et le recours accru aux vidéo-audiences constituent deux hypothèses envisageables.

Les salles d’audiences délocalisées et le recours aux vidéo-audiences

Les rapporteurs portent un regard très favorable sur le fonctionnement des salles d’audiences délocalisées. Leur visite de la salle d’audience du tribunal de grande instance de Meaux située à proximité du CRA du Mesnil-Amelot, leur visite de la salle d’audience du tribunal de grande instance d’Aix-en-Provence située à proximité du CRA de Marseille et les échanges qu’ils ont eus avec M. Renaud Le Breton De Vannoise, président du tribunal de grande instance de Bobigny (122), les ont convaincus de l’utilité de ces structures pour l’ensemble des acteurs.

Pour les personnes devant être présentées devant une juridiction, le temps d’attente est bien plus réduit qu’il ne l’était antérieurement lorsque les présentations se faisaient auprès de juridictions éloignées (123). Le fonctionnement de ces salles délocalisées représente également un avantage financier important puisqu’il diminue sensiblement la fréquence et le coût des escortes. Dans sa réponse au questionnaire adressé par les rapporteurs, la Contrôleure générale des lieux de privation de liberté a également dressé un bilan positif du fonctionnement des salles d’audiences délocalisées qu’elle a visitées. Les rapporteurs observent également que la pratique des salles d’audiences délocalisées, autrefois très critiquée par certains, ne soulève plus guère d’objection.

L’appréciation des rapporteurs sur le recours à la vidéo-audience et les vidéo-auditions est en revanche plus nuancée. Certes, ce système fonctionne avec succès depuis plusieurs années pour des audiences réalisées outre-mer et présente un réel intérêt pour les auditions à distance avec des autorités consulaires (124). Ce système est également plus simple et moins onéreux à mettre en œuvre qu’une salle d’audience délocalisée. Cependant, les vidéos audiences posent de réelles questions en matière de déroulement de la procédure juridictionnelle. Le parfait respect des droits de la défense suppose notamment des installations techniques performantes afin d’assurer des débats de qualité. Les rapporteurs sont donc favorables au développement expérimental de la vidéo audience tel que celui-ci a été facilité par la loi précitée du 10 septembre 2018 (125) mais désirent qu’une évaluation soit effectuée dans un délai raisonnable avant d’envisager la généralisation de cette procédure.

La dernière voie permettant d’atténuer les tensions opérationnelles concerne la gestion des moyens de transport mis en œuvre par le ministère de l’intérieur. Cette administration dispose actuellement de quatre supports d’utilisation des moyens aériens : trois marchés publics dédiés et un protocole d’accord permettant l’emploi ponctuel d’un avion de la direction générale de la sécurité civile.

Une part prédominante des transports se fait par le biais d’un « marché voyagiste » global permettant des déplacements sur des vols de compagnies régulières. De nombreuses personnes auditionnées ont mis en cause les conditions de fonctionnement de ce marché, jugé trop rigide, onéreux et insuffisamment réactif. Les rapporteurs ont également noté le nombre élevé d’éloignements inaboutis en raison de l’indisponibilité de moyens de transport et observent que les refus d’embarquer interviennent très majoritairement sur des vols commerciaux réguliers et non sur des vols relevant du seul ministère de l’intérieur. L’importance des éloignements inaboutis conduit de surcroît à mobiliser un nombre élevé d’escorte pour un résultat nul.

Les rapporteurs invitent donc le ministère de l’intérieur à engager une réflexion en ce domaine afin de dresser le bilan du « marché voyagiste » et de rééquilibrer éventuellement l’emploi des moyens de transport au bénéfice du marché d’affrètement d’aéronefs. Si le premier bilan de ce marché semble positif (126) son développement est subordonné à la possibilité de disposer d’un nombre suffisant d’escorteurs.

Les rapporteurs soutiennent la proposition formulée par la Cour des comptes en juin 2015 visant à « transférer à une action spécifique du programme 176 police nationale l’ensemble des crédits afférents à la gestion des centres de rétention administrative et à l’exécution des mesures d’éloignement du programme 303 - immigration, asile et intégration » (127) en vue de « regrouper l’ensemble des moyens en crédits et en emploi mobilisés par la DCPAF […] conformément à la logique de responsabilisation voulue par la LOLF ».

Il s’agirait de transférer des crédits relatifs aux dépenses de fonctionnement et d’investissement nécessaires à la gestion des CRA, des LRA et des ZA ainsi que les frais d’éloignement des étrangers en situation irrégulière. Certaines dépenses d’intervention, comme la prise en charge sanitaire des étrangers retenus et leur accompagnement juridique et social, resteraient imputées sur le programme 303.

Cette mesure de périmètre mettrait un terme à certaines incongruités. Ainsi, à l’heure actuelle, les véhicules affectés aux CRA sont financés par le programme 176 alors que le programme 303 prend en charge le coût de fonctionnement de ces structures. De la même façon, le programme 303 ne finance pas les pré-acheminements aux aéroports des personnes devant être reconduites en véhicules mais prend en charge les dépenses de transport aérien.

En complément de cette recommandation budgétaire, les rapporteurs invitent les autorités gestionnaires à accorder aux chefs de CRA une plus grande autonomie dans la gestion des petits travaux. Lors de leurs déplacements, ils ont été surpris de constater que les intéressés ne peuvent engager aucune dépense directe. Le remplacement de quelques dalles de faux plafond ou de lattes de bancs relève du niveau départemental ou régional. Octroyer aux chefs de CRA une enveloppe budgétaire limitée leur permettant de gérer, de manière autonome, des petits travaux permettrait de fluidifier la gestion et d’améliorer le premier niveau d’entretien des CRA.

Enfin, les rapporteurs invitent le ministère de l’intérieur à faire figurer le produit des différentes amendes imposées en matière d’immigration irrégulière dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration et d’intégration remis chaque année au Parlement en application de l’article L. 111-10 du CESEDA.

La progression importante du nombre de retours aidés observée depuis trois ans mérite d’être poursuivie dans la mesure où ce dispositif complète utilement, et pour un coût limité, les éloignements forcés.

La première recommandation des rapporteurs concerne la nécessaire harmonisation des statistiques entre la DCPAF et l’OFII. L’établissement d’une méthode de calcul commune est nécessaire afin de permettre la communication d’une donnée unique et fiable. La deuxième recommandation vise à abroger le titre III du livre III du CESEDA relatif à « l’aide au retour volontaire » (articles L. 331-1 et L. 331-2 et, dans la partie réglementaire, articles D. 331-1 à D. 331-14). Le maintien de ces dispositions (qui ne soutiennent plus aucun dispositif) perturbe la bonne compréhension de la réglementation.

Les autres recommandations concernent la mise en œuvre opérationnelle et financière des retours aidés.

La deuxième recommandation concerne la montée en puissance des aides au retour en direction des ressortissants de pays soumis à visa afin d’améliorer le nombre d’éloignements vers ces destinations. Dans cette perspective, les rapporteurs croient utile de soutenir le développement des aides à la réinsertion dont le périmètre géographique concerne, très majoritairement, des pays soumis à visa. Ils invitent donc l’OFII à poursuivre l’extension de la couverture géographique des pays concernés par ce dispositif. Certains États (comme l’Algérie) et certaines zones géographiques (comme l’Afrique anglophone) mériteraient d’être couverts au moyen d’accords bilatéraux ou européens. Les rapporteurs invitent donc l’OFII à confirmer et amplifier ses efforts en ce sens en approfondissant par exemple ses contacts avec son homologue britannique en vue de la conclusion d’un accord bilatéral intéressant l’Afrique anglophone.

La troisième recommandation vise à encourager la promotion de l’aide au retour et à la réinsertion et à faciliter les démarches des candidats potentiels. À cet effet, le site http://www.retourvolontaire.fr/ devrait diffuser des informations concrètes sur les montants moyens versés aux bénéficiaires éventuels de l’aide à la réinsertion. À l’heure actuelle, les sommes susceptibles d’être accordées ne sont pas publiées et le montant exact de l’aide attribuée n’est pas connu de l’étranger lorsqu’il quitte le territoire français. Cette information insuffisante freine le développement de ce dispositif. Une communication des montants moyens accordés doit être étudiée afin que les candidats puissent mieux préparer leur projet de retour. De la même façon, les rapporteurs considèrent que le site http://www.retourvolontaire.fr doit évoluer pour permettre à un étranger en situation irrégulière de déposer une pré-demande en ligne et pas seulement de recueillir des informations.

La quatrième recommandation concerne le renforcement des contrôles destinés à prévenir le retour des ressortissants étrangers ayant bénéficié d’une première aide au retour. Certes, à l’heure actuelle, les identités et les données biométriques des bénéficiaires sont enregistrées dans un fichier dédié. Cependant, des précautions supplémentaires pourraient être prises.

Il serait ainsi utile de resserrer les liens existant entre le bénéfice d’un retour aidé et l’émission d’une OQTF. Juridiquement, l’article L. 512-5 pose déjà ce principe mais, en pratique, ce lien est ténu puisque peu de retours aidés sont assortis d’une OQTF. La systématisation des OQTF constituerait un élément utile pour prévenir la fraude dès lors que les intéressés satisfont les conditions posées par l’article L. 511-1 (relatif aux OQTF) et que ces OQTF sont assorties d’une interdiction de retour sur le territoire français. À ce titre, une intensification des relations pouvant exister, dans les territoires, entre les préfectures et l’OFII devrait être recherchée en vue d’assurer une meilleure information de l’OFII et une implication plus grande dans la lutte contre l’immigration irrégulière. À moyen terme, les rapporteurs invitent le ministère de l’intérieur à étudier la faisabilité, les avantages et les inconvénients d’une modification de l’article L. 511-1 destinée à favoriser un lien plus étroit entre le bénéfice d’une aide au retour et la prise d’une OQTF.

Les rapporteurs invitent également au lancement d’une réflexion incluant la Commission nationale de l’informatique et des libertés visant à établir si l’allongement au-delà de cinq ans de la période de conservation des données du fichier de l’article L. 611-3 (128) serait judicieux.

Les rapporteurs souhaitent également qu’un étranger en situation irrégulière ne puisse - sauf cas exceptionnel et motivé - bénéficier que d’une seule aide au retour dans l’espace Schengen. À l’heure actuelle, aucune disposition n’interdit à un étranger en situation irrégulière ayant bénéficié d’une aide au retour en France de se rendre peu après dans un autre pays de l’espace Schengen pour y solliciter le bénéfice d’une autre aide au retour. De la même façon, rien n’interdit à une personne ayant bénéficié d’une première aide au retour dans un autre pays européen de venir solliciter cette même aide en France. Les systèmes informatiques des différents opérateurs européens n’étant pas interconnectés, aucune donnée statistique ne permet de mesurer ce phénomène et de savoir si celui-ci relève d’une pure hypothèse ou d’une réalité tangible.

Les rapporteurs plaident pour que les opérateurs européens puissent échanger des informations en ce sens et appellent à la constitution d’une base informatique paneuropéenne des retours aidés. Ils sont également favorables à une harmonisation des règles européennes afin qu’un étranger en situation irrégulière ne puisse bénéficier que d’une seule aide au retour dans l’espace Schengen.

Dans un premier temps, et avant la possible constitution d’une base informatique paneuropéenne, des accords bilatéraux avec les principaux partenaires de notre pays pourraient être envisagés. Ces organismes coopèrent déjà au moyen du programme Erin et pourraient étendre leurs relations en ce sens.

Les rapporteurs sont également attachés à la bonne mise en application les dispositions de la loi du 10 septembre 2018.

L’OFII doit notamment proposer l’aide au retour en CRA dans les meilleurs délais. Les obstacles rencontrés par le déploiement de la proposition d’aide au retour en CRA sont sur le point d’être levés après la conclusion d’un accord avec un prestataire et les personnes retenues dans ces lieux devraient pouvoir être informées sous peu de cette nouvelle faculté en vue de respecter l’objectif de 3 000 retours aidés organisés chaque année depuis les CRA. Cette mesure devra ensuite être évaluée pour apprécier l’intérêt d’un éventuel accès de certaines personnes retenues en CRA au dispositif des aides à la réinsertion.

Le déploiement de l’aide au retour depuis les pays de transit semble en revanche plus incertain. D’après les informations réunies par les rapporteurs, aucun arrêté n’est susceptible d’être publié à brève échéance pour déterminer les modalités de fonctionnement de ce dispositif. Par ailleurs, la mise en œuvre de cette mesure se heurte à certains obstacles pratiques. En premier lieu, le budget de l’OFII n’a pas prévu de crédits sur ce point et l’OFII ne pourra pas, à budget constant, financer les aides au retour depuis la France et celles depuis les pays de transit. Par ailleurs, le FAMI ne prend pas en charge les aides au retour depuis les pays de transit. Leur financement reposerait donc uniquement sur la France. Enfin, le déploiement de cette facilité ne paraît pas constituer une priorité pour le ministère de l’intérieur.

D’un point de vue financier, trois préconisations sont formulées.

– La première concerne les moyens de transport employés pour assurer le retour des bénéficiaires dans leur pays d’origine. Cet élément est important dans la mesure où, en 2017, le montant du poste « transport » (5,46 M€) dans l’ensemble des dépenses en matière de retour volontaire a été supérieur au montant des pécules versés (4,45 M€) (129). Pour l’heure, les intéressés sont acheminés en avion dans le cadre du « marché voyagiste » global du ministère de l’intérieur. Selon l’OFII, la configuration de ce marché ne permet pas de recourir à des vols low cost ou de favoriser le transport maritime.

A contrario, en Allemagne, l’Office fédéral pour la migration et des réfugiés fait appel aux services d’une compagnie low cost pour assurer, à moindre coût, certains de ces retours. Les rapporteurs invitent le ministère de l’intérieur à étudier les avantages et les inconvénients d’une modification de l’architecture de ses marchés publics en vue de proposer un lot accessible aux compagnies aériennes low cost ou aux compagnies maritimes (130).

– La deuxième recommandation invite l’OFII à se rapprocher de Frontex en vue d’étudier la possibilité d’utiliser ses vols. Pour mémoire, l’agence européenne de garde-frontière et garde-côtes n’a, à ce jour, organisé qu’un nombre restreint de transports pour les retours aidés (7) mais envisage d’approfondir cette voie. L’OFII devrait sur ce sujet se rapprocher de cette agence européenne.

– Enfin, la troisième recommandation souligne l’intérêt de tirer profit des perspectives de doublement des crédits du Fonds asile migration intégration (FAMI) pour la période 2021-2027. Cet outil devrait disposer de ressources financières supplémentaires en vue notamment de favoriser le développement des retours volontaires.

*

CONCLUSION

La politique française d’éloignement des étrangers en situation irrégulière est peu connue et son coût budgétaire est mal appréhendé. Les rapporteurs ont souhaité mener un travail d’évaluation en collectant de nombreuses données auprès des multiples administrations mobilisées par la mise en œuvre de cette politique.

Sur le plan budgétaire, leurs analyses font ressortir le coût significatif des retours forcés, qui s’établit à 468 M€ pour 33 960 personnes éloignées en 2018, soit environ 14 000 € (13 794 €) par personne éloignée. Le coût des retours aidés s’établit quant à lui à 26,8 M€ pour 10 676 retours selon l’OFII et 6 845 selon la DCPAF, soit entre 2 500 € (2 509 €) et 4 000 euros (3 914 €) par personne éloignée. Si ces deux types d’éloignement ne sont pas substituables, les retours aidés sont moins privilégiés en France que dans d’autres pays de l’Union européenne (131).

Les rapporteurs ont sollicité des données détaillées par nationalité permettant de mesurer l’efficacité de l’aide au retour volontaire et des accords de réadmission signés par la France et l’Union européenne sur la période 2011-2018. Les analyses statistiques qu’ils ont réalisées démontrent que l’aide au retour volontaire a un effet significatif sur les retours volontaires des étrangers en situation irrégulière. Elles permettent également de mesurer l’effet qu’auraient les variations du montant de l’aide au retour accordée sur le nombre de retours d’étrangers en situation irrégulière. Leurs analyses montrent par ailleurs que les accords de coopération ont un effet significatif sur les retours forcés.

Les recommandations des rapporteurs visent à améliorer l’efficacité de ces deux dispositifs en vue de renforcer l’effectivité de l’éloignement des étrangers en situation irrégulière.

LISTE DES RECOMMANDATIONS DES RAPPORTEURS

Douze recommandations concernant les éloignements forcés

Neuf recommandations opérationnelles :

– Renforcer le travail diplomatique engagé au niveau national et européen en vue de faciliter la délivrance des laissez-passer consulaires ;

– Poursuivre la montée en puissance progressive des pôles régionaux Dublin ;

– Poursuivre l’amélioration des conditions d’éloignement des étrangers en situation irrégulière placés en CRA :

=> Mieux anticiper le placement en rétention des sortants de prison,

=> Étendre à d’autres régions le dispositif de coopération zonale de placement en rétention en vigueur en Île-de-France,

– Évaluer l’incidence du relèvement de 45 à 90 jours de la durée maximale de maintien en CRA et satisfaire les nouveaux besoins d’accompagnement psychologique et d’accès à des activités diverses des personnes retenues ;

– Réduire le nombre d’éloignements inaboutis observés à la suite de tensions opérationnelles :

=>  Consentir un effort de recrutement en CRA,

=> Externaliser, à titre expérimental, certaines missions ne relevant pas du « cœur de métier » des fonctionnaires de police

=> Solliciter des réservistes de manière accrue,

– Poursuivre le développement des salles d’audiences délocalisées ;

– Évaluer le recours à la vidéo-audience avant d’envisager sa généralisation

– Établir le bilan du « marché voyagiste » en vue du rééquilibrage éventuel de l’emploi des moyens de transport au bénéfice du marché d’affrètement d’aéronefs.

– Supprimer le titre III du livre III du CESEDA comportant un chapitre dédié à « l’aide au retour volontaire » ouverte aux étrangers en situation régulière.

Trois recommandations financières :

– Transférer à une action spécifique du programme 176 les crédits de gestion des CRA et d’exécution des mesures d’éloignement du programme 303 ;

– Accorder aux chefs de CRA une plus grande autonomie dans la gestion des petits travaux ;

– Faire figurer le produit des amendes imposées en matière d’immigration irrégulière dans le rapport sur les orientations pluriannuelles de la politique d’immigration et d’intégration remis chaque année au Parlement.

Neuf recommandations concernant les retours aidés

Six recommandations opérationnelles :

– Harmoniser les statistiques entre la DCPAF et l’OFII

– Étudier la pérennité de la réinstallation dans les pays d’origine ;

– Poursuivre la montée en puissance de l’aide au retour à destination des ressortissants de pays soumis à visa ;

– Encourager la promotion de l’aide au retour et à la réinsertion et faciliter les démarches des candidats potentiels ;

– Renforcer les contrôles destinés à prévenir le retour des ressortissants étrangers ayant bénéficié d’une première aide au retour :

=>  Systématiser les OQTF,

=> Constituer une base informatique paneuropéenne des retours aidés,

=> Encourager une harmonisation des règles européennes afin qu’un étranger en situation irrégulière ne puisse bénéficier qu’une seule fois d’une aide au retour dans l’espace Schengen.

– Mettre en application les dispositions de la loi du 10 septembre 2018.

Trois recommandations financières

– Étudier les avantages et les inconvénients d’une modification de l’architecture des marchés publics intéressant la mise en œuvre des éloignements en vue de proposer un lot accessible aux compagnies aériennes low cost et aux compagnies maritimes,

– Se rapprocher de Frontex en vue d’étudier la possibilité d’utiliser les vols de cette agence européenne sur les retours aidés,

– Tirer profit des perspectives de croissance des crédits du Fonds Asile Migration Intégration pour la période 2021-2027.

TRAVAUX DE LA COMMISSION

Lors de sa réunion de 9 heures, le jeudi 6 juin 2019, la commission des finances, réunie en commission d’évaluation des politiques publiques, a entendu M. Christophe Castaner, ministre de l’intérieur

Le compte rendu et la vidéo de cette réunion sont disponibles sur le site de l’Assemblée nationale.

*

* *

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX, DES CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES ET DES DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS

Ministère de l’intérieur, Direction générale de la police nationale et Direction centrale de la police aux frontières (2 auditions) : M. Fernand Gontier, directeur central de la police aux frontières, Mme Brigitte Lafourcade, directrice centrale adjointe, M. Pascal Jacquot, sous-directeur de l’immigration irrégulière et des services territoriaux, Christine Torres, conseillère pôle budgétaire

Ministère de l’intérieur, Direction générale des étrangers en France (2 auditions) : M. Pierre-Antoine Molina, directeur général, M. Christophe Jean, adjoint à la sous-directrice de la lutte contre l’immigration irrégulière

Table ronde avec des universitaires : Mme Virginie Guiraudon, directrice de recherche au CNRS, M. Stefan Le Courant, intervenant à l’École des hautes études en sciences sociales (département anthropologie)

Table ronde avec des associations : M. Laurent Lesbos (Forum réfugiés Cosi), Mme Clémence Richard (La Cimade)

Commission nationale consultative des droits de l’homme : Mme Magali Lafourcade, secrétaire générale adjointe, Mme Ophélie Marrel, conseillère juridique, Mme Sarah Ledieu, stagiaire

Tribunal de grande instance de Bobigny : M. Renaud Le Breton De Vannoise, président, M. Philippe Damulot, premier vice-président coordonnateur du service des juges des libertés et de la détention

Frontex : M. Fabrice Leggeri, directeur exécutif

Cour des comptes (audition sur les Observations définitives relatives à l’aide au retour et à la réinsertion des étrangers) : M. Olivier Ortiz, conseiller maître à la 4chambre, M. Emmanuel Giannesini, conseiller maître à la 5chambre

Cour des comptes (audition sur l’exécution budgétaire) : M. Michel Clément, conseiller maître, président de section, M. Romain Gareau, auditeur, et Mme Christine Fages, rapporteure

Office français de l’immigration de l’intégration : M. Didier Leschi, directeur général

CONTRIBUTIONS ÉCRITES REÇUES APRÈS AVOIR ÉTÉ SOLLICITÉES

DÉPLACEMENTS EFFECTUÉS

Déplacement au centre de rétention administrative de Vincennes (1er février 2019) - Accueil et visite par le commandant Jean-Michel Clamens et entretien Mme Justine Girard, coordinatrice juridique, pôle rétention (Association Service Social Familial Migrants)

Déplacement dans un Centre de préparation au retour (Paris) (25 février 2019) – Accueil et visite par Mme Virginie Sene-Rouquier (OFII, Secrétaire générale) et Geneviève Ortel (OFII, directrice territoriale)

Déplacement à Marseille (28 mars 2019) : Entretien avec M. Nicolas Dufaud, sous-préfet, secrétaire général adjoint de la préfecture des Bouches-du-Rhône, M. François Legros, directeur de la direction des migrations de l’intégration et de la nationalité, Mme Hélène Le Sauvage, directrice territoriale de l’OFII.

Visite du Centre de rétention administrative de Marseille le Canet, de la zone d’attente de Marseille le Canet et de la zone d’attente de l’aéroport de Marignane. Entretien avec Mme Wanda Wrona, commissaire divisionnaire, coordinateur des services, M. Christophe Baudouin, commandant, chef du CRA du Canet, M. Éric Palix, commandant de police référent de la ZA Marignane, Mme Sandrine Delaunay, capitaine, ZA Marignane, M. Jean-Luc Jaille, major, chef de l’unité d’éloignement et M. Josselin Moise, commissaire stagiaire.

Déplacement à la salle d’audience de l’annexe judiciaire du tribunal de grande instance de Meaux et au centre de rétention administrative du Mesnil-Amelot (16 mai 2019).

Visite de la salle d’audience de l’annexe judiciaire. Entretien avec Mme Sonia Pallin, première vice-présidente en charge des fonctions de juge des libertés et de la détention, Magistrat coordonnateur Pôle JLD au TGI Meaux.

Visite du Centre de rétention administrative. Entretien avec le commandant Catherine Coulon et ses collaborateurs.

SOURCES UTILISÉES PAR LES RAPPORTEURS SPÉCIAUX

ð Commission des affaires étrangères, avis n° 821 sur le projet de loi pour une immigration maîtrisée et un droit d’asile effectif, Mme Marielle de Sarnez, mars 2018 ;

ð Commission des affaires étrangères, avis n° 1304 tome VII (immigration, asile et intégration) sur le projet de loi de finances pour 2019, M. Pierre-Henri Dumont, octobre 2018 ;

ð Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République, avis n° 1307 tome III (immigration, asile et intégration) sur le projet de loi de finances pour 2019, Mme Élodie Jacquier-Laforge, octobre 2018 ;

ð Commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, rapport spécial n° 1302 annexe 28 (immigration, asile et intégration) sur le projet de loi de finances pour 2019, MM. Jean-Noël Barrot et Stanislas Guerini, octobre 2018 ;

1)   ÉTATS

Afghanistan

Algérie

Arménie

Angola

Arabie Saoudite

Azerbaïdjan

Bangladesh

Burkina

Bahreïn

Burundi

Bénin

Bolivie

Bhoutan

Botswana

Biélorussie

Belize

République démocratique du Congo

République centrafricaine

Congo

Côte d’Ivoire

Cameroun

Chine

Cuba

Cap-Vert

Djibouti

République dominicaine

Équateur

Égypte

Érythrée

Eswatini

Éthiopie

Fidji

Gabon

Ghana

Gambie

Guinée

Guinée équatoriale

Guinée-Bissau

Guyana

Haïti

Indonésie

Inde

Iraq

Iran

Jamaïque

Jordanie

Kenya

Kirghizstan

Cambodge

Comores

Corée du Nord

Koweït

Kazakhstan

Laos

Liban

Sri Lanka

Liberia

Lesotho

Libye

Maroc

Madagascar

Mali

Myanmar/Birmanie

Mongolie

Mauritanie

Maldives

Malawi

Mozambique

Namibie

Niger

Nigeria

Népal

Oman

Papouasie - Nouvelle-Guinée

Philippines

Pakistan

Qatar

Russie

Rwanda

Soudan

Sierra Leone

Sénégal

Somalie

Suriname

Soudan du Sud

Sao Tomé-et-Principe

Syrie

Tchad

Togo

Thaïlande

Tadjikistan

Turkménistan

Tunisie

Turquie

Tanzanie

Ouganda

Ouzbékistan

Viêt Nam

Yémen

Afrique du Sud

Zambie

Zimbabwe

ENTITÉS ET AUTORITÉS TERRITORIALES NON RECONNUES COMME ÉTATS PAR AU MOINS UN ÉTAT MEMBRE :

Kosovo selon le statut défini par la résolution 1244 du Conseil de sécurité des Nations unies du 10 juin 1999

L’Autorité palestinienne

2- Liste des pays tiers dont les ressortissants sont exemptés de l’obligation de visa lors du franchissement des frontières extérieures des États membres pour des séjours dont la durée n’excède pas 90 jours sur toute période de 180 jours

1)   ÉTATS

Ancienne République

yougoslave de Macédoine 

Albanie

Émirats arabes unis 

Antigua-et-Barbuda

Andorre

Argentine

Australie

Bosnie-Herzégovine 

Barbade

Brunei

Brésil

Bahamas

Canada

Chili

Colombie

Costa Rica

Dominique 

Micronésie 

Grenade 

Géorgie 

Guatemala

Honduras

Israël

Japon

Saint-Christophe-et-Niévès

Corée du Sud

Monaco

Moldavie

Monténégro 

Îles Marshall

Maurice

Mexique

Malaisie

Nicaragua

Nauru

Nouvelle-Zélande

Panama

Pérou 

Palaos

Paraguay

Serbie [à l’exclusion des titulaires de passeports serbes délivrés par la direction de coordination serbe (en serbe : Koordinaciona uprava)]

Îles Salomon

Seychelles

Singapour

Saint-Marin

El Salvador

Timor-Oriental

Tonga 

Trinité-et-Tobago

Tuvalu

États-Unis

Uruguay

Saint-Vincent-et-les-

Grenadines 

Venezuela

Vanuatu

Samoa

2)   RÉGIONS ADMINISTRATIVES SPÉCIALES DE LA RÉPUBLIQUE POPULAIRE DE CHINE

RAS de Hong Kong

RAS de Macao 

3)   CITOYENS BRITANNIQUES QUI NE SONT PAS RESSORTISSANTS DU ROYAUME-UNI DE GRANDE-BRETAGNE ET D’IRLANDE DU NORD AUX FINS DU DROIT DE L’UNION :

Ressortissants britanniques

outre-mer

[British Nationals (Overseas)]

Citoyens des territoires

britanniques d’outre-mer

(British Overseas Territories Citizens)

Citoyens britanniques

d’outre-mer

(British Overseas Citizens)

Personnes britanniques

protégées (British Protected Persons)

Sujets britanniques (British Subjects)

4)   ENTITÉS ET AUTORITÉS

TERRITORIALES NON

RECONNUES COMME ÉTATS

PAR AU MOINS UN ÉTAT

MEMBRE :

Taiwan

DISPOSITIF NATIONAL

Arménie

Cote d’ivoire

Maurice

Bénin

Gabon

Moldavie

Burkina Faso

Guinée Conakry

Sénégal

Cameroun

Haïti

Togo

Cap Vert

Géorgie

Tunisie

Congo Brazzaville

Mali

Ukraine

Congo RDC

Maroc

 

Source : OFII

DISPOSITIF GÉRÉ PAR L’OFII DANS LE CADRE DE CONVENTIONS / PROJETS EUROPÉENS

Projet ERIN (European reintegration network)

Afghanistan

Népal

Bangladesh

Pakistan

Inde

Russie

Irak

Soudan

Iran

Sri Lanka

Nigeria

 
 

Projet URA : Kosovo

Source : OFII

Les ressortissants étrangers présents depuis au moins six mois sur le territoire (sauf circonstances exceptionnelles) qui se trouvent :

● en situation irrégulière ayant fait l’objet d’une obligation de quitter le territoire français (OQTF) ;

● demandeurs d’asiles désistés ou déboutés par l’OFPRA ou la CNDA, et leur famille ;

● en situation irrégulière, n’ayant pas fait l’objet d’un refus de séjour, d’une OQTF ou dont l’OQTF est périmée ou, exceptionnellement, dont l’OQTF est sans délai ;

● ou dont le visa ou le titre de séjour est périmé et qui ont engagé sans succès des démarches auprès d’une préfecture tendant à la délivrance d’un titre les autorisant à séjourner sur le territoire.

S’agissant de l’appréciation des circonstances exceptionnelles justifiant d’une dérogation à la présence de six mois en France. Celle-ci peut concerner les demandeurs d’asile déboutés, placés en procédure accélérée, et qui souhaitent bénéficier de l’aide au retour.

Les ressortissants étrangers placés sous la procédure Dublin peuvent faire l’objet d’un retour volontaire, ils doivent cependant se désister de leur demande d’asile ou de séjour dans l’État membre responsable. En cas d’échec de la réadmission dans le pays responsable, le retour volontaire ni possible que si le ressortissant étranger s’est aussi désisté de sa demande d’asile de séjour sur le territoire français.

Sont exclus :

● les ressortissants étrangers faisant l’objet d’un arrêté d’expulsion ou d’une mesure d’interdiction judiciaire du territoire français ;

● les conjoints de Français bénéficiant d’un droit au séjour en France ;

● les ressortissants étrangers susceptibles de bénéficier du regroupement familial ;

● les ressortissants étrangers en possession d’un titre de séjour de l’Union européenne.

Le dispositif de réinsertion est ouvert aux ressortissants étrangers :

● En situation irrégulière rentrant dans leur pays avec une aide au retour de l’OFII, notamment les déboutés du droit d’asile et leurs familles (sur dérogation : des personnes ayant bénéficié d’un retour sans pécule peuvent bénéficier de l’aide à la réinsertion).

Les retenus en centre de rétention administrative ayant bénéficié d’une aide au retour ne peuvent pas bénéficier de la réinsertion.

● Séjournant en France et se trouvant en fin de séjour régulier (étudiants jeunes professionnels et volontaires en service civique dans le cadre de leur mission à l’international) dont le titre de séjour expire dans un délai maximum de trois mois (durée minimale de séjour en France de six mois).

● En situation irrégulière et rentrant dans leur pays d’origine en provenance d’un État de l’Union européenne ou associé et bénéficiant d’un programme OFII de réinsertion, par accord ou convention de partenariat,

● En situation irrégulière et rentrant dans leur pays d’origine en provenance d’un État-tiers (pays de transit) et bénéficiant d’un programme OFII de réinsertion.

[…] Par la notion de « fin de séjour régulier », on entend les titres de séjour qui expirent dans un délai maximum de trois mois.

Source : instruction OFII n° 2018-06 du 26 novembre 2018

DÉPARTEMENT

SITE

DATE D’OUVERTURE

CAPACITÉ

1

75 – PARIS

Rue du Poteau

10/02/2017

108

2

77 – SEINE-ET-MARNE

Bray-sur-Seine & Torcy

01/01/2017

50

3

93 – SEINE-SAINT-DENIS

Aubervilliers

30/04/2017

83

4

95 – VAL-D’OISE

Saint-Ouen l’Aumône

04/09/2018

20

5

95 – VAL- D’OISE

Montmorency

04/09/2017

50

6

91 – ESSONNE

Les Ulis

01/11/2017

50

7

92 – HAUTS-DE-SEINE

Malakoff & Montrouge

01/03/2018

60

8

59 – HAUTS-DE-FRANCE

Aulnoye-Aymeries

05/02/2018

43

9

57 – MOSELLE

Vitry-sur-Orne

07/04/2015

80

10

67 – BAS-RHIN

Benfeld & Bouxwiller

15/03/2017 & 01/06/2017

70

11

68 – HAUT-RHIN

Illzach

07/05/2018

45

12

69 – RHÔNE

Lyon

21/11/2016

80

13

13 – BOUCHES-DU-RHÔNE

Marseille

15/03/2017

50

14

31 – HAUTE-GARONNE

Toulouse

02/07/2018

20

15

02- AISNE

Nogent l’Artaud

01/01/2019

60

16

33 - GIRONDE

Bordeaux

16/04/2019

30


Source : OFII

1- Le premier marché public est un « marché voyagiste » global utilisé pour un ensemble varié de prestations couvrant les besoins de certains agents d’administration centrale et des services déconcentrés (déplacements, congés bonifiés, mutations, etc.) et les éloignements des étrangers en situation irrégulière. Ce marché permet d’acheter des titres de transport auprès des compagnies aériennes ou maritimes régulières. Lors de la première année d’exécution du marché (16 décembre 2017 - 15 décembre 2018), les dépenses sur ce marché ont représenté 62,56 M€ dont 27,36 M€ au titre des éloignements.

2- Le deuxième marché public concerne l’affrètement d’aéronefs. Le prestataire doit être en mesure de fournir des aéronefs ayant une capacité variant de 20 à 180 sièges. Ce marché est utilisé pour le transport de personnes, de matériels et de matières dangereuses. La DCPAF recourt à cet outil pour les vols groupés européens. Ce marché est mis en œuvre depuis 2018. Précédemment, les prestations d’affrètement étaient intégrées dans le marché voyagiste global du ministère. Sur la période du 7 mars 2018 au 7 mars 2019, le montant dépensé s’élève à 2,87 M€.

3- Le troisième marché public concerne la mise à disposition d’un avion de transport de type Beechcraft 1900D (18 places, rayon d’action d’environ 2 000 km). Ce marché est utilisé pour organiser des projections urgentes de personnels et de matériel et des missions d’éloignement d’étrangers en situation irrégulière. Sur la période du 22 février 2018 au 26 février 2019, le montant dépensé s’élève à 1,88 M€ TTC

En complément, la DCPAF utilise ponctuellement un avion Dash 8 (64 sièges) de la Sécurité civile. Cet aéronef, servant habituellement à la lutte contre l’incendie, peut être employé quelque mois dans l’année en dehors de la période des feux et en dehors de sa période de maintenance. Son rayon d’action et d’environ 2 500 km. L’utilisation de cet avion a fait l’objet d’un protocole d’accord entre les directions concernées du ministère de l’intérieur.

La capacité d’emport réelle des appareils n’est jamais pleinement exploitée dans la mesure où il est nécessaire de maintenir des espaces libres entre les sièges (ou rangées) pour permettre aux escorteurs d’intervenir en cas de nécessité ou pour disposer d’espaces destinés à prendre en charge des personnes souffrantes. Des places peuvent également être réservées à d’autres fins (personnel médical, CGLPL, etc.).

Au niveau local, des marchés ponctuels peuvent être mis en œuvre (par exemple à Mayotte en matière de transport maritime).

 

2011

2012

2013

2014

2015

2016

2017

 

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

(number)

(%
of
EU)

EU (¹)

491 310

100

483 650

100

430 450

100

470 080

100

533 395

100

493 785

100

516 115

100

Belgium

36 885

7,5

50 890

10,5

47 465

11,0

35 245

7,5

31 045

5,8

33 020

6,7

32 235

6,2

Bulgaria

1 355

0,3

2 050

0,4

5 260

1,2

12 870

2,7

20 810

3,9

14 120

2,9

2 600

0,5

Czech Republic

2 520

0,5

2 375

0,5

2 405

0,6

2 460

0,5

4 510

0,8

3 760

0,8

6 090

1,2

Denmark

2 170

0,4

3 295

0,7

3 110

0,7

2 905

0,6

3 925

0,7

3 050

0,6

3 185

0,6

Germany

17 550

3,6

20 000

4,1

25 380

5,9

34 255

7,3

54 080

10,1

70 005

14,2

97 165

18,8

Estonia

480

0,1

580

0,1

600

0,1

475

0,1

590

0,1

505

0,1

645

0,1

Ireland

1 805

0,4

2 065

0,4

2 145

0,5

970

0,2

875

0,2

1 355

0,3

1 105

0,2

Grèce

88 820

18,1

84 705

17,5

43 150

10,0

73 670

15,7

104 575

19,6

33 790

6,8

45 765

8,9

Spain

73 220

14,9

60 880

12,6

32 915

7,6

42 150

9,0

33 495

6,3

27 845

5,6

27 340

5,3

France

83 440

17,0

77 600

16,0

84 890

19,7

86 955

18,5

79 950

15,0

81 000

16,4

84 675

16,4

Croatia

:

:

:

:

4 355

1,0

3 120

0,7

3 910

0,7

4 730

1,0

4 400

0,9

Italy

29 505

6,0

29 345

6,1

23 945

5,6

25 300

5,4

27 305

5,1

32 365

6,6

36 240

7,0

Cyprus

3 205

0,7

3 110

0,6

4 130

1,0

3 525

0,7

2 250

0,4

1 575

0,3

1 850

0,4

Latvia

1 060

0,2

2 070

0,4

2 080

0,5

1 555

0,3

1 190

0,2

1 450

0,3

1 350

0,3

Lithuania

1 765

0,4

1 910

0,4

1 770

0,4

2 245

0,5

1 870

0,4

1 740

0,4

2 080

0,4

Luxembourg

:

:

1 945

0,4

1 015

0,2

775

0,2

700

0,1

655

0,1

915

0,2

Hungary

6 935

1,4

7 450

1,5

5 940

1,4

5 885

1,3

11 750

2,2

10 765

2,2

8 730

1,7

Malta

1 730

0,4

2 255

0,5

2 435

0,6

990

0,2

575

0,1

415

0,1

470

0,1

Netherlands

29 500

6,0

27 265

5,6

32 435

7,5

33 735

7,2

23 765

4,5

32 950

6,7

31 565

6,1

Austria

8 520

1,7

8 160

1,7

10 085

2,3

:

:

9 910

1,9

11 850

2,4

8 850

1,7

Poland

7 750

1,6

7 995

1,7

9 215

2,1

10 160

2,2

13 635

2,6

20 010

4,1

24 825

4,8

Portugal

8 570

1,7

8 565

1,8

5 450

1,3

3 845

0,8

5 080

1,0

6 200

1,3

5 760

1,1

Romania

3 095

0,6

3 015

0,6

2 245

0,5

2 030

0,4

1 930

0,4

2 070

0,4

1 975

0,4

Slovenia

4 410

0,9

2 055

0,4

1 040

0,2

1 025

0,2

1 025

0,2

1 375

0,3

1 220

0,2

Slovakia

580

0,1

490

0,1

545

0,1

925

0,2

1 575

0,3

1 735

0,4

2 375

0,5

Finland

4 685

1,0

4 300

0,9

4 330

1,0

3 360

0,7

4 905

0,9

17 975

3,6

7 255

1,4

Sweden

17 600

3,6

19 905

4,1

14 695

3,4

14 280

3,0

18 150

3,4

17 585

3,6

20 525

4,0

United Kingdom

54 150

11,0

49 365

10,2

57 415

13,3

65 365

13,9

70 020

13,1

59 895

12,1

54 910

10,6

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

(¹) Coverage changes over time: sum of available data for EU Member States.

           

Source : Eurostat (online data code: migr_eiord)

PAYS 

2018

Nombre de demandes

Taux de délivrance

AFGHANISTAN

20

40

AFRIQUE DU SUD

0

-

ALBANIE

501

99,6

ALGÉRIE

1918

49,69

ALLEMAGNE

9

33,33

ANGOLA

22

54,55

ANTIGUA ET BARBUDA

0

-

ARABIE SAOUDITE

1

0

ARGENTINE

1

100

ARMÉNIE

120

93,33

AUTRICHE

1

100

AZERBAÏDJAN

7

28,57

BAHREÏN

0

-

BANGLADESH

32

46,88

BARBADES

0

-

BELGIQUE

8

75

BÉNIN

5

60

BHOUTAN

0

-

BIÉLORUSSIE

5

80

BOLIVIE

0

-

BOSNIE-HERZÉGOVINE

37

45,95

BRÉSIL

11

54,55

BULGARIE

30

86,67

BURKINA FASO

2

0

BURUNDI

0

-

CAMBODGE

0

-

CAMEROUN

56

75

CANADA

4

50

CAP VERT

24

75

CHILI

5

100

CHINE

78

65,38

CHYPRE

1

0

CISJORDANIE ET LA BANDE DE GAZA

3

0

CITOYENS BRITANNIQUES D’OUTRE-MER (ETC)

0

-

COLOMBIE

6

83,33

COMORES

10

50

CONGO, RÉPUBLIQUE DÉMOCRATIQUE DU

96

61,46

CONGO, RÉPUBLIQUE DU

22

50

CORÉE DU NORD

0

-

CORÉE DU SUD

0

-

COSTA RICA

0

-

CÔTE D’IVOIRE

102

53,92

CROATIE

12

33,33

CUBA

4

50

DANEMARK

0

-

DJIBOUTI

1

100

DOMINIQUE

1

100

ÉGYPTE

114

22,81

EL SALVADOR

0

-

ÉMIRATS ARABES UNIS

0

-

ÉQUATEUR

0

-

ÉRYTHRÉE

7

0

ESPAGNE

17

94,12

ESTONIE

2

50

ÉTATS UNIS D’AMÉRIQUE

1

100

ÉTHIOPIE

2

50

FÉDÉRATION DE RUSSIE

39

17,95

GABON

10

50

GAMBIE

8

37,5

GÉORGIE

291

91,75

GHANA

7

14,29

GRÈCE

2

0

GUATEMALA

5

0

GUINÉE

121

76,03

GUINÉE BISSAU

3

0

GUINÉE ÉQUATORIALE

12

75

GUYANA

0

-

HAÏTI

3

66,67

HONDURAS

0

-

HONG KONG

0

-

HONGRIE

8

75

INDE

54

46,3

INDETERMINE

0

-

IRAK

180

1,67

IRAN

47

2,13

IRLANDE

0

-

ISRAËL

2

50

ITALIE

12

100

JAMAÏQUE

0

-

JAPON

1

100

JORDANIE

0

-

KAZAKHSTAN

3

100

KENYA

0

-

KIRIBATI

0

-

KOSSOVO

139

82,01

KOWEÏT

0

-

KYRGYSTAN

0

-

LETTONIE

3

100

LIBAN

7

42,86

LIBERIA

5

20

LIBYE

26

3,85

LITUANIE

11

72,73

LUXEMBOURG

0

-

MACEDOINE

16

87,5

MADAGASCAR

2

100

MALAISIE

0

-

MALDIVES

0

-

MALI

101

51,49

MALTE

2

0

MAROC

909

48,84

MAURICE

4

50

MAURITANIE

10

40

MEXIQUE

3

0

MICRONÉSIE (FÉDÉRATION DES ÉTATS DE)

0

-

MOLDAVIE

44

88,64

MONGOLIE

16

81,25

MONTENEGRO

21

76,19

MOZAMBIQUE

1

0

MYANMAR (BIRMANIE)

0

-

NÉPAL

2

0

NICARAGUA

1

100

NIGER

2

50

NIGERIA

52

48,08

OUGANDA

0

-

OUZBÉKISTAN

1

100

PAKISTAN

99

69,7

PALAU

1

0

PARAGUAY

1

100

PAYS-BAS

12

75

PÉROU

8

100

PHILIPPINES

9

66,67

POLOGNE

37

97,3

PORTUGAL

18

83,33

RÉPUBLIQUE CENTRAFRICAINE

1

0

RÉPUBLIQUE DOMINICAINE

3

33,33

RÉPUBLIQUE SLOVAQUE

4

100

RÉPUBLIQUE TCHÈQUE

4

100

ROUMANIE

277

91,34

ROYAUME-UNI

3

100

RWANDA

2

100

SAINTE LUCIE

3

100

SÉNÉGAL

124

51,61

SERBIE

80

60

SIERRA LEONE

0

-

SLOVÉNIE

2

0

SOMALIE

2

0

SOUDAN

37

43,24

SRI LANKA

10

90

SUÈDE

0

-

SUISSE

1

100

SURINAM

8

100

SWAZILAND

0

-

SYRIE

6

0

TADJIKISTAN

1

0

TAIWAN

0

-

TANZANIE

2

50

TCHAD

7

42,86

THAÏLANDE

1

100

TOGO

0

-

TRINIDAD ET TOBAGO

0

-

TUNISIE

1 176

43,03

TURKMENISTAN

2

0

TURQUIE

25

60

TUVALU

5

0

UKRAINE

26

69,23

URUGUAY

2

50

VENEZUELA

1

100

VIÊT-NAM

14

57,14

YÉMEN

0

-

ZAMBIE

0

-

ZIMBABWE

1

100

Total général

7 499

56,95

Source : ministère de l’intérieur

2/ France - Accords de gestion concertée de flux migratoires et arrangements ou procès-verbaux sur les procédures d’identification et de délivrance des LPC

A/ Accords de gestion concertée de flux migratoires (comprenant des clauses sur la réadmission)

– Des accords de gestion concertée des flux migratoires et de développement solidaire sont en vigueur avec 7 pays : Sénégal (accord du 23 septembre 2006 complété par un avenant du 25 février 2008), Gabon (accord du 5 juillet 2007), République du Congo (accord du 25 octobre 2007), Bénin (accord du 28 novembre 2007), Tunisie (accord du 28 avril 2008), Cap Vert (accord du 24 novembre 2008) et Burkina Faso (accord du 10 janvier 2009).

B/ Arrangements ou procès-verbaux sur les procédures d’identification et de délivrance des LPC

– Des procès-verbaux ou mémorandums sur les procédures d’identification et de délivrance des LPC existent avec l’Algérie (1994) le Maroc (1993 et 2018), la Tunisie (1994), le Soudan (2006), la Géorgie (2006), la Biélorussie (2007), le Vietnam (2011) et l’Arménie (2011).

 

Phase n° 1 - interpellation de l’étranger en situation irrégulière et décision d’éloignement forcé – acheminement en centre de rétention administrative

1

Contrôle et interpellation (mission Sécurités, programme 176)

Métropole uniquement

61 M€

2

Procédure administrative en préfecture (hors préfecture de police de Paris) – Mesure administrative d’éloignement et de surveillance de la personne (assignation à résidence ou placement en centre de rétention administrative) (mission Sécurités, budget DCPAF, programme 307)

27,81 M€

3

Procédure administrative au sein de la préfecture de police de Paris – Mesure administrative d’éloignement et de surveillance de la personne (assignation à résidence ou placement en centre de rétention administrative) (mission Sécurités, programme 176, et budget spécial)

2,74 M€

4

Mesure judiciaire d’éloignement forcé – Non évalué puisque non détachable du contentieux principal

Non évalué

5

Acheminement en CRA - inclus dans la ligne n° 1

Inclus dans la ligne n° 1

 

Coût de la phase n° 1 :

91,55 M€

 

Phase 2 : surveillance de la personne et temps juridictionnel

 

Phase 2 - A - surveillance de la personne 

 

6

Frais de fonctionnement des CRA / LRA / ZA (charges de fonctionnement et d’entretien immobilier), (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

25,29 M€

7

Frais de personnel DCPAF en CRA / LRA / ZA  incluant les escortes pour présentation devant des juridictions ou des consulats (mission Sécurités, budget DCPAF, programme 176)

Métropole uniquement

119,9 M€

8

Frais de personnel Préfecture de police en CRA   incluant transferts devant juridictions et consulats + préacheminement (mission Sécurités, budget Préfecture de police, programme 176).

23,18 M€

9

Frais de personnel OFII en CRA (présence de 56 médiateurs) (mission Immigration, asile et intégration, budget OFII, programme 104).

1,48 M€

10

Dépenses d’investissement en CRA (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

3,84 M€

11

Dépenses d’intervention sanitaire en CRA (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

8,14 M€

12

Dépenses d’accompagnement juridique et social en CRA (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

6,85 M€

13

Dépenses d’assistance humanitaire en LRA

1,6 M€

14

Frais de fonctionnement des CPAR (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303) (poste compté dans le coût des éloignements aidés)

0

15

Assignations à résidence (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

0,92 M€

16

Frais de personnel Police nationale - Gendarmerie nationale liés aux assignations à résidence (notification, pointage) (mission Sécurités, programmes 152 et 176).

Coût ne pouvant être déterminé puisque dilué dans l’activité quotidienne des forces de sécurité intérieure.

Coût ne pouvant pas être déterminé

17

Mesures associées aux éloignements forcés (interprétariat et LPC) (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

2,74 M€

 

Sous-total Phase 2 - A - surveillance de la personne 

193,94 M€

 

Phase 2 - B - Temps juridictionnel (frais de défense et condamnation) :

 

18

Aide juridictionnelle accordée aux étrangers (mission Justice, budget du ministère de la justice, programme 101). Donnée pondérée.

24,5 M€

19

Frais de défense et condamnation aux frais irrépétibles pour l’État (mission Administration générale et territoriale de l’État, programme 216)

13 M€

 

Sous-total Phase 2 – B - Temps juridictionnel (frais de défense et condamnation) :

37,5

 

Phase 2 - C - Temps juridictionnel (frais de fonctionnement de la justice administrative et de la justice judiciaire)

 

20

Frais de fonctionnement de la justice administrative liés au contentieux de l’éloignement (mission Conseil et contrôle de l’État, programme 165). Donnée pondérée.

76,45 M€

21

Frais de fonctionnement de la justice judiciaire liés au contentieux de prolongation de la rétention / placement en zone d’attente (mission Justice, programme 166). Donnée pondérée.

40 M€

 

Sous-total Phase 2 - C - Temps juridictionnel (frais de fonctionnement de la justice administrative et de la justice judiciaire) :

116,45 M€

 

Coût de la phase n° 2

347,89 M€

 

Phase n° 3 : éloignement 

 

22

Frais de personnel pré-acheminement DCPAF (mission Sécurités, budget DCPAF, programme 176)

4,7 M€

23

Frais de personnel pré-acheminement Préfecture de police - Inclus dans la ligne 6

Inclus dans la ligne 6

24

Frais de personnel et de fonctionnement DCPAF pour les éloignements (mission Sécurités, budget DCPAF, programme 176)

7,7 M€

25

Frais de personnels Reconduites à la frontière (Gendarmerie nationale)

1 M€

26

Billetterie, affrètement d’avions, etc. (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

28,55 M€

 

Coût de la phase n° 3 :

41,95 M€

 

Diminution de charges

 

27

Article L. 626-1 du CESEDA (produit de la contribution forfaitaire représentative des frais de réacheminement acquittée par l’employeur d’un étranger en situation irrégulière) (versement au budget général)

– 1,3 M€

28

Articles L. 625-1 à L. 625-7 du CESEDA (méconnaissance des obligations incombant aux entreprises de transport) (versement au budget général)

– 8,24 M€

29

Fonds Asile, Migration et Intégration - Contribution au financement des éloignements forcés (mission Immigration, asile et intégration, budget DGEF, programme 303)

– 1,9 M€

30

Remboursements Frontex

– 1,5 M€

 

Total des diminutions de charge

– 12,94 M€

 

Total des phases 1, 2 et 3 et de la diminution de charges

468,45 M€

 

Nb d’éloignements forcés métropole

15 677

 

Nb d’éloignements forcés outre-mer :

18 283

 

Total des éloignements forcés en métropole et outre-mer :

33 960

 

Coût par éloignement forcé outre-mer et métropole

13 794,22 €

Source : commission des finances

Ligne

Source

11

Actualisation d’une donnée figurant dans le rapport de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale de la police nationale établi en septembre 2009 sur le coût de la reconduite à la frontière des étrangers en situation irrégulière.
Coût 2008 (métropole uniquement) : 44 M€ (34,7 M€ police et 9,3 M€ Gendarmerie) sur la base de 90 203 interpellations d’étrangers en situation irrégulière réalisées en 2008.
Actualisation reposant sur la prise en compte de l’évolution du nombre d’interpellations (110 691 interpellations réalisées en 2018 (+ 22,71 %)) et sur l’inflation cumulée entre 2018 et 2018 (donnée Insee, + 13,5 %).

Résultat : 61,28 M€ arrondis à 61 M€.

Coût hors outre-mer.

22

Actualisation d’une donnée figurant dans le rapport de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale de la police nationale établi en septembre 2009 et répartition de ce coût entre les éloignements forcés et les éloignements aidés.

Coût 2008 (métropole uniquement) : 20,4 M€ dont 18,4 M€ de dépenses de personnel et 2 M€ d’autres frais.

Actualisation des dépenses de personnel par la DGEF : 28,92 M€

Actualisation des autres frais : 2,5 M€

Coût hors outre-mer : 31,42 M€ arrondis à 31,5 M€.

Clé de répartition de ce coût entre les retours aidés et les retours forcés. En 2018, le ministère de l’intérieur a compté, en métropole, 2 070 éloignements aidés (c’est-à-dire des aides au retour avec OQTF) et 15 677 éloignements forcés (toutes mesures d’éloignements incluses), soit 17 747. Les 2 070 éloignements aidés représentent 11,7 % du total et les éloignements forcés 88,3 %. Ces proportions ont été appliquées pour répartir le coût de 31,5 M€ entre les retours aidés et les retours forcés.

33

Réponse de la préfecture de police

Application par la commission des finances de la même clé de répartition qu’à la ligne 2.

44

Non évalué puisque non détachable du contentieux principal

55

Inclus dans la ligne 1

66

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 46

77

Réponse de la Direction centrale de la police aux frontières au questionnaire (9,2 M€ pour ZA + 111,8 M€ pour CRA)

88

Réponse de la préfecture de police

99

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

110

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 47

111

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 48

112

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 48

113

Réponse de la Direction générale des étrangers en France

114

Réponse de la Direction générale des étrangers en France

115

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 46

116

Coût ne pouvant être déterminé puisque dilué dans l’activité quotidienne des forces de sécurité intérieure.

117

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 46

118

PAP LF 2019, Politique française de l’immigration et de l’intégration, p. 56. Aide juridictionnelle Tous contentieux « étrangers » (et pas seulement celui de l’éloignement) = 30,6 M€. Retenir 80 % de ce coût = 24,48 M€ arrondis à 24,5 M€

119

Réponse de la DGEF : 16,15 M€ pour les frais de défense et condamnation aux frais irrépétibles pour l’État. Montant tous contentieux « étrangers » confondus et non seulement celui de l’éloignement. 82 % de ce coût est retenu (ratio contentieux de l’éloignement dans le contentieux des étrangers = 82 %), 13,24 arrondis à 13 M€

120

Réponse du Conseil d’Etat sur le détail des contentieux TA et CAA. Contentieux de l’éloignement = 81 071 affaires soit 31,59 % du contentieux total. Pourcentage de 31,59 % appliqué aux CP des lignes "Fonctions juridictionnelles des TA" et "Fonctions juridictionnelles des CAA "(RAP 2018, p. 26)

221

Estimation Commission des finances en l’absence de réponse du ministère de la justice. Application du coût unitaire d’un contentieux TA/CAA (hors CE) sur le nb de contentieux JLD liés à l’éloignement (48 370 : 34 560 décisions JLD et 13 810 décisions en cour d’appel). 40,37 M. Arrondis à 40 M€.

222

Réponse de la Direction centrale de la police aux frontières

223

Réponse de la Préfecture de police

224

Réponse de la Direction centrale de la police aux frontières

225

Réponse de la Direction générale de la Gendarmerie nationale

226

Rapport annuel de performance 2018 (mission Immigration, asile et intégration), p. 46

227

Réponse de la Direction générale des étrangers en France (donnée 2017)

228

Réponse de la Direction générale des étrangers en France

229

Réponse de la Direction générale des étrangers en France

330

Réponse de la Direction générale des étrangers en France (la DGEF n’a cependant communiqué que les fonds Fami ayant soutenu des retours effectifs et non les fonds ayant soutenu l’amélioration des conditions de vie dans les CRA ou l’assistance juridique dans les CRA)

Source : commission des finances

 

Phase n° 1 - Décision d’éloignement (132)

1

Procédure administrative en préfecture – Mesure administrative d’éloignement (mission Sécurités, budget DCPAF, programme 176) - Métropole uniquement

3,69 M€

2

Procédure administrative préfecture de police de Paris – Mesure administrative d’éloignement (mission Sécurités, programme 176 et budget spécial Préfecture de police)

0,36 M€

 

Coût de la phase n° 1 :

4,05 M€

 

Phase 2 : hébergement

3

Hébergement en centre de préparation au retour (programme 303 Immigration, asile et intégration, budget DGEF)

7,15 M€

4

Hébergement en d’autres lieux faisant l’objet d’un financement par l’État

Donnée financière non obtenue

 

Coût de la phase n° 2

7,15 M€

 

Phase n° 3 : financement de l’aide au retour et à la réinsertion incluant le transport des bénéficiaires (programme 104, Intégration et accès à la nationalité française, budget OFII)

 

5

Aide au retour – Allocation

9,59 M€

6

Aide au retour - Transport

L’OFII a souligné que ce chiffrage devait était incertain en raison de difficultés consécutives au basculement récent dans la gestion budgétaire et comptable publique et au déploiement d’un nouveau système d’information.

5,78 M€

7

Aide au retour - Frais de personnels OFII (en directions territoriales, hors siège et représentations à l’étranger)

1,92 M€

 

Coût de l’aide au retour :

17,29 M€

8

Aide à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) – Aide de niveau 1 (aide à la réinsertion sociale)

0,26 M€

9

Aide à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) – Aide de niveau 2 (aide à la réinsertion par l’emploi)

0,13 M€

10

Aide à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) – Aide de niveau 3 (aide à la réinsertion par la création d’entreprise)

9,49 M€

11

Aide à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) - Frais de personnels OFII (en directions territoriales, hors siège et représentations à l’étranger)

0,21 M€

 

Coût de l’aide à la réinsertion (dispositifs nationaux, bilatéraux et européens) :

10,09 M€

 

Coût de la phase n° 3 :

27,38 M€

 

Diminution de charges

 

12

Fonds Asile, Migration et Intégration - Contribution au financement des retours aidés (mission Immigration, asile et intégration)

–11,79 M€

 

Total de la diminution de charges

– 11,79 M€

 

Total des phases 1, 2 et 3 et de la diminution de charges

26,79 M€

 

Nb de retours aidés selon la DCPAF :

6 845

 

Nb de retours aidés selon l’OFII :

10 676

 

Coût par retour aidé - (base DCPAF)

3 914 €

 

Coût par retour aidé - (base OFII)

2 509 €

Source : commission des finances

Ligne

Source

11

Actualisation d’une donnée figurant dans le rapport de l’inspection générale de l’administration et de l’inspection générale de la police nationale établi en septembre 2009 et répartition de ce coût entre les éloignements forcés et les éloignements aidés.

Coût 2008 (métropole uniquement) : 20,4 M€ dont 18,4 M€ de dépenses de personnel et 2 M€ d’autres frais.

Actualisation des dépenses de personnel par la DGEF : 28,92 M€.

Actualisation des autres frais : 2,5 M€

Coût hors outre-mer : 31,42 M€ arrondis à 31,5 M€. Clé de répartition de ce coût entre les retours aidés et les retours forcés. En 2018, le ministère de l’intérieur a compté, en métropole, 2 070 éloignements aidés (c’est-à-dire des aides au retour avec OQTF) et 15 677 éloignements forcés (toutes mesures d’éloignements incluses), soit 17 747. Les 2 070 éloignements aidés représentent 11,7 % du total et les éloignements forcés 88,3 %. Ces proportions ont été appliquées pour répartir le coût de 31,5 M€ entre les retours aidés et les retours forcés.

22

Réponse de la préfecture de police. Application par la commission des finances de la même clé de répartition qu’à la ligne 2.

33

Réponse de la DGEF au questionnaire

44

Donnée financière indisponible

55

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

66

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration.

L’OFII a précisé que la détermination du coût de transport en 2018 est incertaine en raison d’un contexte particulier lié au basculement dans la gestion budgétaire et comptable publique en janvier 2017 conjugué à un changement d’outil informatique

77

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

88

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

99

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

110

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

111

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

112

Réponse de l’Office français de l’immigration et de l’intégration

Source : commission des finances

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