La préparation et l'initiative des textes législatifs
Fiche de synthèse n°55 : La préparation et l'initiative des textes législatifs
Point clé : résumé de la fiche de synthèse
Selon une conception notamment consacrée par la Révolution de 1789, la loi est l’expression de la volonté générale. Il existe plusieurs sortes de loi. La loi dite ordinaire (ou Loi) doit ainsi être distinguée notamment de la Loi référendaire adoptée directement par le Peuple ou de la Loi Constitutionnelle qui peut être adoptée par le Parlement ou par le Parlement et le Peuple, dans tous les cas selon une procédure spécifique.
La Loi ordinaire se définit schématiquement par deux critères cumulatifs :
- un critère dit organique : c’est un acte adopté par le Parlement ;
- un critère dit matériel : c’est un acte qui crée des obligations de comportement pour des destinataires définis de façon générale et abstraite (c’est-à-dire qu’ils ne sont pas individuellement désignés).
Elle intervient en principe dans les matières essentielles décrites par l’article 34 de la Constitution.
L’origine des textes de loi
L’initiative des lois appartient :
- au Premier ministre – on parle alors de « projets de loi » ;
- ou aux parlementaires, députés et sénateurs – il s’agit alors de « propositions de loi ».
La préparation des projets de loi
Un avant-projet de loi est préparé par le ministre, chef de file du projet, avec son cabinet et l’administration qu’il dirige, puis fait l’objet de réunions interministérielles.
Il est ensuite obligatoirement présenté pour avis au Conseil d’État. Le Gouvernement peut également solliciter l’avis du Conseil économique, social et environnemental.
Il est enfin examiné en conseil des ministres.
La préparation des propositions de loi
Le ou les parlementaires examinent le sujet sur lequel ils souhaitent légiférer. Pour cela, ils peuvent notamment conduire des auditions avec les représentants des administrations, des organisations professionnelles, des syndicats afin de recueillir les éléments d’information nécessaires sur les difficultés rencontrées sur un sujet et les solutions envisageables. Comme un projet de loi, une proposition de loi comprend un exposé des motifs, qui développe les arguments en faveur de l’adoption du dispositif proposé, et une partie normative, prenant la forme d’articles de loi qui décrivent des obligations de comportement.
Les propositions de loi étant d’origine parlementaire, elles ne sont pas, comme les projets de loi, délibérées en conseil des ministres et soumises obligatoirement à l’avis du Conseil d’État. Elles peuvent néanmoins être examinées par le conseil d’Etat à la demande du Président de l’Assemblée nationale avec l’accord de l’auteur de la proposition.
Les conditions de recevabilité des propositions de loi
Les propositions de lois se voient appliquer des règles de recevabilité fixées par la Constitution.
Ainsi, de même que les amendements, les propositions de loi ne doivent pas avoir pour conséquence une diminution des ressources publiques ou la création ou l’aggravation d’une charge publique (article 40 de la Constitution). Une délégation du Bureau de l’Assemblée assure ce contrôle. Dans les faits, le contrôle est peu restrictif.
Le dépôt des projets et des propositions de loi
Les propositions de lois sont logiquement déposées devant la chambre, Assemblée nationale ou Sénat, à laquelle appartiennent les parlementaires auteurs du texte. En revanche, , un projet de loi peut être déposé par le Gouvernement indifféremment devant l’Assemblée nationale ou le Sénat, sauf pour certaines catégories de textes. C’est ainsi que les projets de loi de finance sont nécessairement soumis en premier à l’Assemblée, tandis que les projets de loi ayant pour principal objet l'organisation des collectivités territoriales doivent être d’abord examinés par le Sénat
Le poids de de l’initiative parlementaire
En France comme dans la plupart des pays, les textes de loi sont majoritairement d’origine Gouvernementale. Sous la présente législature, environ 65% des textes adoptés sont des projets de loi. Cela s’explique notamment par le fait que le Gouvernement dispose d’une administration et d’une expertise technique souvent indispensables lorsqu’il s’agit de concevoir un texte législatif nouveau, notamment lorsqu’il s’agit de concevoir un texte volumineux traitant d’une réalité complexe.
Toutefois, les députés connus pour être les spécialistes d’un sujet sont le plus souvent associés par le ministre à la réflexion sur le contenu d’un projet de loi à venir. De même, les missions d’informations menées par les députés peuvent alimenter la réflexion pour des projets ensuite portés par le gouvernement.
En outre , la part de propositions de loi dans le total des textes législatifs adoptés a augmenté depuis la dernière révision constitutionnelle de 2008 qui donne à chaque assemblée la maîtrise de son ordre du jour une semaine sur quatre. Elle est passée de 25% sous la législature 2002-2007 à 35% depuis le début de cette législature. Il est vrai que les projets de loi traitent en général de sujets plus larges que les propositions de loi et comportent un nombre plus important d’articles mais il s’agit néanmoins d’une évolution notable.
Nbre de projets et de propositions de loi déposés et adoptés depuis le début de la XVè
