N° 4465
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 mars 2012.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
sur le bilan d’activités de la commission des Affaires étrangères
sous la XIIIe législature (2007-2012)
et présenté par
M. Axel PONIATOWSKI
Président
Ce rapport d’information a pour objet d’établir un bilan des travaux de la commission des affaires étrangères alors que la XIIIème législature arrive à son terme. Il ne s’agit pas ici de porter un jugement sur la politique étrangère de la France, ni même de tenter une évaluation de l’influence de la commission sur cette politique, mais de rendre compte, le plus objectivement possible, de la manière dont les membres de cette commission ont utilisé les outils que la Constitution et le Règlement de l’Assemblée nationale mettent à leur disposition.
Les statistiques qui figurent en deuxième partie de ce rapport font apparaître clairement un phénomène qui n’étonnera pas les observateurs de l’activité parlementaire : la croissance très forte, pour ne pas dire l’explosion, des activités de contrôle de cette commission alors que le nombre d’accords internationaux examinés n’a pas varié significativement d’une législature à l’autre.
Ce constat pourrait laisser croire que la croissance des activités de contrôle s’accompagne d’une stagnation des activités législatives ; cependant, une telle conclusion serait hâtive, car, en réalité, le temps consacré à l’examen des conventions a très probablement augmenté, même si l’outil statistique ne permet pas de le mesurer précisément.
Ce rapport est l’occasion de délivrer quelques observations sur la procédure de ratification des traités et la manière dont le Parlement y est associé.
L’essentiel de l’activité législative de la commission consiste en l’examen des conventions internationales. Les statistiques, dans ce domaine, pourraient laisse croire que le niveau de cette activité n’a guère varié d’une législature à l’autre. En effet, le nombre d’accords internationaux examinés par la commission sous cette législature – 254 (1) – est équivalent à celui atteint sous la précédente ( 237 ).
Cependant, le nombre d’accords susceptibles d’être soumis au Parlement a connu une très nette augmentation du fait d’une inflexion de la jurisprudence du Conseil d’Etat. Jusqu’en janvier 2009, en effet, il suffisait qu’un accord contienne une clause prévoyant que les dépenses supplémentaires seraient prises en charge « dans la limite des disponibilités budgétaires », pour que le Conseil écarte la compétence du Parlement. Depuis un avis du 3 janvier 2009, le Conseil estime que cette clause de style n’est pas suffisante et apprécie très strictement l’impact financier de l’accord ce qui a eu pour conséquence de multiplier par trois le flux annuel des accords ressortissant de la compétence du Parlement.
Cette nouvelle cause d’inflation législative ne s’est pas encore traduite par une augmentation du nombre de projets de loi de ratification en raison des délais – anormalement longs – de la procédure de dépôts de ces projets (2). En décembre 2011, près d’une centaine d’accords attendaient d’être soumis à l’examen du Conseil des ministres. La prochaine législature devra faire face à cet afflux à moins de rallonger encore les délais qui séparent la signature des accords de leur entrée en vigueur.
Quels sont les enseignements de la législature s’agissant de la qualité du travail législatif de la commission ?
La commission est saisie au fond de la totalité des accords soumis au Parlement. Elle conclut à l’adoption ou au rejet du projet de loi, la Constitution ne permettant ni d’amender le texte des traités, ni de formuler de réserves sur leur application. Cet encadrement très strict l’a conduite à maintes reprises à souhaiter qu’elle puisse être associée, ou tout au moins informée, de la négociation de certains accords. Jusqu'à présent, ce souhait est resté sans suite, le Gouvernement se réfugiant derrière la prérogative constitutionnelle selon laquelle l’Exécutif négocie les traités. Pourtant, ne pourrait-on imaginer une procédure permettant au Parlement d’être informé, voire d’exprimer son avis, sur certaines négociations en cours ?
Faute de pouvoir intervenir en amont, la commission exerce néanmoins un contrôle en aval. D’une manière générale, et sans qu’il soit possible de fournir de statistiques en la matière, l’examen des accords internationaux est de plus en plus méthodique. Les rapporteurs y consacrent plus de temps et les commissaires, plus nombreux aux réunions de commission, posent davantage de questions qui font du passage en commission davantage qu’une simple formalité.
A titre d’exemple, on citera l’approbation de la convention de sécurité sociale avec le Maroc (3), qui fit l’objet de deux réunions de la commission afin que celle-ci soit pleinement éclairée sur les conséquences financières de ce texte et sur une disposition relative au statut des épouses de polygames.
La commission peut également demander que l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée soit ajournée. Ce fut le cas pour l’accord de partenariat et de coopération établissant un partenariat entre les Communautés européennes et le Turkménistan. Examiné par la commission le 7 avril 2010, celle-ci l’adopta mais demanda au Gouvernement de ne pas l’inscrire à l’ordre du jour tant que deux journalistes turkmènes arbitrairement détenus ne seraient pas libérés. De fait, ce texte, à ce jour, n’a pas été soumis au vote de l’Assemblée.
L’examen des projets de loi de ratification gagnerait sans doute en qualité si le Gouvernement voulait bien définir à l’avance des priorités d’examen permettant à la commission de mieux organiser son travail. Force est de constater que certains accords attendent des années avant d’être soumis à l’approbation parlementaire alors que d’autres sont déposés dans l’urgence en imposant à la commission des délais d’examen trop courts.
La plupart de ces accords – 194 – ont fait l’objet d’une procédure d’examen simplifié en séance publique à la demande de la commission ; cependant 57 ont fait l’objet d’un débat en séance, soit un nombre supérieur à celui de la précédente législature (41). Ces débats ont été organisés soit parce que la commission a estimé qu’il convenait que ces accords fassent l’objet d’un débat, soit parce qu’un président de groupe a fait opposition à cette procédure. Sous cette législature, les présidents de groupe de l’opposition se sont opposés à neuf reprises à la procédure simplifiée. Ce faible taux indique qu’un bon équilibre a été trouvé par la commission entre le souci de ne pas encombrer la séance publique avec des textes qui ne soulèvent pas de difficultés et celui de donner à l’adoption de certains textes toute la solennité requise.
Parmi les accords examinés par la commission, on retiendra :
– le Traité de Lisbonne
– quatre accords de stabilisation et d’association (Albanie, Serbie, Monténégro et Bosnie).
– la révision des Accords de partenariat ACP (groupe des États d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique)
– le traité franco-britannique relatif à des installations radiographiques et hydrodynamiques qui est l’un des éléments de l’approfondissement des relations franco-britanniques en matière de défense
– cinq accords de défense avec des pays africains qui ont redéfini les relations de coopération militaire avec ces pays
– l’accord de défense avec les Emirats arabes unis
– sept accords de gestion des flux migratoires avec des pays d’Afrique
– 37 accords relatifs à la coopération fiscale qui ont jeté les bases d’une politique active contre les paradis fiscaux
– le protocole de Londres sur les brevets européens
– l’accord entre la France et l’organisation internationale ITER
– l’accord relatif au musée universel d’Abou Dabi
– le traité instituant le mécanisme européen de stabilité.
Par ailleurs, le suivi de l’application des conventions se développe. Au cours de cette législature, la commission a procédé à des auditions ayant cet objet s’agissant, d’une part, de l’accord relatif au musée universel d'Abou Dabi, et, d’autre part, des accords relatifs à la lutte contre les paradis fiscaux. Il conviendra à l’avenir de poursuivre ce travail car les effets de ces traités ne pourront être sérieusement évalués que dans la durée.
En dehors des accords internationaux, la commission a examiné six projets de loi qui ont fait l’objet d’un débat en séance publique :
Cinq pour lesquels elle s’est saisie pour avis :
– le projet de loi n° 57 relatif à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile (rapporteur : M. Philippe Cochet) ;
– le projet de loi constitutionnelle n° 561 modifiant le titre XV de la Constitution (révision constitutionnelle préalable à la ratification du Traité de Lisbonne) (rapporteur : M. Hervé de Charrette) ;
– le projet de loi constitutionnelle n° 820 de modernisation des institutions de la Ve République (rapporteur : M. Axel Poniatowski) ;
– le projet de loi n° 1216 relatif à la programmation militaire pour les années 2009 à 2014 et portant diverses dispositions concernant la défense (rapporteur : M. Loïc Bouvard) ;
– le projet de loi n° 951 portant adaptation du droit pénal à l’institution de la Cour pénale internationale (rapporteure : Mme Nicole Ameline) ;
Et un projet pour lequel elle était compétente au fond : le projet de loi relatif à l’action extérieure de l’Etat, dont la loi a été promulguée le 27 juillet 2010. La commission, sur le rapport de M. Hervé Gaymard, a été à l’origine de trois dispositions importantes : la première a inclus dans la catégorie des établissements contribuant à l’action extérieure de la France l’ensemble des agences existantes, la deuxième a rendu effective l’expérimentation consistant à rattacher à l’Institut français le réseau culturel à l’étranger ; la troisième a redéfini le périmètre de « Campus France » afin de réunir dans la même structure l'ensemble des bourses du gouvernement français. L’application de cette loi, a fait l’objet d’un rapport d’information (n° 4356), déposé le 15 février 2012.
La commission des Affaires étrangères a rendu des avis sur les budgets suivants :
– Action extérieure de l'Etat (rapporteure : Mme Geneviève Colot) ;
– Rayonnement culturel et scientifique (pour 2008, 2009, 2010) – Diplomatie culturelle et d’influence (pour 2011 et 2012) (rapporteur : M. François Rochebloine) ;
– Aide publique au développement (rapporteure : Mme Henriette Martinez) ;
– Défense (rapporteur : M. Jean-Michel Boucheron) ;
– Commerce extérieur (rapporteur : M. Jean-Paul Bacquet) ;
– Immigration, asile et intégration (rapporteur : M. Philippe Cochet) ;
– Audiovisuel extérieur (rapporteur : M. Didier Mathus) ;
– Ecologie, développement et aménagement durables (pour 2008, 2010, 2011 et 2012) (rapporteur : M. Jean-Jacques Guillet) ;
– Affaires européennes (prélèvement communautaire) (pour 2010, 2011 et 2012) (rapporteur : M. Roland Blum) ;
– Direction de l'action du gouvernement – présidence française de l’Union européenne (pour 2008) (rapporteure : Mme Nicole Ameline).
Grâce à ce travail continu, la commission a pu exercer un contrôle sur le budget du ministère des Affaires étrangères mais aussi sur ceux des ministères qui ont une influence importante dans le domaine international, le ministère de la défense en particulier. C’est grâce à ces avis, par exemple, que la prise en charge des frais de scolarité a été contenue.
Enfin, la commission des Affaires étrangères a examiné 2 propositions de résolution en matière communautaire portant sur :
– les accords de partenariat économique entre l’Union européenne et les pays d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique ;
– la réforme de la gouvernance de la politique extérieure de l'Union européenne.
Si les statistiques ne permettent pas d’évaluer précisément l’intensité de l’activité législative de la commission ; en revanche, il est possible de mesurer la croissance de ses activités de contrôle à partir de deux indicateurs :
– le nombre d’auditions, qui est passé de 159 sous la XIIème législature à 217 sous l’actuelle ;
– le nombre de rapports d’information, qui est passé de 16 à 34.
Le tableau qui suit et la liste figurant en annexe permettent d’avoir un aperçu sur l’objet des auditions de la commission.
XIIIe légis-lature |
XIIe légis-lature | |
Nombre total d’auditions |
217 |
159 |