N° 3805 tome III - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2012 (n°3775) - XIIIe législature

N° 3805

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 12 octobre 2011.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2012 (n° 3775),

TOME III

PAR M. GILLES CARREZ

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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Pages

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE, DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012 7

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012 11

EXAMEN DES ARTICLES 15

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– CrÉdits des missions

Article 32 : Crédits du budget général 15

Article 33 : Crédits des budgets annexes 16

Article 34 : Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers 17

II.– Autorisations de découvert

Article 35 : Autorisations de découvert 18

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 36 : Plafonds des autorisations d’emplois de l’État 19

Article 37 : Plafonds des emplois des opérateurs de l’État 24

Article 38 : Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière 33

Article additionnel après l’article 38 : Instauration pour 2012 d’un plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques et administratives indépendantes 37

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2010 SUR 2011

Article 39 : Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement 38

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 40 : Aménagement de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif (« avantage Scellier ») 44

Article 41 : Diminution du taux de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur des investissements immobiliers réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle 71

Après l’article 41 77

Article 42 : Taxe sur les loyers élevés des micro-logements 83

Article additionnel après l’article 42 : Réforme du régime d’exonération des plus-values mobilières 94

Après l’article 42 97

Article 43 : Révision des aides à l’amélioration de la performance énergétique 99

Article 44 : Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur de l’aide aux personnes notamment âgées ou handicapées au titre de l’habitation principale 128

Article 45 : Réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu 132

Article additionnel après l’article 45 : Intégration de la réduction d’impôt au titre des dons dans le périmètre du plafonnement global et de la réduction homothétique des niches fiscales 146

Après l’article 45 147

Article 46 : Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés 150

Après l’article 46 154

Article additionnel après l’article 46 : Déductibilité anticipée des cotisations sociales agricoles 155

Article additionnel après l’article 46 : Modification du régime fiscal des entreprises du paysage 156

Après l’article 46 156

Article 47 : Financement du recueil et du traitement des réclamations des téléspectateurs relatives aux brouillages causés par les réseaux de la bande 800 MHz 161

Après l’article 47 167

Article additionnel après l’article 47 : Instauration d’une taxe annuelle sur les résidences mobiles terrestres occupées à titre d’habitat saisonnier 168

Article additionnel après l’article 47 : Revalorisation des valeurs locatives servant de base aux impositions directes locales 169

Article additionnel après l’article 47 : Augmentation de la redevance sur les concessions de mine aurifère 169

Après l’article 47 : 170

Article additionnel après l’article 47 : Étalement de l’application des taux intercommunaux en cas de rattachement d’une commune isolée à un EPCI à fiscalité additionnelle 172

Après l’article 47 173

Article additionnel après l’article 47 : Instauration d’une TGAP sur les sacs en plastique pour fruits et légumes 175

Après l’article 47 175

Article additionnel après l’article 47 : Réforme de la responsabilité pécuniaire des comptables publics 176

Article additionnel après l’article 47 : Report de l’entrée en vigueur de la taxe additionnelle à la TIPP en Guyane 177

Article additionnel après l’article 47 : Création d’une annexe générale sur les autorités publiques et administratives indépendantes 178

Article additionnel après l’article 47 : Rapport sur la dépense fiscale en faveur de l’Outre-mer 178

Article additionnel après l’article 47 : Création d’une annexe générale sur les engagements financiers des organismes divers d’administration centrale 179

Article additionnel après l’article 47 : Rapport sur les conditions d’assurance des sylviculteurs 179

II.– Autres mesures

Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales

Article 48 : Création d’une contribution à la surface aux frais de garderie de l’Office national des forêts (ONF) 181

Article additionnel après l’article 48 : Allègement des charges pesant sur les salariés permanents dans le secteur agricole 183

Article additionnel après l’article 48 : Fixation du plafond d’augmentation de la taxe pour frais de chambres d’agriculture 184

Défense

Article 49 : Revalorisation de la retraite du combattant 185

Écologie, développement et aménagement durables

Article 50 : Modification de la taxe hydraulique affectée à Voies navigables de France (VNF) 186

Article 51 : Définition des ressources financières de l’Établissement public du Marais Poitevin 188

Enseignement scolaire

Article additionnel après l’article 51 : Régime temporaire de retraites des maîtres des établissements d’enseignement privés (RETREP) 189

Justice

Article 52 : Prorogation de deux années de la taxe finançant le fonds d’indemnisation des avoués 190

Après l’article 52 191

Relations avec les collectivités territoriales

Article 53 : Réforme des modalités de calcul du potentiel fiscal des départements, de la dotation globale d’équipement des départements et du Fonds national de péréquation des droits de mutation à titre onéreux des départements 192

Article 54 : Évolution des modalités de calcul des composantes de la dotation globale de fonctionnement (DGF) du secteur communal 197

Article 55 : Réforme des modalités de calcul des indicateurs de ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale 200

Article 56 : Mesures relatives à la dotation de solidarité urbaine (DSU), à la dotation de solidarité rurale (DSR), à la dotation nationale de péréquation (DNP), à la dotation d’intercommunalité (DI), à la dotation de développement urbain (DDU), à la dotation d’équipement des territoires ruraux (DETR) et à la dotation particulière élu local (DPEL) 206

Article 57 : Modalités de répartition de la dotation de péréquation des régions 210

Article 58 : Création du Fonds national de péréquation des recettes fiscales intercommunales et communales (FPIC) 213

Article 59 : Adaptation du fonds de solidarité des communes de la région Île-de-France (FSRIF) à la réforme de la fiscalité locale 224

Santé

Article 60 : Création d’un dispositif de couverture mutualisé des risques exceptionnels de responsabilité civile des professionnels de santé exerçant à titre libéral 227

Solidarité, insertion et égalité des chances

Article 61 : Financement du revenu de solidarité active (RSA) en faveur des jeunes actifs 232

Après l’article 61 233

Travail et emploi

Article 62 : Adaptation des dispositions relatives au financement du contrat unique d’insertion (CUI) pour les ateliers et chantiers d’insertion 235

Article 63 : Prélèvement sur le Fonds paritaire de sécurisation des parcours professionnels (FPSPP) 236

Ville et logement

Article 64 : Prorogation et amélioration du dispositif d’exonérations fiscales et sociales accordées aux employeurs situés en zone franche urbaine (ZFU) 238

Gestion du patrimoine immobilier de l’État

Article additionnel après l’article 64 : Création d’un document de politique transversale relatif à la politique immobilière de l’État 241

Pensions

Article 65 : Modalités de répartition de la pension de réversion entre ayants droit 242

Article 66 : Déplafonnement de la majoration pour enfants pour les pensionnés bénéficiaires d’une rente viagère d’invalidité (RVI) 244

TABLEAU COMPARATIF 247

ÉTATS ANNEXÉS 473

SYNTHÈSE DES MODIFICATIONS DE CRÉDITS APPORTÉES PAR LA COMMISSION DES FINANCES AU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012 480

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 485

ORGANISATION DE L’EXAMEN, EN SÉANCE PUBLIQUE,
DE LA SECONDE PARTIE DU PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

(Conférence des Présidents du mardi 18 octobre 2011)

DISCUSSION

VOTES

MERCREDI 2 NOVEMBRE

(matin) :

– Recherche et enseignement supérieur (début)

MERCREDI 2 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Recherche et enseignement supérieur (suite)

– Écologie, développement et aménagement durables ; budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ; comptes spéciaux : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres (début)

• Vote sur les crédits de la mission Recherche et enseignement supérieur.

MERCREDI 2 NOVEMBRE

(soir) :

• Vote sur les crédits de la mission Écologie, développement et aménagement durables ;

• Vote sur le budget annexe : Contrôle et exploitation aériens ;

• Vote sur le compte spécial : Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ;

• Vote sur le compte spécial :

Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ;

• Vote sur le compte spécial : Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres ;

• Vote sur les articles 50 et 51.

JEUDI 3 NOVEMBRE

(matin et éventuellement après-midi) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Politique des territoires

– Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ; compte spécial : Développement agricole et rural

– Immigration, asile et intégration

– Sécurité

– Relations avec les collectivités territoriales ; compte spécial : Avances aux collectivités territoriales

• Vote sur les crédits de la mission Politique des territoires ;

• Vote sur les crédits de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales ;

• Vote sur le compte spécial : Développement agricole et rural ;

• Vote sur l’article 48.

• Vote sur les crédits de la mission Immigration, asile et intégration.

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité.

• Vote sur les crédits de la mission Relations avec les collectivités territoriales ;

• Vote sur le compte spécial : Avances aux collectivités territoriales ;

• Vote sur les articles 53 à 59.

JEUDI 3 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (début)

JEUDI 3 NOVEMBRE

(soir) :

– Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation.

• Vote sur l’article 49.

VENDREDI 4 NOVEMBRE

(matin) :

– Travail et emploi ; compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage (début)

VENDREDI 4 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Travail et emploi ; compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage (suite)

– Économie ; comptes spéciaux : Participations financières de l’État ; Accords monétaires internationaux ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés (début)

• Vote sur les crédits de la mission Travail et emploi ;

• Vote sur le compte spécial : Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage ;

• Vote sur les articles 62 et 63.

VENDREDI 4 NOVEMBRE

(soir) :

• Vote sur les crédits de la mission Économie ;

• Vote sur le compte spécial : Participations financières de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Accords monétaires internationaux ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés.

LUNDI 7 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Médias, livre et industries culturelles ; comptes spéciaux : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public (début)

LUNDI 7 NOVEMBRE

(soir) :

– Médias, livre et industries culturelles ; comptes spéciaux : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public (suite)

– Aide publique au développement ; comptes spéciaux : Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ; Prêts à des États étrangers ….

• Vote sur les crédits de la mission Médias, livre et industries culturelles ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ;

• Vote sur le compte spécial : Avances à l’audiovisuel public.

• Vote sur les crédits de la mission Aide publique au développement ;

• Vote sur le compte spécial : Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ;

• Vote sur le compte spécial : Prêts à des États étrangers.

MARDI 8 NOVEMBRE

(matin et éventuellement après-midi) :

– Action extérieure de l’État

• Vote sur les crédits de la mission Action extérieure de l’État.

MARDI 8 NOVEMBRE

(soir) :

– Outre-mer (début)

MERCREDI 9 NOVEMBRE

(matin) :

– Outre-mer (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Outre-mer.

MERCREDI 9 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Défense (début)

MERCREDI 9 NOVEMBRE

(soir) :

– Défense (suite)

• Vote sur les crédits de la mission Défense.

JEUDI 10 NOVEMBRE

(matin et après-midi) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Justice

– Enseignement scolaire

– Sport, jeunesse et vie associative

– Culture

– Solidarité, insertion et égalité des chances

– Ville et logement

• Vote sur les crédits de la mission Justice ;

• Vote sur l’article 52.

• Vote sur les crédits de la mission Enseignement scolaire.

• Vote sur les crédits de la mission Sport, jeunesse et vie associative.

• Vote sur les crédits de la mission Culture.

• Vote sur les crédits de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances ;

• Vote sur l’article 61.

• Vote sur les crédits de la mission Ville et logement ;

• Vote sur l’article 64.

LUNDI 14 NOVEMBRE

(après-midi) :

Crédits ayant fait l’objet d’un examen en commission élargie :

– Direction de l’action du Gouvernement ; budget annexe : Publications officielles et information administrative

– Pouvoirs publics ; Conseil et contrôle de l’État

– Santé

– Engagements financiers de l’État

– Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

– Provisions ;

– Régimes sociaux et de retraite ;

– Remboursements et dégrèvements ;

– Comptes spéciaux : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ; Pensions

– Administration générale et territoriale de l’État

– Sécurité civile.

• Vote sur les crédits de la mission Direction de l’action du Gouvernement ;

• Vote sur le budget annexe : Publications officielles et information administrative.

• Vote sur les crédits de la mission Pouvoirs publics.

• Vote sur les crédits de la mission Conseil et contrôle de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Santé ;

• Vote sur l’article 60.

• Vote sur les crédits de la mission Engagements financiers de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines ;

• Vote sur les crédits de la mission Provisions ;

• Vote sur les crédits de la mission Régimes sociaux et de retraite ;

• Vote sur les crédits de la mission Remboursements et dégrèvements ;

• Vote sur le compte spécial : Gestion du patrimoine immobilier de l’État ;

• Vote sur le compte spécial : Pensions ;

• Vote sur les articles 65 et 66.

• Vote sur les crédits de la mission Administration générale et territoriale de l’État.

• Vote sur les crédits de la mission Sécurité civile.

LUNDI 14 NOVEMBRE

(soir) :

– Articles non rattachés (début)

MARDI 15 NOVEMBRE

(matin, après-midi et soir) :

– Articles non rattachés (suite)

• Vote sur les articles 36 à 47 ;

• Vote sur les articles 32 (et état B annexé), 33 (et état C annexé), 34 (et état D annexé) et 35 (et état E annexé).

MERCREDI 16 NOVEMBRE

(après-midi) :

– Explication de vote et vote par scrutin public sur l’ensemble du projet de loi de finances pour 2012.

LISTE DES RAPPORTS SPÉCIAUX ANNEXÉS AU RAPPORT GÉNÉRAL SUR LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2012

	Rapporteurs spéciaux
1. Action extérieure de l’État	M. Jean-François MANCEL
2. Administration générale et territoriale de l’État	M. Marc LE FUR
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales : 3. Politiques de l’agriculture ; Développement agricole et rural	M. Nicolas FORISSIER
4. Sécurité alimentaire	M. Philippe VIGIER
5. Aide publique au développement ; Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ; Prêts à des États étrangers	M. Henri EMMANUELLI
6. Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation	M. Jean-François LAMOUR
7. Conseil et contrôle de l’État	M. Pierre BOURGUIGNON
Culture :
8. Création ; transmission des savoirs et démocratisation de la culture	M. Richard DELL’AGNOLA
9. Patrimoines	M. Nicolas PERRUCHOT
Défense :
10. Préparation de l’avenir	M. Jean-Michel FOURGOUS
11. Budget opérationnel de la défense	M. Louis GISCARD D’ESTAING
12. Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative	M. Jean-Pierre BRARD
Écologie, développement et aménagement durables :
13. Prévention des risques ; Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	M. Jacques PÉLISSARD
14. Énergie	M. Marc GOUA
15. Transports aériens et météorologie ; Contrôle et exploitation aériens	M. Charles de COURSON
16. Transports routiers, ferroviaires, fluviaux et maritimes ; Contrôle de la circulation et du stationnement routiers ; Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs ; Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres	M. Hervé MARITON

Économie :
17. Développement des entreprises et de l’emploi ; Prêts et avances à des particuliers ou à des organismes privés	M. Jérôme CHARTIER
18. Tourisme	M. Jean-Louis DUMONT
19. Commerce extérieur	M. Olivier DASSAULT
20. Statistiques et études économiques ; Stratégie économique et fiscale ; Accords monétaires internationaux	M. Jean-Claude MATHIS
21. Engagements financiers de l’État	M. Dominique BAERT
22. Enseignement scolaire	M. Yves CENSI
Gestion des finances publiques et des ressources humaines :
23. Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local ; Facilitation et sécurisation des échanges	M. Thierry CARCENAC
24. Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État ; Conduite et pilotage des politiques économique et financière	M. Pierre-Alain MUET
25. Fonction publique ; Provisions	M. Marc FRANCINA
26. Politique immobilière de l’État ; Gestion du patrimoine immobilier de l’État	M. Yves DENIAUD
27. Immigration, asile et intégration	Mme Béatrice PAVY
28. Justice	M. Alain JOYANDET
29. Médias, livre et industries culturelles ; Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien ; Avances à l’audiovisuel public	M. Patrice MARTIN-LALANDE
30. Outre-mer	M. Claude BARTOLONE
31. Politique des territoires	Mme Arlette GROSSKOST
32. Pouvoirs publics	M. Jean LAUNAY
Recherche et enseignement supérieur :
33. Politiques de la recherche	M. Jean-Pierre GORGES
34. Recherche dans les domaines du développement durable	M. Alain CLAEYS
35. Enseignement supérieur et vie étudiante	M. Laurent HÉNART
36. Régimes sociaux et de retraite ; Pensions	MM. Patrick LEMASLE et Michel VERGNIER
37. Relations avec les collectivités territoriales ; Avances aux collectivités territoriales	M. Bernard CARAYON
38. Remboursements et dégrèvements	M. Jean-Yves COUSIN
39. Santé	M. Gérard BAPT
40. Sécurité	M. Michel DIEFENBACHER
41. Sécurité civile	M. Georges GINESTA
42. Solidarité, insertion et égalité des chances	M. Jean-Marie BINETRUY
43. Sport, jeunesse et vie associative	M. Henri NAYROU
Travail et emploi :
44. Politiques du travail et de l’emploi	Mme Chantal BRUNEL
45. Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi ; Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage	M. Christian ECKERT
Ville et logement :
46. Ville	M. François GOULARD
47. Logement	M. François SCELLIER
48. Participations financières de l’État ; Avances à divers services de l’État ou organismes gérant des services publics	M. Camille de ROCCA-SERRA

Rapport d’information (usage des pouvoirs du premier alinéa de l’article 57 de la LOLF) :

49. Affaires européennes

M. Pierre MOSCOVICI

EXAMEN DES ARTICLES

SECONDE PARTIE

MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES

TITRE PREMIER

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. – CRÉDITS ET DÉCOUVERTS

I.– Crédits des missions

Article 32

Crédits du budget général

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2012, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 381 198 744 731 € et de 376 625 794 147 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général.

Les tableaux de comparaison, par mission et programme, des crédits ouverts en 2011 et de ceux prévus pour 2012, figurent dans la partie « Informations annexes » du présent document.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, la discussion des crédits du budget général donne lieu à un vote par mission ; les votes portent à la fois sur les autorisations d’engagement et sur les crédits de paiement.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des missions et programmes du budget général au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits du budget général que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque mission du budget général et totalisés à l’état B annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 32 et l’état B compte tenu des modifications de crédits qu’elle a adoptées (voir infra l’état B annexé).

Article 33

Crédits des budgets annexes

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2012, au titre des budgets annexes, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 2 238 009 610 € et de 2 231 898 252 €, conformément à la répartition par budget annexe donnée à l’état C annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des budgets annexes sont votés par budget annexe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des budgets annexes au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des budgets annexes que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque budget annexe et totalisés à l’état C annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 33 et l’état C sans modification.

* *

Article 34

Crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers

Texte du projet de loi :

Il est ouvert aux ministres, pour 2012, au titre des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement s’élevant respectivement aux montants de 166 748 864 029 € et de 170 638 864 029 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état D annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les demandes de crédits sont établies dans le cadre du projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets, relatifs aux comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers, figurent dans les annexes par mission relatives aux comptes spéciaux.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les crédits des comptes spéciaux sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est un article de récapitulation, dont le vote tend à tirer les conséquences des votes intervenus lors de l’examen des crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers au cours de la discussion de la deuxième partie du projet de loi de finances.

Les crédits des comptes d’affectation spéciale et des comptes de concours financiers que le présent projet de loi de finances propose d’ouvrir sont présentés dans les annexes relatives à chaque compte et totalisés à l’état D annexé au présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 34 et l’état D sans modification.

* *

II.– Autorisations de découvert

Article 35

Autorisations de découvert

Texte du projet de loi :

I.– Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2012, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 20 579 309 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II.– Les autorisations de découvert accordées au ministre chargé de l’économie, pour 2012, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

Exposé des motifs du projet de loi :

Les autorisations de découvert au titre des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires sont établies dans les annexes relatives à ces comptes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les découverts sont votés par compte spécial.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à autoriser les découverts des comptes de commerce et des comptes d’opérations monétaires, tels que proposés à l’état E annexé au présent projet de loi de finances. Les justifications des autorisations de découvert demandées sont présentées dans les annexes relatives à chacune de ces deux catégories de comptes.

Pour leur examen par l’Assemblée nationale – et à la différence des budgets annexes et des comptes spéciaux dotés de crédits (comptes d’affectation spéciale et comptes de concours financiers) – les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires n’ont pas donné lieu, pour leur discussion et leur vote, à un rattachement à l’examen de crédits du budget général.

Pourtant, quoique les comptes de commerce et les comptes d’opérations monétaires ne constituent pas des missions (II de l’article 20 de la LOLF), la loi organique de 2001 invite manifestement à procéder à un tel rattachement, l’ancien vote « par catégorie de comptes spéciaux » ⁽1) étant remplacé par un vote « par compte spécial » (article 43 de la LOLF).

Pour une présentation globale des comptes spéciaux dotés de découverts, on pourra se reporter au tome I du présent Rapport général ⁽²⁾.

* *

La Commission adopte l’article 35 et l’état E sans modification.

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2012. –
PLAFONDS DES AUTORISATIONS D’EMPLOIS

Article 36

Plafonds des autorisations d’emplois de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État, pour 2012, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

DÉSIGNATION DU MINISTÈRE OU DU BUDGET ANNEXE	PLAFOND exprimé en ETPT

I.– Budget général	1 923 336
Affaires étrangères et européennes	15 024
Agriculture, alimentation, pêche, ruralité et aménagement du territoire	31 812
Budget, comptes publics et réforme de l’État	139 495
Culture et communication	11 014
Défense et anciens combattants	293 198
Écologie, développement durable, transports et logement	60 305
Économie, finances et industrie	14 005
Éducation nationale, jeunesse et vie associative	953 356
Enseignement supérieur et recherche	17 298
Fonction publique	–
Intérieur, outre-mer, collectivités territoriales et immigration	280 534
Justice et libertés	76 887
Sports	–
Services du Premier ministre	9 224
Solidarités et cohésion sociale	–
Travail, emploi et santé	21 184
Ville	–

II.– Budgets annexes	11 985
Contrôle et exploitation aériens	11 151
Publications officielles et information administrative	834

Total général	1 935 321

Exposé des motifs du projet de loi :

Les plafonds des autorisations d’emplois sont établis dans le projet annuel de performances de chaque programme ; ces projets figurent dans les annexes par mission relatives au budget général et aux budgets annexes.

Conformément aux dispositions de l’article 43 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances, les plafonds des autorisations d’emplois font l’objet d’un vote unique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des autorisations d’emplois par ministère et par budget annexe.

Le Rapporteur général rappelle que si les dépenses de personnel sont spécialisées par programme, les plafonds d’emplois sont spécialisés par ministère et par budget annexe. En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie du projet de loi de finances fixe un plafond global d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ce plafond est proposé pour 2012, à l’article d’équilibre du présent projet (article 31), à un niveau de 1 935 321 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 974 461 ETPT en loi de finances initiale pour 2011 (soit une baisse de 2 %). Ce plafonnement permet de renseigner sur un « stock » d’emplois publics, là où l’ordonnance organique n° 52-2 du 2 janvier 1959 – dont l’article 1^er prévoyait que « les créations et transformations d’emplois ne peuvent résulter que de dispositions prévues par une loi de finances » – n’invitait à raisonner qu’en termes de flux.

En deuxième partie, la loi de finances détermine la répartition de ces plafonds par ministère et par budget annexe. C’est l’objet du présent article. En application de l’article 43 de la LOLF, ces plafonds font l’objet d’un vote unique, sans que cela ne limite l’exercice du droit d’amendement parlementaire, c’est-à-dire la possibilité d’amender les différentes lignes du tableau.

Toutefois, la déconnexion entre discussion des crédits des programmes et discussion sur les plafonds des autorisations d’emplois fait perdre à cette dernière de son intérêt. C’est pourquoi, à l’instar de MM. Alain Lambert et Didier Migaud, le Rapporteur général juge souhaitable d’étudier « la possibilité de mettre en discussion à la fois les crédits des programmes d’une mission et les plafonds d’emplois des ministères qui y sont représentés, en vue de donner du sens à la discussion des amendements » ⁽3). L’article 7 de la LOLF fait d’ailleurs clairement le lien entre les deux notions en disposant que « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État ». La logique induite par la loi organique veut que les dépenses – celles de personnel comme toutes les autres – soient justifiées dès « le premier euro ». Les projets annuels de performances (PAP) annexés au présent projet fournissent ainsi pour chaque programme des informations relatives aux flux d’entrées et de sorties d’agents publics, en particulier leur coût moyen. C’est donc dans le cadre de la discussion des crédits des programmes que la question du bon niveau des plafonds d’emplois peut le plus légitimement être posée.

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel et des emplois rémunérés par l’État ⁽⁴⁾.

Le tableau figurant aux pages suivantes présente la répartition des plafonds d’emplois par mission et programme du budget général telle qu’elle résulte de la loi de finances initiale pour 2011 et du présent projet de loi de finances. Les effectifs de la colonne « LFI 2011 » ont été retraités pour permettre une comparaison à structure constante avec le projet de loi de finances pour 2012. Cette ventilation est à la fois indicative (les plafonds étant fixés par ministère) et prévisionnelle (chaque plafond constitue un « maximum » n’emportant aucune obligation de consommation totale).

VENTILATION INDICATIVE DES PLAFONDS D’EMPLOIS
PAR MISSION ET PAR PROGRAMME

(en ETPT)


Mission	Programme	LFI 2011	PLF 2012
Action extérieure de l’État		12 885	12 644
	Action de la France en Europe et dans le monde	8 325	8 235
	Diplomatie culturelle et d’influence	1 182	1 048
	Français à l’étranger et affaires consulaires	3 378	3 361
Administration générale et territoriale de l’État		33 402	33 020
	Administration territoriale	28 262	27 809
	Vie politique, culturelle et associative	5 099	5 170
	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	41	41
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales		14 727	14 294
	Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	4 742	4 676
	Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	9 985	9 618
Aide publique au développement		2 517	2 380
	Solidarité à l’égard des pays en développement	2 517	2 380
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation		2 372	1 619
	Liens entre la nation et son armée	2 113	1 587
	Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	222	0
	Indemnisation des victimes des persécutions antisémites et des actes de barbarie pendant la seconde guerre mondiale	37	32
Conseil et contrôle de l’État		5 580	5 642
	Conseil d’État et autres juridictions administratives	3 578	3 640
	Conseil économique, social et environnemental	162	162
	Cour des comptes et autres juridictions financières	1 840	1 840
Culture		11 124	11 014
	Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	11 124	11 014
Défense		299 006	291 611
	Environnement et prospective de la politique de défense	8 673	8 761
	Préparation et emploi des forces	265 239	257 698
	Soutien de la politique de la défense	12 552	13 106
	Équipement des forces	12 542	12 046
Direction de l’action du Gouvernement		3 492	3 550
	Coordination du travail gouvernemental	2 772	2 814
	Protection des droits et libertés	720	736
Écologie, développement et aménagement durables		61 885	60 305
	Prévention des risques	361	361
	Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	61 524	59 944
Économie		13 010	12 691
	Développement des entreprises et de l’emploi	5 772	5 613
	Statistiques et études économiques	5 221	5 140
	Stratégie économique et fiscale	2 017	1 938
Enseignement scolaire		983 060	968 062
	Enseignement scolaire public du premier degré	326 271	318 626
	Enseignement scolaire public du second degré	451 706	446 053
	Vie de l’élève	132 205	130 772
	Enseignement privé du premier et du second degrés	33 860	34 039
	Soutien de la politique de l’éducation nationale	24 142	23 866
	Enseignement technique agricole	14 876	14 706
Gestion des finances publiques et des ressources humaines		142 466	139 495
	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	118 784	116 251
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	1 139	1 155
	Conduite et pilotage des politiques économique et financière	5 108	5 026
	Facilitation et sécurisation des échanges	17 435	17 063
Immigration, asile et intégration		612	587
	Immigration et asile	612	587
Justice		76 025	76 887
	Justice judiciaire	31 018	31 137
	Administration pénitentiaire	35 057	35 511
	Protection judiciaire de la jeunesse	8 501	8395
	Conduite et pilotage de la politique de la justice	1 449	1 822
	Conseil supérieur de la magistrature		22
Outre-mer		4 176	4 866
	Emploi outre-mer	4 176	4 866
Politique des territoires		141	136
	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	141	136
Recherche et enseignement supérieur		28 495	21 288
	Formations supérieures et recherche universitaire	24 485	17 298
	Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	1 334	1 314
	Enseignement supérieur et recherche agricoles	2 676	2 676
Sécurité		242 502	239 597
	Police nationale	97 068	95 883
	Gendarmerie nationale	145 434	143 714
Sécurité civile		2 472	2 464
	Intervention des services opérationnels	2 472	2 464
Solidarité, insertion et égalité des chances		12 326	11 285
	Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales	12 326	11 285
Travail et emploi		10 068	9 899
	Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	10 068	9 899
SOUS-TOTAL BUDGET GÉNÉRAL (A)		1 962 343	1 923 336


Mission	Programme	LFI 2010	PLF 2011
Contrôle et exploitation aériens		11 268	11 151
	Soutien aux prestations de l’aviation civile	11 268	11 151
Publications officielles et information administrative		850	850
	Édition et diffusion	448	436
	Pilotage et activités de développement des publications	402	398
SOUS-TOTAL BUDGETS ANNEXES (B)		12 118	11 985
TOTAL BUDGET DE L’ÉTAT (A+B)		1 974 461	1 935 321

Source : Ministère du Budget, des comptes publics, de la fonction publique et de la réforme de l’État.

* *

La Commission adopte l’article 36 sans modification.

* *

Article 37

Plafonds des emplois des opérateurs de l’État

Texte du projet de loi :

Le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État, pour 2012, exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 373 456 emplois. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME	PLAFOND exprimé en ETP

Action extérieure de l’État	6 767
Diplomatie culturelle et d’influence	6 767
Administration générale et territoriale de l’État	330
Administration territoriale	116
Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	214
Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales	15 810
Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires	4 439
Forêt	10 084
Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation	1 280
Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture	7
Aide publique au développement	28
Solidarité à l’égard des pays en développement	28
Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation	1 425
Reconnaissance et réparation en faveur du monde combattant	1 425
Culture	15 187
Patrimoines	8 661
Création	3 609
Transmission des savoirs et démocratisation de la culture	2 917
Défense	4 830
Environnement et prospective de la politique de défense	3 635
Soutien de la politique de la défense	1 195
Direction de l’action du Gouvernement	647
Coordination du travail gouvernemental	647
Écologie, développement et aménagement durables	14 165
Infrastructures et services de transports	487
Sécurité et affaires maritimes	264
Météorologie	3 409
Urbanisme, paysages, eau et biodiversité	5 683
Information géographique et cartographique	1 760
Prévention des risques	1 545
Énergie, climat et après-mines	500
Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de la mer	517
Économie	3 442
Développement des entreprises et de l’emploi	3 112
Tourisme	330
Enseignement scolaire	4 479
Soutien de la politique de l’éducation nationale	4 479
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	1 404
Fonction publique	1 404
Immigration, asile et intégration	1 230
Immigration et asile	410
Intégration et accès à la nationalité française	820
Justice	521
Justice judiciaire	173
Administration pénitentiaire	234
Conduite et pilotage de la politique de la justice	114
Médias, livre et industries culturelles	2 726
Livre et industries culturelles	2 726
Outre-mer	150
Emploi outre-mer	150
Recherche et enseignement supérieur	240 656
Formations supérieures et recherche universitaire	150 239
Vie étudiante	12 728
Recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires	48 833
Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources	17 199
Recherche spatiale	2 417
Recherche dans les domaines de l’énergie, du développement et de l’aménagement durables	4 846
Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle	2 290
Recherche culturelle et culture scientifique	1 175
Enseignement supérieur et recherche agricoles	929
Régimes sociaux et de retraite	436
Régimes de retraite et de sécurité sociale des marins	436
Santé	2 660
Prévention, sécurité sanitaire et offre de soins	2 651
Protection maladie	9
Sécurité	127
Police nationale	127
Solidarité, insertion et égalité des chances	9 314
Actions en faveur des familles vulnérables	33
Conduite et soutien des politiques sanitaires, sociales, du sport, de la jeunesse et de la vie associative	9 281
Sport, jeunesse et vie associative	1 702
Sport	1 645
Jeunesse et vie associative	57
Travail et emploi	44 052
Accès et retour à l’emploi	43 716
Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi	92
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	77
Conception, gestion et évaluation des politiques de l’emploi et du travail	167
Ville et logement	464
Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	46
Développement et amélioration de l’offre de logement	151
Politique de la ville et Grand Paris	267
Contrôle et exploitation aériens	878
Formation aéronautique	878
Contrôle de la circulation et du stationnement routiers	26
Contrôle et modernisation de la politique de la circulation et du stationnement routiers	26

Total	373 456

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe, pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des opérateurs de l’État en équivalent temps plein, en application de l’article 64 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008.

S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise de l’emploi public et de la soutenabilité à moyen et long terme du financement des opérateurs, le plafond des autorisations couvre l’ensemble des emplois rémunérés par les opérateurs, à l’exception des emplois répondant cumulativement aux deux conditions suivantes :

– un contrat de travail limité dans le temps ;

– un financement intégral par des ressources propres résultant d’un acte contractuel entre le financeur et l’opérateur (contrats de recherche ou de développement, conventions de projets, commandes particulières…). Lorsque les ressources propres issues de cet acte contractuel sont d’origine publique, seules celles obtenues après appel d’offres ou appel à projets peuvent être prises en compte à ce titre.

Le choix de ces conditions est justifié par les motifs suivants :

– les emplois intégralement financés par des ressources propres issues d’actes contractuels entre les bailleurs de fonds et l’opérateur sont des contrats à durée limitée, ne soulevant pas d’enjeu de soutenabilité budgétaire pour l’État ;

– il est de bonne gestion d’inciter les organismes à rechercher des ressources propres ;

– il est par ailleurs nécessaire de respecter les dispositions contractuelles passées entre l’opérateur et ses bailleurs de fonds (collectivités territoriales, Union européenne, autres organismes…).

La déclinaison par opérateur ou catégorie d’opérateurs du plafond des autorisations d’emplois par programme fixée par le présent article est présentée dans le volet opérateurs des projets annuels de performances. Elle constituera, dans sa version définitivement adoptée, le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2012 des opérateurs.

L’évolution des autorisations d’emplois des opérateurs entre la loi de finances initiale pour 2011 et le projet de loi de finances pour 2012 est de + 7 528 emplois, en équivalents temps plein (ETP).

Retraité des variations de périmètre et des corrections techniques (8 634 ETP), notamment des transferts liés au passage à l’autonomie financière d’établissements d’enseignement supérieur, le plafond d’emplois des opérateurs diminue de 1 106 ETP. Cette évolution marque la participation des opérateurs à la maîtrise de l’emploi public.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à arrêter les plafonds des emplois des opérateurs de l’État à 373 546 ETP pour 2012.

Ces plafonds, fixés pour la première fois dans la loi de finances initiale pour 2009 en application de l’article 64 de la loi de finances initiale pour 2008, complètent les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État (proposés aux articles 36 et 38 du présent projet).

A.– UN PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS DIFFÉRENT DU PLAFOND D’EMPLOIS MINISTÉRIEL

Les plafonds relatifs aux opérateurs présentent trois différences avec les plafonds des emplois rémunérés directement par l’État.

Premièrement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont exprimés en équivalents temps plein (ETP), alors que les plafonds d’emplois de l’État le sont en équivalents temps plein travaillé (ETPT) – ce dernier mode de décompte étant insuffisamment familier à la plupart des opérateurs. La différence entre les deux méthodes n’est pas négligeable, dès lors que seule la seconde prend en compte la période de présence de l’agent au cours de l’année. À titre d’exemple, un agent en contrat à durée déterminée de trois mois travaillant à temps partiel à 80 % correspond à 0,8 ETP et à 0,8 x 3/12 = 0,2 ETPT. Le Rapporteur Général estime qu’une comptabilisation des emplois des opérateurs en ETPT ne serait pas seulement plus rigoureuse : elle permettrait des rapprochements pertinents entre effectifs des opérateurs et effectifs de l’État.

Deuxièmement, les plafonds applicables aux opérateurs ne concernent pas la totalité de leurs emplois ⁽⁵⁾. N’entrent pas dans le décompte :

– les emplois correspondant à un contrat de travail limité dans le temps, à condition qu’ils soient intégralement financés par des ressources propres de l’opérateur ;

– les emplois correspondant à des contrats aidés, y compris lorsqu’ils sont financés grâce à des subventions de l’État. Leur niveau s’établit à 1 034 ETP au PLF 2012, soit une augmentation de 436 ETP par rapport au PLF 2011 (+ 73 %). Concentrée sur la mission Recherche et enseignement supérieur, cette hausse est directement corrélée aux transferts d’emplois et de crédits du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche vers les opérateurs accédant aux responsabilités et compétences élargies ;

– l’ensemble des emplois financés sur ressources propres des universités ayant opté pour le régime de « responsabilités et compétences élargies en matière budgétaire et de gestion des ressources humaines » ⁽⁶⁾. Ces dernières bénéficient ainsi d’une plus grande souplesse de gestion : tous les emplois « autofinancés », y compris ceux correspondant à des contrats à durée indéterminée, sont exclus du plafond applicable aux opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur ⁽⁷⁾.

Au total, d’après l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs de l’État jointe au présent projet de loi de finances, les emplois des opérateurs non soumis au respect des plafonds proposés au présent article sont estimés à environ 43 073 ETP contre 37 853 ETP en 2011, soit 5 220 ETP supplémentaires par rapport à 2011 (+ 13,7 % – voir le tableau ci-après). Cette hausse est essentiellement imputable aux emplois financés, sur leurs ressources propres, par les universités et par d’autres établissements d’enseignement supérieur (en 2012, 75 % des emplois hors plafonds s’inscrivent dans le cadre de la mission Recherche et enseignement supérieur).

ÉVOLUTION GLOBALE DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)


EMPLOIS LFI 2011			EMPLOIS PLF 2012^(a)
Sous plafond	Hors plafond	Total	Sous plafond	Hors plafond	Total
365 928	38 158	404 086	373 456	43 073	416 529

(a) dont mesures de périmètre (voir infra).

Troisièmement, les plafonds d’emplois des opérateurs sont déclinés non par ministère mais par mission et programme – et figurent à ce titre dans chacun des projets annuels de performances ⁽⁸⁾. En outre, alors que les plafonds d’emplois rémunérés par l’État sont juridiquement limitatifs (article 9 alinéa 3 de la LOLF), les plafonds relatifs aux opérateurs n’ont que vocation à constituer, selon les termes de l’exposé des motifs du présent article, « le mandat des représentants de l’État lors du vote des budgets 2012 des opérateurs » ⁽⁹⁾.

Ces trois différences de construction des plafonds d’emplois nuisent à une approche consolidée de l’emploi public, pourtant à l’origine de l’instauration d’un plafond propre aux opérateurs : c’est fort du constat que la maîtrise des effectifs de l’État s’accompagnait d’une dérive de ceux de ses établissements publics ⁽¹⁰⁾ que le Parlement a souhaité que le dispositif de plafonnement soit étendu aux opérateurs ⁽¹¹⁾.

À elle seule, la mission Recherche et enseignement supérieur représente plus de 65,5 % des emplois totaux (272 904 ETP), tandis que les missions Travail et emploi et Agriculture comptent pour respectivement 11,2 % (46 763 ETP) et 3,9 % (16 221 ETP).

Le graphique ci-dessous présente la ventilation du plafond d’emplois par mission.

VENTILATION PAR MISSION DU PLAFOND D’EMPLOIS SOUS PLAFOND
DES OPÉRATEURS POUR 2012

(en ETP)

Au-delà des prévisions pour 2012, porter une appréciation pertinente sur les plafonds d’emplois des opérateurs suppose de pouvoir juger de leur évolution d’une année sur l’autre. En dépit des efforts déployés par le ministère du Budget, des comptes publics et de la réforme de l’État sur ce sujet, en particulier dans l’annexe « jaune » consacrée aux opérateurs, la comparaison entre 2011 et 2012 est particulièrement malaisée.

B.– L’ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS ENTRE 2011 ET 2012

1.– Une comparaison malaisée du fait des mouvements de périmètre

Deux difficultés majeures rendent la comparaison des emplois sous plafond des opérateurs d’une année sur l’autre compliquée :

– d’une part, la liste des opérateurs évolue considérablement. Entre 2011 et 2012, il ressort de l’annexe budgétaire consacrée aux opérateurs que 6 organismes ne remplissent plus les critères de qualification d’opérateurs de l’État tandis que 12 opérateurs ont été fermés ou dissous et 3 opérateurs ont fait

l’objet d’une intégration ⁽¹²⁾. En revanche, 7 nouveaux organismes font désormais partie de la liste tandis que 18 organismes ont fait l’objet de regroupements au sein de 8 nouveaux opérateurs ;

– d’autre part, la comparaison d’une année sur l’autre se heurte aux traditionnelles questions de changement de périmètre. Le Gouvernement estime ainsi à 8 634 ETP les emplois des opérateurs qui doivent être neutralisés pour apprécier l’évolution entre 2011 et 2012, correspondant pour l’essentiel au transfert des personnels de l’État vers les établissements d’enseignement supérieur dans le cadre du passage aux responsabilités et compétences élargies.

Le Rapporteur général se félicite du fait que le « jaune » consacré aux opérateurs précise désormais la ventilation par programme de ces changements de périmètre, afin de faciliter la comparaison d’une année sur l’autre. Pour autant, il souligne que si la prise en compte de ces changements de périmètre est évidemment nécessaire pour apprécier de manière rigoureuse l’évolution des effectifs des opérateurs ou celle des effectifs de l’État ⁽¹³⁾, il n’en va pas de même pour apprécier l’évolution des emplois publics dans leur ensemble. Cette observation conduit, une fois de plus, à souhaiter pouvoir bénéficier d’une vision consolidée de l’évolution des emplois, qu’ils soient rémunérés directement par l’État ou par ses opérateurs. L’échelon de présentation pertinent pourrait être la mission ou le programme.

Le tableau ci-après récapitule les facteurs d’évolution du plafond d’emplois des opérateurs entre 2011 et 2012, compte tenu des retraitements et changements de périmètre précités.

ÉVOLUTION DU PLAFOND D’EMPLOIS DES OPÉRATEURS

(en ETP)

Plafond 2012 à périmètre courant (présent article)	373 456
dont solde des créations et suppressions d’emplois
Entrée / Sortie de la liste des opérateurs de l’État	– 714
Changements de périmètre	+ 8 604
dont transferts sortants	– 14
dont transferts entrants	+ 8 618
Corrections techniques	+ 744
Plafond 2012 à périmètre constant	364 822

2.– Un effort de modération des effectifs des opérateurs en 2012 deux fois moins important qu’en 2011

Il faut rappeler que, pour accompagner les efforts de réduction des effectifs résultant de la mise en œuvre de la règle du non remplacement d’un fonctionnaire sur deux partant à la retraite dans les ministères, le Gouvernement a précisé que les opérateurs seraient également mis à contribution, à l'exception des opérateurs rattachés au ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, sur la période de programmation ⁽¹⁴⁾.

● En 2011, compte tenu de la prise en compte des 1 000 ETP créés en cours d’année 2010 au sein de Pôle Emploi pour procéder à la comparaison des effectifs des opérateurs à périmètre constant entre 2010 et 2011, la loi de finances initiale pour 2010 prévoyait une réduction des effectifs des opérateurs de 2 629 ETP soit une baisse de 0,8 % de l’ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de 1,8 % des emplois sous plafond des opérateurs, hors programmes exonérés.

Le Rapporteur général avait néanmoins fait observer dans son rapport de l’an passé qu’entre la loi de finances initiale pour 2010 telle que votée par le Parlement (article 73) et le présent projet de loi de finances pour 2011, les emplois sous plafond des opérateurs ne baissaient que de 1 629 ETP à périmètre constant. Ceci équivalait à une réduction de – 0,5 % de l’ensemble des emplois sous plafond des opérateurs, et de – 1,15 % des emplois sous plafond des opérateurs hors programmes exonérés, alors que l’effort de réduction des emplois sous plafond rémunérés par l’État s’élevait à – 2,2 % en 2011.

● Pour 2012, le Rapporteur général constate que l’effort de réduction des emplois sous plafond des opérateurs sera deux fois moins important qu’en 2011 car il est limité à – 0,3 % sur l’ensemble du périmètre des opérateurs,
et à – 0,8 % s’agissant des emplois sous plafond des opérateurs hors programmes exonérés.

Il faut toutefois relever que, outre les opérateurs de la mission Recherche et enseignement supérieur, Pôle Emploi est également exonéré de l’effort de maîtrise des effectifs alors qu’en 2011 ceux-ci avaient été réduits de 1 800 ETP. Cette exemption paraît justifiée au regard de l’une des recommandations du Conseil européen sur le programme de stabilité actualisé de la France pour la période 2011-2014 aux termes de laquelle il convient d’« intensifier les politiques actives d'emploi et instaurer des mesures visant à améliorer l'organisation, le processus de décision et les procédures du service public d'emploi pour renforcer l'offre de services et le soutien individualisé destinés aux personnes exposées au risque de chômage de longue durée » ⁽¹⁵⁾.

En pratique, trois missions concentrent plus de 55 % de la réduction d’emplois entre 2011 et 2012 :

– la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales, avec un plafond d’emplois de ses opérateurs en baisse de – 1,6 % (– 264 ETP, baisse réalisée à près de 60 % par l’Office national des forêts), porte près du quart de l’effort global ;

– la mission Enseignement scolaire participe à l’effort global à
hauteur de 17 % avec une baisse des effectifs de ses opérateurs de près de – 3,8 % (– 185 ETP, effort supporté principalement par le Centre national d’enseignement à distance – CNED – et le réseau des Centres de documentation pédagogique – SCEREN) ;

– et la mission Solidarité, insertion et égalité des chances, avec un plafond d’emplois de ses opérateurs en baisse de – 1,7 % (– 163 ETP sur le plafond des Agences régionales de santé – ARS) contribue à hauteur de 15 % de l’effort global.

Outre ces trois missions, il faut noter que 12 missions voient leurs effectifs réduits de plus de 1,5 % en 2012. Il s’agit des missions Anciens combattants, mémoire et liens avec la nation (– 3,7 %), Immigration, asile et intégration
(– 3,7 %), Contrôle et exploitation aériens (– 3,5 %), Économie (– 2,1 %), Ville et logement (–1,9 %), Gestion des finances publiques et des ressources humaines
(– 1,8 %), Solidarité, insertion et égalité des chances
(– 1,7 %), Administration territoriale et générale de l’État (– 1,7 %), Outre-mer (– 1,6 %), Sécurité (– 1,6 %), Médias, livre et industries culturelles
(– 1,5 %) et Sport, jeunesse et vie associative (– 1,5 %).

Enfin, certaines missions affichent une diminution relativement faible, voire une stabilité des emplois sous plafond de leurs opérateurs. Il s’agit des missions Justice (– 1,1 %), Régimes sociaux et de retraite (– 0,9 %), Écologie, développement et aménagement durables (– 0,6 %), Action extérieure de
l'État (– 0,5 %), Direction de l’action du gouvernement (– 0,3 %), Défense
(– 0,2 %), Culture (– 0,2 %), et des programmes non exonérés de la mission Recherche et enseignement supérieur (– 0,2 %), Aide publique au développement (stable), Santé (stable) et Travail et emploi (stable).

Sous bénéfice de ces observations, le Rapporteur général invite à se reporter au tome I du présent rapport général pour une analyse globale des dépenses de personnel de l’État et de ses opérateurs ⁽¹⁶⁾.

* *

La Commission adopte l’article 37 sans modification.

Article 38

Plafonds des emplois des établissements à autonomie financière

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des agents de droit local des établissements à autonomie financière mentionnés à l’article 66 de la loi de finances pour 1974 (n° 73-1150 du 27 décembre 1973), exprimé en équivalents temps plein, est fixé à 3 540. Ce plafond est réparti comme suit :

MISSION / PROGRAMME	PLAFOND exprimé en ETP
Action extérieure de l’État
Diplomatie culturelle et d’influence	3 540
Total	3 540

II.– Ce plafond s'applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article fixe, pour 2012, le plafond des autorisations d’emplois des établissements à autonomie financière, en application de l’article 76 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. S’inscrivant dans le cadre de la maîtrise globale de l’emploi public et de l’information du Parlement dans ce domaine, le présent article complète les dispositions législatives fixant des plafonds d'emplois pour chaque ministère et pour les opérateurs de l'État.

Cet article s'applique aux établissements à autonomie financière (EAF), c'est-à-dire aux établissements et organismes de diffusion culturelle ou de recherche situés à l'étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères et européennes. Ces établissements, qui ne disposent pas de la personnalité morale, perçoivent des recettes propres (cours de langues, certifications de français, droits de participation aux activités culturelles, mécénat, …) et, pour la part restante de leurs ressources, des subventions publiques. Conformément aux débats qui ont abouti à l’adoption de l’article 76 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008, le plafond présenté n’a vocation à couvrir que les emplois des EAF qui ne sont pas auto-financés par les établissements.

Comme les années précédentes, ce plafond s’applique aux seuls agents de droit local recrutés à durée indéterminée. Par ailleurs, le plafond intègre les 129 équivalents temps plein (ETP) transférés depuis le plafond d’emplois du ministère des affaires étrangères et européennes afin de mettre en œuvre la mesure de fusion des EAF avec les services de coopération et d’action culturelle (SCAC).

Pour une information complète du Parlement, les emplois des agents de droit local en CDD sont par ailleurs évalués et présentés de manière détaillée dans les projets et rapports annuels de performances.

Le mode de décompte et de fixation retenu est l’équivalent temps plein (ETP) dans la mesure où le ministère des affaires étrangères et européennes ne dispose pas à ce jour, pour ces établissements, d’un outil de décompte des emplois en équivalents temps plein travaillé (ETPT) suffisamment précis.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à fixer les plafonds des emplois des établissements à autonomie financière (EAF) pour 2012.

Il s’agit d’appliquer pour la troisième fois l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 qui, introduit à l’initiative du Sénat, tend à compléter le dispositif de plafonnement des emplois relevant du ministère des affaires étrangères. Les établissements concernés sont visés par renvoi à l’article 66 de la loi de finances pour 1974, qui permet, par décret en Conseil d’État, de conférer « l’autonomie financière » à « des établissements et organismes de diffusion culturelle ou d’enseignement situés à l’étranger et dépendant du ministère des affaires étrangères » ⁽¹⁷⁾. Concrètement, il s’agit de centres culturels, d’instituts culturels et de centres de recherche situés à l’étranger, soit environ 150 établissements au total, implantés dans près de 100 pays.

Parce qu’ils ne disposent pas de la personnalité morale, ces établissements ne sont pas des opérateurs de l’État ⁽¹⁸⁾ : leurs emplois ne sont donc pas comptabilisés dans les plafonds d’emplois des opérateurs rattachés aux programmes du ministère des affaires étrangères (proposés à, respectivement, 6 767 ETP et 28 ETP ⁽¹⁹⁾ pour les missions Action extérieure de l’État et Aide publique au développement à l’article 37 du présent projet de loi de finances). Parce que ces organismes sont – par définition – dotés de l’autonomie financière, leurs agents ne sont pas non plus comptabilisés dans le plafond des emplois rémunérés par le ministère des affaires étrangères (plafond proposé à 15 024 ETPT ⁽²⁰⁾ à l’article 36 du présent projet de loi de finances). Plus exactement, seuls les agents expatriés affectés dans ces établissements
– généralement le directeur et le comptable – s’imputent sur le plafond d’emploi ministériel. En sont en revanche exclus l’ensemble des « recrutés locaux », c’est-à-dire les agents liés à l’établissement par un contrat de droit local.

Pour supprimer ce qui pouvait apparaître comme un « angle mort » dans les modalités de suivi et d’encadrement de l’emploi public, l’article 76 de la loi de finances initiale pour 2009 conduit à instituer un plafonnement distinct, spécifique aux établissements à autonomie financière et, en leur sein, aux « agents de droit local ».

Il convient de préciser que, depuis la loi de finances initiale pour 2011, l’ensemble des crédits de dotations aux EAF, pour fonctionnement et pour opérations, ainsi que l’ensemble des ETP des EAF sont regroupés sur un seul programme, le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence⁽²¹⁾. Cette maquette budgétaire unifiée tire les conséquences de la réforme du réseau de coopération initiée avec la révision générale des politiques publiques (RGPP) qui préconisait la fusion à l’étranger des centres et instituts culturels avec les services d’ambassade chargés de la coopération et de l’action culturelle (SCAC).

Pour 2012, le I du présent article tend à fixer le plafond à 3 540 ETP pour les EAF relevant du programme Diplomatie culturelle et d’influence contre 3 411 ETP en 2011. Ceci s’explique par la poursuite du processus de fusion qui se traduit par le transfert de 129 ETP depuis le plafond d’emplois du ministère des affaires étrangères et européennes vers le plafond des EAF. À périmètre constant, les effectifs des EAF en 2012 sont donc gelés.

Il faut néanmoins rappeler que ce plafond ne s’applique pas à l’ensemble des recrutés locaux employés dans les EAF : ainsi que le précise le II du présent article, « ce plafond s’applique exclusivement aux agents de droit local recrutés à durée indéterminée », soit environ 70 % de l’effectif local des EAF.

L’exclusion des emplois correspondant à des contrats à durée déterminée (CDD), soit 30 % des effectifs des EAF, s’explique, selon l’étude d’impact jointe au présent article, par la volonté de ne comptabiliser les emplois sous le plafond « qu’à hauteur des subventions publiques reçues » par les EAF. Or, les emplois des agents recrutés à durée déterminée seraient « autofinancés », du fait des ressources propres qu’ils génèrent pour ces établissements, sous forme par exemple de cours de langue ou de droits d’entrée à des manifestations culturelles. Selon les réponses transmises par la direction du budget au Rapporteur général, ces agents recrutés par voie de CDD, non pris en compte dans le plafond proposé au présent article, sont estimés à 2 097 ETP (principalement dans le secteur culturel et marginalement dans le secteur de la recherche) à comparer à 1 492 ETP en 2011 ce qui correspond à une progression de 40 %.

Outre qu’il est censé encourager les EAF à développer leurs ressources propres, le plafonnement des seuls emplois correspondant à des contrats à durée indéterminée (CDI) vise donc à ne faire porter la contrainte législative qu’aux emplois qui, de facto, sont rémunérés par l’État.

En pratique, du fait même de l’autonomie financière dont jouissent ces établissements, la détermination du montant précis des subventions étatiques versées aux EAF qui financent in fine l’emploi d’agents de droit local n’est pas chose aisée.

Deux types de subventions, désormais regroupées sur le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, coexistent : des dotations de fonctionnement imputées sur le titre 3 qui peuvent parfois s’apparenter à des subventions d’équilibre, et des dotations pour opérations imputées sur le titre 6 qui peuvent davantage être « fléchées » ⁽²²⁾.

SUBVENTIONS VERSÉES AUX EAF EN 2011 ET 2012

(en euros)

P 185 Diplomatie culturelle et d’influence	AE = CP 2011	AE = CP 2012	Évolution
Dotation fonctionnement	40 232 350	40 248 437	+ 0,04 %
Dotation pour opérations	15 400 617	13 600 290	– 11,68 %

Source : Direction du budget

Au total, ces subventions de l’État aux EAF devraient s’établir à 53,8 millions d’euros en 2012 à comparer à 55,6 millions d’euros en 2011, 65,9 millions d’euros en 2010, 54,3 millions d’euros en 2009 et à 46,1 millions d’euros en 2008.

À titre de récapitulation, le tableau ci-après présente les trois séries de plafonds d’emplois appelés à régir l’évolution des effectifs du ministère des affaires étrangères et européennes pour 2012.

ENSEMBLE DES PLAFONDS D’EMPLOIS RELEVANT DU MINISTÈRE DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES ET EUROPÉENNES POUR 2012

Type d’emplois	Champ concerné	Plafond d’emplois
Emplois rémunérés par l’État (art 36 du présent PLF)	Ministère des affaires étrangères et européennes	15 024 ETPT
Emplois rémunérés par des opérateurs (art 37 du présent PLF)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Rayonnement culturel et scientifique	6 767 ETP
	Mission Aide publique au développement - Programme Solidarité à l’égard des pays en développement	28 ETP
Emplois rémunérés par des établissements à autonomie financière (présent article)	Mission Action extérieure de l’État - Programme Diplomatie culturelle et d’influence	3 540 ETP
TOTAL		25 359

* *

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

Article additionnel après l’article 38

Instauration pour 2012 d’un plafond des autorisations d’emplois des autorités publiques et administratives indépendantes

La Commission examine l’amendement II-CF 142 de M. Louis Giscard d’Estaing.

M. Louis Giscard d’Estaing. Dans la même logique que l’amendement II-CF 141, il s’agit de fixer un plafond aux autorisations d’emploi de certaines autorités administratives indépendantes.

Suivant l’avis favorable du rapporteur général, la Commission adopte l’amendement (amendement n° II–510).

* *

TITRE III

REPORTS DE CRÉDITS DE 2010 SUR 2011

Article 39

Majoration des plafonds de reports de crédits de paiement

Texte du projet de loi :

Les reports de 2011 sur 2012 susceptibles d’être effectués à partir des programmes mentionnés dans le tableau figurant ci-dessous ne pourront excéder le montant des crédits ouverts sur ces mêmes programmes par la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011.

INTITULÉ DU PROGRAMME 2011	INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2011	INTITULÉ DU PROGRAMME 2012	INTITULÉ DE LA MISSION DE RATTACHEMENT 2012
Action de la France en Europe et dans le monde	Action extérieure de l’État	Action de la France en Europe et dans le monde	Action extérieure de l’État
Présidence française du G20 et du G8	Action extérieure de l’État	Présidence française du G20 et du G8	Action extérieure de l’État
Conseil d'État et autres juridictions administratives	Conseil et contrôle de l’État	Conseil d'État et autres juridictions administratives	Conseil et contrôle de l’État
Fonction publique	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Fonction publique	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	Gestion des finances publiques et des ressources humaines
Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique	Médias, livre et industries culturelles	Contribution à l'audiovisuel et à la diversité radiophonique	Médias, livre et industries culturelles
Livre et industries culturelles	Médias, livre et industries culturelles	Livre et industries culturelles	Médias, livre et industries culturelles
Concours spécifiques et administration	Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	Relations avec les collectivités territoriales
Intervention des services opérationnels	Sécurité civile	Intervention des services opérationnels	Sécurité civile
Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	Travail et emploi	Amélioration de la qualité de l’emploi et des relations du travail	Travail et emploi

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 15 de la loi organique aux lois de finances (LOLF) prévoit que les crédits de paiement disponibles à la fin de l’année peuvent être reportés dans la limite de 3 % des crédits initiaux inscrits sur le même programme. Il prévoit également que ce plafond peut être majoré par une disposition de loi de finances.

Le présent article fixe la liste des programmes bénéficiant d’une telle exception. Il est ainsi proposé de déroger au plafond de l’article 15 de la LOLF pour un nombre restreint de programmes, qui portent notamment sur des dépenses d’investissements pluriannuels (Opérateur national de paye et Chorus, déménagement des services du Conseil d’État), apportant un concours financier aux collectivités territoriales ou dont le calendrier de paiement est susceptible de subir un décalage (contributions internationales).

Le montant des reports pour ces programmes est limité au montant de crédits de paiement ouvert par la loi de finances initiale pour 2011.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article tend à introduire, en faveur de dix programmes du budget général, des dérogations au plafond de reports de crédits de paiement prévu à l’article 15 de la LOLF.

Les reports de crédits d’un exercice sur l’autre sont un élément nécessaire à la souplesse de la gestion budgétaire. Toutefois, lorsqu’ils atteignent un montant trop important, ils nuisent à la bonne exécution de la loi de finances de l’année et contribuent à dissimuler la réalité des charges publiques. Sauf cas particulier, les reports doivent donc demeurer exceptionnels. Le « stock » de reports, qui avait atteint 14 milliards d’euros à la fin 2001, a été spectaculairement réduit pour atteindre moins de deux milliards d’euros en 2011.

Le graphique ci-après rend compte des efforts très substantiels de réduction des reports réalisés depuis 2002.

CRÉDITS DE PAIEMENT OUVERTS PAR REPORT SUR LE BUDGET GÉNÉRAL

Depuis six ans ⁽²³⁾, l’application de l’article 15 de la LOLF conforte cette politique, en limitant les reports de crédits de paiement d’un programme – vers le même programme ou vers un programme poursuivant les mêmes objectifs – à 3 % des crédits initiaux inscrits sur le programme à partir duquel les crédits sont reportés.

La LOLF traite distinctement les dépenses de personnel du titre 2 et les dépenses des autres titres, afin d’éviter que ne soit contourné le principe d’asymétrie régissant la fongibilité des crédits. Toutefois, puisque des assouplissements sont parfois nécessaires, l’article 15 prévoit qu’une disposition de loi de finances peut ponctuellement, pour les crédits hors titre 2, majorer le plafond de 3 %.

● L’année dernière, l’article 89 de la loi de finances initiale pour 2011 a ainsi autorisé plusieurs dérogations : quinze programmes ont été exonérés du respect du plafond de 3 %, entraînant des reports effectifs de 2010 vers 2011 de près de 2,04 milliards d’euros, là où l’application du plafond les aurait limités à moins de 525,5 millions d’euros (voir le tableau ci-après).

Par rapport à l’année 2010, il faut tout spécialement souligner la fin des reports de crédits portant sur la mission temporaire Plan de relance de l’économie d’un montant de 975 millions d’euros entre 2009 et 2010 ⁽²⁴⁾ et la forte baisse des reports de crédits militaires qui ont longtemps occupé une place déterminante au sein du « stock » de reports (voir le graphique ci-avant).

Pour 2012, le présent article tend à renouveler la dérogation au profit de quatre programmes :

– le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État du fait des regrettables retards de paiement liés au projet informatique Chorus ;

–le programme Concours spécifiques et administration de la mission Relations avec les collectivités territoriales au titre de subventions versées à des collectivités locales ayant subi des catastrophes naturelles et au titre de subvention pour travaux d’intérêt local qui n’ont pu être versées en 2011 compte tenu de leurs modalités d’attribution ;

– le programme Intervention des services opérationnels de la mission Sécurité civile compte tenu du décalage du remplacement d’hélicoptères de la sécurité civile et du retard pris dans la construction de la base immobilière en Martinique.

REPORTS DE CRÉDITS DE 2010 VERS 2011

(Crédits de paiement, en millions d’euros)


				Reports effectifs 2010-2011
Mission	Programme	LFI 2010 (hors titre 2) (A)	Plafond	Reports de fonds de concours	Reports hors FDC (B)	% des crédits initiaux (B/A)
Mission	Programme	LFI 2010 (hors titre 2) (A)	de 3 %	(exonérés du plafond de 3 %)	Reports hors FDC (B)	% des crédits initiaux (B/A)
Administration générale et territoriale de l’État	Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur	282 360 943	8 470 828,3	1 236 422	45 321 000	16,05%
Administration générale et territoriale de l’État	Administration territoriale	217 682 935	6 530 488,1	24 593 038	13 718 062	6,30%
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local	220 475 927	6 614 277,8	315 950	6 629 237	3,01%
	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	250 560 672	7 516 820,2	0	52 949 439	21,13%
	Entretien des bâtiments de l’État	215 162 925	6 454 887,8	0	128 601 286	59,77%
Politique des territoires	Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire	276 512 901	8 295 387,0	91 789	33 363 000	12,07%
Politique des territoires	Interventions territoriales de l’État	34 870 557	1 046 116,7	0	22 016 185	63,14%
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	894 680 275	26 840 408,3	78 208	5 127 554	0,57%
Sécurité civile	Intervention des services opérationnels	108 792 364	3 263 770,9	1 332 709	19 629 207	18,04%
Action extérieure de l’État	Action de la France en Europe et dans le monde	1 265 485 510	37 964 565,3	677 259	28 039 457	2,22%
Défense	Environnement et prospective de la politique de la défense	1 222 451 021	36 673 530,6	66 676	18 025 806	1,47%
	Équipement des forces	8 842 360 836	265 270 825,1	0	254 412	0,00%
	Soutien de la politique de la défense	1 982 342 945	59 470 288,4	287 796	176 579 049	8,91%
Ville et Logement	Développement et amélioration de l’offre de logement	501 965 982	15 058 979,5	60 147	148 375 252	29,56%
Ville et Logement	Prévention de l’exclusion et insertion des personnes vulnérables	1 204 166 797	36 125 003,9	0	13 069 305	1,09%
Total		17 519 872 590	525 596 178	28 739 994	711 698 251	4,06%

En outre, le présent article tend à accorder six nouvelles dérogations au profit des programmes suivants :

– le programme Action de la France en Europe et dans le monde compte tenu d’un risque de décalage de 2011 sur 2012 d’une partie des paiements des contributions internationales (notamment à l’ONU), lié notamment au calendrier des appels à contribution ;

– le programme Présidence française du G20 et du G8 compte tenu de l’engagement tardif d’une partie des autorisations d’engagement du programme pour l’organisation du sommet de Cannes en novembre 2011. En effet, une partie des factures ne pourra pas être mise en paiement avant le mois de janvier 2012 ;

– le programme Conseil d’État et autres juridictions administratives car les dépenses générées par le déménagement des services du Conseil d’État de la rue de Rivoli vers la rue Montpensier à Paris pourront n’être exécutées qu’en début d’année 2012 ;

– le programme Contribution à l’audiovisuel et à la diversité radiophonique que le Gouvernement justifie par la nécessité de financer le budget prévu par le contrat d’objectifs et de moyens de France Télévision en 2012 ;

– le programme Fonction publique s’agissant des crédits d’action sociale destinés à financer la rénovation de restaurants administratifs ainsi que des dépenses d’aide médicale à domicile ;

– le programme Livre et industries culturelles du fait de la non consommation de crédits à hauteur de 14 à 18 millions d’euros au titre de la « Carte musique ».

Le Rapporteur général se félicite, cette année, que le Gouvernement ait décidé, ab initio, d’interpréter la notion de crédits « initiaux » visée à l’article 15 de la LOLF comme les seuls crédits ouverts en loi de finances initiale. Rappelons en effet que l’article 42 du projet de loi de finances pour 2010 et l’article 55 du projet de loi de finances pour 2011 faisaient référence aux crédits ouverts par les différentes lois de finances rectificatives de l’année. Compte tenu des critiques formulées chaque année par le Rapporteur général ⁽²⁵⁾, le Gouvernement avait finalement limité les reports à 3 % du montant des crédits ouverts en loi de finances initiale, par voie d’amendement⁽²⁶⁾. La majoration du plafond permise par l’article 15 de LOLF doit en effet s’interpréter comme une souplesse dans l’application de la règle, non comme son exonération pure et simple.

Selon les informations transmises au Rapporteur général, le montant des reports prévus par le présent article s’élèverait à près de 190 millions d’euros là où le plafond de 3 % les aurait limités à 98,6 millions d’euros.

REPORTS DE 2011 VERS 2012 PAR DÉROGATION AU PLAFOND DE 3 %

(Crédits de paiement, en millions d’euros)

Missions	Programmes	Crédits initiaux	Plafonnement
		2011	à 3 %
		HT2	*(pour mémoire)*
Action extérieure de l’État	Action de la France en Europe et dans le monde	1 265,5	38,0
Action extérieure de l’État	Présidence française du G20 et du G8	50,0	1,5
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Fonction publique	220,48	6,6
Gestion des finances publiques et des ressources humaines	Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État	250,6	7,5
Médias	Contribution à l'audiovisuel public et à la diversité radiophonique	524,0	15,7
Médias	Livre et industries culturelles	303,8	9,1
Relations avec les collectivités territoriales	Concours spécifiques et administration	476,5	14,3
Sécurité civile	Intervention des services opérationnels	108,8	3,3
Travail et emploi	Amélioration de la qualité de l'emploi et des relations du travail	86,9	2,6
Total		3 286,5	98,6

* *

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 249 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Au-delà de 3 % de l’inscription en loi de finances initiale, le report de crédits de paiement doit être autorisé par la loi : c’est l’objet de l’article 39. Je propose de refuser cette autorisation dans deux cas, et donc de maintenir dans la limite de 3 % le report des crédits au bénéfice de France Télévisions ainsi que ceux du programme Livres et industries culturelles, afin de ne pas prolonger le financement de la « carte musique », qui n’a pas du tout obtenu les effets escomptés.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–511) .

Elle adopte ensuite l’article 39 ainsi modifié.

TITRE IV

DISPOSITIONS PERMANENTES

I.– Mesures fiscales et budgétaires non rattachées

Article 40

Aménagement de la réduction d’impôt sur le revenu en faveur de l’investissement locatif (« avantage Scellier »)

Texte du projet de loi :

I.– L’article 199 septvicies du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le I est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, dont les dispositions sont regroupées sous un 1, l’année : « 2012 » est remplacée par l’année : « 2015 » ;

2° Le deuxième alinéa est remplacé par six alinéas ainsi rédigés :

« 2. La réduction d'impôt s'applique dans les mêmes conditions :

« a) Au logement que le contribuable fait construire et qui fait l'objet d'un dépôt de demande de permis de construire entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2015 ;

« b) Au logement que le contribuable acquiert entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2015 et qui fait ou qui a fait l'objet, entre ces mêmes dates, de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf au sens du 2° du 2 du I de l’article 257 ;

« c) Au logement qui ne satisfait pas aux caractéristiques de décence prévues à l'article 6 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989 tendant à améliorer les rapports locatifs et portant modification de la loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986, que le contribuable acquiert entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2015 et qui fait l’objet, entre ces mêmes dates, de travaux de réhabilitation définis par décret permettant au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf ou que le contribuable acquiert entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015 et qui a fait l’objet, entre ces mêmes dates, de tels travaux ;

« d) Au local affecté à un usage autre que l'habitation que le contribuable acquiert entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2015 et qui fait l’objet, entre ces mêmes dates, de travaux de transformation en logement ou que le contribuable acquiert entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015 et qui a fait l’objet, entre ces mêmes dates, de tels travaux.

« 3. Pour les logements acquis en l’état futur d’achèvement ou que le contribuable fait construire, l’achèvement du logement doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire. L'achèvement des travaux mentionnés aux b, c et d du 2 doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l'acquisition du local ou du logement concerné. » ;

3° Les dispositions des troisième à sixième alinéas sont regroupées sous un 4 ;

4° Au cinquième alinéa, les mots : « quatrième alinéa » sont remplacés par les mots : « deuxième alinéa du présent 4 » ;

B.– Le II est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, pour les logements acquis neufs ou en l’état futur d’achèvement par le contribuable ou que celui-ci fait construire, qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire du 1^er janvier au 31 décembre 2012, et pour les autres logements, qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015, la réduction d’impôt s’applique à la condition que le contribuable justifie du respect d’un niveau de performance énergétique globale supérieur à un seuil fixé par décret en fonction du type de logement concerné. »

C.– Le IV est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « pour sa fraction inférieure à » sont remplacés par les mots : « dans la limite de plafonds par mètre carré de surface habitable fixés par décret en fonction de la localisation du logement et sans pouvoir dépasser » ;

2° Le cinquième alinéa est supprimé ;

3° Après les mots : « logement neuf », la fin du sixième alinéa est ainsi rédigée : « à raison duquel il justifie du niveau de performance énergétique globale mentionné au dernier alinéa du II, ce taux est porté à 22 % » ;

4° Après le sixième alinéa, il est inséré trois alinéas ainsi rédigés :

« – 16 % pour les logements acquis du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015 qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2011 et pour lesquels le contribuable justifie du niveau de performance énergétique globale mentionné au dernier alinéa du II.

« Toutefois, pour les logements qui font l’objet d’un dépôt de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2011 pour lesquels le contribuable ne justifie pas d’un tel niveau de performance énergétique globale, la réduction d’impôt s’applique, au taux de 8 %, à la condition que l’acquisition intervienne au plus tard le 31 décembre 2012 ; lorsque les logements sont acquis après cette date, la réduction d’impôt ne s’applique pas ;

« – 16 % pour les logements acquis ou construits du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015 qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire à compter du 1^er janvier 2012. » ;

5° Au douzième alinéa :

a) Après les mots : « transforme en logement », le mot : « ou » est remplacé par le signe : « , » ;

b) Après les mots : « logements neufs », sont insérés les mots : « ou d’un logement qui fait l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf au sens du 2° du 2 du I de l’article 257 » ;

c) Après les mots : « du montant des travaux », les mots : « de transformation ou de réhabilitation » sont supprimés.

D.– Le VIII est ainsi modifié :

1° Le cinquième alinéa est supprimé ;

2° Au sixième alinéa, le mot : « sixième » est remplacé par le mot : « cinquième » et après les mots : « du IV, », la fin de l’alinéa est ainsi rédigée : « ce taux est porté à 22 % » ;

3° Après le sixième alinéa, il est inséré trois alinéas ainsi rédigés :

« – 16 % pour les souscriptions réalisées du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015 à la condition que 95 % de la souscription serve exclusivement à financer des logements qui font l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2011 et qui respectent le niveau de performance énergétique globale mentionné au dernier alinéa du II.

« Toutefois, pour les souscriptions réalisées en 2012 autres que celles mentionnées à l’alinéa précédent qui servent à financer des logements qui ont fait l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire au plus tard le 31 décembre 2011, la réduction d’impôt s’applique au taux de 8 % ;

« – 16 % pour les souscriptions réalisées du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015 qui servent à financer des logements faisant l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire à compter du 1^er janvier 2012. » ;

4° À la dernière phrase du septième alinéa, après le mot : « souscription », est inséré le mot : « annuelle ».

E.– Le XI est ainsi modifié :

1° Aux 2° et 3° du b, le mot : « dixième » est remplacé par le mot : « douzième » ;

2° Après le 3° du b, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du dernier alinéa du II ne sont pas applicables au présent XI. »

II. – 1° Pour les logements qui ont fait l’objet de travaux avant leur acquisition par le contribuable, les dispositions des quatrième à septième alinéas du 2° du A du I s’appliquent à ceux pour lesquels une demande de permis de construire est déposée à compter du 1^er janvier 2012 ;

2° Les dispositions du 1° du C et du 4° du D du I s’appliquent aux investissements réalisés à compter du 1^er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Afin d’accroître l’efficience de l’aide publique à l’investissement locatif, le présent article prévoit d’aménager sur plusieurs points la réduction d’impôt sur le revenu dite « Scellier ».

En premier lieu, il recentre l’avantage fiscal, qui expire à la fin de l’année 2012 et qu’il est proposé de proroger jusqu’au 31 décembre 2015, en ramenant le taux de la réduction d’impôt à 16 % et en limitant le prix de revient du logement ouvrant droit à l’avantage fiscal par référence à des plafonds de prix par mètre carré modulés par zone à compter de 2012.

Par ailleurs, le présent article achève le « verdissement » du dispositif engagé en loi de finances pour 2010, en le réservant exclusivement aux logements bénéficiant du label « BBC 2005 » ou, pour les logements rénovés, d’un label attestant d’un certain niveau de performance énergétique.

En outre, il adapte le champ des logements éligibles afin de permettre l’application de la réduction d’impôt pour les opérations de reconstitution de l’offre en centres villes tendus et la « reconstruction de la ville sur la ville ».

Enfin, il précise, s’agissant des souscriptions de parts de sociétés civiles de placement immobilier (SCPI), que les campagnes de souscription ne peuvent pas, à l’instar des autres dispositifs similaires (« Robien SCPI » ou « Malraux SCPI »), excéder une période de douze mois.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose une réforme d’ensemble du dispositif Scellier afin de le doter de règles d’application pérennes propres à garantir une réelle visibilité à moyen terme des acteurs du logement sur le marché locatif neuf.

En ce sens, il précise :

– le champ et les conditions de réalisation des investissements ouvrant droit à la réduction d’impôt ;

– les modalités de plafonnement de son assiette ;

– les différents taux applicables.

Ces dispositions sont applicables aux investissements réalisés entre le 1^erjanvier 2012 et le 31 décembre 2015.

I.– LE BILAN DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SCELLIER EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

A.– LA SITUATION DU MARCHÉ DU LOGEMENT NEUF ⁽²⁷⁾

1.– La conjoncture actuelle

La reprise est importante dans le secteur du logement neuf sur les neuf premiers mois de l’année 2011 puisque les autorisations et les mises en chantier ont progressé respectivement de 11 % ⁽²⁸⁾ et de 17 % ⁽²⁹⁾ en rythme annuel pour l’ensemble des constructions résidentielles neuves par rapport à l’année précédente. Il convient de préciser que ces bons résultats sont en majeure partie liés au maintien d’une forte demande de logements ouvrant droit à la réduction d’impôt Scellier. La progression des mises en chantier traduit ainsi un mouvement de reconstitution des stocks intervenant notamment après les bons résultats des ventes dans ce secteur en 2010, puisque 75 000 logements Scellier ont été vendus sur un total de 115 000 ventes de logements neufs⁽³⁰⁾. Les ventes en Scellier représentent donc 65 % du total des ventes de ce secteur.

Par ailleurs, ces tendances pourraient se maintenir en 2012, le niveau des ventes de ce type de logement n’ayant pas diminué autant qu’anticipé en 2011 sous réserve des évolutions de fin d’année et à la condition que le contexte soit à nouveau favorable à la constitution de stocks. 60 000 logements devraient être vendus cette année et ce malgré l’application du rabot et le verdissement du dispositif. On notera cependant, sous réserve de données annuelles définitives, la décélération du rythme des mises en chantier en fin d’année 2011 pour partie liée à des résultats plus modestes dans les autres secteurs de la construction de logements neufs (à l’instar de l’accession à la propriété dans le neuf) à la conjoncture défavorable affectant certains marchés régionaux et à l’incertitude dans laquelle demeurent les acteurs du marché sur les derniers arbitrages relatifs à l’investissement locatif.

2.– L’addiction du secteur du logement neuf à la dépense fiscale

L’introduction du dispositif Scellier en loi de finances pour 2009 visait à proposer un outil d’incitation fiscale puissant en faveur de la demande de logements neufs dans un contexte de crise immobilière exceptionnelle. Il s’agissait ainsi de répondre à l’accroissement des stocks de logements invendus et de relancer la construction. En contrepartie, ces logements devaient être maintenus en location pendant une période minimale de neuf ans. Trois ans après l’instauration de ce dispositif, près de 200 000 logements Scellier ont été vendus.

Ce dispositif, à la suite des six autres dispositifs mis en place depuis 1984, illustre l’efficacité de la dépense fiscale en faveur de l’investissement immobilier (au total près de 836 000 logements neufs ont été construits depuis 1995).

VENTES DE LOGEMENTS LOCATIFS NEUFS

Cependant, ces bons résultats quantitatifs se traduisent par un coût annuel des avantages fiscaux alloués en constante augmentation. Ainsi, le seul essor du dispositif Scellier permet d’expliquer l’augmentation de plus 23 % de la dépense fiscale entre 2010 et 2011, celle-ci passant de 820 millions d’euros à 1 065 millions d’euros, et de plus 20 % entre 2011 et 2012, celle-ci passant de 1 065 millions d’euros à 1 345 millions d’euros.

ÉVOLUTION DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF EN MÉTROPOLE (EN MILLIONS D’EUROS)

(en millions d’euros)

DÉTAIL DU COÛT DE LA DÉPENSE FISCALE EN FAVEUR
DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF EN MÉTROPOLE

	Année de création	Nombre de ménages bénéficiaires 2009	Coût 2009 (en millions d’euros)	Coût 2010 (en millions d’euros)	Coût 2011 (en millions d’euros)	Coût 2012 (prévisions en millions d’euros)
Périssol	1996	126 000	60	60	60	60
Besson ancien	1998	_	30	30	30	30
Besson neuf	1998	58 000	35	35	35	35
Robien classique	2003	270 000	440	475	415	415
Robien ZRR + Scellier ZRR	2005/2008	6 000	15	10	10	10
Borloo populaire	2006	19 000	30	60	90	120
Borloo ancien	2006	27 000	10	15	20	25
Scellier	2008	23 000 (2010)	-	90	270	430
Scellier intermédiaire	2008	11 000 (2010)	-	45	135	220
Total coût			620	820	1 065	1 345

Source : Voies et moyens, Tome II, annexe PLF 2012

Ce coût annuel ne reflète qu’une partie du coût total des logements acquis ou construits qui ne peut s’apprécier qu’au terme de l’incidence budgétaire des dispositifs mis en œuvre. Sur la base des prévisions de dépenses annuelles au titre de chacun des dispositifs dont l’incidence reste à courir, on peut approximer le montant de l’aide par logement construit à 34 000 euros. Ce montant diffère néanmoins selon les régimes. Dans le cadre du dispositif Scellier, il était de 52 000 euros en moyenne par logement en 2009 et 2010 ⁽³¹⁾ pour baisser à 33 000 euros en 2011 du fait des effets cumulé du verdissement du dispositif et de la mesure de rabot. Ces coûts importants sont néanmoins à nuancer du fait des recettes que génère chaque nouvelle construction en termes de TVA mais aussi d’impôt sur le revenu des personnes et des sociétés.

Au regard de ces résultats, il est logique que le marché ait intégré les effets de la dépense publique et que toute diminution de l’avantage fiscal se traduise par une baisse potentielle du nombre d’acquisitions et, par répercussion, des projets de construction. Or, si la dépense fiscale constitue un bon outil d’incitation à la construction alors que le parc métropolitain et ultramarin se caractérise par un déficit constant de logements, ce secteur économique ne saurait être dépendant de la dépense fiscale au point de ne pouvoir fonctionner sans elle. Il est ainsi considéré que la moitié ou le tiers des ventes réalisées ne le seraient pas en l’absence de toute incitation fiscale. Le constat de cette dépendance souligne toutefois en creux l’importance de maintenir un dispositif d’avantage fiscal ajusté au mieux aux besoins réels du secteur et aux objectifs de construction définis dans le cadre de la politique du logement.

B.– LA RÉDUCTION D’IMPÔT SCELLIER EN FAVEUR DE L’INVESTISSEMENT LOCATIF NEUF

1.– Présentation du dispositif

La réduction d’impôt Scellier, créée à l’initiative de l’Assemblée nationale et régie par le nouvel article 199 septvicies du code général des impôts, s’est substituée, à compter du 1^er janvier 2010, aux régimes d’amortissement dits Robien et Borloo qui permettaient aux contribuables de minorer leur assiette imposable.

Elle repose sur des critères d’application simples : un taux de 25 % de réduction d’impôt (abaissé à 20 % à compter de 2011 en vertu de la loi de finances rectificative pour 2008) est appliqué au prix de revient de l’investissement dans les limites d’un plafond de 300 000 euros comprenant les éventuels travaux de réhabilitation. Le montant de réduction d’impôt obtenu est réparti en parts égales sur les neuf années constituant la durée minimale de l’engagement de location. En loi de finances pour 2010, le taux unique de la réduction d’impôt a été remplacé par des taux différenciés en fonction du niveau de performance énergétique des logements acquis.

HISTORIQUE DES TAUX DU DISPOSITIF SCELLIER

	Réglementation thermique	2009	2010	2011	2012
LFR 2008	Réglementation thermique en vigueur (RT 2005)	25 %	25 %	20 %	20 %
LFI 2010	BBC	25 %	25 %	25 %	20 %
LFI 2010	Réglementation thermique en vigueur (RT 2005)	25 %	25 %	15 %	10 %

Enfin, la loi de finances pour 2011 a abaissé à 22 % et 13 % les taux vigueur en 2011 et à 18 % et 9 % les taux en vigueur en 2012 en application de la réduction homothétique du taux des réductions d’impôt comprises dans le champ du plafonnement global. Le tableau ci-dessous présente également les mesures transitoires adoptées pour lisser cette dégradation des taux.

TAUX ACTUELS ISSUS DE LA LFI 2011

Situation au regard du contrat de réservation	Date de la signature de l’acte authentique	Caractéristique de l’investissement	Taux 2011
Contrat de réservation signé et déposé au rang des minutes du notaire ou enregistré au service des impôts au plus tard le 31 décembre 2010	Au plus tard le 31 janvier 2011	BBC ou non BBC	25 %
	Au plus tard le 31 janvier 2011	BBC ou non BBC	25 %
	Du 1^er février 2011 au 31 mars 2011	BBC	25 %
	Du 1^er février 2011 au 31 mars 2011	Non BBC	15 %
	À compter du 1^er avril 2011	BBC	22 %
	À compter du 1^er avril 2011	Non BBC	13 %
Contrat de réservation signé à compter du 1^er janvier 2011 ou signé avant cette date, mais déposé au rang des minutes du notaire ou enregistré au service des impôts après le 31 décembre 2010	Du 1^er janvier au 31 décembre 2011	BBC	22 %
	Du 1^er janvier au 31 décembre 2011	Non BBC	13 %

Source : DGI

En dehors de ces variations de taux, les règles d’application du Scellier sont demeurées stables. Les bénéficiaires de cette mesure sont des personnes physiques qui réalisent des investissements locatifs directement ou par l’intermédiaire de sociétés non soumises à l’impôt sur les sociétés. Dans le cadre de la souscription au capital d’une SCPI, 95 % de son montant doivent servir exclusivement à financer un investissement éligible. Les logements acquis ou construits doivent être loués à une personne autre qu’un membre du foyer fiscal au titre d’habitation principale pendant une durée minimale de neuf ans.

La construction ou les travaux de transformation doivent intervenir au plus tard au 31 décembre de la deuxième année suivant celle de la demande de permis de construction ou d’acquisition, et respecter les normes en vigueur relatives aux caractéristiques thermiques et à la performance énergétique. Par ailleurs, les dépenses liées à la réalisation de ces travaux ne peuvent faire l’objet d’une déduction pour la détermination des revenus fonciers. L’engagement de location doit être effectif dans les douze mois suivant la date d’achèvement du logement ou de son acquisition.

Le contribuable ne peut bénéficier de la réduction d’impôt que pour un seul logement au titre d’une même année d’imposition. Les logements dont l’acquisition ou la construction ouvrent droit à la réduction d’impôt doivent être situés dans une commune caractérisée par une tension entre l’offre et la demande de logements. Toutefois, depuis la loi de finances initiale pour 2010, les communes situées en zone C peuvent bénéficier de la réduction d’impôt lorsqu’elles font l’objet d’un agrément délivré par le ministre chargé du logement tenant compte des besoins en logement constatés localement.

Un investissement dans le secteur intermédiaire permet également de bénéficier de la déduction spécifique de 30 % du montant des revenus bruts des logements pendant la période d’engagement de location, ainsi que du supplément de réduction d’impôt de 5 points par période triennale, reconductible une fois, si la location est poursuivie dans les mêmes conditions au-delà de la durée minimale d’engagement de location.

Le contribuable dont l’impôt sur le revenu serait inférieur au montant de la réduction d’impôt peut imputer ce solde sur l’impôt dû au titre des six années suivantes, sous réserve que le logement ayant ouvert droit à la réduction d’impôt soit maintenu en location pendant cette période.

2.– Bilan du dispositif

Le dispositif Scellier a permis de remplir le premier objectif poursuivi lors de sa création : relancer très efficacement le marché de l’immobilier locatif neuf. Alors que le nombre de logements acquis ou construits bénéficiant d’une réduction d’impôt avait réduit de moitié entre 2007 et 2008 (soit de 62 500 à 35 000 logements), il retrouve son niveau d’avant la crise dès 2009 avec 65 000 logements acquis. En 2010, 75 000 logements ont à nouveau été acquis, venant ainsi confirmer le succès du dispositif, et ce niveau global de ventes devrait être maintenu en 2011 avec un nombre de ventes supérieur à 60 000 logements.

Au-delà de ces résultats quantitatifs, ce dispositif a permis dans la plupart des cas de mieux cibler la répartition des logements en fonction des besoins des marchés locatifs. Le tableau ci-dessous illustre le maintien en 2010 d’un pourcentage d’acquisitions ou de constructions en zone très tendue (zone A) supérieur à celui des dispositifs Robien et Borloo (25 % contre 13 %), ainsi que la diminution sensible du nombre de logements construits en zone moins tendue (zone B2) au profit de la zone intermédiaire (zone B1)⁽³²⁾. Cependant, cette répartition est très approximative en l’absence de données fiables et actualisées sur la répartition géographique des biens. Il est ainsi possible que les équilibres présentés ne correspondent plus à la situation constatée sur le terrain en 2011.

LOGEMENTS « SCELLIER » ACHETÉS EN 2009 ET 2010

(en nombre de logements)

Zone	2009	Répartition 2009	2010	Répartition 2010
A	15 500	25 %	19 000	25 %
B1	17 500	35 %	38 000	50 %
B2	20 000	40 %	18 000	25 %
C	–	–	–	–
Ensemble	50 000	100 %	75 000	100 %

Source : Secrétariat d’État, chargé du Logement et de l’Urbanisme - Fédération des promoteurs immobiliers.

Selon les données présentées par l’observatoire du financement du logement, la répartition entre les zones serait plus proche de 20 % en zone A et de 40 % dans les zones B1 et B2.

Ce dispositif a également permis de créer une offre de logements intermédiaires, dont l’objectif est de favoriser la mobilité progressive des locataires du secteur social vers le secteur libre. Il s’agit de logements répondant à des obligations de plafonds de ressources des locataires et de loyers définis de façon à demeurer inférieurs de 20 % à ceux du marché.

PLAFONDS ANNUELS DE RESSOURCES POUR LES INVESTISSEMENTS INTERMÉDIAIRES AU TITRE DE BAUX CONCLUS, RECONDUITS OU RENOUVELÉS EN 2011

(en euros)


	Zones
	A	B1	B2	Communes agréées ⁽²⁾
Personne seule	44 793	33 272	30 500	30 294
Couple	66 943	48 860	44 789	40 717
Personne seule ou couple ayant une personne à charge	80 471	58 493	53 619	48 744
Personne seule ou couple ayant deux personnes à charge	96 391	70 790	64 891	58 992
Personne seule ou couple ayant trois personnes à charge	114 109	83 085	76 163	69 237
Personne seule ou couple ayant quatre personnes à charge	128 402	93 720	85 911	78 101
Majoration par personne à charge à partir de la cinquième	+ 14 312	+ 10 646	+ 9 758	+ 8 871

Source : DGI.

De nouveau, le Rapporteur général souligne qu’il n’existe pas de données fiables sur le nombre de logements Scellier loués dans le secteur intermédiaire, ni sur leur localisation. L’hypothèse retenue est néanmoins qu’un tiers des logements donnerait lieu à une location dans le secteur intermédiaire.

Enfin, les dispositions spécifiques au verdissement de la réduction d’impôt ont également assuré le développement précoce d’une offre de logements fondée sur le respect de la réglementation thermique applicable aux « bâtiments basse consommation », trois ans avant que cette réglementation ne devienne la norme applicable à l’ensemble des constructions. Les estimations de coût du dispositif Scellier reposent ainsi sur l’hypothèse de la réalisation de 50 % de logements en BBC sur le total des logements ouvrant droit à réduction d’impôt.

Néanmoins, certaines dérives ont également pu être constatées. En effet, fort des leçons tirées de l’application du dispositif Robien, le législateur a souhaité réserver l’avantage fiscal aux seules communes caractérisées par un déséquilibre entre l’offre et la demande de logements. Le recours au zonage, nécessairement imparfait, s’est traduit par l’instauration d’une dérogation à l’exclusion des communes situées en zone C, lorsque la situation constatée localement le nécessitait. Une centaine de demandes ont été reçues par les services ministériels. 24 refus ont été notifiés et les autres dossiers sont en cours d’examen. Ce régime permet donc d’encadrer efficacement les dérogations au zonage sur le fondement de critères objectifs.

Si cette mesure est légitime, elle devrait s’accompagner d’une révision régulière de la composition de la zone B2. En effet, la dernière actualisation de la liste réalisée par l’arrêté du 29 avril 2009 n’a conduit au déclassement d’aucune commune de la zone B2 à la zone C, tandis que 719 nouvelles communes ouvraient désormais droit à ce dispositif. Les conséquences négatives de l’absence d’une révision régulière du zonage sont déjà manifestes dans certaines villes et menacent la crédibilité de la réduction d’impôt. De façon consensuelle, on peut estimer que plus de 260 communes, ouvrant droit à la réduction d’impôt, ne devraient plus accueillir d’opérations de construction de logements locatifs.

CARTE DES MARCHÉS PLACÉS SOUS VIGILANCE

Légende :

Source : Agence Akérys, juin 2010.

Par conséquent, il est possible d’engager des projets Scellier dans des villes où le marché locatif est saturé. Les projets se vendent alors dans de mauvaises conditions sans garantie pour l’acquéreur de pouvoir trouver un locataire. De plus, ils captent une partie des ressources publiques qui auraient pu au contraire soutenir des projets mieux adaptés aux besoins du marché dans d’autres communes. Les biens acquis sur les marchés saturés pourront également se révéler difficiles à céder à la fin de la période de location en raison du surnombre de logements présentant des caractéristiques communes. De la même façon, le zonage ne permet pas de protéger les marchés qui, sans être saturés, ont besoin de temps pour intégrer les effets des projets réalisés.

Aux difficultés posées par le zonage, s’ajoutait la fixation de niveaux de plafonds de loyers déconnectés de la réalité de la grande majorité des marchés locatifs puisqu’en moyenne ils étaient supérieurs de 5 % à 50 % selon les communes aux loyers pratiqués. Sur ce point, la révision à la baisse des plafonds de loyers par le pouvoir réglementaire en 2010 constitue une avancée réelle dans le sens d’une plus grande rationalisation des investissements réalisés.

RÉCAPITULATIF DES PLAFONDS DE LOYERS APPLICABLES SELON LES ZONES


	Investissements réalisés du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2010 en €/m2/mois		Investisseurs réalisés à compter du 1^er janvier 2011 en €/m2/mois
Zones					% de baisse
	libre	intermédiaire	libre	intermédiaire	(libre)
A bis	21,84	17,47	21,7	17,3	0 %
A	21,84	17,47	16,1	12,9	26 %
B1	15,19	12,15	13	9,9	14 %
B2	12,42	9,94	10,6	8,5	14 %
Source : Secrétariat d’État, chargé du Logement et de l’Urbanisme.

Au travers de cette réforme, l’objectif n’était pas d’instaurer des plafonds de loyer significativement inférieurs à ceux du marché, mais de limiter l’effet de plafonds déconnectés des loyers pratiqués sur les marchés locatifs locaux afin de protéger les investisseurs tout en garantissant, dans les communes situées dans les zones les plus tendues, une certaine maîtrise des loyers. Les nouveaux plafonds ont ainsi été définis de façon à garantir une rentabilité brute de 4 % en moyenne.

Au contraire, on peut constater que les plafonds de loyers applicables en zone C sont très dégradés au regard de ceux de la zone B2 afin de garantir que seuls les projets répondant véritablement à une demande locale forte soient poursuivis⁽³³⁾.


Zone	Investissements réalisés du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2010 en €/m2/mois		Investisseurs réalisés à compter du 1^er janvier 2011 en €/m2/mois		% de baisse
Zone	libre	intermédiaire	libre	intermédiaire	(libre)
C	9,05	7,24	6,1	4,9	35 %

Le coût du dispositif Scellier est à la hauteur de l’efficacité constatée en termes de reprise de l’acquisition et de la construction de logements locatifs neufs. Le tableau suivant illustre la montée en charge du coût des générations de logements acquis ou construits en 2009 et 2010 dans le contexte de crise immobilière et la baisse attendue de ce coût consécutive au verdissement de la réduction d’impôt et au rabot appliqué à ses taux de 2011 et de 2012. Ce coût se poursuivra jusqu’en 2028, année de la fin d’incidence budgétaire du dispositif pour la génération de logements acquis ou construits en 2012 ⁽³⁴⁾.

COÛT DES GÉNÉRATIONS DE LOGEMENTS ACQUIS DE 2009 À 2012

(en millions d’euros)

Coûts	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Par génération	3 406	3 892	1 976	1 779	-	-	-	-	-	-
Par année	0	138	400	650	877	998	1 041	1 041	1 041	1 041

Source : DGALN et DGFIP.

Par ailleurs, si le dispositif Scellier était prorogé sans modification de ses dispositions au-delà de 2012, son coût par génération de logements serait de 2,32 milliards d’euros (cette augmentation s’expliquant par une évaluation retenant une proportion de 50 % de logements BBC pour la génération 2012 et de 100 % pour la génération 2013 en application de la RT 2012).

Les pistes de réforme visent donc à encadrer ce coût par génération de sorte à atteindre une dépense en rythme de croisière de 1,1 milliard d’euros, soit 950 millions d’euros après effet du nouveau rabot prévu à l’article 45 du présent projet de loi.

COÛT D’UNE PROROGATION DU DISPOSITIF SANS MODIFICATION DES TAUX


(en millions d’euros)
Coûts	2009	2010	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018
Par génération	3 406	3 892	1 976	1 779	2 319	2 319	2 319	2 319	2 319	2 319
Par année	0	138	400	650	877	1 058	1 260	1 478	1 696	1 914

Source : DGALN et DGFIP.

On soulignera à nouveau que ces hypothèses de coût générationnel doivent néanmoins être appréciées avec prudence puisqu’elles ne reposent pas sur des données fiables en termes de nombre de logements acquis donnant droit à la réduction d’impôt au titre de la même année, ni en termes de répartition de ces logements entre secteur libre et secteur intermédiaire.

II.– LA RÉFORME DU DISPOSITIF SCELLIER PROPOSÉE
PAR LE PRÉSENT ARTICLE

L’efficacité de la réduction d’impôt Scellier a donc un coût important que les précédentes réformes de la réduction d’impôt ont essayé d’adapter aux besoins d’un secteur en sortie de crise. Ce dispositif a ainsi été réformé chaque année depuis sa création afin d’abaisser de façon progressive l’avantage en impôt et de limiter tout effet d’aubaine ou de surchauffe sur certains marchés locatifs. Les principales critiques émises à l’encontre du dispositif se sont d’ailleurs davantage concentrées sur l’absence de visibilité des évolutions envisagées que sur les modifications elles-mêmes. Le présent article s’inscrit dans la continuité des réformes précédentes au travers de :

– la fixation d’un niveau de réduction du coût du dispositif Scellier ne compromettant pas la dynamique de constructions neuves engagée depuis 2009 ;

– l’incitation à la réalisation de projets de meilleure qualité en achevant le verdissement du dispositif et en élargissant son périmètre aux opérations de réhabilitation ou de transformation entreprises en amont de l’acquisition.

A.– L’ENCADREMENT DU COÛT DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT SCELLIER

1.– L’abaissement des taux applicables

a) Les taux applicables aux investissements réalisés dans le secteur libre

Le présent article prévoit de modifier les taux applicables aux investissements réalisés à compter du 1^er janvier 2012. Ceux-ci seraient ainsi de :

Date de l’acquisition	Date du dépôt de permis de construire	Caractéristique de l’investissement	Taux 2012	Taux 2012 après rabot (art. 45 du PLF 2012)
Du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015	Au plus tard le 31 décembre 2011	BBC	16 %	14 %
	Au plus tard le 31 décembre 2011	Non BBC (uniquement à la condition que l’acquisition intervienne avant le 31 décembre 2012)	8 %	7 %
	Du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015	BBC	16 %	14 %
	Du 1^er janvier 2012 au 31 décembre 2015	Non BBC	0 %	0 %

Ces taux ont été définis par le présent article en prévision de l’effet de la réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux (le « rabot ») prévu à l’article 45 du présent projet de loi.

Par ailleurs, le texte proposé vise à respecter l’équilibre économique des projets engagés en appliquant le même taux aux projets ayant fait l’objet d’un dépôt de permis de construire avant le 1^er janvier 2012 qu’à ceux dont le dépôt de permis de construire est intervenu à compter de cette date à condition qu’ils remplissent les conditions d’octroi du label BBC. De la même façon, les projets qui ne remplissent pas cette condition mais dont le permis de construire a été déposé avant le 1^er janvier 2012 ne perdent pas le bénéfice de la réduction d’impôt (le taux qui leur est applicable est alors de 7 % sous condition d’une acquisition intervenant avant le 31 décembre 2012).

Pour apprécier les effets de ces modifications de taux sur le coût générationnel du dispositif, il faut rappeler que l’événement déterminant le taux à appliquer diffère de celui du fait générateur :

ÉVÉNEMENT DÉTERMINANT LE TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Nature de l’investissement	Événement à retenir pour l’appréciation du taux applicable
– Acquisition d’un logement neuf achevé ou en l’état futur d’achèvement – Acquisition d’un logement en vue de sa réhabilitation – Acquisition d’un local que le contribuable transforme en logement – Acquisition de locaux inachevés, en vue de leur achèvement par le contribuable	Date de l’acquisition, soit acte authentique d’achat
Construction d’un logement par le contribuable	Date de dépôt de la demande du permis de construire
Souscription de parts de SCPI	Date de réalisation de la souscription

Le fait générateur de la réduction d’impôt détermine quant à lui la première année au titre de laquelle la réduction d’impôt est accordée. Il varie en fonction de la nature de l’investissement.

LE FAIT GÉNÉRATEUR RETENU EN FONCTION DE L’INVESTISSEMENT

Nature de l’investissement	Fait générateur
Acquisition d’un logement neuf achevé	Année d’acquisition du logement
Acquisition d’un logement en vue de sa réhabilitation	Année d’achèvement des travaux de réhabilitation
– Acquisition d’un logement en état futur d’achèvement – Acquisition d’un local que le contribuable transforme en logement – Acquisition de locaux inachevés, en vue de leur achèvement par le contribuable – Construction d’un logement par le contribuable	Année d’achèvement du logement
Souscription parts SCPI	Date de réalisation de la souscription

Par exemple, un contribuable qui acquiert en 2010 un logement en état futur d’achèvement pour un montant de 300 000 euros dont la date d’achèvement intervient en 2012, bénéficie d’un taux de 25 % (l’événement retenu pour la détermination du taux étant l’année d’acquisition du logement). Le fait générateur de sa réduction d’impôt intervient quant à lui à partir de 2012, puisqu’il s’agit de l’année d’achèvement du logement.

Année d’acquisition du logement déterminant le taux	Fait générateur	Base de la réduction d’impôt	Taux	Montant de la réduction d’impôt	Réduction d’impôt au titre de l’imposition des revenus de 2012 à 2020
2010	2012	300 000 €	25 %	75 000 €	8 333 €

Un contribuable qui acquière un logement neuf achevé d’une valeur de 250 000 euros en 2012 bénéficie d’un taux de 16 %, soit 14 % après rabot. La réduction d’impôt est accordée pour la première fois la même année.

Année d’acquisition du logement déterminant le taux	Fait générateur	Base de la réduction d’impôt	Taux	Montant de la réduction d’impôt	Réduction d’impôt au titre de l’imposition des revenus de 2012 à 2021
2012	2012	250 000 €	14 %	35 000 €	3 900 €

L’impact budgétaire des baisses de taux consenties au titre de la première année d’application dépend donc de la proportion des logements pour lesquels on constate une coïncidence entre la date d’acquisition et le fait générateur de la réduction d’impôt dans le total des logements composant cette génération.

b) Les taux applicables aux investissements dans le secteur intermédiaire

Les taux applicables au secteur libre sont majorés de quatre points par période triennale de location supplémentaire dans le cas d’un investissement intermédiaire. Le bénéfice de la déduction d’une partie des revenus issus de la location est maintenu.

AVANTAGES SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉS EN CAS DE LOCATION
DANS LE SECTEUR INTERMÉDIAIRE

Période d’engagement de la location	Investissements réalisés du 1^er janvier 2011 au 31 décembre 2011 ⁽³⁵⁾	Investissements réalisés à compter du 1^er janvier 2012
9 ans	- 22 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire	- 14 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire
12 ans	- 27 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire	- 18 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire
15 ans	- 32 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire	- 22 % de RI - 30 % de déduction forfaitaire

Le taux de la réduction d’impôt acquise à l’issue d’un maintien en location pendant quinze années respectant les conditions de la location dans le secteur intermédiaire sera donc équivalent à celui applicable au secteur libre en 2011 pour une durée de maintien en location de neuf ans. Un effet de substitution au bénéfice des logements intermédiaires pourrait donc avoir lieu sans qu’il soit néanmoins évident de l’anticiper car la majoration des taux ne permet pas toujours de compenser les contraintes à la charge du bailleur en termes de plafonds de loyer et de ressources des locataires. La baisse récente des plafonds a contribué en ce sens à mieux différencier ces deux types d’investissement justifiant en cela plus fortement la différence des taux accordés.

2.– La révision du plafonnement de l’avantage

Le présent article propose également d’ajouter au plafond de prix de revient ouvrant droit à l’avantage fiscal de 300 000 euros par an un plafonnement de l’assiette ouvrant droit à avantage fiscal par mètre carré en fonction de la localisation du logement. Cette mesure vise à recentrer les montants de dépense fiscale sur les investissements jugés prioritaires et donc à limiter le coût du dispositif de façon discriminée selon les investissements réalisés. Un décret devrait fixer les plafonds de prix de revient au mètre carré comme suit :

Zone	A bis	A	B1	B2	C
Plafond en €/m2	5 200	5 000	4 000	2 100	2 000

Ces plafonds peuvent avoir des effets positifs à la fois sur les caractéristiques des investissements réalisés par les contribuables et sur les prix des marchés locatifs. Ils incitent en effet à la construction de logements de moyenne et de grande taille. Ainsi, un contribuable souhaitant maximiser son investissement sera contraint d’acheter un bien neuf de 58 m² en zone A bis, de 60 m²en zone A, de 75 m² en zone B1, de 143 m² en zone B2 et, sous réserve d’un agrément accordé à la commune, 150 m² en zone C. Or, ce type de logements fait souvent défaut sur le marché locatif.

On remarquera également que les plafonds ainsi fixés avantagent principalement les zones A et B1. En effet, 80 à 90 % des marchés locatifs de ces zones ont des niveaux de prix inférieurs ou égaux aux seuils proposés. Inversement, seuls 30 % des marchés locatifs des zones A bis, B2 et C ont un niveau de prix inférieur ou égal à ces plafonds. Ce choix de différenciation de la méthode de fixation des plafonds selon les zones est légitime puisqu’il s’agit dans à la fois de limiter les effets d’aubaine et de s’assurer que l’effort budgétaire consenti au travers de l’avantage fiscal soit principalement orienté vers les investissements les plus prioritaires. En effet, le prix au mètre carré ouvrant droit à la réduction d’impôt en zone A bis limite fortement l’intérêt de l’avantage fiscal dans un certain nombre de communes où peu d’investissements sont réalisés car la rentabilité locative n’est pas suffisante au regard du coût d’acquisition. De la même façon, les éventuels effets d’aubaine que procure l’avantage fiscal en zone B2 sont limités par la fixation d’un seuil de prix au mètre carré relativement bas.

Par ailleurs, ces plafonds permettent de renforcer les effets du zonage sans néanmoins modifier la répartition des communes dans chacune des zones car ils s’apprécient au regard de chaque acquisition. Une opération en zone A bis dans un quartier où les prix de marché sont relativement bas ne sera pas plafonnée, tandis qu’au contraire, une opération sur un investissement dont les prix dépassent les prix de marché sera plafonnée en zone B1.

Ces plafonds permettent donc également à la réduction d’impôt de compenser une partie du prix de l’acquisition sans exercer de pression à la hausse sur les prix. En effet, le montant de réduction d’impôt étant limité par mètre^{carré, le contribuable aura intérêt à acquérir le logement le plus grand possible au prix le plus bas possible.}

De plus, le prix moyen d’acquisition ou de construction consenti actuellement étant de 170 000 euros par logement (ce qui correspond à des surfaces modestes), il est probable que ces nouveaux plafonds limitent le nombre de logements acquis, les petites surfaces devenant moins rentables, évinçant en cela un certain nombre de contribuables souhaitant investir en direct. Ces contribuables pourraient néanmoins continuer d’investir par le biais de souscriptions à des SCPI. Cette solution permettrait donc également que les contribuables disposant de revenus moyens s’exposent moins aux contraintes liées à l’investissement en direct emportant un risque de reprise de l’avantage en impôt.

Ces plafonds viennent donc renforcer le dispositif de zonage qui n’est pas spécifique au dispositif Scellier et ne peut en conséquence être qu’indicatif. Cependant, on soulignera qu’il demeure en dernier lieu de la responsabilité des élus locaux de veiller à ce que les projets de construction répondent bien aux besoins du marché locatif local. Il faut en effet veiller à ce que ces nouveaux plafonds, en renforçant l’avantage comparatif de logements au prix par mètre carré inférieur au plafond de la zone concernée, n’incitent pas à la construction de biens en périphérie de ville où les prix sont moins élevés sans prise en compte des conséquences d’un étalement urbain non planifié, et à la sélection d’investissements de moins bonne qualité par les contribuables au motif qu’ils bénéficient d’une plus forte réduction d’impôt.

B.– L’INCITATION À L’AMÉLIORATION QUALITATIVE DES PROJETS IMMOBILIERS OUVRANT DROIT À LA RÉDUCTION D’IMPÔT

1.– L’élargissement du champ d’application du dispositif

Le présent article aménage le champ des investissements donnant lieu à réduction d’impôt afin de renforcer la complémentarité des deux types de logements qui y ouvrent droit :

– les logements neufs ;

– les biens immobiliers réhabilités ou transformés de sorte qu’ils présentent des performances techniques voisines de celles d’un logement neuf.

Le tableau suivant rappelle le périmètre en vigueur des investissements ouvrant droit à réduction d’impôt et présente les aménagements proposés par le présent article.

RÉFORME DU PÉRIMÈTRE DES INVESTISSEMENTS DONNANT DROIT À RÉDUCTION D’IMPÔT

	Investissements visés par le droit en vigueur	Investissements visés par le présent article
L’acquisition à titre onéreux d’un logement neuf	Les logements neufs correspondent aux logements dont la construction est achevée et qui n’ont jamais été habité ou utilisé à une fin particulière⁽³⁶⁾. Si ces biens peuvent avoir fait l’objet d’une précédente mutation, ils perdent la qualité de logements neufs s’ils ont été loués avant la date d’acquisition même dans le cadre d’un transfert de bail au profit de l’acquéreur.	Pas de modification
L’acquisition d’un logement en l’état futur d’achèvement	Les logements en l’état futur d’achèvement sont vendus à l’acquéreur par le biais d’un contrat transférant à ce dernier le droit du sol et la propriété des constructions réalisées, les constructions à venir le devenant au fur et à mesure de la progression des travaux. On notera qu’aucune date d’achèvement des travaux n’est prévue.	Ajout d’une disposition visant à préciser que l’achèvement des travaux doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire.
L’acquisition d’un logement en vue de sa réhabilitation	Les logements réhabilités correspondent aux logements ne répondant pas à au moins 4 caractéristiques de décence définies par le décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002. Les travaux réalisés doivent au contraire permettre de doter le logement d’au moins 6 des caractéristiques de décence prévues par le décret précité. Ils doivent également permettre au logement d’acquérir des performances techniques voisines de celles des logements neufs. Les travaux doivent être achevés au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de la demande de permis de construire.	Ajout d’une disposition ouvrant droit à la réduction d’impôt si les travaux sont réalisés avant l’acquisition par le vendeur et dans les mêmes conditions que celle prévues pour l’acquéreur.
L’acquisition d’un logement en l’état futur de rénovation	Les travaux de rénovation peuvent être réalisés par l’acquéreur ou le vendeur à la condition qu’un contrat de vente d’immeuble à rénover (VIR) ait été conclu sur des immeubles ne répondant pas aux caractéristiques de décence précitées. Un délai d’achèvement des travaux est prévu au plus tard au 31 décembre 2012.	Pas de modification
Acquisition d’un local suivie de sa transformation en logement	Les travaux de transformation s’entendent des travaux de reconstruction, d’agrandissement, de réparation et d’amélioration dont l’effet est de rendre habitables des logements qui ne l’étaient pas. L’achèvement des travaux doit intervenir au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du local.	Ajout d’une disposition ouvrant droit à la réduction d’impôt si les travaux sont réalisés avant l’acquisition par le vendeur et dans les mêmes conditions que celle prévues pour l’acquéreur.
Logements que le contribuable fait construire	Cette catégorie regroupe les constructions ex nihilo, mais également les additions de construction ou de surélévations à la condition que ces travaux se traduisent par la création d’un logement neuf et que celui-ci constitue une unité distincte des locaux existants. L’achèvement de la construction doit intervenir au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire.	Pas de modification
Acquisition d’un local inachevé	Les travaux d’achèvement d’un local n’ayant jamais été affecté à quelque usage que ce soit doivent permettre de lui conférer la nature de logement neuf. Le délai de réalisation des travaux est borné au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt de la demande de permis de construire. Cependant, il est admis que ce délai puisse être porté au plus tard au 31 décembre de la deuxième année qui suit celle de l’acquisition du local inachevé.	Pas de modification
Acquisition d’un logement neuf au titre de la TVA immobilière	Non prévu	Ajout d’une nouvelle catégorie d’investissement ouvrant droit à la réduction d’impôt : les logements qui font l’objet de travaux concourant à la production ou à la livraison d’un immeuble neuf au sens de l’article 257 de la TVA

En premier lieu, l’élargissement du bénéfice de la réduction d’impôt aux biens ayant fait l’objet de travaux de réhabilitation ou de transformation permet d’harmoniser les règles applicables en la matière entre le dispositif Scellier et le dispositif Censi-Bouvard ⁽³⁷⁾. Cette mesure constitue donc une mise en cohérence des deux dispositifs aux effets vertueux puisqu’elle incite à la réhabilitation des zones urbaines plutôt qu’à leur extension.

Le présent article prévoit également d’inscrire dans la loi la solution retenue par le rescrit n° 2009/67 publié le 22 décembre 2009 selon lequel il est admis que l’acquisition à titre onéreux d’un logement issu de la transformation d’un local affecté à un usage autre que l’habitation qui entre dans le champ de la TVA en vertu de l’article 257 du code général des impôts ouvre droit à la réduction d’impôt.

En second lieu, ces nouvelles dispositions visent à harmoniser la définition du logement neuf retenue dans le cadre du dispositif Scellier et celle appliquée dans le cadre de l’imposition à la TVA de la production ou de la livraison d’immeubles. Dans le régime en vigueur ouvrent droit à la réduction d’impôt les seuls logements neufs entendus comme des immeubles à usage d’habitation dont la construction est achevée et qui n’ont jamais été habités ni utilisés sous quelque forme que ce soit.

La définition retenue au titre de l’imposition à la TVA immobilière assimile quant à elle aux immeubles neufs les immeubles qui n’ont pas été achevés depuis plus de cinq années, qu’ils résultent d’une construction nouvelle ou de travaux portant sur des immeubles existants qui ont consisté en une surélévation ou qui ont rendu à l’état neuf soit :

– la majorité des fondations ;

– la majorité des éléments hors fondations déterminant la résistance et la rigidité de l’ouvrage ;

– la majorité de la consistance des façades hors ravalement ;

– l’ensemble des éléments de second œuvre énumérés par décret.

Cette harmonisation pourrait trouver également à s’appliquer dans le cadre du dispositif de prêt à taux zéro renforcé afin d’améliorer encore davantage la cohérence de la définition des immeubles neufs selon les dispositifs fiscaux concernés⁽³⁸⁾.

En troisième lieu, les présentes dispositions précisent que les délais d’achèvement de la construction actuellement applicables au contribuable faisant construire le logement, soit au plus tard le 31 décembre de la deuxième année qui suit celle du dépôt du permis de construire, sont étendus aux logements acquis en l’état futur d’achèvement alors que précédemment aucun délai n’était prévu pour ce type de logements. L’intention est de permettre une meilleure prévision des années sur lesquelles portera le montant de la dépense publique engagée au titre de ces logements et d’assurer aux contribuables la réalisation du bénéfice de la réduction d’impôt dans un certain délai.

Cependant, ce délai présente plusieurs inconvénients. Il semble trop court pour assurer la livraison du logement achevé, même dans le cas de la réunion de conditions optimales. En effet, il faut rappeler que le seul délai de construction d’un immeuble est d’environ vingt-quatre mois, auxquels s’ajoutent a minima les délais d’obtention des permis (trois à huit mois en moyenne selon les projets).

Par ailleurs, il fait porter le risque de défaillance sur le contribuable plutôt que sur le promoteur alors que ce dernier est responsable de l’avancée des travaux.

Il pourrait ainsi être proposé d’augmenter le délai accordé, tout en modifiant l’événement déterminant le début de sa prise en compte (à titre d’exemple, il pourrait être envisagé que ce délai s’apprécie à compter de la déclaration d’ouverture de chantier). Une alternative serait de privilégier la solution retenue précédemment, à savoir de supprimer tout délai notamment au motif que le contribuable serait doublement pénalisé en cas de retard dans la livraison du bien (il ne bénéficierait pas de la réduction d’impôt au titre des années escomptées et verrait le bénéfice de celle-ci annulé si le délai est finalement dépassé).

2.– Le verdissement du dispositif

La réforme proposée par le présent article prévoit une dernière étape de verdissement du dispositif en :

– réservant le bénéfice de la réduction d’impôt octroyée au titre de logements acquis neufs, en VEFA ou construits par le contribuable qui répondent aux critères du label BBC sous réserve qu’ils aient fait l’objet d’un dépôt de permis de construire entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2012⁽³⁹⁾. Par la suite l’entrée en vigueur de la « RT 2012 » qui succède à la « RT 2005 » à compter des permis de construire déposés en 2013 assure que tous les logements neufs respecteront ce label ;

– limitant ce bénéfice pour les logements ouvrant droit à la réduction d’impôt à la suite de travaux (et pour lesquels la RT 2012 ne s’appliquera pas) à la condition qu’ils bénéficient également à l’issue de ces travaux du label « BBC rénovation » et que la date du dépôt de permis de construire soit comprise entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015.

Cette mesure s’inscrit donc dans la continuité de la réforme proposée en loi de finances pour 2010 qui avait conduit à la modulation des taux de réduction d’impôt en fonction de la performance énergétique des logements.

Un décret précisera le niveau de performance énergétique globale que doit atteindre chacun des logements mentionnés ci-dessus en fonction de la catégorie à laquelle ils appartiennent.

C.– L’AMÉNAGEMENT DE L’INVESTISSEMENT EN SCPI

Dans le cadre du dispositif Scellier en vigueur, les souscriptions à des sociétés civiles de placement immobilier doivent servir à 95 % à financer des investissements ouvrant droit à la présente réduction d’impôt. Or, aucune règle n’encadre la durée des campagnes de souscriptions alors que de telles règles existaient dans le cadre du dispositif Robien et s’appliquent encore aujourd’hui dans le cadre des SCPI Malraux. Certains contribuables peuvent ainsi bénéficier de la réduction d’impôt alors même que les investissements n’ont pas été réalisés.

Le présent article prévoit donc qu’à compter du 1^er janvier 2012, les souscriptions annuelles collectées par les SCPI doivent répondre à l’obligation d’investissement qui leur est faite.

III.– L’ÉVALUATION DES EFFETS DE LA RÉFORME

Le présent article permet d’améliorer sensiblement le coût du dispositif Scellier dès la génération de logements acquis ou construits en 2012. En effet, leur coût générationnel baisserait de 1,8 milliard d’euros dans le cadre de l’application du dispositif en vigueur à 1,1 milliard d’euros après réforme, soit une économie de 700 millions d’euros, et à 950 millions d’euros après rabot, soit une économie de 850 millions d’euros.

Le coût annuel de la réduction d’impôt pour 2012 serait maintenu à 650 millions, puis diminuerait de 17 millions d’euros en 2013 et de 16 millions d’euros en 2014. Sans la réforme, ce coût annuel de la réduction d’impôt aurait au contraire fortement augmenté puisqu’il serait passé de 650 millions d’euros au titre de 2012 à 880 millions au titre de 2013 puis à 1,1 milliard d’euros au titre de 2014.

À partir de 2015, la prorogation du dispositif engendre un coût supplémentaire de 42 milliards d’euros portant le coût annuel du dispositif à 676 millions d’euros contre 1,26 milliard d’euros en l’absence de réforme.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 250 de M. Carrez, rapporteur général, et II-CF 167 de M. François Scellier.

M. le rapporteur général. L’amendement II-CF 250 porte à trente mois le délai à l’expiration duquel un logement doit être achevé pour bénéficier de l’avantage Scellier. La première année au titre de laquelle la réduction d’impôt est accordée est celle de l’achèvement du logement : il n’est pas question d’accumuler des avantages fiscaux non réalisés sur plusieurs années. Dès lors, nous proposons de distinguer deux cas.

En cas de vente en l’état futur d’achèvement, le délai ne courra qu’à partir de la date de la déclaration d’ouverture du chantier. En effet, les logements concernés étant généralement des logements collectifs, il faut tenir compte de l’éventualité de contentieux portant sur le permis de construire ou de modifications des documents d’urbanisme, sans parler des recherches archéologiques.

M. François Goulard. Il n’y a pas de déclaration d’ouverture de chantier dans de tels cas !

M. le rapporteur général. Si : c’est sur ce document que se fondent toutes les statistiques du ministère du logement. Je vous renvoie à l’article R. 424 du code de l’urbanisme : « Lors de l’ouverture du chantier, le bénéficiaire du permis de construire ou d’aménager adresse au maire de la commune une déclaration d’ouverture de chantier en trois exemplaires. »

M. François Goulard. Soit, mais je n’ai jamais vu semblable document.

M. le rapporteur général. Le second cas de figure est celui des logements individuels : le délai étant beaucoup moins susceptible de se prolonger, il peut courir à partir du dépôt de la demande de permis de construire.

M. Jean-François Mancel. L’amendement II-CF 167 tend à exclure du dispositif prévu par l’article les constructions réalisées dans le cadre d’une vente en l’état futur d’achèvement. Rappelons que l’État perçoit la TVA sur les travaux réalisés avant l’octroi de la réduction d’impôt, de sorte que le délai d’achèvement des travaux est sans incidence pour l’État. Dès lors, la mesure proposée est sans conséquence sur les recettes de l’État.

M. le rapporteur général. Avis défavorable, dans la mesure où mon amendement satisfait le vôtre, sans supprimer pour autant toute date.

M. Jean-François Mancel. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 167 est retiré.

M. Richard Dell’Agnola. Monsieur le rapporteur général, pour les logements individuels aussi, il arrive que l’octroi du permis de construire soit retardé par la nécessité de consulter les architectes des bâtiments de France ou de mener des investigations liées à la présence de carrières, sans compter les éventuels permis modificatifs. Dans ce dernier cas, est-ce la date du permis initial qui fait foi ou celle du permis modificatif ?

M. le rapporteur général. Pour les logements individuels, les choses se passent en général plus simplement que pour les immeubles collectifs, même si l’on ne peut écarter l’éventualité de délais d’attente prolongés.

M. Jean-Claude Mathis. Pourquoi ne pas partir de la date d’obtention du permis de construire ? Je propose de remplacer, dans l’amendement II-CF 250, les mots « du dépôt de la demande » par les mots « de l’obtention ».

M. le rapporteur général. D’accord : cela satisfera M. Dell’Agnola et résoudra presque tous les problèmes que nous avons évoqués.

La Commission adopte l’amendement II-CF 250 ainsi modifié (amendement n° II–512).

La Commission en vient à l’amendement II-CF 165 de M. François Scellier.

M. Jean-François Mancel. Afin de ne pas décourager l’investissement dans l’offre locative intermédiaire, nous proposons de revenir en partie au dispositif initial, tout en tenant compte de l’impératif de réduction des déficits. À cette fin, l’amendement limite l’application du dispositif Scellier intermédiaire à certaines zones géographiques.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. En 2012, dernière année d’application du dispositif Scellier, ainsi que nous l’avons appris hier, l’écart entre le taux de réduction du Scellier de droit commun et celui du Scellier intermédiaire – soumis à un plafonnement du loyer à 20 % en deçà des prix du marché et à des conditions de ressources des ménages locataires – est de huit points, ce qui est suffisamment incitatif.

M. Jean-François Mancel. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 165 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 251 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit d’appliquer au Scellier outre-mer la même réduction de taux qu’en métropole – avant rabot –, afin de maintenir une cohérence entre les deux dispositifs.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–513).

La Commission examine ensuite, en discussion commune, l’amendement II-CF 252 du rapporteur général ainsi que les amendements II-CF 169 et II-CF 166 de M. François Scellier.

M. le rapporteur général. Il s’agit de clarifier les mesures qui assurent la transition entre 2011 et 2012. Le dispositif que propose le Gouvernement est extrêmement complexe puisqu’il comporte un régime transitoire au seul titre du rabot de 10 %. Nous proposons plus simplement que le régime Scellier 2011 s’applique à condition que le contrat de réservation soit signé au plus tard le 31 décembre 2011 et que l’acte authentique le soit avant le 31 mars 2012. La date du contrat de réservation est certaine puisqu’elle doit être soumise aux services des impôts ou au notaire.

M. Gaël Yanno. Cet amendement s’applique-t-il également outre-mer ?

M. le rapporteur général. Oui : rien ne justifie que ce ne soit pas le cas.

M. Jean-François Mancel. Je retire les deux amendements II-CF 169 et II-CF 166

Les amendements II-CF 169 et II-CF 166 sont retirés.

La Commission adopte l’amendement II-CF 252 (amendement n° II-514).

Puis elle adopte l’article 40 ainsi modifié.

* *

Article 41

Diminution du taux de la réduction d’impôt sur le revenu
en faveur des investissements immobiliers réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle

Texte du projet de loi :

L'article 199 sexvicies du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– À la première phrase du I, l'année : « 2012 » est remplacée par l'année : « 2015 ».

B.– Le deuxième alinéa du II est ainsi complété : « Toutefois, pour les logements ayant fait l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire à compter du 1^er janvier 2012, le taux de la réduction d’impôt est de 14 %. »

Exposé des motifs du projet de loi :

L’article 199 sexvicies du code général des impôts, issu de l’article 90 de la loi de finances pour 2009 (n° 2008-1425 du 27 décembre 2008) et modifié par l’article 15 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2009 (n° 2009-431 du 20 avril 2009), prévoit une réduction d’impôt sur le revenu en faveur des investissements immobiliers réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle.

Cet avantage fiscal s’applique aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2012 un logement situé dans certaines structures (EHPAD, résidences avec services pour étudiants, …), à l’état neuf ou en l’état futur d’achèvement, achevé depuis au moins quinze ans ayant fait l’objet d’une réhabilitation ou qui fait l’objet de travaux de réhabilitation, et qu’ils destinent à la location meublée n’étant pas exercée à titre professionnel.

La réduction d’impôt est calculée sur le prix de revient du logement retenu dans la limite annuelle de 300 000 €. Son taux, fixé à 25 % pour les investissements réalisés en 2009 et 2010, s’établit, notamment par l’effet de la réduction homothétique de 10 % des avantages en matière d’impôt sur le revenu (« rabot »), à 18 % pour ceux réalisés en 2011 et 2012. Elle est répartie sur neuf années, à raison d’un neuvième de son montant chaque année.

Afin de contribuer à la réduction des déficits publics, et en cohérence avec la réforme de l’avantage fiscal au titre de l’investissement locatif non meublé « Scellier » prévue à l’article 40 du présent projet de loi, il est proposé, d’une part, de proroger le dispositif jusqu’au 31 décembre 2015 et, d’autre part, de diminuer le taux de la réduction d’impôt applicable.

Ainsi, les logements acquis à compter de l’année 2012, ayant fait l’objet d’un dépôt de demande de permis de construire à compter du 1^er janvier 2012, ouvriront droit à la réduction d’impôt concernée au taux de 14 %.

Observations et décision de la Commission :

En cohérence avec les dispositions réformant la réduction d’impôt au titre des investissements locatifs neufs, dite réduction d’impôt Scellier, le présent article vise à proroger la réduction d’impôt en faveur des investissements réalisés dans le secteur de la location meublée non professionnelle et à en abaisser le taux.

I.– PRÉSENTATION ET BILAN DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT EN FAVEUR DE LA LOCATION MEUBLÉE NON PROFESSIONNELLE

1.– Le droit en vigueur

a) Les investissements ouvrant droit à la réduction d’impôt

La réduction d’impôt dont bénéficie l’investissement locatif non professionnel dans des résidences meublées, dite réduction d’impôt « Censi-Bouvard », a été définie en fonction des conditions d’application de la réduction d’impôt « Scellier » afin de maintenir un avantage semblable pour ces deux types d’investissements. Elle s’applique aux contribuables domiciliés en France qui acquièrent entre le 1^er janvier 2009 et le 31 décembre 2012 :

– un logement neuf ;

– un logement en l’état futur d’achèvement ;

– un logement de plus de quinze ans ayant fait ou qui fait l’objet de travaux de réhabilitation.

Ces investissements doivent être destinés à la location meublée dans :

– une résidence avec services pour personnes âgées ou handicapées ayant obtenu un agrément qualité prévu à l’article L. 7232-3 du code du travail ;

– un établissement social ou médico-social qui accueille des personnes âgées ou des adultes handicapés (visé aux 6° et 7° du I de l’article L. 312-1 du code de l’action sociale et des familles) ;

– un établissement délivrant des soins de longue durée et comportant un hébergement, à des personnes qui ont perdu leur autonomie et dont l’état nécessite une surveillance médicale constante (article L. 6143-5 du code de la santé publique) ;

– un ensemble de logements géré par un groupement de coopération social ou médico-social et affecté à l’accueil de personnes âgées ou handicapées (articles L. 444-1 à L. 444-9 du CASF) ;

– une résidence avec services pour étudiants ;

– une résidence de tourisme classée.

b) Les obligations du propriétaire au regard des conditions de location et de l’imposition du produit de la location

Le bénéfice de la réduction d’impôt est conditionné par l’engagement du propriétaire de louer le logement acquis pour une durée minimale de neuf ans à l’exploitant de la résidence ou de l’établissement. Cette condition s’applique également dans le cadre d’une acquisition en indivision. On notera que le logement doit être donné en location au plus tard un mois à compter de son achèvement ou de son acquisition si elle est postérieure.

Pour répondre à la définition de la location meublée, le propriétaire doit s’assurer que le bien comporte tous les éléments mobiliers nécessaires à la vie du locataire.

Le propriétaire ne doit pas exercer une activité de loueur professionnel. Par mesure de tempérament, la réduction d’impôt n’est cependant pas remise en cause si le propriétaire devient loueur professionnel au cours de la période d’engagement de location.

Enfin, le produit tiré de la location doit être imposé dans la catégorie des bénéfices industriels et commerciaux pendant toute la durée de l’engagement de location.

c) Le calcul de la réduction d’impôt

Le taux de la réduction d’impôt était de 25 % pour les logements acquis en 2009 et 2010, et de 20 % pour les logements acquis à compter de l’année 2011. En application de la réduction homothétique de 10 % des taux de certaines réductions d’impôt votée en loi de finances pour 2011, ce taux est abaissé à 18 % à compter de l’année 2011.

Dans le cadre de la présente réduction d’impôt, l’événement déterminant le taux applicable est identique selon les différents types de biens.

ÉVÉNEMENT DÉTERMINANT LE TAUX DE LA RÉDUCTION D’IMPÔT

Nature de l’investissement	Événement à retenir pour l’appréciation du taux applicable
Acquisition d’un logement neuf achevé	Année d’acquisition du logement (signature de l’acte authentique)
Acquisition d’un logement achevé depuis au moins quinze ans ayant fait l’objet d’une réhabilitation
Acquisition d’un logement en état futur d’achèvement
Acquisition d’un logement achevé depuis plus de quinze ans et qui a fait l’objet de travaux de réhabilitation

Source : DGI

Toutefois, le fait générateur de la réduction d’impôt qui correspond à la première année pour laquelle celle-ci est accordée peut différer fortement de la date d’acquisition selon le type d’investissement réalisé.

LE FAIT GÉNÉRATEUR RETENU EN FONCTION DE L’INVESTISSEMENT

Nature de l’investissement	Fait générateur
Acquisition d’un logement neuf achevé	Année d’acquisition du logement (signature de l’acte authentique)
Acquisition d’un logement achevé depuis au moins quinze ans ayant fait l’objet d’une réhabilitation
Acquisition d’un logement en état futur d’achèvement	Année d’achèvement du logement
Acquisition d’un logement achevé depuis plus de quinze ans et qui a fait l’objet de travaux de réhabilitation	Année d’achèvement des travaux

Source : DGI

Ainsi, seuls les logements neufs achevés ou les logements ayant fait l’objet d’une réhabilitation acquis en 2011 se voient appliquer avec certitude un taux de réduction d’impôt de 18 %. L’impact budgétaire des baisses de taux consenties au titre de la première année d’application dépend donc de la proportion des logements pour lesquels on constate une coïncidence entre la date d’acquisition et le fait générateur de la réduction d’impôt dans le total des logements composant cette génération.

L’assiette de réduction d’impôt est quant à elle constituée du prix de revient des logements retenus dans la limite de 300 000 euros ⁽⁴⁰⁾. Elle est répartie sur neuf années à raison d’un neuvième de son montant total au titre de chacune de ces années. Lorsque la réduction d’impôt est acquise au titre d’un logement achevé depuis au moins quinze ans et qui fait l’objet d’une réhabilitation, elle est calculée sur le prix d’acquisition majoré du montant de ces travaux.

Lorsque la fraction de la réduction d’impôt imputable au titre d’une année excède l’impôt dû, une clause de report est prévue permettant que le solde soit imputé sur l’impôt dû au titre des années suivantes jusqu’à la sixième année inclusivement, sans que le contribuable soit contraint de maintenir son logement en location.

Contrairement aux règles applicables à la réduction d’impôt Scellier, cette réduction d’impôt n’est soumise à aucun zonage, ni à aucun plafond de loyers ou de ressources des locataires.

2.– Un avantage fiscal très incitatif

a) Une réduction d’impôt ouvrant droit à d’autres avantages en impôt

Les acquisitions de logements dans des résidences avec services ont été dynamisées par la création d’une réduction d’impôt spécifique aussi avantageuse que celle existant pour l’investissement ouvrant droit à la réduction d’impôt Scellier. Or, l’investissement locatif dans des résidences avec services bénéficie également d’un avantage à la TVA versée au titre de l’acquisition que l’acquéreur peut récupérer sous certaines conditions de conservation du bien (la TVA reversée demeure acquise à hauteur de 5 % par année de détention). D’autres avantages liés au régime des BIC ou à l’imposition des plus-values réalisées au moment de la vente selon les règles applicables aux plus-values des particuliers contribuent également à l’attractivité du dispositif. Le rendement net de ce type d’investissement est ainsi estimé à 4 % contre 3 % pour un investissement Scellier classique.

b) Évaluation du nombre d’investissements réalisés

Le tableau ci-dessous permet d’apprécier l’efficacité de cette réduction d’impôt qui a permis de maintenir un flux de constructions et d’acquisitions important malgré les fluctuations du marché immobilier au cours de la période récente. On notera qu’en 2010, le nombre des ventes baisse sans néanmoins atteindre un niveau sensiblement plus bas que celui de 2006. Cette baisse serait liée aux tensions sur les prix générées par le manque de disponibilité du foncier, mais aussi par l’annulation par le Conseil d’État des dérogations aux normes d’accessibilité (décision n° 295382 du 21 juillet 2009) et par la réforme de la réglementation relative à la sécurité incendie.

RÉSIDENCES AVEC SERVICES - NOMBRE DE LOGEMENTS RÉALISÉS

Résidences avec services	2006	2007	2008	2009	2010
EPAD	5 000	2 000	7 500	12 500	7 500
Résidences étudiantes	4 000	8 000	8 000	6 000	4 000
Résidences de tourisme	9 500	10 730	10 290	11 350	6 870
TOTAL	18 500	20 730	25 790	29 850	18 370

Sources : FPI, SNRT, AIRES, SYNERPA (Syndicat des résidences pour personnes âgées).

II.– LA RÉFORME PROPOSÉE

Deux mesures sont proposées afin d’assurer la cohérence de la réforme des réductions d’impôt en faveur de l’investissement locatif entreprises par l’article 40 du projet de loi de finances pour 2012 et par le présent article :

– la prorogation de la réduction d’impôt jusqu’en 31 décembre 2015 ;

– l’abaissement du taux de réduction d’impôt de 18 % en 2011 à 14 % en 2012, soit à 12 % après application du rabot prévu à l’article 45 du présent projet de loi.

On soulignera que la baisse de six points du taux de la réduction d’impôt Censi-Bouvard après rabot est moins forte que celle opérée sur les taux applicables dans le cadre de la réduction d’impôt Scellier dont le taux pour les investissements dans le secteur libre passe ainsi de 22 % en 2011 à 14 % en 2012.

III.– LES PRÉVISIONS DE RENDEMENT

Le coût annuel de la réduction d’impôt est assez dynamique puisqu’il est passé de 20 millions d’euros en 2010 à 50 millions d’euros en 2011. En 2012, ce coût est estimé à 80 millions d’euros.

La baisse du taux (représentant une économie de 6 millions d’euros par an) et la prorogation du dispositif (conduisant à une dépense supplémentaire de 19 millions d’euros par an et par nouvelle génération de logements) prévues par le présent article devraient ainsi entraîner un gain pour les finances publiques de moins de 1 million d’euros en 2012 et de 1 million d’euros en 2013, puis un coût de 18 millions d’euros en 2014.

On soulignera que ces estimations ont été réalisées sur le fondement d’une hypothèse majorante selon laquelle 10 % des logements acquis au titre de l’année 2012 auraient également fait l’objet d’un dépôt de permis de construire en 2012.

* *

La Commission examine l’amendement II-CF 138 de M. Yves Censi.

M. Jean-François Mancel. Il s’agit de porter à 16 % le taux de réduction résultant du dispositif Censi-Bouvard, qui est actuellement de 14 %, afin de l’aligner sur celui du Scellier.

M. le rapporteur général. Défavorable. Vu le nombre de logements construits, il ne serait pas opportun de compliquer davantage le dispositif par un « verdissement ». En outre, le taux de réduction du disppositif Censi-Bouvard est resté miraculeusement élevé – il sera fixé à 12 % – car le dispositif permet, dans les résidences avec services, de bénéficier d’un avantage à la TVA en faveur de l’acquéreur qu’il peut récupérer sous certaines conditions de conservation du bien, ainsi que de conditions de location moins risquées. Ne relevons pas davantage ce taux si nous ne voulons pas que ce dispositif attire toute l’épargne de nos concitoyens.

M. Jean-François Mancel. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 138 est retiré.

La Commission adopte l’article 41 sans modification.

* *

Après l’article 41

La Commission examine l’amendement II-CF 207 de Mme Aurélie Filippetti.

Mme Aurélie Filippetti. Il s’agit d’une question récurrente : l’imposition des gains des joueurs de poker professionnels. Aujourd’hui, les gains issus des jeux de hasard ne sont pas imposables. Mais certains joueurs de poker ont fait de leur pratique une véritable activité professionnelle, dont ils tirent l’essentiel de leurs revenus, qui leur assure des revenus réguliers et que l’habileté qu’ils ont acquise soustrait largement au hasard. Dès lors, rien ne justifie que leurs gains échappent à l’impôt.

Lorsque j’ai abordé le problème au cours de l’examen du projet de loi relatif à l’ouverture à la concurrence et à la régulation du secteur des jeux d’argent et de hasard en ligne, on m’a demandé d’attendre le rapport du Gouvernement sur l’application de cette loi. Or ce rapport, remis en octobre par Mme Pécresse, ouvre la voie à l’imposition de ces gains en jugeant « nécessaire que l’État traite de manière spécifique les situations dans lesquelles [il est] constat[é] que des joueurs […] ne déclarent pas comme revenus des gains qui, de par leur fréquence, leur importance et leur prééminence sur les autres sources de revenus professionnels du joueur, s’y apparentent pourtant ». Afin d’éviter la fraude fiscale, je propose donc d’imposer les gains des joueurs professionnels de poker.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’Assemblée a bien fiscalisé les indemnités journalières des accidentés du travail : pourquoi pas les gains des joueurs professionnels de poker ?

M. Richard Dell’Agnola. Je comprends la logique de l’amendement, mais comment appréciera-t-on les gains : au jour le jour, au mois, à l’année ? Sur le fondement d’une déclaration ? En outre, tiendra-t-on compte des pertes ?

M. Michel Vergnier. Pour obtenir le montant des gains, il faut soustraire les pertes !

M. Louis Giscard d’Estaing. Mme Filippetti a raison : la particularité des gains obtenus par les joueurs de poker pose un problème. Mais qui déclarera les gains ? Ce ne peut être que le joueur, puisqu’au poker les gains de chacun dépendent des pertes des autres. Il n’y a donc pas d’organisme déclaratif. Peut-être pourrait-on envisager un régime analogue à celui des bénéfices non commerciaux, le joueur produisant une déclaration annuelle de bénéfices et de pertes.

M. Charles de Courson. Cet amendement paraît sympathique, mais il est inapplicable. D’abord, tel qu’il est rédigé, il ne concerne pas le poker : celui-ci n’est pas un jeu « qui ne repos[e] pas exclusivement sur le hasard », puisque ce n’est pas un jeu de hasard du tout. À cet égard, on peut l’assimiler aux skill games – les jeux d’adresse –, qui ne sont pas non plus concernés par l’amendement. Ensuite, comment prouver que les gains sont « réguliers » et qu’ils constituent donc un revenu ? Enfin, qu’en sera-t-il des parties disputées à l’étranger ou en ligne ?

M. Henri Emmanuelli. On ne peut qu’admirer la casuistique de M. de Courson.

Monsieur Giscard d’Estaing, on peut imaginer que ce sera celui qui perd qui déclarera les gains de celui qui gagne ! Sérieusement, je vous invite à adopter cet amendement : avoir taxé les indemnités des accidentés du travail pour exonérer les gains des joueurs de poker, voilà qui serait lourd à porter pendant la campagne présidentielle !

Mme Aurélie Filippetti. Monsieur de Courson, le poker n’est pas un jeu d’adresse. Mais il ne repose pas sur le seul hasard, à tel point que le savoir-faire des joueurs chevronnés leur permet de limiter la part d’aléa inhérente à tout jeu de cartes et d’optimiser leurs gains de manière à être toujours bénéficiaires sur une année fiscale.

En ce qui concerne la déclaration, le rapport du Gouvernement précise également que « les joueurs professionnels qui se soustraient frauduleusement à l’impôt sur le revenu sont redevables des impôts éludés assortis de lourdes sanctions ». Autrement dit, les joueurs doivent déclarer leurs revenus lorsque ceux-ci proviennent essentiellement, voire exclusivement, du poker, quelque forme que doive prendre cette déclaration. Nous l’avons constaté, M. Lamour et moi-même, en préparant notre rapport sur l’application de la loi relative à l’ouverture à la concurrence des jeux en ligne : il ne s’agit pas de petits revenus, mais de plusieurs dizaines de milliers d’euros par mois !

M. François Goulard. Sur le principe, Mme Filippetti a raison. Mais les obstacles au contrôle sont indéniables : comment enregistrer les gains et les pertes dans un tripot sombre et enfumé où s’échangent des sommes considérables ? Toutefois, l’amendement permettrait, en l’absence de déclaration, d’appliquer la taxation des signes extérieurs de richesse, par exemple, aux très gros joueurs qui tirent d’importants revenus de la pratique du poker, ce qui n’est pas possible aujourd’hui puisque ces revenus ne sont pas imposables.

Albert Camus ne disait-il pas du hasard qu’il était « la seule divinité raisonnable » ?

M. le rapporteur général. Après de tels arguments, je ne peux qu’émettre un avis favorable, sous réserve que Mme Filippetti veuille bien reprendre la rédaction excessivement littéraire de son amendement.

Je note la suggestion de M. Louis Giscard d’Estaing concernant la mise en place d’un système comparable à celui qui s’applique aux bénéfices non commerciaux, et je souscris à ce que vient de dire M. Goulard : le fait de soumettre ces revenus à un régime déclaratif permettra de leur appliquer les mesures visant à sanctionner la sous-déclaration.

Je suggère que l’on précise les notions de « gains réguliers » et de « participation habituelle » dans un nouvel amendement que nous examinerons dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

Cela dit, le principe est tout à fait honorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Acceptez-vous de retirer votre amendement pour en présenter une nouvelle version dans le cadre de l’article 88 du Règlement, madame Filippetti ?

Mme Aurélie Filippetti. Oui.

L’amendement II-CF 207 est retiré.

La Commission examine l’amendement II-CF 208 de M. Henri Emmanuelli.

M. Henri Emmanuelli. Cet amendement, déjà proposé l’année dernière par le président de la commission des finances, vise à créer une contribution de solidarité nationale qui serait due par ceux de nos concitoyens qui ont trouvé refuge à l’étranger pour y établir leur domicile fiscal.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

M. Henri Emmanuelli. Vive les émigrés ! Vive Coblence !

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF 211 de M. Christian Eckert.

M. Christian Eckert. Cet amendement, que nous proposons année après année, tend à abaisser le plafond des dépenses ouvrant droit à la réduction d’impôt accordée au titre des emplois de service à domicile. La dépense médiane n’est en effet que de 1 270 euros par foyer concerné et les 10 % de nos concitoyens les plus riches bénéficient des deux tiers des sommes déduites. Faire passer le plafond de 12 000 à 7 000 euros comme nous le proposons ne devrait pas affecter les personnes âgées ayant recours aux emplois à domicile, ni les parents qui font garder leurs enfants.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 216 de Mme Aurélie Filippetti.

M. Michel Vergnier. Cet amendement, déjà présenté en séance publique où il a failli être adopté, vise à mettre de l’ordre dans le financement des micropartis politiques. Alors qu’aujourd'hui une même personne physique peut financer autant de partis qu’elle le souhaite à hauteur de 7 500 euros chacun, nous proposons de limiter les dons, par personne et par année, à 7 500 euros pour un ou plusieurs partis.

M. le rapporteur général. La proposition de M. Marc Le Fur à ce sujet avait fait l’objet d’un accord, mais nous n’avions pu l’adopter lors de la discussion de la première partie du PLF. Je constate qu’elle ne figure pas dans la liasse d’amendements en examen aujourd'hui. Sans doute faudrait-il la redéposer dans le cadre de l’article 88 du Règlement car le ministre y était favorable.

M. Marc Le Fur. Nous étions convenus de constituer un groupe de travail pour trouver une rédaction satisfaisante et la proposer lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative plutôt que lors de l’examen du PLF, ce qui explique l’absence de l’amendement dans la liasse qui nous a été distribuée.

La solution envisagée visait à éviter de condamner les micropartis en tant que tels, car ils représentent souvent, du point de vue de la transparence, une amélioration par rapport aux associations utilisées naguère à des fins politiques. Le sujet est strictement fiscal : il ne s’agit pas d’interdire le don, mais d’éviter les excès. Ma proposition consistait donc à autoriser les dons à plusieurs partis dans la limite de deux fois 7 500 euros, chaque parti ne pouvant recueillir qu’un maximum de 7 500 euros. On peut imaginer de placer différemment le curseur, mais il me semble que nous étions d’accord sur la logique générale, qui tout à la fois respecte l’article 4 de la Constitution et prévient certains excès que, du reste, personne ne connaît car ni les services fiscaux ni la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques ne sont en mesure de les évaluer.

M. le rapporteur général. La discussion en séance publique, très nourrie, a en effet abouti à un accord sur cette ligne directrice. Si j’ai bien compris, monsieur Le Fur, vous préférez que l’on attende le projet de loi de finances rectificative...

M. Marc Le Fur. Ce serait plus logique. Nous devons en outre réunir un groupe de travail.

M. le rapporteur général. Il est impératif que la mesure soit adoptée dans le prochain collectif car elle doit s’appliquer dès l’année 2012.

M. Michel Vergnier. Je crains de n’avoir pas compris. S’agit-il de permettre les dons à un ou plusieurs partis en portant le plafond global à 15 000 euros ?

M. le rapporteur général. Le système actuel permet de donner jusqu’à 7 500 euros à un parti, mais n’interdit pas que l’on donne cette somme autant de fois qu’il y a de partis. Votre amendement tend à fixer un plafond global à l’assiette de la réduction d’impôt de 7 500 euros pour ces dons, qu’ils concernent un ou plusieurs partis. La proposition intermédiaire de M. Le Fur est de porter ce plafond à deux fois 7 500 euros.

M. Michel Vergnier. Pour combien de partis ?

M. le rapporteur général. Autant que l’on veut à l’intérieur de la première enveloppe de 7 500 euros et autant que l’on veut à l’intérieur de la seconde. Par ailleurs, d’autres dons peuvent être accordés, mais ils n’ouvriront plus droit à la réduction d’impôt une fois ces plafonds dépassés.

Mme Aurélie Filippetti. L’esprit de cet amendement était bien d’éviter que l’on puisse répéter des dons à un grand nombre de micropartis pour des sommes quasi illimitées. Le plafond de deux fois 7 500 euros me semble une solution de compromis acceptable, sous réserve que l’on précise que les dons à un seul parti sont bien limités à 7 500 euros : on ne peut donner 15 000 euros au même parti.

M. Christian Eckert. Sauf erreur de ma part, la limitation proposée par la M. Le Fur s’entend par part et non par foyer fiscal. Pour un couple, la possibilité de don serait alors de quatre fois 7 500, ce qui me paraît excessif. Si un groupe de travail est prévu, il devra veiller à ajuster ce point.

M. Marc Le Fur. Il est préférable, en la matière, de raisonner par individu. On peut appartenir au même foyer sans avoir la même sensibilité politique.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le compromis consisterait à fixer le plafond à deux fois de 7 500 euros par foyer fiscal. Cela correspondrait, du reste, à l’esprit des décisions récentes.

M. le rapporteur général. Tout à fait.

M. le président Jérôme Cahuzac. Acceptez-vous, madame Filippetti, de retirer votre amendement et de présenter conjointement avec M. Le Fur un amendement dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

Mme Aurélie Filippetti. Oui. Rappelons cependant qu’il s’agit d’une niche fiscale.

L’amendement II-CF 216 est retiré.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 139 de M. Nicolas Forissier et II-CF 187 de M. Charles de Courson.

M. Louis Giscard d'Estaing. L’amendement de M. Forissier, que nous défendons à nouveau, vise à renforcer le dispositif Madelin au profit des petites entreprises qui ont du mal à trouver des investisseurs en fonds propres lors de leur phase d’amorçage.

M. le rapporteur général. L’amendement ne correspond pas à ce qui était envisagé, puisque la mesure devait être gagée à l’intérieur même du dispositif Madelin, l’augmentation des plafonds au bénéfice des entreprises en phase d’amorçage étant financée par une réduction de l’avantage consenti aux autres entreprises. Le premier volet figure bien dans votre proposition, mais pas le second. Je ne peux, dans ces conditions, donner un avis favorable.

M. le président Jérôme Cahuzac. Maintenez-vous l’amendement, monsieur Giscard d’Estaing ?

M. Louis Giscard d'Estaing. Je le retire. Nous présenterons une nouvelle rédaction dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. Yves Censi. Il faut tout de même souligner que le plafonnement global des niches, auquel les réductions au titre du dispositif Madelin sont soumises, nous donne déjà le moyen de contenir et de transférer la dépense.

M. Charles de Courson. Je retire également mon amendement.

Les amendements II-CF 139 et II-CF 187 sont retirés.

* *

Article 42

Taxe sur les loyers élevés des micro-logements

Texte du projet de loi :

I.– Après la section XX du chapitre III du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts, il est ajouté une section XXI ainsi rédigée :

« Section XXI : Taxe sur les loyers élevés des logements de petite surface

« Art. 235 ter ZG.– I. – Il est institué une taxe annuelle due à raison des loyers perçus au titre de logements, situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre particulièrement important entre l'offre et la demande de logements, donnés en location nue ou meublée pour une durée de neuf mois minimum et dont la surface habitable au sens du code de la construction et de l’habitation est inférieure ou égale à 13 mètres carrés, lorsque le montant du loyer mensuel charges non comprises des logements concernés excède un montant, fixé par décret, compris entre 30 et 45 euros par mètre carré de surface habitable.

« Le montant mentionné au premier alinéa peut être majoré par le décret mentionné au même alinéa au maximum de 10 % pour les locations meublées. Il peut par le même décret être modulé selon la tension du marché locatif au sein des zones géographiques concernées.

« Le montant mentionné au premier alinéa, éventuellement majoré ou modulé dans les conditions prévues par le deuxième alinéa, ainsi que les limites de 30 et 45 euros mentionnées au premier alinéa sont révisés au 1^erjanvier de chaque année selon les modalités prévues au premier alinéa de l'article L. 353-9-2 du code de la construction et de l'habitation, et arrondies au centime d'euro le plus proche.

« Un arrêté des ministres chargés du budget et du logement, révisé au moins tous les trois ans, établit le classement des communes par zone.

« La taxe s’applique exclusivement aux loyers perçus au titre des logements donnés en location nue ou meublée et exonérés de la taxe sur la valeur ajoutée conformément aux 2° et 4° de l’article 261 D.

« II.– La taxe, due par le bailleur, est assise sur le montant des loyers perçus au cours de l’année civile considérée au titre des logements imposables définis au I.

« III.– Le taux de la taxe est fixé à :

« a. 10 % si l’écart entre le montant du loyer mensuel charges non comprises et la valeur du loyer mensuel de référence est inférieur à 15 % de cette valeur ;

« b. 18 % si l’écart entre le montant du loyer mensuel charges non comprises et la valeur du loyer mensuel de référence est supérieur ou égal à 15 % et inférieur à 30 % de cette valeur ;

« c. 25 % si l’écart entre le montant du loyer mensuel charges non comprises et la valeur du loyer mensuel de référence est supérieur ou égal à 30 % et inférieur à 55 % de cette valeur ;

« d. 33 % si l’écart entre le montant du loyer mensuel charges non comprises et la valeur du loyer mensuel de référence est supérieur ou égal à 55 % et inférieur à 90 % de cette valeur ;

« e. 40 % si l’écart entre le montant du loyer mensuel charges non comprises et la valeur du loyer mensuel de référence est supérieur ou égal à 90 % de la valeur du loyer mensuel de référence.

« IV.– 1° Pour les personnes physiques, la taxe est établie, contrôlée et recouvrée comme en matière d’impôt sur le revenu et sous les mêmes garanties et sanctions. Le seuil de mise en recouvrement mentionné au 1 bis de l’article 1657 s’applique à la somme de la taxe et de la cotisation initiale d’impôt sur le revenu.

« 2° Pour les personnes soumises à l’impôt sur les sociétés, la taxe est déclarée, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles d'assiette, d'exigibilité, de liquidation, de recouvrement et de contrôle que l’impôt sur les sociétés et sous les mêmes garanties et sanctions.

« 3° Pour les personnes relevant du régime défini à l’article 8, la taxe est déclarée, contrôlée et recouvrée, respectivement selon les mêmes règles d'assiette, d'exigibilité, de liquidation, de recouvrement et de contrôle, et sous les mêmes garanties et sanctions, que l’impôt sur le revenu au prorata des droits des associés personnes physiques, et selon les mêmes règles d'assiette, d'exigibilité, de liquidation, de recouvrement et de contrôle, et sous les mêmes garanties et sanctions, que l’impôt sur les sociétés au prorata des droits des associés soumis à cet impôt.

« V.– La taxe n’est pas déductible des revenus soumis à l’impôt sur le revenu ou du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés. »

II.– Les dispositions du I s'appliquent aux loyers perçus à compter du 1^er janvier 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de réguler la pratique de loyers manifestement abusifs sur des logements de très petite surface, notamment à Paris et en région parisienne.

À cet effet, la taxe proportionnelle créant des effets de seuil qu’il est proposé d’instituer a pour finalité de lutter contre les dérives observées en incitant les bailleurs, personnes physiques et personnes morales louant ce type de logement à réduire le loyer pratiqué lorsqu’il est fixé à un montant excessif, la diminution du loyer en deçà des seuils conduisant à une augmentation des recettes du bailleur.

La mesure est applicable aux logements situés dans des communes classées dans des zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre particulièrement important entre l'offre et la demande de logements (zone A).

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’instituer une taxe annuelle due par les personnes physiques comme par les personnes morales sur les loyers des logements de faible superficie situés dans certaines zones géographiques et dépassant un seuil de prix au mètre carré. L’objectif ainsi poursuivi est de lutter contre la pratique de loyers excessifs pour les petites surfaces dans les grandes agglomérations.

Le I du présent article introduit une nouvelle section et un nouvel article 235 ter ZG dans le chapitre III du titre premier de la première partie du livre premier du code général des impôts, relatif à l’assiette, au taux et aux modalités de recouvrement de la taxe sur les loyers élevés pour les micro-logements.

Le II du présent article fixe l’entrée en vigueur de la disposition, en prévoyant que cette taxe est due sur les loyers perçus à compter du 1^er janvier 2012.

A.– UNE TAXE CIBLANT LES MICRO-SURFACES À LOYERS ÉLEVÉS

En introduisant un nouvel article 235 ter ZG dans le chapitre relatif aux taxes diverses du code général des impôts, le présent article crée une nouvelle taxe, dont l’assiette est définie en fonction de plusieurs critères d’assujettissement : le type de logements concernés, leur bail, leur situation géographique, le montant mensuel au mètre carré de leur loyer brut. À cette assiette est applicable un taux dont le barème est fixé afin de dissuader la pratique de loyers excessifs.

1.– Les critères d’assujettissement à la taxe

Les logements imposables sont définis au I de l’article 235 ter ZG du CGI. Il s’agit des logements donnés en location nue ou meublée pour une durée minimale de neuf mois, dont la surface habitable est inférieure ou égale à treize mètres carrés, qui sont situés dans une zone géographique caractérisée par un déséquilibre particulièrement important entre l’offre et la demande de logement et qui ont des loyers mensuels supérieurs à une limite comprise entre 30 et 45 euros le mètre carré. L’objectif poursuivi est en effet de viser les « chambres de bonne » et autres logements de très faible superficie situés dans les grandes agglomérations, qui sont souvent loués à des prix au mètre carré excessifs, en comparaison des prix pratiqués pour la location de logements de plus grande superficie.

a) Le critère de la superficie du logement

En visant les logements d’une superficie inférieure ou égale à treize mètres carrés, la taxe cible un parc de logements très précis, composé d’une seule pièce principale, et pour lesquels les prix des offres de location observés sont très élevés (à Paris, 92 % des logements d’une superficie inférieure à treize mètres carrés seraient proposés à la location pour un loyer mensuel supérieur à 40 euros le mètre carré). Or, depuis la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbain du 13 décembre 2000, des critères de décence sont imposés aux propriétaires bailleurs, définis par décret en Conseil d’État. À ce titre, ne peut être mis en location à titre de local à usage d’habitation un logement ne comprenant pas une pièce principale ayant soit une surface habitable au moins égale à neuf mètres carrés (pour une hauteur sous plafond d’au moins 2,2 mètres) soit un volume habitable au moins égal à vingt mètres cubes ⁽⁴¹⁾.

Parce qu’elle cible les logements inférieurs à une certaine superficie, la taxe qui est instaurée pourrait être une incitation à la création de logements dépassant faiblement cette superficie (par exemple par la réunion de plusieurs chambres de bonne). Il est donc possible de s’interroger sur ce seuil de treize mètres carrés.

Hormis cette question du contournement du seuil de superficie, il est également possible de s’interroger sur la cohérence de ce seuil. En effet, un seuil de treize mètres carrés diffère du seuil fixé par le législateur pour les nouvelles divisions d’immeubles en vue de mettre à disposition des locaux à usage d’habitation, qui est de quatorze mètres carrés (article L. 111-6-1 du code de la construction et de l’habitation). Néanmoins, le seuil de treize mètres carrés pourrait ne pas apparaître comme arbitraire s’il correspondait à une différence de situation significative, justifiant une différence de traitement fiscal entre propriétaires selon la taille des logements loués. Or, tel n’est pas manifestement le cas, puisque, comme l’indique l’évaluation préalable, si 92 % des logements parisiens dont la surface est comprise entre 9 et 13 mètres carrés sont proposés à la location pour plus de 40 euros le mètre carré, c’est encore le cas pour 55 % des logements compris entre 14 et 19 mètres carrés. Si l’objectif poursuivi par le législateur est de dissuader la pratique de loyers excessifs pour les logements de petite taille dans les zones où l’offre de logement est tendue, l’application d’un seuil de superficie fixé à ce niveau n’est pas forcément en cohérence avec cet objectif.

b) Le critère du bail

Afin d’être assujettis à la taxe, les logements doivent être donnés en location à titre de résidence principale pour une durée d’au moins neuf mois. Ce critère de durée du bail permet de couvrir l’ensemble des contrats de locations nues ou meublées destinés à la résidence principale. En effet, en ce qui concerne les locations nues, l’article 10 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que le contrat de location est conclu pour une durée au moins égale à trois ans pour les bailleurs personnes physiques et six ans pour les bailleurs personnes morales, et, en ce qui concerne les locations meublées, l’article L. 632-1 du code de la construction et de l’habitation exige que le contrat de location soit d’une durée d’un an, et admet seulement que la durée du bail puisse être réduite à neuf mois lorsque la location est consentie à un étudiant.

Ne seront pas assujettis à la taxe les loyers perçus au titre de logements donnés en location qui sont soumis à la taxe sur la valeur ajoutée. Cette exclusion permet de ne pas inclure dans le champ de la taxe les résidences avec services (résidences pour personnes âgées ou handicapées, résidences de tourisme, résidences étudiantes). Il n’est en effet pas possible de comparer le montant des loyers pour des logements nus ou meublés et celui des loyers pour des résidences avec services, ces derniers incluant le coût de prestations indissociables de la location de ce type de logement.

c) Le critère de la situation géographique

Troisième critère d’assujettissement à la taxe : le logement remplissant les deux premiers critères doit être situé dans une zone géographique se caractérisant par déséquilibre particulièrement important entre l’offre et la demande de logement.

Le recours à ce troisième critère doit permettre de cibler les grandes agglomérations, et, à titre principal, l’agglomération parisienne. La liste des communes classées dans de telles zones correspond en effet à l’actuelle liste des communes classées dans la zone dite A.

Le classement des communes par zone, fixé par arrêté conjoint des ministres du budget et du logement, doit être révisé au moins tous les trois ans.

d) Le critère du niveau du loyer hors charges

Le critère déclencheur de l’assujettissement à la taxe sera le niveau du loyer mensuel charges non comprises : la taxe sera due dès lors que le loyer mensuel excédera un montant compris entre 30 et 45 euros et fixé par décret.

Un tel montant excède largement le seuil actuel du prix de location qui permet aux revenus provenant de la location de locaux d’habitation meublés faisant partie de la résidence principale d’être exonérés d’impôt sur le revenu, qui est de 14,5 euros par mètre carré de surface habitable charges non comprises en 2011 ⁽⁴²⁾.

Un tel montant est par ailleurs également supérieur au prix moyen à la location en 2011, tel qu’il résulte de l’analyse de l’Observatoire des loyers de l’agglomération parisienne. Ce prix moyen s’élève en effet à 25,2 euros le mètre carré pour les logements d’une pièce, et à 22 euros le mètre carré pour les logements de deux pièces pour les personnes ayant emménagé dans Paris au cours de l’année 2010.

Ce montant pourra être majoré par décret d’au maximum 10 % pour les locations meublées (sans pouvoir pour autant dépasser le plafond de 45 euros) et pourra être modulé selon la tension du marché locatif au sein de la zone géographique concernée. L’actuel classement des communes au titre des tensions sur le marché locatif distingue en effet au sein de la zone A une zone A bis, composée de Paris ainsi que de certaines communes de la région Île-de-France. Ces différentes modulations que pourra introduire le pouvoir réglementaire pourraient le conduire à prévoir jusqu’à quatre planchers d’assujettissement à la taxe distincts. Inversement, il demeurera possible que le décret fixe un seul plancher d’assujettissement.

Enfin, il est prévu que le montant ou les montants fixés par décret, ainsi que les limites de 30 et 45 euros imposées au pouvoir réglementaire, devront être révisés au 1^er janvier de chaque année, selon les modalités de révision applicables aux plafonds de loyer des logements conventionnés en vertu de l’article L. 353-9-2 du code de la construction et de l’habitation. Ainsi, cette révision prendra en compte l’évolution de l’indice de référence des loyers entre le deuxième trimestre de l’année n – 2 et le deuxième trimestre de l’année n – 1. Cette révision sera arrondie au centime d’euro, à l’instar des révisions applicables aux plafonds de loyers pour les logements conventionnés.

D’après les indications figurant dans l’étude d’impact jointe au projet de loi de finances, a maxima, le plafond du loyer mensuel de référence devrait être, dans les zones les plus tendues, de l’ordre de 40 euros le mètre carré. Dans cette hypothèse, pour un logement d’une superficie habitable de 10 mètres carré, la taxe serait due dès lors que le montant mensuel du loyer dépasserait le seuil de 400 euros hors charges.

On pourrait craindre que la fixation des plafonds de loyer mensuel de référence déterminant l’assujettissement à la taxe puisse avoir un effet pervers : conduire les propriétaires de micro-logements pratiquant jusqu’à présent des loyers relativement modérés à se rapprocher du seuil de taxation. Le plafond fixé par décret deviendrait ainsi un prix moyen de référence pour la location de ce type de logement. Toutefois, dans la mesure où les micro-logements concernés connaissent déjà dans une très large majorité des loyers supérieurs à 40 euros le mètre carré, l’effet pervers sera limité, et largement contrebalancé par l’effet de la taxe sur les loyers supérieurs au seuil d’imposition.

2.– L’assiette de la taxe

L’assiette de la taxe est définie au II du nouvel article 235 ter ZG. Elle correspond au montant des loyers bruts, hors charges, perçus au cours de l’année civile au titre des logements imposables.

L’assiette de la taxe est plus large que celle de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés, ou encore que celle de la contribution sur les revenus locatifs (CRL), puisqu’elle correspond aux revenus fonciers bruts - et non aux revenus fonciers après déduction de l’ensemble des charges de la propriété ou, en cas d’option pour le régime du micro foncier à l’impôt sur le revenu, après application d’un abattement forfaitaire de 30 %.

3.– Un barème dissuasif

Afin de créer un effet dissuasif à l’application de loyers élevés, il est proposé d’appliquer un taux moyen de taxation distinct selon le plus ou moins grand écart du loyer mensuel perçu avec le loyer mensuel de référence.

Le barème qui est proposé, au III de l’article 235 ter ZG, est le suivant :

- une taxe au taux de 10 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence d’au plus 15 % ;

- une taxe au taux de 18 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 15 % à 30 % ;

- une taxe au taux de 25 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 30 % à 55 % ;

- une taxe au taux de 33 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 55 % à 90 % ;

- une taxe au taux de 40 % si le montant du loyer mensuel hors charges excède la valeur du loyer mensuel de référence de plus de 90 %.

Le choix d’un barème de taux moyens applicables au premier euro, de préférence à l’application d’un barème de taux marginaux, a été justifié par la volonté de garantir un avantage fiscal au bailleur qui procéderait à une diminution du loyer en deçà des seuils. Cet effet sera garanti par l’application du taux à l’ensemble du loyer perçu, mais il sera en partie minoré par le fait que les taux retenus permettront toujours aux bailleurs, en se plaçant à la limite supérieure de chacune des tranches du barème, de dégager un gain marginal après taxation par rapport à la perception d’un loyer non soumis à taxation. L’exemple graphique suivant permet d’illustrer cet effet, pour un logement de dix mètres carrés loué hors charges pour un montant mensuel variant de 400 à 900 euros dans une zone géographique où le seuil de loyer conduisant à la taxation serait de 40 euros par mètre carré.

Dans le même temps, dans la mesure où la taxe qui est instaurée ne sera pas déductible des revenus soumis à l’impôt sur le revenu (en vertu du V de l’article 235 ter ZG), les revenus fonciers tirés exclusivement de la location de logements de faible superficie à loyers élevés seront susceptibles de faire l’objet d’une taxation globale très élevée pour un particulier. Le propriétaire, dès lors qu’il considérera l’agrégation des différents impôts à acquitter sur le revenu foncier afférent à ces micro-logements, aura un intérêt objectif à pratiquer un loyer en deçà du seuil de taxation.

L’effet dissuasif des taux de taxation des loyers élevés

Cet effet dissuasif peut être illustré tant pour un propriétaire pratiquant un loyer au mètre carré légèrement supérieur au seuil de taxation (par hypothèse 40 euros le mètre carré) que pour un propriétaire pratiquant un loyer excédant significativement ce seuil.

Cas du loyer légèrement supérieur au seuil de taxation :

Soit un logement de 10 mètres carrés dont le loyer mensuel s’élève à 460 euros hors charges (soit 5 520 euros sur l’année).

Le propriétaire qui opte pour le régime du micro-foncier et dont le taux marginal d’imposition à l’impôt sur le revenu s’élève à 41 % acquittera au titre des revenus fonciers provenant de ce logement :

- 1 584 euros d’impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 3 864 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire) ;

- 522 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 3 864 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire) ;

- la présente taxe au taux de 10 % sur 5 520 euros, soit 552 euros.

Après impôt, son revenu foncier s’élève à 2 862 euros.

S’il abaisse le loyer mensuel à 400 euros hors charges (soit 4 800 euros sur l’année), il acquittera :

- 1 378 euros d’impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 3 360 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire) ;

- 454 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 3 360 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire), dont 195 euros seront déductibles des revenus soumis à l’impôt sur le revenu l’année suivante.

Après impôt, son revenu foncier s’élève dans ce cas à 2 968 euros. Ce propriétaire a donc un intérêt objectif à diminuer le loyer mensuel au mètre carré de 46 à 40 euros (gain marginal de 106 euros).

Cas du loyer significativement supérieur au seuil de taxation :

Soit un logement de 10 mètres carrés dont le loyer mensuel s’élève à 800 euros hors charges (soit 9 600 euros sur l’année).

- 2 755 euros d’impôt sur le revenu (correspondant à la taxation de 6 720 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire) ;

- 907 euros de prélèvements sociaux (correspondant à la taxation à 13,5 % de 6 720 euros de revenus fonciers après application de l’abattement forfaitaire) ;

- la présente taxe au taux de 40 % sur 9 600 euros, soit 3 840 euros.

Son imposition globale sur les revenus fonciers passe donc de 3 662 euros (soit 38 % du revenu foncier brut) à 7 502 euros (soit 78 % du revenu foncier brut). Après impôt, son revenu foncier s’élève à 2 098 euros. Ce propriétaire a donc un intérêt objectif à diminuer le loyer mensuel au mètre carré de 80 à 40 euros, ce qui lui permettra d’avoir un revenu foncier net d’impôt s’élevant à 2 968 euros (gain marginal de 870 euros).

Cette taxation, à des taux moyens élevés, et sur une assiette correspondant au montant brut des loyers, et non aux revenus fonciers nets, pourrait conduire certains contribuables à acquitter une imposition qui ne serait pas exactement proportionnée à leur faculté contributive. Néanmoins, dès lors que ces contribuables disposeraient par ailleurs d’autres sources de revenus soumises à l’impôt sur le revenu, il convient d’apprécier leur faculté contributive à l’échelle de l’ensemble de ces revenus.

B.– LES MODALITÉS D’ÉTABLISSEMENT, DE CONTRÔLE ET DE RECOUVREMENT DE LA TAXE SUR LES LOYERS ÉLEVÉS

Le IV de l’article 235 ter ZG fixe les modalités d’établissement, de contrôle et de recouvrement de la nouvelle taxe. L’option qui est retenue est celle d’un adossement complet de cette taxe à l’acquittement de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés afférent aux revenus liés à ces loyers.

Pour les personnes physiques, les modalités sont identiques à celles prévues en matière d’impôt sur le revenu (1° du IV). Il reviendra donc à la personne de déclarer le montant des loyers soumis à cette taxe. Pour ce faire, un imprimé ad hoc devra être rempli, qui renseignera notamment la superficie des logements concernés ainsi que leur prix de location mensuel au mètre carré. Pour déterminer le cas échéant si le seuil de mise en recouvrement est atteint, il conviendra d’additionner la taxe sur les loyers élevés à la cotisation due au titre de l’impôt sur le revenu. La première année, l’acquittement interviendra soit lors du paiement du troisième tiers de l’impôt sur le revenu, soit lors de la régularisation de la mensualisation.

Pour les personnes soumises à l’impôt sur les sociétés, les règles sont les mêmes que celles applicables à l’impôt sur les sociétés (2° du IV). Il est logique de prévoir les mêmes modalités d’imposition que celles déjà retenues pour la contribution sur les revenus locatifs (article 234 duodecies du CGI). L’assiette de la taxe devra être portée sur la déclaration de résultats. La taxe devrait être acquittée aux dates prévues pour le paiement du solde de l’impôt sur les sociétés.

Enfin, le 3° du IV de l’article 235 ter ZG prévoit une application distincte des règles relatives à l’impôt sur le revenu et des règles relatives à l’impôt sur les sociétés dans le cas où la taxe sera due à la fois par des associés de sociétés en nom collectif et par ces sociétés, au prorata des droits dus respectivement par ces associés et par ces sociétés.

C.– L’APPLICATION DANS LE TEMPS DE LA NOUVELLE TAXE

Le II du présent article prévoit une application de la taxe aux loyers perçus à compter du 1^er janvier 2012, ce qui explique que cette taxe figure en deuxième partie de la loi de finances.

Il aurait été possible de prévoir une application aux loyers perçus à compter du 1^er janvier 2011. Toutefois, dans ce cas, la taxe aurait eu un effet pénalisant, et non un effet incitatif pour sa première année d’application.

À l’inverse, en prévoyant une application aux loyers perçus à compter de 2012, les propriétaires devraient être fortement incités à ajuster les loyers (y compris sur des baux en cours) avant l’entrée en vigueur de la taxe.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 253 du rapporteur général et II-CF 245 de M. Pierre-Alain Muet.

M. le rapporteur général. Mon amendement vise à fixer le seuil d’application de la taxe sur les loyers excessifs aux logements d’une superficie inférieure ou égale à 14 mètres carrés et non, comme le prévoit le texte, 13 mètres carrés. En effet, le code de la construction interdit déjà la création de nouveaux lots de copropriété à destination de logement en deçà de 14 mètres carrés. Plutôt que de s’ingénier à multiplier les seuils, mieux vaut s’aligner sur un chiffre existant. Qui plus est, cela va dans le sens de l’amendement de M. Muet.

M. le président Jérôme Cahuzac. La recette ne devrait pas s’en trouver sensiblement modifiée...

M. Charles de Courson. Je m’interroge sur l’efficacité de l’article 42. À quoi sert ce « machin » ?

M. François Goulard. À augmenter les loyers.

M. Charles de Courson. Tout à fait, et à développer les transactions au noir : aucun contrôle n’est possible. Le bailleur va se caler sur le plafond fixé par le dispositif et demander un supplément de la main à la main.

Pense-t-on vraiment qu’une taxe sur les loyers élevés fera baisser les loyers ? Franchement, je ne comprends pas qu’on puisse voter une telle disposition, qui du reste n’est censée rapporter qu’un million, c'est-à-dire trois cacahuètes ! Ce sera inefficace et cela engendrera du contentieux...

M. le président Jérôme Cahuzac. Mais cela fera tourner le compteur des nouvelles taxes, mon cher collègue : nous en sommes à trente-huit.

M. Charles de Courson. J’appelle mes collègues à voter contre l’article. Nous nous ridiculiserions en l’adoptant.

M. Jean-Yves Le Bouillonnec. Je remercie votre Commission de m’accueillir.

Le dispositif proposé à l’article 42 a pour objectif de combattre les loyers abusifs pratiqués pour les logements de petite surface, notamment dans la région Île-de-France. Selon le Conseil d’analyse stratégique, organisme placé auprès du Premier ministre, c’est la hausse des loyers des petites surfaces qui est la cause principale de l’augmentation globale des loyers, d’autant que les locations de ce type sont renouvelées très régulièrement et que la relocation est un élément haussier important.

La question est donc de savoir comment on peut intervenir sur le prix de location de ces surfaces. À cet égard, il est scandaleux d’avoir ramené de 16 à 9 mètres carrés la définition d’une surface habitable pouvant être louée. Par ailleurs, dans les zones de tension entre l’offre et la demande en région parisienne, les loyers payés pour ces surfaces vont de 50 à 60 euros par mètre carré, soit 800 euros pour 13 mètres carrés.

La stratégie du dispositif proposé à l’article 42 est d’aboutir à un plafonnement de ces prix. Nous pensons qu’elle est insuffisante. L’amendement de M. Muet tend à fixer à 25 à 30 euros par mètre carré le seuil au-delà duquel un loyer est considéré comme abusif pour ces surfaces, contre 30 à 45 euros dans le texte du Gouvernement. Il permet donc d’accentuer encore la fiscalisation.

Cela dit, dans les zones tendues, nous n’échapperons pas à une réglementation du montant des loyers par l’établissement de loyers de référence.

M. Pierre-Alain Muet. J’ajoute que mon amendement tend à porter la surface maximale à 15 mètres carrés au lieu de 13.

M. Louis Giscard d'Estaing. Les règles définissant les surfaces habitables et les surfaces locatives ne sont pas cohérentes. La loi Carrez a représenté une avancée, mais elle ne s’applique qu’aux lots de copropriété, non aux habitations individuelles.

En tout état de cause, il me semble judicieux de s’aligner sur le seuil de 14 mètres carrés.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à l’amendement II-CF 245.

Il est préférable, je le répète, de ne pas multiplier les seuils.

Par ailleurs, monsieur Le Bouillonnec, mieux vaut fixer une fourchette de loyer assez large, du moins au moment où l’on introduit le dispositif, car il peut y avoir des variations sensibles d’un quartier à l’autre au sein même des zones tendues.

Il ne vous a pas échappé que la taxe est conçue pour être dissuasive. Elle peut cependant produire un effet pervers en conduisant les propriétaires à porter leurs loyers juste en dessous du seuil alors que leurs prix sont actuellement inférieurs. Nous touchons là les limites de la réglementation, qui parfois apporte plus d’effets pervers que de solutions. Je préfère que l’on s’en tienne aux chiffres proposés, quitte à évaluer au bout d’un an comment cette nouvelle taxe régule le marché : il sera toujours temps de la durcir ou d’abaisser le plafond autorisé.

M. Charles de Courson. Quel est le mode de recouvrement prévu ?

M. le rapporteur général. Il se fera à partir de la déclaration des revenus fonciers du contribuable.

La Commission adopte l’amendement II-CF 253 (amendement n° II-515).

En conséquence, l’amendement II-CF 245 n’a plus d’objet.

La Commission adopte l’article 42 ainsi modifié.

* *

Article additionnel après l’article 42

Réforme du régime d’exonération des plus-values mobilières

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 254 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. La loi de finances pour 2006 a créé une importante niche fiscale : l’exonération totale, du point de vue fiscal, des plus-values mobilières sous réserve d’une durée de détention. L’abattement est d’un tiers à partir de la sixième année et devient total, par tiers successifs, au bout de huit ans. Il était prévu que ce dispositif, qui représente une dépense de 900 millions à 1 milliard d’euros, n’entre en application qu’à partir de 2012, le législateur d’alors estimant que les finances publiques se seraient fortement améliorées à cette date. Malheureusement, cette amélioration est loin de s’être produite. Aussi proposons-nous par cet amendement de revenir sur le dispositif.

L’idée de départ était cependant intéressante. De nombreuses entreprises créées dans les années 1950 ou 1960, ou, plus récemment, dans le secteur des nouvelles technologies, ont été de belles réussites. Or, si le chef d’entreprise est amené, plusieurs dizaines d’années plus tard, à céder son entreprise, il se trouve imposé dès le premier euro de la plus-value. C’est ainsi que l’on a assisté à de nombreux départs en Belgique, où les plus-values sont complètement exonérées, et à des réinvestissements à partir de ce pays.

En outre, la disposition de la loi de finances pour 2006 est de portée générale : l’actionnaire de Total ayant conservé ses titres pendant huit ans bénéficie de l’exonération au même titre que le créateur d’une entreprise ayant passé toute sa vie à développer celle-ci.

Le dispositif que nous proposons s’inspire de celui qui existe en Allemagne. Il conserve le principe d’exonération, mais en le limitant aux réinvestissements en entreprise. Plutôt que de l’appliquer aux PME au sens de la réglementation européenne – moins de 250 salariés –, ce qui produirait des effets de seuil indésirables, nous avons préféré fixer des seuils de détention. La règle dite des 25 % détenus par le cercle familial qualifiant un bien comme bien professionnel ayant semblé trop élevée, nous avons retenu les critères suivants : détenir au moins 10 % des parts sociales pendant plus de huit ans ; réinvestir au moins 80 % du montant de la plus-value dans la souscription ou l’acquisition de titres d’une entreprise, de telle sorte qu’au moins 5 % des droits sociaux soient détenus. Nous écartons ainsi du dispositif les très grandes entreprises, puisque la détention de 5 % de leurs droits sociaux est hors de portée, tout en évitant la rigidité du seuil de 250 salariés.

Cette proposition est en cohérence avec la limitation apportée à l’impôt sur la fortune et, via le plafonnement global des niches, au dispositif Madelin. Nous devons prendre garde à ne pas assécher les possibilités de financement en fonds propres de nos entreprises. Au-delà du phénomène des business angels, les personnes qui ont créé avec succès leur entreprise et qui, à un moment donné, la vendent, doivent pouvoir continuer l’aventure de l’entreprise en réinvestissant. L’exonération que nous proposons devrait répondre à cet objectif.

M. Daniel Garrigue. Ne pourrait-on étendre le dispositif aux fonds de participation détenus collectivement par les salariés de l’entreprise ? Je ne vois pas pourquoi ils ne bénéficieraient pas du même avantage dès lors qu’ils détiennent une partie du capital de l’entreprise pendant la même durée.

M. le rapporteur général. Il paraît a priori difficile, pour un organisme collectif, de remplir le critère du réinvestissement des plus-values dans plus de 5 % des titres d’une société. Mais je suis prêt à étudier la question.

M. Daniel Garrigue. Je déposerai un sous-amendement en ce sens.

M. le président Jérôme Cahuzac. La mesure aura-t-elle un impact sur les finances publiques dès 2012, auquel cas il semble difficile de la faire figurer parmi les articles non rattachés du PLF, ou seulement en 2013, ce qui justifierait sa place dans ce texte mais n’empêcherait pas la disposition votée de 2006 de commencer à s’appliquer en 2012 ?

M. le rapporteur général. Si le problème ne concerne pas le budget de 2012, puisque l’impôt sur les plus-values est payé avec le même décalage que l’impôt sur le revenu, les décisions de cession au 1^er janvier 2012 tombent sous le coup de la loi de 2006, et ouvrent droit à exonération en 2013. Il faut donc intervenir dès maintenant pour les désactiver.

M. le président Jérôme Cahuzac. L’amendement évitera d’appliquer en 2012 les dispositions de la loi de 2006. En d’autres termes, la mesure est active juridiquement en 2012 mais budgétairement en 2013.

M. Charles de Courson. Bien que favorable à l’amendement, je me pose trois questions à son sujet.

La mesure s’applique aux personnes ayant représenté « au moins 10 % des droits de vote ou des droits dans les bénéfices sociaux » et ayant acquis des titres représentant « 5 % des droits de vote et des droits dans les bénéfices sociaux des sociétés ». Pourquoi, par souci de symétrie, ne pas retenir un seul taux pour les deux situations ?

Pourquoi la durée de détention est-elle de huit ans dans le premier cas et de cinq dans le second ? La durée de détention pourrait être étendue à huit ans.

Enfin, pourquoi 80 % du montant de la plus-value de cession devraient-ils être réinvestis dans une société et non dans plusieurs ? Mieux vaudrait substituer une exigence portant sur « tout ou partie de la cession ».

M. François Goulard. L’amendement me semble fondé. Cela dit, une holding, dont on détient le capital à hauteur de 5 %, peut fort bien détenir des participations dans une myriade de sociétés, ce qui ouvre la porte à une forme d’évasion. D’autre part, pour ceux qui jouent le jeu, en réinvestissant le produit des cessions dans une entreprise en création, le délai de vingt-quatre mois semble court. S’ils doivent relancer un projet, le formaliser et pouvoir présenter des documents attestant la détention du capital, mieux vaudrait qu’ils disposent de trente-six mois. Je propose une modification en ce sens.

M. le rapporteur général. On doit distinguer l’actionnaire ordinaire de celui qui a fortement contribué à la vie de l’entreprise, en y participant de manière substantielle. Nous avions d’abord retenu le taux de 25 %, qui suffit pour être considéré comme actionnaire majoritaire. Mais, après consultation, nous avons considéré que, pour que le dispositif s’applique, mieux valait l’abaisser à 10 %. C’est également par souci de rendre la mesure opérationnelle et pour favoriser le réinvestissement que nous avons retenu le taux de 80 % pour le réemploi de la plus-value de cession.

Je conviens, monsieur Goulard, que le délai de vingt-quatre mois est un peu court, mais on ne peut pas l’allonger à plaisir, puisqu’il s’agit d’un report d’imposition. Cela dit, j’ignore la position de Gouvernement, et j’émets un avis favorable à votre proposition de modification. Le réinvestissement doit s’effectuer dans une entreprise ayant une activité commerciale, industrielle ou artisanale, mais peut également avoir pour objet exclusif la détention de participations dans des sociétés exerçant les activités précitées. La rédaction tente ainsi de satisfaire de manière équilibrée des préoccupations contradictoires.

La durée de détention a été fixée à huit ans pour tenir compte du droit de 2006. Si nous l’avions réduite à cinq ans, nous aurions été obligés de gager la mesure. Le report d’imposition suivi de l’exonération pouvant porter sur des montants considérables, il est essentiel, pour en bénéficier, d’avoir joué un rôle significatif dans l’entreprise, tant par le seuil de participation que par la durée de détention.

Enfin, la fixation à 80 % du taux de réinvestissement a déjà fait l’objet d’une discussion entre nous. M. Chartier a insisté sur la nécessité de raisonner en termes de plus-value nette des cotisations sociales. Pour une plus-value de 100, la retenue est de 13,5 %, de sorte que la base disponible est de 86,5 %. Puisqu’un chef d’entreprise peut souhaiter employer une partie des fonds de manière personnelle, le taux de 80 % semble équilibré.

M. Charles de Courson. Je réitère ma question : pourquoi le réinvestissement doit-il s’effectuer dans une seule entreprise, puisque, comme l’a rappelé M. Goulard, il suffit d’investir dans une holding pour détenir en fait – d’une manière certes un peu complexe – des participations dans plusieurs ?

La Commission adopte l’amendement II-CF 254 ainsi modifié (amendement n° II–516).

* *

Après l’article 42

La Commission examine ensuite l’amendement II-CF 229 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. L’amendement tend à ramener à 20 % l’abattement proportionnel de 40 % sur le montant des dividendes perçus, comme nous y invite, dans son rapport, le Conseil des prélèvements obligatoires.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement II-CF 176 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le FCPR contractuel instauré par la loi de modernisation de l’économie associe les modes de fonctionnement des FCPR juridiques à la liberté d’investissement des OPCVM contractuels, puisque ses règles d’investissement et de dispersion des risques sont déterminées sur une base contractuelle entre les investisseurs et la société de gestion. Mais, bien que la réglementation ait introduit un véhicule d’une exceptionnelle souplesse d’organisation et de gestion, très peu de FCPR contractuels ont été constitués sous cette forme à ce jour.

Nous vous proposons donc d’adapter le régime fiscal des investisseurs personnes morales dans ces véhicules selon un régime d’option qu’ils choisiront eux-mêmes. Ils pourront soit conserver le régime actuel, soit opter, contre un engagement de détention des parts pendant une durée minimale de cinq ans, pour un régime d’imposition sur les écarts de valeur liquidative à un taux réduit de 15 %, soit, enfin, ne pas être taxés sur les écarts de valeur liquidative et opter pour une imposition, au taux normal de l’IS, de l’excédent des distributions sur les apports, et ce, quelle que soit la nature des flux reçus et redistribués par le FCPR, et sans engagement de détention de parts de l’investisseur. Une telle option serait prise par chaque investisseur personne morale au moment de la souscription.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Faut-il vraiment encourager les entreprises à détenir des FCPR ?

M. Charles de Courson. C’est tout de même ce que nous avions voté !

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette également l’amendement II-CF 213 de M. Pierre-Alain Muet.

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 219 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Il s’agit de plafonner à 100 000 euros l’exonération dont bénéficient les assurances-vie.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement II-CF 148 de M. Jean-Michel Fourgous.

M. Louis Giscard d'Estaing. Nous proposons de créer un compartiment spécifique, dédié aux PME, dans les PEA actuels.

M. le rapporteur général. Défavorable : les exonérations de plus-values feront dériver un investissement important vers les PME. En outre, il serait compliqué de créer un compartiment spécifique dans les PEA.

La Commission rejette l’amendement.

* *

Article 43

Révision des aides à l’amélioration de la performance énergétique

Texte du projet de loi :

I.– L’article 200 quater du code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le 1 est ainsi modifié :

1° Au b et au f, l’année : « 2012 » est remplacée par l’année : « 2015 » ;

2° Le 2° du b est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, lorsque l’acquisition de tels matériaux est réalisée pour une maison individuelle, le crédit d’impôt ne s’applique qu’à la condition que d’autres travaux mentionnés au 5 bis soient réalisés concomitamment ; »

3° Les c, d et e sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« 4° Payés entre le 1^erjanvier 2013 et le 31 décembre 2015 dans le cadre de travaux réalisés dans un logement achevé depuis plus de deux ans » ;

4° Après les mots : « pompes à chaleur géothermiques », le c est complété par les mots : « , dans la limite d’un plafond de dépenses, par kilowatt-crête pour les équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil, d’une part, ou par mètre carré pour les équipements de production d’énergie utilisant l’énergie solaire thermique, d’autre part, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l'énergie, du logement et du budget » ;

5° Il est inséré un g ainsi rédigé :

« g. Aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015, au titre de chaudières à micro-cogénération gaz d'une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement. »

B.– Le 2 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Afin de garantir la qualité de l’installation ou de la pose des équipements, matériaux et appareils, un décret précise les travaux pour lesquels est exigé, pour l’application du crédit d’impôt, le respect de critères de qualification de l’entreprise ou de qualité de l’installation ».

C.– Au premier et au second alinéa du 4, l’année : « 2012 » est remplacée par l’année : « 2015 ».

D.– Le 5 est ainsi modifié :

1° Le tableau du d est ainsi modifié :

a) À la première ligne de la troisième colonne, les mots : « à compter de » sont supprimés ;

b) Après la troisième colonne, il est inséré une colonne ainsi rédigée :

À compter de 2012
45 %
15 %
22 %
36 %
36 %
36 %

22 %
36 %

2° Il est inséré un g ainsi rédigé :

« g. 25 % du montant des équipements mentionnés au g du 1. »

E.– Après le 5, il est inséré un 5 bis ainsi rédigé :

« 5 bis. Les taux mentionnés au 5 sont majorés de dix points si, pour un même logement achevé depuis plus de deux ans et au titre d’une même année, le contribuable réalise des dépenses relevant d’au moins deux des catégories suivantes :

« a) Dépenses d’acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées, mentionnées au 2° du b du 1 ;

« b) Dépenses d'acquisition et de pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, en vue de l’isolation des murs, mentionnées au 3° du b du 1 ;

« c) Dépenses d'acquisition et de pose de matériaux d'isolation thermique des parois opaques, en vue de l’isolation des toitures, mentionnées au 3° du b du 1 ;

« d) Dépenses, au titre de l’acquisition de chaudières ou d’équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses, mentionnées au c du 1 ;

« e) Dépenses, au titre de l’acquisition d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable, mentionnées au c du 1 ;

« f) Dépenses d’acquisition de chaudières à condensation mentionnées au 1° du b du 1, de chaudières à micro-cogénération gaz mentionnées au g du 1 et d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou de pompes à chaleur mentionnées au c du 1, à l’exception de celles visées au d et e du présent 5 bis et des dépenses d’acquisition d’équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil.

« Ces majorations s’appliquent dans la limite d’un taux de 50 % pour un même matériau, équipement ou appareil. »

F.– Le 6 est ainsi modifié :

1° Les dispositions du premier alinéa sont regroupées sous un a ;

2° Le second alinéa est remplacé par neuf alinéas ainsi rédigés :

« b) Le crédit d'impôt est accordé sur présentation de l'attestation du vendeur ou du constructeur du logement ou de la facture, autre que des factures d'acompte, de l’entreprise qui a procédé à la fourniture et à l’installation des équipements, matériaux et appareils ou de la personne qui a réalisé le diagnostic de performance énergétique.

« Cette facture comporte, outre les mentions prévues à l'article 289 :

« 1° Le lieu de réalisation des travaux ou du diagnostic de performance énergétique ;

« 2° La nature de ces travaux ainsi que la désignation, le montant et, le cas échéant, les caractéristiques et les critères de performance mentionnés à la deuxième phrase du 2 des équipements, matériaux et appareils ;

« 3° Dans le cas de l’acquisition et de la pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques, la surface en mètres carrés des parois opaques isolées en distinguant ce qui relève de l'isolation par l'extérieur de ce qui relève de l'isolation par l'intérieur ;

« 4° Dans le cas de l’acquisition d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable, la puissance en kilowatt-crête des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et la surface en mètres carrés des équipements de production d’énergie utilisant l’énergie solaire thermique ;

« 5° Lorsque les travaux d’installation des équipements, matériaux et appareils y sont soumis, les critères de qualification de l’entreprise ou de qualité de l’installation ;

« 6° Dans le cas du remplacement d'une chaudière à bois ou autres biomasses ou d'un équipement de chauffage ou de production d'eau chaude indépendant fonctionnant au bois ou autres biomasses, et pour le bénéfice du taux de 36 % mentionné au d du 5, outre les mentions précitées, la mention de la reprise, par l'entreprise qui a réalisé les travaux, de l'ancien matériel et des coordonnées de l'entreprise qui procède à sa destruction ;

« c) Lorsque le bénéficiaire du crédit d'impôt n'est pas en mesure de produire une facture ou une attestation comportant les mentions prévues au b du présent 6 selon la nature des travaux, équipements, matériaux et appareils concernés, il fait l'objet, au titre de l'année d'imputation et dans la limite du crédit d'impôt obtenu, d'une reprise égale au montant de l’avantage fiscal accordé à raison de la dépense non justifiée. »

G.– Au second alinéa du 7, après les mots : « d’une reprise égale », la fin de la première phrase est ainsi rédigée : « au montant de l’avantage fiscal accordé à raison de la somme qui a été remboursée ».

II.– L’article 244 quater U du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 7 du I est remplacé par les dispositions suivantes :

« 7. Les dépenses de travaux financées par une avance remboursable peuvent ouvrir droit au crédit d'impôt sur le revenu prévu à l'article 200 quater lorsque le montant des revenus du foyer fiscal tel que défini au IV de l'article 1417 n'excède pas un plafond, fixé par décret dans une limite de 30 000 €, l'avant-dernière année précédant celle de l'offre de l'avance. » ;

2° Le I est complété par un 9 ainsi rédigé :

« 9. La durée de remboursement de l'avance remboursable sans intérêt ne peut excéder cent vingt mois. Cette durée est portée à cent quatre-vingt mois pour les travaux comportant au moins trois des six actions prévues au 1° du 2 du I et pour les travaux prévus au 2° du 2 du I. » ;

3° Le premier alinéa du II est remplacé par les dispositions suivantes :

« Le montant du crédit d'impôt est égal à l'écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre de l'avance remboursable sans intérêt et la somme actualisée des montants perçus au titre d'un prêt de mêmes montant et durée de remboursement, consenti à des conditions normales de taux à la date d'émission de l'offre de prêt ne portant pas intérêt. »

III.– Le I s’applique aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2012 ; le 1° du II s’applique aux offres de prêt émises à compter du 1^er janvier 2012 ; le 2° et le 3° du II s’appliquent aux offres de prêt émises à compter du 1^er avril 2012.

Exposé des motifs du projet de loi :

La loi de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, dite loi « Grenelle I », a fixé pour objectif de réduire la consommation d’énergie du parc des bâtiments existants d’au moins 38 % d’ici à 2020, et, à cette fin, la rénovation complète de 400 000 logements par an à compter de 2013. Le scénario retenu dans le cadre des travaux du Grenelle prévoit en effet la rénovation complète de plus de 4 millions de logement, ainsi que des rénovations intermédiaires sur environ 9 millions de logement.

Aujourd’hui, les deux principaux outils incitatifs à la réalisation de travaux de rénovation énergétique, le crédit d’impôt sur le revenu développement durable (CIDD) et l’éco-prêt à taux zéro, apparaissent insuffisamment coordonnés.

Aussi, afin de rééquilibrer le soutien public en faveur des rénovations lourdes, dont la réalisation est indispensable pour l’atteinte des objectifs du Grenelle, le présent article allonge l’éco-prêt à taux zéro pour les rénovations lourdes et module la durée en fonction de l’ampleur des travaux (quinze ans pour un bouquet de trois actions ou pour les travaux permettant d’atteindre une performance énergétique globale minimale, au lieu de dix ans actuellement). Il introduit de même une bonification du CIDD en cas de réalisation de plusieurs travaux. Il rétablit en outre la possibilité de cumul entre l’éco-prêt à taux zéro et le CIDD sous condition de ressources (revenu fiscal de référence inférieur à un montant fixé par décret qui ne pourra être supérieur à 30 000 €).

Par ailleurs, le présent article améliore l’efficience de la dépense fiscale au titre du CIDD, notamment par la suppression de l’avantage fiscal aux fenêtres d’une maison individuelle lorsqu’elles ne font pas partie d’un bouquet de deux actions de travaux, par la diminution du taux du crédit d’impôt octroyé au titre de l’installation de panneaux photovoltaïques, ainsi que par l’introduction de plafonds d’assiette spécifiques à ces mêmes équipements ainsi qu’aux chauffe-eau solaires (solaire thermique) et par la non-reconduction de l’éligibilité des logements neufs au-delà de 2013, date d’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation thermique. Il est également prévu la possibilité d’introduire des critères de qualification des installateurs ou de qualité des installations. Ces mesures permettent l’inclusion de nouveaux équipements très performants (chaudières à micro-cogénération gaz).

Observations et décision de la Commission :

I.– LE DROIT EXISTANT : UN DISPOSITIF INSTABLE, COÛTEUX ET JUGÉ PEU EFFICIENT

A.– LE CIDD : UN DISPOSITIF PARTICULIÈREMENT INSTABLE

Le crédit d’impôt sur le revenu au titre des dépenses effectivement supportées pour l'amélioration de la qualité environnementale du logement, dit crédit d’impôt développement durable (CIDD), est prévu par l’article 200 quater du code général des impôts. Depuis sa création par l’article 5 de la loi de finances pour 2000 et surtout depuis sa réorganisation par l’article 90 de la loi de finances pour 2005, il a connu de multiples évolutions.

Le tableau suivant récapitule les modifications adoptées depuis 2005.


	Aménagements
	Assiette	Taux
Article 83 LFI 2006	– extension de l’assiette aux raccordements aux réseaux de chaleur	– augmentation du taux applicable aux équipements produisant de l’énergie renouvelable – majoration du taux applicable aux logements anciens
Article 49 de la loi sur l’eau et les milieux aquatiques	– extension aux équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales	–
Article 103 LFI 2009	– suppression du crédit d’impôt pour les chaudières à basse température et les pompes à chaleur air/air – extension de l’assiette aux frais de pose d’isolation des murs – extension de l’assiette aux travaux dans les logements loués	– baisse du taux applicable pour les chaudières et les pompes à chaleur (40 % en 2009 et 25 % en 2010)
Article 58 LFR 2009	– extension de l’assiette à la pose des pompes à chaleur géothermiques	– baisse du taux applicable aux chaudières à condensation et aux fenêtres – suppression de la majoration à 40 % pour les logements anciens – majoration du taux applicable en cas de changement de chaudières à bois
Article 36 LFI 2011	– suppression du crédit d’impôt pour les dépenses de parement des matériaux d’isolation thermique des parois opaques	– diminution de moitié du taux applicable aux panneaux solaires, de 50 % à 25 %

Destiné à faciliter l’atteinte des objectifs de réduction des émissions de gaz à effet de serre et des consommations énergétiques fixés par la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique (loi POPE) et la loi n° 2009-967 du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement, le CIDD s’insère dans un ensemble d’instruments variés d’amélioration de la performance énergétique des logements : les subventions de l’Agence nationale pour l’amélioration de l’habitat (ANAH), ciblées sur les ménages les plus modestes, le tarif de rachat de l’électricité pour le développement des énergies renouvelables, le taux réduit de TVA destiné à réduire l’ampleur du travail dissimulé, le verdissement des aides au logement visant à anticiper la mise en œuvre de la nouvelle réglementation thermique avec le développement du label BBC, le partage des économies de charge entre bailleurs et locataires pour inciter les propriétaires à effectuer des travaux, les certificats d’économies d’énergie destinés à mobiliser les distributeurs d’énergie, ou enfin l’éco-prêt à taux zéro, qui fait également l’objet du présent article.

Les objectifs du Grenelle visent l’attribution de 400 000 éco-PTZ par an entre 2013 et 2020 permettant des rénovations lourdes et des rénovations intermédiaires sur 9 millions de logements grâce au CIDD.

B.– UNE DÉPENSE FISCALE RAPIDEMENT DEVENUE HORS DE CONTRÔLE

Depuis 2005, le nombre de ménages ayant eu recours au CIDD a fortement augmenté : 992 000 foyers fiscaux ont déclaré des dépenses afférentes au CIDD au titre des revenus 2005 ; 1,56 million de foyers l’ont fait au titre des revenus 2009. Chaque année, un million de ménages déclarent pour la première fois des dépenses éligibles à ce crédit d’impôt. Entre 2005 et 2008, 4,2 millions de résidences principales ont été l’objet de travaux au titre du CIDD, soit 15 % des résidences principales, un même logement pouvant bénéficier de différents types de travaux plusieurs années de suite.

Les logements concernés sont en grande partie des logements individuels (83 %) occupés par des ménages qui en sont propriétaires (95 %), construits avant 1975 (66 %) et situés au nord de la Loire. 90 % des CIDD distribués portent sur des maisons individuelles, alors qu’elles ne représentent que 57 % du parc total.

Les ménages les plus modestes ont donc relativement peu recours au CIDD. En 2008, 1,6 % des ménages du premier quintile ont réalisé des travaux à ce titre, contre 9,1 % des ménages du dernier quintile.

Le tableau suivant retrace l’évolution du coût de la dépense fiscale dans l’annexe des voies et moyens des projets de loi de finances depuis 2005. Ayant été multipliée par plus de six en cinq ans, elle représente désormais la neuvième dépense fiscale la plus coûteuse et, surtout, la plus dynamique. En 2012, le CIDD représentera 2,1 % du coût total des dépenses fiscales.

(en millions d’euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Coût du crédit d’impôt en faveur du développement durable	400	990	1 900	2 050	2 800	2 600	2 000	1 400

Source : Voies et moyens.

Le poste de dépenses liées aux énergies renouvelables (ENR) apparaît plus dynamique encore que celui des dépenses de maîtrise de la demande d’énergie (MDE).

ÉVOLUTION DU COÛT CONSTATÉ DU CIDD, PAR ANNÉES DE DÉPENSES

(en millions d’euros)

	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Dépenses MDE	645	950	1 104	1 100	1 172	663	663	663
Dépenses ENR	340	923	1 093	1 676	1 450	1 017	659	659
Total	985	1 873	2 197	2 776	2 622	1 680	1 322	1 322

Source : DLF pour les années 2005-2009, IGF pour la projection sur les années 2010-2012.

Pour le volet relatif à la maîtrise de la demande d’énergie, l’évolution du coût budgétaire tient principalement aux fenêtres et aux chaudières à condensation. Pour le volet relatif aux énergies renouvelables, le solaire photovoltaïque constitue la dépense la plus dynamique, avec les appareils à bois et les pompes à chaleur. Le Comité d’évaluation des niches fiscales a présenté une ventilation du coût budgétaire du CIDD par équipement, estimant que, dans le cadre des mesures prévues par les lois de finances pour 2010 et 2011, le coût du CIDD devrait s’élever à 1,3 milliard d’euros en 2012 et 2013 (imposition sur les revenus 2011 et 2012).

VENTILATION DU COÛT BUDGÉTAIRE DU CIDD
PAR ÉQUIPEMENT ET PAR ANNÉE DE DÉPENSE

(en millions d’euros)


		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
MDE	Chaudières à basse température	44	43	37	42	–	–	–	–
	Chaudières à condensation	41	111	142	249	277	110	110	110
	Appareils de régulation de chauffage	21	30	30	86	98	65	65	65
	Isolation thermique de parois opaques	2	5	7	169	187	122	122	122
	Isolation thermique de parois vitrées	516	736	941	642	715	282	282	282
	Calorifugeage	1	1	1	3	3	2	2	2
	Extension DPE non obligatoire	Négligeable
	Volets isolants	21	30	39	80	92	61	61	61
	Raccordement réseau ENR	Négligeable
	Récupération eaux pluviales	–	–	–	28	32	21	21	21
	Part MDE surévaluée	– 1,3	– 6,8	– 94	201	– 232	–	–	–
Sous-total MDE		645	949	1 103	1 098	1 172	663	663	663
ENR	Solaire thermique	35	98	87	118	91	91	82	82
	Solaire photovoltaïque	2	16	35	182	325	502	202	202
	Éolien	Négligeable
	Bois biomasse	117	254	247	271	234	160	142	142
	Pompes à chaleur	118	318	761	919	556	264	233	233
	Part ENR non ventilée	67	237	– 38	187	248	–	–	–
Sous-total ENR		340	923	1 093	1 676	1 454	1 017	659	659
Coût total CIDD		985	1 872	2 196	2 774	2 626	1 680	1 322	1 322

Source : Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

Concernant les équipements de MDE, la dépense fiscale constatée par la DGFIP est inférieure aux estimations réalisées par le Comité, qui a choisi de ne pas ventiler cette part surévaluée, qui doit porter principalement sur les chaudières à condensation. À l’inverse, l’évaluation des dépenses d’équipements ENR est inférieure aux dépenses constatées par la DGFIP ; cet écart peut probablement être attribué à la filière bois en 2006 puis à la filière photovoltaïque. Les projections pour 2011 et 2012 ont été faites avec l’hypothèse que la demande pour les différents équipements ne variait pas et que les prix étaient stables par rapport à 2010. Pour la MDE, les baisses de dépenses sont dues selon la direction de l’Habitat (DHUP) à la suppression de la majoration de 40 % répartie sur les coûts associés aux chaudières, à la régulation et aux matériaux d’isolation (441 millions d’euros) et à la baisse des taux de 25 % à 15 % pour les fenêtres et chaudières à condensation. Pour les ENR, la baisse du coût budgétaire en 2011 est due à la baisse des taux de 10 %. La projection a été faite en conservant, pour le photovoltaïque, le nombre d’installations raccordées au réseau en 2010 (soit 60 000 pour une puissance moyenne de 2,5 kWc, soit 150 MWc). Toutefois, cette estimation semble désormais peu réaliste : au 30 juin 2011, la puissance raccordée était déjà en hausse de 61 % en métropole et de 23 % dans les DOM par rapport au 31 décembre 2010.

C.– LE JUGEMENT MITIGÉ DU COMITÉ D’ÉVALUATION DES DÉPENSES FISCALES

Au regard de ce coût, le Comité d'évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales a attribué au CIDD la note 1, correspondant à une mesure efficace mais non efficiente, au regard des quatre critères suivants : la réduction des consommations d’énergie et d’émissions de gaz à effet de serre, la stimulation de l’innovation, la structuration de filières et le soutien à l’activité économique et à l’emploi. Il rappelle que les différentes évaluations du CIDD ne prennent pas en compte l’augmentation de consommation liée à l’effet rebond, de 5 à 50 % selon la qualité du logement et des rénovations réalisées, et estime l’effet d’aubaine à quelques dizaines de pour cents.

1.– L’objectif écologique

Selon ce Comité, si le CIDD était supprimé fin 2012 et l’éco-PTZ fin 2013, la baisse des émissions de gaz à effet de serre du parc résidentiel serait de 25 % entre 2008 et 2020, alors qu’elle atteindrait 30 % avec le maintien du dispositif actuel jusqu’en 2020. L’objectif de réduction de 38 % de réduction de ces émissions ne sera donc pas atteint par ces deux seuls outils, mais leur contribution est importante. Le Comité d’évaluation des dépenses fiscales a procédé à une évaluation du CIDD au regard de l’objectif de réduction des émissions de gaz à effet de serre, à partir de deux indicateurs :

– le coût d’abattement d’une tonne de CO₂, ou coût nécessaire pour réduire les émissions d’une tonne, qui correspond au surcoût lié à une action de réduction des émissions par rapport à une situation de référence où aucune action ne serait entreprise, ramené aux émissions de CO₂ évitées par cette action ;

– le coût public de réduction des émissions de CO₂, c'est-à-dire le rapport entre la dépense publique totale et la somme des gains d’émissions sur la durée de vie des équipements financés par cette dépense, sans prise en compte de l’effet rebond.

COÛT PUBLIC PAR TONNE DE CO₂ ÉVITÉE
ET COÛT D’ABATTEMENT, POUR L’ENSEMBLE DU CIDD

(en euros/t CO₂)

	Coût public par tonne de CO₂ évitée	Coût d’abattement
2008-2012	80-98	– 23/97
2005-2012	93	– 25/146

Source : Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

COÛT PUBLIC ET COÛT D’ABATTEMENT,
POUR LES DIFFÉRENTES TECHNOLOGIES AIDÉES PAR LE CIDD

(en euros/t CO₂)

	Coût public	Coût d’abattement
Photovoltaïque	136	404
Solaire thermique	432	740/916
Appareil indépendant de chauffage au bois	28	– 4
Pompes à chaleur	55	30/185
Chaudières à condensation	43	– 238/77
Isolation des parois opaques	21	– 166
Isolation des parois vitrées	70	– 110/387

Source : Comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales.

Les fourchettes indiquées correspondent à deux cas extrêmes : dans un cas le surcoût correspond au coût brut, dans l’autre au surcoût par rapport à l’équipement standard qui aurait été installé sans aide. Les ménages changeant leurs équipements quand ils arrivent en fin de vie, les coûts d’abattement les plus faibles sont les plus probables. Ces coûts publics et coûts d’abattement sont très variables : ainsi, entre une maison achevée en 1975 chauffée au fioul et une maison construite en 1985 chauffée à l’électricité, le coût de la tonne de CO₂ évitée varie de 3 euros à plus de 49 euros pour l’isolation thermique des murs. Ils peuvent être comparés avec la valeur tutélaire du carbone telle qu’établie fin 2008 par le Centre d’analyse stratégique :

Euros/t CO₂	2010	2020	2030	2050
Valeur recommandée	32	56	100	200

Cette valeur tutélaire reste toutefois inférieure au coût marginal privé d’abattement de la tonne de CO₂ nécessaire pour atteindre, selon le modèle de l’ADEME utilisé par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales, l’objectif de réduction des consommations d’énergie de 38 % en 2020, estimé à 86 euros/t CO₂ en 2013, et s’accroissant ensuite de 6 % par an.

2.– Les objectifs industriels

Ciblé sur les équipements les plus performants, le CIDD a un impact positif sur l’innovation technologique et sur l’organisation de la filière, même si cet impact est difficile à déterminer. Les taux d’apprentissage (pourcentage de réduction des coûts associé à un doublement des volumes produits), comparativement au taux moyen de 20 % pour les secteurs industriels, sont importants pour les pompes à chaleur, faibles pour les chaudières à condensation et moyens pour les matériaux d’isolation thermique, le photovoltaïque et les appareils de chauffage au bois.

Selon les calculs permis par un modèle de l’ADEME retenu par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales, le CIDD permettrait d’accroître le chiffre d’affaires du secteur de près de 24 milliards d’euros sur la période 2008-2012, soit une moyenne annuelle de 4,8 milliards d’euros.

CONTENU EN EMPLOIS ET SOLDE COMMERCIAL DES PRINCIPALES FILIÈRES INDUSTRIELLES AIDÉES EN 2008

	Contenu en emplois (ETP/M€)	Solde commercial (en millions d’euros)
Solaire thermique	7,6	52
Solaire PV	7	– 40
Pompes à chaleur	9,6	– 479
Bois énergie	8,7	14
Amélioration énergétique des logements existants (isolation)	13,7	– 213
Chaudières à condensation	11	– 173
Ensemble de l’économie	7,6

Source : ADEME.

Si le bilan économique global du CIDD est incertain, le Comité d’évaluation des dépenses fiscales considère que « les technologies actuellement aidées par le CIDD semblent mâtures et que les industriels français ne paraissent pas avoir d’avance particulière sur leurs concurrents étrangers ».

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article poursuit deux objectifs :

● Améliorer l’efficience de la dépense fiscale constituée par le CIDD grâce à :

– la non-reconduction de l’éligibilité des logements neufs au-delà de 2013, date d’entrée en vigueur de la nouvelle RT ;

– la suppression de l’avantage fiscal aux fenêtres d’une maison individuelle qui ne font pas partie d’un bouquet de deux actions de travaux ;

– la diminution du taux de crédit d’impôt octroyé au titre de l’installation de panneaux PV ;

– l’introduction de plafonds d’assiette spécifiques à ces équipements ainsi qu’aux chauffe-eau solaires (thermiques) ;

– la possibilité d’introduire des critères de qualification des installateurs ou de qualité des installations ;

– l’inclusion de nouveaux équipements très performants.

● Rééquilibrer le soutien public en faveur des rénovations lourdes, à travers :

– la bonification du CIDD en cas de réalisation de plusieurs travaux ;

– le rétablissement du cumul éco-PTZ et CIDD sous condition de ressources ;

– l’allongement de la durée de remboursement de l’éco-PTZ.

A.– LA PROROGATION DU CIDD POUR TROIS ANS

1.– Le principe de la prorogation

a) Une aide prévue actuellement jusqu’en 2012

Peuvent y prétendre les locataires, les propriétaires occupants et les occupants à titre gratuit, lorsque le logement est affecté à une résidence principale. Depuis la déclaration de revenus déposée en 2010, le bénéfice du crédit d’impôt est étendu aux dépenses supportées par les propriétaires qui louent un logement de plus de deux ans. Chaque ménage, imposable ou non, peut bénéficier du crédit d’impôt. Si le montant du crédit d’impôt est supérieur à celui de l’impôt dû, l’excédent lui est restitué.

Les équipements ou matériaux, payés jusqu’au 31 décembre 2012, doivent être intégrés dans un logement :

– achevé depuis plus de deux ans pour les dépenses de chaudières à condensation, de matériaux d’isolation thermique et d’appareils de régulation de chauffage ;

– neuf ou ancien pour les dépenses d’équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable, les pompes à chaleur, les équipements de raccordement à un réseau de chaleur et les équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales.

Ces équipements doivent être fournis et installés par un professionnel. Une facture ou une attestation fournie par le vendeur ou le constructeur du logement neuf doit être établie par l’entreprise pour servir de justificatif.

Le crédit d’impôt est calculé sur le prix TTC des matériaux et équipements, hors main-d’œuvre, sauf pour l’isolation des parois opaques pour laquelle la main-d’œuvre est comprise. Les primes et subventions doivent être déduites du montant des travaux.

Le taux du CIDD diffère selon les équipements et varie de 13 % à 45 %. Si des dépenses ouvrent droit au crédit d'impôt à des taux différents, les dépenses ouvrant droit au crédit au taux le plus élevé doivent être imputées en priorité pour l'appréciation du plafond.

b) La prolongation du CIDD jusqu’en 2015

Les alinéas 3, 6 et 7 du présent article prolongent de trois ans le bénéfice du CIDD. Un même contribuable peut bénéficier du CIDD deux fois pour des logements différents, par exemple en cas de déménagement, ou s’il met un logement en location. Un même logement peut bénéficier de différents types de travaux plusieurs années de suite, tant que les règles relatives aux plafonds de dépenses sont respectées.

Le paragraphe 4 de l’article 200 quater prévoit que, par logement affecté à une résidence principale, le montant des dépenses ouvrant droit au CIDD ne peut excéder, au titre d’une période consécutive de cinq ans, la somme de 8 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée, et de 16 000 euros pour un couple soumis à une imposition commune. Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge.

Les cinq années consécutives doivent actuellement être comprises entre le 1^er janvier 2005 et le 31 décembre 2012. Le C du I du présent article (alinéa 13), par cohérence avec les modifications de calendrier précédentes, étend cet intervalle jusqu’au 31 décembre 2015. Ce faisant, il ne prolonge pas seulement la possibilité d’effectuer des travaux pour la première fois, mais offre à certains propriétaires, locataires ou occupants à titre gratuit, la possibilité de bénéficier une deuxième ou une troisième fois du plafond.

Par exemple, un couple soumis à imposition commune effectue en 2006 des travaux pour un montant éligible au crédit d’impôt de 10 000 euros, puis à nouveau en 2008, pour un montant de 6 000 euros. Le plafond pluriannuel de dépenses, fixé dans leur cas à 16 000 euros ayant été atteint, ils ne peuvent plus bénéficier du CIDD en 2009 et en 2010. Ils peuvent à nouveau bénéficier du CIDD, dans la limite de 10 000 euros, à compter de 2011. Le présent article leur ouvre la possibilité de bénéficier à nouveau du CIDD, dans la limite de 6 000 euros supplémentaires, en 2013, puisque leur logement est achevé depuis plus de deux ans.

Lorsque des logements sont donnés en location, le plafond des dépenses ouvrant droit au CIDD pour le bailleur est limité à 8 000 euros par logement, pour la période du 1^er janvier 2009 au 31 décembre 2012, trois logements par foyer fiscal pouvant bénéficier de cette mesure chaque année. L’alinéa 13 repousse l’échéance de fin 2012 à fin 2015.

2.– La non-reconduction de l’éligibilité des logements neufs au-delà de 2013, date d’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation thermique

Pour le bénéfice de la prolongation de trois ans du CIDD, la condition d’achèvement du logement depuis plus de deux ans est étendue aux dépenses auxquelles elle ne s’imposait pas jusqu’à présent :

– équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie renouvelable ou pompes à chaleur autres que air/air, dont la finalité essentielle est la production de chaleur ou d’eau chaude sanitaire ;

– coût de la pose de l’échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques ;

– équipements de raccordement à un réseau de chaleur, alimenté majoritairement par des ENR ou une par une installation de cogénération ;

– équipements de récupération des eaux pluviales.

Pour bénéficier du CIDD au 1^er janvier 2013, le logement devra être achevé avant le 1^er janvier 2011. Tous les logements construits entre le 1^er janvier 2011 et le 1^er janvier 2013 devront attendre deux ans pour bénéficier du CIDD. Les logements achevés à partir du 1^er janvier 2012 ne pourront bénéficier de la mesure qu’à partir du 1^er janvier 2014.

	Logement achevé	Au 31 décembre 2010	En 2011	En 2012	En 2013	En 2014
Droit actuel	Bénéfice du CIDD pour les dépenses payées…	Avant le 01/01/2013	Avant le 01/01/2013	Avant le 01/01/2013	–	–
Mesure proposée	Puis pour les dépenses payées…	du 01/01/2013 au 31/12/2015	À partir du 01/01/2013	À partir de 2014	En 2015	–

Cette condition est destinée à tenir compte de l’entrée en vigueur de la nouvelle réglementation thermique.

B.– AMÉLIORER L’EFFICIENCE DE LA DÉPENSE FISCALE CONSTITUÉE PAR LE CIDD

L’ensemble des mesures d’économie proposées sur le CIDD représente un montant de 430 millions d’euros en 2013 et de 615 millions d’euros par an à compter de 2014, par rapport à une prolongation du dispositif actuel.

LA RT 2012

La réglementation thermique 2012 s’applique :

– depuis le 28 octobre 2011 pour les logements situés en zone ANRU, pour les bureaux, les bâtiments d'enseignement et les établissements d'accueil de la petite enfance ;

– un an après la publication des arrêtés spécifiques intervenue courant 2011 pour les autres bâtiments tertiaires ;

– au 1^er janvier 2013 pour les bâtiments à usage d'habitation situés en dehors des périmètres de rénovation urbaine.

Comme précédemment, les exigences à respecter seront de deux types : des exigences de performance globale et des exigences minimales de moyens. La RT 2012 s’articule autour de cinq usages énergétiques : chauffage, climatisation, production d’eau chaude sanitaire, éclairage et auxiliaires (ventilation, pompes…).

Le niveau moyen de performance énergétique globale exigé est très performant, à 50 kWh/m²/an. Une exigence d’efficacité énergétique minimale du bâti est introduite pour le chauffage, le refroidissement et l’éclairage artificiel. D’autres obligations sont prévues, s’agissant du recours aux énergies renouvelables, du traitement des fuites de chaleur, etc.

EXIGENCES DE CONSOMMATION D’ÉNERGIE PRÉVUES
PAR LES RT2012 ET RT 2005

tableauRT2012

* Cette valeur moyenne, exprimée en kWhEP/m²/an, étant à moduler en fonction de la localisation géographique, des caractéristiques, de l’usage et des émissions de gaz à effet de serre des bâtiments.

Source : ministère de l’Écologie.

1.– La suppression de l’avantage fiscal pour l’isolation de fenêtres d’une maison individuelle hors bouquet de travaux

Les alinéas 4 et 5 du présent article restreignent l’assiette du CIDD : lorsque l’acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées, de volets isolants ou de portes d’entrée donnant sur l’extérieur est réalisée pour une maison individuelle, le crédit d’impôt ne s’applique que si d’autres travaux mentionnés au 5 bis nouveau sont réalisés concomitamment. Le contribuable devra réaliser des travaux relevant d’au moins une des catégories prévues ; il n’est pas tenu de réaliser plusieurs dépenses appartenant à une même catégorie, ni de réaliser plusieurs catégories de dépenses parmi celles retenues pour la définition du bouquet de travaux permettant la majoration du taux du CIDD, présenté plus loin.

Cette condition ne s’applique qu’aux maisons individuelles, puisque dans certains cas, l’isolation des fenêtres est le seul travail d'amélioration de l'efficacité énergétique que peut entreprendre un propriétaire sans l'accord de sa copropriété.

2.– L’introduction de plafonds d’assiette pour les équipements solaires

L’alinéa 8 instaure un plafond de dépenses, fixé par arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie, du logement et du budget, pour le bénéfice du CIDD pour les équipements de production d’énergie utilisant une source d’énergie solaire, thermique ou photovoltaïque. Ce plafond sera mesuré en kilowatt-crête pour les équipements de production d’électricité solaire photovoltaïque et par mètre carré pour les équipements de production d’énergie utilisant l’énergie solaire thermique. Il est envisagé de limiter la dépense fiscale en plafonnant les dépenses déclarées à 3 € HT/Wc pour le solaire photovoltaïque et à 900 €/HT/m² pour le solaire thermique.

Un tel plafond est particulièrement bienvenu s’agissant du solaire photovoltaïque, dont l’expansion désordonnée a exigé plusieurs mesures d’encadrement successives en 2010, notamment deux baisses des tarifs de rachat d’électricité et un moratoire, et à nouveau en 2011. Le nouveau dispositif de soutien au développement de la production d’électricité solaire photovoltaïque, mis en place en mars 2011, est fondé pour les particuliers, outre sur le CIDD, sur des tarifs de rachat désormais ajustables automatiquement, en fonction du volume des demandes de raccordement déposées le mois précédent. Pour les installations de moins de 9 kWc, le tarif d’achat était de 46 c€/kWh entre mars et juin 2011 pour une installation intégrée au bâti ; il a depuis été abaissé à deux reprises, pour atteindre 40,63 c€/kWh actuellement.

INSTALLATIONS DE PRODUCTION D’ÉLECTRICITÉ BÉNÉFICIANT
DE L’OBLIGATION D’ACHAT


	Juin 2010		Juin 2011
	Nombre d'installations raccordées	Puissance (MW)	Nombre d'installations raccordées	Puissance (MW)
Photovoltaïque	82 629	511	207 766	1 679
Total	87 318	8 576	209 642	11 166

Source : statistiques ERDF- EDF SEI -juin 2010-juin 2011.

ÉVOLUTION DES CHARGES DE CSPE PAR FILIÈRE ENTRE 2008 ET 2011

(en millions d’euros)

	2008	2009	Prévision 2010	Prévision 2011	Prévision 2020
Énergies renouvelables	14,1	582,2	589,6	1 567,0	6 700
Photovoltaïque	14,5	66,1	177,0	998,1	2 300

Source : délibération de la CRE octobre 2010.

3.– La diminution du taux de crédit d’impôt octroyé au titre de l’installation de panneaux solaires photovoltaïques

En complément de la mesure précédente, et afin de faciliter l’atteinte de la trajectoire cible de 100 MW par an, les alinéas 14 à 17 diminuent, à compter de 2012, le taux du CIDD pour les équipements de production d’électricité solaire photovoltaïque, de 22 à 15 %. Les autres taux ne sont pas modifiés.

Les taux actuellement prévus pour les dépenses effectuées à compter de 2011 résultent de l’application de la réduction homothétique ou « rabot » de 10 % prévue par la loi de finances pour 2011. L’article 45 du présent projet de loi prévoit une nouvelle application de ce rabot de 10 % : le taux prévu est multiplié par 0,9 et arrondi à l’unité inférieure. Le CIDD fait par ailleurs partie des niches comprises dans le champ du plafonnement global en vertu de l’article 200-0-A du code général des impôts, qui dispose que le total de certains avantages fiscaux ne peut pas procurer une réduction du montant de l'impôt dû supérieure à la somme de 18 000 euros et d'un montant égal à 6 % du revenu imposable.

ÉVOLUTION DU TAUX DU CIDD SELON LES ÉQUIPEMENTS CONCERNÉS


	2010	À compter de 2011	À compter de 2012	À compter de 2012 après application du rabot prévu par l’article 45 du présent PLF
Cas général	50 %	45 %	45 %	40 %
Équipements de production d'électricité utilisant l'énergie radiative du soleil	50 % ⁽¹⁾ 25 % ⁽²⁾	22 %	15 %	13 %
Pompes à chaleur (autres que air/ air) dont la finalité essentielle est la production de chaleur, à l'exception des pompes à chaleur géothermiques.	25 %	22 %	22 %	19 %
Pompes à chaleur géothermiques dont la finalité essentielle est la production de chaleur.	40 %	36 %	36 %	32 %
Pompes à chaleur (autres que air/ air) thermodynamiques dédiées à la production d'eau chaude sanitaire.	40 %	36 %	36 %	32 %
Pose de l'échangeur de chaleur souterrain des pompes à chaleur géothermiques.	40 %	36 %	36 %	32 %
Chaudières et équipements de chauffage ou de production d'eau chaude fonctionnant au bois ou autres biomasses :
– cas général ;	25 %	22 %	22 %	19 %
– en cas de remplacement des mêmes matériels.	40 %	36 %	36 %	32 %
(1) Pour les dépenses payées jusqu'au 28 septembre 2010 inclus, ainsi que celles pour lesquelles le contribuable peut justifier jusqu'à cette date : a) De l'acceptation d'un devis et du versement d'arrhes ou d'un acompte à l'entreprise ; b) De la signature d'un contrat dans le cadre d'un démarchage mentionné aux articles L. 121-21 à L. 121-33 du code de la consommation, à la condition de justifier d'un paiement total ou partiel jusqu'au 6 octobre 2010 ; c) Ou d'un moyen de financement accordé à raison des dépenses concernées par un établissement de crédit. (2) Pour les dépenses payées à compter du 29 septembre 2010.

4.– La possibilité d’introduire des critères de qualification des installateurs ou de qualité des installations

La liste des équipements, matériaux et appareils qui ouvrent droit au CIDD est fixée par arrêté conjoint des ministres chargés de l’énergie, du logement et du budget, ainsi que les caractéristiques techniques et les critères de performances minimales. Ces critères figurent à l’article 18 bis de l’annexe IV du code général des impôts.

Le B du I du présent article prévoit que, pour certains travaux, des critères de qualification de l’entreprise ou de qualité de l’installation devront être fixés par décret. Cette disposition devrait permettre de répondre aux problèmes résultant de l’instruction des dossiers par les banques, alors que les conseillers financiers éprouvent des difficultés à apprécier des données techniques qu’ils n’ont pas l’habitude de traiter. Selon le rapport Pelletier Pour une meilleure efficacité des aides à la performance énergétique des logements privés, les qualifications et signes de reconnaissance de la qualité mis en place par la CAPEB et la FFB pour les fédérations du bâtiment et Qualibat, déjà proposés par 3 000 entreprises, répondent aux exigences nécessaires. Les signes de reconnaissance gérés par Qualit’ENR, qui concernent 18 000 entreprises, devraient bientôt être reconnus par le Comité français d’accréditation (COFRAC). Les qualifications qui seront imposées correspondront à celles retenues dans la future charte d’engagement relative à la « reconnaissance Grenelle Environnement » en cours d’élaboration.

5.– L’inclusion de nouveaux équipements très performants

Les alinéas 9 et 10 du présent article prévoient l’extension de l’assiette du CIDD aux dépenses afférentes à un immeuble achevé depuis plus de deux ans, payées entre le 1^er janvier 2012 et le 31 décembre 2015, pour des chaudières à micro-cogénération gaz d’une puissance de production électrique inférieure ou égale à 3 kilovolt-ampères par logement. Ces chaudières permettent un gain de 20 à 25 % en termes de consommation d’énergie primaire et d’émissions de gaz à effet de serre par rapport aux meilleures technologies de chauffage disponibles comme les chaudières à condensation. Les alinéas 19 et 20 prévoient que, pour ces dépenses, le crédit d’impôt est égal à 25 % du montant des équipements.

C.– RÉÉQUILIBRER LE SOUTIEN PUBLIC EN FAVEUR DES RÉNOVATIONS LOURDES

1.– La bonification du CIDD en cas de réalisation de plusieurs travaux

Conformément aux préconisations du rapport Pelletier, qui recommande de renforcer l’attractivité financière des rénovations globales par une progressivité du CIDD, le E du I du présent article (alinéa 22) prévoit une majoration des taux du CIDD de dix points, si, pour un même logement achevé depuis plus de deux ans et au titre d’une même année, le contribuable réalise des dépenses relevant d’au moins deux des catégories suivantes :

a) acquisition de matériaux d’isolation thermique des parois vitrées ;

b) acquisition et pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques, en vue de l’isolation des murs ;

c) acquisition et pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques, en vue de l’isolation des toitures ;

d) acquisition de chaudières ou d’équipements de chauffage ou de production d’eau chaude fonctionnant au bois ou à d’autres biomasses ;

e) acquisition d’équipements de production d’eau chaude sanitaire utilisant une source d’énergie renouvelable ;

f) acquisition de chaudières à condensation, de chaudières à micro-cogénération gaz, ou d’équipements de production d’énergie utilisant une source renouvelable et pompes à chaleur (autres que air/air), dont la finalité est la production de chaleur et d’eau chaude sanitaire, à l’exception des équipements déjà couverts par les catégories d) et e).

Conformément à l’alinéa 29, les majorations s’appliquent dans la limite d’un taux de 50 % pour un même matériau, équipement ou appareil. Ainsi, lorsque le taux est de 45 %, la majoration de dix points ne pourra s’appliquer pleinement, le taux étant alors plafonné à 50 %.

Sont exclues de cette majoration les dépenses relatives à l’acquisition ou au coût de :

– matériaux d’isolation thermique de volets isolants ou portes d’entrée donnant sur l’extérieur ;

– matériaux de calorifugeage de tout ou partie d’une installation de production ou de distribution de chaleur ou d’eau chaude sanitaire ;

– appareils de régulation du chauffage ;

– équipements de raccordement à un réseau de chaleur majoritairement alimenté par des énergies renouvelables ou une installation de cogénération

– équipements de récupération et de traitement des eaux pluviales ;

– diagnostics de performance énergétique.

Le Gouvernement évalue à 311 millions d’euros le surcoût correspondant à cette bonification des taux pour les bouquets de travaux.

2.– Le rétablissement du cumul de l’éco-PTZ et CIDD

a) Principales caractéristiques de l’éco-PTZ

Le dispositif de l'écoprêt à taux zéro, créé par la loi de finances pour 2009, est destiné à permettre le financement de travaux concourant à l'amélioration de la performance thermique des logements construits avant le 1^er janvier 1990 et destinés à un usage de résidence principale. L'éco-PTZ est octroyé sans condition de ressources par les établissements de crédit ayant conclu une convention à cette fin avec l'État et la Société de gestion du fonds de garantie d'accession sociale à la propriété (SGFGAS). Il concerne les propriétaires, occupants ou bailleurs, qu'ils soient des personnes physiques ou des sociétés civiles non soumises à l'impôt sur les sociétés et dont au moins l'un des associés est une personne physique. Les travaux peuvent être réalisés par le propriétaire, par la copropriété, ou par les deux à la fois.

L'emprunteur doit fournir à l'établissement de crédit, à l'appui de sa demande, un descriptif et un devis détaillé des travaux envisagés et lui transmettre, dans un délai de deux ans à compter de la date d'octroi du prêt, tous les éléments justifiant de la réalisation des travaux. Il ne peut être accordé qu'un seul éco-PTZ par logement. Les opérations, pour être éligibles, doivent comporter un ensemble de travaux cohérents, dont la réalisation simultanée apporte une amélioration très sensible de l'efficacité énergétique du logement.

Deux options sont envisageables. La première option consiste en la mise en œuvre d'un « bouquet de travaux », c'est-à-dire une combinaison d'au moins deux actions efficaces d'amélioration de la performance énergétique du logement ou du bâtiment concerné, choisies parmi une liste définie, le montant du prêt étant plafonné à 20 000 euros pour un bouquet de deux actions et à 30 000 euros pour un bouquet de trois actions ou plus, parmi les actions suivantes :

– travaux d'isolation thermique performants des toitures ;

– travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ;

– travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ;

– travaux d'installation, de régulation ou de remplacement de systèmes de chauffage, le cas échéant associés à des systèmes de ventilation économiques et performants, ou de production d'eau chaude sanitaire performants ;

– travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable.

La deuxième option, réservée aux logements achevés entre le 1^er janvier 1948 et le 1^er janvier 1990, consiste en l'atteinte d'une performance énergétique globale minimale du logement. Le montant de l'éco-PTZ est alors plafonné à 30 000 euros. Enfin, des travaux de réhabilitation de systèmes d'assainissement non collectifs, par des dispositifs ne consommant pas d'énergie, peuvent aussi donner lieu au bénéfice d'un éco-PTZ, dont le montant est alors plafonné à 10 000 euros. Les frais d'étude ou de maîtrise d'œuvre associés, ainsi que les travaux induits indissociablement liés, sont également éligibles au financement par l'éco-PTZ.

L'éco-PTZ est cumulable avec d'autres dispositifs publics, notamment les certificats d'économies d'énergie et le prêt à taux zéro plus (PTZ+), lors d'une opération d'acquisition-rénovation, ainsi que les aides de l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et les aides des collectivités territoriales. Le cumul de l'éco-PTZ et du CIDD, autorisé jusqu'au 31 décembre 2010, n'est par ailleurs plus possible.

Selon le rapport remis le 15 avril 2011 par M. Philippe Pelletier Pour une meilleure efficacité des aides à la performance énergétique des logements privés, dans le cadre du Plan Bâtiment Grenelle, le nombre d’éco-PTZ distribués en 2010 était de 78 484, pour un montant total prêté de 1,3 milliard d’euros, un montant moyen prêté de 16 895 euros et un montant moyen des travaux de 19 473 euros. 54 % des prêts étaient accordés pour un bouquet de deux actions, 43 % pour un bouquet de trois actions, 2 % pour des travaux d’assainissement non collectif et 1 % pour des travaux portant sur la performance énergétique globale.

Alors que la distribution d’éco- PTZ a d’abord été dynamique, au rythme de 10 000 prêts par mois en 2009, un tassement à 6 000 prêts par mois est survenu début 2010, notamment du fait des réticences des banques devant la trop grande complexité de l’instruction des dossiers. La fin du cumul a entraîné un nouveau ralentissement, sensible, du nombre de prêts distribués, certaines banques ayant même « déréférencé » ce produit. En 2009, 80 % des bénéficiaires de l’éco-PTZ ont également bénéficié du CIDD, soit 57 000 ménages. L’éco-PTZ a permis de réaliser davantage de travaux d’isolation des parois opaques et vitrées, notamment des travaux d’isolation des murs, très peu réalisés grâce au CIDD, notamment parce que les travaux induits sont éligibles au premier mais pas au second. Les travaux réalisés par le biais de l’éco-PTZ ont en moyenne des performances plus élevées que les seuils exigés, équivalentes ou supérieures aux performances nécessaires pour être éligibles au CIDD, qui semble donc avoir tiré vers le haut la performance énergétique des travaux réalisés dans le cadre de l’éco-PTZ.

RÉPARTITION DES TRAVAUX AYANT BÉNÉFICIÉ DU CIDD ET DE L’ÉCO-PTZ EN 2009-2010


	CIDD		Éco-PTZ
	Nombre de travaux	Part	Nombre de travaux	Part
Chaudières à basse température	124 000	5 %	3 000	1 %
Chaudières à condensation	435 000	17 %	30 000	9 %
Isolation des murs	29 000	1 %	79 500	23 %
Isolation de la toiture	443 000	17 %	48 000	14 %
Isolation des fenêtres	591 000	23 %	115 500	33 %
Chauffe-eau solaire	50 000	2 %	15 000	4 %
Pompe à chaleur	224 000	9 %	30 000	9 %
Foyers/inserts/poêles à bois	645 000	25 %	27 000	8 %
Chaudières bois	35 000	1 %	3 000	1 %
Total	2 576 000	100 %	351 000	100 %

Source : Comité d’évaluation des dépenses fiscales.

b) Le rétablissement d’une possibilité de cumul avec le CIDD

L’interdiction du cumul de l’éco-PTZ et du CIDD est le principe, posé par le 7 du I de l’article 244 quater U du code général des impôts. Toutefois, une exception était faite pour les bénéficiaires d’une avance émise avant le 1^er janvier 2011, lorsque les revenus du foyer fiscal n’excédaient pas 45 000 euros l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt.

Le 1° du II (alinéa 45) du présent article rétablit une possibilité de cumul du CIDD et de l’éco-PTZ lorsque le montant des revenus du foyer fiscal n’excède pas un plafond, fixé par décret.

Le Comité d’évaluation des niches fiscales évalue à 230 millions d’euros par an sur le CIDD et à 200 millions d’euros par an sur l’éco-PTZ la baisse des dépenses fiscales permise par la suppression du cumul.

Le Gouvernement estime que le dispositif de cumul proposé permettrait la réalisation de 60 000 rénovations lourdes, soit 10 000 éco-PTZ supplémentaires. Cumulé avec l’allongement de la durée de remboursement, le surcoût de ce dispositif est estimé à 85 millions d’euros par an, soit une dépense générationnelle de 235 millions d’euros pour l’éco-PTZ. Ces évaluations tiennent compte du plafond de revenus modifié.

c) Une condition de revenus plus stricte

Le rétablissement de la possibilité de cumul du CIDD et de l’éco-PTZ se fait sous des conditions de revenus plus strictes que précédemment. Les revenus permettant d’en bénéficier devront être inférieurs à un montant fixé par décret, dans une limite de 30 000 euros (au lieu de 45 000 euros jusque fin 2010), l’avant-dernière année précédant celle de l’offre de prêt. Les chiffrages présentés dans l’évaluation préalable ont été réalisés sur la base du plafond maximum de 30 000 euros.

Le montant des revenus du foyer fiscal est défini conformément aux dispositions du IV de l’article 1414 du CGI : il s'entend du montant net après application éventuelle des règles de quotient définies à l'article 163-0 A (pour la prise en compte des revenus exceptionnels) des revenus et plus-values retenus pour l'établissement de l'impôt sur le revenu au titre de l'année précédente.

Si le montant du CIDD dépend de la composition du foyer fiscal, la familialisation n’est prévue pour le montant de l’avance remboursable ni pour le cumul de l’éco-PTZ et du CIDD. Si une telle mesure serait souhaitable, son coût, de plusieurs dizaines de millions d’euros au minimum, en rend la mise en œuvre inenvisageable dans l’immédiat, sauf à baisser le plafond prévu pour les célibataires dans des proportions qui ferait perdre à cette disposition tout intérêt économique.

3.– L’allongement de 10 à 15 ans de la durée de remboursement de l’éco-PTZ en fonction des travaux

La durée de remboursement de l’éco-PTZ est actuellement fixée à 120 mois au maximum. La durée moyenne des prêts émis en 2010 s’élevait à 109 mois. Les 2° et 3° du II du présent article (alinéas 46 à 49) fixent la durée de remboursement de l’éco-PTZ à dix ans dans le cas normal et à quinze ans lorsque les travaux comportent au moins trois des six actions suivantes (alinéa 47) :

– travaux d'isolation thermique performants des toitures ;

– travaux d'isolation thermique performants des murs donnant sur l'extérieur ;

– travaux d'isolation thermique performants des parois vitrées et portes donnant sur l'extérieur ;

– travaux d'installation d'équipements de chauffage utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– travaux d'installation d'équipements de production d'eau chaude sanitaire utilisant une source d'énergie renouvelable ;

– travaux permettant d'atteindre une performance énergétique globale minimale du logement.

Par coordination, l’alinéa 48 adapte la règle de calcul du montant du crédit d’impôt. Selon la rédaction actuelle du II de l’article 244 quater U, ce montant est égal à la somme actualisée des écarts entre les mensualités dues au titre de l’éco-PTZ, avance remboursable sans intérêt, et les mensualités d’un prêt consenti sur une durée maximale de cent vingt mois à des conditions normales de taux à la date d’émission de l’offre de prêt.

Le montant du crédit d’impôt résulterait désormais de l’écart entre la somme actualisée des mensualités dues au titre de l’éco-PTZ et la somme actualisée des montants perçus au titre d’un prêt de mêmes montant et durée de remboursement consenti à des conditions normales.

D.– ADAPTATION DES RÈGLES RELATIVES À LA FACTURATION POUR LES TRAVAUX OUVRANT DROIT AU CIDD

Le F du I du présent article (alinéas 30 à 41) réorganise le 6 de l’article 200 quater du CGI, qui fixe les conditions de justification des travaux effectués et des équipements achetés, en y apportant pour l’essentiel des améliorations rédactionnelles. Le premier alinéa du 6 dispose que les équipements, matériaux, appareils et travaux de pose pouvant ouvrir le bénéfice du CIDD sont ceux qui figurent sur la facture d’une entreprise ou une attestation fournie par le vendeur ou le constructeur du logement. Ces dispositions sont reprises par l’alinéa 31 du présent article et figureront désormais sous un a).

Les alinéas 32 à 41 reprennent le deuxième alinéa du 6, qui dispose que le crédit d'impôt est accordé sur présentation de l'attestation du vendeur ou du constructeur du logement ou de la facture, autre que des factures d'acompte, de l’entreprise qui a procédé à la fourniture et à l’installation des équipements, matériaux et appareils ou de la personne qui a réalisé le diagnostic de performance énergétique. Cette facture comporte, outre les mentions prévues à l'article 289 du CGI :

– le lieu de réalisation des travaux ou du diagnostic de performance énergétique ;

– la nature de ces travaux ainsi que la désignation, le montant et, le cas échéant, les caractéristiques et les critères de performance mentionnés à la deuxième phrase du 2 des équipements, matériaux et appareils ;

– dans le cas de l’acquisition et de la pose de matériaux d’isolation thermique des parois opaques, la surface en mètres carrés des parois opaques isolées en distinguant ce qui relève de l'isolation par l'extérieur de ce qui relève de l'isolation par l'intérieur ;

– dans le cas du remplacement d'une chaudière à bois ou autres biomasses ou d'un équipement de chauffage ou de production d'eau chaude indépendant fonctionnant au bois ou autres biomasses, et pour le bénéfice du taux de 36 % mentionné au d du 5, outre les mentions précitées, la mention de la reprise, par l'entreprise qui a réalisé les travaux, de l'ancien matériel et des coordonnées de l'entreprise qui procède à sa destruction.

Deux alinéas viennent compléter la reprise des dispositions existantes :

L’alinéa 39 prévoit que la puissance en kilowatt-crête des équipements de production d’électricité utilisant l’énergie radiative du soleil et la surface en mètres carrés des équipements de production d’énergie utilisant l’énergie solaire thermique doivent figurer sur la facture.

L’alinéa 40, par coordination avec les dispositions de l’alinéa 12, prévoit que, lorsque les travaux d’installation des équipements, matériaux et appareils y sont soumis, les critères de qualification de l’entreprise ou de qualité de l’installation doivent figurer sur la facture.

Les alinéas 41 et 42 modifient les dispositions des 6 et 7 de l’article 200 quater, pour tenir compte de la majoration des taux de dix points. Actuellement, lorsque le bénéficiaire du crédit d'impôt n'est pas en mesure de produire une facture ou une attestation comportant les mentions exigées, il fait l'objet, au titre de l'année d'imputation et dans la limite du crédit d'impôt obtenu, d'une reprise égale à 13 %, 22 %, 36 % ou 45 % de la dépense non justifiée, selon le taux du crédit d'impôt qui s'est appliqué. De même, s’il est remboursé dans un délai de cinq ans de tout ou partie du montant des dépenses qui ont ouvert droit à cet avantage, il fait l'objet, au titre de l'année de remboursement et dans la limite du crédit d'impôt obtenu, d'une reprise égale à 13 %, 22 %, 36 % ou 45 % de la somme remboursée selon le taux du crédit d'impôt qui s'est appliqué. Toutefois, aucune reprise n'est pratiquée lorsque le remboursement fait suite à un sinistre survenu après que les dépenses ont été payées. La référence à ces quatre taux est supprimée, pour être remplacée par une référence au montant de l’avantage fiscal accordé à raison de la dépense non justifiée ou de la somme remboursée.

E.– LES ÉCONOMIES INDUITES PAR LE DISPOSITIF

Le chiffrage des modifications proposées est réalisé pour un nombre inchangé de travaux bénéficiant du CIDD pour une seule action, et pour la réalisation de 60 000 rénovations lourdes financées par le cumul de l’éco-prêt et du CIDD « bonifié » (pour plusieurs actions), et de 65 000 rénovations lourdes bénéficiant uniquement du CIDD « bonifié » (soit un total de 125 000 rénovations lourdes). Du fait du plafond de ressources sur le cumul, seulement 45 % des particuliers pourront bénéficier des deux aides.

Avec réforme, les mesures d’économies proposées sur le CIDD représentent un montant de 430 millions d’euros en 2013 et 615 millions d’euros par an à compter de 2014.

S’y ajoute le surcoût correspondant à la bonification des taux du CIDD (comprenant le surcoût lié à la réalisation d’actions supplémentaires), chiffré à 311 millions d’euros. L’allongement de la durée de remboursement de l’éco-prêt à 15 ans pour les bouquets de trois actions et plus et l’augmentation des effectifs d’éco-prêts (de 50 000 à 60 000) représentent un surcoût de 85 millions d’euros par an, ce qui porte la dépense « générationnelle » de l’éco-prêt à 235 millions d’euros.

Au total, la dépense « générationnelle » à compter de 2014 serait de 1 112 millions d’euros, soit une économie de 340 millions d’euros par rapport à la dépense fiscale du scénario sans réforme.

En raison de l’étalement sur cinq ans de la dépense fiscale d’une génération d’éco-prêts, la dépense fiscale annuelle sera plus faible les premières années et montera progressivement en charge (le régime de croisière est atteint seulement après cinq années). Le CIDD, portant quant à lui sur l’impôt sur le revenu, conduit à un décalage d’un an entre la dépense générationnelle et la dépense fiscale.

Ainsi, la dépense fiscale imputée en 2013 pour le CIDD et l’éco-prêt à taux zéro s’élèverait à 1 199 millions d’euros. En revanche, la dépense fiscale imputée en 2014 représenterait un surcoût de 897 millions d’euros, dû en grande partie à la prorogation du CIDD de fin 2012 à fin 2015. Par rapport à une prorogation du régime sans modification, la mesure proposée génère une économie de 273 millions d’euros en 2014.

Sont intégrés dans l’évaluation du dispositif actuel les effets de l’article 36 de la loi de finances pour 2011, qui seront pour la plupart observés à compter de 2012 sur les revenus 2011 ou les exercices clos en 2011. À ce stade, les prévisions de gains attendus de ces mesures sont confirmées. Impact des réformes prévues par l’article 36 de la LFI 2011 :

(en millions d’euros)

	2011	2012	2013
CIDD photovoltaïque	150	600	800
CIDD parement	nc	nc	nc

Source : direction de la législation fiscale.

Les tableaux suivants détaillent l’impact de la réforme proposée par rapport à la trajectoire à droit constant et à la prorogation sans changement du dispositif actuel, ainsi que la part de cet impact correspondant à chacune des mesures proposées par le présent article.

DÉPENSES FISCALES 2011-2017 DE LA RÉFORME PROPOSÉE

	2011	2012	2013	2014	2015	2016	2017	2018	2019
Trajectoire droit constant
CIDD	1 950	1 350	1 170
Éco PTZ	72	102	134	166	143	101	71	39	7
Total LPFP	2 022	1 452	1 304	166	143	101	71	39	7

Prorogation ad vitam aeternam*
CIDD	–	–	–	+ 1 170	+ 1 170	+ 1 170	+ 1 170	+ 1 170	+ 1 170
Éco PTZ	–	–	–	–	+ 25	+ 57	+ 90	+ 122	+ 154
Total prorogation	–	–	–	+ 1 170	+ 1 195	+ 1 227	+ 1 260	+ 1 292	+ 1 324

Trajectoire prorogée
CIDD	1 950	1 350	1 170	1 170	1 170	1 170	1 170	1 170	1 170
Éco PTZ	72	102	134	166	168	158	161	161	161
Total trajectoire prorogée	2 022	1 452	1 304	1 336	1 338	1 328	1 331	1 331	1 331

Réformes (si prorogation ad vitam aeternam)
CIDD	–	–	– 119	– 304	– 304	– 304	– 304	– 304	– 304
Éco PTZ	–	–	+ 14	+ 31	+ 48	+ 65	+ 82	+ 85	+ 85
Total coût fiscal des réformes	–	–	– 105	– 273	– 256	– 239	– 222	– 219	– 219

Trajectoire avec réformes
CIDD	1 950	1 350	1 051	866	866	866	866	866	866
Éco PTZ	72	102	148	197	216	223	243	246	246
Total trajectoire avec réformes	2 022	1 452	1 199	1 063	1 082	1 089	1 109	1 112	1 112
*Différence avec 2012*			– 253	– 389	– 370	– 363	– 343	– 340	– 340

* La ligne chiffre le surcoût d'une situation où les dispositifs sont prorogés. ** La ligne est le résultat de la trajectoire à droit constant et de la prorogation.

Source : ministères de l’Écologie et du Budget.

DÉTAIL DU CHIFFRAGE DE L'IMPACT DES RÉFORMES

	Génération 2012	Génération 2013	Génération 2014
CIDD
Suppression fenêtres et volets isolants seuls	– 275	– 275	– 275
Plafonnement photovoltaïque	– 100	– 100	– 100
Réduction taux photovoltaïque	– 35	– 35	– 35
Plafonnement solaire thermique	– 20	– 20	– 20
Exclusion des logements de moins de 2 ans à/c de 2013	–	– 185	– 185
Total économies CIDD	– 430	– 615	– 615

Bonification CIDD	+ 311	+ 311	+ 311
Coût total des réformes CIDD	+ 311	+ 311	+ 311

Éco PTZ
Augmentation des effectifs	+ 33	+ 33	+ 33
Allongement de la durée du prêt	+ 52	+ 52	+ 52
Coût total des réformes Eco-PTZ	+ 85	+ 85	+ 85

Total de la réforme proposée
Économies	– 430	– 615	– 615
Coûts	+ 396	+ 396	+ 396
Solde net générationnel	– 34	– 219	– 219

Source : ministères de l’Écologie et du Budget.

III.– ENTRÉE EN VIGUEUR

Le III du présent article prévoit deux entrées en vigueur différentes.

Les modifications d’assiette et de taux du CIDD s’appliquent aux dépenses payées à compter du 1^er janvier 2012, de même que la possibilité de cumul du CIDD et de l’éco-PTZ.

En revanche, l’allongement de la durée de remboursement de l’éco-PTZ ne s’applique qu’aux offres de prêt émises à compter du 1^er avril 2012, afin de tenir compte des délais nécessaires à l’adaptation des systèmes d’information de la société de gestion du dispositif et des réseaux bancaires distribuant ce produit.

* *

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 170 de M. Michel Bouvard.

M. Michel Bouvard. Je vous propose de revenir sur une mesure que nous avons adoptée dans la loi de finances, et qui tend à supprimer l’éligibilité au PTZ des travaux effectués sur ordre du préfet dans des habitations situées autour d’un site Seveso.

M. le rapporteur général. Défavorable. Sans aller jusqu’à créer un PTZ, l’amendement II-CF 255 que j’ai cosigné avec M. Pélissard, prévoit de doubler le plafond de la dépense fiscale autorisée au titre des travaux dans le cadre des PPRT. D’autre part, il est gênant par principe de mobiliser deux dépenses fiscales sur un même objectif.

M. Michel Bouvard. Je comprends l’objection, mais, nous avons récemment supprimé le bénéfice du PTZ pour les zones Seveso et ramené de 40 % à 30 % le crédit d’impôt dont elles bénéficiaient.

M. le rapporteur général. C’est le Grenelle qui l’avait élevé à 40 % !

M. Michel Bouvard. Oui, mais c’est sur cette base que la discussion sur la prise en charge des travaux s’est engagée. Entre-temps, le taux du crédit d’impôt a été réduit, ce qui compromet l’accord auquel l’Association des maires de France était parvenue avec les industriels. À présent, il faut les ramener autour de la table.

M. François Goulard. Je suis assez réservé sur l’utilisation de l’outil fiscal pour les situations exceptionnelles. Mieux vaut que les collectivités locales subventionnent les travaux de ce type que de prévoir une disposition fiscale d’application générale, éventuellement contestable, qui posera des problèmes de périmètre.

M. le rapporteur général. Le taux de 30 % qui a été adopté échappe au coup de rabot. Si celui de 40 % avait subi deux années de suite un coup rabot de 10 %, on atteindrait 30%. Je préfère la solution préconisée par l’amendement II-CF 255, qui prévoit de porter de 10 000 à 20 000 euros le plafond des dépenses de mise en conformité avec un PPRT.

M. Michel Bouvard. Celui qui choisit d’effectuer une dépense fiscale le fait à titre volontaire et pour en tirer profit, alors que celui qui engage la dépense subit un diktat du préfet sur un bien dévalorisé. Cela dit, je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 170 est retiré.

La Commission adopte l’article 43 sans modification.

Article 44

Prorogation du crédit d’impôt sur le revenu en faveur de l’aide aux personnes notamment âgées ou handicapées au titre de l’habitation principale

Texte du projet de loi :

Aux 1°, 2° et 3° du a du 1, aux b et c du 1 et au 4 de l’article 200 quater A du code général des impôts, l’année : « 2011 » est remplacée par l’année : « 2014 ».

Exposé des motifs du projet de loi :

Le présent article a pour objet de proroger le crédit d’impôt sur le revenu pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur de l’aide aux personnes, prévu à l’article 200 quater A du code général des impôts, pour une période de trois ans à partir du 1^er janvier 2012.

Ce crédit d’impôt, créé par la loi de finances pour 2005, permet à titre principal d’aider les ménages à financer l’installation d’équipements conçus pour les personnes âgées ou handicapées afin d‘améliorer le confort de leur logement. L’aide fiscale ainsi consentie porte sur le matériel et les travaux de pose.

Par ailleurs, il constitue également une aide pour les personnes devant réaliser des travaux prescrits par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT).

Cette mesure s’inscrit plus largement dans la politique en faveur des personnes âgées et handicapées, plus particulièrement dans le cadre de l’amélioration de la prise en charge de la dépendance des personnes âgées souhaitée par le Président de la République.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à proroger de trois années le crédit d’impôt régi par l’article 200 quater A du code général des impôts et ouvert à raison de trois types de dépenses :

– les dépenses d'installation ou de remplacement d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées ;

– les dépenses prescrites par un plan de prévention des risques technologiques (PPRT) ;

– les dépenses supportées, dans un immeuble collectif, au titre de l'acquisition d'ascenseurs électriques à traction possédant un contrôle avec variation de fréquence.

I.– L’ORIGINE DU CRÉDIT D’IMPÔT

L’histoire du crédit d’impôt dont le présent article propose la prorogation illustre la tendance lourde de notre fiscalité à la sédimentation des avantages fiscaux.

À partir de la loi de finances pour 1984, certaines dépenses de travaux et d’équipement des logements ont donné droit à une réduction d’impôt qui s’est substituée, dans un souci d’amélioration de l’équité fiscale et de rendement, à une faculté antérieure de déduction du revenu global des charges correspondantes.

Cette réduction d’impôt a été supprimée par la loi de finances pour 2000 à l’occasion du passage au taux réduit de la TVA des travaux dans le logement. Toutefois, ce taux réduit n’étant pas applicable aux dépenses d’acquisition de gros équipements fournis dans le cadre de travaux d’installation ou de remplacement du système de chauffage, des ascenseurs ou de l’installation sanitaire, un crédit d’impôt a alors été créé au titre de ces dépenses.

Ce crédit d’impôt a ensuite été progressivement « verdi », l'article 67 de la loi de finances pour 2001 l’étendant aux équipements de production d'énergie utilisant une source d'énergie renouvelable et l’article 14 de la loi de finances pour 2002 aux dépenses d'acquisition de matériaux d'isolation thermique et d'appareils de régulation de chauffage, l’ensemble de ces dépenses ouvrant pourtant, elles, droit au taux réduit de TVA.

Les articles 34 et 36 de la loi du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques technologiques et naturels et à la réparation des dommages, qui trouvent leur origine dans des amendements de la Commission des affaires économiques du Sénat acceptés par le Gouvernement, ont étendu le champ d'application du crédit d'impôt aux dépenses payées pour la réalisation de travaux de protection prescrits par les plans de prévention des risques technologiques lorsque ces travaux sont afférents à la résidence principale du contribuable.

La loi de finances pour 2004 a poursuivi l’extension du champ du crédit d’impôt en élargissant son assiette aux dépenses réalisées pour l'installation ou le remplacement d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées.

La loi de finances pour 2005 a scindé la base légale de ce crédit d’impôt :

– en réservant aux dépenses s’inscrivant dans une logique de maîtrise de la demande d’énergie et de production d’énergie renouvelable la base légale commune antérieure figurant à l’article 200 quater du code général des impôts ;

– en faisant figurer dans un nouvel article 200 quater A les dispositions relatives au crédit d’impôt au titre des trois catégories de dépenses qui y sont, depuis, éligibles.

II.– L’ÉTAT DU DROIT

Chacune des trois catégories de dépenses éligibles au crédit d’impôt ouvrent droit à celui-ci à un taux différent.

Les dépenses afférentes à l’acquisition, dans un immeuble collectif achevé depuis plus de deux ans, d'ascenseurs électriques à traction possédant un contrôle avec variation de fréquence ouvrent droit au crédit d’impôt au taux de 15 %. Seules sont retenues les dépenses d’acquisition du matériel, à l’exclusion donc des frais de main d’œuvre pour son installation.

Les dépenses d'installation ou de remplacement d'équipements spécialement conçus pour les personnes âgées ou handicapées ⁽⁴³⁾ réalisées dans un logement achevé ou intégrés à un logement acquis neuf ou en l’état futur d’achèvement ouvrent droit au crédit d’impôt au taux de 25 %.

Enfin, les dépenses payées pour la réalisation de travaux prescrits aux propriétaires d'habitation en application d’un plan de prévention des risques technologiques ouvrent droit au crédit d’impôt au taux de 30 %. Ce taux est applicable depuis la loi de finances pour 2011, ces dépenses relevant antérieurement du taux de 15 %.

Dans tous les cas, seules les dépenses afférentes à la résidence principale du contribuable sont retenues dans l’assiette du crédit d’impôt. Toutefois, depuis la loi de finances pour 2011, les dépenses de réalisation de travaux prescrits par un PPRT sont également retenues lorsqu’elles portent sur un logement achevé avant l’approbation du PPRT et que le contribuable loue s'engage à louer pendant une durée de cinq ans à des personnes, autres que son conjoint ou un membre de son foyer fiscal, qui en font leur habitation principale.

Pour une même résidence, le montant des dépenses ouvrant droit au crédit d'impôt ne peut excéder, au titre d'une période de cinq années consécutives, la somme de 5 000 euros pour une personne célibataire, veuve ou divorcée et de 10 000 euros pour un couple soumis à imposition commune. Cette somme est majorée de 400 euros par personne à charge.

Il convient de noter que ce crédit d’impôt n’est pas pris en compte dans le périmètre du plafonnement global et que ces taux n’ont pas été soumis à la réduction homothétique dite « rabot ».

III.– L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF

La dépense fiscale afférente aux dispositions de l’article 200 quater A du code général des impôts est estimée à 32 millions d’euros au titre de 2011 et à 30 millions d’euros au titre de 2012. Elle a bénéficié, en 2010, à 84 900 foyers fiscaux.

À la connaissance du Rapporteur général, la seule évaluation du dispositif réalisée a été celle du comité d’évaluation des dépenses fiscales et des niches sociales. Celui-ci considère la dépense fiscale constituée par le crédit d’impôt régi par l’article 200 quater A comme inefficace et lui attribue un score de zéro. Aucun élément n’explique cette évaluation : la fiche d’évaluation de la dépense fiscale, qui évoque presque exclusivement le volet de la mesure relatif aux équipements en vue du maintien à domicile de personnes dépendantes, se borne à rappeler la pluralité des dispositifs budgétaires et fiscaux concourant à la politique d’aide aux personnes dépendantes.

IV.– LES DISPOSITIONS PROPOSÉES

Le présent article prolonge de trois années la période au cours de laquelle des dépenses ouvrant droit au crédit d’impôt pourront être réalisées. Il porte donc le terme de cette période au 31 décembre 2014.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements II-CF 255 du rapporteur général et II-CF 159 de M. Michel Bouvard.

M. le rapporteur général. Je viens de présenter l’amendement II-CF 255 : il s’agit de doubler le plafond de la dépense fiscale autorisée au titre des travaux dans le cadre des PPRT.

M. Michel Bouvard. L’amendement II-CF 159 est défendu.

La Commission adopte l’amendement II-CF 255 (amendement n° II-517).

En conséquence, l’article 44 est ainsi rédigé et l’amendement II-CF 159 n’a plus d’objet.

* *

Article 45

Réduction homothétique de l’avantage en impôt procuré par certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu

Texte du projet de loi :

I.– L’avantage en impôt résultant des réductions et crédits d'impôt retenus au b du 2 de l’article 200-0 A du code général des impôts pour l’application du 1 de cet article, à l’exception de ceux mentionnés aux articles 199 sexdecies, 199 undecies C et 200 quater B du même code, fait l’objet d’une diminution de 10 %, calculée selon les modalités suivantes :

1° Les taux des réductions et crédits d’impôt, les plafonds d’imputation annuelle de réduction ou de crédit d’impôt et les plafonds de réduction ou de crédit d’impôt admis en imputation, exprimés en euros ou en pourcentage d’un revenu, tels qu’ils sont prévus dans le code général des impôts pour l’imposition des revenus de l’année 2012, sont multipliés par 0,9. Pour l’application de la phrase précédente, les taux et plafonds d’imputation s’entendent après prise en compte de leurs majorations éventuelles ;

2° Les résultats des opérations mentionnées au 1° sont arrondis à l’unité inférieure ;

3° Lorsque plusieurs avantages fiscaux sont soumis à un plafond commun, autre que celui prévu par l’article 200-0 A du code général des impôts, celui-ci est diminué dans les conditions prévues aux 1° et 2°, à l’exception des plafonds mentionnés aux premier et deuxième alinéas du I et aux premier et troisième alinéas du III de l’article 199 undecies D ;

4° Le taux utilisé pour le calcul de la reprise éventuelle des crédits et réductions d’impôt est le taux qui a été appliqué pour le calcul des mêmes crédits et réductions d’impôt.

II.– La traduction mathématique des taux et des montants qui résultent de l’application des 1° à 4° du I est introduite dans le code général des impôts par décret en Conseil d’État, avant le 30 avril 2012. Le droit pris pour référence pour ce calcul est celui en vigueur au 1^erjanvier 2012.

III.– L'article 199 undecies B du même code est ainsi modifié :

1° Au I :

a) Au dix-septième alinéa, le taux : « 45 % », mentionné deux fois, est remplacé par le taux : « 40,5 % », le taux : « 54 % », mentionné quatre fois, est remplacé par le taux : « 48,6 % » et le taux : « 63 % » est remplacé par le taux : « 56,7 % » ;

b) Au dix-huitième alinéa, le taux : « 63 % » est remplacé par le taux : « 56,7 % » ;

c) À la première phrase du vingt-sixième alinéa, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 64,94 % » et, à la deuxième phrase du même alinéa, le taux : « 52,63 % » est remplacé par le taux : « 55,25 % » ;

d) À la première phrase du 2°, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 64,94 % » ;

e) Le trente-quatrième alinéa est ainsi rédigé :

« Lorsque la réduction d'impôt mentionnée au présent I est acquise dans les conditions prévues aux vingt-sixième et vingt-neuvième alinéas et que la fraction de la réduction d'impôt rétrocédée à l'entreprise locataire est de 64,94 %, les taux de 40,5 % et 48,6 % mentionnés au dix-septième alinéa sont respectivement portés à 46,2 % et 55,44 % et les taux de 48,6 % et 56,7 % mentionnés à la cinquième phrase du même alinéa sont respectivement portés à 55,44 % et 64,68 %. Dans les mêmes conditions, le taux de 56,7 % mentionné au dix-huitième alinéa est porté à 64,68 %. » ;

f) Le trente-cinquième alinéa est ainsi rédigé :

« Lorsque la réduction d'impôt mentionnée au présent I est acquise dans les conditions prévues aux vingt-sixième et vingt-neuvième alinéas et que la fraction de la réduction d'impôt rétrocédée à l'entreprise locataire est de 55,25 %, les taux de 40,5 % et 48,6 % mentionnés au dix-septième alinéa sont respectivement portés à 45,25 % et 54,3 % et les taux de 48,6 % et 56,7 % mentionnés à la cinquième phrase du même alinéa sont respectivement portés à 54,3 % et 63,65 %. Dans les mêmes conditions, le taux de 56,7 % mentionné au dix-huitième alinéa est porté à 63,35 %. » ;

2° Au 2 du I bis, le taux : « 62,5 % » est remplacé par le taux : « 64,94 % ».

IV.– Le I de l'article 199 undecies D du même code est ainsi modifié :

1° Au 2, le taux : « 37,5 % » est remplacé par le taux : « 35,06 % » ;

2° Au 3, le taux : « 47,37 % » est remplacé par le taux : « 44,75 % » ;

3° Le 4 est ainsi modifié :

a) Au deuxième alinéa, les mots : « de cinq fois le tiers » sont remplacés par les mots : « de cinquante fois le vingt-septième » ;

b) Au quatrième alinéa, les mots : « de dix fois le neuvième » sont remplacés par les mots : « de cent fois le quatre-vingt-unième ».

V.– À la première phrase du 3 de l'article 200-0 A du même code, le taux : « 37,5 % » est remplacé par le taux : « 35,06 % » et, à la deuxième phrase du même 3, le taux : « 47,37 % » est remplacé par le taux : « 44,75 % ».

VI.– Les I à V sont applicables à compter de l'imposition des revenus de l'année 2012 pour les dépenses payées à compter du 1^er janvier 2012, à l'exception de celles pour lesquelles le contribuable justifie qu'il a pris, au plus tard le 31 décembre 2011, l'engagement de réaliser un investissement immobilier. À titre transitoire, l'engagement de réaliser un investissement immobilier peut prendre la forme d'une réservation, à condition qu'elle soit enregistrée chez un notaire ou au service des impôts au plus tard le 31 décembre 2011 et que l'acte authentique soit passé au plus tard le 31 mars 2012. Lorsque le bénéfice de la réduction d'impôt est subordonné à l'agrément préalable du ministre chargé du budget prévu au II de l'article 199 undecies B du code général des impôts, les I à V du présent article ne s'appliquent ni aux investissements agréés avant le 28 septembre 2011, ni aux investissements ayant fait l’objet d’une demande d’agrément avant cette date, agréés avant le 31 décembre 2011 et qui ouvrent droit à la réduction d'impôt sur les revenus de l'année 2011.

Exposé des motifs du projet de loi :

Dans le cadre de la réduction des déficits publics, le Gouvernement s’est engagé à réduire le coût des dépenses fiscales.

Afin d’atteindre cet objectif, il est proposé, en complément de la réduction homothétique (« rabot ») de 10 % adoptée dans le cadre de la loi de finances pour 2011, de procéder à une nouvelle mesure de réduction des avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu, selon les mêmes modalités et sur le même périmètre.

Ainsi, cette mesure consisterait à appliquer à nouveau une réduction homothétique globale de 10 % aux réductions et crédits d’impôt compris dans le champ du plafonnement global de certains avantages fiscaux à l’impôt sur le revenu, à l’exclusion des avantages fiscaux destinés à préserver l’emploi (aide fiscale pour l’emploi d’un salarié à domicile et crédit d’impôt au titre des frais de garde des jeunes enfants) ainsi que de la réduction d’impôt au titre de l’investissement locatif dans le logement social outre-mer.

Ces dispositions seraient applicables à partir de l’imposition des revenus de l’année 2012 pour des dépenses payées à compter du 1^er janvier 2012. Ainsi, les reports et étalements de réductions d'impôt acquises pour la première fois au titre d’années antérieures ne seraient pas concernés par le nouveau « rabot ».

Sont également exclus du champ du nouveau « rabot » les avantages fiscaux acquis à compter de l’imposition des revenus de l’année 2012, mais qui trouvent leur fondement dans une décision d’investissement immobilier antérieure (investissements immobiliers locatifs). En revanche, les opérations réalisées à compter du 1^er janvier 2012 qui ouvriraient droit à un avantage fiscal seraient concernées par la réduction globale de 10 %.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit pour la seconde année une réduction homothétique, dénommée plus communément « rabot », de 10 % portant sur les taux ou les plafonds d’imputation annuelle de certains des avantages fiscaux compris dans le champ du plafonnement global. Cet article s’inscrit ainsi dans la continuité du travail de rationalisation de l’accès à la dépense fiscale et de son coût mené par le Parlement depuis 2008 ⁽⁴⁴⁾.

Le rabot ainsi proposé vise à nouveau à réduire le coût de certaines dépenses fiscales ciblées et complète à ce titre les dispositions de plafonnement visant à modérer l’accès à la dépense fiscale (I). Le maintien du périmètre des dépenses fiscales concernées par le rabot et la reconduction d’un taux de réduction de 10 % soulignent la volonté de présenter une mesure équilibrée ne remettant en cause ni la légitimité des dépenses concernées, ni les démarches d’évaluation ou de réforme particulières à certains dispositifs fiscaux (II).

I.– LE DISPOSITIF EN VIGUEUR

L’application d’un rabot identique sur un ensemble de niches doit permettre de réduire leur coût global, sans toutefois remettre en question leur intérêt pour les contribuables. L’impact de ce deuxième rabot sur le niveau des niches visées est néanmoins plus sensible puisqu’il intervient sur des taux d’ores et déjà dégradés et ce d’autant que le périmètre des avantages visés est très limité.

1.– Le coût des niches fiscales au regard du produit de l’impôt sur le revenu

Les avantages fiscaux relatifs à l’impôt sur le revenu constituent l’ensemble le plus important (en termes de nombre et de coût) des dépenses fiscales présentées dans le fascicule « Voies et moyens ». Sur un montant total de 67,5 milliards d’euros pour 504 dépenses fiscales recensées en 2011 et concernant l’ensemble des impôts, le montant de celles propres à l’impôt sur le revenu est de 34,5 milliards d’euros (au lieu de 33 milliards d’euros prévus en LFI 2011), soit un peu plus de 50 % de l’ensemble des dépenses ⁽45).

VENTILATION DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES PAR TYPE D’IMPÔT EN 2011

	Mds€	%
Impôt sur le revenu (hors mesures communes IR-IS)	34,5	51%
TVA	17,7	26 %
Impôt sur les bénéfices (yc IR)	8,3	12,3 %
Taxes intérieures énergétiques	2,2	3,4 %
Droits d'enregistrement	1,2	1,7 %
Impôts locaux	2,2	3,4 %
ISF	0,8	1,3 %
Divers	0,6	0,9 %
Total	67,5	100 %

Source : Fascicule « Voies et moyens » annexé au PLF pour 2012, tome II

Le tableau suivant retrace l’augmentation de la dépense fiscale propre à l’impôt sur le revenu depuis 2010. On constate que le coût des réductions d’impôt se dégrade un peu plus chaque année, tandis que celui des crédits d’impôt reste stable.

VENTILATION DU COÛT DES DÉPENSES FISCALES RELATIVES
À L’IMPÔT SUR LE REVENU PAR TYPE DE DÉPENSE

(en milliards d’euros)

Coût 2010

Coût 2011

Coût 2012 (estimations)

Dépense fiscale à l’impôt sur le revenu :

– dont crédit d’impôt

– dont réduction d’impôt

34,5

33,3

Source : Fascicule « Voies et moyens » pour 2012, tome II

La baisse du coût de la dépense fiscale depuis 2010 doit être interprétée de façon prudente puisque des déclassements conséquents sont intervenus depuis 2009 (déclassement de l’abattement de 40 % sur certains revenus distribués de sociétés françaises ou étrangères chiffré à 1 milliard d’euros en 2009 ou de la déduction du revenu imposable des cotisations de retraite complémentaire des non-salariés chiffrée à 800 millions d’euros en 2011).

Cette évolution du coût de la dépense fiscale est à apprécier au regard de celle du produit net de l’impôt sur le revenu qui atteint 51,6 milliards d’euros pour 2011.

ÉVOLUTION DU PRODUIT NET DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

(en milliards d’euros)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012 (estimations)
Impôt sur le revenu	50	51,7	46,7	47,4	51,6	58,4

On notera cependant que la réflexion sur les niches fiscales ne peut reposer uniquement sur l’évaluation de leur coût au regard du rendement de l’impôt. Leur capacité à répondre à un enjeu de politique publique doit également être prise en compte. À titre d’exemple, une mesure favorisant le retour
à l’emploi telle que la prime pour l’emploi représente un coût important (3,2 milliards d’euros en 2011). Il en va de même pour les exonérations des prestations familiales, de l’allocation aux adultes handicapés ou des pensions d’orphelin (1,6 milliard d’euros en 2011). Cependant, ces dispositifs ne peuvent être supprimés à moins d’accepter des pertes substantielles de pouvoir d’achat pour les contribuables bénéficiaires. Par conséquent, la seule approche légitime est une approche privilégiant la distinction entre niches subies et niches choisies, qui a d’ailleurs guidé la mise en œuvre du plafonnement global et du rabot.

2.– Le rabot constitue un dispositif de rendement complémentaire des mesures de plafonnement

a) L’évolution du coût des niches comprises dans le champ du plafonnement global

À l’initiative de l’Assemblée nationale, le législateur a introduit un nouvel article 200-0 A dans le code général des impôts (CGI) disposant que le total de certains avantages fiscaux relatifs à l’impôt sur le revenu ne peut procurer une réduction de l’impôt dû par le foyer concerné supérieure à 25 000 euros majorés de 10 % du revenu imposable de 2009, à 20 000 euros et 8 % du revenu imposable de 2010, puis à 18 000 euros et 6 % du revenu imposable de 2011. Par conséquent, tout avantage supérieur au plafonnement global ainsi déterminé ne permet plus de minorer l’imposition du contribuable. Le plafonnement global ne vise donc pas à réduire le coût de la dépense fiscale (bien qu’il y participe indirectement), mais à garantir que ce recours ne soit pas excessif au point d’annuler l’imposition de contribuables disposant de revenus importants.

Ce plafonnement s’exerce sur un périmètre réduit de dépenses fiscales. Ainsi, sont explicitement exclus de l’application de l’article 200-0 A du CGI les dispositifs accordés au titre d’une situation subie (situation familiale, situation professionnelle…). À ceux-ci s’ajoutent les avantages liés à la poursuite d’un intérêt général sans contrepartie ⁽⁴⁶⁾. Seuls les avantages en impôt reçus en contrepartie d’un investissement ou du recours à une prestation sont donc susceptibles d’être plafonnés au regard de l’avantage total en impôt que le contribuable en retire.

Parmi les dix-sept dépenses fiscales les plus coûteuses chiffrées pour 2012 (qui représentent plus de 50 % du coût total des dépenses fiscales), dix sont relatives à l’impôt sur le revenu pour un montant de 16,4 milliards d’euros, parmi lesquelles quatre sont comprises dans le champ du plafonnement global pour un montant de 6,4 milliards d’euros ⁽47).

Le plafonnement global porte donc sur un ensemble de niches dont le coût cumulé est conséquent, bien que certaines dépenses commencent à diminuer du fait de réformes récentes. Le tableau suivant retrace l’évolution du coût des plus importantes d’entre elles pour la période 2008-2012.

(en millions d’euros)

	2008	2012	Évolution en % par rapport à n-4
Réduction et crédit d’impôt salarié à domicile	2 595	3 180	+ 18
Crédit d’impôt frais de garde des jeunes enfants	840	940	+ 10
Crédit d’impôt équipements habitation principale	2 100	1 400	– 33
Réduction d’impôt investissements outre-mer	940	865	– 8
Crédit d’impôt intérêts d’emprunt	249	1 825	+ 86

b) Le rabot a été conçu de manière à s’appliquer à l’ensemble des contribuables bénéficiant des niches comprises dans le périmètre du plafonnement global

La référence au périmètre du plafonnement global fait du rabot une mesure strictement réservée aux ménages. Toutefois, le rabot se distingue nettement du plafonnement global en ce qu’il ne poursuit qu’un objectif de rendement. Il est d’application universelle et touche les ménages proportionnellement au montant de dépenses qu’ils réalisent.

Pour un même montant d’investissement, les contribuables bénéficieront donc d’une moindre réduction d’impôt. Seules les personnes disposant de revenus suffisants pourront décider d’augmenter leur investissement pour parvenir au même montant d’avantage fiscal. L’ensemble des dispositifs étant plafonné, cette faculté reste néanmoins limitée.

À titre d’exemple, en 2012, un contribuable décide d’investir 250 000 euros dans un logement Scellier neuf respectant la norme « bâtiment basse consommation ». En application des dispositions prévues à l’article 40
du présent projet de loi, il bénéficie d’une réduction d’impôt de 16 % de
son investissement, soit 40 000 euros, répartie en parts égales
sur neuf ans (4 444 euros par an). En application du rabot, le taux est abaissé à 14 % (16*0,9 arrondis à l’unité inférieure). Si le contribuable souhaite maintenir son niveau de réduction d’impôt initial, il est contraint d’investir 286 000 euros, soit 13 % de plus. Dans ce cas, l’économie générée par le rabot est remise en cause par la modification de comportement du contribuable.

Si ce même contribuable réalise un investissement au plafond, soit 300 000 euros, dans un même type de logement, il bénéficie d’une réduction d’impôt avant rabot de 48 000 et de 42 000 euros après rabot qu’il ne peut maximiser. Dans ce cas, le rabot génère une véritable économie.

Le rabot ne s’oppose donc pas à ce que les contribuables puissent continuer de diminuer autant qu’auparavant leur imposition :

– soit en recourant plus intensivement à des niches qu’ils ne plafonnent pas ;

– soit en recourant à des niches exclues de son périmètre.

Ce nouvel outil est donc complémentaire des mesures de plafonnement mises en œuvre ces dernières années puisqu’il garantit que les personnes maximisant leur avantage fiscal contribuent davantage à cette mesure de rendement, tout en réduisant l’intérêt d’une dépense supplémentaire pour les personnes en deçà des plafonds. De plus, à l’instar du plafonnement, il ne remet pas en cause la légitimité de la dépense fiscale, mais uniquement une partie de son coût au regard des capacités actuelles des finances publiques.

Les choix qui ont présidé à la rédaction du présent article emportent néanmoins des conséquences sur le rendement de la mesure afin d’en atténuer l’impact pour les ménages concernés.

II.– LA NOUVELLE MESURE DE RABOT PROPOSÉE

Le rabot proposé par le présent article est en tous points semblable à celui adopté en loi de finances pour 2011. Le développement suivant se concentrera donc sur les modifications adoptées à l’initiative du Parlement qui ont été reprises dans le cadre du présent article et renverra pour plus de précisions au rapport sur le projet de loi de finances pour 2011 ⁽48).

1.– Le maintien d’un périmètre d’application restreint

Sur la base des éléments disponibles dans le « Voies et moyens » consacré aux dépenses fiscales, annexé au projet de loi de finances pour 2011, le montant cumulé des réductions d’impôt et crédits d’impôt pris en compte par le plafonnement global correspond à 11 milliards d’euros.

PÉRIMÈTRE DU PLAFONNEMENT GLOBAL

(en millions d’euros)

Réduction d’impôt ou crédit d’impôt accordés au titre :	Base légale	Dépense fiscale en 2011
– des souscriptions de parts de fonds d’investissement de proximité situé en métropole et en Corse	Art. 199 terdecies	76
– des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l’innovation	Art. 199 terdecies	100
– des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises	Art. 199 terdecies	235
– de l’emploi d’un salarié à domicile	Art. 199 sexdecies	3 180
– des souscriptions au capital des Sofica et Sofipêche	Art. 199 unvicies Art. 199 quatervicies	28 –
– des travaux de restauration et de conservation d’objets classés	Art. 199 duovicies	1
– des investissements immobiliers locatifs dans le secteur du tourisme ou hôtelier à vocation sociale	Art. 199 decies E à 199 decies G Art. 199 decies I	52 –
– des investissements forestiers	Art. 199 decies H	6
– des investissements immobiliers locatifs	Art. 199 septvicies Art. 199 sexvicies Art. 31, I-1°, h et 31 bis Art. 31, I-1°, l	270 55 415 120
– des investissements en outre mer ⁽¹⁾	Art. 199 undecies A Art. 199 undecies B Art. 199 undecies C	315 730 70
– de la télédéclaration	Art. 199 novodecies	–
– des opérations de restauration immobilière	Art. 199 tervicies	4
– des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel	Art. 199 octovicies	–
– des intérêts d’emprunt pour l’acquisition de l’habitation principale	Art. 200 quaterdecies	1 920
– des équipements de l’habitation principale favorable au développement durable	Art. 200 quater	2 000
– des frais de garde des jeunes enfants	Art. 200 quater B	940
– des revenus distribués	Art. 200 septies	–
– des primes d’assurance pour garantir les loyers impayés	Art. 200 nonies	6
TOTAL		10 523

(1) Dans les cas où la loi impose la rétrocession d’une partie de la réduction d’impôt obtenue (selon les cas de 65 %, 60 % ou 50 %), celle-ci n’est retenue que pour la fraction de son montant correspondant à l’avantage réel dont bénéficie in fine le contribuable (soit respectivement 35 %, 40 % ou 50 %).

Le périmètre du rabot exclut cependant deux des mesures les plus coûteuses au regard de l’impôt sur le revenu : les crédit et réduction d’impôt au titre des dépenses réalisées pour l’emploi d’un salarié à domicile (dont le coût au titre de 2011 est de 3,2 milliards d’euros et qui couvrent un champ très large de services allant de la garde des enfants à domicile aux cours à domicile pour apprendre à nager, à la préparation des déjeuners, etc. et les frais de garde des jeunes enfants (940 millions d’euros).

Enfin, la réduction d’impôt prévue par l’article 199 undecies C est également exclue du rabot au titre de l’effort prioritaire que représente la construction de logements sociaux en outre-mer (pour un coût évalué pour 2011 à 70 millions d’euros).

Au final, le rendement de cette mesure au périmètre très limité n’est plus que de 340 millions d’euros.

PÉRIMÈTRE DU RABOT SUR LES DÉPENSES FISCALES

(en millions d’euros)

Réduction d’impôt ou crédit d’impôt accordés au titre :	Base légale	Dépense fiscale en 2011
– des souscriptions de parts de fonds d’investissement de proximité situé en métropole et en Corse	art. 199 terdecies-0 A	76
– des souscriptions de parts de fonds communs de placement dans l’innovation	art. 199 terdecies-0 A	100
– des souscriptions au capital des petites et moyennes entreprises	art. 199 terdecies-0 A	235
– des souscriptions au capital des Sofica et Sofipêche	art. 199 unvicies art. 199 quatervicies	28 –
– des travaux de restauration et de conservation d’objets classés	art. 199 duovicies	1
– des investissements immobiliers locatifs dans le secteur du tourisme ou hôtelier à vocation sociale	art. 199 decies E à 199 decies G art. 199 decies I	52 -
– des investissements forestiers	art. 199 decies H	6
– des investissements immobiliers locatifs	art. 199 septvicies art. 199 sexvicies	270 55
– des investissements en outre mer (1)	art. 199 undecies A art. 199 undecies B art. 199 undecies D	315 730
– des opérations de restauration immobilière	art. 199 tervicies	4
– des dépenses effectuées en vue du maintien et de la protection du patrimoine naturel	Art. 199 octovicies	–
– des équipements de l’habitation principale favorable au développement durable	art. 200 quater	2 000
– des primes d’assurance pour garantir les loyers impayés	art. 200 nonies	6
TOTAL		3 378

Par conséquent, on ne peut que constater que l’objectif de rendement de la mesure est nettement subordonné à la préservation de certains avantages fiscaux, ce qui est cohérent avec la volonté de ne pas pénaliser trop fortement les ménages concernés.

2.– La réduction de 10% des taux et des plafonds d’imputation annuelle des réductions et crédits d’impôt concernés

a) Un dispositif d’application transversale

Le taux de 10 % proposé par le présent article est conforme à l’objectif poursuivi par le rabot qui vise à réduire le coût global de certaines niches sans remettre en question leur légitimité. Il a vocation à s’appliquer à la fois aux taux des réductions et des crédits d’impôt, aux plafonds d’imputation annuelle de ces avantages, ainsi qu’aux plafonds de ces avantages admis en imputation, qu’ils soient exprimés en euros ou en pourcentage d’un revenu.

Concrètement, ces montants ou ces taux sont multipliés par 0,9, puis arrondis à l’unité inférieure. Le rabot ne s’applique qu’une seule fois en application des dispositions définies par la loi. Les taux ainsi modifiés seront ensuite substitués par décret en Conseil d’État aux taux en vigueur dans le code général des impôts avant le 30 avril 2012. La traduction mathématique du premier rabot sur les avantages fiscaux obtenus au titre de dépenses réalisées en 2011 a ainsi été effectuée par le décret n° 2011-520 du 13 mai 2011.

À titre d’exemple, un collectionneur de pendules anciennes souhaitant bénéficier de la réduction d’impôt au titre des dépenses de restauration d’objets mobiliers classés ne pourra plus bénéficier que d’un taux de 19 % à compter des dépenses réalisées en 2012, ce taux ayant été abaissé successivement
de 25 % à 22 %, puis de 22 % à 19 % sous l’effet des deux rabots.

b) Le traitement spécifique des réductions d’impôt en faveur des investissements en outre-mer

● Le traitement spécifique de la réduction d’impôt au titre des investissements productifs réalisés dans le cadre d’un schéma locatif (199 undecies B)

L’application du rabot à la réduction d’impôt prévue à l’article 199 undecies B accordée au titre d’investissements productifs réalisés en outre-mer dont une partie est restituée à l’exploitant ultramarin est plus complexe.

En effet, la réduction des taux proposée a été modifiée à l’initiative de l’Assemblée nationale de sorte à ne plus faire porter le rabot que sur la part de l’avantage non restituée à l’entreprise ultramarine par le contribuable et d’augmenter de façon proportionnelle le taux de la rétrocession. Par conséquent, l’avantage du contribuable est diminué de 10 % bien qu’in fine le rabot global sur la dépense fiscale ne soit que de 4 % pour les investissements dont le montant par programme et par exercice est inférieur à 300 000 euros par exploitant et de 5 % pour les autres investissements.

L’adoption d’une telle mesure se justifiait par le fait que, dans la version initiale du rabot proposée à l’article 58 du projet de loi de finances pour 2011, le contribuable était plus durement traité dans le cas d’un investissement en outre-mer que dans le cas d’autres investissements puisqu’il supportait à la fois le rabot portant sur la part non rétrocédée et le rabot sur la part rétrocédée. De fait, la réduction de l’avantage fiscale était alors non plus de 10 %, mais de 25 % ou 20 % pour le contribuable selon que le taux de la rétrocession était de 50 % ou de 60 %. Ce déséquilibre a ainsi été corrigé à l’occasion de l’examen du dispositif par l’Assemblée nationale.

Exemple 1 : un investissement de 100 000 euros donnant droit à une réduction d’impôt de 50 % avant application du rabot 2011 procurait un avantage fiscal de 50 000 euros. La part de cette réduction d’impôt rétrocédée à l’exploitant ultramarin était quant à elle de 50 %, soit 25 000 euros. Le contribuable bénéficiait donc d’un avantage net en impôt de 25 000 euros.

Dans le cadre de l’application du premier rabot, ce même investissement réalisé en 2011 donne lieu à une réduction d’impôt de 47,5 %, soit 47 500 uros, dont 47,37 % reviennent au contribuable (soit 22 500 euros ⁽49)) et 52,63 % à l’exploitant (soit 25 000 euros). On constate donc que le contribuable conserve bien le montant de réduction d’impôt qui aurait résulté de la baisse de 10 % du taux global de la réduction d’impôt, tandis que le rabot est neutre pour l’exploitant.

Le raisonnement est le même dans le cas d’un investissement de montant supérieur.

Exemple 2 : Un investissement de 1 million d’euros donnant droit à une réduction d’impôt de 50 % avant application du rabot 2011 procurait un avantage fiscal de 500 000 euros. La part de cette réduction d’impôt rétrocédée à l’exploitant ultramarin était de 60 %, soit 300 000 euros. Le contribuable bénéficiait donc d’un avantage net en impôt de 200 000 euros. Après application du premier rabot, le taux de la réduction de 50 % est abaissé à 48 % (soit 480 000 euros de réduction d’impôt totale). La part de l’avantage rétrocédé qui était de 60 % avant l’application du premier rabot est portée à 62,50 % afin de maintenir à 300 000 euros la part dont bénéficie l’exploitant ultramarin.

Le présent article, en proposant l’application d’un second rabot, modifie les taux applicables dans le respect des arbitrages votés par l’Assemblée nationale.

Dans le cas de l’exemple précité d’un investissement de 100 000 euros donnant lieu à une réduction d’impôt avant le premier rabot de 50 %, le contribuable et l’exploitant auraient tous deux bénéficié de 25 000 euros (le taux de rétrocession étant de 50 %). En application du second rabot, le taux de réduction d’impôt est abaissé à 45,25 % et donne ainsi droit à une réduction d’impôt de 45 250 euros. La part rétrocédée de la réduction d’impôt est de 55,25 %, ce qui permet à l’exploitant ultramarin de conserver un avantage de 25 000 euros, tandis que la part de l’avantage non rétrocédée est de 20 000 euros. Ce montant correspond bien à l’avantage qui aurait résulté d’une réduction de 20 % du taux initial de la réduction d’impôt ⁽50).

Il en va de même dans le cas de montants d’investissements plus importants ou d’investissements donnant lieu à une réduction d’impôt de 60 %.

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE LA MODIFICATION DES TAUX APPLICABLES À
L’ARTICLE 199 UNDECIES B DANS LE CADRE D’UNE RÉDUCTION D’IMPOT DE 50 %


	Investissement < 300 000 euros		Investissement ≥ à 300 000 euros
	Réduction d’impôt	Part rétrocédée	Réduction d’impôt	Part rétrocédée
Taux en vigueur	50 %	50 %	50 %	60 %
Taux après application du premier rabot (LFI 2011)	47,5 %	52,63 %	48 %	62,5 %
Taux après application du second rabot (PLF 2012)	45,25 %	55,25 %	46,2 %	64,94 %

TABLEAU RÉCAPITULATIF DE LA MODIFICATION DES TAUX APPLICABLES À L’ARTICLE 199 UNDECIES B DANS LE CADRE D’UNE RÉDUCTION D’IMPOT DE 60 %


	Investissement < 300 000 euros		Investissement ≥ à 300 000 euros
	Réduction d’impôt	Part rétrocédée	Réduction d’impôt	Part rétrocédée
Taux en vigueur	60 %	50 %	60 %	60 %
Taux après application du premier rabot (LFI 2011)	57 %	52,63 %	57,6 %	62,5 %
Taux après application du second rabot (PLF 2012)	54,3 %	55,25 %	55,44 %	64,94 %

Par ailleurs, toutes les dispositions de coordination prises sont identiques à celles prévues dans le cadre de la précédente mesure de rabot, notamment s’agissant de l’aménagement des taux spécifiques applicables selon les différents investissements ou des montants de réduction d’impôt à retenir dans le cadre du plafonnement global.

● Le traitement spécifique du plafonnement des réductions d’impôt outre-mer prévu à l’article 199 undecies D

Dans le cadre de la loi de finances pour 2011, le premier rabot s’est appliqué au plafond spécifique aux réductions d’impôt prévues aux articles 199 undecies A et 199 undecies B qui a ainsi été abaissé de 40 000 euros à 36 000 euros. Le plafond optionnel de 15 % du revenu du foyer est quant à lui désormais de 13 %. Cette application est conforme à la disposition selon laquelle, lorsque plusieurs avantages fiscaux sont soumis à un plafond commun, celui-ci est également soumis au rabot. Ces niveaux de plafond devraient être abaissés dans le cadre du présent article à respectivement 32 000 euros et 11 %.

Une exception est néanmoins faite à cette disposition puisque, afin de neutraliser complètement l’effet du rabot sur la réduction d’impôt en faveur du logement social prévue à l’article 199 undecies C, les niveaux de plafonnement applicable au cumul des réductions d’impôts prévues aux articles 199 undecies A, 199 undecies B et 199 undecies C sont maintenus à 40 000 euros ou 15 % du revenu imposable du foyer. En pratique, un contribuable pourra donc bénéficier des deux premières réductions d’impôt à hauteur de 32 000 euros, puis de la troisième réduction d’impôt à hauteur de la différence entre les deux plafonds, soit de 8 000 euros. Par conséquent, l’avantage comparatif de la réduction d’impôt en faveur du logement social ne cesse de s’accroître au détriment des autres réductions d’impôt. L’objectif de diminution de la dépense fiscale demeure donc tempéré par la volonté de préserver certains investissements.

Ces deux plafonds ne prennent en compte que la part non rétrocédée de la réduction d’impôt, c’est-à-dire l’avantage fiscal définitif du contribuable.

Le montant maximal imputable des fractions ou reports de réductions d’impôt correspondant à la part rétrocédée de l’avantage et non retenus dans le plafond de 40 000 euros est en effet soumis à un plafonnement particulier égal à 60 000 euros dans le cas où l’avantage est rétrocédé à hauteur de 60 % à l’exploitant et à 40 000 euros dans le cas où la rétrocession s’élève à 50 %. Par conséquent, l’avantage maximal en impôt que peut obtenir un contribuable au titre de l’un des investissements visés par l’article 199 undecies B est de 100 000 euros (part rétrocédée comprise).

Par mesure de coordination avec les aménagements prévus pour les investissements réalisés dans le cadre de schémas locatifs, ce plafond distinct applicable à la part non rétrocédée a été maintenu dans le cadre du premier rabot et l’est à nouveau dans le cadre du second rabot prévu par le présent article ⁽⁵¹⁾.

III.– LES MODALITÉS PARTICULIÈRES D’ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

La mesure de rabot prévue par le présent article est applicable à compter de l’imposition des revenus de l’année 2012 pour les dépenses payées à compter du 1^er janvier 2012.

Cependant, une première exception est prévue pour le cas où le contribuable justifie qu’il a pris, au plus tard le 31 décembre 2011, l’engagement de réaliser un investissement immobilier. Conformément aux dispositions adoptées à l’Assemblée nationale dans le cadre du précédent rabot, cet engagement peut prendre la forme d’un contrat de réservation, à condition qu’il soit enregistré chez un notaire ou au service des impôts au plus tard le 31 décembre 2011. L’acte authentique doit quant à lui être passé au plus tard le 31 mars 2012.

Une seconde exception prévoit que le rabot ne s’applique pas aux investissements agréés avant le 28 septembre 2011 par le ministre chargé du budget conformément aux dispositions du II de l’article 199 undecies B, ainsi qu’aux investissements ayant fait l’objet d’une demande d’agrément avant cette date et agréés avant le 31 décembre 2011 et qui ouvrent donc droit à la réduction d’impôt sur les revenus de 2011.

IV.– ÉVALUATION DU RENDEMENT DE LA MESURE

Le Gouvernement estime le gain budgétaire à 340 millions à compter de l’impôt perçu en 2013, soit 10 % du coût annuel cumulé des différentes dépenses fiscales comprises dans le périmètre du rabot. On notera cependant que ces coûts intègrent toutes les mesures de report prévues pour le versement des réductions d’impôt qui ne sont pas prises en compte pour l’application du rabot. Cette estimation est donc majorante.

* *

La Commission en vient à l’amendement II-CF 244 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Gérard Bapt. Nous proposons d’inclure le crédit d’impôt pour l’emploi d’un salarié à domicile et celui pour frais de garde des jeunes enfants dans le périmètre de la réduction globale de 10 % appliquée aux réductions et crédits d’impôt au titre du plafonnement global des niches. L’amendement vise à aider le Gouvernement, en supprimant une dépense fiscale de près de 4 milliards.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement II-CF 168 de M. François Scellier.

Elle est saisie de l’amendement II-CF 144 de M. Victorin Lurel.

Mme Annick Girardin. L’amendement vise à maintenir en l’état le régime de la défiscalisation des investissements outre-mer.

M. le rapporteur général. Défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement II-CF 150 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Contrairement au précédent, cet amendement ne remet pas en cause le coup de rabot, et n’a pas d’impact budgétaire pour l’État. Il vise à maintenir les taux de rétrocession adoptés dans la loi de finances pour 2011, sachant que les exploitants ultramarins supporteront une partie des effets du rabot sans être exclus des dispositifs ou financements défiscalisés qui leur sont destinés.

M. le rapporteur général. En 2010, M. Yanno avait observé à juste titre que le texte du Gouvernement était défavorable à l’outre-mer, car, pour un investissement défiscalisé de 100, l’entreprise dans laquelle se faisait l’investissement partageait l’avantage avec le contribuable, par le biais du taux de rétrocession de 60 %. Faire supporter le coup de rabot de 10 %, soit de 10, au seul investisseur, auquel il ne restait que 40, le privait en fait du quart de la somme. L’an dernier, M. Yanno, soutenu par tous ses collègues de l’outre-mer, a proposé une modification, que Bercy a acceptée. Cette année, il suggère, pour que le coup de rabot ne concerne pas le seul investisseur, de figer le taux de rétrocession. Le principe est juste mais, la rédaction de l’amendement étant délicate, je suggère son retrait, afin d’en proposer une nouvelle version lors de la réunion qui se tiendra dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. Gaël Yanno. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 150 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement II-CF 256 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. L’amendement vise à supprimer la mesure transitoire prévue par le projet de loi pour l’application du rabot, au profit de celle que nous avons votée dans le cadre du dispositif Scellier.

La Commission adopte l’amendement (amendement n° II–518).

Puis elle adopte l’article 45 ainsi modifié.

* *

Article additionnel après l’article 45

Intégration de la réduction d’impôt au titre des dons dans le périmètre du plafonnement global et de la réduction homothétique des niches fiscales

La Commission examine l’amendement II-CF 257 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose d’intégrer dans le périmètre du plafonnement global et du rabot la réduction d’impôt, d’un total de 1,1 milliard d’euros, accordée au titre des dons notamment aux partis politiques et aux associations.

M. Charles de Courson. Je pensais moi aussi que le plafonnement devait s’appliquer à toutes les mesures, afin d’éviter les stratégies de contournement. Mais ne risque-t-on pas de voir diminuer la générosité publique ? Est-il judicieux de limiter les dons ?

M. le rapporteur général. Quand nous avons introduit pour la première fois en 2006 le plafonnement global, nous avons considéré qu’il devait s’appliquer aux niches non subies mais choisies, ce qui est le cas du don. Beaucoup de citoyens refusent la déduction fiscale quand ils font un don à une association, considérant que la collectivité n’a pas à en payer les trois quarts.

M. Louis Giscard d'Estaing. Pouvez-vous expliquer le I de l’amendement ? Quelle conséquence pratique entraîne la suppression de référence de « 200 » ?

M. le rapporteur général. L’article 200 du code général des impôts relatif à la réduction accordée aux particuliers qui déclarent les dons réalisés au cours de l’année est exclu, en l’état du droit, du périmètre du plafonnement global. Cet amendement propose donc de le réintégrer.

M. le président Jérôme Cahuzac. Le plafonnement, qui concerne un montant global de 4 milliards, porte en tout sur dix-neuf niches, dont les dons sont exclus.

M. le rapporteur général. Soyons conscients, toutefois, que l’on nous accusera de raboter le « Coluche » !

La Commission adopte l’amendement II-CF 257 (amendement n° II-519).

* *

Après l’article 45

La Commission est saisie de l’amendement II-CF 224 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Christian Eckert. L’amendement prévoit, comme l’a suggéré M. de Courson, de plafonner toutes les niches à la même hauteur, mesure de bon sens qui satisfait la morale et l’économie.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. L’amendement rejoint la proposition que je viens de faire sur les dons, mais il étend le plafonnement global aux niches subies, notamment aux dépenses qui ont trait au handicap, ce qui me semble mal venu.

M. Christian Eckert. Le plafonnement actuel est trop partiel et n’évite pas le mitage, qui permet à certains de se soustraire à l’impôt. Ma proposition a l’avantage de simplifier le dispositif et de le rendre lisible pour nos concitoyens.

M. le rapporteur général. Je pourrais vous énumérer toutes les incitations fiscales dont la soumission au plafonnement global poserait problème, telle que la réduction d’impôt au titre de l’hébergement de personnes dépendantes en établissement spécialisé.

M. Charles de Courson. La distinction entre ce qui est subi et ce qui est choisi m’a toujours semblé contestable et peu opérationnelle. Les enfants sont-ils « subis » ou « choisis » ? Des motifs sociaux suffisent à justifier qu’on maintienne certains dispositifs hors du plafonnement, sans qu’on ait besoin de recourir à ce critère.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette les amendements II-CF 215 et II-CF 223 de M. Pierre-Alain Muet.

Elle examine ensuite l’amendement II-CF 191 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Si l’on doit durcir les conditions du plafonnement global des niches, il me semble préférable de jouer sur le taux de ce plafonnement plutôt que sur son montant. C’est pourquoi je propose d’abaisser ce taux à 4 % du revenu imposable, au lieu de 6 % actuellement.

M. le rapporteur général. En tant qu’inventeurs du plafond global, nous n’allons pas renier notre créature ! Je rappelle qu’à l’origine, ce plafond était fixé à 25 000 euros et 10 % du revenu imposable, qu’il a été porté par la suite à 20 000 euros et 8 %, et qu’il est aujourd’hui fixé à 18 000 euros et 6 %. Je n’aurais jamais cru que la descente serait aussi rapide !

Je m’en remets à la sagesse de la Commission.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement II-CF 152 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Cet amendement tend à prendre en compte le gain net de la rétrocession légale aux exploitants ultramarins dans le plafonnement global, et non le gain théorique.

M. le rapporteur général. Défavorable : je ne vois pas comment assurer l’application de cette disposition.

M. Gaël Yanno. Je retire l’amendement

L’amendement II-CF 152 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement II-CF 151 de M. Gaël Yanno.

M. Gaël Yanno. Cet amendement vise à assurer l’effectivité des mesures de moralisation de la profession des cabinets de défiscalisation que nous avions votées l’année dernière, mais que le Sénat avait vidées de leur substance.

M. le rapporteur général. Il est vrai que le Sénat a enlevé toute effectivité à une disposition extrêmement importante. Cependant, votre amendement pêche par sa rédaction, et c’est pourquoi je vous demande de le retirer, pour en présenter une nouvelle rédaction dans le cadre de l’article 88 du Règlement.

M. Gaël Yanno. Je retire l’amendement.

L’amendement II-CF 151 est retiré.

* *

Article 46

Instauration d’une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés

Texte du projet de loi :

I.– À l’intitulé de la section III du chapitre II du titre III de la deuxième partie du livre premier du code général des impôts, les mots : « Contribution perçue » sont remplacés par les mots : « Contributions perçues ».

II.– Cette section est complétée par un article ainsi rédigé :

« Art. 1613 ter.– Il est institué au profit de la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés une contribution perçue sur les boissons et préparations liquides pour boissons destinées à la consommation humaine :

« 1° Relevant des codes NC 2009 et NC 2202 du tarif des douanes ;

« 2° Contenant des sucres ajoutés ;

« 3° Conditionnées dans des récipients destinés à la vente au détail, soit directement, soit par l’intermédiaire d’un professionnel ;

« 4° Dont le titre alcoométrique n’excède pas 1,2 % vol. ou 0,5 % vol. dans le cas des bières au sens de l’article 520 A.

« II.– Le taux de la contribution est fixé à 3,58 € par hectolitre. Ce tarif est relevé au 1^er janvier de chaque année à compter du 1^er janvier 2013, dans une proportion égale au taux de croissance de l’indice des prix à la consommation hors tabac de l’avant-dernière année. Il est exprimé avec deux chiffres significatifs après la virgule, le deuxième chiffre étant augmenté d’une unité si le chiffre suivant est égal ou supérieur à cinq. Il est constaté par arrêté du ministre chargé du budget, publié au Journal officiel.

« III.– 1° La contribution est due à raison des boissons mentionnées au I par leurs fabricants établis en France, leurs importateurs et les personnes qui en réalisent en France des acquisitions intracommunautaires, sur toutes les quantités livrées à titre onéreux ou gratuit.

« 2° Sont également redevables de la contribution les personnes qui, dans le cadre de leur activité commerciale, fournissent à titre onéreux ou gratuit à leurs clients des boissons consommables en l’état mentionnées au I, dont elles ont préalablement assemblé les différents composants présentés dans des récipients non destinés à la vente au détail.

« IV.– Les expéditions vers un autre État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ainsi que les exportations vers un pays tiers sont exonérées de la contribution lorsqu’elles sont réalisées directement par les personnes mentionnées au 1° du III.

« Les personnes qui acquièrent auprès d’un redevable de la contribution, qui reçoivent en provenance d’un autre État membre de l’Union européenne ou d’un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen, ou qui importent en provenance de pays tiers des boissons mentionnées au I qu’elles destinent à une livraison vers un autre État membre de l’Union européenne ou un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen, ou à une exportation vers un pays tiers, acquièrent, reçoivent ou importent ces boissons en franchise de la contribution.

« Pour bénéficier des dispositions du précédent alinéa, les intéressés doivent adresser au fournisseur, lorsqu’il est situé en France, et dans tous les cas au service des douanes dont ils dépendent, une attestation certifiant que les boissons sont destinées à faire l’objet d’une livraison ou d’une exportation mentionnée au précédent alinéa. Cette attestation comporte l’engagement d’acquitter la contribution au cas où la boisson ne recevrait pas la destination qui a motivé la franchise. Une copie de l’attestation est conservée à l’appui de la comptabilité des intéressés.

« V.– La contribution mentionnée au I est acquittée auprès de l’administration des douanes. Elle est recouvrée et contrôlée selon les règles, sanctions, garanties et privilèges applicables au droit spécifique mentionné au II de l’article 520 A. Le droit de reprise de l’administration s’exerce dans les mêmes délais. »

Exposé des motifs du projet de loi :

La mesure proposée consiste à créer une contribution spécifique frappant les boissons contenant des sucres ajoutés. Cette contribution s’inscrit dans le cadre du plan national nutrition santé publique qui promeut une alimentation équilibrée comme composante essentielle de la santé publique.

Le montant de la contribution envisagée, qui s’élève à 3,58 € par hectolitre de boisson, vise, en augmentant le prix de ces produits, à dissuader le consommateur et à l’orienter vers d’autres types de boissons.

Les produits concernés par la contribution sont les jus de fruits contenant du sucre ajouté , les eaux sucrées et les sodas, quel que soit leur circuit de distribution.

Les produits qui nécessitent une transformation réalisée par le consommateur avant d’être bus (boissons en poudre comme le café ou des préparations pour le petit-déjeuner, sirops,…), qui sont moins susceptibles d’être consommées en grande quantité, ne sont pas concernés par la contribution. Il en va de même du lait et de la soupe, qui sont une composante nécessaire d’une alimentation équilibrée.

Le produit de la contribution est affecté au régime général d’assurance maladie, sur lequel repose le financement des politiques de santé publique.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’instaurer une contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés dont le produit, évalué à 120 millions d’euros, serait affecté à la caisse nationale d’assurance maladie des travailleurs salariés (CNAMTS) et dont le tarif serait de 3,58 euros par hectolitre.

Au cours de sa séance du vendredi 21 octobre, l’Assemblée nationale a adopté, en première partie du présent projet de loi de finances, deux articles (articles 5 octies et 5 nonies) instaurant des contributions pesant respectivement sur les boissons contenant des sucres ajoutés et sur celles contenant des édulcorants de synthèse mais pas de sucre ajouté et dues à un tarif doublé (soit 7,16 euros par hectolitre).

La recette revenant à la CNAMTS a été maintenue, par l’affectation à hauteur de 120 millions d’euros d’une fraction du produit de la première des deux contributions, le supplément de produit de la contribution sur les boissons contenant des sucres ajoutés (résultant du relèvement de son tarif par rapport à celui proposé par le présent article) et le produit de la contribution sur les boissons contenant des édulcorants de synthèse revenant, en revanche, au budget général de l’État.

Cette création de recettes pour le budget général, rendue nécessaire par la volonté de l’Assemblée nationale de financer la compensation à divers organismes d’un allégement des cotisations sociales des salariés agricoles ⁽⁵²⁾, explique le « déplacement » des dispositions correspondantes au sein de la première partie du présent projet de loi de finances.

Au total, l’instauration de deux taxes se traduira en 2012 par une recette de 155 millions d’euros pour l’État et de 120 millions d’euros pour la CNAM.

Par coordination, le présent article, qui n’a plus d’objet, a donc vocation à être supprimé.

Toutefois, les dispositions régissant les contributions adoptées par l’Assemblée nationale étant, sous les réserves précédemment formulées ⁽⁵³⁾, strictement identiques à celles proposées par le présent article, celles-ci sont commentées ci-après.

1.– L’assiette de la contribution

La contribution proposée constitue un droit d’accise frappant certaines boissons à un tarif fixé par l’alinéa 8 à 3,58 euros par hectolitre. Il est prévu l’indexation de ce tarif au 1^er janvier de chaque année, à compter du 1^er janvier 2013, sur la base de l’indice des prix à la consommation hors tabac.

Les boissons concernées sont celles répondant à quatre conditions cumulatives énoncées aux alinéas 4 à 7 :

– leur rattachement à deux catégories de la nomenclature douanière qui couvrent :

– d’une part, des jus de fruits ou de légumes non fermentés et sans addition d’alcool, avec ou sans addition de sucre ou d’autres édulcorants (code NC 2009 du tarif des douanes),

– d’autre part, des eaux, y compris les eaux minérales et les eaux gazéifiées, additionnées de sucre ou d’autres édulcorants ou aromatisées et des autres boissons non alcooliques (code NC 2202 du tarif des douanes),

– la présence de sucres ajoutés,

– leur conditionnement dans des récipients destinés à la vente au détail soit directement, soit par l’intermédiaire d’un professionnel,

– le fait que leur titre alcoométrique (c’est-à-dire la proportion d’alcool qu’elles comprennent, plus communément qualifiée de degré d’alcool) n’excède pas 1,2 % ou, dans le cas des bières, 0,5 %.