N° 4545
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 février 2017.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145-7 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE,
sur l’application de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence
ET PRÉSENTÉ PAR
Mme Marie-Christine DALLOZ et M. Alain FAURÉ,
Députés
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. UN PREMIER BILAN POSITIF DES MESURES D’APPLICATION DE LA LOI 8
A. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES : UN ÉTAT DES LIEUX SATISFAISANT MALGRÉ QUELQUES DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES MANQUANTES 8
1. Le décret du 28 août 2015 contient la quasi-intégralité des mesures réglementaires prévues par la loi Eckert 8
2. Les arrêtés ministériels publiés et en attente de publication 15
3. Les modifications du dispositif intervenues depuis 2015 22
4. Le régime fiscal associé aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence 26
B. LES PREMIERS ÉLÉMENTS CHIFFRÉS 34
1. Les demandes de rapports prévues par la loi (article 13 et article 15) 34
2. Une première estimation des volumes financiers concernés par le dispositif mis en place par la loi Eckert 35
II. L’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 13 JUIN 2014 A PERMIS D’ENCLENCHER UN CYCLE VERTUEUX 40
A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ECKERT AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS CONCERNÉS 40
1. Un effort très conséquent de la part de l’ensemble des établissements 40
2. La loi Eckert, une source réelle d’opportunités 58
3. Faut-il aller plus loin dans la recherche des bénéficiaires ? 63
B. LE RENFORCEMENT DU RÔLE DES AUTORITÉS PUBLIQUES 65
1. La Caisse des dépôts est garante de la protection des droits des épargnants 65
2. L’ACPR s’est pleinement saisie de sa nouvelle compétence 73
TRAVAUX DE LA COMMISSION 79
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS 91
Le présent rapport vise à faire le point sur l’application de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence. Dite aussi « loi Eckert », du nom de celui qui l’a déposée puis rapportée pour la commission des finances, elle est entrée en vigueur il y a un peu plus d’an, le 1er janvier 2016.
Cette loi a été précédée de très nombreux travaux préparatoires, qui ont permis de faire apparaître l’importance du problème juridique, voire éthique, des capitaux non réclamés dormant dans les livres des établissements financiers. Ce texte s’appuyait notamment sur les conclusions d’une enquête demandée à la Cour des comptes par la commission des finances de l’Assemblée nationale en application du 2° de l’article 58 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances et remise en juin 2013 (1).
Sur la base d’un échantillon de sept banques, représentant environ 80 % du marché français, consultées par la Cour des comptes, le nombre de comptes bancaires inactifs (absence d’opération depuis au moins un an) était estimé, au minimum, à environ 1,8 million, pour un encours de 1,5 milliard d’euros.
Par ailleurs, en ce qui concerne les contrats d’assurance vie, le rapport de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution, remis au Parlement en avril 2016 en application de l’article 13 de la loi du 13 juin 2014, indiquait que le montant des contrats d’assurance vie en déshérence restant à régler par les principaux assureurs dépasserait 5 milliards d’euros, tandis que près de 2 milliards d’euros de capitaux en déshérence ont déjà été versés aux bénéficiaires.
Le présent rapport vise dans un premier temps, et comme le dispose l’article 145-7 du Règlement de l’Assemblée nationale, à faire état « des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n’auraient pas fait l’objet des textes d’application nécessaires ».
Au-delà de cette analyse de l’application réglementaire de la loi, le présent rapport s’attache à détailler la façon dont ont été concrètement appliquées les dispositions de la loi Eckert, au sein des établissements financiers concernés, mais également du point de vue des autorités publiques qui sont au centre de sa mise en œuvre : la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
Les développements qui suivent démontrent que la première phase de mise en conformité s’est bien déroulée. L’entrée en vigueur de la loi du 13 juin 2014 a entraîné une mobilisation massive tant des autorités publiques que des établissements financiers, en raison du stock très important de contrats non réglés ou inactifs qui n’avaient jusque-là fait l’objet que de peu d’attention. Le traitement de ce passif a nécessité l’élaboration de procédures, le développement de systèmes informatiques et la mobilisation de moyens humains conséquents, qui permettront désormais d’améliorer et de fluidifier le traitement des nouveaux dossiers. De ce point de vue, la loi Eckert a enclenché un mécanisme vertueux de prise en compte et de traitement rapide des situations de déshérence passées, présentes et à venir.
S’il est trop tôt à ce stade pour connaître précisément le nombre de bénéficiaires qui ont d’ores et déjà retrouvé la trace d’un compte bancaire ou d’épargne salariale ou d’un contrat d’assurance vie, il est déjà possible d’en mesurer le succès par le montant des sommes non réclamées transférées à la Caisse des dépôts, qui s’élève à 3,7 milliards d’euros.
Les rapporteurs tiennent toutefois à préciser que de nombreux éléments chiffrés ne sont pas encore disponibles. Par ailleurs, certains textes réglementaires doivent encore être publiés. Enfin, quelques difficultés d’interprétation de la loi attendent encore des clarifications nécessaires.
À l’instar de la Cour de comptes, qui a confirmé dans son rapport public annuel 2015 qu’elle maintiendra une vigilance particulière sur ces enjeux de protection des épargnants et continuera d’assurer un suivi rapproché de la mise en œuvre du dispositif concernant les avoirs bancaires et les contrats d’assurance vie en déshérence, les rapporteurs resteront particulièrement attentifs aux différents points de vigilance, soulevés dans le rapport et résumés ci-après.
SYNTHÈSE DES POINTS DE VIGILANCE :
Feuille de route pour le suivi du contrôle parlementaire
Sur les textes d’application :
– en attente d’informations sur la convention entre la FBF et l’INSEE relative aux modalités de consultation du RNIPP par les banques ;
– en attente de l’arrêté relatif aux coffres-forts : régime juridique et seuil en deçà duquel la vente aux enchères publiques n’est pas obligatoire (mars 2017) ;
– en attente de l’arrêté fixant les conditions de rémunération des sommes déposées à la Caisse des dépôts et consignations, ainsi que leur lien avec le montant des frais de gestion assumés par la Caisse pour mettre en œuvre les dispositions de la loi Eckert (premier trimestre/semestre 2017) ;
– en attente des dispositions réglementaires procédant à l’inclusion dans le champ de la loi Eckert des titres détenus directement par les émetteurs – cette interprétation étant d’ores et déjà validée par accord interministériel.
Sur les éléments de chiffrage :
– éléments de clarification sur les sommes qui étaient versées annuellement à l’État et à la sécurité sociale au titre de la prescription trentenaire ;
– en attente des premières évaluations relatives aux sommes réinjectées dans l’économie par les institutions financières au titre des comptes inactifs et des contrats en déshérence en 2016 (a priori en avril 2017) ;
– en attente du premier rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations à l’issue de l’année 2017 ;
– en attente de la publication annuelle par les établissements financiers au titre des obligations d’informations relatives aux comptes inactifs et contrats non réclamés.
Sur la mise en œuvre pratique des dispositions de la loi Eckert :
– la question des avoirs qui ne peuvent être transférés à la Caisse des dépôts et consignations faute de liquidation : quelles mesures applicables ?
– sur la question du droit d’opposition exercé dans certains dossiers sur des sommes déjà déposées au titre d’un bon de capitalisation : quelle procédure applicable ?
– l’issue des discussions en cours afin de confirmer l’inclusion des bons de caisse dans le champ de la loi Eckert.
Sur les perspectives d’évolution :
– Dans le cas des coffres-forts inactifs : imposer des obligations aux établissements financiers en matière de transfert aux services publics culturels des « biens pouvant présenter un intérêt culturel ou historique » et contrôler l’effectivité de ces transferts ;
− les mesures relatives aux avoirs inactifs dont peuvent bénéficier les associations prévues par la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté : des dispositions qui pourraient être reprises, totalement ou partiellement, dans un prochain véhicule législatif adapté ;
– ouvrir l’accès à la plateforme FICOBA à la Caisse des dépôts et consignations, afin de renforcer l’efficacité de sa mission de recherche ;
− l’extension de l’obligation de recherche aux institutions bancaires : problématique d’avenir majeure, qui nécessite dans un premier temps un bilan approfondi de la mise en œuvre dans les conditions initiales prévues dans la proposition de loi.
I. UN PREMIER BILAN POSITIF DES MESURES D’APPLICATION DE LA LOI
A. LES TEXTES RÉGLEMENTAIRES : UN ÉTAT DES LIEUX SATISFAISANT MALGRÉ QUELQUES DISPOSITIONS RÉGLEMENTAIRES MANQUANTES
1. Le décret du 28 août 2015 contient la quasi-intégralité des mesures réglementaires prévues par la loi Eckert
Au titre de la loi n° 21014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, plusieurs dispositions législatives nécessitaient des mesures réglementaires prises sous forme d’un décret en Conseil d’État.
Plus d’un an après la promulgation de cette loi est paru le décret n° 2015-1092 du 28 août 2015 relatif aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, procédant à la réglementation de la plupart des mesures d’application prévues par la loi précitée.
Le décret prévoit notamment un encadrement des frais applicables aux comptes bancaires et contrats d’assurance vie ainsi que des taux de revalorisation post mortem des contrats d’assurance vie. Il précise les modalités de transfert des établissements bancaires et organismes d’assurance vers la Caisse des dépôts et consignations (CDC) des comptes et contrats non réclamés ainsi que les conditions de restitution des sommes déposées à la CDC à leurs titulaires, ayants droit ou bénéficiaires, ou leur transfert à l’État (par la CDC ou par les établissements) à l’issue de la prescription du délai. Le décret prévoit par ailleurs la rémunération des sommes déposées à la CDC, il précise les obligations d’information qui incombent à la fois aux établissements financiers et à la CDC et contient par ailleurs un volet relatif à la fiscalité des comptes et contrats inactifs.
a. Les conditions d’application du nouvel article L. 312-19 du code monétaire et financier
i. Les modalités de consultation des données figurant au répertoire national d’identification des personnes physiques doivent également être précisées par voie réglementaire
Le nouvel article L. 312-19 du code monétaire et financier, créé par l’article 1er de la loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, définit dans un premier temps la notion de « comptes inactifs » tels qu’ils doivent être identifiés par les établissements bancaires. Cette définition recouvre deux situations distinctes :
– d’une part, l’absence d’opérations sur le compte et de manifestation du titulaire pendant une période de douze mois ou cinq ans selon les cas ;
– d’autre part, le décès du titulaire dès lors qu’une période de douze mois s’est écoulée sans manifestation des ayants droit auprès de l’établissement bancaire.
Cette seconde occurrence ne peut cependant être effective que si les établissements concernés sont autorisés à consulter les données figurant au répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP), leur permettant d’avoir connaissance du décès. L’article 1er de la loi précitée précise ainsi : « Pour l’application du 2°, les établissements mentionnés au premier alinéa du présent I mettent en œuvre, dans le respect de la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l’informatique, aux fichiers et aux libertés, des traitements de données personnelles ayant pour finalité la recherche des titulaires décédés de comptes remplissant les conditions prévues au 1°. À cet effet, ils consultent chaque année, dans des conditions fixées par décret en Conseil d’État, les données figurant au répertoire national d’identification des personnes physiques et relatives au décès des personnes inscrites. »
Le recoupement des informations clients avec le fichier des personnes décédées de l’INSEE permet aux établissements bancaires de découvrir les décès qui ne sont pas portés à leur connaissance par les bénéficiaires ou les notaires. Auparavant conçue comme une possibilité offerte aux banques, cette consultation est devenue une obligation suite à l’entrée en vigueur de la loi Eckert.
L’accès au répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP)
Le RNIPP est un instrument de vérification de l’état civil des personnes nées en France géré par l’INSEE. Sa consultation permet de préciser si une personne est en vie ou décédée et de connaître son numéro d’inscription au répertoire (NIR). Le RNIPP permet la certification de l’état civil pour les organismes de sécurité sociale, l’administration fiscale, la Banque de France, ou pour le répertoire des entreprises SIRENE.
Seuls peuvent consulter le fichier les organismes autorisés par la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ou par des dispositions législatives ou réglementaires prises après avis de la CNIL.
L’article 3 de la loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés permettait d’ores et déjà aux entreprises d’assurance de consulter le RNIPP afin de remplir leurs obligations de recherche des bénéficiaires de compte d’assurance vie.
Cette disposition ne faisait pas l’objet d’un décret en Conseil d’État, les conditions d’accès ayant été cependant précisées dans le cadre de la délibération du 18 décembre 2008 de la CNIL (2).
Les conditions de consultation pour les établissements bancaires sont explicitées à l’article 1er du décret précité, et codifiées au nouvel article R. 312-19-1 du code monétaire et financier. Elles demeurent succinctes :
– la consultation par l’établissement bancaire peut être directe ou indirecte par le biais d’une personne mandatée ;
– la recherche peut être effectuée sur la base du numéro d’inscription au répertoire (NIR) lorsqu’il figure sur les relevés de compte individuels ;
Il est par ailleurs prévu que les conditions précises d’obtention du fichier sont fixées par une convention devant être conclue entre l’INSEE et chaque destinataire des données ou toute personne mandatée à cet effet. Cette convention a fait l’objet d’échanges entre l’INSEE et la fédération bancaire française, dont l’issue n’a pas été communiquée aux rapporteurs.
ii. L’obligation d’information annuelle des établissements bancaires : une obligation conforme à l’intention du législateur
L’article L. 312-19 du code monétaire et financier prévoit, au dernier alinéa du I que « lorsqu’un compte est considéré comme inactif, l’établissement tenant ce compte en informe par tout moyen à sa disposition le titulaire, son représentant légal, la personne habilitée par lui ou, le cas échéant, ses ayants droit connus de l’établissement et leur indique les conséquences qui y sont attachées en application du présent article et de l’article L. 312-20. »
Le décret précise que cette information doit être renouvelée annuellement par les établissements bancaires, et ce jusqu’à l’année précédant le dépôt des sommes à la Caisse des dépôts et consignations. Il durcit également les obligations de recherche, puisqu’il est précisé que « lorsque l’établissement ne dispose pas d’une adresse postale valide à laquelle adresser cette information, il contacte par tout autre moyen à sa disposition le titulaire de compte, son représentant légal, la personne habilitée par lui ou, le cas échéant, ses ayants droit connus ».
iii. Le plafonnement des frais et commissions de toute nature prélevés sur les comptes identifiés comme inactifs au sens de l’article L. 312-19 du code monétaire et financier
Le principe du plafonnement des frais et commissions est prévu au III de l’article L. 312-19 du code monétaire et financier, qui impose également un encadrement des taux de revalorisation post mortem des contrats d’assurance vie.
Le décret propose, au IV de l’article R. 312-19-1 du même code, une définition de ce qu’il faut entendre par « frais et commissions » et précise le champ d’application du plafonnement, c’est-à-dire la nature des comptes et des produits bancaires concernés.
Le montant des plafonds est quant à lui renvoyé à un arrêté, non prévu initialement dans la loi, et dont le contenu sera détaillé ultérieurement dans le rapport (3).
b. Les conditions d’application du nouvel article L. 312-20 du code monétaire et financier
Ce nouvel article a également été créé par l’article 1er de la loi du 13 juin 2014 et traite des conditions de traitement des comptes identifiés comme inactifs, et des obligations d’information relatives à ces comptes qui incombent aux établissements bancaires. La définition spécifique des coffres-forts inactifs est également précisée. Comme pour l’article L. 312-19, il est prévu que les conditions d’application soient déterminées par décret en Conseil d’État.
Le décret d’application procède ainsi à la réglementation de plusieurs aspects de cette nouvelle procédure, à savoir les conditions précises de dépôt à la Caisse des dépôts et consignations des avoirs issus de compte identifiés comme inactifs après un délais variant en fonction de la situation – dix ans sans opération ou trois ans après le décès du titulaire. Il précise notamment que le dépôt à la Caisse des dépôts et consignations doit être réalisé « dans les trois mois suivant l’expiration des délais de dix ans ou trois ans ». Il détermine également les informations qui doivent être transmises au moment du dépôt contre justificatif puis conservée par l’établissement bancaire. À cette fin, sont créés les nouveaux articles R. 312-20 à R. 312-22 du code monétaire et financier.
L’article R. 312-22, en application du V de l’article L. 312-20, prévoit par ailleurs les modalités selon lesquelles la Caisse des dépôts et consignations doit organiser « la publicité appropriée de l’identité des titulaires de compte dont les avoirs ont fait l’objet d’un dépôt ». Le décret précise que cette publicité se fera par l’intermédiaire « d’un dispositif dématérialisé dédié », préfigurant la création de la plateforme Ciclade, mise en service depuis le 1er janvier 2017.
Comme le démontrera le premier bilan de la mise en œuvre de cette plateforme présenté dans la seconde partie du présent rapport, Ciclade répond en tout point aux attentes du législateur (4), puisqu’il était indiqué que « la CDC pourrait mettre en place un accès électronique permettant de vérifier si une personne est propriétaire de fonds ainsi déposés. Cet accès ne consisterait pas en la publication de listes de noms mais en une forme de publicité en ligne, nécessitant pour accéder à l’information de renseigner certaines informations personnelles du titulaire du compte – date et lieu de naissance, par exemple – de manière à garantir la protection de la vie privée des personnes concernées. »
c. Les mesures réglementaires prévues aux articles 3 et 4 de la loi Eckert
Les articles 3 et 4 de la loi précitée concernent les dispositions relatives aux contrats d’assurance vie non réclamés, incluant des dispositions spécifiques aux mutuelles.
i. Les modalités de transfert des comptes d’assurance vie en déshérence et les obligations d’information en découlant
L’article 3 de la loi du 13 juin 2014 prévoit, comme pour les comptes bancaires inactifs, les modalités de traitement des contrats d’assurance vie non réclamés. Comme pour la procédure applicable aux comptes bancaires inactifs prévue à l’article L. 312-19 du code monétaire et financier, sont précisées les conditions de dépôt à la Caisse des dépôts et consignation, ainsi que les obligations d’information et de publicité qui incombent à la fois à la Caisse et aux établissements bancaires. L’article 4 concerne les contrats d’assurance vie conclus avec les mutuelles ou les unions : le régime de ces derniers est identique à celui prévalant pour les entreprises d’assurance et institutions de prévoyance.
L’article 3 procède à plusieurs modifications du code des assurances, et ajoute par ailleurs l’article L. 132-9-3-1 du même code concernant l’obligation de publication annuelle du nombre et de l’encours des contrats non réglés : « Les entreprises d’assurance, les institutions de prévoyance et les unions mentionnées au I de l’article L. 132-9-3 publient chaque année, chacune pour ce qui la concerne, le nombre et l’encours des contrats non réglés. Elles précisent les démarches, le nombre de recherches et le nombre et l’encours des contrats correspondants qu’elles ont effectuées au cours de l’année en application des articles L. 132-9-2 et L. 132-9-3, ainsi que les sommes dont le versement au bénéficiaire résulte de ces démarches. Elles établissent chaque année, chacune pour ce qui la concerne, un rapport, adressé à leur demande à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution et au ministre chargé de l’économie, précisant le nombre et l’encours des contrats d’assurance sur la vie et des bons et contrats de capitalisation répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l’économie, dont les capitaux ou les rentes dus n’ont pas été versés au bénéficiaire. »
Cet arrêté, prévu par la loi, a été pris le 24 juin 2016 (5). Il inclut également les obligations de publication incombant aux mutuelles mentionnées à l’article 4 de la loi du 13 juin 2014 et dont les modalités d’application, codifiées au sein du nouvel article L. 223-10-2 du code de la mutualité, sont similaires à celles qui concernent les sociétés d’assurance. L’ensemble de ces dispositions a donné lieu à la création des articles A. 132-9-4 à A. 132-9-6 du code des assurances (article 1er de l’arrêté précité), et A. 223-10-1 à A. 223-10-3 du code de la mutualité (article 2 de l’arrêté précité).
ii. Le plafonnement des frais prélevés par l’entreprise d’assurance ou mutuelle après la date de connaissance du décès et l’encadrement de la revalorisation post mortem
L’article 3 de la loi précitée a modifié l’article L. 132-5 du code des assurances précisant les dispositions générales relatives aux contrats d’assurance vie et aux opérations de capitalisation. Le code des assurances ne prévoyait pas la revalorisation des encours concernés jusqu’à la première loi du 17 décembre 2007 relative à la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance vie non réclamés (6), qui avait imposé l’indication dans les contrats d’une clause de revalorisation des capitaux décès, en laissant le taux de revalorisation à la discrétion de l’assureur.
La loi Eckert dispose que pour les décès postérieurs au 1er janvier 2016, cette revalorisation ne peut pas être inférieure à un taux minimal fixé par décret en Conseil d’État, au même titre que le plafonnement des frais prélevés par l’assureur après la date de connaissance du décès de l’assuré. L’article 4 de la loi précitée procède à des modifications identiques à l’article L. 223-19-1 du code de la mutualité.
Le décret crée ainsi, par son article 2, un nouvel article R. 322-3-1 du code des assurances fixant les modalités de plafonnement des frais de gestion et de revalorisation du montant de capital garanti. Ce dernier prévoit notamment que les frais prélevés par l’entreprise d’assurance après la date de connaissance du décès de l’assuré ne peuvent être supérieurs aux frais qui auraient été prélevés si le décès n’était pas survenu.
Art. R. 132-3-1 du code des assurances : le plafonnement des frais de gestion
« Les frais prélevés par l’entreprise d’assurance après la date de connaissance du décès de l’assuré, mentionnés au troisième alinéa de l’article L. 132-5, ne peuvent être supérieurs aux frais qui auraient été prélevés si le décès n’était pas survenu.
« Pour les contrats d’assurance sur la vie mentionnés au quatrième alinéa de l’article L. 132-5 :
« 1° Le capital en euros garanti en cas de décès produit de plein droit intérêt dès la date du décès de l’assuré ;
« 2° À compter de la date de connaissance du décès, le capital en euros garanti en cas de décès produit de plein droit intérêt, net de frais, pour chaque année civile, au minimum à un taux égal au moins élevé des deux taux suivants :
« a) La moyenne sur les douze derniers mois du taux moyen des emprunts de l’État français, calculée au 1er novembre de l’année précédente ;
« b) Le dernier taux moyen des emprunts de l’État français disponible au 1er novembre de l’année précédente ;
« 3° Entre la date du décès et la date de connaissance du décès, lorsque les clauses contractuelles prévoient une revalorisation du capital en euros garanti en cas de décès, celles-ci s’appliquent, dès lors qu’elles entraînent une revalorisation du capital nette de frais ; à défaut, le 2° du présent article s’applique dès la date du décès de l’assuré.
« Pour les engagements exprimés en unités de compte ou donnant lieu à la constitution d’une provision de diversification, la revalorisation du capital garanti en cas de décès intervient à compter de la date à laquelle la valeur en euros du capital garanti a été arrêtée. »
Des dispositions similaires sont inscrites dans le nouvel article R. 223-9 du code de la mutualité (7), conformément à l’article 4 de la loi du 13 juin 2014.
L’ensemble de ces mesures est conforme à la volonté du législateur, qui, comme le précise le rapport de Christian Eckert de février 2014 (8), jugeait essentiel de plafonner les frais de gestion afin d’éviter que « l’obligation d’une revalorisation minimale introduite par les articles 4 et 5 ne conduise à une augmentation déraisonnable de ces frais de gestion ». (9)
d. Les mesures réglementaires prévues à l’article 13 de la loi Eckert relatives à la prescription trentenaire
Un décret en Conseil d’État doit également préciser les modalités d’application des I à VII de cet article. Les dispositions visées concernent le transfert à l’État des dépôts et avoirs inscrits sur les comptes inactifs et contrats d’assurance vie en déshérence, soit entrant d’ores et déjà dans le champ de la prescription trentenaire, soit ayant été déposés préalablement à la Caisse des dépôts et consignations et non réclamés pendant un délai global de trente ans. L’article 13 prévoit également les dispositions particulières applicables aux transferts des sommes issus de coffres-forts inactifs, conformément aux dispositions ajoutées lors de la discussion de la proposition de loi au Sénat.
L’article 4 du décret du 28 août 2015 procède aux modifications nécessaires des articles R. 1126-2 à R. 1126-4 du code général de la propriété des personnes publiques, relatifs aux procédures de reversement à l’État dans le cadre de la prescription trentenaire. Cette dernière est prévue à l’article L. 1126-1 du même code, modifié par la loi du 13 juin 2014, qui dispose désormais que « sont acquis à l’État, à moins qu’il ne soit disposé de ces biens par des lois particulières » l’ensemble des sommes provenant de comptes identifiés comme inactifs depuis plus de trente ans dès lors que « le titulaire du compte, son représentant légal ou la personne habilitée par lui n’a effectué aucune opération sur un autre compte ouvert à son nom dans le même établissement ». Ce reversement à l’État s’applique également aux sommes provenant des contrats d’assurance vie non réclamés depuis plus de trente ans, à compter de la dernière opération ou du décès du titulaire.
Concernant les dispositions relatives aux coffres-forts (III de l’article 13), elles n’ont pas été précisées dans le décret précité, et doivent faire l’objet d’un arrêté qui n’est pas encore publié à la date de présentation de ce rapport (cf. infra).
2. Les arrêtés ministériels publiés et en attente de publication
a. Arrêté du 21 septembre 2015 pris en application de l’article R. 312-19 du code monétaire et financier : le plafonnement des frais bancaires liés à des comptes inactifs
Cet arrêté n’est pas prévu par la loi du 13 juin 2014 mais par le décret du 28 août 2015 (article 1er), afin de préciser le montant du plafonnement des frais et commissions dont le principe a été fixé par la loi et le périmètre d’application par le décret précité. Il s’agit d’une mesure essentielle de la loi Eckert, dont l’objectif principal est la protection des épargnants. Ce plafonnement est doublement encadré dans l’arrêté. En fonction des comptes concernés :
− les frais et commissions prélevés annuellement par compte ne peuvent être supérieurs aux frais et commissions qui auraient été prélevés si le compte n’avait pas été considéré comme inactif ;
− en tout état de cause, le montant total des frais et commissions prélevés annuellement par compte ne peut être supérieur à 30 euros.
Selon l’association Que Choisir, les frais prélevés au titre des comptes inactifs ont augmenté de 3 % entre 2013 et 2014. Par ailleurs, l’association de consommateurs dresse également le bilan suivant : « les banques justifient la ponction par des coûts de gestion. Reste que le niveau des écarts constatés (de 0 à 400 € !) permet assez mal d’en comprendre la logique. La moyenne des frais de comptes inactifs se situe aujourd’hui entre 50 et 60 € par an. Ils atteignent 87 € au LCL Crédit-Lyonnais et 145 € au Crédit du Nord. » (10) La gratuité est devenue extrêmement rare, hormis pour l’épargne réglementée comme les livrets A. La Banque postale demeure l’établissement prélevant les frais bancaires sur les comptes inactifs les moins élevés – 6 euros sur l’année selon l’association Que Choisir.
Le montant fixé par l’arrêté du 21 septembre 2015 apparaît donc pertinent et a imposé à de nombreuses banques, à compter du 1er janvier 2016, de diminuer la facturation de leurs frais bancaires.
b. Arrêté du 24 juin 2016 portant application des articles L. 132-9-3-1 et L. 132-9-4 du code des assurances et des articles L. 223-10-2-1 et L. 223-10-3 du code de la mutualité : les obligations d’information en matière de gestion des contrats d’assurance vie
Comme le souligne le rapport de Christian Eckert sur la proposition de loi (11), l’une des avancées de la loi est de renforcer les obligations d’information des souscripteurs des contrats d’assurance vie ou de capitalisation. Les nouveaux articles L. 132-9-3-1 du code des assurances et L. 223-10-2-1 du code de la mutualité viennent ainsi renforcer les obligations de publicité et de renseignement sur le traitement des contrats non réclamés et le versement par les assureurs des sommes dues à leurs bénéficiaires. Cette obligation répond à la recommandation de la Cour des comptes (12) de « renforcer la publicité sur les sommes concernées et sur les démarches entreprises par les assureurs pour mettre en œuvre l’obligation de recherche des bénéficiaires », chaque assureur étant désormais tenu de publier annuellement le nombre et l’encours des contrats faisant l’objet de la consultation du RNIPP.
L’arrêté du 24 juin 2016 fixe les conditions d’application de plusieurs dispositions relatives à publication annuelle d’informations concernant la gestion des contrats d’assurance sur la vie par les entreprises d’assurance et les mutuelles suite au décès du souscripteur, notamment en matière de recherche des bénéficiaires et de montant des capitaux décès non réglés.
Les articles prévoyant ces mesures d’information annuelle ont été créés par la loi Eckert dont il est directement question dans le présent rapport, mais également par la loi n° 2013-672 du 26 juillet 2013 de séparation et de régulation des activités bancaires. En effet, comme évoqué dans le rapport précité, les nouvelles dispositions complètent « l’approche plus d’ordre statistique que visent les articles L. 132-9-4 du code des assurances et L. 223-10-3 du code de la mutualité, introduits par la loi du 26 juillet 2013, qui prévoient que les organismes professionnels publient le bilan des dispositifs AGIRA 1 et AGIRA 2 ainsi que l’encours et le nombre global de contrats dont les capitaux ou les rentes n’ont pas pu être versés ».
L’ensemble de ces dispositions aboutit à l’obligation, pour l’ensemble des organismes gérant des contrats d’assurance vie, de publier deux rapports contenant des données très précises sur leur gestion de ces contrats.
i. Un rapport annuel devant faire l’objet d’une publication sur le site internet des organismes
L’article L. 132-9 du code des assurances et l’article L. 223-10-2-1 du code de la mutualité disposent tous deux que les entreprises d’assurance et les mutuelles « publient chaque année, chacune pour ce qui la concerne, le nombre et l’encours des contrats non réglés ». Cette publication doit également préciser l’ensemble des démarches et recherches effectuées au cours de l’année afin de fournir l’ensemble des informations nécessaires aux ayants droit, notamment suite au décès du souscripteur du contrat dont ils sont informés grâce au dispositif de l’AGIRA II.
La loi du 26 juillet 2013 avait par ailleurs créé l’article L. 132-9-4 du code des assurances et l’article L. 223-10-3 du code de la mutualité, qui prévoyaient tous deux que les entreprises d’assurance et les mutuelles publient chaque année un bilan de l’application des procédures d’information des ayants droit, ainsi qu’un recensement des contrats non réglés. Ces données doivent également faire l’objet d’une publication accessible sur le site internet de l’organisme, et complètent les dispositions précédemment évoquées.
Ainsi, l’arrêté du 24 juin 2016 précise que les assureurs et les mutuelles ont désormais l’obligation de publier « annuellement sur [leur] site internet (...) ou sur tout support durable dans un délai de 90 jours ouvrables à compter du 1er janvier de chaque année » leur bilan complet de la mise en œuvre des procédures de recherche renforcées par la loi Eckert.
Concrètement, ce premier rapport repose sur la communication de deux tableaux retraçant toutes les actions menées auprès des assurés et bénéficiaires de contrats en déshérence. Le premier doit permettre de savoir combien de contrats ont été recherchés, de connaître le nombre d’assurés centenaires non décédés (y compris avec présomption de décès) et le montant total des avoirs concernés, ainsi que le nombre de contrats classés « sans suite » et le montant total des avoirs concernés. Le second tableau va présenter la gestion des contrats dont l’assuré a été identifié comme décédé.
L’arrêté précise que les données communiquées doivent concerner l’année passée, mais également présenter un état des lieux des cinq années précédentes.
ii. Un rapport annuel plus détaillé devant être remis annuellement à l’ACPR et au ministre de l’économie
Ces mêmes articles L. 132-9 du code des assurances et L. 223-10-2-1 du code de la mutualité prévoient également que ces organismes doivent adresser chaque année un rapport à l’ACPR et au ministre de l’économie « précisant le nombre et l’encours des contrats d’assurance sur la vie et des bons et contrats de capitalisation répondant à des critères fixés par arrêté du ministre chargé de l’économie, dont les capitaux ou les rentes dus n’ont pas été versés au bénéficiaire ».
Ce rapport, qui prend également la forme d’un tableau cependant plus complet que les précédents, concerne le détail du type de contrats pouvant potentiellement être transmis à la Caisse des dépôts et des consignations (assurance vie individuelle non réglée ; contrat collectif à adhésion obligatoire ou facultative souscris depuis plus d’un an à la date de la connaissance du décès ; bons et contrats de capitalisation nominatifs ou au porteur échus depuis six mois ; prestations non réclamées pour les contrats collectifs à adhésion obligatoire ou facultative lorsque l’assuré a plus de 65 ans…).
Ces obligations d’information viennent considérablement renforcer les obligations de transparence des organismes gérant des assurances vie, et participent à l’effectivité des mesures visant à retrouver les ayants droit grâce à la recherche active des assureurs et des mutuelles.
c. Arrêté en attente de publication : les dispositions relatives aux coffres-forts posent encore des questions juridiques
La création d’un cadre juridique spécifique pour les coffres-forts en déshérence a été votée à l’initiative de la commission des finances du Sénat lors de la discussion de la proposition de loi. En effet, comme le soulignait la Cour des comptes dans son rapport (13), le cas des coffres-forts fait partie intégrante de l’analyse globale des avoirs inactifs. Elle a souligné à cette occasion que les pratiques, s’agissant du traitement des cas d’inactivité et d’impayés de ces coffres, étaient très variables selon les établissements.
Le dispositif prévu au VI de l’article 1er de la loi du 13 juin 2014, s’attache tout d’abord à définir les coffres-forts inactifs (14), les établissements étant tenus de procéder à la recherche du titulaire, après avoir vérifié s’il était décédé ou non, ou de ses ayants droit. Cette démarche de recherche et d’information doit être renouvelée tous les cinq ans. À l’issue d’un délai de vingt ans d’inactivité, l’établissement est autorisé à procéder à la liquidation du contenu du coffre dont l’inventaire aura été établi par huissier, le produit ayant vocation à être transféré au budget de l’État après déduction de certains frais.
L’article précise par ailleurs la procédure spécifique pour les objets ayant une valeur inférieure à un seuil fixé par arrêté ou qui n’ont pu être vendus aux enchères publiques.
Il est complété par le III de l’article 13 de cette même loi, qui prévoit que pour les coffres-forts dont le titulaire ne s’est pas manifesté depuis trente ans et dont les frais de location n’ont pas été acquittés, l’établissement est tenu d’informer le propriétaire du coffre ou ses ayants droit. À l’issue d’un délai de six mois sans réponse, les procédures évoquées précédemment, et notamment la vente aux enchères publiques des biens concernés, peuvent être mises en œuvre.
La disposition relative aux biens pouvant présenter un intérêt culturel ou historique revêt une importance particulière aux yeux des rapporteurs, puisqu’elle concerne le patrimoine culturel français. Selon l’article 1er de la loi précitée, dans le cas les objets dont le montant est inférieur au seuil, encore indéterminé, que fixera l’arrêté, ou qui n’ont pu être vendus (15) judiciairement aux enchères publiques, les établissements financiers se voient proposer trois alternatives : ils sont alors autoriser à les détruire, ou bien à les conserver pour le compte du titulaire ou de ses ayants droit, ou encore, pour les biens pouvant présenter un intérêt culturel ou historique, à les transférer à un service public intervenant dans ces domaines – notamment les musées. Dans ce dernier cas, la personne morale dont dépend ce service public devient propriétaire du bien transféré (16).
Les rapporteurs soulignent que cette disposition devrait se présenter comme une obligation, et non comme une option à la libre discrétion des établissements détenant des coffres : en effet, en l’état du droit, un établissement financier pourrait légalement détruire ou conserver un bien culturel, ce qui apparaît comme peu acceptable. Par ailleurs, cette disposition en faveur du patrimoine culturel devrait faire l’objet d’une définition plus précise de ce que l’on entend par « biens pouvant présenter un intérêt culturel ou historique » afin de sécuriser le cadre juridique, ainsi que d’un contrôle renforcé afin que le transfert de ces biens au patrimoine de l’État soit systématique. Ces dispositions importantes nécessiteraient une modification législative.
Par ailleurs, il apparaît peu cohérent que la possibilité soit laissée aux établissements de « conserver pour le compte du titulaire ou de ses ayants droit » le contenu des coffres dont la valeur est inférieure au seuil fixé ou qui n’ont pu être vendu, dès lors que nous sommes justement en présence de coffres dont on ne parvient pas à retrouver ni le titulaire, ni ses ayants droits. Les Rapporteurs en concluent que ces dispositions mériteraient également d’être clarifiées.
Le décret du 28 août 2015 se contente de préciser à son article 6 que « le produit de la liquidation et des ventes mentionnées au III de l’article 13 de la loi du 13 juin 2014 susvisée est versé au comptable spécialisé du domaine dans le mois suivant la liquidation effective des titres ou la vente aux enchères publiques des biens déposés dans un coffre-fort. »
Selon la direction générale du Trésor, auditionnée par les rapporteurs, l’arrêté devant fixer les conditions d’application de ces dispositions est en cours de finalisation. En effet, certaines questions juridiques doivent encore être précisées, et notamment les conditions dans lesquelles peuvent se réaliser la vente aux enchères judiciaire. Les services n’ont n’a pas été en mesure de fournir des éléments de réponse plus précis aux rapporteurs à la date de publication du rapport.
Cet arrêté fixera également, comme prévu par la loi, la valeur en deçà de laquelle les établissements auront le choix de détruire, conserver ou transférer à un service public culturel le contenu du coffre, sans être contraints de procéder à une vente. À ce jour, aucune indication sur le montant de ce seuil n’a pu être communiquée aux rapporteurs : la rédaction de l’arrêté requiert en effet d’estimer le montant des frais générés par l’ouverture du coffre et la vente des lots qui le composent, cette estimation n’étant pas encore réalisée.
Cet arrêté devrait être publié en mars 2017.
d. Arrêté devant être pris courant 2017 : la rémunération des sommes déposées à la CDC au profit de cette dernière
Au titre des procédures de dépôt des sommes à la Caisse des dépôts et consignations pendant un délai de vingt à vingt-sept ans avant transfert à l’État, la loi dispose que « jusqu’à l’expiration de ce délai, la Caisse des dépôts et consignations détient, pour le compte des souscripteurs ou de leurs bénéficiaires, les sommes qui lui ont été déposées ».
Comme l’a indiqué la Caisse des dépôts et consignations dans le cadre des échanges avec les rapporteurs, ces sommes seront gérées par la section générale de la Caisse, et participeront au financement des actifs de la CDC sans affectation spécifique comme c’est la règle pour tous les fonds que gère la section générale.
Se pose cependant la question de la rémunération des sommes déposées à la Caisse des dépôts et consignations. Le décret de 2015 prévoit que cette dernière s’effectue selon les conditions de droit commun fixées à l’article L. 518-23 du code monétaire et financier, disposant que « le taux et le mode de calcul des intérêts des comptes de dépôt ouverts à la Caisse des dépôts et consignations et des sommes consignées à ladite caisse sont fixés par décision du directeur général, prise sur avis de la commission de surveillance et revêtue de l’approbation du ministre chargé de l’économie ».
À noter que l’instruction fiscale de juillet 2016 prévoit par ailleurs que la CDC est tenue, en sa qualité d’établissement payeur, d’opérer le prélèvement sur les produits de placement à valeur fixe prévu à l’article 125 A du code général des impôts et les prélèvements sociaux selon les modalités de droit commun, à raison des intérêts qu’elle sert au bénéficiaire des sommes.
À ce jour, les modalités de rémunération n’ont ainsi pas été fixées. Comme l’a exposé M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics, lors de la conférence de presse du 24 janvier 2017, cette rémunération devrait être fonction des frais d’investissement et de fonctionnement engagés par la Caisse afin de mettre en œuvre la procédure prévue par la loi Eckert. La mise en place de la plateforme Ciclade a, au premier chef, engendré un investissement initial d’environ 12 millions d’euros. Par ailleurs, le traitement des dossiers a rendu nécessaire la mise en place d’un service dédié composé d’environ cinquante personnes en charge du traitement des dossiers et des vérifications. Les frais de gestion récurrents sont évalués à 9 millions d’euros par an selon la Caisse des dépôts et consignations.
Cet arrêté devrait intervenir, selon le Trésor, dans le courant du premier trimestre/semestre 2017 une fois les montants transférés à la CDC connus avec précision et les hypothèses relatives à leur réactivation consolidées. En fonction de ces données, la rémunération des avoirs sera fixée sous forme d’arrêté. Il sera par ailleurs déterminé si cette dernière aura pour unique vocation de couvrir ces frais ou si elle ira au-delà.
e. La question de l’inclusion des comptes-titres nominatifs dans le champ de la loi Eckert : une clarification nécessitant une disposition réglementaire dans les plus brefs délais
Les actionnaires individuels ont le choix pour conserver leurs actions : soit auprès de la société cotée (le nominatif pur), soit auprès d’un intermédiaire financier (le nominatif administré ou au porteur). Le premier avantage des comptes nominatifs est l’absence de frais de garde pour l’actionnaire, et la plus grande simplicité de gestion. L’inactivité de ces comptes est actée à l’issue d’un délai de cinq ans sans manifestation du titulaire (17), contre un an pour les comptes courants de particuliers.
À l’issue d’un délai de trois ans en cas de décès ou de dix ans en cas d’inactivité, les avoirs en instruments financiers sont liquidés par l’établissement tenant le compte et le produit de la liquidation est déposé à la Caisse des dépôts et consignations (18). Il est à noter que la proposition de loi initiale ne prévoyait le transfert à la Caisse des dépôts et consignations que des titres financiers cotés. Un amendement sénatorial a étendu le champ d’application de la loi à tous les instruments financiers, élargissant l’obligation de liquidation aux valeurs mobilières non cotées (19).
Si l’inclusion des comptes-titres détenus par un intermédiaire bancaire ne pose pas question, celle des comptes-titres détenus directement par l’émetteur est demeurée plus incertaine. Ainsi, la Caisse des dépôts et consignations avait souligné lors des auditions menées par les rapporteurs que les acteurs de la place ne parvenaient pas à s’entendre sur l’applicabilité ou non de la loi Eckert aux comptes-titres nominatifs. Les associations professionnelles, telles que l’Association nationale des sociétés par actions (ANSA) et l’Association française des professionnels des titres (AFTI), souhaitaient également un positionnement de la direction générale du Trésor.
Selon la direction générale du Trésor, un texte réglementaire devrait préciser rapidement ce point. Il a été indiqué aux rapporteurs qu’un accord interministériel avait eu lieu afin de confirmer l’interprétation selon laquelle la loi Eckert est applicable aux émetteurs qui procèdent à des offres au public de titres financiers, le Conseil d’État devant être saisi rapidement d’un texte allant dans ce sens.
3. Les modifications du dispositif intervenues depuis 2015
Depuis la publication de la loi du 13 juin 2014, et alors même que les textes d’application n’étaient pas encore parus, plusieurs autres véhicules législatifs ont modifié les dispositions relatives aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence.
a. La loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques du 6 août 2015 : l’allongement du délai au terme duquel la gestion d’un plan d’épargne logement (PEL) considéré comme inactif est transféré à la Caisse des dépôts
L’article 140 de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques, dite « loi Macron », modifie en premier lieu l’article L. 312-20 du code monétaire et financier créé par la loi du 13 juin 2014. Comme vu précédemment dans le présent rapport, cet article prévoit les conditions dans lesquelles s’effectue le transfert des comptes inactifs à la Caisse des dépôts et consignations. Il dispose que ce dépôt a lieu à l’issue d’un délai de dix ans à compter de la date de la dernière opération constatée sur le compte ou à l’issue d’un délai de trois ans après la date du décès du titulaire du compte.
Cet article additionnel est issu d’un amendement gouvernemental déposé lors de la discussion du texte en première lecture au Sénat. L’article 140 procède à plusieurs modifications, clairement explicitées dans le rapport de l’Assemblée nationale du 11 juin 2015 fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner le projet de loi (20).
Cet article prévoit en premier lieu que, s’agissant des PEL dont le titulaire ne détient aucun autre compte au sein du même établissement de crédit, le délai de dix ans à l’issue duquel les sommes sont transférées à la Caisse est porté à vingt ans. Comme le souligne le rapport précité, « cette disposition vise à prendre en compte le fait que le PEL est ouvert pour une durée maximale de quinze ans, pendant laquelle il est possible qu’aucun mouvement ne soit opéré sur le compte. Le délai de dix ans pourrait conduire à transférer des comptes considérés comme inactifs alors que son titulaire est parfaitement identifiable et en droit d’exiger les sommes qui y sont déposées. »
Parallèlement, le délai de dépôt à la CDC, qui est de vingt ans pour les autres comptes inactifs, est réduit à dix ans pour les PEL afin de ne pas remettre en cause le principe de la prescription trentenaire, au terme de laquelle les avoirs sont acquis à l’État. Par cohérence avec le régime juridique appliqué aux autres comptes, il prévoit que, s’agissant des comptes déjà inactifs à la date de la publication de la loi, le transfert à la Caisse est opéré automatiquement lorsqu’aucune opération n’a été effectuée dans un délai de vingt à trente ans.
Les autres dispositions contenues dans cet article sortent du champ stricto sensu des mesures prévues par la loi Eckert (21).
Cette modification votée postérieurement vient utilement améliorer le dispositif en le rendant le plus pertinent possible pour chaque type de compte concerné par le nouveau dispositif.
b. La loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique du 10 décembre 2016 : le renforcement des sanctions prononcées par l’ACPR en matière de contrats d’assurance vie en déshérence
Lors de la discussion de la loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique, dite loi « Sapin 2 », le Sénat a adopté des dispositions renforçant le pouvoir de sanction de l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution concernant notamment les procédures afférentes aux assurances vie en déshérence émanant de la loi Eckert (22).
La commission des finances a adopté tout d’abord adopté un amendement ayant pour objet d’étendre un nouveau plafond de sanction à 15 % du chiffre d’affaires des personnes morales prévu pour les manquements sanctionnés par l’Autorité des marchés financiers en matière d’abus de marché, aux manquements poursuivis par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR).
En effet, les plafonds de sanction des deux autorités étaient auparavant alignés à 100 millions d’euros. Or, comme le souligne l’avis du 22 juin 2016 de M. de Montgolfier (23) : « les affaires récentes, notamment relatives à l’assurance vie en déshérence, ont montré que c’est bien devant la commission des sanctions de l’ACPR que ce plafond apparaît trop faible pour sanctionner de façon proportionnée certains grands établissements financiers. » En séance publique, un amendement du Rapporteur général a ramené le seuil de sanction devant l’ACPR à 10 % du chiffre d’affaires, par souci de cohérence avec les sanctions existantes en matière d’obligations prudentielles.
L’article 46 de la loi précitée modifie ainsi l’article L. 612-39 du code monétaire et financier relatif aux pouvoirs disciplinaires de l’ACPR, en disposant que cette dernière peut prononcer à l’égard des établissements financiers concernés « une sanction pécuniaire au plus égale à cent millions d’euros ou à 10 % du chiffre d’affaires annuel net au sens du V de l’article L. 612-40 du présent code » pour des manquements aux obligations qui leur incombent en matière de lutte contre les contrats en déshérence. Certaines des dispositions visées sont directement issues des évolutions votées dans le cadre de la loi Eckert :
− les dispositions de l’article L. 132-5 du code des assurances, relatives à la revalorisation post mortem des contrats et au montant des frais de gestion (cf. supra) ;
− les dispositions de l’article L. 132-9-3, relatives à l’obligation pour les entreprises d’assurance de s’informer du décès éventuel de l’assuré. Auparavant présentée comme une faculté, cette démarche a été rendue obligatoire par la loi Eckert, à une fréquence annuelle ;
− les dispositions en miroir concernant les mutuelles, visées aux articles L. 223-10-2 et L. 223-19-1 du code de la mutualité.
Ces mesures de transparence sont ainsi venues renforcer l’effectivité des nouvelles obligations pesant sur les organismes assurantiels depuis la loi Eckert en renforçant les pouvoirs de l’ACPR, ce dont se félicitent les rapporteurs.
c. La loi relative à l’égalité et à la citoyenneté du 27 janvier 2017 : des mesures relatives aux comptes inactifs des associations censurées par le Conseil constitutionnel
i. Les dispositions de l’article 48
L’article 48 de la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté (24) prévoyait que « le Gouvernement remet au Parlement, au plus tard le 1er juillet 2017, un rapport sur l’opportunité d’affecter les dépôts et avoirs des comptes inactifs des associations sur un compte d’affectation spéciale au bénéfice du fonds pour le développement de la vie associative ».
Cette disposition, adoptée par voie d’amendement en première lecture à l’Assemblée nationale à l’initiative du groupe Socialiste, résulte du constat que le nombre d’associations détenant un compte inactif peut être évalué à 1 million, sur les 2,4 millions d’associations recensées. Avec un encours moyen des comptes inactifs s’élevant entre 800 et 1 000 euros selon la Cour des comptes, les auteurs de cet article additionnel y voyaient une source potentielle de fonds (25) en faveur du développement des actions associatives.
Le choix de présenter cette évolution sous forme de rapport était nécessaire afin de ne pas se heurter à l’irrecevabilité financière au titre de l’article 40 de la Constitution.
La principale objection que l’on peut opposer à cette proposition a été soulevée lors de la discussion au Sénat, à savoir la durée de conservation des sommes par les établissements financiers d’une part (dix ans), puis par la Caisse des dépôts et consignations (vingt ans). Les fonds ainsi destinés aux associations seraient donc immobilisés pendant une très longue durée avant d’être réinvestis. Comme le soulignait le rapport de mesdames les sénatrices Dominique Estrosi Sassone et Françoise Gatel, « si une telle durée a été délibérément imposée pour éviter de léser les propriétaires de comptes inactifs ou leurs ayants droit, elle n’est pas adaptée dans le cas des comptes inactifs d’associations. Il faudrait donc modifier la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations. » (26)
Une telle modification, qui n’aurait pas eu en tout état de cause sa place dans la loi précitée, apparaît par ailleurs prématurée au regard de la mise en œuvre très récente de la loi Eckert, le transfert des sommes à la Caisse des dépôts et consignations ayant débuté en janvier 2016.
ii. Les dispositions de l’article 49
Le II de l’article L. 312-19 du code monétaire et financier impose aux teneurs de comptes de publier chaque année le nombre de comptes inactifs ouverts dans leurs livres et le montant total des dépôts et avoirs inscrits sur ces comptes.
L’Assemblée nationale a adopté en première lecture un article qui complète le II de l’article L. 312-19 précité et impose aux teneurs de comptes de distinguer, parmi les détenteurs de comptes inactifs, les personnes physiques des personnes morales, et pour ces dernières, les différents statuts juridiques. (27)
Cette disposition vise à connaître le montant des avoirs inactifs des associations dans le cadre de la réflexion lancée par le groupe Socialiste à l’Assemblée nationale sur l’élaboration d’un dispositif permettant d’affecter ces sommes au fonds pour le développement de la vie associative (cf. infra sur l’article 48 de la loi relative à l’égalité et à la citoyenneté).
Comme le souligne le rapport précité du Sénat, cette mesure permettrait « de connaître les sommes en jeu pour, le cas échéant, envisager une modification de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence précitée afin de pouvoir récupérer dans un délai plus bref les avoirs des comptes inactifs des associations et les transférer au fonds pour le développement de la vie associative », et serait donc cohérente avec l’objectif visé.
Cette mesure se heurte cependant aux mêmes objections que la précédente, à savoir un caractère prématuré en l’état au regard de l’applicabilité récente des dispositions de la loi Eckert. Par ailleurs, cette évolution constitue une nouvelle obligation de gestion pour les banques, qui pourrait constituer une charge substantielle, dans un contexte où la loi Eckert a déjà largement renforcé les obligations d’information et de communication des établissements bancaires.
Les dispositions des articles 48 et 49 de la loi précitée ont été censurées par le Conseil constitutionnel car elles « ne présentent pas de lien, même indirect, avec celles qui figuraient dans le projet de loi déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale. Adoptées selon une procédure contraire à la Constitution, elles lui sont donc contraires. » (28)
Sous réserve de l’introduire dans un véhicule législatif adapté, ces propositions demeurent des pistes intéressantes d’évolution du dispositif. Elles pourraient utilement être retravaillées, après une expertise plus précise menée sur les comptes inactifs d’associations et sur les conséquences pour les établissements bancaires de cette nouvelle obligation en matière de reporting. Elles risquent en effet de représenter une charge de gestion importante, voire disproportionnée au regard de l’objectif, et dont il faut s’assurer du caractère bénéfique.
4. Le régime fiscal associé aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence
a. Le régime fiscal prévu initialement par la loi du 13 juin 2014
L’article 6 de la loi du 13 juin 2014 définit le régime fiscal applicable aux sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations lors de leur versement au souscripteur ou aux bénéficiaires de l’ancien contrat d’assurance vie. Le rapport de l’Assemblée nationale précité (29) expose le dispositif présenté initialement dans la proposition de loi, ainsi que les modifications adoptées par la commission des finances de notre Assemblée. En effet, cette dernière a adopté un amendement du Rapporteur général et auteur de ce texte reprenant les recommandations du Conseil d’État et permettant de compléter le régime fiscal applicable aux sommes versées par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) aux personnes se manifestant auprès d’elle.
Le principe qui prévalait est celui de la neutralité fiscale du dépôt à la CDC soit un régime identique à celui auquel ces sommes auraient été soumises si, à la date de leur dépôt, elles avaient été versées à leur bénéficiaire ou aux ayants droit de celui-ci.
Ainsi, dans le cadre de la loi Eckert, le régime fiscal applicable au transfert des sommes de la CDC à l’ayant droit était celui applicable au moment du transfert des fonds du compte inactif vers la CDC, de manière à ne pas pénaliser cet ayant droit à qui l’on ne peut pas reprocher d’avoir oublié ces sommes.
b. Les évolutions issues de la loi de finances rectificative pour 2014 et les précisions apportées par l’instruction fiscale de juillet 2016
Le régime fiscal des sommes déposées à la CDC et restituées à leur bénéficiaire a été substantiellement modifié par l’article 89 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2014 (30), par voie d’amendement gouvernemental, et alors même que les dispositions de la loi Eckert n’étaient pas encore entrées en vigueur (31). Ces modifications concernent principalement les sommes ayant fait l’objet d’un transfert en numéraire à la Caisse quand elles sont reversées à leurs bénéficiaires en raison du décès du titulaire du compte ou de l’assuré, mais ont également procédé à un certain nombre d’ajustements dans le cas d’un reversement au titulaire du compte.
Le décret d’application du 28 août 2015 évoqué précédemment (32) a également précisé les dispositions fiscales dans son article 5. Ces mesures réglementaires n’étaient pas explicitement prévues par la loi et concernent les obligations déclaratives de la CDC auprès de la direction générale des finances publiques en cas de reversement des avoirs au bénéficiaire ou à ses ayants droit.
Le régime d’imposition des comptes inactifs et des contrats en déshérence transférés à la Caisse des dépôts a fait l’objet d’une instruction fiscale au Bulletin officiel des finances publiques en juillet 2016 (33).
Deux cas peuvent être distingués, selon que les sommes sont reversées au titulaire du compte lui-même ou du contrat ou à ses ayants droit.
i. Le régime fiscal applicable aux produits générés par les sommes et avoirs transférés à la CDC et reversés, le cas échéant, au titulaire du compte ou du contrat déclaré inactif ou en déshérence : l’application du droit commun
Il s’agit en grande partie du dispositif fiscal prévu par la loi du 13 juin 2014, ajusté par l’article 89 de la LFR pour 2014, qui a procédé à la création d’un article 125 ter du code général des impôts (CGI) relatif au reversement par la CDC de la fraction des sommes ayant le caractère de revenus de capitaux mobiliers.
• Le régime d’imposition de droit commun pour les produits constatés lors de la période d’inactivité
Pour les produits constatés pendant la période d’inactivité du compte ou du contrat, les produits générés par les sommes et avoirs inscrits sur ce compte ou ce contrat sont imposables dans les conditions et suivant les modalités de droit commun des capitaux mobiliers au moment de leur paiement ou inscription en compte : ils sont donc soumis au prélèvement sur les dividendes des actions à l’impôt sur le revenu prévu à l’article 117 quater du CGI, et à l’imposition sur le produit des valeurs mobilières obligataires prévue à l’article 125 A du CGI.
De même, les prélèvements sociaux sont opérés à la source par l’établissement payeur, dans les conditions de droit commun prévues par l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, relatif au prélèvement de la contribution sociale généralisée (CSG) sur les produits de placement.
Comme le précise l’instruction fiscale, les produits et gains considérés sont donc en principe transférés à la Caisse des dépôts et consignations pour leur montant net des prélèvements sociaux.
• L’imposition de la fraction des sommes restituées par la Caisse des dépôts et consignations au contribuable en fonction de leur nature
− La fraction de ces sommes ayant le caractère de produits attachés à des contrats d’assurance sur la vie ou à des bons ou contrats de capitalisation :
Elle est soumise à l’impôt sur le revenu dans les conditions définies par l’article 125-0 A du code général des impôts à la date du dépôt : l’article 6 de la loi du 13 juin 2014 a en effet ajouté un II ter étendant l’applicabilité de ces dispositions aux sommes reversées par la CDC. Le régime fiscal favorable de ces contrats, par hypothèse anciens, est ainsi préservé, notamment la possibilité d’opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire, dont le taux est dégressif selon la durée de détention (34).
Comme dit précédemment, le régime fiscal applicable au transfert des sommes de la CDC à l’ayant droit était celui applicable au moment du transfert des fonds du compte inactif vers la CDC, de manière à ne pas pénaliser cet ayant droit à qui l’on ne peut pas reprocher d’avoir oublié ces sommes. Ce principe a été remis en cause par la LFR pour 2014, puisque le produit des assurances vie est désormais soumis à l’impôt sur le revenu dans les conditions en vigueur au moment du versement à l’ayant droit, et non plus au moment du transfert à la CDC.
– La fraction des sommes restituées ayant le caractère de gain de cession de valeurs mobilières :
Elle est soumise à l’impôt sur le revenu dans les conditions prévues à l’article 150-0 A du code général des impôts. Comme pour les produits d’assurance vie à l’article 125-0-A, le régime fiscal applicable aux plus-values mobilières n’est plus celui en vigueur à la date du transfert à la Caisse des dépôts et consignations, comme prévu initialement par la loi du 13 juin 2014, mais bien celui en vigueur au moment du reversement au bénéficiaire. Cette règle est également valable pour les prélèvements sociaux associés.
− la fraction des sommes versées par la CDC ayant le caractère de revenus de capitaux mobiliers mentionnés à l’article 117 quater du CGI (dividendes des actions) et à l’article 125 A du même code (produits des obligations) :
Comme dit précédemment, l’article 89 de la LFR pour 2014 a par ailleurs créé l’article 125 ter du CGI qui prévoit que soient taxés selon les règles de droit commun les dividendes et produits de placement à valeur fixe. Comme pour les autres types de revenus, ces sommes sont soumises à l’impôt sur le revenu suivant les règles de taxation en vigueur l’année de leur versement au contribuable titulaire du compte inactif.
Il est à noter qu’afin d’éviter une double imposition des sommes, les revenus ayant été taxés préalablement au titre de la période d’inactivité sont considérés comme exonérés d’impôt sur le revenu.
La LFR pour 2014, en modifiant le régime fiscal applicable en faveur de celui qui prévaut à la date du versement au contribuable titulaire du compte, créé un cadre juridique potentiellement moins favorable à ce dernier car il remet en cause partiellement le principe de neutralité fiscale. Ce dispositif a cependant le mérite de la simplicité et de la lisibilité : le dépôt des sommes à la CDC pouvant perdurer jusqu’à vingt ans, il aurait été complexe pour l’administration, et peu compréhensible pour le contribuable, d’appliquer un régime fiscal très ancien.
ii. Le régime fiscal applicable aux sommes restituées par la CDC aux ayants droit du titulaire du compte ou de l’assuré décédé ou à ses bénéficiaires : la création d’un régime ad hoc par la LFR pour 2014
Contrairement aux versements effectués au bénéfice du titulaire du compte ou du contrat, ces sommes ne peuvent en effet pas être imposées à l’impôt sur le revenu.
• Les dispositions fiscales issues de la loi Eckert
Ce régime fiscal s’applique aux sommes ayant fait l’objet d’un dépôt auprès de la CDC et qui sont reversées par celle-ci postérieurement au décès de l’assuré, du titulaire du contrat de capitalisation ou du titulaire du compte bancaire inactif sont, pour les versements réalisés à compter du 1er janvier 2016.
L’article 6 de la loi du 13 juin 2014 a inclus les sommes versées au bénéficiaire par la CDC au titre des nouveaux articles L. 132-27-2 du code des assurances et L. 223-25-4 du code de la mutualité dans le champ du régime fiscal applicable à la prestation décès du contrat d’assurance vie. Cette évolution a engendré la modification des deux dispositions principales en la matière :
− est applicable le régime fiscal sui generis prévu à l’article 990 I du code général des impôts, relatif aux prélèvements sur les sommes versées par les organismes d’assurance et assimilés à raison des contrats d’assurance en cas de décès. La loi du 13 juin 2014 avait en effet inséré un I ter qui incluait dans le prélèvement des « sommes versées au bénéficiaire par la Caisse des dépôts et consignations en application des articles L. 132-27-2 du code des assurances et L. 223-25-4 du code de la mutualité », étant précisé par la LFR pour 2014 que ce prélèvement s’applique dès lors que les sommes concernées entrent dans le champ d’application de l’article 990 I au jour de leur dépôt à la Caisse.
Ainsi, si les sommes versées au bénéficiaire d’une assurance vie après le décès de l’assuré ne font pas partie de la succession de ce dernier et ne sont donc pas soumises aux droits de mutation à titre gratuit, elles sont assujetties à un prélèvement spécifique sur la valeur de rachat correspondant aux primes versées jusqu’à l’âge de 70 ans, prévu à l’article 990 I du code général des impôts.
Après un abattement de 152 500 euros, ces sommes sont taxées à un taux forfaitaire de 20 % pour la part taxable inférieure ou égale à 700 000 euros et à 31,25 % pour la part taxable excédant ce seuil ;
− était également applicable la dérogation au régime fiscal de l’article L. 990 I du CGI, prévue à l’article 757 B du même code : les sommes qui correspondent à des primes versées par le souscripteur après l’âge de soixante-dix ans devaient pour leur part être soumises aux droits de succession, pour la part de leur montant qui excède 30 500 euros, dans les conditions de droit commun en vigueur. Cette dérogation a été abrogée avant même sa mise en application.
• La création d’un régime ad hoc par la LFR pour 2014 au nouvel article 990 I bis du CGI
La loi de finances rectificative pour 2014 a revu en profondeur ce dispositif, en procédant à deux évolutions majeures alors même que les dispositions issues de la loi Eckert n’étaient pas encore entrées en vigueur.
Tout d’abord, l’application de l’article 757 B du CGI aux sommes versées par la CDC dans le cadre du dispositif de la loi Eckert a été abrogée.
La loi précitée a en conséquence créé un nouveau régime fiscal visant à simplifier la procédure de liquidation. D’après l’exposé sommaire de l’amendement présenté par le Gouvernement en première lecture à l’Assemblée nationale, ce dispositif « vise ainsi à instaurer, en lieu et place des droits de mutation à titre gratuit (DMTG), un prélèvement ad hoc sur les sommes ayant fait l’objet d’un transfert en numéraire à la CDC quand elles sont reversées à leurs bénéficiaires à raison du décès du titulaire du compte ou de l’assuré ». (35) Ce prélèvement est désormais prévu à l’article 990 bis I du CGI.
Le champ d’application de ce prélèvement ad hoc, distinct de celui qui s’applique au titre de l’article 990 I, est le suivant :
– Les sommes dues à raison du décès de l’assuré, quand elles n’entrent pas dans le champ d’application de l’article 990 I soit :
o les sommes dues à des bénéficiaires, désignés ou non au contrat, en raison du décès de l’assuré et correspondant à des primes versées après les soixante-dix ans de ce dernier. Il s’agit des sommes qui auraient dû être soumises aux droits de mutation à titre gratuit en application de l’article 757 B du CGI, si elles n’avaient pas été déposées à la CDC ;
o les sommes dues à raison de primes versées avant les soixante-dix ans de l’assuré lorsqu’elles ne sont pas stipulées au profit d’un ou plusieurs bénéficiaires désignés au contrat (36).
– les sommes qui sont dues à raison de l’échéance de contrats d’assurance sur la vie ou de bons de capitalisation et dont l’assuré est décédé avant le reversement par la Caisse des dépôts et consignations, puisqu’elles n’entrent pas dans le champ de l’article 125-0 A du CGI ;
– les sommes qui sont dues à raison de comptes bancaires inactifs dont le titulaire est décédé : le prélèvement s’applique ainsi aux sommes versées aux ayants droit du titulaire du compte inactif visé au 2° du I de l’article 312-19 du code monétaire et financier dont les sommes ont été déposées à la CDC à l’issue du délai de trois ans suivant la date du décès du titulaire du compte, mais également à l’issue du délai de dix ans mentionné au 1° du I, dès lors que le titulaire du compte est décédé au jour du reversement des sommes par la CDC.
Le nouveau dispositif prévoit un prélèvement spécifique qui demeure proche de celui existant pour l’assurance vie à l’article 990 I : il s’élève à 20 % pour la fraction inférieure à 700 000 euros et 31,25 % au-delà, avec un abattement toutefois limité à 15 000 euros, au lieu de 152 000 euros pour l’assurance vie. Cet abattement plus faible s’explique par le fait que, dans le cas de l’article 990 bis I, les sommes ne reviennent pas aux bénéficiaires visés par le contrat d’assurance vie mais aux héritiers, ce qui justifie en soi un régime fiscal moins avantageux.
Ce dispositif a par ailleurs le mérite de simplifier le prélèvement fiscal puisque comme le soulignait l’exposé sommaire de l’amendement gouvernemental : « Ce prélèvement ad hoc permettrait ainsi de s’affranchir de devoir procéder à la " reliquidation " de la succession lors du versement de ces sommes par la CDC à leurs bénéficiaires, soit plusieurs années après le décès du titulaire/assuré, et donc de simplifier les modalités de taxation. »
Ne sont pas assujettis au prélèvement de l’article 990 I bis du CGI :
− le conjoint survivant, le partenaire lié au défunt par un pacs et les frères et sœurs qui sont exonérés de droits de mutation par décès (37) ;
− les personnes morales ou organismes bénéficiaires des dons et legs exonérés de droits de mutation à titre gratuit en application des dispositions de l’article 795 du CGI sur les sommes qui leur sont versées à raison des contrats d’assurance en cas de décès.
Enfin, conformément à l’article 5 du décret du 28 août 2015 portant application de la loi Eckert, la CDC, lorsqu’elle reverse les sommes qui entrent dans le champ d’application du I ter de l’article 990 I du CGI et de l’article 990 I bis du CGI, a une obligation d’information auprès du comptable de la direction générale des finances publiques, dont la liste est fixée à l’article 344 G nonies de l’annexe III au CGI (38) et ce pour chaque bénéficiaire des sommes reversées.
Le traitement fiscal et social de droit commun des sommes correspondant à la participation ou à l’intéressement des salariés conservées par les entreprises
Au plan fiscal, les sommes en cause seront imposées dans les conditions de droit commun lors de leur reversement par la Caisse des dépôts et consignations (CDC) au bénéficiaire.
Si ces sommes sont reversées au salarié sur sa demande, celles-ci seront soumises à l’impôt sur le revenu dans la catégorie des traitements et salaires au titre de l’année de leur versement, sous réserve de l’application éventuelle des exonérations prévues au 18° bis de l’article 81 et à l’article 163 bis AA du code général des impôts (CGI).
Il est rappelé que ces exonérations sont notamment conditionnées par le placement des sommes reçues sur un plan d’épargne salariale (PEE, PERCO…) dans les quinze jours de la date à laquelle il a été informé du montant qui lui est attribué, condition qui pourrait être difficile à remplir en l’espèce, le contribuable ayant vraisemblablement quitté l’entreprise.
Si le salarié concerné est décédé et que les sommes sont reversées aux héritiers, celles-ci seront comprises de plein droit dans l’actif héréditaire imposable et soumises au barème des droits de mutation à titre gratuit prévu à l’article 777 du code général des impôts. Elles ont également vocation à figurer dans la dernière déclaration d’impôt sur le revenu du défunt, déposée en son nom par les héritiers, aux fins d’une imposition dans la catégorie précitée des traitements et salaires.
En effet, le prélèvement ad hoc institué par l’article 990 I bis du CGI n’a pas vocation à s’appliquer à « la participation et l’intéressement qui sont conservés par les entreprises ». Il ne vise, exclusivement, que les sommes reversées par la CDC issues de contrats d’assurance ou de bons ou contrats de capitalisation en déshérence ou celles issues de comptes bancaires inactifs.
Au titre des comptes bancaires inactifs, seules sont visées les « sommes versées, à raison du décès du titulaire du compte, par la Caisse des dépôts et consignations en application de l’article L. 312-20 du code monétaire et financier ».
Or, cet article concerne les comptes dont le titulaire ne s’est pas manifesté depuis au moins douze mois : tel n’est pas le cas ici puisque le compte utilisé par l’entreprise et transféré à la CDC est nécessairement ouvert au nom de l’entreprise, laquelle s’est nécessairement manifestée, ne serait-ce que pour demander le transfert du compte à la CDC.
Au plan social, les sommes reversées suivront le régime social de droit commun.
Les sommes attribuées aux salariés sont exclues de l’assiette des cotisations de sécurité sociale (39) et assujetties à la contribution sociale généralisée (CSG) et à la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au titre des revenus d’activité (40).
En raison de cette double particularité d’exemption d’assiette de cotisations de sécurité sociale et d’assujettissement à la CSG/CRDS, l’article L. 137-15 du code de la sécurité sociale assujettit également les sommes versées par l’entreprise au titre de l’intéressement à la contribution spécifique dite « forfait social » dont le taux a été porté à 20 % par la loi de finances rectificative pour 2012, excepté pour les sommes affectées à la réserve spéciale de participation au sein des sociétés coopératives et participatives (SCOP) pour lesquelles le taux reste fixé à 8 % (41).
Source : direction générale du Trésor – réponse au questionnaire des rapporteurs.
B. LES PREMIERS ÉLÉMENTS CHIFFRÉS
1. Les demandes de rapports prévues par la loi (article 13 et article 15)
La loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence prévoit la remise de plusieurs rapports afin d’assurer l’effectivité de la mise en œuvre des mesures votées par le législateur.
a. Au IX de l’article 13 : un rapport que l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) devait remettre au Parlement avant le 1er mai 2016
Ce dernier devait décrire, pour les années 2014 et 2015 :
« 1° Les actions menées pour contrôler le respect par les organismes d’assurance de leurs obligations de recherche et d’information des souscripteurs et des bénéficiaires de contrats d’assurance sur la vie ou de bons ou contrats de capitalisation ainsi que de l’obligation de reversement des sommes acquises à l’État en application de l’article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques ;
« 2° L’évolution de l’encours et du nombre de contrats d’assurance sur la vie et de bons ou contrats de capitalisation non réglés. »
L’ACPR s’est acquittée de cette obligation en rendant son rapport le 28 avril 2016 (42). Les rapporteurs ne peuvent que se féliciter de la qualité et de l’exhaustivité de ce dernier, qui a constitué un point d’étape essentiel au moment de la mise en œuvre de la loi Eckert à partir du 1er janvier 2016 (cf. infra).
b. À l’article 15 : le rapport annuel de la Caisse des dépôts et consignations (CDC)
Cet article prévoit que : « la Caisse des dépôts et consignations publie chaque année le nombre de dépôts, d’avoirs, de contrats d’assurance sur la vie et de bons ou contrats de capitalisation qui y ont été déposés en application de la présente loi. Elle publie également, pour chacun des produits financiers susmentionnés, le montant déposé au cours de l’année, le montant total des sommes détenues ainsi que le montant versé aux titulaires, aux ayants droit ou aux bénéficiaires au cours de l’année. Elle adresse un rapport annuel au Parlement sur le suivi et la gestion des sommes qu’elle détient au titre de la présente loi. »
La loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence a été mise en œuvre à partir du 1er janvier 2016, mais la plateforme Ciclade, qui constitue le cœur du dispositif géré par la CDC, n’est opérationnelle que depuis le 1er janvier 2017.
Le premier rapport remis par la CDC au titre de l’article 15 de la loi Eckert devrait donc être transmis au Parlement à l’issue de l’année 2017.
2. Une première estimation des volumes financiers concernés par le dispositif mis en place par la loi Eckert
a. Les sommes transférées à la Caisse des dépôts et consignations en application des articles L. 312-20 du code monétaire et financier et L. 132-27-2 du code des assurances : 3,7 milliards d’euros
i. Montant et nature des avoirs transférés à la Caisse des dépôts et consignations
Selon les derniers chiffres communiqués par la Caisse des dépôts et consignations et le ministère de l’économie et des finances, 3,7 milliards d’euros ont été transférés à la Caisse des dépôts et consignations entre le 1er janvier et 31 décembre 2016.
Le tableau suivant récapitule les principales données relatives à la répartition entre les différents avoirs concernés :
TRANSFERTS À LA CAISSE DES DÉPÔTS AU 31 DÉCEMBRE 2016
Comptes bancaires |
Épargne salariale |
Assurance |
TOTAL | |
Sommes transférées (en millions d’euros) |
1 900 |
938 |
843 |
3 681 |
Nombre de produits transférés |
5 500 000 |
408 000 |
550 000 |
6 458 000 |
Avoirs moyens transférés (en euros) |
345 |
2 299 |
1 533 |
570 |
Source : conférence de presse de M. Christian Eckert sur la mise en œuvre de la loi Eckert, 24 janvier 2017.
Les avoirs proviennent de 253 établissements différents (banques, assureurs, sociétés de gestion d’épargne notamment). Les comptes bancaires représentent 85 % des comptes transférés à la Caisse des dépôts et consignations, contre 9 % pour les produits d’assurance et 6 % pour les comptes d’épargne salariale.
Il est à noter qu’à ce jour, les rapporteurs n’ont pu obtenir aucune donnée chiffrée relative aux coffres-forts (encours des coffres-forts inactifs, taux de réactivation, évaluation des transferts à la Caisse des dépôts et consignations, etc.).
ii. Un taux de réactivation satisfaisant au regard des données disponibles
La Fédération bancaire française (FBF) a indiqué que, suite à la mise en œuvre de la loi Eckert, le taux de réactivation des comptes bancaires inactifs s’élevait au total à 60 % des comptes. Cependant, ne sont pas évaluables de manière fiable à la date de publication du présent rapport :
– le chiffrage global sur l’ensemble des établissements bancaires du stock actualisé de comptes inactifs identifiés à compter de l’entrée en vigueur de la loi Eckert. Le rapport de la Cour des comptes (43) précité évoquait le chiffre de 1,6 milliard d’euros, d’ores et déjà dépassé puisque l’encours transféré à la Caisse des dépôts s’élève à 1,9 milliard d’euros ;
– par suite, le chiffrage des sommes réinjectées dans l’économie au profit des titulaires ou des bénéficiaires retrouvés à la suite des recherches menées par les établissements bancaires.
Il a été indiqué aux rapporteurs que les premiers chiffrages consolidés seraient disponibles au cours du premier semestre 2017. En revanche, des données précises afférentes à certains établissements bancaires ou organismes assuranciels sont présentés dans la seconde partie du présent rapport (cf. infra).
Concernant les contrats d’assurance, l’ACPR a évalué dans son rapport du 29 avril 2016 le taux de réactivation sur les encours de contrats en déshérence (hors retraite) par type de compte arrêté au 31 décembre 2014 sur un panel de vingt-huit sociétés :
– 41 % sur les capitaux décès des contrats de type « épargne » pour 1,1 milliard d’euros (soit 114 960 contrats et 38 % du total des contrats concernés) ;
– 57 % sur les capitaux décès des contrats collectifs pour 185 millions d’euros (soit 13 163 contrats et 49 % du total des contrats concernés) ;
– 38 % sur les capitaux à terme pour 411 millions d’euros (soit 187 064 contrats et 24 % du total des contrats concernés) ;
– 11 % sur les bons et contrats de capitalisation pour 175 millions d’euros (soit 67 944 contrats et 17 % du total des contrats concernés).
Ces résultats concernent une période antérieure à la mise en œuvre de la loi Eckert, sous le régime de la loi de 2007, qui avait d’ores et déjà largement amélioré la protection des titulaires et bénéficiaires de contrats d’assurance vie. Les obligations de recherche issues de la loi Eckert devraient donc en toute logique permettre une amélioration de ces taux de réactivation.
Les obligations d’information annuelle incombant aux établissements financiers également prévues par la loi du 13 juin 2014 permettront d’évaluer ces résultats en toute transparence dès l’issue de l’année 2017.
b. Une évaluation plus délicate des sommes qui seront reversées à l’État à l’issue du délai de trente ans
Il est important de souligner que la loi Eckert poursuit comme objectif premier de protéger les épargnants, et non d’abonder le budget de l’État par le biais des sommes issues des comptes inactifs et des contrats d’assurance vie non réclamés.
Les sommes acquises à l’État résultent, au moment de l’entrée en vigueur de la loi, de deux types de situations distinctes :
i. Les comptes inactifs ou les contrats non réclamés détenus par un établissement financier depuis trente ans ou plus au 1er janvier 2016 : l’application ancienne de la prescription trentenaire
Au titre de la prescription trentenaire, l’affectation des sommes résultant d’avoirs inactifs ou non réclamés est double :
− concernant les sommes issues de comptes bancaires inactifs, elles sont directement versées à l’État sans être déposées à la Caisse des dépôts et consignations préalablement, au titre de la prescription trentenaire qui s’appliquait depuis de nombreuses années aux comptes bancaires et aux avoirs financiers inactifs (article L. 1126-1 du code général de la propriété des personnes publiques) ;
− concernant les contrats d’assurance vie en déshérence, elles constituent des recettes affectées au budget de la sécurité sociale depuis 2007. En effet, la loi n° 2006-1640 du 21 décembre 2006 de financement de la sécurité sociale pour 2007 a inclus les contrats d’assurance vie comportant une valeur de rachat ou de transfert dans le champ d’application de la déchéance trentenaire de propriété au profit de l’État, et en a affecté le produit correspondant au Fonds de réserve pour les retraites (FRR). Dans un deuxième temps, la loi n° 2009-1646 du 24 décembre 2009 de financement de la sécurité sociale pour 2010 a complété l’article L. 135-3 du code de la sécurité social afin de réaffecter ces sommes au Fonds de solidarité vieillesse (FSV). Enfin, depuis la loi de financement de la sécurité sociale pour 2017 (44), les avoirs sont transférés à la branche vieillesse du régime général.
La mise en œuvre de la loi Eckert au 1er janvier 2016 aurait pu laisser penser qu’une meilleure identification des avoirs inactifs aurait engendré un surplus de recettes au profit de l’État. Il n’en est rien, puisque le versement à l’État au titre de la prescription trentenaire des comptes bancaires inactifs pour 2016 s’élève à 25 millions d’euros (45). Au titre de cette même année, 15 millions d’euros ont été transférés au Fonds de solidarité vieillesse (FSV), soit un total de 40 millions d’euros.
À titre de comparaison, le tableau suivant présente les sommes perçues par l’État entre 2008 et 2012, qui ont été globalement très variables mais supérieures à l’encours constaté en 2016 :
SOMMES REVERSÉES À L’ÉTAT AU TITRE DE LA PRECRIPTION TRENTENAIRE
(en euros)
2008 |
14 553 808 |
2009 |
18 177 665 |
2010 |
34 983 223 |
2011 |
107 830 718 |
2012 |
76 580 140 |
Moyenne |
50 425 110,8 (46) |
Source : direction générale du Trésor.
Sur une tendance longue depuis 1980, le montant total perçu par l’État au titre des comptes inactifs serait de 534,6 millions d’euros (47).
Les rapporteurs ont pu constater que le chiffrage des avoirs reversés à l’État au titre de la prescription trentenaire souffrait d’un manque de clarté et d’exhaustivité. En effet :
– lors de sa conférence de presse du 24 janvier 2017, M. Christian Eckert a évoqué un volume courant situé entre 1 et 2 millions d’euros perçus par l’État au titre de la prescription trentenaire. Ce chiffrage apparaît très éloigné des données ci-dessus transmises par l’administration ;
− les chiffres transmis par la direction générale du Trésor n’incluent pas les assurances vie touchées par la prescription trentenaire, puisqu’il s’agit d’un financement fléché vers le budget de la sécurité sociale, et qui plus est très instable (FRR, FSV puis branche vieillesse) : afin de renforcer la lisibilité et la transparence des sommes acquises au titre de la prescription trentenaire, il serait préférable que l’administration puisse présenter un bilan consolidé de l’ensemble des sommes transférées par les organismes bancaires et assurantiels jusqu’à aujourd’hui.
Le chiffrage des sommes reversées à l’État au titre de la prescription trentenaire doit demeurer un point de vigilance. Les rapporteurs préconisent plus de transparence, tant concernant le bilan des sommes versées au titre des années précédentes que dans l’évaluation des transferts futurs dans le cadre de la nouvelle procédure de la loi Eckert.
ii. Les sommes prévisionnelles qui reviendront à l’État dès lors que le délai de dépôt à la Caisse des dépôts et consignations sera arrivé à expiration (soit un délai total de trente ans)
Aucune évaluation prévisionnelle n’a pu être fournie aux rapporteurs, car ces transferts seront fonction de l’efficacité des recherches de bénéficiaires menées d’une part par les établissements financiers, d’autre part, par la Caisse des dépôts et consignations via la plateforme Ciclade, ainsi que du nombre de comptes ou contrats arrivant chaque année à l’issue du délai légal de dépôt à la Caisse des dépôts.
Par ailleurs, la loi Eckert prévoit un transfert automatique de l’ensemble des sommes, qu’elles émanent de comptes bancaires inactifs ou de contrats en déshérence, au budget de l’État. En l’état du droit, cela devrait donc se traduire par une perte de recettes pour le budget de la sécurité sociale – qui demeurerait très modique au regard d’un budget total de près de 500 milliards d’euros.
II. L’ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI DU 13 JUIN 2014 A PERMIS D’ENCLENCHER UN CYCLE VERTUEUX
Si l’entrée en vigueur de la loi du 13 juin 2014 a entraîné une mobilisation massive tant des autorités publiques que des établissements financiers, c’est en raison du stock très important de contrats non réglés ou inactifs qui n’avaient jusque-là fait l’objet que de peu d’attention. Le traitement de ce passif a nécessité l’élaboration de procédures, le développement de systèmes informatiques et la mobilisation de moyens humains conséquents, qui permettront désormais d’améliorer et de fluidifier le traitement des nouveaux dossiers. De ce point de vue, la loi Eckert a enclenché un mécanisme vertueux de prise en compte et de traitement rapide des situations de déshérence passées, présentes et à venir.
A. LA MISE EN ŒUVRE DE LA LOI ECKERT AU SEIN DES ÉTABLISSEMENTS CONCERNÉS
Dès les travaux de la Cour des comptes et les travaux préparatoires de la loi du 13 juin 2014, les établissements financiers, et notamment les assureurs, se sont progressivement mobilisés pour améliorer leurs procédures en la matière.
1. Un effort très conséquent de la part de l’ensemble des établissements
Le coût d’entrée dans le dispositif a nécessairement été lourd pour les établissements, qui ont dû mettre en place un ensemble de procédures visant à répondre aux nouvelles obligations édictées par la loi et par ses textes d’application. Le travail de recensement et de relance qui s’est progressivement mis en place a permis une résorption des défaillances antérieurement constatées.
a. En ce qui concerne les comptes inactifs
Comme il a été rappelé, avant l’entrée en vigueur de la loi Eckert, la seule obligation pesant sur les banques était le respect de la déchéance trentenaire. Durant cette longue période d’inactivité des comptes, les établissements bancaires bénéficiaient d’une totale liberté de gestion de ces comptes. L’absence d’obligation d’information ainsi que le prélèvement de frais de gestion parfois abusifs étaient contraires aux intérêts des clients de ces comptes.
L’entrée en vigueur de la loi a mis un coup d’arrêt très net à ces pratiques, et les nouvelles obligations ont permis de moderniser et d’améliorer la gestion de ces comptes inactifs.
i. Le recensement des comptes concernés
Une première étape, qui s’est déroulée durant toute l’année 2016, a été celle de l’identification des comptes inactifs, en fonction des critères posés par la loi. Cette première étape a représenté un très gros travail de recherche et d’analyse de l’ensemble des comptes ouverts dans les livres des banques. L’encours et le nombre de comptes inactifs ne faisaient en effet pas l’objet d’un recensement particulier dans le cadre des informations chiffrées que les établissements de crédit doivent transmettre à l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), et les pratiques des établissements en la matière étaient très diverses.
Les deux distributeurs historiques du livret A, La Banque postale et le groupe Caisse d’épargne, ont particulièrement été concernés par la problématique de l’inactivité des comptes tant était répandue la pratique de l’ouverture d’un livret A à la naissance d’un enfant, au nom de ce dernier. La question s’est d’ailleurs posée de savoir si l’inactivité d’un mineur devait ou non être prise en compte. Après plusieurs échanges entre la Fédération bancaire française (FBF) et l’ACPR, il a été établi que l’activité du représentant légal valait activité du titulaire mineur du compte.
En ce qui concerne La Banque postale, le recensement du stock de comptes inactifs s’est appuyé sur un processus informatique semi automatisé. Il a été réalisé en balayant la totalité de sa base de clients, de ses tenues de compte et de leurs historiques selon les critères d’inactivité posés par la loi.
D’un point de vue volumétrique, cela a représenté un balayage de 26 millions de clients et 37 millions de comptes (48).
Parmi ces clients, 4,4 millions ont été identifiés début 2016 comme clients inactifs, liés à 2,3 millions de comptes.
En ce qui concerne la Société générale, cette opération de recensement a été effectué en automatique via des développements SI et a donné lieu à des actions de fiabilisation sans considération de montant : recherche dans les dossiers papiers et appel à des enquêteurs professionnels pour la fiabilisation des adresses.
Dès constat de l’inactivité des comptes, les établissements bancaires ont ensuite appliqué l’obligation d’information du titulaire du compte, ou de l’ayant droit si ce dernier est connu, en indiquant les conséquences de l’inactivité.
ii. L’information du titulaire du compte bancaire
Selon l’article L. 312-19 du code monétaire et financier, « lorsqu’un compte est considéré comme inactif, l’établissement tenant ce compte en informe par tout moyen à sa disposition le titulaire, son représentant légal, la personne habilitée par lui ou, le cas échéant, ses ayants droit connus de l’établissement et leur indique les conséquences qui y sont attachées ».
L’établissement doit ensuite renouveler annuellement cette information pendant neuf années et une dernière fois six mois avant la clôture du ou des comptes et le transfert des fonds à la Caisse des dépôts et consignations.
En pratique, les établissements ont procédé à l’envoi des courriers au cours du second semestre 2016, l’opération de recensement des comptes et de mise à jour de données ayant été longue et complexe. En la matière, les établissements ont l’obligation d’effectuer cette démarche quel que soit le montant des avoirs déposés sur le compte. Il s’est agi de lettres simples, la loi n’imposant un courrier recommandé que pour l’ultime information du client, six mois avant le transfert des sommes à la Caisse des dépôts.
• L’exemple du groupe BPCE
Selon les informations transmises aux rapporteurs, pour le groupe BPCE, le coût de cette obligation d’information s’est élevé à 9,2 millions d’euros pour l’ensemble du stock de contrat identifiés comme inactifs. À l’été 2016, 3,1 millions de clients avaient été identifiés comme étant « inactifs », correspondant à un encours de 1 milliard d’euros. Toujours à cette même date, le groupe estimait le reversement à la Caisse des dépôts à 750 millions d’euros.
Le groupe a également précisé aux rapporteurs qu’ils n’écrivaient pas aux titulaires de comptes inactifs dont le solde est nul ou négatif, ce qui est compréhensible et légal, seuls des comptes positifs devant être transférés à la Caisse des dépôts.
• L’exemple de La Banque postale
Les procédures suivantes de recherche et de prise de contact ont été mises en œuvre.
Les actions de communication réglementaires et de mise en place d’un parcours client se sont traduites par des messages à tous les clients au premier semestre 2016 dans les relevés de compte, des messages anniversaire inactivité dans les relevés de compte, des courriers simples personnalisés six mois avant clôture, et un parcours client privilégiant un point d’entrée unique (numéro national).
Message d’information générale sur relevés diffusé
entre le 18 janvier 2016 et le 14 février 2016 :
« La loi Eckert sur les comptes bancaires inactifs, applicable depuis le 01/01/2016, impose désormais aux banques d’informer leurs clients de toute inactivité prolongée sur leurs comptes. Après 10 ans sans opération, ni contact de leur titulaire avec leur banque, les comptes inactifs devront être clôturés, et leurs soldes seront transférés à la Caisse des Dépôts et Consignations. Pour plus d’information, rendez-vous sur labanquepostale.fr. »
Exemplaire de courrier client (information de clôture)
Objet : Loi Eckert
Vos références clients à rappeler dans
toute correspondance : Compte n°[Numéro de compte]- Compte n°[Numéro de compte]
Cher(e) client(e),
Vous détenez à La Banque Postale les comptes suivants :
– CCP n° [Numéro de compte] depuis le [Date d’ouverture du contrat] dont le solde s’élève à [Solde du compte] euros.
– Compte titres ordinaire n° [Numéro de compte] depuis le [Date d’ouverture du contrat] dont le solde s’élève à [Solde du compte] euros.
Depuis le [Date de référence d’inactivité], nous avons constaté que vous n’avez fait aucune opération sur ces comptes.
Au [Date de transfert à la CDC], et en l’absence d’opération ou de manifestation de votre part d’ici cette date, vos comptes devront être clôturés, les titres vendus et le solde sera versé à la Caisse des Dépôts et Consignations.
En effet, lorsqu’un délai de dix ans s’est écoulé depuis votre dernière opération ou contact avec La Banque Postale, l’article L. 312-20 du Code monétaire et financier (Loi Eckert)prévoit que les sommes présentes sur votre compte soient versées à la Caisse des Dépôts et Consignations, auprès de laquelle vous aurez encore la possibilité de les réclamer.
Les opérations liées à ce transfert sont tarifées. Conformément aux conditions tarifaires en vigueur, elles donneront donc lieu à la perception de frais d’un montant de 30 euros, dans la limite du solde créditeur disponible sur votre compte.
Si vous souhaitez continuer à bénéficier de ces comptes, nous vous invitons à contacter La Banque Postale avant le [Date de transfert à la CDC] au XX XX XX XX XX.
Vous pouvez également effectuer une opération :
soit dans votre bureau de poste,
soit en adressant une demande par courrier à votre Centre Financier.
Nous vous remercions de la confiance que vous accordez à La Banque Postale et nous vous prions de croire, Cher(e) client(e), à l’assurance de notre meilleure considération.
Votre chargé de clientèle La Banque Postale
Au-delà des actions réglementaires, La Banque postale a réalisé des actions proactives qui ont contribué aussi à reprendre contact avec une partie de la clientèle. Avant l’entrée en vigueur de la loi, plusieurs actions de sollicitation ont été menées auprès d’une clientèle ciblée (par exemple, détenteurs de CCP sans activité depuis dix ans ou plus et avec téléphone).
Depuis l’entrée en vigueur de la loi, plusieurs opérations commerciales ont été réalisées auprès d’une clientèle ciblée d’inactifs, mais aussi de clients très distanciés (avant cinq ans d’inactivité) :
– actions en coopération avec l’activité courrier du groupe La Poste : remise aux clients d’un courrier en main propre par les facteurs, en lien avec une campagne commerciale de La Banque postale. Le contact direct par le facteur a fortement accru la réactivation des clients (30 %) et a permis une sauvegarde des encours estimée à environ 19 millions d’euros ;
– actions encore en cours de prospection téléphonique auprès d’une clientèle inactive ou distanciée avec Livret A, avec proposition d’une offre commerciale (abondement si versement de fonds ou ouverture d’une formule de compte).
Le recours à des enquêteurs privés ne relevant pas d’une obligation légale ou réglementaire, La Banque postale a indiqué avoir réalisé uniquement des actions de fiabilisation des données clients issues de son système d’information.
Le budget dédié par le groupe à ce jour pour la mise en œuvre du dispositif Eckert est conséquent, avec un budget informatique de plusieurs millions d’euros (3,5 millions d’euros de maîtrise d’ouvrage / maîtrise d’œuvre à fin 2016) et des coûts récurrents non négligeables (courriers, relances, transferts à la Caisse des dépôts, post-dépose…) estimés, à date, entre 0,5 et 1 million d’euros par an.
Aucune simulation de retour sur investissement n’a été effectuée.
• L’exemple de la Société générale
Les deux encadrés ci-après présentent d’une part un modèle de courrier transmis par lettre recommandée, six mois avant le transfert des fonds à la Caisse des dépôts, à un ayant droit d’un titulaire de compte inactif et d’autre part la communication Web mise en ligne depuis le 18 janvier 2016 sur le site du groupe et également en lien sur les sites des différents marchés (particuliers, professionnels, entreprises et associations).
Communication web mise en place par la Société générale à partir
du 18 janvier 2016
« LOI ECKERT – Comptes inactifs et coffres-forts inactifs »
Inactivité de vos comptes bancaires et de vos coffres-forts : nouvelle réglementation - quelles conséquences ?
La loi du 13 juin 2014, dite loi « Eckert », relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, est entrée en vigueur le 1er janvier 2016.
Cette nouvelle législation instaure une définition de l’inactivité d’un compte bancaire ou d’un coffre-fort et des règles de gestion qui seront désormais les mêmes quelle que soit la banque dans laquelle vos comptes sont ouverts ou auprès de laquelle vous louez un coffre-fort.
Tout client personne physique (majeur, mineur, majeur protégé) et tout client personne morale (entreprises, associations, acteurs de l’économie publique) peut être concerné par cette loi.
En cas d’inactivité de vos comptes et/ou de vos coffres-forts, la banque devra régulièrement vous informer du constat de l’inactivité et des conséquences en cas de maintien de l’inactivité dans le temps.
À noter :
Ce dispositif ne vous concerne pas si vous effectuez régulièrement des opérations sur au moins un de vos comptes ou si vous vous manifestez régulièrement auprès de votre banque (en consultant vos comptes à distance, en échangeant avec votre agence par courrier ou par e-mail, en signant une preuve de votre manifestation lors d’un rendez-vous en agence). Et si vos comptes bancaires sont actifs, votre coffre-fort est automatiquement considéré actif !
[…]
Exemple de courrier recommandé adressé aux ayants droit connus
Chère/Cher XXX,
Suite au décès de XXX le « date du décès », ses comptes sont restés inactifs. Depuis cette date, nous ne sommes pas parvenus à établir un contact avec vous afin d’échanger au sujet de sa succession.
Par conséquent, l’ensemble de ses comptes sont soumis aux dispositifs de la Loi Eckert.
Cadre : Le 13 juin 2014, la Loi n° 2014-617 (Loi Eckert) relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence a été promulguée et publiée au JO le 15 juin 2015.
Rappel et impacts de la loi : Cette loi ayant pris effet le 1er janvier 2016, oblige les établissements bancaires à répertorier les comptes restés inactifs depuis 3 ans suite au décès de leur titulaire. L’objectif étant de solder l’ensemble des avoirs d’un client décédé au terme d’une période de 3 années dès lors qu’aucun ayant droit n’a manifesté sa volonté de donner suite aux démarches bancaires relatives à sa succession. Le solde des comptes est alors transféré sous 6 mois à la Caisse des Dépôts et Consignations.
Afin de mettre fin à ce processus, nous vous invitons à nous retourner le coupon-réponse ci-dessous impérativement avant le « xx/xx/xxxx (date de début d’inactivité = date du décès + 3 ans) ». Vous avez également la possibilité de contacter notre Pôle successions au « Numéro de téléphone Pôle successions ».
Notre Pôle Successions est joignable au XXXXXX
Nous vous prions d’agréer, chère/cher CIVILITÉ, nos sincères salutations.
**********************************
Coupon-réponse à l’attention du Pôle Successions
Je soussigné(e) M./Mme XX
Accuse réception de votre courrier portant sur le dispositif de la Loi Eckert et confirme vouloir donner suite aux démarches bancaires relatives à la succession de « CIVILITÉ_DÉFUNT » « PRÉNOM_DÉFUNT » « NOM_DÉFUNT ». Je vous remercie de me joindre au numéro de téléphone suivant : - - - - - - - - - - - - - - -
iii. La clôture des comptes et le transfert des avoirs à la Caisse des dépôts
Une fois remplies ses obligations d’information du titulaire, ou des ayants droit connus, l’établissement bancaire a l’obligation de clôturer les comptes inactifs avec vente des titres le cas échéant au terme de dix ans après la dernière opération ou la dernière manifestation – vingt ans pour les plan d’épargne logement isolés – et, en cas de décès du titulaire, trois ans après la date du décès.
Les avoirs, à l’exclusion des titres non cessibles, sont ensuite transférés à la Caisse des dépôts et consignations. Les établissements doivent archiver les informations et documents correspondant aux comptes transférés. Comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2015, la qualité des informations transmises à la Caisse par les banques, comme par les assureurs, et la conservation par ces derniers des informations et documents relatifs aux comptes inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence jusqu’au terme de la prescription au profit de l’État sont des éléments indispensables pour permettre à la Caisse des dépôts d’accomplir sa mission.
En ce qui concerne La Banque postale, il convient de signaler que dès 2009 la société a utilisé la faculté offerte par la loi du 3 janvier 1977 (49) de consigner les titres ou sommes si plus de dix ans sans réclamation des titulaires se sont écoulés.
Chaque année, entre 200 et 300 millions d’euros étaient ainsi consignés au sein de la Caisse. Dans le même ordre de grandeur, ce sont 318 millions d’euros qui ont été transférés en fin d’année 2016, cette fois au titre de la loi du 13 juin 2014, soit 0,19 % des 170 milliards d’euros d’encours au bilan de la banque.
Ces 318 millions d’euros correspondent à 1,8 million de comptes, dont plus de 94 % sont des livrets A. Début 2016, 2,3 millions de comptes avaient pourtant été identifiés. Autrement dit, ce sont près de 600 000 comptes qui auront été réactivés par leurs titulaires, c’est-à-dire 20 % des comptes représentant presque 50 % de l’encours éligible au transfert à la Caisse des dépôts.
TAUX DE RÉACTIVATION (50) DES COMPTES EN 2016 – LA BANQUE POSTALE
(en millions d’euros)
Date dépose |
Déposé en 2016 |
Simulé début 2016 |
Taux de réactivation |
Comptes clôturés |
1 800 000 |
2 300 000 |
22 % |
Encours déposés |
318 |
596 |
47 % |
Source : La Banque postale.
Suite à la dépose du stock 2016, le stock restant de comptes inactifs LBP est évalué à 1,91 million de clients.
À partir de 2017, les volumétries de comptes à transférer seront beaucoup plus faibles et évolueront à la baisse en fonction des réactivations clients.
ÉVOLUTION ESTIMÉE PAR LA BANQUE POSTALE DU NOMBRE
DE COMPTES ATTEIGNANT 10 ANS D’INACTIVITÉ (2017-2021)
|
Nombre de comptes |
Encours (EUR) |
Encours moyen |
2017 |
216 156 |
68 873 323 |
319 |
2018 |
238 334 |
165 320 178 |
694 |
2019 |
517 257 |
252 070 265 |
487 |
2020 |
445 469 |
229 199 071 |
515 |
2021 |
488 045 |
304 462 319 |
624 |
Source : La Banque postale.
Sur ce sujet des transferts à la Caisse des dépôts, l’ACPR a rappelé aux établissements les points auxquels elle sera particulièrement attentive :
– absence de conservation du justificatif de dépôt reçu de la Caisse des dépôts ou défaut dans la traçabilité de sa réception ;
– absence de réponse dans un délai raisonnable aux demandes formulées par la Caisse des dépôts ;
– non-conservation des informations et des documents pouvant être sollicités par la Caisse des dépôts.
Le groupe Société générale a indiqué pour sa part aux rapporteurs qu’à la fin décembre 2016, 318 345 comptes bancaires étaient recensés inactifs pour un montant total estimé à plus d’un million d’euros.
Le tableau suivant détaille les versements échelonnés à la Caisse des dépôts qui sont intervenus à l’automne dernier :
Sur l’ensemble des 102 575 comptes transférés à la Caisse, environ 5 000 concernaient des bénéficiaires décédés ; pour 45 000 d’entre eux, les courriers sont revenus non distribués, et pour environ 23 000 comptes, le bénéficiaire, bien qu’informé, ne s’est pas manifesté.
Seuls un tiers des comptes identifiés comme inactifs ont donc été déposés à la Caisse des dépôts, sans que les rapporteurs ne disposent des éléments qui permettraient d’en analyser les raisons (durée d’inactivité inférieure à dix ans, réactivation de la relation commerciale…).
b. En ce qui concerne les coffres-forts
Les coffres-forts font l’objet d’une réglementation précise, bien que partiellement applicable au jour de la rédaction de ce rapport (cf. supra).
Pour rappel, un coffre-fort est considéré comme inactif lorsque ni le titulaire, ni l’un de ses ayants droit ne s’est manifesté sous quelque forme que ce soit ni n’a effectué d’opération sur un compte ouvert à son nom auprès de l’établissement pendant une durée d’au moins dix ans, et qu’à l’issue de cette période de dix ans, les frais de location font l’objet d’au moins un impayé.
Dans ce cas, l’établissement procède à la recherche du titulaire éventuellement décédé en consultant le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) dans les mêmes conditions que pour les comptes inactifs. En cas de vie, l’établissement informe le titulaire de la situation d’inactivité et de ses conséquences. Ces opérations de recherche et d’information sont renouvelées tous les cinq ans à compter de la date du premier impayé.
Passé un délai de vingt ans à compter du premier impayé, l’établissement est autorisé à procéder à la liquidation du contenu du coffre dont l’inventaire aura été établi par huissier. Six mois avant l’expiration de ce délai, l’établissement informe le titulaire de cette procédure. Le produit de la vente, déduction faite de certains frais, est acquis à l’État.
Les rapporteurs ne disposent pas encore d’informations pertinentes sur la mise en œuvre de ces principes au sein des établissements concernés. L’ACPR a toutefois transmis aux établissements une liste de points de vigilance auxquels ces derniers devront être particulièrement attentifs, sous peine de sanctions.
L’Autorité de contrôle s’assurera en particulier :
– de la traçabilité des manifestions du client ou de ses mandataires ;
– de l’interrogation effective du RNIPP ainsi que de l’absence d’erreurs dans les données d’identification (orthographe, modalités de saisie des noms, dates de naissance…) ;
– du traitement des homonymies ;
– du traitement des courriers revenant suite à une adresse erronée ;
– de l’information des ayants droit objectivement connus de l’établissement (bancarisation de la famille dans le même établissement, information contenue dans des documents non numérisés, etc.) ;
– de la précision des informations communiquées aux destinataires ;
– du respect des délais ;
– du respect du seuil réglementaire et conservation des inventaires de destruction ou de transfert aux domaines ;
– du transfert des produits de la vente à l’État pour son montant effectif.
Interrogé par les rapporteurs, le groupe Société générale a indiqué ne pas être en mesure de dénombrer le nombre de coffres-forts identifiés comme étant inactifs, et que pour l’heure, aucun n’avait été ouvert, en l’absence notamment du dispositif réglementaire relatif au seuil, comme indiqué supra.
c. En ce qui concerne les assureurs
Contrairement aux établissements bancaires, les assureurs ne partaient pas de rien en matière de traitement des sommes en déshérence. Aussi, la mise en application des prescriptions de la loi du 13 juin 2014 a-t-elle été plus rapide et moins complexe. Depuis la loi du 17 décembre 2007 (51), les assureurs avaient en effet l’obligation formelle d’identifier leurs assurés décédés et de rechercher les bénéficiaires des contrats d’assurance vie. Et si ces prescriptions étaient, comme l’a rappelé la Cour des comptes, très inégalement appliquées, elles avaient contribué à instaurer des procédures et des traitements informatiques dédiés.
En application de l’article 13 de la loi Eckert, l’ACPR a remis au Parlement, le 29 avril 2016, un rapport très complet décrivant, pour les années 2014 et 2015, les actions de contrôle menées sur les assureurs et sur l’encours et le nombre de contrats non réglés. Ce rapport a notamment mis en lumière le renforcement considérable des moyens matériels et humains que les établissements ont dédiés à ce sujet. En 2008, alors que 200 ETP étaient recensés sur ces sujets, ce sont plus de 2 100 ETP qui y étaient affectés en 2015.
À partir de 2014, l’ACPR a constaté une évolution dans l’approche des différents sujets liés à la déshérence, ceux-ci étant désormais pris en compte au plus haut niveau. Que ce soit en termes de budget ou d’organisation, il est plus que satisfaisant de pouvoir constater la pleine mobilisation des sociétés concernées.
i. Une meilleure identification des assurés décédés
Au-delà de la mise en œuvre de l’obligation annuelle d’information des souscripteurs de contrats, étendue à l’ensemble des contrats quel qu’en soit l’encours (52), la loi a rendu obligatoire la consultation annuelle du RNIPP, selon une fréquence au moins annuelle, sur l’ensemble des portefeuilles de contrats d’assurance vie et des bons et contrats de capitalisation nominatifs.
Les assureurs consultent le RNIPP par le biais de l’association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA), à laquelle ils adressent des fichiers portant sur tout ou partie de leurs assurés ou bénéficiaires, l’AGIRA leur transmettant en retour les décès identifiés parmi leurs clients.
L’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA)
L’AGIRA a été créée en 1984 par la Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA) et le Groupement des entreprises mutuelles d’assurance (GEMA).
L’AGIRA est chargée d’organiser la recherche de contrats d’assurance vie non réclamés en cas de décès du souscripteur. Afin de faciliter la recherche, le législateur a introduit successivement deux dispositifs complémentaires.
La loi du 15 décembre 2005 (53) a permis à toute personne physique ou morale de demander à des organismes professionnels habilités (54) à être informée de l’existence d’un contrat d’assurance vie dont elle serait la bénéficiaire et qu’aurait souscrit une personne décédée.
Ces organismes ont mandaté l’AGIRA pour centraliser en leur nom la réception des demandes de recherche et les adresser à l’ensemble des sociétés d’assurance, des institutions de prévoyance et des mutuelles.
Dans le cadre de la loi du 15 décembre 2005, l’AGIRA sert donc de « guichet unique » vers qui sont adressées toutes les demandes de recherche de bénéficiaires de contrats d’assurance vie en cas de décès.
La loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance vie non réclamés et garantissant les droits des assurés est venue compléter le dispositif de la loi du 15 décembre 2005 en obligeant les assureurs à s’informer du décès éventuel de leurs assurés.
Pour l’application de la loi du 17 décembre 2007, une convention conclue entre l’AGIRA et l’INSEE permet à l’AGIRA de disposer des données relatives au décès des personnes inscrites au RNIPP : identité de la personne décédée, ses date et lieu de naissance, ses date et lieu de décès.
Selon les données chiffrées de l’AGIRA, les assureurs ont lancé en 2015 221 millions d’interrogations sur le RNIPP contre 115 millions en 2014, ce qui a permis d’identifier 152 140 contrats en 2015 (ce chiffre était de 56 846 en 2013).
Source : AGIRA.
Cette nouvelle obligation a nécessité d’adapter le dispositif, notamment en augmentant de la taille des fichiers de contrats pouvant être soumis par interrogation à l’AGIRA et en automatisant les mises à jour du fichier des décès par l’INSEE.
En outre, cette augmentation de la consultation du RNIPP s’est accompagnée d’une nécessaire fiabilisation et actualisation des fichiers client. Les informations transmises à l’AGIRA sont classées en critères obligatoires (nom de naissance, prénom 1, sexe, année de naissance) et critères facultatifs (commune de naissance, prénoms 2, 3 et 4, jour et mois de naissance). Les fichiers informatiques constitués par l’assureur doivent impérativement comprendre les informations suivantes : nom de naissance (nom de famille pour les femmes mariées), prénom(s), sexe, date de naissance et commune de naissance de l’assuré. Dès lors qu’un champ obligatoire est vide, l’ensemble du fichier est rejeté par l’AGIRA. Autrement dit, et comme le souligne l’ACPR dans son rapport précité, l’exhaustivité des données, leur qualité et la fiabilisation préalable des informations sont décisives à l’identification des assurés décédés.
L’ACPR rapporte que ces opérations de fiabilisation ont eu pour effet de faire baisser drastiquement le nombre d’assurés centenaires toujours considérés comme vivants. Ainsi, le nombre d’assurés centenaires des organismes contrôlés « a chuté de plus de 45 % durant l’année 2015 pour passer à 41 918 au 31 décembre 2015, pour plus de 1,6 milliard d’euros de provisions mathématiques. Dans certaines sociétés, le nombre d’assurés centenaires a baissé de 90 %, entre le 31 décembre 2014 et le 31 décembre 2015. »
Si les rapporteurs se félicitent de ces premiers résultats, liés à la généralisation des consultations du fichier des personnes décédées et de l’abandon des critères discriminants pour effectuer cette démarche, il n’en reste pas moins que quelques difficultés opérationnelles subsistent.
Par exemple, les assureurs opérant en France sous le régime de la libre prestation de services bénéficiant du passeport européen ne peuvent pas avoir accès au RNIPP via AGIRA à défaut de pouvoir adhérer à une association professionnelle française.
Dans sa communication précitée, la Cour des comptes avait recommandé d’autoriser l’utilisation par les assureurs du numéro d’inscription au RNIPP (NIR) pour identifier les assurés décédés et rechercher les bénéficiaires des contrats d’assurance vie non réclamés. L’utilisation de ce numéro permettrait des recoupements fiables avec le RNIPP et limiterait les cas d’homonymie. Il facilite également le suivi les souscripteurs dans la mesure où il permet de cibler une personne de manière certaine. Le Parlement n’a pas suivi cette recommandation à la suite d’une réponse défavorable de la CNIL sur le sujet. Les rapporteurs ont cependant pu constater qu’il s’agit toujours d’une demande forte de la part des assureurs.
Est également remontée aux rapporteurs la difficulté selon laquelle les mairies, ou les notaires le cas échéant, peuvent tarder à répondre aux sollicitations des assureurs. Par ailleurs, comme pour les courriers envoyés par les établissements bancaires, La Poste ne signale pas systématiquement, s’agissant des courriers simples, les retours « NPAI » (55) ou « PND » (56), ce qui complexifie d’autant la mission de l’assureur.
Enfin, l’ACPR a souligné que, pour certains assurés dont la présomption de décès est élevée au regard de la date de naissance enregistrée dans les systèmes d’information, l’assureur n’est parfois pas en mesure de rapporter la preuve du décès et n’a pas pu obtenir le certificat de décès.
Cette situation est d’autant plus problématique que le délai de dix ans à compter duquel les capitaux non réglés peuvent être déposés à la CDC commence à courir « à compter de la date de prise de connaissance par l’assureur du décès de l’assuré ». Dans ces conditions, et dans la mesure où les assurés sont susceptibles de demeurer « en vie » dans les bases clients sans limitation de durée, ce délai de dix ans pourrait ne jamais être atteint et l’assureur contraint de conserver les capitaux. Dans son rapport de 2016, l’ACPR cite également l’exemple de la disparition de l’assuré, qui ne donne pas forcément lieu à une déclaration judiciaire de décès. Dans cette situation, l’assureur sera également conduit à conserver les capitaux sans limitation de durée.
ii. La recherche des bénéficiaires
Depuis 1981, l’article L. 113-5 du code des assurances dispose que « lors de la réalisation du risque ou à l’échéance du contrat, l’assureur doit exécuter dans le délai convenu la prestation déterminée par le contrat et ne peut être tenu au-delà ».
Pour l’ensemble des contrats, la loi met donc à la charge de l’assureur une obligation générale de règlement en cas de sinistres garantis ou à l’arrivée du terme du contrat, ce qui suppose que l’assureur effectue réellement des démarches pour exécuter les contrats.
Pour autant, les opérations de contrôle sur place de l’ACPR avaient mis en évidence des situations insatisfaisantes, comme l’absence de démarches de règlement des années voire des décennies après la connaissance du décès. D’autres assureurs avaient introduit des seuils, ou des types de contrats, pour sélectionner les dossiers dans lesquels des investigations étaient à mener.
Comme l’a rappelé la Cour des comptes dans son rapport public annuel de 2015, la loi du 13 juin 2014 a considérablement renforcé les moyens de recherche et d’information des assureurs grâce aux possibilités de se faire communiquer par le notaire chargé de la succession les informations relatives à la dévolution successorale quand le bénéficiaire d’un contrat sur la vie est identifié comme l’ayant droit de l’assuré décédé, ainsi que d’obtenir de l’administration fiscale les coordonnées d’une personne physique lorsque celle-ci est le bénéficiaire d’un contrat d’assurance sur la vie dont l’assuré est décédé. Toutefois, sur ce dernier point, les assureurs ne sont pas en mesure d’intégrer dans leurs modalités de recherche des bénéficiaires le dispositif d’interrogation de l’administration fiscale prévu par la loi du 13 juin 2014, celui-ci n’étant pas encore opérationnel.
Selon l’ACPR, la plupart des dossiers ne présentent pas de difficulté particulière et nécessite uniquement un investissement humain pour contacter in fine les bénéficiaires. Cependant, les rapporteurs insistent sur le fait qu’il restera toujours une part de contrats, essentiellement sur le stock existant, qui ne pourra être réglée, en particulier en raison d’une clause bénéficiaire imprécise ou inadaptée. L’ACPR estime que les contrats sont destinés à être classés « sans suite » et que les capitaux seront déposés à la CDC.
Exemple de clause bénéficiaire d’un contrat-type (ING Direct-vie) :
Sauf stipulation contraire de votre part, les Bénéficiaires en cas de décès désignés au contrat sont :
– le conjoint ou partenaire de PACS de l’Assuré ;
– à défaut les enfants de l’Assuré, nés ou à naître, vivants ou représentés, par parts égales entre eux ;
– à défaut, les héritiers de l’Assuré(e).
Lorsque le(s) Bénéficiaire(s) est (sont) nommément désigné(s), vous devez rédiger votre clause de la manière la plus complète possible en indiquant les nom, prénom, nom de jeune fille, date et lieu de naissance ainsi que les coordonnées des bénéficiaires désignés. Ces informations seront utilisées par l’Assureur en cas de décès de l’Assuré afin d’identifier rapidement et d’entrer en relation avec les Bénéficiaires du contrat si ceux-ci ne se sont pas déjà manifestés par eux-mêmes ou par l’intermédiaire du notaire en charge de la succession. Lorsque le contrat ne comporte pas de désignation de Bénéficiaire qui puisse produire effet, il est convenu entre les parties que les Bénéficiaires en cas de décès sont « les héritiers de l’Assuré ».
Dans ce domaine, les établissements se sont engagés à améliorer la précision des rédactions de la clause bénéficiaire lorsque celui-ci est nommément désigné. Ainsi, l’engagement déontologique de la Fédération française de l’assurance (FFA) de juillet 2016 incite à une meilleure prise en compte : « lorsque le souscripteur ou l’adhérent ne choisit pas la clause prérédigée, les entreprises s’engagent à l’inciter à renseigner de façon la plus complète possible l’identité (nom, prénom, date et lieu de naissance) du ou des bénéficiaires désignés, y compris les personnes morales (associations caritatives…) » (57).
En plus de l’investissement humain déjà évoqué, les rapporteurs ont été sensibilisés aux très nombreux partenariats qui ont été noués avec des entreprises privées (généalogistes ou enquêteurs civils) afin d’effectuer une recherche de bénéficiaires (cf. infra), ce qui témoigne de la volonté des établissements de remplir effectivement leurs obligations en la matière.
L’exemple de CNP Assurances
Pour rechercher les assurés décédés, CNP Assurances s’appuie sur les remontées des informations de décès par les réseaux de distribution, les entreprises et des partenaires mutualistes mais aussi sur le dispositif AGIRA 1 dans lesquels les personnes physiques ou morales qui souhaitent s’informer de l’existence d’une désignation à leur bénéfice peuvent saisir leur demande.
CNP Assurances croise également, avec une fréquence infra-annuelle, ses bases clients avec le fichier du RNIPP.
La recherche des bénéficiaires est, dans un premier temps, pris en charge soit par les réseaux de distribution, les entreprises et les partenaires mutualistes, soit par les équipes de gestion à partir des informations disponibles dans les dossiers clients ainsi que dans les bases de gestion.
Dans les cas où les démarches n’aboutissent pas, une demande d’enquête est alors transmise à des prestataires externes. Ces enquêteurs mettent en œuvre avec leurs équipes les différentes techniques de recherche en recourant notamment aux sources d’informations via internet (réseaux sociaux, sites généalogiques…).
Une fois les bénéficiaires potentiels identifiés, une demande leur est adressée afin qu’ils communiquent les pièces justifiant de leur qualité de bénéficiaires, les pièces fiscales et leur mode de règlement. La procédure prévoit aussi un processus de relance en cas de non-réponse du bénéficiaire. La dernière relance est effectuée en courrier AR au-dessus d’un certain montant ou dès le premier euro pour les associations bénéficiaires.
Le nombre total de contrats transférés à la Caisse des dépôts en 2016 est de 19 334 contrats d’assurance ou titres de capitalisation pour un montant de 156,1 millions d’euros. Les transferts ont été opérés mensuellement depuis octobre.
Pour améliorer la transparence sur ce sujet, les assureurs devront chaque année publier le nombre et le montant de contrats en déshérence ainsi que les démarches effectuées pour rechercher les bénéficiaires. Selon les informations transmises aux rapporteurs, ces informations devraient être publiées par les établissements au printemps 2017.
iii. Le règlement des contrats à terme
En ce qui concerne les contrats à terme (assurance vie et bons ou contrats de capitalisation), les établissements ont l’obligation de transmettre au bénéficiaire, qui dans ce cas est souvent le souscripteur du contrat, un mois avant le terme et, le cas échéant, un an après, un relevé d’information spécifique.
Les sommes restant non réclamées dix ans après l’échéance du contrat sont transférées à la caisse des dépôts.
Les contrôles menés par l’ACPR entre 2013 et 2015 ont révélé l’importance du stock de contrats échus par le terme et non encore réglés. L’encadrement du règlement de ces capitaux est en effet moins précis que celui des capitaux versés en cas de décès et les causes de la déchéance sont variées (décès du bénéficiaire avant le terme, oubli de la souscription par le bénéficiaire, etc.). L’Autorité de contrôle a constaté qu’aucun traitement de ces stocks n’avait généralement été mis en œuvre par les assureurs, et ce au mépris de leurs obligations légales et contractuelles.
Depuis, les efforts ont conduit à des règlements significatifs au cours des derniers exercices avec des taux d’apurement en 2015 allant jusqu’à près du tiers du stock arrêté au 31 décembre 2014. Les rapporteurs ne peuvent que souligner avec satisfaction la prise de conscience des assureurs de la nécessité de traiter également cette catégorie de contrats.
iv. Le cas des contrats collectifs
En ce qui concerne les contrats collectifs de prévoyance, négociés par des entreprises pour leurs salariés afin de leur assurer une protection notamment en matière de décès, l’ACPR a pu là aussi constater un manque d’intérêt certain des assureurs. Après avoir confirmé que ce portefeuille de contrats devrait être soumis au dispositif AGIRA, l’ACPR a souligné le caractère récurrent de l’absence d’informations ou de données incomplètes sur les adhérents, ce qui rend plus long et difficiles, pour ces contrats, les recoupements avec le fichier des personnes décédées.
Dans le domaine des contrats collectifs de retraite, les stocks de contrats non liquidés alors que les bénéficiaires avaient d’ores et déjà dépassé l’âge de la retraite étaient là aussi très importants. Aucune disposition de la loi Eckert ne visant spécifiquement ces contrats, inclus dans le droit commun des contrats d’assurance, l’ACPR a insisté auprès des compagnies d’assurance sur les écueils à éviter dans le traitement de ces dossiers.
L’ACPR a par exemple incité à la mise en place de différents dispositifs d’information permettant de suivre les adhérents, au moment du départ de l’entreprise souscriptrice, lorsque l’entreprise souscriptrice a changé d’adresse ou lorsque l’entreprise souscriptrice a fait l’objet d’une liquidation judiciaire.
Ces préoccupations ont été largement entendues. Dans le recueil déontologique précité, l’engagement n° 20 relatif aux contrats collectifs d’assurance vie souscrits par des entreprises prévoit que, au-delà des obligations générales liées aux contrats non réclamés, les entreprises d’assurance s’engagent :
– à attirer l’attention des adhérents qui ont atteint l’âge minimum de départ à la retraite sur la possibilité de faire valoir leurs droits au titre du contrat, par exemple à l’occasion des relevés annuels ;
– et à attirer l’attention des entreprises souscriptrices sur la nécessité de contrôler que les adhérents ayant atteint l’âge légal de départ à la retraite à taux plein et n’ayant pas fait valoir leurs droits exercent toujours une activité.
Pour l’avenir, l’ACPR se veut rassurante. Le marché semble avoir pris conscience de la nécessité de conserver une connaissance individualisée des assurés de ces contrats collectifs, ce qui a le plus souvent conduits les établissements à réviser leurs conventions de délégation.
Les rapporteurs soulignent toutefois l’opportunité qu’il y aurait à instaurer une possibilité pour les assureurs de vérifier auprès de la sécurité sociale que l’affilié a liquidé sa retraite de base. Cette information lui permettrait d’inciter le client concerné à liquider sa retraite supplémentaire.
2. La loi Eckert, une source réelle d’opportunités
a. Les établissements financiers sont également des bénéficiaires potentiels de la loi
En 2013, la Cour des comptes évaluait les encours des comptes inactifs à 1,6 milliard d’euros, et les contrats d’assurance non réglés étaient estimés à 4,6 milliards d’euros par l’ACPR. La loi Eckert, qui régularise cette situation au bénéfice des ayants droit, établit ainsi des règles de bonne gouvernance entre les banques, les compagnies d’assurance et leurs clients.
Plusieurs colloques ont même eu lieu sur ce thème de la transformation d’une contrainte en opportunité. Par exemple, quatre-vingts experts du secteur se sont réunis le 3 juin 2016 au Bristol lors d’une conférence table-ronde, co-organisée par Arvato France (58) et le magazine Point Banque, pour débattre au travers du prisme de la loi Eckert, des opportunités qu’elle offre aux banques et assurances. À cette occasion, le secrétaire d’État chargé du budget et des comptes publics a insisté sur la dimension humaine du projet : « l’objectif prioritaire de cette loi, c’est la protection des épargnants et de leur épargne ».
La contrainte fut en effet indéniable, les coûts initiaux de mise en conformité avec le dispositif ont été très élevés, les coûts récurrents resteront non négligeables, tout comme le risque de sanctions financières de la part du régulateur. Les chiffres fournis par l’ACPR, ci-dessus rappelés, sont là pour témoigner de cet engagement financier et humain conséquent.
En ce qui concerne la Société générale par exemple, le coût global du projet a été chiffré à plus de 14 millions d’euros, le budget se décomposant en deux parties :
– le budget lié aux développements informatiques pour 7,8 millions d’euros ;
– le budget lié aux actions de fiabilisation et de traitement du stock pour 6,6 millions d’euros.
Quant à l’assureur CNP Assurances, il a pu indiquer aux rapporteurs que plus de 400 équivalents temps plein ont été consacrés au traitement des décès en 2016, ce chiffre ne prenant pas en compte les ressources consacrées par ses partenaires de distribution, et plus généralement les courtiers et intermédiaires qui assurent pour le compte de la compagnie d’assurance tout ou partie de la gestion des décès. En trois ans, les effectifs ont ainsi augmenté d’au moins un tiers, chiffre significatif, même s’il est difficile de qualifier très précisément la part dédiée aux nouvelles obligations résultant de la loi Eckert.
En ce qui concerne les prestations externes, qui recouvrent le coût des recherches des bénéficiaires, lesquelles recherches sont confiées à des cabinets d’enquêteurs spécialisés, elles ont représenté en 2016, plus de 35 000 enquêtes pour un coût d’environ 3 millions d’euros. L’informatique a également beaucoup évolué s’agissant du traitement des décès, et CNP Assurances a cependant évalué le coût des développements spécifiques lié à la loi Eckert à environ 3 millions d’euros.
Malgré ces investissements lourds, qu’ils saluent, les rapporteurs souhaitent ici insister sur le fait qu’une forme de retour sur investissement sera nécessairement constatée.
En premier lieu, la loi Eckert fut l’occasion de nouer ou de renouer une relation de confiance avec les clients, en démontrant que leurs intérêts et ceux de leurs ayants droit font l’objet d’une attention toute particulière de la part de leur établissement. L’image positive qu’offre cette démarche, en lien avec la stratégie « RSE » de l’entreprise, est un réel atout pour des établissements bancaires parfois perçu comme peu soucieux des intérêts financiers de leur clientèle.
Ainsi, la peur des sanctions ne doit pas être le leitmotiv des établissements. Même si certains courriers ont pu être perçus comme anxiogènes par certains clients, les sociétés financières doivent prendre conscience de l’opportunité que confèrent les dispositions de la loi Eckert dans la possibilité de redorer leur image, mais aussi et de façon plus pragmatique… dans la conquête de nouveaux clients.
En effet et dans un second lieu, la recherche d’un contact avec des clients éloignés depuis longtemps de leur établissement permet de reprendre une relation commerciale distendue par les années d’inactivité. C’est là une opportunité certaine pour les établissements qui peuvent par exemple proposer un réemploi des fonds « retrouvés » au sein de leur propre réseau.
Les rapporteurs ne disposent pas de chiffres globaux sur le volume des liquidités jusque-là dormantes qui ont été réinvesties ou tout du moins réinjectées dans le circuit économique, même si le taux de réactivation des comptes bancaires en déshérence a été estimé à 60 % par la FBF.
Comme il a été dit, en ce qui concerne La Banque postale, ce sont près de 20 % des comptes éligibles au transfert à la Caisse des dépôts, représentant 50 % de l’encours détecté comme inactif, qui ont été réactivés.
Selon les estimations du groupe BPCE, à l’été 2016, le transfert à la Caisse des dépôts concernerait 75 % de l’encours détecté comme étant inactif, permettant ainsi à près de 350 millions d’euros de revenir potentiellement dans le circuit économique.
Enfin, la loi Eckert permet aux entreprises de renforcer leur politique de connaissance client pour les accompagner et les servir sur le long. Les billets et articles des professionnels de la place ventant cette facette de la loi sont légion : « loi Eckert, l’externalisation pour respecter les délais et transformer l’obligation en opportunité », « Loi Eckert : d’un frein naît une opportunité insoupçonnée ! », « Une opportunité inattendue pour les assureurs... ». Dans un contexte où le principe du KYC – Know Your Customer – est au centre de toutes les attentions, il s’avère que la connaissance du client et de ses données est un enjeu majeur du secteur pour permettre la diversification et la personnalisation des offres.
Le renforcement de cette activité de recherche des bénéficiaires, de développement du lien commercial et d’amélioration de la branche « marketing » a d’ailleurs conduit à l’émergence de nouveaux marchés pour un grand nombre de prestataires externes.
b. La loi a permis l’émergence de nouveaux marchés
Outre l’augmentation massive du nombre de personnes affectées à la gestion des contrats non réglés en 2014 et 2015, la plupart des assureurs ont conclu à cette même période de nouveaux partenariats avec des consultants, des entreprises spécialisées dans la relation clients, des enquêteurs privés ou des généalogistes. Par ailleurs, la loi met en lumière le rôle fondamental des notaires.
i. Le recours massif aux prestataires privés de recherche
La difficulté principale posée par la loi Eckert consiste dans le traitement d’une grande masse de dossiers avec des délais très contraints, mais aussi dans la spécificité des compétences requises pour ces opérations.
La résolution d’une situation de déshérence peut exiger de mobiliser des savoir-faire particuliers, depuis le traitement en masse des courriers « PND » jusqu’à la recherche individualisée des ayants droits, au traitement du dossier de succession, et aux tâches de back-office bancaire requises pour clôturer les comptes et en transférer le produit à la Caisse des dépôts.
Ces différentes missions ont représenté un marché très important pour de nombreuses entreprises, et tout particulièrement les gestionnaires de bases de données, les généalogistes et les sociétés d’enquêtes civiles, comme l’illustre le graphique suivant, issu du rapport de l’ACPR remis au Parlement au printemps 2016 :
NOMBRE DE DOSSIERS CONFIÉS À DES PRESTATAIRES EXTERNES
Source : ACPR, sur les 28 principaux assureurs contrôlés.
L’ACPR a d’ailleurs signalé que les assureurs vie sont confrontés à l’engorgement des prestataires spécialisés dans la recherche (enquêteurs privés ou généalogistes), ce qui a pu conduire à allonger les délais de traitement des dossiers.
Interrogés par les apporteurs, l’union des généalogistes professionnels Généalogistes de France a ainsi indiqué traiter environ 15 000 dossiers par an depuis 2015, soit 10 % du nombre total des dossiers qui ont été confiés à un prestataire extérieur. En la matière, les généalogistes engagent leur responsabilité juridique et financière dans les recherches qu’ils mènent, ce qui est une sécurité indéniable pour l’établissement.
Les résultats sont également très positifs, avec une moyenne de l’ordre de 75 % de réussite, voire 90 % avec les généalogistes professionnels.
Il convient cependant de signaler que ces nouveaux marchés n’ont pas attiré que les professionnels les mieux intentionnés, et que plusieurs entreprises ont dénoncé l’émergence de pratiques douteuses confinant à l’escroquerie. Même si ce phénomène reste relativement limité, les Généalogistes de France ont publié le 18 avril 2016 un communiqué dans lequel ils appellent à la plus grande vigilance. La Caisse des dépôts a également attiré l’attention du public sur certaines pratiques consistant par exemple à soutirer des informations bancaires au prétexte de recherche de sommes en déshérence.
Dans les années à venir, le nombre de dossiers confiés à des prestataires externes devrait fortement baisser avec l’apurement de l’essentiel des stocks, et l’expérience acquise en interne en matière de traitement des dossiers.
ii. La mise en lumière du rôle des notaires
La communication de la Cour des comptes au Parlement soulignait que l’absence de connaissance du décès de leurs clients par les banques était, en partie, liée au fait que les notaires n’avaient pas de droit propre à consulter, lors des successions, le fichier des comptes bancaires (FICOBA).
En réponse à cette préoccupation, la loi du 13 juin 2014 a prévu que le notaire, chargé d’établir l’actif successoral en vue de la succession pour laquelle il a été mandaté, obtient de l’administration fiscale la communication des informations détenues par celle-ci au titre du FICOBA, afin d’identifier l’ensemble des comptes bancaires ouverts au nom du défunt dont il établit la succession, mais également au titre du fichier des contrats d’assurance vie, appelé FICOVIE.
L’ouverture de FICOBA aux notaires n’a pas été simple eu égard à l’ancienneté d’un fichier qui n’a pas été conçu pour être si largement consultable. Les travaux informatiques de mise à jour se sont achevés fin 2015 et ont associé les notaires, la CNIL et la direction générale des finances publiques (DGFiP). Le dispositif est opérationnel depuis l’été 2016.
Le fichier des comptes bancaires (FICOBA)
Créé en 1971, et géré par la direction générale des finances publiques, FICOBA indique les opérations d’ouverture, de modification et de clôture d’un compte. Il précise tant pour les comptes d’épargne que pour les comptes-titres :
– la banque où est inscrit le compte ;
– l’identité du ou des titulaires,
– les caractéristiques essentielles du compte (numéro, type de compte, etc.).
Il n’indique ni les opérations de crédit ou débit des comptes, ni le solde.
Les informations sont conservées durant toute la durée de vie du compte et pendant dix ans après sa clôture.
Selon l’arrêté du 14 juin 1982, ont accès au fichier toutes les personnes bénéficiant d’une levée du secret professionnel fiscal. L’accès aux informations est aussi ouvert à la personne concernée, et, à son décès, aux héritiers.
Le fichier traite chaque année 100 millions de déclarations de comptes et 80 millions de personnes y sont enregistrées.
Le fichier des contrats d’assurance vie (FICOVIE)
Instauré par la loi de finances rectificative pour 2013, ce fichier centralisé est opérationnel depuis le 1er janvier 2016.
Le fichier FICOVIE recense l’ensemble des informations transmises par les assureurs relatives à la souscription et au dénouement des contrats de capitalisation ou des placements de même nature, c’est-à-dire :
– pour les contrats d’assurance vie non rachetables souscrits depuis le 20 novembre 1991, le montant cumulé des primes versées entre le soixante-dixième anniversaire du souscripteur et le 1er janvier de l’année de la déclaration, lorsque ce montant est supérieur ou égal à 7 500 euros ;
– pour les autres contrats, quelle que soit leur date de souscription, le montant cumulé des primes versées au 1er janvier de l’année de la déclaration et la valeur de rachat ou le montant du capital garanti, y compris sous forme de rente, à la même date, lorsque ce montant ou cette valeur est supérieur ou égal à 7 500 euros (art. 1649 ter du CGI).
Le notaire pourra, en outre, obtenir de la Caisse des dépôts et consignations les informations sur les comptes dont elle a eu communication par les établissements de crédit ainsi que le versement des sommes déposées à la Caisse, afin de procéder au règlement de la succession entre les différents ayants droit.
Les rapporteurs soulignent le caractère fondamental de cette avancée législative dans la gestion du flux de dossiers et dans la prévention des situations de déshérence à venir.
3. Faut-il aller plus loin dans la recherche des bénéficiaires ?
En matière assurantielle, la recherche des bénéficiaires est liée à la nature même du contrat ; les établissements ont une obligation contractuelle de recherche du bénéficiaire.
En matière bancaire, l’obligation se limite en une consultation du RNIPP et une obligation de prise de contact. Ainsi, un simple courrier envoyé à une adresse ancienne ou erronée suffit à décharger la banque de son obligation d’information. Il ne s’agit véritablement que d’une obligation de moyens, les établissements n’ayant en aucun cas la responsabilité de prendre effectivement contact avec le titulaire du compte ou d’en rechercher activement les ayants droit. Cette situation peut sembler insuffisante au regard de l’objectif affiché de la loi Eckert, mais elle est en cohérence avec la nature du contrat qui lie le titulaire d’un compte bancaire à son établissement.
Il convient de rappeler qu’en la matière, la loi permet déjà de limiter les erreurs de destinataire. En vertu de l’article L. 561-6 du code monétaire et financier, les établissements de crédit doivent exercer « une vigilance constante » en veillant à avoir une « connaissance actualisée » de leur client pendant toute la durée de la relation d’affaires. L’article R. 561-12 du même code précise en outre qu’ils doivent pendant toute la durée de cette relation mettre à jour les éléments d’information qui leur permettent de conserver une connaissance adéquate de leur client, ce qui inclut les coordonnées.
Lors des débats parlementaires, de nombreux amendements avaient été déposés dans le sens d’un renforcement de l’obligation des établissements bancaires (59). Ces propositions avaient reçu des avis défavorables tant du rapporteur du texte que du Gouvernement.
Dans l’excellent travail qu’elle a réalisé en 2013, la Cour des comptes a rappelé que les responsabilités de l’établissement bancaire vis-à-vis d’un déposant sont, par nature, différentes de celles de l’assureur, qui s’engage, pour sa part, dans le cadre d’un contrat d’assurance vie, à effectuer une prestation – le versement d’un capital ou d’une rente – au profit, ou du souscripteur du contrat, ou d’un autre bénéficiaire désigné.
La responsabilité de la banque est essentiellement de garantir la sécurité des dépôts. Par ailleurs, l’obligation de consultation du FICOBA par les notaires, et la possibilité offerte aux ayants droit d’obtenir les mêmes informations devrait limiter les cas où le compte bancaire d’une personne décédée tombe dans l’oubli.
Malgré ces éléments, de nombreuses entreprises privées de recherche souhaitent que la législation évolue sur ce point.
Parmi les propositions, figure celle d’obliger les assureurs à confier les recherches à un généalogiste professionnel dès lors que le bénéficiaire n’est pas nommément désigné et que le montant du contrat d’assurance vie est égal ou supérieur à un seuil, par exemple 15 000 euros. Il est également proposé de rendre obligatoires les recherches des ayants droit des titulaires de comptes bancaires ou de coffres-forts par les banques.
Les rapporteurs sont sensibles à cette importante question. En effet, il existera toujours une proportion de comptes pour lesquels les ayants droit du titulaire n’auront pas pu avoir connaissance des sommes détenues par le défunt. Il peut donc être intéressant de mettre en place une obligation de recherche active pour les banques. Cependant, il conviendrait de laisser le temps au dispositif de produire ses effets vertueux à plus long terme, c’est-à-dire sur le flux des nouveaux contrats et non plus seulement sur le stock des contrats inactifs, stock qui est en voie de résorption.
Lorsque l’ACPR aura pu mener à bien sa compagne de contrôle sur les établissements bancaires en 2017, et que les chiffres globaux auront été communiqués par les établissements, il sera alors temps d’envisager ou non un renforcement des obligations actuellement prévues par le code monétaire et financier.
B. LE RENFORCEMENT DU RÔLE DES AUTORITÉS PUBLIQUES
L’architecture du nouveau dispositif et l’atteinte des objectifs qui ont été assignés à la loi du 13 juin 2014 reposent tant sur les établissements concernés que sur les autorités et établissements publics chargés soit de le mettre en œuvre, soit de le contrôler.
1. La Caisse des dépôts est garante de la protection des droits des épargnants
La Caisse des dépôts et consignations (CDC), institution bicentenaire, retrouve grâce à la loi Eckert sa vocation originelle de garantie des dépôts. Véritable pivot d’un dispositif pensé pour protéger les droits des épargnants, l’institution s’est pleinement investie dans la mission d’envergure qui lui a été confiée.
a. La réception des sommes transférées par les établissements financiers
En réponse à leurs sollicitations, la Caisse des dépôts a transmis aux rapporteurs une série d’éléments qui permettent de mieux comprendre le travail qui a abouti au reversement fin 2016 de près de 3,7 milliards d’euros à l’établissement public.
Initialement, 400 établissements avaient pris contact avec la CDC avec l’intention d’effectuer un dépôt. Au 31 décembre 2016, ce chiffre était moindre puisqu’il y a eu 253 déposants dont 173 établissements bancaires, 67 assureurs et 13 sociétés de gestion d’épargne salariale. Certains ont pu finalement ne pas avoir de sommes à déposer et d’autres ont pu être amenés à repousser le dépôt des encours inactifs à 2017. Ces établissements ont été systématiquement invités à prévenir l’ACPR.
La fiabilité des données transmises par les établissements a été source d’échange nombreux entre la Caisse des dépôts et les acteurs concernés.
i. La fiabilité des données transmises par les établissements.
La qualité variable des données transmises par les établissements a nécessité la mise en place de solutions palliatives intégrant des traitements manuels. Cela a entraîné une charge de travail qui n’avait pas été estimée initialement par la Caisse des dépôts. Ces éléments sont traités au fur et à mesure, et, dans la continuité des échanges organisés avec la place depuis vingt-quatre mois, des ateliers vont se poursuivre avec les fédérations professionnelles et leurs adhérents pour répondre aux différentes problématiques.
Ces éléments de blocage se manifestent de diverses manières, comme des données erronées, incomplètes ou absentes (60). Plus étonnant, suite à des sollicitations plus ou moins tardives de leurs clients, certains établissements ont demandé à la Caisse des dépôts le reversement de sommes déposées, en raison d’erreurs techniques de leur part.
Ainsi, en fin d’année 2016, une procédure de reversement exceptionnel aux établissements a été mise en place pour répondre à des situations précises d’erreurs dans la transmission, et ce avant l’ouverture du site internet (cf. infra). La Caisse des dépôts a rétrocédé l’équivalent d’environ 300 opérations de versement pour un montant de l’ordre de 250 000 euros.
Avec l’ouverture du site, il a été décidé d’arrêter ces reversements exceptionnels aux établissements déposants. Cependant, la Caisse des dépôts a indiqué aux rapporteurs recevoir encore des demandes de cet ordre, les établissements pouvant même être amenés à avancer à leurs clients le montant versé à la Caisse.
L’on perçoit alors le risque pour la Caisse des dépôts de devoir faire face à deux demandes de versement : celle du client principalement via le site internet, et celle de l’établissement financier.
La Caisse des dépôts a indiqué maintenir sa position de non-reversement aux établissements depuis l’ouverture du site aux particuliers.
Des travaux sont en cours pour définir la solution la plus satisfaisante de reversement aux particuliers, situation qui concernerait plusieurs centaines de dossiers. Actuellement, le montant des demandes serait de l’ordre de 1,5 million d’euros, en augmentation régulière. Là encore, la mobilisation relative à ce traitement d’erreurs de reversement des établissements n’avait pas été anticipée.
ii. La gestion des sommes par la Caisse des dépôts
Les sommes déposées par les établissements financiers seront gérées par la section générale de la Caisse des dépôts. Elles participeront au financement des actifs de la Caisse sans affectation spécifique, comme c’est la règle pour tous les fonds que gère la section générale.
L’estimation des reversements à la DGFiP, au titre des déchéances trentenaires à venir et des prélèvements fiscaux qui seront effectués lors des reversements, reste également à venir.
Par ailleurs, s’agissant des sommes déposées à la Caisse des dépôts au titre du stock, lesquelles ont été avant le 1er janvier 2017 frappées de la déchéance trentenaire, en l’absence de précisions sur ce sujet, la Caisse a décidé dans l’intérêt des personnes concernées, de repousser de six mois la conservation des sommes afin de permettre à ces personnes de pouvoir se manifester après la mise en œuvre du site internet grand public.
À l’instar de la Caisse des dépôts, les rapporteurs soulignent qu’il aurait été préférable que le décret de 2015 prévoie cette conservation supplémentaire des dépôts dans ce cas précis.
b. La mise en place d’un dispositif performant de recherche des bénéficiaires
La loi Eckert a chargé la caisse des dépôts de mettre en place un mécanisme permettant aux bénéficiaires de retrouver les sommes pourvu qu’ils apportent la preuve de leurs droits. Le texte dispose en effet que « la Caisse des dépôts et consignations organise, […] la publicité appropriée de l’identité des titulaires de compte ».
La mission de centralisation, conservation et restitution des sommes issues de comptes bancaires inactifs et de contrats en déshérence ayant atteint les délais d’inactivité prévus par la loi s’est traduite, pour le grand public, par l’ouverture le 2 janvier 2017 du site internet ciclade.fr.
Les rapporteurs ont eu eux-mêmes l’occasion se rendre sur ce site très clair, pédagogique et performant, qui s’organise autour de deux parties :
– une partie dite « publique » à laquelle tous les internautes peuvent accéder à partir de l’URL « https://ciclade.caissedesdepots.fr » ou simplement en tapant « www.ciclade.fr ». Ils y retrouvent d’une part un certain nombre d’informations pour lancer une recherche et, d’autre part, un formulaire de recherche en ligne ;
– un espace personnel sécurisé par un identifiant et un mot de passe, dans lequel les internautes peuvent poursuivre une recherche ayant fait ressortir une « possible correspondance ».
La recherche initiale s’effectue sur la partie « publique » du site, à partir d’un formulaire en ligne. Des informations obligatoires sur le titulaire du compte ou sur le souscripteur du contrat d’assurance vie recherché doivent être renseignées (61). D’autres informations sur le titulaire ou sur le souscripteur sont facultatives (62).
La base, alimentée à partir des données que la Caisse des dépôts reçoit des établissements financiers, est alors interrogée. Elle retourne un résultat en quelques secondes :
– si le résultat est « négatif », cela signifie que la Caisse n’a reçu aucune somme correspondant aux données obligatoires renseignées. Si le particulier a été informé par son établissement financier du transfert de son argent à la Caisse des dépôts, il doit alors se rapprocher de son établissement financier ;
– si une « possible correspondance » avec des sommes transférées à la Caisse des dépôts est trouvée, le bénéficiaire potentiel doit créer un espace personnel dans lequel il poursuit sa demande.
Au sein de cet espace personnel sécurisé par un identifiant et un mot de passe, le demandeur doit apporter de nouvelles informations sur le titulaire du compte ou sur le souscripteur du contrat recherché et transmettre quelques pièces justificatives. C’est après l’étude de ces pièces par la Caisse que les sommes peuvent être restituées, par virement bancaire.
La Caisse des dépôts a par ailleurs engagé une démarche d’accessibilité pour les personnes qui présentent un handicap. Des professionnels de l’accessibilité sont intervenus sur « www.ciclade.fr » afin d’inscrire le site dans le cadre du référentiel général d’accessibilité des administrations (RGAA).
Les rapporteurs saluent le travail accompli pour la mise en place de cet outil performant et didactique. Certaines lacunes leur ont été signalées, notamment par les Généalogistes de France, qui souhaitent pouvoir s’assurer que les fonds versés à la Caisse des dépôts au motif de vaines recherches avaient effectivement fait l’objet de recherches approfondies. Ils proposent en effet une expérimentation sur des dossiers qui ont été transmis, et sur lesquels les généalogistes professionnels n’avaient pas travaillé. L’objectif serait de vérifier, sur quelques centaines de dossiers, si le recours aux généalogistes professionnels permet de résoudre ces dossiers ou si ces dossiers sont effectivement impossibles à résoudre.
Cette mesure pourra être mise en place une fois le temps de rodage nécessaire du site internet passé, notamment si l’option d’un renforcement des obligations de recherche des établissements financiers devait être retenue à terme.
ii. La restitution des sommes aux bénéficiaires
• Le service de restitution des avoirs en déshérence
Dès la promulgation de la loi, une équipe projet a travaillé à la mise en œuvre du dispositif opérationnel. Une équipe dédiée a également été déployée afin de traiter les demandes issues du site afin de restituer les sommes. Le service de restitution des avoirs en déshérence a ainsi été créé en octobre 2016 avec une montée en charge progressive jusqu’à la fin de cette même année.
Pour accompagner cette montée en charge de l’équipe, un plan de formation a été élaboré correspondant selon les profils à six à huit jours de formation par personne. Les formations ont porté sur les produits et la loi Eckert, la fraude et les contrôles internes, les outils utilisés lors du processus de restitution, la relation client et la gestion du stress. En fonction des parcours, des formations spécifiques ont également été mises en œuvre.
Cette nouvelle activité est assurée actuellement un peu plus d’une trentaine de personnes de personnes (63). Cette équipe assure le suivi des dépôts réalisés régulièrement désormais par les établissements, le reversement des sommes aux bénéficiaires et l’administration du système informatique.
Cette équipe est complétée d’une équipe de téléconseillers de la plateforme répondant au grand public et aux notaires.
Les effectifs seront ajustés en fonction du volume des demandes et des appels.
Au 15 janvier 2017, près de 140 000 recherches ont été effectuées sur le site et 15 % des recherches ont fait l’objet d’une correspondance. Plus de 7 000 demandes ont été transmises au service de restitution des avoirs en déshérence soit 5 % des recherches. Près de 250 000 euros (un peu moins de 300 dossiers) ont été restitués durant ces deux premières semaines.
Une plateforme téléphonique a été mise en place pour aider les utilisateurs dans la prise en main du site et dans leur recherche d’avoir en déshérence. Plus de 2 000 appels et environ 200 courriels ont été traités par la plateforme sur les quinze premiers jours.
Un rapport de gestion portant sur la période allant jusqu’au 31 décembre 2016 sera établi pour l’automne 2017.
iii. Les difficultés rencontrées
• Les bons de capitalisation
Les bons au porteur reçus par la Caisse des dépôts représentent près de 376 millions d’euros. Ces derniers se présentent sous la forme d’un document papier dont la prise en charge par la Caisse en vue de la restitution de la somme auprès du demandeur nécessite un circuit de traitement manuel.
Un processus de contrôle de l’authenticité du bon transmis est alors engagé : épaisseur du papier, présence de filigrane et de signes distinctifs. Le traitement de ces produits implique une gestion lourde obligeant à exclure le dispositif d’une démarche de dématérialisation, laquelle vise à simplifier les échanges avec le grand public.
Par ailleurs, la Caisse ne dispose pas de critères communs de contrôle, puisque la typologie des bons au porteur est différente d’un organisme d’assurance à un autre voire au sein d’un même établissement.
La Caisse rencontre également une difficulté relative au souhait de certaines personnes d’exercer un droit d’opposition (64) sur des sommes déjà déposées au titre d’un bon de capitalisation.
En effet, outre l’obstacle juridique résultant du fait que la CDC n’est pas soumise au code des assurances, se pose également la difficulté d’une gestion conséquente et contraignante de la part de l’institution si cette dernière devait être soumise à la procédure prévue aux articles R. 160-4 et R. 160-5 du même code, lesquels imposent des obligations assorties d’un formalisme précis (délais à respecter, envois de LRAR…) à l’égard de « l’assureur » lorsque celui a connaissance de l’exercice d’un droit d’opposition sur un bon de capitalisation.
Il a été indiqué aux rapporteurs que ce sujet a fait l’objet d’un partage d’analyses avec les assureurs fin septembre 2016, lesquels n’ont pas exprimé le souhait dans pareil cas, de se voir restituer les sommes déposées afin que ces derniers puissent prendre en compte le droit d’opposition et appliquer la procédure en la matière. À ce jour, la Caisse des dépôts ne peut donc donner suite aux demandes d’exercice du droit d’opposition exercé dans certains dossiers.
• L’accès à FICOBA
La question du contrôle des pièces ne se limite pas en tant que telle aux bons de capitalisation, puisque le sujet est beaucoup plus général et concerne tous les produits dans la mesure où la Caisse doit au titre de ses obligations de lutte contre le blanchiment de capitaux et le financement du terrorisme s’assurer de l’identité du bénéficiaire destinataire des sommes in fine. Compte tenu du volume des demandes, un risque de fraude est certain et la Caisse a mis en place une politique de sensibilisation du public. Malgré cette démarche de communication, la Caisse des dépôts redoute une recrudescence de tentatives de fraudes, déjà identifiées avant l’ouverture du site et notamment lors du versement des sommes.
En application de l’article 1649 A du code général des impôts, et au titre de son activité notamment bancaire, la CDC déclare à l’administration des impôts l’ouverture et la clôture des comptes ouverts dans ses livres dans le FICOBA. Or, l’arrêté du 14 juin 1982 (65) ne permet pas à la CDC d’avoir accès aux informations contenues dans ce fichier (66). Afin de vérifier la parfaite concordance, avant le versement des sommes, entre les coordonnées du compte communiquées par un bénéficiaire, et les coordonnées enregistrées dans le FICOBA, la Caisse souhaiterait y avoir accès.
À cet effet, les rapporteurs ont été informés d’un projet de note à destination de M. Christian Eckert, visant à proposer un projet de modification de l’arrêté du 14 juin 1982.
• Les bons de caisse
Depuis l’ordonnance du 28 avril 2016 (67), l’article L. 211-1 du code monétaire et financier exclut expressément les bons de caisse de la catégorie des instruments financiers.
Or cette modification n’est pas sans impact sur l’insertion des bons de caisse dans le dispositif de la loi Eckert.
Selon une analyse juridique menée par la Caisse des dépôts, les bons de caisse n’entreraient pas dans le champ d’application de la loi Eckert.
Cette analyse a été communiquée à la Fédération bancaire française (FBF), puis partagée avec ses adhérents. Des échanges auront lieu prochainement sur le sujet afin de connaître la position des établissements bancaires.
Si ces échanges devaient aboutir à une obligation de transfert à la Caisse des dépôts de ces bons de caisse, cela conduirait à accentuer les difficultés qu’elle rencontre déjà sur ce type de produits (charge importante de travail liée aux points de contrôles à mettre en place).
En parallèle, des échanges ont également eu lieu avec la Fédération française des assurances (FFA) en ce qui concerne les produits de prévoyance. Certains établissements considèrent en effet que les produits de prévoyance entrent dans le champ de la loi Eckert. La lecture des textes ne permettant pas de rendre évidente cette interprétation, aucune position n’est arrêtée à ce sujet. Si les échanges concluent que la Caisse est susceptible de recevoir de tels produits, il a été indiqué aux rapporteurs qu’un développement informatique deviendra nécessaire.
Enfin, les règles fiscales applicables aux sommes déposées (cf. supra) nécessitent de la part de la Caisse des dépôts des rapprochements réguliers avec les établissements afin d’obtenir les éléments lui permettant de mettre en œuvre ses obligations déclaratives. Cela implique également une charge de gestion conséquente.
L’ensemble des obligations de la loi Eckert a engendré des coûts initiaux pour la Caisse des dépôts chiffrés à 12 millions d’euros, et des coûts récurrents évalués à 9 millions d’euros annuels.
DÉTAIL DES COÛTS D’INVESTISSEMENTS IDENTIFIÉS PAR LA CDC (30 MOIS DE PROJET)
Source : Caisse des dépôts et consignations.
DÉTAIL DES COÛTS RECURRENTS ANNUELS IDENTIFIÉS PAR LA CDC
Source : Caisse des dépôts et consignations, coût moyen estimatif sur la période ; pic de sollicitation à prévoir en 2017.
2. L’ACPR s’est pleinement saisie de sa nouvelle compétence
Lors des travaux préparatoires de la loi Eckert, l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) avait souligné qu’elle n’était pas formellement en charge du respect des dispositions instituant la déchéance trentenaire, car celles-ci sont prévues par le code général de la propriété des personnes publiques.
S’agissant des contrats d’assurance vie non réclamés, la Cour relevait, dans sa communication au Parlement, que la campagne de contrôles, à la fois sur pièces et sur place, de l’ACPR depuis 2011 avait conduit les entreprises d’assurance contrôlées à prendre des engagements pour mettre en œuvre leurs obligations dans ce domaine, mais que les manquements constatés lors de ces contrôles n’avaient donné lieu à aucune sanction.
De nouvelles règles ayant été introduites dans le code monétaire et financier, l’ACPR est en charge d’en assurer le respect conformément à sa mission générale et, le cas échéant, de prononcer des sanctions. Il est indéniable que les actions très fortes de l’ACPR depuis trois ans ont grandement contribué à la bonne application de la loi.
a. Les résultats de la campagne de contrôles menée en 2014 et 2015 en matière d’assurance vie
Si dès 2011, l’ACPR a inscrit le thème des contrats d’assurance vie en déshérence à son programme de contrôles, notamment par l’envoi d’un « questionnaire de protection de la clientèle » à l’ensemble des assureurs vie (68), la pression sur les établissements s’est accentuée à partir de 2014. L’Autorité a effectué un suivi rapproché des vingt-huit principaux organismes, représentant 90 % de parts du marché de l’assurance vie en France. Ce plan d’action de l’ACPR a donné lieu à de très nombreuses missions d’audit, et à une trentaine de rapports comportant parfois plus d’une centaine de préconisations dont la mise en œuvre, selon un calendrier défini, est attentivement suivie par l’Autorité.
Les démarches du régulateur et leurs premiers résultats significatifs ont été richement documentés dans le rapport remis en avril 2016 au Parlement, en application de l’article 13 de la loi du 13 juin 2014.
Les contrôles sur place de l’ACPR, réalisés entre 2011 et 2013, ont conduit le collège à ouvrir quatre procédures disciplinaires qui, après débat contradictoire devant la commission des sanctions de l’Autorité, ont donné lieu à quatre sanctions pour un montant global cumulé de 103 millions d’euros.
Dans son ouvrage Guide pratique de la Conformité en assurance (octobre 2015), cité par le rapport de l’ACPR, M. Odilon Audoin a pu indiquer au sujet de ces sanctions : « L’année 2014 a été, pour les assureurs, une année "historique" au regard des sanctions infligées par la commission des sanctions de l’ACPR […]. En condamnant Cardif Assurance vie, CNP Assurances, Allianz Vie et Groupama GAN Vie, quatre acteurs majeurs du marché de l’assurance vie, à des sanctions sévères […] l’Autorité de contrôle a fait entrer l’histoire des sanctions administratives dans une nouvelle ère. Par ces décisions, elle a également envoyé un message fort à l’ensemble des acteurs de la Place et fait remonter le risque de non-conformité en haut de la liste dans les agendas des dirigeants. »
Une politique plus active de recherche des bénéficiaires et de règlement a ainsi conduit, en 2015, à régler près de 1,9 milliard d’euros aux bénéficiaires de contrats en déshérence.
Les rapporteurs se félicitent des actions menées par l’ACPR et de son engagement à poursuivre ses efforts de contrôle et de suivi de l’application de la loi Eckert. L’ACPR a en effet indiqué qu’elle restera fortement mobilisée dans les prochaines années sur les sujets de déshérence en assurance vie, en veillant à ce que les moyens déployés par les professionnels leur permettent de se conformer à leurs obligations et de respecter la volonté des clients.
b. Le contrôle des établissements bancaires en 2017
Bien que les sanctions n’aient été prononcées qu’à raison de faiblesses dans la gestion des contrats d’assurances non réglés, les établissements teneurs de comptes bancaires et de coffres-forts font également l’objet d’un contrôle accru de la part du régulateur.
En décembre 2015, un courrier a été adressé à la Fédération bancaire française, aux fins de transmission à tous ses adhérents. Ce courrier rappelait les éléments ayant retenu l’attention de l’ACPR, afin que les établissements vérifient ne pas avoir omis de points majeurs dans le dispositif déployé. Les principaux points repris concernent ainsi :
– la traçabilité et la conservation des actes nécessaires à l’identification des comptes et coffres-forts inactifs ;
– la qualité des éléments de connaissance dont disposent les établissements et qui seront essentiels pour l’efficacité du dispositif prévu par la loi ;
– la conservation des diligences réalisées à chacune des étapes du nouveau dispositif législatif.
En outre, en juillet 2016, l’ACPR a transmis à l’ensemble des établissements bancaires un questionnaire très détaillé visant à s’assurer de la bonne organisation des sociétés soumises à la réglementation.
EXTRAIT DU QUESTIONNAIRE ENVOYÉ AUX ÉTABLISSEMENTS
BANCAIRES EN JUILLET 2016
Source : ACPR.
L’ACPR a indiqué aux rapporteurs que d’une manière générale, les réponses apportées ne font pas apparaître d’entraves manifestes liées à la mise en œuvre du dispositif d’identification et de gestion des comptes inactifs. Néanmoins, quelques pratiques relevées devront être améliorées pour se conformer pleinement à la loi. En outre, l’ACPR mènera des investigations supplémentaires notamment pour affiner sa connaissance chiffrée des stocks concernés.
Enfin, il convient de mentionner que la loi n’a inclus dans les missions confiées à l’ACPR que l’examen du respect par la Caisse des dépôts et consignations des obligations prudentielles liées à la conservation, à la gestion et à la restitution des avoirs en déshérence reçus par elle (69). Elle ne lui a pas confié le contrôle plein et entier de la mise en œuvre par la Caisse des obligations que la loi du 13 juin 2014 met à sa charge, à savoir notamment le respect du délai de transfert des fonds à l’État et de l’obligation de publicité permettant l’information des épargnants.
La commission examine, lors de sa réunion du mercredi 22 février 2017, le rapport d’information sur l’application de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence.
M. le président Gilles Carrez. Avant de donner la parole à nos deux rapporteurs, je m’arrête un instant sur la procédure qui a conduit à ce rapport, parce qu’elle est exemplaire de la manière dont nous devrions travailler le plus possible.
Nous nous plaignons tous du fait que nous adoptons souvent des dispositions sans étude d’impact ou sans véritable réflexion, ce que nous regrettons ensuite. Le rapport public annuel de la Cour des comptes, présenté il y a quinze jours, rappelle ainsi l’exemple malheureux de l’écotaxe poids lourds.
En l’occurrence, il en va autrement. À la fin de l’année 2012, Christian Eckert, alors rapporteur général, avait évoqué le sujet des comptes bancaires inactifs et des contrats d’assurance vie en déshérence, dont un certain nombre d’entre nous avaient déjà parlé au cours des années précédentes. Surtout, il a proposé que l’on saisisse la Cour des comptes au titre du 2° de l’article 58 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) afin d’y voir clair. Celle-ci a rendu son rapport dès le milieu de l’année 2013, et Christian Eckert a rédigé une proposition de loi, qui fut adoptée à l’unanimité en commission et en séance publique. Le Sénat a apporté quelques compléments tout à fait utiles, et la commission mixte paritaire, dont Alain Fauré était rapporteur pour notre assemblée, et que présidait Marie-Christine Dalloz, est parvenue à un accord.
Dans un laps de temps relativement court, nous avons mené un travail de préparation et une réflexion approfondis, avec le concours de la Cour de comptes, un texte a été élaboré et adopté à l’unanimité, et nous pouvons aujourd’hui faire un travail d’évaluation de l’application de cette loi, que l’on peut déjà qualifier de succès. Si nous pouvions procéder plus souvent ainsi, nous nous en porterions mieux.
Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure. Notre rapport vise donc à faire le point sur l’application de la loi du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence, dite « loi Eckert » – le président Carrez vient de dire pourquoi –, entrée en vigueur il y a un peu plus d’an, le 1er janvier 2016. Quoique relativement court, ce délai est suffisant pour que nous disposions du recul nécessaire pour examiner la réalité de son application.
Cette loi a été précédée de très nombreux travaux préparatoires, qui ont permis de mettre en lumière l’importance du problème juridique, voire éthique, des capitaux non réclamés dormant dans les livres des établissements financiers. L’ampleur du stock est avérée et démontre qu’il était bel et bien nécessaire de légiférer. En 2016, ce sont 3,7 milliards d’euros qui ont été transférés à la Caisse des dépôts et consignations (CDC), émanant de comptes inactifs et contrats non réclamés depuis dix ans ou plus.
Dans un premier temps, ce rapport dresse un bilan des textes réglementaires d’application d’ores et déjà en vigueur. Bien que promulguée en 2014, et bien que la grande majorité des dispositions réglementaires soient désormais applicables, notamment grâce au décret du 28 août 2015, la loi n’est entrée en vigueur que l’année dernière, ce qui explique quelques lacunes qui demeurent. Ainsi, les conditions de rémunération des sommes déposées à Caisse des dépôts et consignations doivent-elles encore être fixées par arrêté. La question a son importance car cette rémunération doit permettre de couvrir des frais de gestion substantiels de la Caisse : 9 millions d’euros en fonctionnement annuel.
De même, le flou règne en ce qui concerne l’importante question du régime spécifique des coffres-forts inactifs. Le dispositif n’est pas encore applicable à ce jour. L’arrêté devrait paraître en mars prochain. Il devrait fixer le seuil de valeur au-delà duquel trois dispositions pourront être mises en œuvre. En l’absence de précisions nécessaires, le dispositif ne peut fonctionner correctement – pour tout le reste, il fonctionne bien.
Depuis 2015, plusieurs autres textes législatifs ont fait évoluer le dispositif initialement prévu par la loi Eckert : la seconde loi de finances rectificative pour 2014 a partiellement remodelé le régime fiscal des comptes inactifs et contrats non réclamés ; la loi du 6 août 2015 pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques a allongé le délai au terme duquel un plan d’épargne logement (PEL) est considéré comme inactif ; enfin, la « loi Sapin 2 » du 9 décembre 2016 a renforcé les sanctions pouvant être prononcées par l’Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR) à l’encontre des établissements financiers en cas de manquement aux nouvelles obligations afférentes aux assurance vie en déshérence. C’est donc aujourd’hui un dispositif précis, complet et efficace qui est à l’œuvre.
Il est encore un peu tôt pour présenter une estimation complète des volumes financiers concernés, hormis en ce qui concerne les sommes déposées à la CDC. Nous savons en effet avec certitude que 3,7 milliards d’euros y ont été déposés à la fin de l’année 2016, les comptes bancaires représentant 85 % des comptes transférés et 1,9 milliard d’euros, contre 9 % pour les produits d’assurance et, ce n’est pas totalement neutre, 6 % pour les comptes d’épargne salariale. Ce sont en tout 6,5 millions de produits qui ont été transférés, provenant de plus de 250 établissements différents. Le taux de réactivation des comptes inactifs serait, selon la Fédération bancaire française (FBF), de 60 %, mais ces données demeurent peu fiabilisées : le chiffrage des sommes réellement réinjectées dans l’économie ne devrait en effet pas être disponible avant le mois d’avril. De même, les sommes acquises par l’État dans le cadre de la mise en œuvre de la loi Eckert ne font pas encore l’objet d’une évaluation, bien que ce ne soit pas là l’objectif de la loi – le Gouvernement l’a rappelé, mais, soyons clairs, l’État ne sera pas mécontent que certaines sommes lui soient transférées. Il appartiendra au Parlement de prolonger ce travail de suivi, qui devrait être facilité par le renforcement des obligations régulières d’information qui incombent à la fois aux établissements bancaires et assurantiels et à la CDC. La publication, chaque année, des données facilitera un travail de contrôle. Nous proposons par ailleurs, dans l’introduction de notre rapport, une « synthèse des points de vigilance » qui demeurent à ce jour pour guider le suivi, tant en matière réglementaire que du point de vue de la mise en œuvre pratique.
M. Alain Fauré, rapporteur. J’ajoute un mot à propos de l’épargne salariale : ce sont quand même 938 millions d’euros qui sont sur des comptes oubliés au gré des parcours de vie et des déménagements des salariés !
La seconde partie du rapport est consacrée au bilan de la mise en œuvre pratique de la loi Eckert, à l’échelle des établissements.
Dès les travaux de la Cour des comptes et les travaux préparatoires de la loi du 13 juin 2014, les établissements financiers et, notamment, les assureurs se sont progressivement mobilisés pour améliorer leurs procédures.
Une première étape fut celle de l’identification, tout au long de l’année 2016, des comptes inactifs, en fonction des critères fixés par la loi.
Cette première étape a représenté un très gros travail de recherche et d’analyse de l’ensemble des comptes ouverts dans les livres des banques. Du point de vue volumétrique, cela a par exemple représenté, pour La Banque postale, distributeur historique du livret A, le « balayage » de 26 millions de clients et 37 millions de comptes. Le budget dédié par le groupe à la mise en œuvre du dispositif « Eckert » est important, avec des investissements informatiques de plusieurs millions d’euros et des coûts récurrents évalués entre 0,5 et 1 million d’euros. En plus, La Poste est concernée par certaines situations particulières, notamment les parcours de service militaire des hommes à travers tout le territoire. Des comptes étaient ouverts, et parfois laissés ouverts avec un encours dérisoire – 1 franc, par exemple…
Contrairement aux établissements bancaires, les assureurs ne partaient pas de rien en matière de traitement des sommes en déshérence. Depuis une loi du 17 décembre 2007, ils avaient en effet l’obligation formelle d’identifier leurs assurés décédés et de rechercher les bénéficiaires des contrats d’assurance vie. Les assureurs ont ainsi lancé en 2015 221 millions d’interrogations sur le répertoire national d’identification des personnes physiques (RNIPP) contre 115 millions en 2014. On voit quand même que la loi a secoué quelques habitudes… Cette consultation plus fréquente du RNIPP s’est accompagnée d’une nécessaire fiabilisation et actualisation des fichiers clients. Par ailleurs, les établissements se sont engagés à améliorer la précision de la rédaction de la clause bénéficiaire lorsque le bénéficiaire est nommément désigné, notamment en actualisant le guide déontologique de la Fédération française des assurances. En plus de l’investissement matériel et humain, nous avons été sensibilisés aux très nombreux partenariats qui ont été noués avec des entreprises privées – généalogistes ou enquêteurs civils, que nous avons auditionnés ou rencontrés– afin de rechercher des bénéficiaires. Cela témoigne de la volonté des établissements de remplir effectivement leurs obligations en la matière. Ainsi, plus de 150 000 dossiers ont été confiés à des prestataires externes en 2015, contre 8 000 en 2013.
Faut-il aller plus loin dans l’obligation de recherche des bénéficiaires en imposant dans tous les cas, aux assureurs mais surtout aux banques, de faire appel à un prestataire extérieur ? Il est en effet tentant de mettre en place une obligation de recherche active pour les banques – cela dit, ayons en tête que les sommes sur ces comptes sont la plupart du temps dérisoires, inférieures à 345 euros, et ne justifient pas forcément d’engager des frais importants. Il conviendrait de laisser au dispositif le temps de produire ses effets vertueux à plus long terme, c’est-à-dire sur le flux des nouveaux contrats et non plus seulement sur le stock des contrats inactifs, lequel est en voie de résorption. Lorsque l’ACPR aura pu mener à bien sa campagne de contrôle sur les établissements bancaires en 2017, et que les chiffres globaux auront été communiqués par tous les établissements, il sera alors temps d’envisager ou non un renforcement des obligations actuellement prévues par le code monétaire et financier.
Au-delà du travail accompli au sein des établissements, nous souhaitons insister sur le rôle essentiel qu’ont joué, et que continueront de jouer, l’ACPR et la CDC et sur la part qu’elles ont prise à la réussite du dispositif.
Par le maintien d’une pression constante sur les établissements financiers, par la diffusion de notes, de questionnaires et de guides d’application aux acteurs de la place, l’ACPR s’est pleinement investie dans sa nouvelle mission, comme en témoignent les lourdes sanctions infligées à certains assureurs en 2014 et 2015. L’ACPR poursuivra ce travail de mise en conformité des pratiques en 2017, avec le contrôle des établissements bancaires.
Enfin, je tiens tout spécialement à saluer l’investissement de la Caisse des dépôts, qui est le véritable pivot du dispositif – Marc Goua, membre de la commission de surveillance de la Caisse, sera enchanté de constater que la Caisse travaille très bien. Depuis le début du mois de janvier, un site internet, ciclade.caissedesdepots.fr, est accessible au grand public. Incrémenté régulièrement en fonction des données transmises par les établissements, il permet à chacun, de savoir si oui ou non il est le potentiel bénéficiaire d’une somme qui aurait été déposée à la Caisse. Après un bref rodage, ce site pédagogique, didactique et convivial est désormais pleinement opérationnel.
Chacun peut y faire des recherches, à partir de quelques renseignements personnels – le nom, la date de naissance… Vous n’aurez pas de réponse très détaillée, mais vous pourrez savoir si un compte demeure ouvert au nom d’une personne décédée et, le cas échéant, entamer des démarches auprès d’un organisme bancaire, si vous savez à peu près auquel vous adressez, ou de la CDC. La procédure qui s’ouvre alors n’est pas très compliquée. Je vous invite, chers collègues, à communiquer sur ce sujet, qui n’est pas politique, et pas non plus polémique.
À l’agence bancaire dont je suis client, j’ai moi-même entendu une dame s’indigner, après avoir reçu une lettre faisant état d’un compte inactif, du risque que « ce gouvernement » lui prenne son argent. La personne qui l’accueillait, ne connaissant pas forcément le dispositif, lui a répondu qu’elle avait bien fait de venir, car « ils sont bien obligés de regarder tout ce qui peut être récupéré » ! J’ai vraiment senti qu’il était nécessaire de communiquer au plus vite… Communiquez, chers collègues, dites que l’État n’a aucune intention de s’approprier des sommes qui ne lui appartiennent pas, et qu’il avait en revanche le devoir de faire en sorte que ceux à qui elles reviennent puissent les récupérer – lui-même ne les récupérant que s’il n’y a personne pour les récupérer.
L’entrée en vigueur de la loi du 13 juin 2014 a donc entraîné une mobilisation massive tant des autorités publiques que des établissements financiers, en raison du stock très important de contrats non réglés ou inactifs qui n’avaient jusqu’alors fait l’objet que de peu d’attention. Le traitement de ce passif a nécessité l’élaboration de procédures, le développement de systèmes informatiques et la mobilisation de moyens humains conséquents, qui permettront désormais d’améliorer et de fluidifier le traitement des nouveaux dossiers. De ce point de vue, la loi Eckert a enclenché un mécanisme vertueux de prise en compte et de traitement rapide des situations de déshérences passées, présentes et à venir. Nous pouvons donc nous féliciter d’avoir adopté cette loi à l’unanimité.
Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure. Je voudrais ajouter une précision sur le site ciclade.caissedesdepots.fr. Vous n’obtiendrez pas de réponse immédiate à la suite d’une demande formulée sur le site internet présenté. En revanche, la CDC s’engage à vous en donner une dans un délai de quatre-vingt-dix jours.
M. Alain Fauré, rapporteur. Des éléments peuvent être donnés dans certains cas – mais pas le détail. En tout cas, il y a eu un excellent travail de fond.
M. Yann Galut. Chers collègues rapporteurs, nous voyons, avec votre rapport, et après les déclarations de M. Eckert il y a quelques semaines, tout l’intérêt de cette législation. Nous connaissons tous, dans nos circonscriptions, des personnes qui ont ainsi pu retrouver des comptes ou être recontactées par assurances, mutuelles ou banques. Nous avons fait œuvre collective, et je vous remercie pour ce point d’étape. Vous avez bien fait aussi de rappeler qu’un suivi régulier s’imposait. C’est une nouvelle législation qui permettra effectivement d’aller plus loin.
Cela étant, vous êtes-vous penchés sur les problèmes de sécurité et le risque de fraude, par exemple dans le cadre du site internet présenté ? Cette question se pose avec une acuité particulière, ces temps-ci, dans le cadre d’une élection présidentielle… Peut-être courons-nous le risque de voir apparaître une nouvelle délinquance financière.
M. Marc Goua. Je suis très reconnaissant aux rapporteurs, particulièrement à Alain Fauré, d’avoir remercié, à deux reprises, la CDC.
Marie-Christine Dalloz a bien posé le problème : comment couvrir les frais d’exploitation ? Nous sommes dans une période un peu particulière. Le gestionnaire Caisse des dépôts ne sait pas encore ce qu’il en sera de la suite de l’application du dispositif : les importants flux au début de sa mise en œuvre se tariront-ils ? Et qu’en est-il de la rémunération ? Le taux du marché est un peu faible, quoiqu’il soit légèrement remonté.
Dans une vie précédente, j’ai appris que les comptes inactifs avaient très souvent été ouverts avec de faux documents, et qu’on n’arrivait pas à en retrouver les titulaires. Ainsi, ceux qui pourraient réclamer les fonds déposés n’ont sans doute pas intérêt à le faire – ces sommes sont parfois le produit de trafics illicites.
Quant aux assurances vie, effectivement, il faudrait sécuriser et renforcer la clause bénéficiaire. Les souscripteurs meurent parfois sans révéler à personne, pas même au bénéficiaire désigné, qu’ils ont souscrit un contrat d’assurance vie. Si nous ne faisons rien, les contrats en déshérence seront nombreux.
M. Joël Giraud. Ayant moi aussi vécu d’autres vies, je me rappelle qu’étaient particulièrement contrôlés les comptables publics qui ne prenaient jamais de vacances, car ils étaient soupçonnés d’activités illicites sur les comptes inactifs – et les soupçons se révélaient souvent fondés…
Cela dit, j’aimerais savoir si vous avez pu constater sur le terrain, chers collègues rapporteurs, dans quelle mesure les différents établissements teneurs de compte appliquaient ces nouvelles règles. Naguère, certain établissement public très connu, dont le logo était une petite aigrette sur fond jaune, avait quelques soucis de ce point de vue.
Par ailleurs, je m’interroge comme notre collègue Galut sur la sécurité du système mis en place, et le respect de la confidentialité de certaines informations. Sommes-nous prémunis contre le risque de fraudes ? Une île méditerranéenne s’était fait une spécialité de l’ouverture de comptes sous une fausse date de naissance. Il conviendrait d’éviter que de telles pratiques se renouvelassent avec le site de la Caisse des dépôts.
M. François André. Je salue à mon tour le travail de nos rapporteurs, mais, ils l’ont dit eux-mêmes, ce premier rapport sur l’application du dispositif en appelle d’autres.
Une analyse du profil des personnes titulaires de comptes inactifs ou potentiellement bénéficiaires de contrats d’assurance vie en déshérence est-elle envisageable à terme ? Cela pourrait révéler des difficultés rencontrées plus particulièrement par certains publics – je songe notamment aux personnes en situation de handicap.
M. Dominique Baert. J’ai été témoin du même genre d’échange que celui rapporté par Alain Fauré. Il faut bien reconnaître que le dispositif n’est pas perçu d’une manière conforme à nos intentions. Si les réseaux sociaux ont bien pris leur part de la propagation de rumeurs selon lesquelles il s’agirait de procéder à des prélèvements abusifs, à une appropriation collective de biens privés, certains établissements bancaires ont aussi eu une communication particulièrement « dure ».
Ainsi, dans le Nord, les clients du réseau des Caisses d’épargne ont reçu une lettre d’une violence assez inouïe. Les titulaires de comptes inactifs depuis plus de dix ans étaient sommés de donner un signe de vie dans les deux semaines, faute de quoi la banque procéderait à un prélèvement d’office et récupérerait les fonds déposés. Convoqué, le directeur de l’agence qui se trouve dans la même rue que l’hôtel de ville de la commune dont je suis maire m’a dit qu’il ne faisait que suivre les directives. Je suis donc allé voir le président de la Caisse d’épargne Nord France Europe, qui m’a confirmé que la démarche était volontairement agressive. Pourtant, juridiquement, les prétentions affichées dans cette lettre sont infondées ! Les banques n’ont évidemment pas le droit de capter les sommes déposées au bout de deux semaines, et il est inadmissible qu’elles profitent de l’occasion pour demander un grand nombre de documents et d’informations – par exemple sur les revenus du foyer, sur les revenus déclarés, des informations familiales, personnelles, professionnelles, etc. Il n’est pas acceptable que les banques se servent du dispositif à des fins commerciales. Le réseau dont je parle est un peu revenu en arrière, mais il fallait que cela soit dit ; je le fais avec force et vigueur.
M. Pascal Terrasse. Je remercie à mon tour nos deux rapporteurs pour leur travail exhaustif. Je félicite également l’APCR, organisme utile, dont le travail ne se limite pas à la prise de sanctions. L’ACPR accompagne les organismes paritaires, mutualistes, assurantiels et bancaires, et cette autorité de régulation s’inscrit pleinement dans la démarche de transparence que nous avons nous-mêmes souhaitée.
Le rapport indique que, à la suite des contrôles entre 2011 et 2013, le collège de supervision de l’ACPR a ouvert des procédures au terme desquelles quatre sanctions ont été infligées, pour un montant global cumulé de 103 millions d’euros. Depuis lors, d’autres sanctions ont-elles été infligées ? Sachant que ce sont près de 2 milliards d’euros qui ont été réglés aux bénéficiaires de contrats de déshérence en 2015, je suis surpris que vous n’ayez pas d’autre information. Et à qui ces 103 millions d’euros sont-ils versés ?
M. Alain Fauré, rapporteur. Au Trésor public.
Mme Karine Berger. J’ai participé à un petit-déjeuner avec des assureurs vie qui voulaient savoir où en étaient nos travaux sur les contrats en déshérence. Ils m’ont fait valoir que ces recherches coûtaient cher aux compagnies d’assurance vie et m’ont indiqué que leur principal problème est qu’ils n’étaient pas informés des changements d’adresse. Ils m’ont demandé – je n’ai pas répondu, mais je voudrais l’avis des rapporteurs – s’il ne leur serait pas possible de bénéficier, dans des conditions strictes, des informations du fichier fiscal. C’est effectivement le seul endroit où les adresses des personnes sont actualisées. Il s’agirait non pas, évidemment, de donner accès au fichier fiscal mais plutôt de mettre en place une procédure qui permette aux compagnies d’assurance de demander à l’administration fiscale l’adresse de personnes qu’elles recherchent.
Et qu’en est-il des comptes à l’étranger de personnes décédées ? Ne voyez nulle provocation dans ma question, mais sont-ils concernés par le texte que nous avons adopté ?
M. Jean-Claude Buisine. Je félicite également Alain Fauré et Marie-Christine Dalloz, qui ont fait un travail de qualité.
Qu’en est-il des bons de capitalisation souscrits « au porteur » ? Quel sort leur est réservé ? Aucun bénéficiaire n’est indiqué et, très souvent, au décès du souscripteur, ces bons tombent plus ou moins dans l’oubli. Une procédure a-t-elle été envisagée ?
M. Pierre-Alain Muet. À mon tour, je salue le travail des deux rapporteurs. Peut-être est-il un peu tôt pour avoir déjà une vision globale des comptes inactifs, même si nous savons quel montant a été transféré en 2016.
Ce que vous écrivez, chers collègues, sur La Banque postale nous apprend beaucoup de choses, mais elle appliquait déjà, en vertu d’une loi très ancienne, une procédure permettant de consigner des comptes inactifs. Les informations que vous avez recueillies à propos de La Banque postale se vérifient-elles ailleurs ? Je songe notamment au fait que ce sont surtout des livrets A qui sont concernés, et au fait que 20 % des comptes inactifs ont été réactivés.
Mme Marie-Christine Dalloz et M. Alain Fauré, rapporteurs. Nous donnons ces éléments dans le rapport.
M. Éric Alauzet. Il est vrai, chers collègues, que nous avons bien progressé sur ce sujet, et les rapporteurs le montrent bien. Sans doute avons-nous quand même des marges de progression, notamment en ce qui concerne l’identification des ayants droit et des bénéficiaires de contrats d’assurance vie dont les clauses bénéficiaires ont été rédigées de manière inadéquate ou imprécise.
Et puis certains contrats ont été dénoués par le décès il y a longtemps. Alors allons-nous suffisamment loin ? Par exemple, mobilisons-nous suffisamment les généalogistes ? Ils arrivent à élucider 95 % des dossiers qui leur sont confiés… mais ceux-ci ne représentent que 1 % du nombre total des dossiers. Ne faudrait-il pas travailler sur les contraintes qui pèsent sur les compagnies d’assurance vie et les banques pour les pousser à résoudre un peu plus de dossiers ?
Mme Christine Pires Beaune. À mon tour de féliciter les deux rapporteurs. Il est bon que nous évaluions l’application de la loi, d’autant que notre commission a rarement l’occasion de se consacrer à des travaux d’évaluation.
Dans cette affaire, le temps joue contre les détenteurs de comptes ou leurs héritiers. Ne serait-il pas possible d’informer une fois par an les titulaires de compte qui seraient restés inactifs pendant toute l’année ? Cela pourrait être au moment où la banque informe ses clients des frais qui ont été facturés au cours de l’année écoulée. Un suivi « au fil de l’eau » permettrait d’éviter de devoir mener des recherches au bout de quinze ans.
Alain Fauré a souligné que 938 millions d’euros d’épargne salariale dormaient sur des comptes. Quelles sont, monsieur le rapporteur, madame la rapporteure, vos préconisations ?
Mme Véronique Louwagie. Je félicite également les rapporteurs pour leur travail intéressant. L’une de nos missions étant le contrôle de l’action du Gouvernement, il est bon que nous procédions à de telles évaluations.
Le rapport fait état d’efforts substantiels des établissements pour mener leurs recherches, en général en mobilisant des moyens internes, notamment des moyens humains. Dans certains cas, il sera assez facile de retrouver les bénéficiaires ; dans d’autres, ce sera plus difficile. Las, il n’est pas certain que les établissements disposent de toutes les compétences pour mener dans tous les cas les recherches de filiation nécessaires. Ne pourrait-on envisager de les inciter à recourir à des spécialistes, des généalogistes, des enquêteurs civils ?
Les organismes devront publier chaque année le nombre et le montant des contrats en déshérence, ainsi que les démarches effectuées. Cependant, on risque de se focaliser sur les démarches couronnées de succès. Il me paraît donc intéressant de prévoir des mécanismes incitant à recourir à des spécialistes.
M. Alain Fauré, rapporteur. Plusieurs d’entre vous, chers collègues, ont évoqué la question de la sécurisation de la recherche de contrats ou de comptes. Tout d’abord, cette recherche sera le fait de nos concitoyens, qui solliciteront le site ciclade.caissedesdepots.fr, et nous devons communiquer à ce propos. Ce n’est pas la Caisse des dépôts qui les sollicitera. À nos concitoyens, donc, de rechercher s’ils sont titulaires ou ayants droit de comptes ou bénéficiaires de contrats d’assurance vie. Tout est bien précisé et détaillé sur le site. Il est même rappelé que les personnes malintentionnées encourent des sanctions.
Dominique Baert a évoqué la manière dont le dispositif est perçu par nos concitoyens, qui ont craint que l’on puisse s’approprier des sommes qui leur reviennent. Certes, il y eut des interrogations, mais comme chaque fois qu’un nouveau dispositif se met en place. Très vite, les banques ont compris qu’elles avaient intérêt à utiliser ce texte de loi, qui offrait l’occasion d’un contact avec des clients perdus de vue. Des campagnes ont été organisées, à l’adresse de millions de Français. Cela a permis un regain non négligeable d’activité. Ainsi, 60 % des comptes ont été réactivés.
L’un ou l’une d’entre vous a évoqué les bénéficiaires d’assurance vie. La loi du 17 décembre 2007 dispose que le nom, le prénom et la date de naissance doivent être précisés dans la clause bénéficiaire. Nous avons un stock de dossiers anciens à traiter mais, ensuite, leur nombre sera plus faible, d’autant que nous sommes passés au numérique, qui offre un bien meilleur suivi que les pratiques antérieures.
Effectivement, cher Pierre-Alain Muet, La Poste est active depuis un certain nombre d’années, mais, en l’occurrence, nous parlons d’autre chose. C’est La Banque postale qui a connu le plus grand nombre de réactivations de comptes, et ce fut l’occasion d’une promotion non négligeable. Finalement, si la campagne a coûté cher, on nous a tus ce qu’elle a pu, par ses retombées positives, rapporter par ailleurs aux banques…
Les banques sont tenues chaque année de signaler à leurs clients les comptes inactifs. Cependant, si une personne détient plusieurs comptes dans une banque et qu’il y eut des mouvements sur l’un d’entre eux mais pas sur tous, elle ne sera pas relancée. Voilà qui répond à la question de Christine Pires Beaune.
J’en viens à l’épargne salariale. Natexis et d’autres banques spécialisées dans ce genre de placements ont relancé les titulaires de ces comptes. La récupération des sommes devrait être rapide car les dépôts sont en moyenne de 2 000 euros. Entreprendre une démarche est nettement plus rentable que pour un livret A où il ne reste plus que l’équivalent d’un franc dans un établissement au fin fond de la France. Soit ces sommes seront déposées sur un autre compte, soit elles seront réinjectées dans l’économie : 938 millions, cela n’a rien de négligeable.
Quant aux comptes à l’étranger, madame Berger, par définition nous n’en avons pas connaissance. Notre gouvernement s’est lancé dans une lutte active contre la fraude fiscale. L’accord d’échange automatique de données fiscales prend de l’ampleur et désormais cent dix pays, dont la Suisse, l’ont signé.
Enfin, s’agissant des informations contenues dans les fichiers fiscaux, elles pourront être communiquées aux établissements qui en font la demande par courrier. Ceux-ci ne pourront y accéder directement, la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) s’y oppose.
Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure. Monsieur Goua, vous vous interrogez sur les frais de gestion de la CDC, qui s’élèveraient, d’après cette institution même, à 9 millions d’euros chaque année – le site ciclade.caissedesdepots.fr mobilise à lui seul une centaine de personnes. Nous attendons le décret qui fixera la rémunération. Il faut bien avoir à l’esprit que la Caisse a déjà traité le stock des comptes inactifs depuis plus dix ans et qu’elle n’aura plus qu’à prendre en compte le flux des comptes devenus inactifs année après année. En outre, nous pouvons imaginer qu’il y aura des sorties à la faveur des recherches menées sur le site.
Monsieur André, il me semble très compliqué d’établir les profils des titulaires de comptes bancaires inactifs ou des bénéficiaires de contrats d’assurance en déshérence. Vous évoquez les personnes en situation de handicap. Les organismes de tutelle font leur travail. La loi oblige les établissements bancaires à rédiger des rapports annuels, qui recenseront les masses traitées et le nombre de clients concernés, mais ils ne pourront entrer dans le détail car les fichiers clients comportent des données sensibles d’un point de vue commercial.
Monsieur Terrasse, la loi Sapin 2 a durci les sanctions infligées par l’ACPR, laquelle mène un travail de fond en analysant les procédures mises en œuvre par chaque établissement bancaire. Des auditions que nous avons menées, il ressort qu’il existe de grandes disparités entre les établissements s’agissant des frais de recherche. Nul doute que cette autorité de contrôle se penchera sur cette question.
Jean-Claude Buisine a soulevé le grave problème des bons de capitalisation. Le montant de ceux qui ont été versés à la CDC s’élève à 376 millions d’euros. Outre la vérification de leur authenticité, se pose une difficulté que devra prendre en compte un prochain décret : la Caisse n’a pas le statut d’assureur alors que certains bons étaient détenus par des compagnies d’assurance.
Monsieur Alauzet, vous vous interrogez sur les démarches entreprises par les établissements pour rechercher les bénéficiaires. La loi du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance vie non réclamés était déjà très claire. La loi Eckert n’a pas ajouté beaucoup de dispositions à celles qu’elle contenait déjà.
Il y a un aspect qu’il faut prendre en compte – et cela répond aussi à la question de Véronique Louwagie : le recours aux généalogistes dépend des sommes en jeu. Est-il justifié d’en engager un pour rechercher le bénéficiaire d’un dépôt de 150 euros ? Je ne le crois pas. Quand les sommes sont importantes, l’ACPR vérifie que les établissements bancaires et les compagnies d’assurance ont bien fait appel à une société de généalogistes. Une systématisation de leur intervention n’est pas souhaitable. Il convient de fixer le montant à partir duquel recourir à ces professionnels s’impose. C’est une simple question de bon sens comme souvent en matière de législation.
M. Alain Fauré, rapporteur. La loi aura eu le mérite de préciser que les frais de gestion des comptes inactifs ne peuvent être supérieurs à ceux appliqués aux comptes actifs, soit 30 euros, alors qu’aujourd’hui certains vont jusqu’à 400 euros.
M. Charles de Courson. Je poserai quatre petites questions toutes simples.
Nos collègues ont montré que le succès des recherches dépendait des personnes qui les menaient et que c’étaient les généalogistes qui parvenaient aux meilleurs résultats. Mais ils n’ont pas soulevé la question de la rémunération par les banques de ce type d’intermédiaires. Pour les successions, nous savons que leurs tarifs se situent entre 15 % et 20 % des montants sur lesquels porte la recherche.
Ma deuxième question a trait à la rémunération des contrats d’assurance vie inactifs. À ce propos, je vais vous raconter une petite histoire. L’association de gestion d’une maison de retraite que je préside a reçu un jour un courrier de CNP Assurances l’informant qu’elle était l’heureuse bénéficiaire de la moitié de l’assurance vie d’une ancienne pensionnaire, sept ans après son décès. Sept ans après, alors que nous sommes dans l’annuaire et surtout, tenez-vous bien, en nous proposant une rémunération correspondant à un taux d’intérêt inférieur à 1 % ! J’ai écrit au secrétaire d’État au budget et au président de cet organisme pour dénoncer ces pratiques, suite à quoi CNP Assurances a fait le « geste commercial » de nous verser 5 000 euros d’intérêts alors que nous aurions dû en percevoir le quadruple. M. Eckert m’a confirmé que sa loi ne prévoyait des conditions de rémunération rénovées que pour les futurs contrats d’assurance vie. Ceux conclus avant sa publication restent soumis à des clauses léonines grâce auxquelles les compagnies d’assurance s’enrichissent sur le dos de modestes épargnants. N’y aurait-il pas des modifications à apporter ?
S’agissant de l’ACPR, les rapporteurs n’ont pas expliqué le mode de calcul des sanctions infligées aux établissements qui n’appliquaient pas correctement les procédures. Tient-il compte des bénéfices indus accumulés par les entreprises qui ont profité des intérêts perçus sur les sommes déposées ?
Ma dernière question porte sur les coffres-forts, à propos desquels j’avais déposé un amendement lors de l’examen de la proposition de loi de M. Eckert. Alors rapporteur général, il avait beaucoup hésité et avait finalement décidé de ne pas les prendre en compte dans le texte car le dévoilement de leur contenu soulevait des problèmes de confidentialité, certains documents étant susceptibles, par exemple, de révéler des secrets de famille. Or le rapport évoque l’accès aux coffres-forts. Je ne comprends pas très bien pourquoi.
Mme Marie-Christine Dalloz, rapporteure. La loi ne prévoit pas que les établissements fassent systématiquement appel aux généalogistes, monsieur de Courson. Les banques et les compagnies d’assurance ne sont pas soumises au même type d’obligations. Les banques doivent prouver qu’elles ont envoyé un courrier simple, puis un courrier recommandé, et qu’elles ont ensuite interrogé le RNIPP. Dans les années à venir, il faudra certainement renforcer ces diverses obligations.
La loi Sapin 2 a augmenté le montant des pénalités que l’ACPR est susceptible d’infliger aux banques et aux compagnies d’assurance : celles-ci peuvent désormais aller jusqu’à 10 % de leur chiffre d’affaires alors que le plafond se situait auparavant à 100 millions euros.
M. Alain Fauré, rapporteur. Le montant des pénalités est proportionnel au chiffre d’affaires : le législateur a considéré que les sanctions ne devaient pas remettre en cause l’existence d’un établissement en difficulté. Dans son article L. 612-39, le code monétaire et financier plafonne les sanctions pécuniaires à 100 millions d’euros. Le montant des sanctions sera fixé au cas par cas, en prenant en considération la situation de chaque établissement.
M. Charles de Courson. Ne peut-on envisager un système « à l’américaine », en fixant le montant des pénalités au triple du gain procuré par des pratiques non conformes au droit ?
M. Alain Fauré, rapporteur. Nous pourrons en effet réfléchir à cette solution quand nous élaborerons nos recommandations.
Le stock va s’amenuiser peu à peu. Les cas seront moins complexes puisqu’ils n’impliqueront plus de rechercher des bénéficiaires de contrats établis il y a plus de cent ans. En outre, les assureurs se sont engagés, sous peine de sanctions, à veiller à ce que toutes les informations nécessaires soient inscrites dans les nouveaux contrats.
L’évolution qui s’est produite grâce à la loi de 2007 et à la loi Eckert a contribué à améliorer les relations entre les établissements bancaires, les compagnies d’assurance et leurs clients, dans l’intérêt de tous. Les clients ont pu récupérer des sommes dont ils ne pouvaient pas bénéficier auparavant ; les organismes ne se verront plus accusés de profiter des sommes dormant sur les comptes inactifs. Nous ne pouvons que nous féliciter des bienfaits de cette législation.
En application de l’article 145-7 du Règlement, la commission autorise à l’unanimité la publication du rapport d’information sur l’application de la loi n° 2014-617 du 13 juin 2014 relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence.
ANNEXE :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LES RAPPORTEURS
(par ordre chronologique)
Direction générale des finances publiques (DGFiP) : M. Olivier Sivieude, chef du contrôle fiscal, et Mme Alexandra Blanc-Jeanjean, cheffe du bureau du contrôle fiscal
ATER : M. Olivier Oria, directeur général
Caisse des dépôts et consignations : Mmes Nathalie Gilly, directrice des services, et Brigitte Laurent, directrice des relations institutionnelles
Fédération bancaire française (FBF)* : M. Stéphane Yvon, chargé de mission à la direction juridique et conformité, et Mme Estelle Toullec-Marquot, responsable des relations politiques et parlementaires à la direction des relations institutionnelles France
Fédération française des sociétés d’assurances (FFSA)* : MM. Philippe Poiget, délégué général, Gilles Cossic, directeur des assurances de personnes, Mmes Sylvie Gautherin, sous-directrice du département juridique, direction des assurances de personnes, Viviana Mitrache, conseillère parlementaire, et Elisa Abhervé-Guéguen, stagiaire à la direction des affaires parlementaires
Généalogistes de France : MM. Antoine Djikpa, président, Hervé Dolidon, secrétaire général, Gérald Postansque, délégué général, et Arthur Gachet, consultant au cabinet Interel*, conseil de Généalogistes de France
La Banque postale : MM. Marc Batave, directeur général, et Pierre-Manuel Sroczynsk, directeur de la conformité
Caisse des dépôts et consignations : Mme Elisabeth Viola, directrice des services bancaires, membre des comités de direction de la Caisse des dépôts et du groupe, MM. Jean-Philippe Willer, directeur des clientèles des services bancaires, Christian Moutton, directeur du projet Ciclade, et Laurent Zylberberg, directeur des relations institutionnelles internationales et européennes
Direction générale du Trésor : MM. Thomas Groh, sous-directeur des assurances, Antoine Saintoyant, sous-directeur banques et financements d’intérêt général, Mme Dominique Agniau-Canel, adjointe au chef de bureau Bancfin4, M. Stefano Tranchida, adjoint au chef de bureau Assur1
* Ces représentants d’intérêts ont procédé à leur inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
1 () Cour des comptes, Communication à la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire de l’Assemblée nationale, Les avoirs bancaires et les contrats d’assurance vie en déshérence (juin 2013).
2 () Délibération n° 2008-579 du 18 décembre 2008 autorisant l’Association pour la gestion des informations sur le risque en assurance (AGIRA) à traiter les données à caractère personnel relatives aux décès transmises par l’INSEE et portant autorisation unique des traitements automatisés des entreprises d’assurances, des institutions de prévoyance et de leurs unions, et des mutuelles et de leurs unions mis en œuvre aux fins de recherche des assurés et des bénéficiaires de contrats d’assurance sur la vie décédés.
3 () Arrêté du 21 septembre 2015 pris en application de l’article R. 312-19 du code monétaire et financier.
4 () Rapport fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence (n° 1765), M. Christian Eckert, rapporteur général, février 2014, p. 33.
5 () Arrêté du 24 juin 2016 portant application des articles L. 132-9-3-1 et L. 132-9-4 du code des assurances et des articles L. 223-10-2-1 et L. 223-10-3 du code de la mutualité.
6 () Loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.
7 () Article 3 du décret n° 2015-1092 du 28 août 2015.
8 () Rapport (n° 1765) précité, Les mesures annexes, p. 65 et suivantes.
9 () Op. cit., p. 66.
10 () https://www.quechoisir.org/actualite-compte-bancaire-inactif-plafonnement-des-frais-n1659/
11 () Rapport (n° 1765) précité, p. 61 et suivantes.
12 () Cour des comptes, op. cit.
13 () Cour des comptes, op. cit.
14 () « Un coffre-fort mis à disposition par un établissement de crédit est considéré comme inactif lorsque son titulaire, le représentant légal de ce dernier ou la personne habilitée par lui ou l’un de ses ayants droit ne s’est pas manifesté, sous quelque forme que ce soit, ni n’a effectué aucune opération sur un compte ouvert à son nom dans les livres de l’établissement pendant une durée d’au moins dix ans et que, à l’issue de cette période de dix ans, les frais de location n’ont pas été payés au moins une fois. »
15 () L’échec de la vente est constatée après deux tentatives intervenues à six mois d’intervalle.
16 () VI de l’article 1er de la loi du 13 juin 2014.
17 () Nouvel article L. 312-19 du code monétaire et financier : « La période de douze mois est portée à cinq ans pour les comptes sur lesquels sont inscrits des titres financiers, les comptes sur livret, les comptes à terme et les comptes sur lesquels sont inscrits des avoirs et dépôts au titre des produits d’épargne mentionnés au titre II du livre II. Lorsque les sommes déposées sur un compte ou les titres inscrits en compte sont indisponibles pendant une certaine période en vertu de dispositions légales, de stipulations contractuelles ou de l’existence d’une sûreté conventionnelle, la période de cinq ans commence à courir au terme de la période d’indisponibilité. »
18 () Article L. 312-20 du code monétaire et financier.
19 () Amendement de M. François Marc, rapporteur, adopté par la commission des finances lors de la première lecture au Sénat.
20 () Rapport n° 2866 de l’Assemblée nationale fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner, après engagement de la procédure accélérée, le projet de loi, modifié par le Sénat en première lecture, pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques (n° 2765) par M. Richard Ferrand, Rapporteur général – commentaire de l’article 34 quater (nouveau), p. 241 et suivantes.
21 () Les III, IV et V visent à clarifier certaines compétences de la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale (SGFGAS), dont l’une des missions consiste à contrôler l’utilisation régulière des PEL. Les paragraphes IV et V clarifient les modalités de communication des informations entre cette société et l’administration fiscale, afin, notamment, que le secret professionnel ne puisse pas lui être opposé.
22 () Modifications de l’article 20 du projet de loi relative à la transparence, à la lutte contre la corruption et à la modernisation de la vie économique en commission des finances et en séance publique (I et II de l’article 46 de la loi définitivement adoptée).
23 () Avis n° 710 (2015-2016) de M. Albéric de Montgolfier, fait au nom de la commission des finances, déposé le 22 juin 2016.
24 () Loi n° 2017-86 du 27 janvier 2017 relative à l’égalité et à la citoyenneté (Journal officiel du 28 janvier 2017).
25 () Article 15 septies : rapport n° 3679 fait au nom de la commission spéciale chargée d’examiner, après engagement de la procédure accélérée, le projet de loi « égalité et citoyenneté », par M. Razzy Hammadi, rapporteur général, et M. Philippe Bies, Mmes Marie-Anne Chapdelaine et Valérie Corre, rapporteurs thématiques, 17 juin 2016.
26 () Rapport n° 827 au nom de la commission spéciale sur le projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après engagement de la procédure accélérée, relatif à l’égalité et à la citoyenneté, par Mmes Dominique Estrosi Sassone et Françoise Gatel, Sénateurs, 14 septembre 2016 (p. 149 et suivantes).
27 () Article 15 octies A, commenté dans le rapport n° 827 précité du Sénat (p. 151 et suivantes).
28 () Décision n° 2016-745 DC du 26 janvier 2017.
29 () Rapport (n° 1765) fait au nom de la commission des finances de l’économie générale et du contrôle budgétaire sur la proposition de loi relative aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence (n° 1546), M. Christian Eckert, Rapporteur général, février 2014 (p. 75 et suivantes).
30 () Loi n° 2014-1655 du 29 décembre 2014 de finances rectificative pour 2014.
31 () Article 31 septies nouveau : rapport n° 159 au nom de la commission des finances du Sénat sur le projet de loi de finances rectificative, adopté par l’Assemblée nationale, pour 2014, par M. Albéric de Montgolfier, Rapporteur général, 10 décembre 2014 (p. 444 et suivantes).
32 () Décret n° 2015-1092 du 28 août 2015 relatif aux comptes bancaires inactifs et aux contrats d’assurance vie en déshérence.
33 () http://bofip.impots.gouv.fr/bofip/10615-PGP.html?identifiant=BOI-DJC-DES-20160701
34 () 7,5 %, 15 % ou 35 % en fonction de la durée de détention.
35 () Rapport n° 2460 fait au nom de la commission des finances, de l’économie générale et du contrôle budgétaire, en nouvelle lecture, sur le projet de loi de finances rectificative pour 2014 modifié par le Sénat (n° 2455), par Mme Valérie Rabault, Rapporteure générale, 15 décembre 2014.
36 () Comme le précise le commentaire de l’administration (BOI-DJC-DES-30-20160701), en l’absence de bénéficiaire déterminé, les sommes dues par les organismes d’assurance ou assimilés font, lorsqu’elles ne sont pas déposées à la CDC, partie de la succession de l’assuré et sont, en conséquence, assujetties aux droits de mutation par décès dans les conditions de droit commun.
37 () Articles 796-0 bis et 796-0 ter du code général des impôts.
38 () Article créé par le décret du 28 août 2015.
39 () Articles L. 3312-4 et L. 3325-1 du code du travail.
40 () Articles L. 136-2 du code de la sécurité sociale et 14 de l’ordonnance du 24 janvier 1996.
41 () Article 33 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.
42 () https://acpr.banque-france.fr/fileadmin/user_upload/acp/Protection_de_la_clientele/20160429-rapport-acpr-loi-eckert.pdf
43 () Cour des comptes, op. cit.
44 () Article 34 de la loi n° 2016-1827 du 23 décembre 2016 de financement de la sécurité sociale pour 2017.
45 () Chiffre actualisé au 31 janvier 2017 transmis par la direction générale du Trésor, hors assurance vie.
46 () Ces chiffres s’entendent hors assurance vie, et ne concernent donc que les comptes bancaires inactifs.
47 () Les années 2005 à 2007 ne sont pas comprises dans le chiffrage global car non communiquées par l’administration, pour une raison inexpliquée.
48 () Chiffres au 1er octobre 2016.
49 () Article 2 de la loi n° 77-4 du 3 janvier 1977 modifiant l’article 189 bis du code de commerce concernant la prescription en matière commerciale.
50 () Reprise de la relation commerciale ou clôture des comptes concernés par les titulaires.
51 () Loi n° 2007-1775 du 17 décembre 2007 permettant la recherche des bénéficiaires des contrats d’assurance sur la vie non réclamés et garantissant les droits des assurés.
52 () La loi de sécurité financière du 1er août 2003 avait élargi l’obligation, pour les assureurs, de fournir annuellement aux souscripteurs différentes informations sur leur contrat, si ce dernier présentait une valeur supérieure à 2 000 euros.
53 () Loi n° 2005-1564 du 15 décembre 2005 portant diverses dispositions d’adaptation au droit communautaire dans le domaine de l’assurance.
54 () Ces organismes sont : la FFSA et le GEMA, le Centre technique des institutions de prévoyance (CTIP) et la Fédération nationale de la mutualité française (FNMF).
55 () N’habite pas à l’adresse indiquée.
56 () Pli non distribuable : les raisons les plus courantes de PND sont une adresse fausse ou incomplète, un destinataire inconnu ou un déménagement.
57 () Recueil des engagements à caractère déontologique des entreprises membres de la FFA.
58 () Entreprise du groupe Bertelsmann, spécialisée dans la relation client.
59 () Par exemple, les amendements n° 28, n° 5 et n° 14 déposés en séance publique à l’Assemblée nationale, en première lecture.
60 () Par exemple la date de naissance des titulaires/souscripteurs n’est pas systématiquement renseignée ou elle est mal renseignée (données fausses ou incomplètes). Le cas le plus problématique concerne les plans d’épargne entreprise, d’autant que les sommes reçues avoisinent 1 milliard d’euros. En effet, les sociétés d’épargne salariale disposent du NIR qui reprend le mois et l’année… mais pas le jour. Autre exemple, l’établissement a uniquement renseigné le champ « Assuré » alors qu’il aurait dû remplir le champ « Souscripteur ». Ainsi, le contrat ne peut pas faire l’objet d’une « publication » (et ne peut donc pas être trouvé lors de la recherche) car il ne fait apparaître aucun souscripteur.
61 () Civilité, nom, prénom, date de naissance, nationalité et date de décès dans le cas d’un titulaire/souscripteur décédé.
62 () L’éventuel nom d’usage, les autres prénoms, la commune de naissance, le pays de naissance et la dernière adresse connue.
63 () 27 permanents dont 1 poste sur les contrôles 1er niveau lutte contre le financement du terrorisme (LCB-FT), 1 poste sur la fiscalité et les contrôles comptables, 1 poste de juriste et 5 renforts non pérennes.
64 () Selon l’article L. 160-1 du code des assurances, « quiconque prétend avoir été dépossédé par perte, destruction ou vol d’un contrat ou police d’assurance sur la vie, ou d’un bon ou contrat de capitalisation ou d’épargne, lorsque le titre est à ordre ou au porteur, doit en faire la déclaration à l’entreprise d’assurance, de capitalisation ou d’épargne, à son siège social, par lettre recommandée avec avis de réception ».
65 () Arrêté du 14 juin 1982 relatif à l’extension d’un système automatisé de gestion du fichier des comptes bancaires.
66 () À l’exception de la direction des retraites et de la solidarité de la CDC, laquelle y est autorisée dans le cadre de son activité.
67 () Ordonnance n° 2016-520 du 28 avril 2016 relative aux bons de caisse, entrée en vigueur le 1er octobre 2016.
68 () Parallèlement, l’ACPR a effectué en 2012 une revue de 61 contrats d’assurance vie émanant de 40 organismes d’assurance vie afin d’analyser les clauses de revalorisation post mortem proposées par les assureurs. Les conclusions de cette étude interne ont été reprises par la Cour des comptes dans son rapport de juin 2013.
69 () L’ACPR ne contrôle la Caisse des dépôts et consignations, sur mandat de la commission de surveillance de cette dernière, que dans des conditions spécifiques prévues à l’article L. 518-15-3 du code monétaire et financier.
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