N° 2692
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 31 mars 2015
RAPPORT
fait
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI autorisant la ratification de l’accord entre la République française et l’Union européenne visant à l’application, en ce qui concerne la collectivité de Saint-Barthélemy, de la législation de l’Union sur la fiscalité de l’épargne et la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité.
par
M. François Rochebloine
Député
____
ET
ANNEXE : TEXTES DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir le numéro :
Assemblée nationale : 2550.
___
Pages
INTRODUCTION 5
I. SAINT-BARTHÉLEMY : UNE DOUBLE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE, DANS LA RÉPUBLIQUE ET DANS L’UNION EUROPÉENNE 7
A. UNE COLLECTIVITÉ D’OUTRE MER QUI S’EST DÉTACHÉE DE LA GUADELOUPE 7
a. Une évolution souhaitée 8
b. Des compétences propres, notamment en matières fiscale et douanière 10
c. Un budget essentiellement financé par l’impôt, dont le droit de quai 11
3. L’île aujourd’hui 12
B. L’ÉVOLUTION AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE : DU STATUT DE RUP À CELUI DE PTOM, TOUT EN CONSERVANT L’EURO 13
1. Deux catégories de collectivités d’outre-mer 13
2. La mise en œuvre de la « clause passerelle » et ses conséquences pour Saint-Barthélemy 15
3. Le maintien de l’euro 16
II. L’ACCORD SUR LA COOPÉRATION FISCALE SOUMIS À L’ASSEMBLÉE NATIONALE : UN TEXTE DEMANDÉ PAR L’UNION EUROPÉENNE, JUSTIFIÉ ET QUI DOIT DONC ÊTRE RATIFIÉ 19
A. UNE DEMANDE DE L’UNION EUROPÉENNE, MENTIONNÉE DANS LA DÉCISION DU CONSEIL EUROPÉEN DU 29 OCTOBRE 2010, POUR PRÉSERVER SES INTÉRÊTS 19
B. UNE DOUBLE JUSTIFICATION FISCALE ET POLITIQUE DU POINT DE VUE DE LA FRANCE 19
1. Une coopération fiscale déjà assurée avec la Métropole 19
2. L’objectif de l’accord : assurer la continuité de la coopération fiscale et de l’échange d’informations 20
a. Un accord conclu entre l’Etat et l’Union européenne, et non entre la collectivité de Saint-Barthélemy et l’Union européenne, conformément à la répartition des compétences prévues par le code général des collectivités territoriales 20
b. Deux directives concernées avant l’intégration de fait des dispositions de la directive « épargne » dans la directive sur la coopération administrative en matière fiscale à l’occasion du passage à l’échange automatique d’informations 21
c. Un accord dynamique 21
d. Un dispositif classique 21
e. Le rôle clef de l’Etat dans sa mise en œuvre 22
3. Un impératif pour la crédibilité de la France à la pointe dans la lutte contre les paradis fiscaux 22
C. UNE RATIFICATION URGENTE 23
1. Des délais déjà trop longs 23
a. Quatre ans de procédures et une période intercalaire de plus de trois ans 23
b. La continuité de l’application des règles européennes, pendant cette période transitoire 23
2. La nécessité d’une ratification par la voie parlementaire 24
EXAMEN EN COMMISSION 25
ANNEXE 1 - AUDITIONS 27
ANNEXE 2 - ACCORD ENTRE L’ETAT ET SAINT-BARTHELEMY 29
ANNEXE - TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 39
Mesdames, Messieurs,
L’Union européenne connaît de l’outre-mer selon deux statuts.
Le premier est celui de région ultrapériphérique ou RUP. Les RUP font partie intégrante de l’Union européenne et sont assujetties droit de l’Union européenne au même titre que les autres régions européennes.
Elles bénéficient d’un statut particulier prévu par l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Celui-ci leur ouvre la possibilité d’un traitement différencié dans l’application du droit européen. Il permet précisément au Conseil d’arrêter des mesures spécifiques, sur proposition de la Commission et après consultation du Parlement européen, visant à adapter certaines dispositions du traité ainsi que les politiques de l’Union aux caractéristiques et contraintes particulières de ces régions générées notamment par leur éloignement, leur insularité, leur climat, leur faible superficie et leur dépendance économique vis-à-vis d’un nombre limité de produits. Cette faculté est issue du traité d’Amsterdam.
Le second statut est celui de pays et territoire d’outre-mer (PTOM). Les PTOM ne font pas partie du territoire de l’Union européenne, mais bénéficient d’un régime d’association.
Ce régime est fixé par la quatrième partie du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et par les décisions d’association du Conseil.
Son but est d’assurer « la promotion du développement économique et social des pays et territoires, et l’établissement de relations économiques étroites entre eux et l’Union dans son ensemble ».
Contrairement aux RUP, les PTOM ne font donc pas partie de l’Union européenne et son droit ne leur est, par conséquent, pas applicable.
Pour l’essentiel, l’Union fournit un soutien financier à la stratégie de développement des PTOM dans le cadre du Fonds européen de développement. Les PTOM peuvent également participer à certains programmes horizontaux de l’Union.
Le Traité de Lisbonne, en vigueur depuis le 1er décembre 2009, a inséré dans le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, au 6 de l’article 355, une clause passerelle facilitant l’évolution institutionnelle des régions et territoires européens ultrapériphériques.
Le Conseil peut ainsi, sur initiative de l’Etat membre concerné, adopter une décision modifiant le statut d’un pays ou territoire, RUP ou PTOM, en statuant à l’unanimité, après consultation de la Commission, sans modification du Traité.
Deux des territoires français ultramarins ont ainsi engagé un tel processus d’évolution institutionnelle.
A la demande des autorités françaises, le Conseil européen a décidé, le 27 octobre 2010, d’octroyer le statut de PTOM à Saint-Barthélemy à compter du 1er janvier 2012. De même, à la suite de la saisine, par la France, du Conseil européen, le 26 octobre 2011, Mayotte, auparavant PTOM, est devenue RUP à compter du 1er janvier 2014.
Le passage du statut de RUP à celui de PTOM de la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy entraîne ipso facto la fin de l’application du droit européen.
En contrepartie de son accord à ce changement de statut, le Conseil a souhaité que les intérêts de l’Union soient préservés à l’occasion de cette évolution.
Par conséquent, la France s’est engagée à conclure les accords nécessaires.
Le premier vise à préserver l’euro comme monnaie unique et à garantir le maintien du droit de l’Union dans les domaines essentiels au fonctionnement de l’Union économique et monétaire.
Le second, dont il est demandé à l’Assemblée d’autoriser la ratification, a pour objectif d’assurer le maintien de la coopération administrative en matière fiscale, et plus précisément de l’application de la directive « épargne » et de celle sur la coopération administrative entre Etats membres dans le domaine de la fiscalité.
Sa ratification est indispensable pour éviter que l’île ne puisse injustement faire l’objet d’une quelconque qualification de « paradis fiscal », ce qui ne manquerait pas de risquer d’entamer, de manière totalement infondée, la réputation de la France, à la pointe de la lutte contre ce phénomène depuis le sommet de l’Arche, lequel a lancé, en 1990, les premières mesures de lutte contre le blanchiment de capitaux.
I. SAINT-BARTHÉLEMY : UNE DOUBLE ÉVOLUTION INSTITUTIONNELLE, DANS LA RÉPUBLIQUE ET DANS L’UNION EUROPÉENNE
Ainsi appelée par Christophe Collomb en 1493 en l’honneur de son frère Bartolomé, Saint-Barthélemy n’est continûment française que depuis 1878.
En effet, après avoir été espagnole, l’île est peuplée pour la première fois par la France en 1648, pour peu de temps. En 1651, l’Ordre de Malte en prend possession. La France l’achète en 1674, mais elle ne produit alors aucune richesse commercialisable. La Couronne s’en défait et la cède, le 1er juillet 1784, au roi de Suède, en échange de droits d’accès pour les navires français au port et aux entrepôts de Göteborg. Son chef-lieu, Le Carénage, devient alors Gustavia.
La Suède est alors une grande puissance maritime, mais pas aux Antilles, où sa présence est très réduite. Elle fait de Gustavia un port franc jouissant d’une exonération douanière et fiscale, pour les navires de toutes nationalités.
L’esclavage est aboli le 9 octobre 1847.
Ravagée par un cyclone, puis par l’incendie de sa capitale en 1852, Saint-Barthélemy n’a plus de ressources et ne présente plus d’intérêt commercial. Le roi de Suède et de Norvège, Oscar II, décide de rétrocéder l’île à la France. Le traité de rétrocession de 1877 est approuvé par les habitants. Saint-Barthélemy est alors rattachée à la Guadeloupe le 16 mars 1878 après paiement par la France d’une somme, dont le roi de Suède fait d’ailleurs don à l’île.
Par un arrêté du 21 novembre 1878, le gouverneur de la Guadeloupe fait bénéficier l’île de Saint-Barthélemy de dispositions analogues à celles accordées à Saint-Martin (régime de très large franchise commerciale, douanière et fiscale).
En 1946, à la suite de la loi de départementalisation, Saint-Barthélemy est rattachée au département de La Guadeloupe, dont elle devient l’une des communes.
En 1963, Saint-Barthélemy et Saint-Martin sont regroupées dans le 3ème arrondissement de la Guadeloupe (« les îles du Nord »).
C’est au même moment que l’île prend un nouvel essor, touristique, orienté vers le haut de gamme. En 1957, David Rockefeller y a achète une propriété, de 27 hectares, pour quelques milliers de dollars.
A l’issue de la révision constitutionnelle du 28 mars 2003, Saint-Barthélemy exprime le souhait d'une évolution statutaire, en adoptant un projet relatif aux compétences de la collectivité d’outre-mer et à son organisation administrative. Son conseil municipal adopte à l’unanimité, le 8 août 2003, un projet en ce sens. Celui-ci est ensuite transmis au Gouvernement. Il tend plus précisément à substituer une collectivité d’outre-mer de la République à la région et au département de la Guadeloupe, ainsi qu’à la commune.
Les élus de Saint-Barthélemy souhaitent que cette nouvelle collectivité, dotée d'une assemblée délibérante élue pour cinq ans et d’un conseil exécutif élu par l'assemblée parmi ses membres, exerce notamment des compétences en matière de fiscalité.
Un projet similaire est adopté par le conseil municipal de Saint-Martin, le 31 juillet 2003.
Dans le cadre des articles 72-4 et 73 de la Constitution, le Président de la République, M. Jacques Chirac, décide alors d’organiser, le 7 décembre 2003, la consultation des habitants sur l’évolution institutionnelle et statutaire de l'île. Il en est de même pour Saint-Martin.
Préalablement à ces consultations décidées sur proposition du Gouvernement, a eu lieu le 7 novembre 2003, au Sénat puis à l'Assemblée nationale, une déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat sans vote. Tous les orateurs approuvent le principe de la consultation des électeurs de Saint-Barthélemy.
Lors de la consultation organisée le 7 décembre 2003, 95,51 % des suffrages exprimés approuvent la transformation en collectivité d’outre-mer relevant de l'article 74 de la Constitution.
Ensuite, la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, fixe le statut de cette collectivité d’outre-mer, inséré au livre II de la sixième partie du code général des collectivités territoriales.
La collectivité de Saint-Barthélemy remplace ainsi en 2007 la commune de Saint-Barthélemy, auparavant rattachée au département et à la région de Guadeloupe. Elle relève de l’article 74 de la Constitution, et non plus l’article 73 de la Constitution qui concerne les seuls départements et régions d’outre-mer.
Elle exerce les compétences auparavant exercées par la commune, le département et la région de la Guadeloupe ainsi que celles spécifiquement attribuées par le législateur organique.
Sous réserve des adaptations prévues par le pouvoir législatif ou règlementaire, les lois et règlements s'appliquent de plein droit à Saint-Barthélemy, à l’exception des règles en matière de droit d’asile et d’entrée et séjour des étrangers.
La collectivité dispose d’un conseil territorial qui est l’assemblée délibérante. Il est composé de 19 membres élus pour cinq ans au suffrage universel, au scrutin de liste à la représentation proportionnelle, au sein d'une circonscription unique. La liste arrivée en tête obtient un tiers des sièges, ce qui assure une majorité stable.
Particularité de cette collectivité, le conseil territorial élit en son sein un conseil exécutif. Celui-ci est composé de sept membres : le président, quatre vice-présidents et deux membres. Après l’élection du président du conseil territorial, les autres membres sont élus par le conseil territorial. Sous réserve des compétences propres du président du conseil territorial, ce conseil est l’organe exécutif. Son fonctionnement est collégial. Il comprend les différentes composantes représentées au sein du conseil territorial.
Un conseil économique, social et culturel assiste « à titre consultatif » le conseil territorial. Ses membres sont désignés pour cinq ans pour représenter les groupements professionnels, les syndicats, les organismes et les associations qui concourent à la vie économique, sociale ou culturelle de Saint-Barthélemy ainsi que les associations et fondations agissant dans le domaine de la protection de l'environnement. Il comprend également des personnalités qualifiées choisies en raison de leur compétence en matière d’environnement et de développement durable.
Le conseil économique, social et culturel est consulté notamment sur la préparation du plan d'aménagement et de développement durable de la collectivité, sur les orientations générales de son projet de budget ainsi que sur les projets de délibération ayant un caractère économique, social ou culturel. Il peut donner son avis de sa propre initiative ou à la demande du représentant de l'État.
Le représentant de l’État est le préfet de la Guadeloupe, assisté d’un préfet délégué qui exerce, par une large délégation, la direction effective des services de l’État à Saint-Martin et à Saint-Barthélemy. Les services de l’État sont regroupés au sein d’une délégation unique implantée à Saint-Martin, dénommée préfecture de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin.
La collectivité de Saint-Barthélemy élit un sénateur. Son député est, pour sa part, élu dans le cadre d’une circonscription plus vaste regroupant Saint-Barthélemy et Saint-Martin.
Le statut de Saint-Barthélemy a été modifié par la loi organique n° 2010-93 du 25 janvier 2010 tendant à permettre à Saint-Barthélemy d’imposer les revenus de source locale des personnes établies depuis moins de cinq ans.
De plus, pour être exhaustif, une proposition de loi organique conduisant à réformer le statut de la collectivité de Saint-Barthélemy, présenté par M. Michel Magras, sénateur élu par la collectivité d’outre-mer, est en cours d’examen au Sénat.
Il s’agit de modifications statutaires proposées par le conseil territorial de Saint-Barthélemy dans un avis rendu le 20 décembre 2013 et dont le rapport n° 233 (2014-2015), du 21 janvier 2015, de M. Mathieu Darnaud, au nom de la commission des lois rappelle les trois points essentiels : renforcer la fonction du président de du conseil territorial ; ajuster les modalités de fonctionnement et l’information du conseil territorial ; réduire les délais de consultation du conseil, économique, social et culturel.
Actuellement, la collectivité de Saint-Barthélemy exerce les compétences dont la liste est fixée par l’article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales. Il s’agit de compétences d’attribution.
Elles sont les suivantes :
– Impôts, droits et taxes ;
– Urbanisme ; habitation ; logement ;
– Circulation routière et transports routiers ; desserte maritime d’intérêt territorial ; immatriculation des navires ; création, aménagement et exploitation des ports maritimes à l’exception du régime du travail ;
– Voirie, droit domanial et des biens de la collectivité ;
– Environnement, y compris la protection des espaces boisés (uniquement pour Saint-Barthélemy) ;
– Energie ;
– Accès au travail des étrangers ;
– Tourisme ;
– Création et organisation des services et des établissements publics de la collectivité.
Est également exercée une compétence douanière depuis que la collectivité a accédé au statut de PTOM dans le cadre de l’Union européenne. Plus précisément, il s’agit d’une compétence douanière générale « à l’exception des mesures de prohibition à l’importation et à l’exportation qui relèvent de l’ordre public et des engagements internationaux de la France, des règles relatives aux pouvoirs de recherche et de constatation des infractions pénales et des procédures contentieuses en matière douanière. »
Dans l’ensemble, la collectivité exerce donc des compétences qui sont ailleurs dévolues à la commune, au département et à la région, ainsi que pour certaines d’entre elles à l’Etat. Elle est obligatoirement consultée sur les projets de loi, d’ordonnance et de décret qui introduisent, modifient ou suppriment des dispositions particulières à la collectivité.
Enfin, il faut préciser que les lois et règlements de la République sont applicables de plein droit à Saint-Barthélemy, à l’exception de ceux intervenant dans les matières relevant de la compétence normative de la collectivité ou concernant les règles relatives à l’entrée et au séjour des étrangers et au droit d’asile.
Selon les informations publiées dans le cadre de la présentation du budget primitif 2014, les recettes de fonctionnement de la collectivité se sont établies en 2013 à 51,72 millions d’euros, dont 45,58 au titre des impôts et taxes, hors report de l’important excédent de l’exercice précédent (27,76 millions d’euros).
Le budget de fonctionnement est ainsi financé à hauteur de 88 % par les impôts et taxes. Il s’agit essentiellement d’impôts indirects. Les deux premières ressources sont la taxe de publicité foncière, à raison de 17,23 millions d’euros, et le droit de quai, à raison 11,15 millions d’euros en 2013, et prélevé au taux de 5 % sur toutes les marchandises introduites dans l’île.
Comme l’observe le CEROM dans son étude d’octobre 2014 sur L’estimation du PIB par habitant de Saint-Barthélemy, les recettes de la collectivité sont essentiellement fiscales à raison de 85 % du total en 2010 contre 59 % en 2005.
En revanche, il n’y a qu’une faible fiscalité directe, avec un prélèvement sur les entreprises, sous la forme d’une contribution forfaire annuelle, dont le produit s’est établi à 2,66 millions d’euros en 2013.
Pour ce qui concerne sa section d’investissement, la collectivité est éligible au Fonds de compensation de la TVA (FCTVA).
En l’absence de développement d’un secteur financier, la collectivité, qui s’autofinance, a donc une législation fiscale orientée vers la stabilité sociale, mais pas celle d’un éventuel « paradis fiscal ».
Par sa situation géographique, Saint-Barthélemy est l’une des petites Antilles.
Située dans l’extrême nord-est de la mer des Caraïbes, elle est à 25 kilomètres au sud-est de Saint-Martin, 230 kilomètres du nord-ouest de la Guadeloupe et 6 500 kilomètres de Paris.
La carte suivante illustre ces éléments.
Comme toutes ses voisines, elle est montagneuse. Le point culminant de l’île est le Morne Vitet, à 286 mètres.
Sa taille est également modeste d’environ 21 kilomètres-carrés, et plus précisément 25 avec ses nombreux îlets : île Chevreau, Coco, île Fourchue, Frégate, La Tortue, Le Boulanger, Les Grenadins, Pain de Sucre, Pelé, Petit Jean, Toc Vers….
Selon le site Internet du ministère des outre-mers, la population de Saint-Barthélemy comptait, en 2009, 8 902 habitants, en hausse de 29,9 % par rapport à 1999, et de 2,6 % par rapport à 2008. La croissance annuelle est très inférieure au rythme élevé des années 1980 (+6,4 %).
La population est plus âgée que dans les autres Antilles : 21 % a moins de 20 ans contre 31 % à la Guadeloupe et 36 % à Saint-Martin. Les plus de 60 ans représentent 12,8 % de la population. La communauté étrangère concentre 12,2 % de la population totale (contre 32 % à Saint-Martin) et provient essentiellement du continent européen.
Entre 2003 et 2008, 1 825 personnes se sont installées à Saint-Barthélemy. Parmi elles, 1 071 personnes sont venues de France Métropolitaine.
Les deux principaux secteurs économiques sont le tourisme, haut de gamme, qui représente 37 % des emplois salariés, et le BTP, avec un niveau élevé de commande publique et aussi privée, les permis de construire ayant ainsi augmenté de 15 % au début de la décennie.
L’essentiel des quelques 280.000 touristes qui ont visité l’île en 2010 étaient d’origine nord-américaine, à raison de plus de la moitié, puis européenne (un quart), le reste provenant du reste du monde, avec une prédominance de l’Amérique du Sud, dont le Brésil.
Pour 2010, le PIB par habitant a été estimé par le CEROM à 35.700 euros, soit un montant supérieur à la moyenne nationale de 2011 (31.539 euros), à celle de la Métropole (31.976) et à celle de La Guadeloupe (19.782).
Au niveau régional, Saint-Barthélemy est au deuxième rang, après les Îles Caïmans (43.736 euros) et avant les Îles Vierges américaines (31.887 euros).
B. L’ÉVOLUTION AU SEIN DE L’UNION EUROPÉENNE : DU STATUT DE RUP À CELUI DE PTOM, TOUT EN CONSERVANT L’EURO
L’Union européenne distingue deux catégories de collectivités d’outre-mer : les régions ultrapériphériques (RUP) et les pays et territoires d’outre-mer (PTOM).
La France est le seul Etat membre où les deux catégories sont présentes. L’Espagne et le Portugal n’ont que des RUP. Le Royaume-Uni, les Pays-Bas et le Danemark des PTOM.
Cette distinction européenne est indépendante de la classification des collectivités ultramarines en droit constitutionnel interne.
Les régions ultrapériphériques (RUP), font partie intégrante de l’Union européenne, conformément à l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Elles sont assujetties au droit de l’Union européenne, au même titre que les autres régions européennes, si l’on exclut les règles de Schengen pour ce qui concerne les départements français d’outre-mer. Les RUP sont énumérées au 1 de l’article 355 du traité.
Outre les Canaries, espagnoles, et Madère et les Açores, portugaises, six collectivités françaises ont le statut de RUP : la Guadeloupe, la Guyane française, la Martinique, Mayotte, la Réunion et Saint-Martin.
Les régions ultrapériphériques (RUP) bénéficient d’un traitement particulier en raison de leur situation spécifique. C’est le traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1er mai 1999, qui a posé le principe de mesures spécifique d’adaptation du droit communautaire à leurs caractéristiques et contraintes particulières : éloignement, insularité, faible superficie, relief et climats, dépendance économique à l’égard d’un petit nombre de produits. Ces dispositions figurent désormais à l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
Cet article a notamment permis d’adapter :
– la politique régionale en octroyant aux RUP des fonds structurels supplémentaires, avec des taux de cofinancement majorés et le programme de compensation des surcoûts dus à leur éloignement financé par le FEDER ;
– les règles des aides d’Etat, avec notamment la création du Programme d’Options Spécifiques liées à l’Éloignement et à l’Insularité (POSEI (6)) dans le domaine agricole et halieutique et des aides spécifiques dans le domaine des transports ;
– la politique commerciale commune ;
– la fiscalité, avec notamment le régime dérogatoire de l’octroi de mer pour les RUP français et une zone franche à Madère.
Les RUP peuvent prétendre à des crédits au titre de la coopération territoriale pour mener des projets de coopération avec les pays de leur environnement régional.
Les RUP bénéficient donc de dispositions dérogatoires mais l’application du droit communautaire peut y créer des distorsions de concurrence avec les pays qui leur sont géographiquement proches, notamment par l’application de normes techniques communautaires coûteuses ou pénalisantes (par exemple en matière de pêche) ou générer des difficultés d’application.
Contrairement au RUP, les PTOM sont juridiquement considérés comme ne faisant pas partie de l’Union. Le droit de l’Union n’y est donc pas directement applicable, sauf transposition par l’Etat membre et/ou le PTOM concerné en fonction de son statut institutionnel au sein de l’Etat de rattachement.
Les PTOM font l’objet d’un régime spécial d’association visé au 2 de l’article 355 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne et défini par sa partie IV du traité, en particulier en matière douanière.
Ce régime est actuellement prévu pour la période 2014-2020 par la décision 2013/755/UE du Conseil du 25 novembre 2013 relative à l’association des pays et territoires d’outre-mer à l’Union européenne.
Les pays et territoires d’outre-mer (PTOM) sont les suivants : Groenland, Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Terres australes et antarctiques (TAAF), Wallis-et-Futuna, Saint-Pierre et Miquelon, Aruba, Antilles néerlandaises (dont Sint-Maarten), Anguilla, îles Caymans, îles Falkland, Géorgie du Sud et îles Sandwich du Sud, Montserrat, Pitcairn, Sainte-Hélène, Territoire antarctique britannique, territoires britanniques de l’océan Indien, îles Turques-et-Caïques, îles Vierges britanniques, Bermudes.
On peut aussi présenter ainsi cette liste :
1. dépendants de la France : la Nouvelle-Calédonie, la Polynésie française, Saint-Pierre-et-Miquelon, les Terres australes et antarctiques françaises (TAAF), Wallis-et-Futuna, Saint-Barthélemy (depuis le 1er janvier 2012) ;
2. dépendants du Danemark : le Groenland ;
3. dépendants du Royaume-Uni : Anguilla, les Bermudes, les îles Caïmans, la Géorgie du Sud et les îles Sandwich du Sud, les îles Malouines, Montserrat, les îles Pitcairn, Sainte-Hélène, Ascension et Tristan da Cunha, le Territoire britannique antarctique, le Territoire britannique de l’océan Indien, les îles Turques-et-Caïques et les îles Vierges britanniques ;
4. dépendants des Pays-Bas : Aruba, Curaçao, Sint-Maartin, Bonaire, Saba et Saint-Eustache.
Au titre de leur association à l’Union européenne, les PTOM bénéficient d’un régime commercial très avantageux : notamment, les produits originaires des PTOM importés dans la Communauté ne sont pas soumis aux droits d’importation ni aux restrictions quantitatives. En outre, comme les pays ACP, les PTOM bénéficient de financements européens au titre du Fonds européen de développement (FED).
Sur l’initiative de la France, le traité de Lisbonne introduit au paragraphe 6 de l’article 355 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne une procédure nouvelle, qui permet, sans recourir à la procédure ordinaire de révision des traités, de modifier le statut au regard de l’Union européenne des collectivités visées, soit à l’article 355 paragraphe 1 (RUP), soit à l’article 355 paragraphe 2 (PTOM). Ce changement de statut relève d’une décision du Conseil européen à l’unanimité, après consultation de la Commission européenne.
Le Conseil territorial de Saint-Barthélemy a demandé, par une délibération du 20 octobre 2009, à pouvoir bénéficier de cette clause passerelle pour devenir un « pays et territoire d’outre-mer », statut européen mieux adapté à sa situation particulière, et en particulier à son éloignement physique de la métropole et des autres départements français d’Amérique, à son économie insulaire et de petite taille essentiellement orientée vers le tourisme et confrontée à des difficultés d’approvisionnement qui y rendent délicate l’application des normes communautaires de droit commun. Le statut de PTOM apparaît dès lors un cadre plus adapté, d’autant que le niveau du PIB par habitant dans l’île exclut déjà Saint-Barthélemy du bénéfice des fonds structurels.
Cette demande a été validée par le Conseil interministériel de l’outre-mer qui s’est réuni le 6 novembre 2009. Le Président de la République a saisi à cette fin le Président du Conseil européen le 30 juin 2010.
Le Conseil européen, par la décision 2010/718/UE du 29 octobre 2010, a autorisé la transformation de Saint-Barthélemy en PTOM. Conformément à l’article 3 de cette décision, Saint Barthélemy a cessé d’être une région ultrapériphérique de l’Union européenne à compter du 1er janvier 2012 pour devenir un PTOM.
En accédant au statut de PTOM, Saint-Barthélemy n’a plus fait partie intégrante du territoire de l’Union européenne, et se situe désormais hors du champ territorial d’application du traité sur l’Union européenne et du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, à l’exception de la quatrième partie de ce dernier. De surcroît, le droit dérivé de l’Union et les politiques menées en application des traités cessent de s’appliquer dans l’île, sauf dans les matières relevant des compétences de l’Etat si celui-ci rend explicitement les normes européennes applicables à Saint-Barthélemy.
Son statut de PTOM a permis à la collectivité d’assurer plus complètement les compétences dont elle disposait déjà, mais jusqu’alors sans préjudice des compétences communautaires. Elle dispose, en outre de la compétence douanière. Elle ne perd pas le bénéfice des fonds structurels puisqu’elle en était déjà exclue.
La compétence douanière permet notamment de contourner les difficultés concrètes d’approvisionnement qui seraient la conséquence des normes européennes, comme le précise la dernière phrase de la décision précitée du Conseil européen.
La France n’a pas demandé à bénéficier du Fonds européen de développement pour l’île de Saint-Barthélemy devenu PTOM au titre de la programmation 2007-2013 en cours de programmation. Pour le XIème FED période 2014-2020, l’éligibilité de Saint-Barthélemy au programme territorial n’a pas été retenue.
La France a assorti sa demande d’évolution du statut de Saint-Barthélemy d’un maintien du cours légal de l’euro.
L’accord en ce sens a été ratifié après l’adoption de la loi n° 2011-1980 du 28 décembre 2011 autorisant la ratification de l'accord monétaire entre la République française et l'Union européenne relatif au maintien de l'euro à Saint-Barthélemy à la suite de son changement de statut au regard de l'Union européenne.
Saint-Barthélemy n’est pas le seul territoire n’appartenant pas au territoire de l’Union européenne, où l’euro est utilisé. A ce jour, quatre Etats non membres de l’Union européenne, ont l’euro comme monnaie nationale : la principauté d’Andorre, la principauté de Monaco, la République de Saint-Marin et la cité du Vatican.
L’euro est en usage dans les régions ultrapériphériques et dans le PTOM de Saint-Pierre-et-Miquelon et l’a été à Mayotte avant que celle-ci ne devienne une RUP. Pour mémoire, enfin, l’euro est également utilisé de facto dans certains pays des Balkans (Monténégro, Kosovo).
De manière liée, a été prévu le maintien de la compétence pénale à l’Etat et l’application des règles financières et bancaires européennes, ainsi que des dispositions anti-blanchiment, en application de l’accord précité sur le maintien de l’euro.
II. L’ACCORD SUR LA COOPÉRATION FISCALE SOUMIS À L’ASSEMBLÉE NATIONALE : UN TEXTE DEMANDÉ PAR L’UNION EUROPÉENNE, JUSTIFIÉ ET QUI DOIT DONC ÊTRE RATIFIÉ
A. UNE DEMANDE DE L’UNION EUROPÉENNE, MENTIONNÉE DANS LA DÉCISION DU CONSEIL EUROPÉEN DU 29 OCTOBRE 2010, POUR PRÉSERVER SES INTÉRÊTS
La décision (2010/718/UE) du Conseil européen modifiant le statut à l’égard de l’Union européenne de l’île de Saint-Barthélemy, mentionne explicitement que la France s’est s’engagée à conclure les accords nécessaires pour que « les intérêts de l’Union soient préservés à l’occasion de cette évolution », dans le considérant n° 4.
Deux domaines sont concernés : l’euro, question déjà réglée comme on l’a vu, et par conséquent les domaines essentiels au bon fonctionnement de l’Union monétaire ; la fiscalité, et en fait la coopération fiscale avec la continuité de l’application de la directive « épargne » 2003/48/CE du 3 juin 2003 en matière de fiscalité des revenus de l’épargne sous forme de paiement d’intérêts et, maintenant, la directive 2011/16/UE du 15 février 2011 relative à la coopération administrative dans le domaine fiscal, qui a récemment remplacé la directive 77/799/CEE concernant l’assistance administrative mutuelle en matière fiscale.
La fin du considérant précité rappelle que ces demandes de l’Union européenne ne sont pas, de sa part, sans contrepartie : les citoyens de Saint-Barthélemy devraient demeurer des citoyens de l’Union, au même titre que les autres citoyens français.
Un accord d’assistance administrative mutuelle en matière fiscales a déjà été signé entre l’Etat et la collectivité territoriale de Saint-Barthélemy le 14 septembre 2010. Il a été approuvé par l’article 4 de la loi organique n° 2011-416 du 19 avril 2011 tendant à l'approbation d’accords entre l’Etat et les collectivités territoriales de Saint-Martin, de Saint-Barthélemy et de Polynésie française. Son texte figure ci-après en annexe 2.
Cet accord a pour objectif de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales en offrant notamment la possibilité à l’Etat de contrôler sur place la réalité des opérations ayant ouvert droit à une défiscalisation en métropole ainsi que les personnes installées à Saint-Martin et Saint-Barthélemy mais résidentes de l’Etat du point de vue fiscal. Par ailleurs, l’Etat peut utiliser l’assistance administrative prévue par ces accords pour répondre à des demandes de renseignements provenant d’Etats tiers, sur les revenus des contribuables qui y résident.
Comme les accords conclus avec Saint-Martin et avec la Polynésie française, également approuvés par l’article 4 de la loi organique du 19 avril 2011, l’accord avec Saint-Barthélemy a été négocié sur du modèle de convention de l’OCDE. En préambule, la volonté des parties est affirmée de « collaborer en vue d'une bonne application des règles fiscales applicables sur leurs territoires respectifs et, en particulier, d'empêcher toute évasion fiscale ». En outre, Saint-Barthélemy « affirme sa détermination à contribuer efficacement au respect des engagements internationaux souscrits par la France en matière de lutte contre le blanchiment de capitaux et les pratiques fiscales dommageables ».
En revanche, en l’absence d’imposition directe de type impôt sur le revenu à Saint-Barthélemy, aucun accord tendant à éviter la double imposition n’est nécessaire. Un tel accord est même considéré comme potentiellement contre-productif, puisqu’il pourrait entraîner des cas de double non-imposition, selon les éléments communiqués au rapporteur.
2. L’objectif de l’accord : assurer la continuité de la coopération fiscale et de l’échange d’informations
a. Un accord conclu entre l’Etat et l’Union européenne, et non entre la collectivité de Saint-Barthélemy et l’Union européenne, conformément à la répartition des compétences prévues par le code général des collectivités territoriales
L’accord assurant la continuité des dispositions européennes sur la coopération fiscale est bien un accord international.
Il est conclu par l’Etat en son nom, et non par Saint-Barthélemy.
Ce n’est pas le cas de figure courant en matière de relations entre les Etats membres de l’Union européenne et les PTOM.
Dix autres territoires dépendants ou associés d’Etats membres de l’Union européenne ont en revanche conclu chacun un accord avec les Etats membres de l’Union européenne pour l’application de la directive épargne, et tel est notamment le cas des îles Caïmans, qui sont un PTOM.
Cette situation, qui présente l’avantage d’éviter la conclusion d’un grand nombre d’accords similaires, résulte de la situation juridique de Saint-Barthélemy.
Contrairement aux PTOM néerlandais et britanniques, la collectivité ne dispose pas de la souveraineté fiscale, mais d’une compétence normative se limitant à la fixation des règles applicables dans les matières listées à l’article L.O. 6214-3 du code général des collectivités territoriales (CGCT). Aux termes du 1 de celui-ci, elle est compétente en matière d’impôts, droits et taxes.
Selon les éléments communiqués au rapporteur, il ressort « des articles L.O. 6213-1 et L.O. 6213-4 du CGCT que les lois et règlements qui n’entrent pas dans la compétence de Saint-Barthélemy y demeurent applicables de plein droit » et par conséquent, que la coopération administrative en matière fiscale, qui se distingue de l’établissement des règles applicables en matière d’impôts, droits et taxes, n’étant pas expressément visée, celle-ci relève de la compétence exclusive de l'Etat.
b. Deux directives concernées avant l’intégration de fait des dispositions de la directive « épargne » dans la directive sur la coopération administrative en matière fiscale à l’occasion du passage à l’échange automatique d’informations
L’article 1er de l’accord prévoit que les normes juridiques applicables entre les Etats membres de l’Union européenne et Saint-Barthélemy sont celles relatives à la fiscalité de l’épargne, à savoir la directive 2003/48/CE, et à la coopération administrative en matière fiscale (la directive précitée 2011/16/UE).
Ce n’est qu’à titre temporaire puisque la directive « épargne » a vocation à être abrogée à partir de l'entrée en vigueur au 1er janvier 2016 de la révision de la directive sur la coopération administrative, qui met en place de façon généralisée l'échange automatique sur les informations financières, donc un champ plus large que les seuls revenus d'intérêt couverts par la première.
Par conséquent, Saint-Barthélemy appliquera l’échange automatique d’informations dans le cadre de la directive épargne pendant quelques mois.
On observera que la collectivité ne peut en tout état de cause pas pratiquer la retenue à la source, au taux de 35%, puisque cette dernière n’a été prévue qu’à titre temporaire et que pour les trois seuls pays suivants : l’Autriche, le Luxembourg et la Belgique.
Ensuite, ce sera l’échange automatique dans le cadre plus large de la directive sur la coopération administrative entre les Etats membres en matière fiscale.
L’article 2 donne à l’accord un caractère dynamique, puisque son dispositif couvre non seulement les deux directives dans leurs actuels dispositifs, mais également les amendements et modifications ultérieurs.
Pour ses autres dispositions, l’accord est assez classique et n’appelle pas d’observation particulière.
L’article 5 prévoit une procédure amiable pour la mise en œuvre et l’interprétation de l’accord.
L’article 6 prévoit des modalités de règlement des différends entre les parties, l’article 7 les conditions d’entrée en vigueur, le jour de la réception de la seconde notification, et l’article 8 la durée de l’accord, indéterminée avec un préavis de douze mois en cas de résiliation.
L’article 9 prévoit enfin, sur le plan linguistique, que l’accord est rédigé en double exemplaire dans les langues officielles de l’Union européenne, tous les textes faisant également foi.
Dans la mise en œuvre de l’accord, l’Etat conserve un rôle clef.
Comme l’a indiqué le ministère des finances, en matière d'organisation, l’autorité compétente française pour les échanges d'informations effectués au titre des deux directives reste la DGFiP.
C’est ainsi l’article 4 prévoit sous l’intitulé « contrôle », que c’est l’Etat qui fournira à la Commission européenne les statistiques et les informations relatives à l’application de l’accord.
Par conséquent, comme le prévoit l’article 3, les autorités compétentes, les bureaux centraux de liaison et les fonctionnaires compétents désignés par Etats membres au titre des deux directives précitées sont investis des mêmes fonctions que pour la mise en œuvre des directives.
3. Un impératif pour la crédibilité de la France à la pointe dans la lutte contre les paradis fiscaux
Depuis le G20 de Londres en avril 2009, la France est de nouveau au premier rang dans la lutte contre les paradis fiscaux.
Les différentes modifications de sa législation fiscale et de son droit pénal depuis lors, de même que son appui constant au passage à l’échange automatique d’informations comme norme de référence en matière de coopération entre administrations fiscales, en sont l’incarnation.
La conclusion puis la ratification de l’accord permet de bien confirmer cet engagement dans un environnement régional caraïbe passablement contrasté.
Entre la décision précitée 2010/718/UE du Conseil européen du 29 octobre 2010 permettant l’accès de Saint-Barthélemy au statut de PTOM, à compter du 1er janvier 2012, et la réunion du Conseil Ecofin qui a autorisé la Commission européenne à négocier l’accord avec la France, au nom de Saint-Barthélemy, le 20 octobre 2011, une année s’est écoulée. Sans ce mandat de négociation, la Commission européenne ne pouvait valablement prendre une initiative.
Ensuite, ce n’est que le 15 novembre 2013, après deux années complètes, largement occupées par les négociations et une fois obtenu l’avis consultatif du Parlement européen, que le Conseil Ecofin a approuvé le projet d’accord et que celui-ci a été signé, le 17 février 2014.
Il a fallu ensuite encore un an de délai puisque le présent projet de loi de ratification a été déposé le 4 février dernier à l’Assemblée nationale.
Ces délais ne sont pas inhabituels compte tenu des procédures telles que nous les connaissons.
Ils sont cependant regrettables, même s’ils n’entraînent pas de conséquence dommageable pour la coopération fiscale.
Comme on l’a vu, le passage de Saint-Barthélemy du statut RUP à celui de PTOM le 1er janvier 2012 a eu pour conséquence de placer l’île hors du champ d’application du droit dérivé de l’Union européenne,
Dans ce cas, les dispositions sur la coopération fiscale prévues par le droit français en application des directives européennes continuent-elles à s’appliquer à Saint-Barthélemy pendant la période intercalaire entre le changement de statut et l’entrée en vigueur de l’accord, qui prendra effet le jour suivant la seconde ratification ?
Selon les éléments communiqués par le ministère des finances, la réponse est positive : la législation française s’applique bien à Saint-Barthélemy au cours de cette période.
La collectivité ne dispose en effet que de compétences restreintes d’attribution qui ne mentionnent pas comme on l’a vu la coopération internationale en matière fiscale.
En outre, le 2° du I de l'article L.O. 6214-4 du code général des collectivités territoriales rappelle l’obligation pour Saint-Barthélemy de transmettre à la France toutes les informations nécessaires à l’application de sa législation fiscale et à l’exécution de ses engagements internationaux : « La collectivité de Saint-Barthélemy transmet à l’Etat toute information utile pour l’application de sa réglementation relative aux impôts de toute nature ou dénomination et pour l’exécution des clauses d'échange de renseignements prévues par les conventions fiscales conclues par la France avec d’autres Etats ou territoires ».
De plus, le 5 de l’article 4 de l’accord précité d’assistance administrative mutuelle en matière fiscale, du 14 septembre 2010, entre l’Etat et Saint-Barthélemy prévoit expressément sous l’intitulé « l’échange de renseignements », l’élément suivant : (…) la liste des informations qui seront fournies d’office, notamment aux fins d’application par la France des dispositions visées par la directive européenne n° 2003/48/CE relative aux revenus de l’épargne (..) ».
Les très longs délais qui viennent d’être mentionnés, toujours regrettables, n’ont donc pas eu, et il faut s’en féliciter, de conséquence fâcheuse.
L’article 34 de la Constitution réserve à la compétence du législateur « l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures ».
L’assistance administrative et la coopération fiscale internationales relèvent clairement de cet intitulé, au titre du recouvrement de l’impôt.
La ratification, par la voie parlementaire, de l’accord relatif à l’application des dispositions européennes correspondantes, est donc fondée.
Dans cette perspective, l’adoption du présent projet de loi peut se faire sans aucune réserve ni délai supplémentaire non plus.
La commission examine le présent projet de loi au cours de sa séance du mardi 31 mars 2015, à 17 heures, le projet de loi autorisant la ratification de l’accord entre la République française et l’Union européenne visant à l'application, en ce qui concerne la collectivité de Saint-Barthélemy, de la législation de l'Union sur la fiscalité de l'épargne et la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n° 2550).
Néant
ACCORD ENTRE L’ETAT ET SAINT-BARTHELEMY
TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Article unique
(Non modifié)
Est autorisée la ratification de l’accord entre la République française et l’Union européenne visant à l’application, en ce qui concerne la collectivité de Saint-Barthélemy, de la législation de l’Union sur la fiscalité de l’épargne et la coopération administrative dans le domaine de la fiscalité, signé à Bruxelles le 17 février 2014, et dont le texte est annexé à la présente loi.
________________________________
NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 2550).
© Assemblée nationale