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Rapport pour avis 3112 tome 1
PREMIÈRE PARTIE
Rapporteur : François Pupponi
La commission des affaires économiques a émis un avis favorable à l’adoption des articles de la première partie du projet de loi de finances pour 2016 dont elle était saisie.
Elle a, par ailleurs, accepté vingt et un amendements dans le champ de ses compétences. Quatorze amendements portent sur le logement et la politique de la ville. Ils visent, d’une part, à accompagner la relance de la construction de logements par des incitations fiscales appropriées, et d’autre part, à appliquer les conclusions du comité interministériel à l’égalité et à la citoyenneté (CIEC) du 6 mars 2015 en faveur d’une meilleure répartition du parc social sur les territoires. La commission des affaires économiques a également adopté sept amendements relatifs à l’agriculture qui traduisent les recommandations du rapport d’information de M. François André sur la fiscalité agricole et de Mme Brigitte Allain sur les circuits courts et la relocalisation des filières agricoles et alimentaires. Les dispositions fiscales adoptées ont toutes pour objectif de favoriser les regroupements d’exploitants agricoles et d’encourager la diversification de leurs activités dans un contexte économique difficile.
Rapport pour avis tome 2
ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT
Tourisme
Rapporteur : Philippe Le Ray
L’effort global de l’État en faveur du tourisme peut être évalué à près de 2 milliards d’euros (projet de loi de finances pour 2015), portés par 21 programmes relevant de 13 missions. Ce secteur fait l’objet d’une attention particulière du Ministre des affaires étrangères et, dans un contexte difficile l’effort fait pour stabiliser les crédits est honorable.
Mais, au-delà de la dépense publique nous devons nous interroger sur cette dernière. Un constat peut être fait celui de l’émiettement des compétences tant de l’État que des collectivités locales.
La contractualisation engagée pour fédérer les efforts de promotion autour de quelques grandes marques, mondialement connues, résistera-t-elle au saupoudrage dans la durée ? L’avenir nous le dira.
Rapport pour avis 3112 tome 3
AGRICULTURE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES
Agriculture et alimentation
Rapporteur : Jean-Pierre Le Roch
La filière d’élevage française connaît depuis plusieurs années une crise structurelle grave qui se double d’une crise conjoncturelle qui, loin de s’atténuer, n’en finit pas de s’aggraver. Les éleveurs subissent de plein fouet la concurrence internationale et la volatilité des prix de leurs productions.
Votre rapporteur s’est intéressé à la situation économique de chaque filière (bovine, porcine, ovine, caprine et avicole) pour tenter d’identifier les faiblesses structurelles du secteur : rapports commerciaux difficiles, problèmes de compétitivité etc. Il propose des pistes d’amélioration qui font intervenir tous les acteurs, du producteur au consommateur, en passant par le transformateur et le distributeur.
Rapport pour avis 3112 tome 4
Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales
Forêt
Rapporteur : André Chassaigne
Les crédits visant à financer la gestion forestière et la filière forêt-bois, concentrés dans le programme 149 de la mission « Agriculture, alimentation, forêt et affaires rurales », affichent cette année un niveau stable. Toutefois, ce maintien apparent masque une diminution des moyens de l’Office national des forêts, compensée par le rétablissement de la subvention versée au Centre national de la propriété forestière, financé en 2015 sur ses seules réserves. Les crédits affectés au Fonds stratégique de la forêt et du bois demeurent également insuffisants au regard du défi que représente la mobilisation du bois en forêt privée et des investissements nécessaires à l’aval de la filière.
Or l’Office national des forêts (ONF) connaît depuis plusieurs années une situation financière préoccupante, due à la diminution du soutien de l’État et à un mode de financement trop aléatoire, reposant pour l’essentiel sur les recettes tirées de la vente du bois. Ces difficultés ont entraîné l’accumulation d’une dette de 300 M€ afin de financer le fonctionnement de l’institution. Sur le plan social, la situation des personnels ne cesse de s’aggraver : le triste bilan des suicides commis par des agents de l’ONF s’est encore alourdi depuis le début de l’année 2015, signe aveuglant de la détérioration des conditions de travail. Sont ici en cause les réductions d’effectifs, l’aggravation de la charge de travail, ainsi que les méthodes de gestion du personnel. Il y aurait pourtant urgence à apporter un soutien tout particulier à la forêt, dont le rôle protecteur contre le réchauffement climatique est établi, et qui devra s’adapter, dans les 50 prochaines années, à une modification sans précédent de son environnement.
Rapport pour avis 3112 tome 5
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
Énergie
Rapporteure : Béatrice Santais
Alors que la loi n° 2015-992 de transition énergétique pour une croissance verte fixe à la France de grandes ambitions en matière de déploiement des énergies renouvelables, la rapporteure pour avis a choisi d’étudier plusieurs leviers devant permettre à la politique énergétique française d’atteindre ses objectifs.
En premier lieu, une réforme de la contribution au service public de l’électricité (CSPE) apparait nécessaire : celle-ci, dont l’assiette est trop étroite, l’évolution trop automatique, et le produit insuffisant, ne semble pas en mesure de compenser effectivement les charges résultant des obligations de service public qui incombent aux fournisseurs d’électricité. Il s’agit par ailleurs de renforcer le contrôle du Parlement sur cette politique publique essentielle.
En second lieu, une valorisation des réseaux de chaleur semble indispensable : ils peuvent en effet s’avérer de véritables instruments de transition énergétique en ce qu’ils permettent d’utiliser des énergies renouvelables et de récupération, de réaliser des économies d’échelle et d’assurer la sécurité énergétique des quartiers qui leur sont raccordés. C’est pourquoi les dispositifs de soutien public doivent s’efforcer d’inciter davantage à leur extension et à leur verdissement.
Enfin, la filière de l’énergie solaire thermique doit elle aussi faire l’objet d’une attention particulière des pouvoirs publics. Elle constitue en effet une solution d’avenir, actuellement sous-exploitée, alors même qu’elle permet de satisfaire un désir d’autoconsommation et de stabilisation de la facture énergétique, et qu’elle est créatrice d’emplois. Une volonté politique forte pourra être à même de redynamiser la filière et de redonner une juste place à cette énergie innovante.
Rapport pour avis 3112 tome 6
Économie
Entreprises
Rapporteur : Lionel Tardy
Les crédits à destination des entreprises, concentrés dans le programme 134 de la mission « Économie », connaissent cette année une baisse modérée de 1,8 % en autorisations d’engagement. Tout en témoignant d’un indispensable effort de maîtrise des dépenses, cette réduction touche davantage les dépenses d’intervention, pourtant les plus productives, que celles de personnel et de fonctionnement. Les moyens du Fonds d’intervention pour les services, l’artisanat et le commerce, sont particulièrement touchés.
Face à la réduction des marges de manœuvre budgétaires, l’effort de simplification de la vie des entreprises représente une urgence pour relancer la croissance et la création d’emplois. Elle doit toutefois être conduite avec rigueur et déboucher sur une réelle facilitation de l’activité économique, en particulier pour les petites et moyennes entreprises. La mise en application du principe « le silence de l’administration vaut accord », inscrit dans la loi n° 2013-1005 du 12 novembre 2013 habilitant le Gouvernement à simplifier les relations entre l’administration et les citoyens, s’avère décevante à cet égard. Annoncé comme une « révolution administrative », ce principe connaît en réalité plus d’exceptions que d’applications, et cela au terme de délais de longueur très variée. De plus, la communication réalisée à son sujet à l’endroit des entreprises est insuffisante, et la réforme ne présente pas de garanties suffisantes en termes de sécurité juridique. Pour satisfaire à l’objectif de simplification initial, il conviendrait de mieux informer les entreprises, de réduire le nombre d’exceptions, et de simplifier leur régime.
Rapport pour avis 3112 tome 7
Économie
Commerce extérieur
Rapporteure : Jeanine Dubié
La France s’engage depuis début 2015 dans une trajectoire de croissance favorable qui laisse entrevoir une sortie de crise. Dans ce contexte, le commerce extérieur joue un rôle essentiel de contribution à la croissance. L’économie française est particulièrement internationalisée : si son exposition aux fluctuations du commerce international est moins prononcée que l’Allemagne, le dynamisme des exportations est le signe d’une meilleure santé économique. Toutefois, l’optimisme qui accompagne ces perspectives de reprise ne doit pas masquer de légitimes sujets d’inquiétude. Mme Jeanine Dubié a ainsi souhaité engager une réflexion sur, d’une part, l’état et les perspectives des négociations du Partenariat transatlantique de commerce et d’investissement (PTCI) entre l’Union européenne et les États-Unis et, d’autre part, les déterminants internationaux de la crise de l’élevage qui touche les agriculteurs français depuis plusieurs mois.
Le PTCI, initialement présenté par la France et par la Commission européenne comme une opportunité à saisir pour les économies européennes, fait en effet l’objet d’une contestation grandissante dans la société civile, tandis que le Gouvernement a récemment dû durcir le ton sur les conditions de la négociation. Mme Jeanine Dubié a souhaité s’interroger tant sur la transparence de ce processus de négociation – l’information des parlementaires, par exemple, est encore balbutiante – que sur les effets économiques à attendre de la ratification du traité : la France y sera-t-elle vraiment gagnante ?
En outre, Mme Jeanine Dubié a souhaité interroger les déterminants internationaux de la crise de l’élevage. La pression concurrentielle mondiale, la volatilité des cours mondiaux, l’exposition aux variations de la demande mondiale, la nécessité d’une compétitivité prix toujours plus grande, sont autant de facteurs qui soumettent les exploitants agricoles à une obligation de performance parfois incompatible avec la préservation du modèle français de production agricole. Mais si l’ouverture à l’international est l’une des causes de la crise, elle peut également représenter une porte de sortie, ce qui s’est traduit, au sein du rapport pour avis, par des propositions concrètes d’action publique.
Rapport pour avis 3112 tome 8
ÉCONOMIE
Communications électroniques et économie numérique
Rapporteure : Corinne Erhel
Le secteur français des télécommunications a connu d’importants bouleversements au cours de l’année 2015 avec notamment la poursuite de l’intégration de SFR et de Numericable, et la proche finalisation du processus d’acquisition d’Alcatel-Lucent par Nokia.
Le secteur des télécommunications poursuit donc sa réorganisation, ce qui n’est pas sans susciter quelques inquiétudes tant sa robustesse est essentielle à la reprise de la croissance française, au service de l’investissement et de l’emploi. Le numérique représente en effet le premier relai de croissance et les réseaux de communications constituent le socle de la révolution numérique. Il est en effet impossible de bénéficier des nouveaux services, dont certains ne sont même pas encore inventés, s’il n’existe pas de réseaux permettant de les utiliser. Il est aussi essentiel de poursuivre la lutte contre la fracture numérique, afin de garantir que chaque personne puisse tirer les bénéfices de l’économie numérique sur le territoire. Cela suppose, d’une part, d’améliorer la couverture mobile du territoire et d’autre part, d’intensifier les investissements s’agissant du déploiement du très haut débit fixe et, principalement, de la fibre optique.
Le présent avis budgétaire est consacré aux crédits affectés aux communications électroniques et à l’économie numérique au sein de la mission « Économie ». La première partie du présent avis sera consacrée à une étude précise du budget des deux grandes institutions intervenant dans le champ des télécommunications – l’Agence nationale des fréquences et l’Autorité de régulation des communications électroniques – ainsi que du financement du très haut débit. La seconde partie sera l’occasion d’aborder deux questions : le recensement des dispositions de la loi pour la croissance, l’activité et l’égalité des chances économiques – dite Macron- relatives au secteur des télécommunications et du numérique. En second lieu, la libération de la bande 700 MHz et les mesures d’accompagnement prévues en vue de faciliter cette transition tant pour les acteurs télécoms et de l’audiovisuel que pour les téléspectateurs.
Rapport pour avis 3112 tome 9
Économie
Industrie
Rapporteur : Jean-Luc Laurent
Depuis plusieurs années, l’industrie française suscite de grandes inquiétudes, alimentant même des visions et des discours déclinistes. M. Jean-Luc Laurent a souhaité apporter un éclairage lucide sur la situation de l’industrie française, la politique industrielle et les perspectives d’avenir.
Un examen plus particulier de la rupture dans la politique industrielle qu’a constitué le rapport Gallois de 2012 a permis de faire la synthèse des mesures mises en œuvre par le Gouvernement et plébiscitées par les entreprises, et de rechercher les gisements de compétitivité qui peuvent encore être exploités. La place de l’innovation a été soulignée : le secteur industriel est de loin le premier investisseur en recherche et développement, et réciproquement, la résistance à la pression concurrentielle mondiale suppose une innovation industrielle toujours plus dynamique.
Enfin, la nouvelle politique industrielle française, si elle a rendu à l’État son rôle de stratège, peine encore à se déployer efficacement dans les territoires. L’enchevêtrement des compétences des collectivités territoriales en matière d’interventions économiques, que la loi NOTRE n’a pas contribué à éclaircir, n’apporte pas la lisibilité suffisante aux entreprises, notamment les plus petites d’entre elles. M. Jean-Luc Laurent a donc souhaité mener une analyse poussée du déploiement de la politique industrielle dans les territoires et des moyens de lui rendre sa cohérence.
Rapport pour avis 3112 tome 10
ÉCONOMIE
Postes
Rapporteure: Michèle Bonneton
Alors qu’entre 1975 et 2005, les volumes de courrier ont doublé, ceux-ci sont passés de 18,5 milliards à 13 milliards d’objets entre 2008 et 2013, et les dernières estimations confirment cette tendance. Selon certaines estimations, le volume du courrier diminuera encore, à hauteur de 30 % entre 2015 et 2020, et de 50 % entre 2008 et 2020. La Poste est donc confrontée depuis quelques années à l’enjeu de sa mutation, et est tenue d’identifier et de mettre en œuvre de nouveaux services afin d’assurer son avenir et celui des 230 000 postiers.
Dans ce contexte, l’entreprise tâtonne et expérimente de nouveaux services, désorientant parfois les employés comme les usagers.
Après avoir rappelé l’effort budgétaire et fiscal de l’Etat en faveur de La Poste, principalement justifié par la compensation partielle du coût des missions de service public qui lui sont confiées, le présent rapport fait donc le point sur trois thématiques : les conditions de travail des postiers, le rôle de La Poste dans la mise en place des maisons de services au public et la suite des accords Schwartz sur l’acheminement des abonnements de presse par voie postale.
Rapport pour avis 3112 tome 11
ÉGALITÉ DES TERRITOIRES ET LOGEMENT
Logement
Rapporteur : Daniel Goldberg
L’examen du projet de loi de finances pour 2016 s’inscrit, pour la première fois depuis 2011, dans un contexte de reprise du secteur de l’immobilier et de la construction. Les ventes de logements neufs, de même que les autorisations de construire, repartent à la hausse. Cette reprise n’est toutefois pas assez diversifiée : elle est principalement portée par les investissements locatifs défiscalisés (« dispositif Pinel ») tandis que le marché de la primo accession reste atone. L’élargissement du prêt à taux zéro (PTZ) annoncé par le Président de la République, de même que l’abandon définitif de la réforme de l’APL accession, sont des nouvelles positives à condition que les prix soient maîtrisés et que les parcours des ménages accédants soient sécurisés.
Le projet de budget prévoit des mesures d’économies sur les aides personnelles au logement (APL) qui devraient générer une moindre dépense de 385 millions d’euros en année pleine. Certaines de ces mesures sont inspirées des conclusions du groupe de travail de l’Assemblée nationale sur les APL. La prise en compte du patrimoine des allocataires, de même que la suppression de l’exonération d’évaluation forfaitaire des ressources des moins de 25 ans, sont des mesures ciblées qui répondent à un principe d’équité. Elles ne sont toutefois pas assez précises : leur paramétrage est renvoyé à un texte réglementaire sans indication dans l’étude d’impact jointe au projet de loi. De même, la mesure consistant à rendre l’APL dégressive au-delà de niveaux de loyers élevés, pourrait se révéler dangereuse. Si ces nouveaux plafonds de loyer ne sont pas suffisamment élevés, notamment en zone tendue, cette mesure impacterait un grand nombre de petits ménages du parc libre.
Enfin, l’article 56 de ce projet de loi de finances créé un fonds national des aides à la pierre (FNAP) qui permettra de regrouper toutes les subventions directes de l’État destinées à la construction de logements sociaux. La création du FNAP est positive car elle permet de clarifier la structure du financement des aides à la pierre, de les sécuriser et d’en améliorer la gestion grâce à une gouvernance partagée entre l’État et les bailleurs sociaux. La création de ce fonds ne doit toutefois pas s’accompagner d’un désengagement de l’État.
Rapport pour avis 3112 tome 12
OUTRE-MER
Rapporteur : Serge Letchimy
Dans un contexte budgétaire très contraint, le rapporteur se félicite dans son rapport de la stabilité du budget des outre-mer par rapport à l’année dernière. Il se réjouit également des avancées que concrétise le projet de loi de finances.
Toutefois, le rapporteur s’inquiète du « coup de rabot », de l’ordre de 75 millions d’euros, sur les exonérations de charges sociales patronales décidé dans le cadre du PLFSS et dont le projet de loi de finances tire les conséquences financières. Il appelle, à ce propos, le Gouvernement à renforcer encore ses efforts en matière de compétitivité des entreprises dans les outre-mer, tout en accueillant avec satisfaction la montée en charge du CICE applicable en outre-mer, à 9%. Plus largement, le rapport plaide pour que soient favorisés le développement endogène des collectivités ultramarines et leur pleine intégration dans leur environnement économique régional.
Enfin, le rapporteur insiste sur la nécessité de déployer une stratégie ambitieuse en matière de logement dans les outre-mer, alors que la situation est insatisfaisante à l’heure actuelle. Le rapport appelle donc à développer les incitations à l’investissement dans le domaine du logement, notamment en ce qui concerne les travaux de réhabilitation.
Rapport pour avis 3112 tome 13
POLITIQUE DES TERRITOIRES
Ville
Rapporteure : Jacqueline Maquet
La refondation de la politique de la ville restera assurément comme l’une des grandes réformes de justice sociale de ce quinquennat. Initiée par François Lamy, elle a été poursuivie par l’ensemble des ministres qui ont eu en charge cette politique de rétablissement de l’égalité républicaine dans les quartiers.
Cette priorité politique a pris un relief particulier avec les tragiques évènements de janvier dernier qui ont renforcé le Gouvernement dans sa conviction que tout devait être mis en œuvre pour permettre de garder ces quartiers défavorisés dans la République. C’est le sens des conclusions du premier comité interministériel à l’égalité et la citoyenneté (CIEC) qui s’est réuni le 6 mars dernier dont un certain nombre de mesures concerne directement la politique de la ville. Et cette volonté a été réaffirmée lors du très récent deuxième comité interministériel qui s’est tenu le 26 octobre dernier aux Mureaux dans les Yvelines.
Le projet de loi de finances porte la trace de cette priorité renforcée puisque hors zones franches urbaines, le budget est en progression de 18 millions d’euros grâce aux mesures issues du CIEC. Ainsi les crédits des actions territorialisés passeront de 337 millions d’euros en 2015 à 352 millions en 2016.
Ce rapport se concentre sur trois thématiques particulièrement importantes : la mise en œuvre des mesures issues du CIEC, la mobilisation des crédits de droit commun des ministères dans les quartiers prioritaires et la clarification du financement du renouvellement urbain pour les prochaines années.
Rapport pour avis 3112 tome 14
RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR
Grands organismes de recherche
Rapporteur : Franck REYNIER
Le projet de loi de finances pour 2016 se révèle une fois de plus périlleux pour le secteur de la recherche. En effet, malgré une stabilisation de ses crédits au sein de la mission interministérielle recherche et enseignement supérieur (MIRES), la recherche ne dispose pas des moyens que l’on est en droit d’attendre d’un Gouvernement qui souhaite notamment fonder le redressement de la France sur l’innovation. Alors que les crédits de paiement de la MIRES sont en très léger recul de – 0,03 %, les autorisations d’engagement sont en augmentation de 0,90 % par rapport à la loi de finances initiale (LFI) pour 2015 pour atteindre 25,99 M€. L’enseignement supérieur (programmes 150 et 231) bénéficie d’une progression globale de ses moyens, porté essentiellement par le programme 231 « vie étudiante ». Les crédits affectés à l’action 17 « recherche » du programme 150 « formations supérieures et recherche universitaire » et au programme 193 « recherche spatiale » connaissent une hausse limitée à respectivement 0,43 % et 0,51 %, tandis que le programme 172 « recherches scientifiques et technologiques pluridisciplinaires », qui concerne la majorité des grands organismes de recherche, reste stable. De manière générale, la part des crédits de recherche de la MIRES au sein du budget général de l’État ne cesse de diminuer depuis 2011, passant de 4,92 % à 4,58 % en 2016.
Plusieurs organismes - en situation de sous-dotation depuis plusieurs années - et dont les efforts substantiels de réduction des dépenses atteignent leurs limites, vont être contraints de reporter ou d’annuler des programmes de recherche, pourtant stratégiques pour notre économie et nos entreprises.
Enfin, le succès de la recherche publique française se mesure également dans sa capacité à transférer ses résultats et ainsi à créer des applications concrètes pour l’économie. C’est pourquoi votre rapporteur a décidé cette année de s’intéresser aux sociétés d’accélération du transfert de technologie (SATT), au regard des résultats encourageants des SATT depuis trois ans, mais aussi des difficultés et des critiques auxquelles elles sont confrontées.