Benjamin Constant (5 janvier 1800)

Benjamin Constant : « Qu'on ne rende pas notre institution la risée de l'Europe » (5 janvier 1800)

M. Benjamin Constant : Tribuns, il eût été désirable que la première loi qui doit être discutée suivant les formes constitutionnelles, eût pu être adoptée sans réclamations. Cette preuve d'unanimité entre les autorités suprêmes de la République aurait démontré la fausseté d'un système qui s'introduit dans l'opinion et qu'il importe de démentir. L'on semble considérer le Tribunat comme un corps d'opposition permanente, ayant pour vocation spéciale de combattre tous les projets qui lui seront présentés [...]. Rien n'est plus propre que cette théorie à priver le Tribunat de l'influence qu'il doit avoir. [...] Le Tribunat sans doute doit déployer une ténacité courageuse, toutes les fois que des propositions qui lui semblent funestes lui sont présentées ; il doit braver cette défaveur momentanée dont il est de l'essence de l'autorité d'entourer l'opposition [...]. L'on sait bien que c'est l'opposition qui toujours est accusée des maux qui peuvent résulter de fautes ou de circonstances qui lui sont complètement étrangères [...]. Il est fâcheux vraiment qu'on ne puisse lui attribuer les phénomènes de la nature et l'accuser de diriger les vents qui détruisent les flottes, et les orages qui dévastent les moissons.

Le Tribunat n'est point une assemblée de rhéteurs, n'ayant pour occupa­tion qu'une opposition de tribune, et pour but que des succès d'éloquence. Organe de la discussion nationale, le Tribunat est intéressé, comme tous les corps de l'État, chacun de ses mem­bres est intéressé, comme tous les autres citoyens, à ce que les propositions utiles ne rencontrent aucun obstacle et n'éprouvent aucun délai. Nulle prétention personnelle, nul amour propre puéril ne nous portera jamais sans doute à retarder, par des discussions superflues, des lois qui nous paraîtront nécessaires. Nous attacherons bien plus de prix au bonheur d'appuyer les propositions bienfaisantes qu'à l'honneur de résister à des propositions défectueuses [,..].

L'idée d'une opposition perpétuelle et sans définition d'objet, l'idée que la vocation du Tribunat ne pourrait être que de retarder la formation de la loi, a empreint tous les articles de ce projet d'une impatience inquiète et démesurée d'éluder notre résistance prétendue en nous gagnant de vitesse, de nous présenter pour ainsi dire les propositions au vol, dans l'espérance que nous ne pourrions pas les saisir, et leur faire traverser notre examen, comme une armée ennemie, pour les transformer en lois sans que nous ayons pu les atteindre. Par une suite inévitable de cette défiance prématurée, le Conseil d'État a réalisé, pour cette fois du moins, l'opposition qu'il paraît avoir redoutée pour l'avenir. Nous ne pouvons, je le pense, sans dénaturer notre institution, voter l'adoption du projet de loi qu'on nous présente.

Pour l'examiner, citoyens collègues, il faut considérer l'abus que l'autorité peut en faire [...]. Raisonner dans cette hypothèse, ce n'est point attaquer le gouvernement. Décrire les abus qui sont possibles, ce n'est point affirmer que ces abus auront lieu [...]. J'ai cru devoir faire cette observation, pour qu'on ne me reprochât pas une défiance excessive. J'ajouterai, du reste, qu'une Constitution est par elle-même un acte de défiance, puisqu'elle prescrit des limites à l'autorité, et qu'il serait inutile de lui prescrire des limites, si vous la supposiez douée d'une infaillible sagesse et d'une éternelle modération.

Nous devons donc examiner la proposition qui nous est présentée sous le rapport de l'abus que l'autorité peut en faire. Or, sous ce rapport, presque tous ces articles me paraissent de nature à alarmer les amis, je ne dirai pas seulement de la liberté, mais de l'ordre et du repos.

Le gouvernement, dit l'article II, indique le jour auquel il croit que doit être ouverte la discussion sur le projet de loi. Mais le gouvernement peut indiquer un jour tellement rapproché, qu'aucune discussion préalable ne puisse avoir lieu dans le Tribunat. L'on répond que si, au jour indiqué, le Tribunat demande une prorogation de délai, le Corps législatif, dit l'article VIII, après avoir entendu l'orateur ou les orateurs du gouverne­ment, prononcera s'il y a lieu ou non à la prorogation demandée.

N'apercevez-vous pas, citoyens, la pétition de principes contenue dans cet article. Les orateurs du Conseil d'État se présenteront, avec tous les raisonnements qui militent, non seulement pour la loi qu'ils proposent, mais pour le jour qu'ils ont indiqué. Vos orateurs ne pourront alléguer autre chose, sinon qu'ils ne connaissent pas encore le projet de loi et qu'ils demandent un délai. Mais si le Conseil d'État produit contre le délai des arguments tirés des circonstances [...], comment vos orateurs répondront-ils ? Pour obtenir ce délai, il faudrait répondre à ces arguments ; pour y répondre, il faudrait les examiner ; pour les examiner, il faudrait du temps ; pour avoir du temps, il faudrait avoir obtenu le délai même qui n'est encore que demandé.

Il est donc possible que [...] le Corps législatif refuse le délai, [...] qu'il n'en accorde qu'un très court, celui de trois jours, par exemple ; et je vais vous prouver que le délai de trois jours rend toute discussion pour vous impossible.

Je choisis ici cet exemple avec d'autant plus d'empressement, que c'est celui que le gouvernement avait proposé pour la discussion de la loi actuelle. [...] Le Corps législatif, considérant sans doute que le gouvernement ne pouvait fixer un délai pour la discussion de la loi même qui déterminera s'il peut fixer un délai, ne nous a pas transmis le message. Mais si nous avions été astreints à ce délai de trois jours, il aurait rendu impossible toute discussion dans notre sein, et plus encore toute préparation de nos orateurs pour aller défendre devant le Corps législatif l'opinion que nous aurions adoptée. La proposition nous serait parvenue le premier jour, aucune discussion n'aurait pu avoir lieu à l'instant même sur un projet que nous ne connaissions nullement. Quelques orateurs auraient pu se préparer pour le lendemain. Mais on ne supposera pas qu'en vingt-quatre heures ils eussent pu considérer la question sous tous ses points de vue, ni prévoir tous les arguments que le Conseil d'État apporterait pour la soutenir.

En accordant même que quelques-uns d'entre nous, doués d'un coup d'œil rapide, eussent saisi dans sa course cette proposition si impatiente de devenir une loi, le Tribunat n'aurait pu former une opinion collective d'après la simple lecture de quelques opinions individuelles. Cependant un jour, un seul jour lui fût resté. Le lendemain, non seulement son opinion aurait dû être formée, mais ses orateurs nommés, préparés, instruits, car le jour suivant ils auraient paru devant le Corps législatif

Cet exemple me paraît frappant. Le gouvernement, en indiquant un délai de trois jours, croyait indiquer un délai bien suffisant [...]; mais s'il s'est trompé de la sorte dans le premier de ses calculs, la même erreur pourra se reproduire dans des circonstances bien plus urgentes.

Ici les raisonnements que je viens d'exposer acquièrent bien plus de force. Il ne s'agira pas d'un projet de loi, important sans doute, puisqu'il décide de notre mode de discussion, et peut faire de nous l'institution la plus utile ou l'institution la plus dérisoire, mais qui néanmoins est composé d'un petit nombre d'articles, a un but simple, évident, susceptible d'être compris et jugé presqu'à l'instant même par l'intelligence la plus ordinaire ; il s'agira de lois compliquées qui intéressent la sûreté, la propriété, la liberté individuelle, l'honneur, la vie des citoyens, et qui consisteront peut-être en soixante, en cent articles. Voyez-vous alors nos malheureux orateurs, privés de toute possibilité de méditation, pressés par le temps qui s'écoule, et dont chaque portion fugitive leur ravit un moyen de plaider ce qu'ils regardent comme la cause du peuple ; opposés enfin aux auteurs même de la loi, qui l'auront méditée, revue, fortifiée pendant des décades ou des mois entiers, qui auront saisi les circonstances les plus favorables pour en nécessiter l'adoption [...]; enfin, opposés aux auteurs qui auront pesé chaque mot [...], qui auront peut-être inséré, comme sans y attacher d'importance, dans une parenthèse, dans un article additionnel, quelque disposition en apparence accessoire, et qui contiendrait les moyens les plus imprévus et les plus terribles d'empiétement et d'extension. Quelle lutte inégale ! Quel fantôme de discussion ! Quel simulacre d'examen !

Je sais bien que le Corps législatif ne refusera jamais de délai dans les cir­constances ordinaires, mais ce ne sont pas des circonstances ordinaires que je redoute. [...] Je crains les circonstances extraordinaires qui motiveraient des lois d'urgence. Je vous l'avoue, mes collègues, j'ai pour les lois d'urgence une horreur qui doit être partagée par tous les hommes qui ont étudié l'histoire de notre révolution. [...]

Toutes les lois désastreuses de notre révolution sont des lois d'urgence. N'était-ce pas une loi d'urgence que l'exécrable loi des otages ? Nous devons au peuple de le préserver de ces lois, s'il est possible. Ce n'est pas notre cause, c'est la sienne que nous plaidons. Il se tromperait s'il nous croyait animés dans cette discussion par un sentiment de dignité outrageuse, et par un atta­chement qui serait louable, du reste, à nos prérogatives constitutionnelles. C'est lui que nous voulons garantir des maux qu'il a éprouvés pendant six années.

Or je ne trouve, tribuns du peuple, dans le projet qui vous est soumis, aucune barrière contre les lois d'urgence. Des orateurs du Conseil d'État peuvent, d'après l'article VIII, produire contre ce délai réclamé par les votes des motifs que nous n'aurons pas prévus, que nous ne pouvons apprécier, auxquels nous n'aurons rien à répondre sur le champ. Le Corps législatif, dit l'article IX, peut refuser le délai, et nous contraindre à une discussion immédiate. Notre silence, dit l'article X, sera pris pour un assentiment ; de la sorte, en 24 heures, une loi qui changerait toute la face de la République peut être rendue.

C'est là, citoyens, ce que la Constitution n'a pas voulu. La Constitution dit : le Tribunat discute les projets de loi ; il en vote l'adoption et le rejet ; il envoie trois orateurs pris dans son sein, par lesquels les motifs du vœu qu'il a exprimé sur chacun de ces projets sont exposés et défendus devant le Corps législatif. [...]. Or le délai peut être tel que vous ne puissiez discuter devant le Corps législatif. Il peut être tel enfin que vos discussions ne soient plus des discussions. [...] Comment se fait-il que les seuls hommes qui ont droit de parler dans la République soient précisément ceux contre lesquels on entasse de si bizarres précautions ?

Qu'une observation encore me soit permise [...]. Je ne puis cacher l'étonnement que j'éprouve en voyant présenter un projet de loi que j'appellerai révolutionnaire ; car les lois, d'après ce projet, peuvent être faites révolutionnairement. Que sont donc devenues les leçons de l'expérience ? Qu'est devenue notre juste horreur contre les révolutions ?

Je sais que la sagesse du Corps légis­latif nous est une garantie, qu'il nous accordera pour nos discussions tous les délais nécessaires. Mais j'ai dit en com­mençant que, pour juger une loi, il fallait concilier l'usage indirect ou dangereux qu'on pouvait en faire. Si vous établissez pour principe qu'elle ne sera

jamais employée qu'avec modération et sagesse, il n'est plus besoin d'examen.

Mais il est possible néanmoins que des événements extraordinaires néces­sitent dans les lois une extraordinaire rapidité. Si la guerre civile était à nos portes, si nos frontières étaient mena­cées, si les départements étaient en feu, si la fortune publique était en péril ! Eh quoi ! Dans cette hypothèse, c'est contre les lenteurs du Tribunat qu'il vous paraît nécessaire de diriger vos précautions. Pourquoi donc croyez-vous que nous nous refuserions à l'évidence ? Ne sommes-nous pas, comme vous, soli­daires de la liberté ? Ne voyons-nous pas parmi nous des fondateurs de la République, qui lorsque, de toutes parts, la France était envahie, n'ont manqué ni de célérité ni de vigueur, et qui certes sont aussi intéressés que les conseillers d'État à ce que leur patrie ne soit pas dévastée ? [...]

Tels sont, citoyens, les inconvénients de la loi qu'on vous propose, sous le seul rapport du temps qu'elle accorde à vos délibérations. Ces inconvénients suffiraient pour vous forcer à en voter le rejet : mais il en est d'autres non moins graves, non moins contraires à notre acte constitutionnel.

Pour mettre le gouvernement, dit l'article XIII du projet de loi, en état de délibérer s'il y a lieu ou non à retirer la loi, les orateurs du gouvernement peu­vent toujours demander l'ajournement, et l'ajournement ne peut leur être refusé. Or la Constitution porte, article XXVI : En tout état de discussion de ses projets, le gouvernement peut les retirer, il peut les reproduire modifiés.

Modifiés, dit la Constitution, et par cette expression elle implique nécessai­rement qu'après avoir retiré un projet de loi, le gouvernement ne pourra pas le produire sans modification. Le but de cette précaution est bien simple. Si le gouvernement pouvait reproduire sans nul changement un projet de loi qu'il aurait été obligé de retirer, il pourrait, le reproduisant sans cesse, profiter de quelque circonstance ou de la lassitude du Corps législatif pour en forcer enfin l'adoption. [...] Mais l'article XIII du projet de loi accorde au gouvernement la faculté que la Constitution lui refuse. Ayant le droit de demander, ou, pour mieux dire, de commander l'ajournement, et cet ajournement n'ayant point de terme, il peut retirer ses projets de loi, les reproduire, les retirer encore, si on les lui conteste, et les reproduire indéfiniment, jusqu'à ce qu'il en ait obtenu l'adoption.

Enfin, une dernière objection, qui me paraît décisive contre le projet qu'on nous présente, est qu'aucun article ne porte que nous serons instruits des motifs qui auront dicté les propositions de loi qui nous seront envoyées. [...] En général, citoyens, ne remarquez-vous pas l'inégalité prodigieuse qui existera dans les discussions entre les tribuns et les conseillers d'État ? Les uns recueillent leurs matériaux à loisir, s'accordent tout le temps qui leur est nécessaire, accumulent les connaissances positives qui donnent un corps à l'éloquence, et qui peuvent ne permettre aucune réfutation immédiate ; les autres, quelque délai qu'on leur accorde, n'ont jamais qu'un temps limité, ne possèdent jamais les données que le Conseil d'État se réserve, ne peuvent appliquer que des idées générales et nécessairement vagues aux lois que les conseillers d'État peuvent appuyer de faits précis, et placer sous le jour qui leur convient. À talents égaux, qui peut se flatter de surmonter ces désavantages ?

Eh bien ! Citoyens, nous les subissons ; heureux de conserver au peuple ses derniers organes, heureux de transmettre à la génération qui nous suivra des formes de discussions encore nationales ; nous compenserons par le zèle, par la pureté, par l'activité, par le courage, la faiblesse de nos organes, et l'on sentira peut-être un jour qu'il y avait en nous quelque dévouement et quelque mérite. Mais qu'on ne mutile pas nos discussions, qui sans doute seront souvent sans résultat ![...] Qu'on ne s'effarouche pas de quelques paroles qui, après avoir retenti dans cette enceinte, iront se perdre dans les airs ! Qu'on ne rende pas notre institution une chimère et la risée de l'Europe,

Je pense donc, citoyens, que le Tribunat ne peut adopter le projet de loi que le Corps législatif lui a transmis. Ce projet de loi doit être modifié. Un minimum de cinq jours francs au moins pour une discussion intérieure, un espace de temps semblable doit vous être accordé pour être entendus devant le Corps législatif. Une loi particulière doit déterminer les cas très rares d'urgence excessive [...]. Les propositions de lois doivent être accompagnées d'un énoncé de leurs motifs. Le droit de fixer le jour où la discussion s'ouvrira doit être attribué non point au gouvernement, mais au Corps législatif, juge de la loi, et qui seul peut prévoir le temps dont il aura besoin pour juger en connaissance de cause. Enfin la faculté d'exiger l'ajournement, doit être remplacée par celle que la Constitution accorde au gouvernement de retirer les projets de lois.

Sans ces modifications, le projet de loi qu'on nous présente me paraîtrait désastreux. Sans doute l'harmonie est désirable entre les autorités de la République ; mais [...] sans l'indépendance du Tribunat, il n'y aurait plus ni harmonie, ni Constitution ; il n'y aurait que servitude et silence, silence que l'Europe entière entendrait.

J'ajouterai que pour maintenir l'harmonie entre les autorités, les communications entre elles doivent être bien réglées, qu'un mode de communications défectueuses n'est pas un moyen d'harmonie, mais un germe de discordes éternelles ; que si, par une condescendance timide, nous votons l'adoption du projet présenté, nous sacrifierions la tranquillité future à la concorde d'un moment, et que, dans cette circonstance comme dans toute autre, il est autant de la prudence que de l'honneur de remplir notre devoir, et que le courage n'est pas moins un moyen de salut qu'un moyen de gloire.

Cependant je ne voudrais point que nos premiers pas dans la carrière fussent marqués par un rejet absolu ; et au lieu de faire usage de cette faculté que nous donne l'article XXVIII de la constitution, je vous propose de nous servir de la formule qu'indique l'article XXIX, et de déclarer qu'il nous paraît désirable que le gouvernement, usant du droit que lui accorde l'article XXVI du titre III, retire le projet de loi concernant les communications respectives des autorités, pour le reproduire avec les modifications nécessaires.