Extraits du décret n° 82-138 du 8 février 1982,
fixant les attributions des chefs d'état-major Article 1er « Le chef d'état-major des armées assiste le ministre dans ses attributions relatives à l'emploi des forces et à leur organisation générale. Il est consulté sur l'orientation à donner aux travaux de planification et de programmation. Il peut être chargé par le ministre de toute étude intéressant les armées. Les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air assistent le ministre dans ses attributions relatives à la préparation de chacune des armées. Le chef d'état-major des armées a autorité sur les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air lorsque des fonctions opérationnelles leurs sont confiées ainsi que pour la coordination des travaux relatifs, soit à ses propres attributions, soit aux aspects interarmées de la préparation des forces. Le chef d'état-major des armées assure la coordination de la satisfaction des besoins des forces en ce qui concerne le soutien incombant aux services interarmées. Les quatre chefs d'état-major réunis sous la présidence du ministre constituent le comité des chefs d'état-major. » Article 16 « Les chefs d'état-major de l'armée de terre, de la marine et de l'armée de l'air, selon les besoins exprimés et les plans d'emploi élaborés par le chef d'état-major des armées : 1° Sont chargés d'établir la doctrine d'emploi de leur armée respective ; ils sont responsables de l'instruction, de l'entraînement et de l'organisation qu'elle implique ; 2° Adressent au ministre, sous couvert du chef d'état-major des armées, leurs propositions en matière de planification et de programmation des moyens de leur armée respective, compte tenu des possibilités techniques et financières. A ce titre, ils proposent au ministre un ordre de priorité entre les objectifs de recherche et d'étude à long terme ; 3° Etablissent les plans de mobilisation du personnel et du matériel de leur armée. » Article 17 « Les chefs d'état-major de chaque armée participent à la préparation du budget. A ce titre, ils évaluent dans le cadre de la programmation prévue et compte tenu des décisions nouvelles prises par le ministre les ressources financières correspondant aux besoins de leur armée. Un tel problème peut trouver des solutions dans le cadre actuel, à travers la délégation de la responsabilité de superviser le développement de grands projets d'équipements interarmées, tel le Rafale par exemple, jusqu'à leur entrée en service effective dans les forces, ou la coordination de la réflexion prospective au sein du ministère de la défense. Il peut aussi trouver sa solution dans la création d'un programme budgétaire opérationnel dont le seul responsable serait le chef d'état-major des armées. Dans les deux cas, une modification du décret du 8 février 1982 semble nécessaire. c) Où positionner les services de renseignement ? Les services de renseignement français relèvent de plusieurs ministères. Le renseignement d'intérêt militaire ou extérieur est réalisé par la direction générale de la sécurité extérieure (DGSE), la direction du renseignement militaire (DRM) et la direction de la protection et de la sécurité de la défense (DPSD) sous l'autorité du ministre de la défense. Le renseignement policier est effectué par la direction de la surveillance du territoire (DST) et les renseignements généraux (RG) sous l'autorité du ministre de l'intérieur. Enfin, le renseignement financier incombe principalement aux douanes, sous l'autorité du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. La coopération entre ces services est formalisée, au ministère de la défense, au sein du comité du renseignement militaire et, au niveau interministériel, au sein de groupes de travail pilotés par le secrétariat du comité interministériel du renseignement (c'est-à-dire par le secrétariat général de la défense nationale - SGDN). Des relations permanentes sont également entretenues par l'intermédiaire d'officiers de liaison et de protocoles de coopération. Si les méthodes de travail diffèrent, l'objet des missions converge de plus en plus, comme l'illustre le cas de la lutte contre le terrorisme. Ce constat vaut surtout pour la DGSE, la DST et les RG, car la vocation militaire de la DRM et de la DPSD est plus affirmée. Malgré des finalités et des objectifs de plus en plus proches, les dotations budgétaires et la chaîne de responsabilité de ces services restent disséminées. Il aurait pu y être remédié à l'occasion de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001, en créant un programme sur le renseignement qui relève d'une mission interministérielle correspondant aux attributions du SGDN. Compte tenu des spécificités opérationnelles de la DRM et, dans une moindre mesure, de la DPSD, le périmètre d'un tel programme aurait pu être défini de telle manière que le lien de ces services avec l'état-major des armées soit conservé. Cette éventualité n'a, semble-t-il, pas été sérieusement envisagée. Le maintien du statu quo irait pourtant à l'encontre de la ratio
10pt">a) Le rattachement budgétaire de la gendarmerie nationale Le décret n° 2002-889 du 15 mai 2002, relatif aux attributions du ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, dispose que « pour l'exercice de ses missions de sécurité intérieure, le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales est responsable de l'emploi des services de la gendarmerie nationale mentionnés au décret du 14 juillet 1991 [...]. A cette fin, en concertation avec le ministre chargé de la défense, il définit les missions de ces services autres que celles qui sont relatives à l'exercice de la police judiciaire, il détermine les conditions d'accomplissement de ces missions et les modalités d'organisation qui en résultent. » Si par ce texte le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales est devenu en quelque sorte le responsable de la tutelle opérationnelle de la gendarmerie, la spécificité militaire de cette dernière ne s'est pas pour autant trouvée contestée, car elle a conservé son rattachement organique et budgétaire au ministère de la défense. La mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 aurait pu être l'occasion de reconsidérer ce mode d'organisation en s'interrogeant sur la pertinence d'un rattachement budgétaire de la gendarmerie au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, quitte à laisser certaines unités plus spécifiquement militaires (gendarmerie maritime, gendarmerie de l'air, en l'occurrence) rattachées au ministère de la défense. Au regard de nombreux exemples étrangers qui plaident en ce sens, le statut militaire des gendarmes n'aurait pas été pour autant remis en cause. En outre, la réflexion engagée au sein du ministère de la défense sur l'adaptation du statut général des militaires aurait fourni l'occasion d'apporter des gages aux gendarmes. Mais pour être sérieusement envisagée, cette orientation aurait nécessité une importante concertation préalable. La gendarmerie nationale sera vraisemblablement rattachée à une mission de sécurité intérieure commune aux ministères de la défense et de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Elle constituera ainsi un programme à part entière, dont le financement sera assuré par le ministère de la défense. Au sein de la même mission, la police nationale devrait correspondre elle aussi à un programme, dont les dotations budgétaires proviendront du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. La mise en œuvre de la organique du 1er août 2001 devrait donc concilier le rattachement pour emploi de la gendarmerie nationale au ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, avec le maintien de son statut milita
militaires en poste à l'étranger concourent, à leur façon et sous le contrôle des ambassadeurs, aux relations diplomatiques et extérieures de la France. Il ne semble donc pas anormal d'envisager de regrouper les moyens en cause au sein d'un programme relevant du budget de la défense et rattaché à une mission interministérielle internationale, commune aux ministères des affaires étrangères et de la défense. La responsabilité des crédits de ce programme pourrait être déléguée, au niveau de chaque poste, à l'ambassadeur. Un tel projet aurait évidemment une portée budgétaire supérieure s'il concernait également les crédits destinés à la rémunération des personnels militaires effectuant une mission de coopération militaire de défense. Cependant, cette possibilité semble soulever des problèmes qui peuvent avoir trait à l'efficacité de la mise en œuvre des accords militaires et de défense (20). La question porte en fait sur la désignation des responsables de l'emploi des crédits, qui en tout état de cause ne pourraient être que des militaires dès lors que les armées seraient amenées à jouer un rôle. L'idée d'un programme englobant la coopération militaire et de défense est donc séduisante, mais son intérêt dépend étroitement de la compétence dévolue à la chaîne militaire dans la gestion courante dudit programme. c) La recherche ? Le ministère de la défense est l'un des principaux acteurs publics de la recherche technologique en France. Outre des études amont qu'il fait réaliser par l'intermédiaire de la direction des centres d'essai de la DGA, il finance des études à caractère opérationnel ou technico-opérationnel (EOTO), des études à caractère politico-militaire, économique et social (EPMES), des travaux de recherche fondamentale relatifs aux nouveaux moyens d'expérimentation et de simulation du commissariat à l'énergie atomique (CEA). Il accorde également une subvention à des organismes de recherche placés sous sa tutelle, tels que l'ONERA ou l'institut franco-allemand Saint-Louis (ISL), et il abonde en partie le budget civil de recherche et de développement (BCRD), au titre de recherches duales, dans le domaine spatial notamment. Les sommes en cause ne sont pas négligeables. En 2002, l'effort de recherche et technologie (R&T), qui englobe tous les financements précités, a représenté 1,19 milliard d'euros. La même année, les dépenses de recherche et développement (R&D), qui cumulent la R&T et les dépenses de développement des matériels et systèmes militaires en cours de réalisation, ont avoisiné 3,5 milliards d'euros. L'effort de R&D du ministère de la défense comporte une dimension de plus en plus duale, c'est-à-dire qu'il est imbriqué avec des investissements susceptibles de déboucher sur des applications civiles. Pour cette raison, il apparaît judicieux de réfléchir à la possibilité de créer une mission inter
d'ordre conceptuel, l'idée d'exploiter en commun les efforts de recherche du ministère de la défense et du ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies est assurément intéressante. L'existence de missions interministérielles au sein desquelles coexistent des programmes civils et militaires impose aux parlementaires, dans l'exercice de leur droit d'amendement, de faire preuve de responsabilité et de ne pas systématiquement affaiblir les programmes du ministère de la défense au profit de programmes civils, notamment en matière de recherche. 4. La place des anciens combattants, du devoir de mémoire et du lien entre les armées et la Nation Les services en charge des anciens combattants ont été intégrés au sein du ministère de la défense par le décret n° 99-949 du 15 novembre 1999 (21). Pour préserver les aspirations et les intérêts du monde combattant, il a été décidé de maintenir un interlocuteur politique en la personne du secrétaire d'Etat à la défense chargé des anciens combattants (22). Jusqu'à présent, ce dernier a bénéficié d'un budget identifié ainsi que de services administratifs (la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives ainsi que la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale ; dix-huit directions interdépartementales ; l'office national des anciens combattants et victimes de guerre -ONAC- et l'institution nationale des invalides). Aux côtés du secrétaire d'Etat, le secrétaire général pour l'administration propose et met en œuvre les politiques concernant la mémoire et les droits reconnus aux anciens combattants et victimes de guerre.
Extrait du décret n° 2002-958 du 4 juillet 2002,
relatif aux attributions déléguées au secrétaire d'Etat aux anciens combattants Article 2 « Pour l'exercice des attributions définies au premier alinéa de l'article 1er, le secrétaire d'Etat aux anciens combattants dispose, en tant que de besoin, des directions et services du secrétariat général pour l'administration, notamment de la direction de la mémoire, du patrimoine et des archives et de la direction des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale, ainsi que de la délégation à l'information et à la communication de la défense et de la sous-direction des bureaux des cabinets. » |
En soi, la question des anciens combattants relève d'une problématique distincte de celles qui ont trait à la dimension opérationnelle de la sécurité et la défense de la Nation. C'est la raison pour laquelle, aux termes de la nomenclature prévue par la loi organique du 1er août 2001, elle devrait faire l'objet d'un programme particulier, tout en restant rattachée au budget du ministère de la défense. Du point de vue budgétaire, le montant des crédits consacrés cette année au secrétariat d'Etat aux anciens combattants représente quelque 3 486,2 millions d'euros, ce qui donne un aperçu de l'enveloppe que devrait représenter un programme spécifiquement consacré à cette politique, à compter de 2006. Composante du lien entre les armées et la Nation, la politique de mémoire n'épuise pas pour autant les initiatives qui sont prises pour pérenniser cette nécessaire relation entre civils et militaires. La ministre de la défense a affiché son souhait d'approfondir les actions engagées pour intéresser davantage les Français au rôle et au travail des armées. Les récentes journées Nation-défense, qui se sont déroulées du 8 au 10 mai 2003, constituent un bon exemple des nouvelles formes de sensibilisation que peut prendre une politique destinée à renforcer le lien entre les armées et la Nation. Il est indéniable que ce lien ne peut se limiter à la seule journée d'appel et de préparation à la défense (JAPD), réminiscence de l'ancienne conscription. Le financement de cette politique, à laquelle se rattachent également les mesures en faveur des réserves, devrait être individualisé. La communication, les musées, les réserves, l'appel et la préparation à la défense se distinguent en effet des politiques à destination des anciens combattants, qui comportent un volet social important. Leur dissociation à travers deux programmes à part est donc tout à fait concevable. C. DES QUESTIONS EN SUSPENS EN MATIÈRE DE FONCTIONNEMENT La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances, soulève autant d'interrogations qu'elle ne contient de dispositions réformatrices. D'où l'utilité d'une mis
cas à des formes d'externalisation, aura nécessairement des répercussions sur les affectations des personnels militaires et civils. Nul ne peut encore en prédire l'ampleur. Le recentrage des armées sur leur vocation opérationnelle devrait logiquement conduire à privilégier l'emploi des militaires dans les unités combattantes ou dans des services consacrés au soutien direct des forces. Dans le même temps, les fonctions administratives ou de service pourront être exercées plus systématiquement par les personnels civils, voire par des sociétés sous-traitantes. Cette rationalisation de la gestion des ressources humaines devrait avoir deux corollaires : - en premier lieu, une amélioration financière de l'attractivité des emplois, afin de fidéliser les militaires et les personnels civils occupant des fonctions d'encadrement ; - en second lieu, une adaptation du statut général des militaires, afin de revaloriser leur condition professionnelle. Il s'avèrera en effet nécessaire de réfléchir aux possibilités d'intéresser les personnels à l'amélioration des résultats : le président et le rapporteur général de la commission des finances de l'Assemblée nationale, MM. Pierre Méhaignerie et Gilles Carrez, ont formulé à cet égard des propositions intéressantes dans un récent rapport d'information (23), suggérant notamment des mécanismes de modulation des primes en fonction des performances obtenues. Une révision du statut général des militaires est tout aussi nécessaire. Elle correspond à une aspiration forte au sein des trois armées, mais aussi de la gendarmerie nationale, où les comparaisons avec les acquis des personnels de la police nationale seront plus parlantes lorsque les effectifs des forces de sécurité seront regroupés au sein d'une même mission. 2. Les opérations extérieures et la réforme Le problème du financement des opérations extérieures menées par les armées hors du territoire national est récurrent. De nature imprévisible, elles n'ont, jusqu'à présent, jamais été budgétées dans les projets de loi de finances initiale, de sorte que les crédits nécessaires ont souvent été ponctionnés sur d'autres postes de dépense du budget de la défense (les crédits d'investissement plus particulièrement), sans pour autant que ces derniers soient nécessairement majorés à due concurrence. Le coût de ces opérations est loin d'être négligeable pour le budget de l'Etat : 526 millions d'euros en 2001, 678 millions d'euros en 2002 (24). Le statut juridique interne de ces opérations n'est pas expressément dé
». La Cour des comptes avait déjà recommandé cette solution (27). La ministre de la défense s'est montrée déterminée à appliquer cette prescription ; une mission de réflexion a été confiée au contrôle général des armées et à l'inspection générale des finances pour définir les modalités concrètes permettant d'y parvenir. Il reste que le financement des opérations extérieures demeure un problème très complexe. La définition de leur contour et l'évaluation même de leur coût soulèvent en effet des difficultés méthodologiques. Faut-il assimiler à des opérations extérieures toute intervention des forces armées hors du territoire national ou seulement le déploiement des troupes qui ne sont pas prépositionnées ? De même, faut-il ne rattacher au financement des opérations extérieures que les surcoûts qu'elles occasionnent par rapport au coût standard des régiments engagés ou au contraire l'ensemble des dépenses ainsi engendrées ? Ces questions ne sont pas anodines, surtout dans l'éventualité où un programme spécifique aux opérations extérieures et intérieures serait créé au sein du budget de la défense. Un tel programme, si séduisant soit-il pour le Parlement, n'aura pas de contenu physique puisque les effectifs et les équipements employés pour ces opérations concourent également à d'autres objectifs. Il sera donc difficile d'en apprécier le coût réel. L'autre solution pourrait être de retracer le coût des opérations extérieures au sein du ou des programmes regroupant les moyens des armées. Dans ce cas, l'avantage que procurerait le mécanisme de fongibilité des crédits au financement de ces opérations imprévisibles par nature sera fortement amoindri. Dans tous les cas, les solutions ne seront jamais totalement satisfaisantes. 3. Les incertitudes concernant le basculement d'un référentiel comptable à l'autre, à partir du 1er janvier 2006 Le passage à la comptabilité analytique devrait poser des difficultés de gestion et de suivi des en-cours des projets d'armement. L'article 27 de la loi organique du 1er août 2001 prévoit la mise en place de trois comptabilités différentes : la comptabilité budgétaire, qui va perdurer, la comptabilité d'exercice, retraçant le bilan, les stocks et en-cours, les créances, la trésorerie, les dettes et provisions, ainsi qu'un compte de résultat, et enfin une comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées au titre des programmes. Les données comptables seront centralisées à travers un système de gestion informatisée. Cette application coordonnée de comptabilisation, d'ordonnancement et de règlement de la dépense de l'Etat (ACCORD) était prévue avant même l'adoption de la loi organique du 1er ao&ucir
passées. Il n'est pas exclu non plus que la tenue de trois comptabilités différentes engendre des surcoûts (28). En outre, l'entrée en vigueur des dispositions comptables de la loi organique relative aux lois de finances devrait soulever le problème pour le moins concret des dépenses à bon compte. Les crédits en question, issus principalement de l'actuel titre III, transitent par un grand nombre de comptes-chèques postaux établis pour des bases, des bâtiments ou des légions de gendarmerie. Leur contrôle est très difficile à établir, car il n'existe pas de rattachement précis des dépenses engagées par ce biais. L'entrée en vigueur de la loi organique imposera au ministère de la défense de définir de nouvelles procédures de gestion comptable de ces crédits de fonctionnement courant. Il serait souhaitable que cette question soit réglée sans que les marges de manœuvre comptables à disposition des forces soient diminuées. Il ne s'agit là que de quelques exemples (29). Ils démontrent néanmoins l'ampleur des problèmes qui subsistent et appellent le Parlement à observer une grande vigilance dans la mise en œuvre concrète de la loi organique. 4. Vers un recours accru à des modes de financements innovants ? La loi organique du 1er août 2001 offre l'opportunité juridique de développer des méthodes de financement innovantes, déjà appliquées dans de nombreux pays européens et aux Etats-Unis. Ces pratiques budgétaires alternatives à l'acquisition classique de matériels ou de services par l'Etat privilégient les conditions d'emploi (échéances d'entrée en service, qualité opérationnelle, entre autres) sur l'appropriation ; elles participent donc, dans une certaine mesure, de la recherche d'efficacité mise en avant par la loi organique. Le tableau ci-dessous récapitule les réalisations et les projets des principaux partenaires européens et anglo-saxons de la France, qui se fondent sur de tels modes de financement. panorama des etats qui recourent à des modes de
financements innovants dans le secteur de la défense
Pays |
Matériels de combat |
Systèmes d'information |
Transports |
Immobilier | Allemagne |
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| Australie |
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| Espagne |
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| Etats-Unis |
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| Italie |
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| Portugal |
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| Royaume-Uni |
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Projets |
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Réalisations | Source : ministère de la défense. |
La Private Finance Initiative (PFI), également appelée Public Private Partnership (PPP), en place au Royaume-Uni depuis 1992, figure au premier rang de ces modes de financement innovants. Elle consiste à déléguer à un industriel privé le financement de certains types d'équipements (matériels ou infrastructures) et les risques qui y sont associés, en contrepartie d'une redevance fixe, versée sur une durée assez longue par l'Etat. Sur le fond, la PFI conduit à poser la question des besoins militaires non plus par référence à des catégories de matériels ou de services, mais à des performances opérationnelles. Le choix de recourir à la PFI ne peut intervenir qu'au terme d'une analyse comparative des coûts prévisionnels et des risques estimés par rapport à un achat plus conventionnel. L'efficacité de la dépense devient ainsi un critère aussi essentiel que la performance technologique, à charge pour l'industriel de garantir celle-ci. Cette procédure, utilisée aussi bien pour l'acquisition d'équipements (navires rouliers de la Royal navy, satellites de télécommunications Skynet V, par exemple) que pour les services aux personnels (entraînement des pilotes d'hélicoptères de la Royal Air Force, entraînement des mécaniciens des Eurofighter, notamment) présente néanmoins des limites : la PFI n'est envisageable que s'il existe une offre commerciale susceptible de répondre aux besoins de la défense ; la sélection des offres est plus complexe que pour une acquisition classique, car les critères d'évaluation dépassent le prix pour intégrer le degré de risque que l'opérateur accepte de prendre et l'ampleur des innovations qu'il envisage ; enfin, il convient de bien mesurer les clauses du contrat de PFI, car celui-ci engage les parties pour une longue durée. Il semblerait en outre que les économies réalisées n'atteignent pas les objectifs initiaux de 15-20 % (30). L'expérience appelle donc à observer une certaine prudence en ce domaine. Les financements échelonnés, reposant soit sur des emprunts bancaires ou des avances publiques, soit sur le crédit-bail, semblent moins pertinents, car ils reviennent à recourir à l'endettement pour lisser la dépense dans le temps et pour permettre de faire face à de nouvelles dépenses d'équipement à budget constant. En Italie comme en Espagne, les emprunts ont pris la forme d'avances budgétaires consenties par les ministères de l'industrie ou de la technologie, en raison des implications économiques des programmes d'armement en cause. Les avances consenties par un autre ministère ne font que déplacer le problème des remboursements et, si la créance est annulée, le déficit budgétaire s'en trouve accru d'autant. Le crédit-bail, c'est-à-dire la location de matériels avec parfois une option d'achat, a lui aussi ét
ne saurait toutefois être question de généraliser ces alternatives aux acquisitions de pleine propriété, notamment lorsque sont en cause des armements ou des services essentiels. D'ailleurs, bien que le gouvernement britannique ait adopté une approche plus pragmatique que dogmatique, l'acquisition en PFI d'équipements opérationnels de première ligne (chars ou avions de combat) ou d'importance stratégique (sous-marins nucléaires ou défense anti-missiles par exemple) est actuellement exclue. L'expérimentation devra être conduite avec prudence et la représentation nationale sera attentive à ses résultats, afin d'en tirer les leçons au moment de l'application de la réforme budgétaire. 5. Comment envisager les opportunités d'externalisation ? L'externalisation est aujourd'hui une réalité au sein de l'armée française : une partie des activités des armées est confiée à des partenaires extérieurs dans des domaines aussi divers que le soutien du personnel, l'entretien des immeubles, la communication et la documentation ou encore le maintien en condition opérationnelle. Cette externalisation s'arrête pour l'essentiel aux missions de soutien et ne s'étend pas aux missions opérationnelles, même si les frontières sont parfois difficiles à tracer. Une externalisation plus poussée semble souhaitable au sein de l'armée française pour permettre aux militaires de se recentrer sur les activités opérationnelles et réaliser des économies. Cependant, les armées doivent conserver des compétences spécifiques dans tous les domaines à caractère opérationnel et considérer avec attention les coûts respectifs des solutions internes et industrielles. La loi organique relative aux lois de finances facilitera ce type de procédures ; du moins, elle permettra de les encourager sur le fondement d'une comparaison des coûts de l'externalisation et de ses alternatives. L'externalisation est susceptible de permettre au ministère de la défense de réaliser de véritables économies de fonctionnement. Il serait déraisonnable de ne pas saisir cette opportunité, qui présentera en outre l'avantage de démontrer que le ministère de la défense est lui aussi soucieux des deniers publics, alors qu'il est parfois de bon ton de ne voir en lui qu'un ministère dépensier. Dans ce domaine comme dans celui des acquisitions, les prestations pourraient être financées sur la base de financements innovants. D. LE CALENDRIER DE LA RÉFORME La préparation de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 répond à un calendrier fixé, dans ses grandes lignes, par le texte même de la loi. Cependant, d'ici l'élaboration du projet de loi de finances pour 2006, chaque administration doit mettre en place les bases d'une application réussie de la nouvelle « constitution financière de l'
d'interposition a confirmé le bien-fondé de cette modernisation de grande ampleur des trois armées. La loi du 28 octobre 1997, portant suspension du service national, et la loi de programmation militaire 1997-2002 ont organisé le passage progressif d'armées mixtes à des armées professionnelles, grâce à un étalement sur six ans des recrutements nécessaires pour remplacer les appelés. A cette fin, il était prévu de créer quelque 75 000 postes de militaires du rang et de volontaires ainsi que près de 9 300 emplois civils ; dans le même temps, 15 800 postes d'officiers et de sous-officiers devaient être supprimés. Le tableau ci-après retrace l'ampleur de l'effort qui a été effectivement réalisé de 1996 à 2002. ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES ARMÉES
AU COURS DE LA PROFESSIONNALISATION
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Loi de finances initiale pour 1996 |
Projet de loi de finances pour 2002 |
Évolution | Officiers |
38 456 |
37 738 |
- 1,9 % | Sous-officiers |
214 828 |
200 516 |
- 6,6 % | Militaires du rang |
44 552 |
92 184 |
+ 106,9 % | Total des militaires professionnels |
297 836 |
330 438 |
+ 10,9 % | Appelés ou volontaires (1) |
201 498 |
24 788 |
- 87,7 % | Civils |
73 747 |
80 995 |
- 9,8 % | Total général |
573 081 |
436 221 |
- 23,9 % | (1) La loi de programmation militaire 1997-2002 ne faisait pas de distinction entre les deux catégories, mais, depuis 2002, on ne dénombre plus que des volontaires. Source : Annexe I du rapport au Parlement sur l'exécution de la loi de programmation militaire
1997-2002, octobre 2002. |
Corollaire de la diminution des effectifs, les armées ont dû procéder à de nombreux redéploiements de moyens ou d'implantations : entre 1996 et 2002, une cinquantaine de régiments de l'armée de terre ont été dissous, vingt-sept bases aériennes de l'armée de l'air ont été fermées et une vingtaine de bâtiments de la marine nationale ont été désarmés. Ces mesures ont eu d'importantes répercussions sur le fonctionnement et l'organisation des forces. Désormais, la priorité porte sur la fidélisation des personnels. Comme l'a souligné Mme Michèle Alliot-Marie, le ministère de la défense est le premier ministère à avoir concrètement expérimenté la réforme de l'Etat, car aucun autre service public fondamental ne s'est transformé aussi profondément en aussi peu de temps. C'est tout à l'honneur de la communauté militaire d'avoir mené à bien une mutation de cette importance en avance par rapport aux échéances initialement prévues. 2. Les principales échéances de la préparation de la réforme budgétaire Lors de sa communication sur la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 devant le conseil des ministres du 12 mars 2003, le ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, M. Alain Lambert, a précisé le calendrier de préparation auquel les ministères devront se conformer. A l'automne 2003, les missions, programmes et actions seront déterminés. Le 31 décembre de la même année, les nouvelles normes comptables seront adoptées. Enfin, au cours du premier trimestre 2004, les objectifs et indicateurs de performances seront arrêtés. Bien que progressive, la transition prévue pour mettre en œuvre la réforme n'est pas très longue. D'aucuns, parmi les initiateurs de la réforme que le rapporteur a rencontrés, ont pu même parler de « calendrier resserré ». Entre la promulgation de la loi organique et sa totale application, il se sera à peine écoulé quatre ans, ce qui est relativement bref pour un changement aussi important. Il s'agit néanmoins d'un choix voulu, notamment pour éviter l'enlisement de la réforme. Pour avoir rencontré les principaux acteurs de la mise en place de la loi organique au sein du ministère de la défense, le rapporteur estime que ce dernier est en phase avec l'échéancier défini par le Gouvernement. La nouvelle architecture des programmes du budget de la défense, transmise au ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire à la fin du mois de juin, devra être avalisée par la commission interministérielle d'audit des programmes, qui rassemble des représentants de tous les corps de contrôle de l'Etat, d'ici l'automne 2003. Les objectifs de délai ont jusqu'à présent été tenus, ce qui est &agr
avec l'administration centrale du ministère de la défense et un compte rendu d'exercice sera dressé à l'issue de l'expérimentation. Sous réserve de son succès, cette expérimentation pourrait être étendue à d'autres unités en 2005. Cette démarche mérite d'être saluée, car elle traduit une volonté d'implication dans la réforme budgétaire. Conformément au souhait de la ministre, les armées restent au cœur de la réforme de l'Etat. Le rapporteur a acquis la conviction que toutes les composantes du ministère de la défense ont bien réalisé les enjeux de la préparation et de l'application de la loi organique du 1er août 2001. 3. Le travail des mois à venir La préparation de l'entrée en vigueur de loi organique ne s'achève pas avec le découpage des ministères en missions et programmes. Il reste désormais à préciser le contenu des budgets opérationnels de programmes en déclinant les différentes actions. Le ministère de la défense, comme tous les autres ministères, doit donc poursuivre la phase d'élaboration des nouveaux instruments budgétaires. Il est également indispensable de résoudre un certain nombre de problèmes techniques, qui portent notamment sur le report des crédits et des autorisations d'engagement (31), l'installation d'un système de comptabilité analytique et la formation des différents acteurs au maniement des systèmes d'information centralisés (32), la connaissance des coûts, les conditions de remontée des informations pertinentes au Parlement. L'évaluation des résultats et la préparation à l'utilisation de la fongibilité des crédits sont également des défis importants, surtout pour un ministère régalien aussi spécifique que le ministère de la défense. Autant dire que le travail qui reste à accomplir est colossal, car il devra avoir abouti au moment des négociations budgétaires pour la préparation du projet de loi de finances initiale pour 2006, c'est-à-dire avant le printemps 2005. Cette phase qui s'ouvre ne pourra réussir sans une implication forte des différents acteurs politiques de la réforme, qu'il s'agisse des ministres ou des parlementaires, dont le regard sur le déroulement de la préparation de l'entrée en vigueur de la loi organique a son importance. Le rapporteur en veut pour preuve les répercussions du rapport d'étape de la mission d'information de la commission des finances de l'Assemblée nationale, rendu public le 26 mars 2003, sur la méthodologie retenue par les ministères pour définir leur nouvelle nomenclature budgétaire. Si l'accent avait plus particulièrement été porté, dans un premier temps, sur la définition des programmes, la réflexion a finalement été élargie, conformément aux recommandations de la missi
du budget de la défense, assorties d'objectifs et d'indicateurs assez précis, ont été formalisées à l'été 2002. Il semble que, contrairement aux ambitions affichées par la loi organique du 1er août 2001, les travaux préparatoires initiaux aient mis l'accent sur la dimension financière de la réforme, au détriment de la réflexion sur l'organisation des moyens pour satisfaire les principaux objectifs de la défense. C'était oublier que la loi organique est tout sauf une réforme technocratique consistant à toiletter la présentation des textes budgétaires. Il s'agit au contraire d'indiquer clairement les priorités politiques dans chaque domaine de l'action publique. La ministre de la défense, Mme Michèle Alliot-Marie, n'a donc pas approuvé cette démarche initiale, obligeant, à l'automne 2002, à une révision du projet de nouvelle nomenclature budgétaire qui parte de la définition des missions, identifie les problèmes rencontrés pour les accomplir et mette en place des solutions. A. L'HYPOTHÈSE ORGANIQUE : L'APPROCHE DITE « BLEUE » L'une des deux hypothèses initiales pour la définition de la nouvelle nomenclature budgétaire de la défense consistait à établir des programmes correspondant, à peu de choses près, à chaque grand organisme du ministère (état-major des armées, marine, armées de l'air et de terre, DGA, administration des anciens combattants, notamment). Reprenant la présentation du fascicule budgétaire bleu, cette approche était logiquement dénommée « bleue ». 1. L'économie générale du projet L'approche dite « bleue » s'organisait autour de deux missions : l'une consacrée exclusivement à la défense du territoire et des intérêts de la France à l'étranger, l'autre concernant la sécurité intérieure et étant, à ce titre, commune avec le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Il en découlait neuf programmes, répartis entre cinq programmes opérationnels, c'est-à-dire les trois armées, les services interarmées et la gendarmerie, et quatre programmes « fonction support », destinés à des fonctions de pilotage (direction, études et recherche, élaboration des réglementations) ou de gestion, lesquels se décomposaient entre le SGA, la DGA, les anciens combattants et les opérations extérieures et intérieures. Le schéma ci-après donne un aperçu de cette proposition de nomenclature. La nomenclature issue de l'approche bleue
NOMENCLATURE |
OPTION ORGANIQUE | sécurité intérieure missions  |
ministère de la défense  défense des intérêts de la Nation  ●     veille technologique (DGA) anciens combattants  forces navales  administration générale (SGA) | DGA : délégation générale pour l'armement. EMA : état-major des armées. SGA : secrétariat général pour l'administration. OPEX : opérations extérieures. OPINT : opérations intérieures. |
Cette version était privilégiée par les différents états-majors et les principaux services du ministère de la défense. 2. Un conservatisme misant sur l'efficacité des structures actuelles L'option reprenant l'organigramme actuel du ministère de la défense, présentait l'avantage de la simplicité. En préservant la culture et l'histoire des armées, qui sont des structures éprouvées, elle aurait pérennisé l'identification socioprofessionnelle de leurs effectifs respectifs, ce qui est essentiel pour les recrutements. Elle aurait aussi pu être applicable dans des délais relativement rapides. Néanmoins, comme l'avaient souligné les membres de la mission d'information sur le suivi de la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 dans les ministères, lors de la présentation de leur rapport d'étape à la commission des finances le 26 mars 2003, un tel cas de figure revenait à bâtir le nouveau cadre en partant des unités élémentaires du budget. Les programmes auraient été définis sans réflexion sur la justification des structures en cause, ce qui n'aurait pas correspondu à l'esprit de la réforme, telle que l'a voulue le Parlement. De surcroît, en maintenant le cloisonnement entre les armées, érigées en programmes distincts, elle aurait limité la fongibilité des crédits. Elle n'aurait certainement pas remédié à l'émiettement de services aussi divers que les archives, les musées ou encore les commissariats. Surtout, cette approche présentait le défaut rédhibitoire, de l'avis du rapporteur, de cantonner le rôle du chef d'état-major des armées à celui d'un responsable de programme opérationnel restreint, limité aux seules fonctions interarmées, c'est-à-dire notamment l'espace, le renseignement, les activités de soutien opérationnel. B. L'HYPOTHÈSE FONCTIONNELLE : L'APPROCHE DITE « BLANCHE » L'autre hypothèse de travail élaborée par les services du ministère de la défense reposait sur le principe d'une nomenclature par objectifs (disponibilité des forces, armement de celles-ci, gestion des activit&ea
programme consacré à la défense des intérêts de la Nation, il a été envisagé, dans un premier temps, de créer quatre programmes opérationnels portant sur la dissuasion, la prévention, la projection et la protection. Cette éventualité a finalement été écartée en raison des fortes interactions entre ces différents domaines, les Rafale comme les sous-marins nucléaires d'attaque, par exemple, participant aussi bien à des missions de dissuasion qu'à des missions de projection ou de prévention. Même les réseaux de transmission sont duaux. Il lui a donc été préféré une hypothèse de travail reposant notamment sur la création : - d'un programme opérationnel regroupant l'ensemble des forces armées sous l'autorité gestionnaire du chef d'état-major des armées et englobant quatre sous-programmes correspondant à chacune des armées et à l'ensemble des fonctions interarmées ; - des mêmes programmes « fonction support » que dans l'approche « bleue ». Le schéma ci-dessous montre le détail de cette possibilité de nomenclature. La nomenclature issue de l'approche blanche
NOMENCLATURE |
OPTION FONCTIONNELLE | sécurité intérieure forces de sécurité (gendarmerie)  |
ministère de la défense  défense des intérêts de la Nation  ●   anciens combattants disponibilité des forces (EMA + armées) veille technologique (DGA) OPEX / OPINT administration générale (SGA) | DGA : délégation générale pour l'armement. EMA : état-major des armées. SGA : secrétariat général pour l'administration. |
D'autres programmes budgétaires ont été suggérés dans ce cadre. L'un d'entre eux consistait à regrouper l'ensemble des structures à vocation internationale (34) du ministère, sans pour autant que cet ensemble soit très cohérent. 2. Des inconvénients d'ordre culturel et conceptuel L'orientation fonctionnelle avait le mérite de privilégier la mutualisation des moyens, supposée engendrer des économies. Elle présentait, en outre, l'avantage de revaloriser le rôle du chef d'état-major des armées en l'impliquant plus directement dans la mise en œuvre des systèmes de forces et dans le suivi des contrats opérationnels. Séduisante quant à la cohérence d'ensemble, cette hypothèse de présentation budgétaire a néanmoins deux inconvénients majeurs. En premier lieu, un programme sur la disponibilité des forces regrouperait près des trois quarts des crédits consacrés aux armées, ce qui le rendrait peu lisible pour le Parlement. Lors de la présentation du rapport d'étape précité à la commission des finances, la mission d'information sur le suivi de la mise en œuvre de la loi organique par les ministères a mis en garde contre la création de programmes aux contours trop vastes. Les redéploiements de crédits au sein de tels programmes seront plus aléatoires, étant donné la valeur indicative des enveloppes consacrées aux actions. Dans un tel cas de figure, le pouvoir de régulation du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie se trouvera renforcé et le contrôle parlementaire sera, quant à lui, limité. En second lieu, un programme englobant toutes les forces pourrait affaiblir la cohérence de l'organisation propre à chaque armée. Ces défauts ne rendent pas pour autant caduc l'intérêt de cette option novatrice. A bien y réfléchir, ce modèle d'organisation constitue une référence dont il faudra s'inspirer dans l'objectif à fixer au ministère de la défense. C. LES ORIENTATIONS PRIVILÉGIÉES Constatant que les différents scénarios élaborés au sein du ministère de la défense pour l'application concrète de la loi organique du 1er août 2001 soulevaient des blocages importants, la ministre de la défense a demandé que la réflexion soit de nouveau condui
définition des besoins et les arbitrages budgétaires. 1. Les grandes lignes de ce que devrait être la future nomenclature du budget de la défense Si aucune architecture définitive n'est encore mise au point dans les moindres détails, la ministre de la défense a fixé un certain nombre de principes qui devront être retracés dans la nouvelle nomenclature budgétaire de la défense. Ces grandes lignes sont le résultat d'une réflexion qui a privilégié l'affichage des finalités et des priorités ainsi que l'efficacité du fonctionnement des forces. Pour ce qui concerne les missions budgétaires, il semble acquis que le budget du ministère de la défense s'articulera autour d'une mission propre (la défense de la Nation) et de plusieurs missions interministérielles (alors qu'initialement, seule celle concernant la sécurité intérieure avait été envisagée). Si le nombre de ces missions interministérielles n'est pas encore définitivement arrêté, il semble acquis que, outre la mission commune avec le ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, le ministère de la défense aura une mission commune avec le ministère des affaires étrangères. Il pourrait en être de même avec le ministère délégué à la recherche et aux nouvelles technologies. Le nombre de programmes dépendra de celui des missions, même s'il apparaît difficile de concevoir plus d'un programme rattaché au budget de la défense pour chaque mission interministérielle. Pour ce qui concerne plus particulièrement la défense de la Nation, l'enjeu essentiel porte sur le positionnement des différentes armées par rapport au chef d'état-major des armées. Celui-ci, quelle que soit la nomenclature retenue, se verra conférer un rôle prééminent, ce qui est un gage d'efficacité accrue. Dans l'éventualité où il serait responsable d'un programme sur la disponibilité des forces, il disposerait d'une véritable latitude d'action pour la réalisation du modèle d'armée dont il ne peut paradoxalement pas être le garant aujourd'hui, alors même qu'il élabore la programmation militaire. Cependant, il lui faudrait une logistique qui lui fait peut-être défaut aujourd'hui. Si les armées devaient conserver leur individualité à travers des programmes distincts, le rôle du chef d'état-major des armées pourrait néanmoins se trouver renforcé à travers la création d'un comité de pilotage des programmes, où siègeraient sous sa présidence les chefs d'état-major de chaque armée, le délégué général pour l'armement, la secrétaire générale pour l'administration et le directeur des affaires financières. En effet, il devrait pouvoir, via ce comité, assurer la cohérence d'ensemble des programmes et intervenir plus directement dans la préparation des projets de loi de finances. D'ores et déjà, à la demande du ministre de la défens
aussi gérer l'informatique non opérationnelle et les personnels. Certaines structures propres aux trois armées devraient, à cette occasion, être considérablement rationalisées. Il n'est pas inconcevable de s'interroger sur la pertinence de l'existence de trois commissariats aux armées, de services d'archives, de musées gérés par chacune d'elles ou de services de soutien séparés. Toutes ces structures pourraient utilement être regroupées sous la houlette du SGA. Pour le reste, l'individualisation des opérations extérieures en un programme spécifique semble acquise, ce qui répond aux souhaits manifestés à plusieurs reprises par la représentation nationale. De même, la création d'un programme « lien avec la Nation », qui regroupera les financements des réserves, des journées d'appel et de préparation à la défense, de la communication du ministère et des musées des armées, apportera davantage de lisibilité aux actions destinées à préserver la nécessaire proximité entre les armées et la Nation. Pour ce qui concerne les anciens combattants, les crédits seront rassemblés au sein d'un programme « reconnaissance de la Nation », dont personne ne conteste l'utilité. L'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 devrait donc favoriser des ajustements importants au sein du ministère de la défense. Sans sacrifier au poids des traditions et des structures administratives, l'orientation retenue devra s'attacher à concilier au mieux une élémentaire recherche d'efficacité, à travers la préservation de la cohésion de chaque armée, avec une nécessaire évolution des structures. 2. Une présentation qui ne restera pas figée après l'entrée en vigueur de la réforme Des dispositions des articles 43 et 47 de la loi organique du 1er août 2001, il ressort que le vote des crédits portera sur les missions et que les amendements parlementaires ne pourront diminuer des ressources ou aggraver des charges publiques à ce niveau de la nomenclature budgétaire ; rien n'interdira donc au Parlement de modifier les programmes qui lui seront soumis par le Gouvernement. Aucune disposition de la loi organique relative aux lois de finances ne prévoit que les programmes et les missions budgétaires resteront intangibles, même si l'initiative des modifications reviendra au Gouvernement. Il résulte de l'ensemble de ces éléments que la présentation des crédits du ministère de la défense qui sera retenue par le Gouvernement pour le projet de loi de finances initiale pour 2006 sera amenée à évoluer, soit du fait du Parlement, soit du fait du Gouvernement lui-même. Les personnes auditionnées par le rapporteur en ont elles-mêmes convenu : il est fort probable que l'application de la loi organique relative aux lois de finances provoquera quelques tâtonnements lors de l'examen des premiers budgets présentés selon la nouvelle nomencl
style="text-align: justify">Le Parlement est investi d'une fonction de contrôle du Gouvernement. Il lui revient donc de s'engager lui aussi dans la préparation de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001. A l'initiative de son président, M. Jean-Louis Debré, l'Assemblée nationale a commencé à aménager son règlement, de manière à améliorer ses procédures de travail. La modification adoptée le 26 mars 2003 n'était que la première étape d'une réforme plus ambitieuse, qui concernera très prochainement les modalités du contrôle budgétaire, et dont il n'appartient pas au rapporteur de détailler le contenu. A sa manière, le présent rapport d'information participe de cette démarche, notamment en mettant en exergue les instruments et les procédures qui sont de nature à améliorer l'expertise budgétaire et l'évaluation par les commissions concernées des résultats des services de l'Etat qui interviennent dans le domaine de la défense. A. LA NÉCESSITÉ POUR LE PARLEMENT DE S'IMPLIQUER DAVANTAGE DANS LA MISE EN PLACE DE LA LOI ORGANIQUE DU 1ER AOÛT 2001 La loi organique du 1er août 2001, contrairement à l'ordonnance du 2 janvier 1959, est l'œuvre du Parlement. Or, pour l'instant, les modalités techniques de son application lui échappent, faute d'une implication suffisante et généralisée. À l'initiative du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire, une direction de la réforme budgétaire a été créée au sein du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Cette direction a pour mission, notamment, d'assurer l'animation interministérielle de la mise en œuvre de la loi organique. Si l'apport de cette nouvelle direction au succès de la réforme est et sera déterminant, il n'exempte pas pour autant le Parlement de s'y investir. Il appartient à la représentation nationale de veiller au respect de l'ambition politique à l'origine du texte. Les sujets d'importance ne manquent pas, à commencer par la définition des instruments de contrôle sur lesquels le Parlement pourra s'appuyer. 1. Élargir le débat à l'ensemble des commissions et à la séance publique Un constat s'impose : les parlementaires se sont insuffisamment mobilisés dans le processus de suivi de la préparation de l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001. Certes, pour ce qui concerne l'Assemblée nationale, la commission des finances a créé une mission d'information spécifique sur cette question, mais celle-ci ne comporte que quatre membres et son champ d'étude est immense. Le président de la commission des finances, M. Pierre Méhaignerie, et son rapporteur général, M. Gilles Carrez, ont essayé d'associer le plus possible les rapporteurs spéciaux et pour avis aux travaux de ladite mission ; tous étaient convi&eacu
implications de la loi organique. Pour cette raison, et afin de mobiliser le plus grand nombre de députés concernés, il serait peut-être judicieux d'élargir le cadre de travail de la mission d'information de la commission des finances, soit en lui permettant de s'adjoindre des rapporteurs spéciaux ou pour avis lors de ses travaux et auditions sur des budgets ministériels précis, soit en lui conférant une dimension commune aux six commissions permanentes. De même, il serait souhaitable qu'à l'automne 2003, date à laquelle le Gouvernement arrêtera l'ébauche générale de la nouvelle nomenclature du budget, un débat en séance publique soit consacré à la discussion sur les orientations retenues et les objectifs poursuivis. Il est à noter que, à ce jour, la procédure de décision sur l'architecture finale du budget n'est pas totalement clarifiée, notamment dans l'identification de l'autorité décisionnaire (Premier ministre, ministre délégué à la réforme budgétaire, ministres de tutelle). Les assemblées pourraient ainsi apporter leur éclairage et avoir une première appréciation du futur cadre budgétaire sur lequel elles seront appelées à travailler deux ans plus tard. Le 8 avril 2003, un débat en séance publique a déjà été consacré, à l'initiative du groupe de l'union pour un mouvement populaire (UMP), en vertu de l'article 48, alinéa 3, de la Constitution, à la maîtrise des dépenses publiques. Il convient de rééditer l'expérience au sujet de la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001, non seulement en présence du ministre chargé de la réforme budgétaire, mais aussi de l'ensemble des membres du Gouvernement. L'important, aux yeux du rapporteur, est que tous les parlementaires se saisissent de l'opportunité que leur offre la loi organique pour que leurs prérogatives soient efficaces et exercées. Rien ne serait pire qu'une réforme de l'ordonnance du 2 janvier 1959 qui ne change pas les habitudes et le mode de travail du Parlement. 2. Participer à la définition des objectifs et des indicateurs Les objectifs et les indicateurs de performance des dépenses engagées, qui sont prévus par la loi organique du 1er août 2001, sont au cœur de l'efficacité du contrôle parlementaire. De leur pertinence dépendra en grande partie l'exactitude de l'évaluation de la situation des armées par le Parlement. L'exemple du Royaume-Uni est à cet égard intéressant. Face à un tel enjeu, la représentation nationale doit elle aussi réfléchir à la définition de ces éléments d'appréciation et aux conséquences à tirer des résultats qu'ils mettront en avant. a) L'expérience du Royaume-Uni Les mécanismes budgétaires en vigueur au Royaume-Uni traduisent une réelle avance dans la définition des objectifs et l'évaluation des pe
ministériel concerné. Le nombre total des indicateurs est passé de trois cents en 1998 à cent soixante en 2000 et cent trente en 2002. Définie comme la sécurité du peuple britannique, y compris contre le terrorisme, et la participation au maintien de la paix dans le monde, la mission générale du ministère de la défense britannique a trois objectifs principaux : - remplir avec succès les engagements militaires sur le territoire national et à l'étranger ; - être capable de répondre aux défis qui pourraient survenir ; - construire l'avenir. Chacun de ces objectifs est assorti de cibles de performance, dont le détail figure dans l'encadré ci-après. Ces cibles de performance sont parfois extrêmement précises, à l'image des critères fixés dans le domaine des capacités, qui visent à dégager des économies annuelles de 2,5 % de l'année fiscale 2002-2003 à l'année fiscale 2005-2006. Pour y parvenir, il est question, notamment, de réduire de 6 % le coût d'entraînement de chaque nouvelle recrue, de limiter la croissance du coût des projets d'équipement à un niveau presque nul, de diminuer les coûts de l'organisation de la logistique de 20 % et ceux de l'encadrement du ministère de 13 %. C'est dire le degré de précision des critères d'évaluation mis en place outre Manche. On ne peut que souhaiter que la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001 aboutisse à des indicateurs similaires, car, ce faisant, la lisibilité budgétaire voulue par les promoteurs de la réforme serait garantie. Le Parlement pourrait ainsi exercer son contrôle dans de meilleures conditions.
Les objectifs globaux et intermédiaires
du ministère de la défense britannique Objectif n° I : réussir les missions militaires intérieures et extérieures. 1. - Remplir les objectifs fixés par les ministres pour les opérations et les tâches militaires dans lesquelles les forces armées du Royaume-Uni sont impliquées, y compris celles qui consistent à apporter assistance aux communautés civiles. 2. - Contribuer efficacement à la prévention et à la gestion des conflits par une diminution du nombre de personnes dont les vies sont menacées et une réduction des sources potentielles de conflits futurs (objectif commun aux ministères des affaires étrangères et du développement international). Objectif n° II : être prêt à répondre aux besoins susceptibles de survenir. 3. - D'ici 2006, assurer qu'au minimum 90 % des forces seront au niveau de préparation requis et ne présenteront aucune faiblesse critique. 4. - Recruter, entraîner, motiver et fidéliser les personnels qui font besoin pour garantir le format des forces armées, afin que d'ici la fin de l'année 2004 la Royal Navy et la Royal Air Force atteignent et maintiennent leurs effectifs, tandis que l'armée de terre devra y parvenir d'ici la fin de l'année 2005. 5. - Renforcer la sécurité européenne grâce à une OTAN élargie et modernisée et aussi grâce à une capacité européenne de gestion des crises effective, avec des capacités européennes de défense améliorées. Objectif n° III : construire l'avenir. 6. - Développer et livrer dans les délais et en respectant les coûts, les capacités militaires du futur, en incluant la technologie du champ de bataille, les équipements et les systèmes adaptés aux évolutions stratégiques de l'environnement. 7. - Augmenter le pouvoir d'achat des armées en améliorant l'efficacité du processus de développement des capacités militaires. Chaque année, des gains d'efficience de 2,5 % seront réalisés sur la période couvrant les années fiscales 2002-2003 à 2005-2006, en incluant des gains de 20 % dans l'organisation logistique de la défense. |
b) L'enjeu essentiel de la définition des objectifs La définition des objectifs qui sont liés à chaque programme revêt une importance toute particulière, car elle conditionne pour une large part l'efficacité du contrôle qu'
000 hommes, sans relève, pour prendre part à un conflit majeur dans le cadre de l'Alliance atlantique ; - la marine doit être en mesure de déployer une force navale comprenant le groupe aéronaval et son accompagnement, un groupe amphibie capable de projeter un groupement de type blindé léger de 1 400 hommes, ainsi que des sous-marins nucléaires d'attaque ; - l'armée de l'air est supposée pouvoir mettre en œuvre une force aérienne de combat d'une centaine d'avions de combat, dont soixante-quinze peuvent être engagés dans une opération européenne, et les ravitailleurs associés, un groupe de transport capable de projeter 1 500 hommes à 5 000 kilomètres en trois jours, ainsi que les moyens de commandement, de conduite, de détection et de contrôle aérien, et les bases aériennes nécessaires ; - enfin, la gendarmerie, en application des décisions des Conseils européens sur le développement des capacités de police, doit être capable de fournir un contingent de 600 gendarmes à l'extérieur des frontières dans des opérations de soutien et de rétablissement de la paix, ainsi que les éléments spécialisés et d'accompagnement des forces. Le tableau ci-après complète cette présentation du contrat opérationnel des armées en montrant les différentes capacités d'intervention qu'elles sont susceptibles de mettre en œuvre, selon la gravité des circonstances. Ces éléments d'appréciation devraient néanmoins être complétés, puisque la démarche lancée lors du Conseil européen d'Helsinki, en décembre 1999, conduit à prendre en compte la contribution française au déploiement, en moins de soixante jours, et au soutien, sur au moins une année, d'une force européenne de 60 000 hommes avec les moyens maritimes et aériens associés. Les contrats opérationnels apparaissent donc suffisamment précis pour constituer un cadre de référence réaliste par rapport aux objectifs. Ils pourraient être complétés par des engagements sur le recrutement et la fidélisation des personnels, leur qualification et leur entraînement, ainsi que le niveau opérationnel des matériels. LES DIFFÉRENTS SCÉNARIOS D'INTERVENTION DES FORCES FRANÇAISES
Type de mission |
Descriptif de la mission |
Volume de forces |
Délais d'intervention |
Durée d'intervention |
Moyens de projection | Evacuation de ressortissants |
--- |
De 100 à 1500 hommes (force de réaction immédiate). |
Quelques heures à quelques jours. |
Jusqu'à une semaine avec possibilité d'enchaînement sur autre mission. |
Moyens aériens ou forces prépositionnées. | Engagement national des forces | Sécurité générale |
Protection du territoire et des citoyens (lutte antiterroriste, défense opérationnelle du territoire). |
Posture adaptée au besoin : de quelques centaines d'hommes à quelques milliers. |
Sans objet. |
Permanente. |
Projection civile et militaire. | Service public |
Urgences diverses (sinistres, sauvetage). |
Ensemble des forces armées. |
Sans objet. |
Permanente. |
Projection civile et militaire. | Accords de défense |
Stabilisation et défense de pays liés par accord à la France. |
5 000 hommes : force de réaction rapide. |
15 jours. |
Un an. |
Projection stratégique (aérienne et maritime). | Action de défense des intérêts nationaux |
Nature variée. |
5 000 hommes : force de réaction rapide. |
15 jours. |
Un an. |
Projection stratégique. | Engagement multinational des forces | Maintien, soutien, rétablissement de la paix, missions humanitaires |
Chapitre VI de la charte des Nations Unies (Bas Petersberg UE) Interposition, présence, reconstruction des structures. |
5 000 hommes : force de réaction rapide. |
15 jours. |
Plusieurs années. |
Projection stratégique. | Imposition de la paix |
Chapitre VII de la charte des Nations Unies (Haut Petersberg UE). Actions militaires. |
30 000 hommes : force d'action à temps groupe aéronaval 100 avions. |
13 000 hommes en 45 jours 30 000 hommes en 100 jours. |
Un an. |
Projection stratégique aérienne et maritime (voire terrestre). | Sécurité collective |
Article 5 traité Atlantique nord et traité de l'UEO. |
Moyens projetables des forces armées. |
Réponse à une attaque. |
Plusieurs années. |
Projection stratégique. | Forces de police |
Sécurité générale et ordre public. |
800 hommes dont 600 gendarmes. |
Planifié. |
Un an. |
Projection stratégique militaire ou civile. |
Source : ministère de la défense. Le problème de la détermination des objectifs paraît plus complexe, en revanche, pour les autres composantes du ministère de la défense. Il ne sera certainement pas évident de quantifier les missions et les résultats à atteindre des services en charge des anciens combattants, dont l'activité consiste à promouvoir la mémoire combattante, à mettre en œuvre la solidarité nationale à l'égard des anciens combattants et à préserver le patrimoine, et du SGA, assurant la logistique administrative au sein du ministère. La DGA, quant à elle, devra incarner la préoccupation technologique sur le long terme, face aux aspirations de court terme de chaque état-major (aspiration renforcée par les problèmes rencontrés dernièrement sur la disponibilité des matériels), tout en allant plus loin dans la réduction des coûts des équipements futurs et la rationalisation de ses structures technico-administratives ; ses objectifs pourraient également porter sur sa capacité à assurer la fiabilité des armes nucléaires et à identifier ou étudier les systèmes d'armes essentiels pour l'avenir. Le choix des objectifs est porteur d'ambition. C'est notamment la raison pour laquelle il est si fondamental. Le rapporteur considère qu'il est indispensable de fixer des buts qui allient réalisme, cohérence et flexibilité. La performance des dépenses consacrées à la défense ne découlera pas nécessairement d'une réforme des structures ; en revanche, elle dépendra très certainement d'une définition adéquate des objectifs. c) Le rôle tout aussi majeur des indicateurs de performance Le ministère de la défense a déjà travaillé près d'un an sur la méthodologie à mettre en place pour l'élaboration et l'exploitation des indicateurs de performance. Les armées mesurent d'ores et déjà leur efficacité. Leurs critères se fondent pour partie sur les objectifs affichés par la loi de programmation militaire 2003-2008. Le tableau ci-après offre un aperçu du type d'éléments d'appréciation dont le Parlement pourrait avoir connaissance. LES INDICATEURS RETENUS PAR LA LOI DE PROGRAMMATION
MILITAIRE 2003-2008 POUR LA PRÉPARATION DES FORCES
|
Principaux indicateurs retenus
pour caractériser l'activité |
Niveau annuel
sur 2003-2008 | armée de terre |
nombre annuel de jours d'activité pour les 100 000 hommes projetables (dont le nombre de jours avec leurs matériels organiques) |
100 jours
(50 jours) | nombre annuel d'heures de vol par pilote d'hélicoptère |
180 heures | marine |
nombre annuel de jours à la mer pour l'ensemble des bâtiments (bâtiments en haute mer) |
100 jours
(110 jours) | nombre annuel d'heures de vol par pilote de chasse (appontage de nuit) |
180 heures
(220) | nombre annuel d'heures de vol par pilote d'hélicoptère |
220 heures | nombre annuel d'heures de vol par équipage de patrouille maritime |
350 heures | armée de l'air |
nombre annuel d'heures de vol par pilote de chasse |
180 heures | nombre annuel d'heures de vol par pilote de transport |
400 heures | nombre annuel d'heures de vol par pilote d'hélicoptère |
200 heures | gendarmerie |
entraînement et formation collective |
15 jours pour la départementale
35 jours pour la mobile | service des essences |
entraînement |
30 jours | Source : Annexe n° 1 du rapport annexé à la loi de programmation militaire 2003-2008. |
On peut également envisager que seraient suivis le niveau de réalisation des effectifs, les taux de recrutement et de fidélisation, ainsi que la consommation des ressources votées, notamment. Pour ce qui concerne la DGA, il est vraisemblable que les indicateurs de performance pourraient porter sur la tenue des devis, les délais de réalisation des programmes, les performances de coûts, les livraisons et commandes passées, les engagements et les paiements sur l'année. Dans le domaine de la recherche, dont la performance ne s'apprécie pas en termes de consommation de crédits, les critères examinés devraient sans doute toucher plus particulièrement les capacités technologiques à certaines échéances (long terme, puis annuelles). Le plus difficile ne sera donc pas d'établir une liste d'indices de mesure des performances, mais plutôt de centraliser et de synthétiser les données. Il reste que tout critère d'évaluation doit être considéré avec prudence, car il peut avoir plusieurs significations. A titre d'exemple, le fait que six heures passées hors d'un port-base soient considérées comme un jour de mer pour un équipage n'a pas la même signification selon que le bâtiment en question effectue un exercice à proximité de la rade du port ou qu'il est déployé à des milliers de kilomètres au cours d'une opération. De même, le taux de disponibilité des matériels de l'armée de l'air n'a pas la même signification que celui des autres armées : à la différence d'un bâtiment de la marine nationale, un appareil de l'armée de l'air ne peut pas être utilisé s'il ne dispose pas de la totalité de ses capacités. Enfin, le décompte des jours d'activité hors des casernes de l'armée de terre ne peut s'interpréter de la même manière si le déploiement s'effectue avec matériels ou non. Cette question de l'interprétation des indicateurs de performance est délicate. Ainsi, si l'objectif fixé aux régiments de l'armée de terre est un entraînement de 100 jours par an, à quel niveau faudra-t-il considérer que cet entraînement est insuffisant : 95, 90 ou 80 jours ? Il existe néanmoins des critères relativement pertinents : on sait, par exemple, qu'un régiment d'artillerie doit effectuer deux campagnes de tir par an au minimum pour être opérationnel ; de même, un pilote d'hélicoptère doit voler au moins 150 heures par an. En définitive, les indicateurs doivent être considérés avec modestie, car ils seront nécessairement perfectibles. Il appartiendra au ministère de la défense de les affiner tout en les conservant sur la durée, afin d'en tirer les conclusions essentielles. Mais il faudra aussi pouvoir les renouveler de temps en temps. Hélas, les travaux de la Cour des comptes ne viennent pas suffisamment à l'appui des analyses et des rapports des députés et sénateurs. La présentation du rapport annuel de la Cour dans l'hémicycle n'est peut-être pas l'exercice le mieux à même de susciter l'attention qu'il devrait recueillir, mais il n'empêche que les travaux de cette institution sont le plus souvent très détaillés et très approfondis.Il serait sans doute opportun d'envisager d'autres formes d'association entre le Parlement et la Cour des comptes. Pour ce qui concerne le secteur de la défense, les commissions concernées devraient auditionner régulièrement le président de la seconde chambre qui suit, entre autres ministères, le budget du ministère de la défense. Les rapporteurs pour avis pourraient également rencontrer plus systématiquement les magistrats de cette chambre lors de la préparation de l'examen des projets de loi de finances initiale. Le concours d'autres corps de contrôle pourrait aussi s'avérer très utile pour le Parlement. Le contrôle général des armées est en mesure de faire valoir des analyses étayées et très intéressantes sur le fonctionnement interne du ministère de la défense. De même, les inspecteurs généraux des armées disposent d'une appréciation assez fidèle de l'état opérationnel des forces, qui pourrait être de nature à compléter les informations du Parlement. Néanmoins, à la différence de la Cour des comptes, ces corps ne sont statutairement pas au service du Parlement. Leur rôle est d'éclairer le Gouvernement qui seul, de manière discrétionnaire, peut autoriser la transmission de leurs travaux aux députés ou sénateurs qui les solliciteraient. Changer cet ordre des choses supposerait de revoir les dispositions juridiques applicables, à savoir les décrets du 16 mai 1974 (37) et du 25 août 2000 (38). En définitive, dans le secteur de la défense comme dans tous les autres domaines de l'action publique, le Parlement a tout intérêt à s'appuyer davantage sur les corps de contrôle de l'Etat. 2. La nécessité pour le Parlement d'évaluer les armées en situation opérationnelle Les indicateurs de performance, instruments comptables et intellectuels, resteront plutôt théoriques si aucune évaluation concrète, expérimentale, n'est réalisée en parallèle. Autrement dit, les indicateurs de performance n'auront de réelle signification que si l'état opérationnel des armées fait l'objet d'exercices évaluatifs réguliers et importants. Certes, l'engagement des forces françaises en
guerre du Golfe en 1990-1991. La vertu de tels exercices n'est pourtant pas à démontrer, surtout lorsqu'il s'agit de vérifier l'aptitude des armées à projeter sans préavis plusieurs milliers de soldats avec leurs équipements. Pourquoi donc ne pas envisager de programmer, à échéances régulières (tous les quatre ou cinq ans par exemple), le déploiement de plusieurs dizaines de milliers d'hommes sur un théâtre d'opération relativement éloigné, afin de tester les capacités effectives des forces armées en dehors des exercices de routine dont l'intérêt est limité ? C'est ce que les Britanniques, par exemple, avaient réalisé en septembre 2002 avec l'exercice interarmées Saïf Seera dans le Sultanat d'Oman, qui mobilisait de l'ordre de 25 000 hommes. De même, il paraît souhaitable que les parlementaires effectuent au sein des unités des contrôles qui soient plus fréquents et parfois inopinés. De telles évaluations permettraient de mesurer précisément l'état de fonctionnement des matériels en dotation et d'apprécier la réalité du caractère opérationnel des armées. Le ministère de la défense a tout intérêt à ce qu'un tel mécanisme se mette en place, sous réserve que l'exploitation des données recueillies fasse l'objet d'un traitement approprié, selon des modalités définies conjointement avec le Parlement. C. LE RÔLE DES COMMISSIONS CHARGÉES DE LA DÉFENSE La loi organique du 1er août 2001, relative aux lois de finances, fait la part belle au contrôle budgétaire des commissions des finances des deux assemblées. L'essentiel des prérogatives nouvelles leur est dévolu, car elles sont saisies au fond des projets de loi de finances. Si la loi organique leur associe de temps à autre « les commissions concernées », c'est-à-dire les commissions chargées de la défense lorsque le budget du ministère de la défense est en cause, le rôle de celles-ci n'est pas fondamentalement revalorisé. Il est pourtant inconcevable que les commissions exerçant une compétence réglementairement reconnue dans un domaine aussi spécifique que la défense restent écartées des bénéfices de la réforme budgétaire (39). Le rapporteur se propose donc d'explorer les possibilités d'approfondir leur contrôle, en totale conformité aux règlements des assemblées. 1. Exercer un contrôle vigilant de l'exécution des crédits, de concert avec les armées et les services concernés Il est nécessaire que le Parlement soit davantage associé aux mesures de régulation budgétaire. La loi organique relative aux lois de finances apporte quelques progrès substantiels, mais il serait judicieux que, dans le domaine plus particulier des dépenses pour la défense, des
du ministère de la défense, et le lendemain, avec des représentants du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie. Les informations recueillies à cette occasion ont essentiellement été de nature quantitative, à travers des indicateurs définis en communs avec les administrations concernées. Elles ont porté, pour les dépenses ordinaires, sur les crédits attribués et utilisés pour les rémunérations et l'entraînement des militaires à la date du 31 mars 2003. Les données portant sur les dépenses d'investissement ont été plus globales, la mission d'information ayant eu aussi transmission d'un état des consommations de crédits d'investissement au 31 mars 2003. Toutefois, il sera possible d'avoir ultérieurement des informations sur la réalisation physique des équipements, en commandes comme en livraisons. Grâce à cette initiative, les modalités de contrôle du Parlement se trouveront améliorées, sans qu'il soit porté atteinte aux prérogatives du Gouvernement. D'ailleurs, cette démarche a recueilli l'assentiment de la ministre de la défense, du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et du ministre délégué au budget et à la réforme budgétaire. Elle a permis d'améliorer sensiblement les relations entre le Parlement et le Gouvernement et de dépasser la méfiance initiale qui prévalait jusqu'alors. Le rapporteur fonde beaucoup d'espoirs sur l'utilité d'un tel mécanisme, qui démontre le rôle important que les commissions de la défense du Parlement sont capables de jouer dans le domaine budgétaire, dans l'intérêt même des armées. Comme l'a souligné le président de la commission (40) : « C'est une nouvelle exigence que veut avoir la représentation nationale : envers elle-même en assumant sa fonction de contrôle plus étroit du budget ; envers la défense en vérifiant le bon emploi qu'elle fait de ses crédits ; envers l'administration des finances en voulant limiter son action d'érosion de ces crédits ; envers la Nation enfin en l'informant des besoins de notre défense et de l'emploi des crédits qu'elle lui accorde. » 2. Adapter les modalités du débat budgétaire au sein des commissions de la défense L'entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances impose de moderniser les modalités du débat budgétaire. Une réflexion est en cours à ce sujet au sein du Bureau de l'Assemblée nationale. Il serait bon que les commissions s'y associent, car, pour ne prendre que l'exemple de la commission de la défense, la réforme budgétaire aura des incidences très concrètes sur ses avis budgétaires ou son programme de travail. a) Revoir le nombre et l'objet des avis budgétaires des commissions de la défense Les commissions chargé
de son homologue du Sénat permettent au Parlement d'apprécier de manière plus détaillée que les seuls quatre rapports spéciaux des commissions des finances l'état des forces et leur adaptation aux besoins de la défense de la Nation. Qui plus est, cet apport sera encore plus pertinent au moment de l'entrée en vigueur de la loi organique, lorsqu'il s'agira pour le Parlement d'amender le petit nombre de programmes regroupés au sein du budget du ministère de la défense. Encore faut-il que la répartition et l'objet des avis budgétaires des commissions de la défense des deux assemblées soient adaptés à la future nomenclature du budget de la défense. Actuellement, la commission de la défense nationale et des forces armées se prononce sur les crédits d'équipement (titre V et VI), les crédits de personnel et de fonctionnement (titre III), ceux de l'armée de terre, de la marine nationale, de l'armée de l'air, de la gendarmerie, de la DGA et des services communs. Elle émet également un avis sur les crédits de la dissuasion et un autre sur ceux de l'espace, des communications et du renseignement. La commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat, quant à elle, formule des avis sur les trois armées ainsi que sur la gendarmerie et elle consacre un rapport unique aux crédits du nucléaire, de l'espace et des services communs. Cette spécialisation des avis budgétaires formulés par les commissions de la défense sera amenée à évoluer pour correspondre davantage à la nouvelle nomenclature du budget de la défense, issue de la loi organique du 1er août 2001. Quelle que soit la nomenclature retenue, le rapporteur suggère que soit recherché un équilibre entre la conformité avec la nouvelle présentation budgétaire et l'appréciation des principaux paramètres de la défense : les personnels et les matériels. L'avis sur les crédits d'équipement conservera son intérêt et, même si la professionnalisation des armées a atteint son terme, la nécessité d'assurer un suivi du recrutement des réservistes jusqu'en 2015 justifiera la pérennisation de l'avis sur les crédits du titre III. La commission des affaires étrangères et de la défense du Sénat devra elle aussi revoir l'objet de ses avis budgétaires. La décision de modifier l'objet et le nombre des avis budgétaires relève des commissions concernées (41). Une telle mesure sera donc aisée à mettre en œuvre. b) Auditionner régulièrement les responsables des différents programmes Procéder à des auditions est un droit discrétionnaire des commissions, garanti par l'article 5 bis de l'ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958, relative au fonctionnement des assemblées parlementaires. L'examen des projets de lois de finances offre l'occasion aux commissions permanentes compétentes pour le
c'est-à-dire à une échéance correspondant à la moitié de l'exercice budgétaire, afin d'exposer leurs résultats, d'évoquer éventuellement les hypothèses de travail servant à la préparation du futur budget et de faire le point, le cas échéant, sur les mesures envisagées en loi de finances rectificative. De la sorte, l'information du Parlement serait plus complète. Pour être efficace, une telle procédure suppose néanmoins que les responsables de programmes auditionnés divulguent aux commissions de la défense des données pertinentes pour l'exercice de leur contrôle. L'organisation de telles auditions s'inscrit une fois encore dans le droit positif existant et ne soulève pas d'obstacle particulier. Elle pourrait intervenir dès l'entrée en vigueur des nouvelles procédures prévues par la loi organique, voire faire l'objet d'une anticipation. c) Porter une attention particulière aux expérimentations du ministère de la défense, à l'issue de l'exécution du budget 2004 L'application de la loi organique du 1er août 2001 suppose un important travail en amont de préparation et également la mise en place d'instruments informatiques et comptables nouveaux. La réforme ne se limite pas à une nouvelle présentation budgétaire des crédits du ministère de la défense, ne serait-ce qu'en raison de ses implications sur le suivi. Par conséquent, la présentation du projet de loi de finances pour 2006 comportera de lourdes incidences de gestion. Pour minorer les risques liés à ce changement, et afin de conforter l'image pionnière du ministère de la défense dans la réforme de l'Etat, il a été décidé de mener, comme cela a été souligné précédemment, un certain nombre d'expérimentations dès le budget pour 2004. Le Parlement doit être en mesure de suivre les résultats de cette « répétition générale » avec le ministère de la défense. Des échanges instructifs pourraient en ressortir à titre indicatif, permettant ainsi d'opérer d'éventuels ajustements avant l'entrée en vigueur définitive de la nouvelle nomenclature. Les services du ministère de la défense ont tout intérêt à associer le plus en amont possible de leurs travaux les commissions de la défense des deux assemblées. Il serait certainement utile que les rapporteurs pour avis sur les crédits du ministère de la défense pour 2005 puissent faire le point des expériences conduites dans les unités relevant du budget qu'ils présentent. Ils pourraient ainsi se prononcer sur les résultats des gestionnaires concernés et, le cas échéant, émettre un certain nombre de recommandations. Cette démarche aurait au moins le mérite de sensibiliser le Gouvernement sur les préoccupations de la représentation nationale, dans la perspective du rendez-vous budgétaire de l'automne 2005. Elle repose sur une concertation é
appelée à succéder à l'ordonnance n° 59-2. A la différence des lois de finances initiales, leur inscription à l'ordre du jour des assemblées parlementaires n'obéit pas à des contraintes particulières, ce qui a donné lieu à des retards abusifs, maintes fois dénoncés par les parlementaires, auxquels les gouvernements successifs n'ont que partiellement remédié (42). La loi organique y remédie, en disposant à son article 41 que les projets de loi de règlement des exercices budgétaires achevés devront désormais être examinés, au moins en première lecture, avant les projets de loi de finances initiale des exercices à venir. Le dernier projet de loi de règlement sur lequel la commission de la défense de l'Assemblée nationale ait décidé d'émettre un avis portait sur l'exercice budgétaire de l'année 1997. Il est regrettable que cette pratique ait été interrompue, car le débat sur les projets de loi de règlement donne toujours l'occasion de porter une appréciation sur l'exécution des crédits votés par le Parlement en loi de finances initiale ou rectificative. L'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001 devrait renforcer, si besoin était, l'intérêt des lois de règlement pour les parlementaires. En effet, en annexe aux projets de loi de règlement des exercices 2006 et suivants, le Gouvernement déposera un rapport annuel de performance qui établira un compte rendu de la performance des programmes, avec le rappel des objectifs, des résultats attendus, des indicateurs choisis et des coûts prévisionnels, et qui présentera les résultats atteints. Autrement dit, l'examen des projets de loi de règlement revêtira une dimension plus importante, puisqu'il permettra d'évaluer de manière très précise l'exécution budgétaire et, le cas échéant, de demander des explications aux responsables de chaque programme. Pour cette raison, le rétablissement de l'avis de la commission de la défense sur ce type de textes semble justifié, du moins à compter de l'exercice budgétaire 2006. La Cour des comptes étant appelée à certifier les comptes de l'Etat, il serait certainement utile pour la commission de la défense d'auditionner le président de la seconde chambre ou le conseiller-maître compétent à cette occasion. Bien entendu, la portée du mécanisme institué par la loi organique dépendra aussi de la diligence du Gouvernement à soumettre les projets de loi en question au vote de la représentation nationale. CONCLUSION La loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances est porteuse d'une ambitieuse réforme budgétaire. Sa mise en œuvre peut également devenir une étape majeure de la modernisation de l'Etat. Cependant, son impact dépend largement de la capacité et de la volonté des pouvoirs publics de saisir l'opportunit&
160;1 : organiser au début de chaque session ordinaire jusqu'en 2006 un débat en séance publique sur la mise en œuvre de la loi organique du 1er août 2001, dont le suivi permanent serait assuré par une mission parlementaire élargie à l'ensemble des commissions permanentes. En ce qui concerne la défense nationale, comme dans tous les champs d'intervention de l'Etat, la réforme budgétaire impose une réflexion de fond sur l'organisation même du ministère. Les enjeux de sécurité du XXIème siècle, l'évolution historique des structures de défense, les contraintes économiques font de l'interarmisation une exigence si ce n'est une nécessité. Quelle que soit la structure des programmes retenue en application de la loi organique, la nouvelle organisation du ministère qui en émergera devra donner au chef d'état-major des armées, aux attributions aujourd'hui limitées, un véritable rôle de coordination et d'arbitrage qui le mette en mesure d'assumer pleinement sa responsabilité opérationnelle. Ce renforcement du chef d'état-major des armées doit mener à moyen terme à une réforme du décret du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major. · Proposition n° 2 : Au sein du ministère de la défense, renforcer les attributions du chef d'état-major des armées dans le cadre d'une interarmisation accrue, devant se traduire à terme par une réforme du décret du 8 février 1982 fixant les attributions des chefs d'état-major Les nouvelles procédures budgétaires qui s'imposent au pouvoir exécutif exigent du pouvoir législatif une profonde réforme de son propre mode de fonctionnement. Les débats budgétaires, tels qu'ils sont aujourd'hui organisés, ne permettent pas une discussion sur le fond ; les pouvoirs de contrôle du Parlement, notamment sur l'exécution des lois de finances, sont symboliques. Avec l'entrée en vigueur de la loi organique du 1er août 2001, les conditions institutionnelles d'une affirmation d'un parlementarisme raisonné seront réunies. · Proposition n° 3 : adapter le fonctionnement de l'Assemblée nationale, notamment le débat budgétaire, aux nouveaux pouvoirs de contrôle et d'information que lui accorde la loi organique du 1er août 2001. La loi organique du 1er août 2001 offre à l'ensemble des pouvoirs publics l'occasion de faire d'une réforme budgétaire un outil de la modernisation de l'Etat. Parce que son enjeu est immense pour la France, parce que sa mise en œuvre doit se préparer au cours de la présente législature, cette loi organique est l'affaire de tous. En s'arrêtant sur les implications de la réforme budgétaire pour le ministère de la défense, le présent rapport n'a eu pour ambition que de faire prendre conscience que d'un texte technique une ambition politique peut surgir. TRAVAUX DE LA COMMISSION Le rapporteur a indiqué que, si l'organisation retenue allait au bout de la logique fonctionnelle, le chef d'état-major des armées contrôlerait près de 80 % du budget du ministère de la défense. M. René Galy-Dejean a considéré qu'il existait d'ores et déjà un processus de renforcement du rôle du chef d'état-major des armées par rapport aux différents chefs d'état-major. Il est souhaitable que la mise en œuvre de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances permette d'aller jusqu'au bout de cette démarche, afin de mettre fin à la situation peu confortable du chef d'état-major des armées et de garantir ainsi l'efficacité de nos forces. Il a interrogé le rapporteur sur la compatibilité entre l'idée de confier la gestion immobilière au secrétariat général pour l'administration et le projet, très avancé, d'externalisation complète du secteur immobilier de la défense. Le rapporteur a précisé que le secrétariat général pour l'administration superviserait cette externalisation et aurait pour mission de gérer les crédits qui y sont afférents. Le président Guy Teissier a confirmé que le projet d'externalisation de la gestion des biens immobiliers du ministère de la défense était en bonne voie, mais que, pour l'aspect financier, le secrétariat général pour l'administration resterait compétent. M. Jérôme Rivière a souligné l'importance du choix des missions et a relevé que le Parlement n'interviendrait pas en la matière. Est-il prévu une information préalable du Parlement sur la définition des missions ? L'intégration de la gendarmerie nationale dans la mission de sécurité intérieure pose le problème de son éventuel détachement, à terme, du ministère de la défense. Il convient de rester vigilant sur le maintien du statut militaire de la gendarmerie nationale. Le rapporteur a estimé que la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances jouait un rôle de révélateur de problèmes sous-jacents ou occultés. L'intégration de la gendarmerie dans la mission de sécurité intérieure ne procède toutefois pas d'une volonté de dissocier la gendarmerie du ministère de la défense. En ce qui concerne la définition des missions, il conviendra de demander des explications au Gouvernement lors du prochain débat budgétaire. M. Michel Voisin s'est interrog&eacut
l'attachement des gendarmes à leur statut militaire, issu de leur histoire, et certaines revendications et évolutions actuelles, qui les rapprochent de la fonction policière. En tant que rapporteur pour avis des crédits de la gendarmerie, il a ressenti une réactivité beaucoup plus forte du côté du ministère de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales que du côté du ministère de la défense, pour lequel la gendarmerie occupe encore une place un peu à part au sein de l'institution militaire. Le rapporteur a répondu que la loi organique relative aux lois de finances ne posait pas en elle-même ce problème, car il existe déjà. Il est de toute façon nécessaire, au-delà d'une approche d'ordre sentimental, de se prononcer pour ou contre ce rapprochement en développant un véritable argumentaire. Avec la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances et le regroupement des crédits de la gendarmerie au sein de la mission de sécurité intérieure, on entrera nécessairement dans un processus de comparaison et d'évaluation, qui ne peut être que bénéfique. Le président Guy Teissier a fait remarquer que la complexité du problème venait de la dualité de mission de la gendarmerie. M. Alain Moyne-Bressand a indiqué que la mise en œuvre de la loi organique constituait une petite révolution, notamment à travers un important travail de simplification, et qu'elle devait alimenter la réflexion du Parlement, en particulier celle de la commission de la défense. M. Jean Michel a insisté sur le rôle de contrôle du Parlement. L'ordonnance organique de 1959 avait été rédigée en référence à un passé caractérisé par une dérive de la gestion des fonds publics et une irresponsabilité des services de l'Etat et du Parlement. C'est à cet effet que les instigateurs de la Vème République ont prévu un cadre rigide pour l'élaboration, le vote et l'exécution du budget. Cependant, des pouvoirs de contrôle étaient tout de même dévolus aux parlementaires et ils n'ont pas été exercés, soit par respect absolu de l'administration, soit par absence de volonté véritable de contrôle. La réforme actuelle est d'initiative parlementaire. Elle a été lancée par M. Laurent Fabius quand il était président de l'Assemblée nationale. Il appartient donc aux parlementaires de s'approprier cet outil, à condition d'en avoir la volonté. Il serait regrettable de laisser à la seule commission des finances le monopole de ces nouveaux pouvoirs. Par ailleurs, s'agissant de la gendarmerie, dans la mesure où la loi organique raisonne par missions, il ne faut pas faire preuve de fétichisme par référence à une tradition récente, de deux siècles, mais voir où se situe l'intérêt général de la Nation. Le président Guy Teissier a souligné que cette tradition était plu
justify">· Assemblée nationale :- M. Jean-Louis Debré, président de l'Assemblée nationale ; - M. Gilles Carrez, rapporteur général de la commission des finances, de l'économie générale et du plan ; - M. Didier Migaud, ancien rapporteur général de la commission des finances (XIème législature), auteur de la proposition de loi organique n° 2540, relative aux lois de finances ; - M. Laurent Fabius, ancien président de l'Assemblée nationale, ancien Premier ministre, ancien ministre de l'économie, des finances et de l'industrie. · ministère de la défense : - Mme Michèle Alliot-Marie, ministre de la défense ; - M. Alexandre Jevakhoff, conseiller au cabinet du ministre pour les affaires économiques, financières et administratives ; - M. le général Henri Bentégeat, chef d'état-major des armées, en compagnie du général Jean-Marie Faugère sous-chef d'état-major « plans » et du général Jean-Paul Palomeros, chef de la division « plans, programmes, évaluation » ; - Mme Evelyne Ratte, secrétaire générale pour l'administration, en compagnie de M. Jacques Emmanuel de Lajugie, directeur des affaires financières ; - M. Yves Gleizes, délégué général pour l'armement, et MM. Denis Plane, directeur des programmes, des méthodes d'acquisition et de la qualité, Michel Vergne, sous-directeur de la programmation et du budget, et Francis Chompret, chargé de mission ; - M. le général Bernard Thorette, chef d'état-major de l'armée de terre, en compagnie du colonel Jean-Tristan Verna, chef du bureau « planification-finances » ; - l'amiral Jean-Louis Battet, chef d'état-major de la marine, en compagnie du contre-amiral Xavier Rolin, sous chef d'état-major « plans » et du capitaine de vaisseau Stéphane Verwaerde, chef du bureau « finances » ; - M. le général Richard Wolsztynski, chef d'état-major de l'armée de l'air, en compagnie du général François Bourdilleau, major général, et du général Philippe Tilly, sous-chef d'état-major « plans-finances » ; - M.
160;Franck Mordacq, directeur de la réforme budgétaire, et Mme Christine Buhl, sous-directrice de la cinquième sous-direction du budget, en charge du budget de la défense. · Cour des comptes : - M. Bertrand Fragonard, président de la deuxième chambre, et M. Xavier Roche, conseiller référendaire. · autres personnalités : - M. Alain Richard, ancien ministre de la défense ; - M. Jean Picq, ancien président de la mission sur les responsabilités et l'organisation de l'Etat, ancien secrétaire général de la défense nationale ; - M. Yves Boyer, directeur adjoint de la fondation pour la recherche stratégique. ___________________________ N°
0957 - Rapport d'information sur la mise en œuvre dans le
secteur de la défense de
la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 (M. Cornut-Gentille) 1 () Voir à ce sujet la proposition de loi organique relative aux lois de finances, de M. Didier Migaud, (n° 2540, XIème législature, du 11 juillet 2000). 2 () Cette expression découle de l'intégration, par le Conseil constitutionnel, des textes organiques portant lois de finances dans le « bloc de constitutionnalité », au niveau duquel il exerce son contrôle. Voir à ce sujet les décisions n° 60 DC du 11 août 1960 et n° 2001-448 DC du 25 juillet 2001. 3 () Avis n° 260, au nom de la commission de la défense nationale et des forces armées, sur le projet de loi de finances pour 2003 (tome VIII, crédits d'équipement). 4 () Avec 40,02 milliards d'euros de crédits de paiement aux termes de la loi de finances initiale pour 2003, le budget du ministère de la défense se situe derrière ceux des charges communes (119,44 milliards d'euros) et du ministère de la jeunesse, de l'éducation nationale et de la recherche (68,96 milliards d'euros). 5 () 13,65 milliards d'euros en crédits de paiement, inscrits aux titres V et VI dans la loi de finances initiale pour 2003. 6 () Cour des comptes, rapport public particulier d'octobre 2001 : « les industries d'armement de l'Etat ». 7 () Rapport d'information n° 474 de MM. Yves Fromion et Jean Diébold : « Giat : un opérateur incontournable dans l'industrie de défense ». 8 () Comité des prix de revient des fabrications d'armement, vingt-cinquième rapport d'ensemble, adopté au cours de la séance du 6 février 2003. 9 () Journal officiel des débats de l'Assemblée nationale, séance du 19 décembre 1975, p. 10 109. 10 () Pour ce qui concerne la loi de programmation militaire 1997-2002, c'est une annuité qui a ainsi manqué aux budgets d'investissement du ministère de la défense, soit 20 % de l'enveloppe initialement votée par le Parlement. 11 () Cour des comptes, rapport public particulier de juin 1997 : « la gestion budgétaire et la programmation au ministère de la défense ». 15 () Rapport d'information n° 328 : « L'entretien des matériels : un sursaut nécessaire ».16 () Rapport d'information n° 335 : « Le service de santé des armées : une décennie de transition ». 17 () Certains des alliés de la France réfléchissent aussi, depuis plusieurs années, sur les enjeux stratégiques et ils ont commencé à actualiser leur doctrine. Les Etats-Unis ont mené depuis deux ans un travail conceptuel important, avec la publication de la quadriennale posture review, de la nuclear posture review et de la national security strategy, tandis que les Britanniques ont réactualisé la strategic defense review qui date de 1998. 18 () Article 1er du décret n° 82-138 du 8 février 1982, fixant les attributions des chefs d'état-major. 19 () Article 1er du décret n° 2000-809, du 25 août 2000, fixant les attributions et l'organisation de la DGA. 20 () Ces accords intergouvernementaux sont de trois types : accords de coopération (portant sur les domaines et les actions de coopération), accords sur le statut des forces (qui déterminent le statut hiérarchique, fiscal et juridique des militaires détachés) et accords de défense (aux termes desquels la France peut être amenée à porter assistance à tel ou tel Etat subissant une agression extérieure). 21 () Décret n° 99-949 du 15 novembre 1999, modifiant le décret n° 99-164 du 8 mars 1999, fixant les attributions et l'organisation du secrétariat général pour l'administration du ministère de la défense. 22 () Décret n° 2002-958 du 4 juillet 2002, relatif aux attributions déléguées au secrétaire d'Etat chargé des anciens combattants. 23 () Rapport d'information n° 765 de MM. Pierre Méhaignerie et Gilles Carrez sur le contrôle des dépenses publiques et l'amélioration des performances de l'Etat. 24 () Ces chiffres sont issus de l'audition de la ministre de la défense par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, le 28 mai 2003. 25 () I
name="P570_110841" href="#P570_110842">28 () Il reste que certaines armées ont déjà anticipé cette phase technique : c'est notamment le cas de la marine, qui, avec son système SIRENE, s'emploie dès à présent à mettre en place une comptabilité analytique d'exploitation qui permette de répondre efficacement aux défis de la gestion par objectifs et de la mesure de la performance. 29 () Le rapporteur aurait pu tout aussi bien évoquer le problème des reports de crédits entre 2005 et 2006. 30 () Selon la lettre ECOeDEF n° 24 de novembre 2002, « les gains réels résultant des PFI contractées jusqu'en 2001 ont été de l'ordre de 5 % par rapport à un investissement public standard, une économie en rapport avec les gains de productivité de l'industrie mais très éloignée des estimations initiales ». 31 () Le transfert des provisions d'autorisations de programme du titre V sur les crédits d'investissement en 2006 peut poser problème, du fait de l'ambiguïté de la définition des autorisations d'engagement, qui ne semblent par reportables d'une année sur l'autre. Cette question est importante pour la continuité de la bonne gestion des projets d'équipement. 32 () Car ce sont les ministères qui renseigneront les éléments de la comptabilité d'exercice. Le ministère de la défense ne sera concerné que dans la dernière phase de généralisation du progiciel d'exécution et de suivi de la dépense ACCORD, dont une version améliorée (ACCORD V1 bis) a été proposée pour les derniers ministères raccordés. 33 () A titre d'exemple, si les moyens de transmission d'une unité sont déficients, l'efficacité opérationnelle de la totalité des forces avec lesquelles elle serait appelée à intervenir s'en ressent. 34 () La délégation aux affaires stratégiques (DAS), la direction de la coopération internationale (DCI) et la direction des relations internationales (DRI) de la DGA. 35 () Défense nationale, n° 5, mai 2003, p. 8. 36 () Ce niveau peut être porté jusqu'à 26 000 hommes pour une période limitée à une année, pour tenir compte d'un taux d'activité moyen des unités n'excédant pas quatre mois de déploiement annuel. 37 () Décret n° 74-477 du 16 mai 1974, portant statut particulier du corps militaire du
établissements militaires et arsenaux ; domaine militaire ; service national et lois sur le recrutement ; personnels civils et militaires des armées ; gendarmerie et justice militaire ». 40 () Défense nationale n° 5, mai 2003, p. 21. 41 () Pour ce qui concerne l'Assemblée nationale, l'article 40 du règlement dispose que « chaque commission est maîtresse de ses travaux ». 42 () A titre d'exemple, la loi portant règlement définitif du budget de 2001 a été définitivement adoptée le 23 octobre 2002, soit un peu moins d'un an après la clôture de l'exercice. Or, sans se satisfaire d'un tel délai, force est de constater malgré tout qu'il a fortement diminué au regard des lois de règlement des budgets précédents, et notamment celles portant sur les exercices 1995, 1996 et 1997, promulguées respectivement le 6 janvier 1999, le 9 novembre 1998 et le 2 juillet 1999.
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