N° 1094 - Rapport d'information sur la crise sanitaire et sociale déclenchée par la canicule (M. Denis Jacquat) - XIIe législature

N^°1094

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

DOUZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 25 septembre 2003.

RAPPORT D'INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l'article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

sur la fonction publique d'État et la fonction publique locale outre-mer

ET PRÉSENTÉ

PAR M. Marc LAFFINEUR,

Député.

Institutions politiques - Administration - Collectivités locales

INTRODUCTION 7

I.- LES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE OUTRE-MER 11

A.- UNE VOLONTÉ INITIALE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET D'ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE AUX SPÉCIFICITÉS LOCALES 11

1.- Les compléments de rémunérations et les adaptation du statut de la fonction publique 11

a) La mise en place des compléments de rémunération : une volonté initiale de développement économique 11

b) L'adaptation de la fonction publique à l'autonomie de la Polynésie française et de la Nouvelle-Calédonie 12

2.- L'état des lieux des compléments de rémunération dans la fonction publique outre-mer 14

a) L'application au traitement d'un coefficient multiplicateur 14

b) Le versement d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon 16

c) Le versement d'une indemnité d'éloignement dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte 19

d) Le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations de fonctionnaires 19

e) La majoration des retraites 20

f) Les congés bonifiés 21

g) Un régime fiscal spécifique 23

B.- UN SECTEUR PUBLIC TRÈS DÉVELOPPÉ 24

1.- Des e 160;Entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires outre-mer 29

2.- Entre les agents titulaires et les agents non-titulaires 31

3.- Entre les salariés du secteur public et ceux du secteur privé 31

B.- UN COÛT ÉLEVÉ 32

1.- Un coût élevé pour l'État 32

- Le coût des surrémunérations 33

- Le coût de l'ensemble des indemnités d'éloignement 33

- Le coût des majorations de retraites 34

- Le coût des congés bonifiés 35

2.- L'exemple de l'AP-HP 35

C.- DES FINANCES LOCALES OUTRE-MER DÉSÉQUILIBRÉES 36

1.- Des dépenses de personnels élevées 36

2.- L'exemple de la fonction publique en Guadeloupe 38

D.- UN STATUT SPÉCIFIQUE CRÉATEUR DE PRÉCARITÉ 40

1.- La précarité des agents non-titulaires 40

a) Une proportion élevée d'agents non-titulaires 40

b) Un taux d'encadrement insuffisant 42

2.- Le difficile accès à l'emploi pour les agents en poste en métropole 42

E.- UN LOURD HANDICAP POUR L'ÉCONOMIE OUTRE-MER 43

1.- Des effets néfastes sur le niveau des prix 43

2.- Une pression à la hausse sur le coût du travail 43

3.- Un faible niveau d'investissement des collectivités territoriales 44

A.- UNE RÉFORME DIFFICILE MAIS INDISPENSABLE 49

1.- Une réforme difficile 49

2.- Une réforme indispensable 50

a) Un constat dressé par de nombreux rapports 50

b) Une situation économique et sociale dégradée 52

B.- UNE RÉFORME QUI S'INSCRIT DANS L'ACTION DU GOUVERNEMENT 54

1.- La loi de programme pour l'outre-mer : favoriser une logique de développement économique 54

2.- Favoriser l'égalité entre l'outre-mer et la métropole 56

C.- DES PROPOSITIONS POUR FAVORISER LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET SOCIAL DE L'OUTRE-MER 57

1.- Redonner des marges de manœuvres aux collectivités territoriales pour qu'elles puissent investir et relancer l'économie 57

a) Créer un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale 57

b) Aider les maires par un État plus rigoureux 57

c) Une réforme très progressive du système de surrémunérations 58

2.- Permettre des évolutions de carrière plus attractives pour les fonctionnaires en poste en métropole 58

3.- Encourager l'égalité entre l'outre-mer et la métropole 58

4.- Mieux connaître le coût de la vie outre-mer 58

5.- Suivre les recommandations de la Cour des comptes dans le domaine des retraites 58

6.- Réinjecter les économies réalisées dans l'investissement et les équipements de l'outre-mer 58

EXAMEN EN COMMISSION 59

ANNEXE 1 63

C'est pourquoi la Commission des finances, de l'économie générale et du plan a créé, lors de la réunion du 21 janvier 2003, une mission d'information relative à la fonction publique outre-mer. L'objectif de cette mission est de permettre de mesurer les effets des spécificités de la fonction publique outre-mer et d'évaluer l'existence éventuelle de distorsions entre le secteur public et les salariés du secteur privé ou entre les fonctionnaires titulaires et les agents contractuels, distorsions qui pourraient entraver le développement économique local ou contribuer au développement de l'emploi précaire.

Votre Rapporteur a procédé à de nombreuses auditions et a effectué une mission en Guadeloupe et en Martinique, en avril 2003. Les principaux responsables politiques et syndicaux, les préfets, les directeurs d'administration déconcentrée, des représentants d'entreprises ultramarines, des employeurs d'agents publics ultramarins en métropole ont été auditionnés. Ces rencontres ont permis de mieux appréhender les spécificités de l'outre-mer et de dresser un tableau de la fonction publique d'État et locale outre-mer.

Le Parlement n'étant pas informé des effectifs et du coût de la fonction publique outre-mer, le présent rapport se propose d'en évaluer l'ampleur et de proposer des réformes. Votre Rapporteur a pu constater à cet égard que très peu de statistiques étaient publiées sur ce sujet et que l'État méconnaît parfois l'importance de la fonction publique outre-mer, mais aussi le coût et les effets des compléments de rémunérations.

Loin d'être uniquement budgétaire, l'objectif principal des réformes proposées est avant tout économique : elles visent à promouvoir un véritable développement économique et social de l'outre-mer, en supprimant des entraves qui ne sont plus pleinement justifiées. Elles devraient accompagner efficacement la loi de programme pour l'outre-mer en favorisant l'investissement et la baisse du coût du travail et en offrant de véritables perspectives de carrière pour les fonctionnaires ultramarins.

Votre Rapporteur tient à souligner que l'objectif poursuivi par la Commission des finances n'est pas de remettre en cause la solidarité nationale en faveur de l'outre-mer. Les réformes proposées visent à redéployer la dépense publique outre-mer afin de permettre un réel développement économique et social. Tout économie réalisée devra être réinjectée outre-mer afin de financer des équipements structurants.

En outre, des & rémunérations :

- instaurent une disparité de traitement entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires en poste outre-mer. En effet, le différentiel de prix entre la métropole et l'outre-mer (de 10 à 15 %) est sans rapport avec l'ampleur des surrémunérations (de 40 à 120 % de majoration du traitement brut de l'agent). Il créé aussi de fortes distorsions entre les agents titulaires et non-titulaires, et entre le secteur public et privé, distorsions facteurs de tensions sociales fortes ;

- entraînent un niveau de dépenses de personnel très élevé,dépenses qui sont à l'origine de la situation financière préoccupante des collectivités territoriales d'outre-mer ;

- sont facteurs de précarité car ils constituent un frein important à la titularisation des agents non-titulaires, qui représentent 60,8 % des agents de la fonction publique. Par conséquent, certains agents conservent leur statut précaire pendant des années, sans pouvoir accéder aux garanties de la fonction publique. De plus, le droit au congé bonifié constitue un élément de disqualification à l'embauche et à la mobilité en métropole pour les fonctionnaires ultramarins, notamment dans le milieu hospitalier et dans la fonction publique territoriale ;

- pèsent sur les prix et alimentent l'inflation tout en provoquant une hausse des salaires dans le secteur privé, très préjudiciable pour les petites et moyennes entreprises, pourtant principal moteur de la création d'emploi ;

- constituent une cause importante de la faiblesse de l'investissement des collectivités territoriales ;

- pourraient avoir des conséquences financières dramatiques pour les collectivités territoriales en cas de mouvement généralisé de titularisation ;

- donnent lieu à des fraudes de la part d'agents qui détournent ces primes de leur objectif initial. C'est notamment le cas des majorations de pensions de retraites.

Une réforme des compléments de rémunération apparaît donc indispensable pour favoriser le développement économique et social de l'outre-mer et accompagner efficacement les avancées de la loi de programme pour l'outre-mer. Votre Rapporteur propose donc les réformes suivantes :

- redonner des marges de manœuvre aux collectivités territoriales pour qu'elles puissent investir et relancer l'économie en créant un contrat spécifique dans la fonction publique territoriale, en aidant les maires par un État plus rigoureux, et en initiant une réforme progressive de la « prime de vie chère » ;

- permettre des évolutions de carrière réalisées dans l'investissement et les équipements de l'outre-mer.

I.- LES SPÉCIFICITÉS DE LA FONCTION PUBLIQUE OUTRE-MER

La fonction publique outre-mer présente certaines spécificités : un système de complément de rémunération et une adaptation des règles du statut de la fonction publiques aux caractéristiques locales. Elle se caractérise aussi par des effectifs, qui ont augmentés de façon excessive, notamment en raison d'un contrôle défaillant de l'État.

A.- UNE VOLONTÉ INITIALE DE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE ET D'ADAPTATION DE LA FONCTION PUBLIQUE AUX SPÉCIFICITÉS LOCALES

1.- Les compléments de rémunérations et les adaptation du statut de la fonction publique

a) La mise en place des compléments de rémunération : une volonté initiale de développement économique

La mise en place, dans les années cinquante, des compléments de rémunération dans la fonction publique outre-mer répond à plusieurs objectifs :

- en premier lieu, les conditions de vie étaient difficiles outre-mer : les infrastructures routières, et les équipements médicaux, hospitaliers et scolaires étaient très insuffisants. Il fallait plusieurs semaines de bateau pour se rendre, depuis la métropole, dans un département ou un territoire d'outre-mer ;

- surtout, il existait un différentiel de prix important entre la métropole et l'outre-mer, compte tenu du coût du transport, d'un secteur commercial insuffisamment développé et, à La Réunion, de l'utilisation (jusqu'en 1975) du franc CFA ;

- enfin, les avantages financiers accordés devaient permettre d'attirer les métropolitains et les jeunes diplômés locaux pour renforcer les effectifs de cadres dans la fonction publique.

Destinés originellement aux seuls fonctionnaires de l'État originaires de métropole, c'est-à-dire aux personnels d'encadrement métropolitains, appartenant aux corps spéciaux des colonies, puis de la France d'outre-mer, ces régimes ont été progressivement étendus à la quasi-totalité du secteur public.

Il convient de souligner que, dès 1950, le niveau des compléments de rémunération, et en particulier de la prime de vie chère, dépasse le différentiel des prix entre la métropole et l'outre-mer. L'objectif poursuivi est de fournir des compléments de revenus substantiels à une partie de la population, les agents de la fonction publique, c'est-à-dire de pr 10pt">L'adaptation de la fonction publique d'outre-mer ne s'est pas seulement limitée à instituer des compléments de rémunération. Les particularités de la fonction publique en Polynésie française et en Nouvelle-Calédonie montrent que des adaptations ont pu être apportées afin de garantir l'autonomie de ces territoires.

- La fonction publique en Polynésie française

Du temps du ministère de la France d'outre-mer, la Polynésie française disposait de sa propre fonction publique, conformément à un décret du 22 juillet 1967 et d'une ordonnance du 23 décembre 1958, relatifs aux institutions du territoire, qui attribuaient cette compétence aux pouvoirs locaux. Toutefois, au milieu des années soixante, cette fonction publique devait être entièrement étatisée à la demande du Gouvernement du territoire. Ainsi, la loi n° 66-496 du 11 juillet 1966 a créé les corps des fonctionnaires de l'État pour l'administration de la Polynésie française, plus connus sous le sigle de CEAPF, et dont le statut a été fixé par le décret n° 68-20 du 5 janvier 1968.

Ces corps sont soumis au statut général de la fonction publique et aux statuts particuliers des corps homologues, auxquels ils sont rattachés. Ils présentent plusieurs particularités dérogatoire au droit commun : absence de corps de catégorie A, recrutement local, vocation exclusive à servir en Polynésie française, nonobstant leur appartenance à des corps d'État, assimilation complète, pour les règles particulières à l'outre-mer, aux fonctionnaires ayant leur résidence habituelle en Polynésie française.

L'existence des CEAPF s'est révélée partiellement inadaptée : d'une part, la gestion par les services de l'État qu'ils constituaient, rencontrait des difficultés (lenteur des procédures, absence de créations d'emplois...), d'autre part cette rigidité se retrouvait dans leurs conditions même d'utilisation par les autorités territoriales qui n'arrivaient plus à les gérer conformément aux besoins des services territoriaux. Pour remédier à ces insuffisances, le territoire a mis en place une administration proprement territoriale dont le statut général a été fixé par une délibération de l'Assemblée territoriale du 14 décembre 1995. C'est finalement la loi organique n° 95-173 du 20 février 1995 qui a transféré la gestion administrative des CEAPF au territoire.

Au 31 mars 2003, dans l'administration de Polynésie française, 4.464 agents sont rémunérés par le budget du territoire et 2.450 par le budget de l'État.

- La fonction publique en Nouvelle-Calédonie

Le statut et la gestion de la fonction publique en Nouvelle-Calédonie sont adaptés à son statut spécifique d'autonomie.

L'ensemble du secteur public, agents de l'État compris, représente plus de 18.100 agents. Les fonctionnaires sont au nombre de 10.920, dont 4.600 sont rémunérés sur les crédits de l'État, 650 agents communaux et 5.715 fonctionnaires territoriaux, dont 1.100 sont affectés dans les services de l'État. Les agents non-titulaires sont au nombre de 7.200, dont 1.900 sont rémunérés par l'État, 1.600 par les communes et 3.700 par les autres collectivités publiques et leurs établissements publics administratifs.

De plus, l'emploi dans la fonction publique de personnels originaires de Nouvelle-Calédonie fait l'objet d'encouragements particuliers.

Ainsi, il est inscrit dans le préambule de l'accord de Nouméa, qu'« afin de tenir compte de l'étroitesse du marché du travail, des dispositions seront définies pour favoriser l'accès à l'emploi local des personnes durablement établies en Nouvelle-Calédonie ». Ces principes ont été mis en oeuvre par l'article 24 de la loi organique, qui dispose notamment que « dans le but de soutenir ou de promouvoir l'emploi local, la Nouvelle-Calédonie prend au bénéfice des citoyens de la Nouvelle-Calédonie et des personnes qui justifient d'une durée suffisante de résidence des mesures visant à favoriser l'exercice d'un emploi salarié, sous réserve qu'elles ne portent pas atteinte aux avantages individuels et collectifs dont bénéficient à la date de leur publication les autres salariés. (...) La durée et les modalités de ces mesures sont définies par des lois du pays ».

Le Conseil constitutionnel a considéré que la loi du pays à laquelle renvoyait l'article 24 devait favoriser l'emploi local sur la base de « critères objectifs et rationnels en relation directe avec la promotion de l'emploi local, sans imposer des restrictions autres que celles strictement nécessaires à la mise en œuvre de l'accord de Nouméa » (décision n°99-410 DC du 15 mars 1999).

En outre, un programme original de formation permanente appelé jusqu'à fin 1998 « programme 400 cadres », a été développé à la suite des accords de Matignon de 1988, afin de rééquilibrer le partage des responsabilités entre les communautés. Il visait à former en métropole, sur une période de dix ans, 400 cadres moyens et supérieurs néo-calédoniens, en particulier d'origine kanak, appelés à servir dans les entreprises privées ou les structures administratives. Le programme « Cadres avenir », prévu par l'accord de Nouméa de 1998, poursuit le programme « 400 cadres » dans sa partie « formation de cadres moyens et supérieurs ». Deux autres volets ont été rajoutés : d'une part, la formation à l'exercice des responsabilités dans le domaine des compétences régaliennes et, d'autre part, la formation des enseignants. En 2003, 7,7 millions d'euros sont consacrés à ces actions de formation.

c) le versement d'une indemnité d'éloignement dans les collectivités d'outre-mer à statut particulier, en Nouvelle-Calédonie et à Mayotte,

d) le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations des fonctionnaires,

e) la majoration des retraites,

f) et les congés bonifiés.

a) L'application au traitement d'un coefficient multiplicateur

Tous les fonctionnaires civils de l'État et des collectivités territoriales en poste dans les départements d'outre-mer perçoivent une rémunération majorée de 40 % en Guadeloupe, en Martinique et en Guyane et de 53 % à La Réunion. Cette « prime de vie chère » est composée de trois éléments :

- une majoration de traitement de 25 %, instituée par la loi n° 50-407 du 3 avril 1950 ;

- un complément temporaire à la majoration de traitement de 5 %, institué par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des agents, porté à 15 % par le décret n° 57-87 du 28 janvier 1957 ;

- un indice de correction, applicable uniquement à La Réunion, institué par le décret n° 49-55 du 11 janvier 1949, modifié par le décret n° 71-485 du 22 juin 1971. Cet indice de correction était destiné à compenser l'écart de parité entre le franc français et le franc CFA, qui avait cours localement. Depuis le retrait du franc CFA et l'introduction du franc métropolitain, intervenue le 1^er janvier 1975, le taux de l'indice de correction a été ramené à 1,138. Cependant la base réglementaire de cet avantage a disparu.

Seule Mayotte ne possède pas ce dispositif, mais un système compense l'éloignement pour les fonctionnaires sous affectation provisoire.

Les agents titulaires des fonctions publiques locales des départements d'outre-mer perçoivent également leur traitement majoré par l'application d'un coefficient multiplicateur.

Les fonctionnaires de l'État en poste en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, à Wallis-et-Futuna et à Saint-Pierre-et-Miquelon, perçoivent aussi une rémunération majorée en vertu de la loi du 30 juin 1950.

COEFFICIENTS MULTIPLICATEURS APPLICABLES DANS LES DOM
ET COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER À STATUT PARTICULIER (a)

	Coefficients
	Guadeloupe	1,4
	Martinique	1,4
	Guyane	1,4
	La Réunion	1,35 (b)
	Polynésie française	de 1,84 à 2,08 (c)
	Nouvelle-Calédonie	de 1,73 à 2,08 (c)
	Wallis-et-Futuna	2,05
	Saint-Pierre-et-Miquelon	1,4 (d)
	Mayotte	(néant)
5So(

~~a) sur le traitement brut dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon.~~

b) le traitement net majoré est également affecté d'un index de correction complémentaire de 1,138 (soit + 13,8%) par rapport au franc CFA, ce qui porte la majoration totale à environ 1,53.

~~c) selon les subdivisions d'affectation;~~

~~d) le traitement net majoré est également affecté d'une indemnité spéciale compensatrice actuellement fixée à 30,67%, ce qui porte la majoration totale à environ 1,75.~~

~~Source : ministère de l'outre-mer~~

~~b) Le versement d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon~~

~~- L'indemnité d'éloignement avant la réforme de la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000~~

L'article 2 du décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953 portant aménagement du régime de rémunération des fonctionnaires de l'État en service dans les départements d'outre-mer a institué une indemnité d'éloignement en faveur des fonctionnaires métropolitains exerçant outre-mer et en faveur des fonctionnaires originaires d'outre-mer affectés en métropole ou dans un DOM situé à plus de 3.000 kilomètres de leur territoire d'origine. Cette indemnité est équivalente à 12 mois de traitement brut pour 4 ans de services effectués (16 mois pour 4 ans de service en Guyane, 23 mois de traitement net pour 2 ans de service à Mayotte).

~~- La suppression de l'indemnité d'éloignement par la loi d'orientation pour l'outre-mer du 13 décembre 2000 et la création des indemnités d'installation~~

~~L'article 26 de la loi n° 2000-1207 du 13 décembre 2000 d'orientation pour l'outre-mer a prévu la suppression de l'indemnité d'éloignement régie par le décret n° 53-1266 du 22 décembre 1953.~~

Les décrets d'application de cet article ont cependant tenu compte des difficultés rencontrées pour pourvoir les postes en Guyane, dans les îles du nord de la Guadeloupe et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

En Guyane et dans les îles du nord de la Guadeloupe, le décret n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 portant création d'une indemnité particulière de sujétion et d'installation crée, pour une durée de cinq ans, une indemnité particulière de sujétion transitoires ont été prévues : les personnels en fonction le 1^er janvier 2002 et ceux dont l'affectation a été notifiée avant cette date demeurent régis par le titre I du décret du 22 décembre 1953.

En outre, afin de favoriser la mobilité des agents de l'État en fonction dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon, le décret n° 2001-1225 du 20 décembre 2001 crée une prime spécifique d'installation, correspondant à 12 mois du traitement indiciaire brut de l'agent, pour les fonctionnaires de l'État et les magistrats des départements d'outre-mer affectés pour la première fois en métropole à la suite d'une mutation ou d'une promotion ainsi qu'à ceux qui y sont affectés à la suite de leur entrée dans l'administration. Ces dispositions ont été étendues à Saint-Pierre-et-Miquelon par le décret n° 2001-1224 du 20 décembre 2001.

~~RÉGIME DES PRIMES D'INSTALLATION DANS LES DOM ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON~~

Lieu d'affectation	Prime	Montant	Durée
Guyane, îles de Saint-Barthélémy et de Saint Martin	indemnité particulière de sujétion et d'installation	16 mois de traitement pour 4 ans de service	5 ans(1)
Saint-Pierre-et-Miquelon	indemnité particulière de sujétion et d'installation	16 mois de traitement pour 4 ans de service	5 ans (1)
Métropole (depuis les DOM)	prime spécifique d'installation	12 mois de traitement pour 4 ans de service	-
Métropole (depuis Saint-Pierre-et-Miquelon)	prime spécifique d'installation	12 mois de traitement pour 4 ans de service	-

~~(1) les décrets n° 2001-1226 du 20 décembre 2001 et n° 2001-1224 du 20 décembre 2001 s'appliquent au 1^er janvier 2002 pour une durée de 5 ans.~~

~~Source : ministère de l'outre-mer~~

RÉGIME JURIDIQUE DE L'INDEMNITÉ PARTICULIÈRE DE SUJÉTION ET D'INSTALLATION
ET DE LA PRIME D'INSTALLATION

- L'indemnité particulière de sujétion et d'installation est versée aux fonctionnaires de l'État et aux magistrats, titulaires et stagiaires, affectés en Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy du département de la Guadeloupe, dont la précédente résidence était située en dehors de ces territoires, s'ils y accomplissent une durée minimale de quatre années consécutives de services. Les fonctionnaires et les magistrats originaires de Guyane et dans les îles de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy ne peuvent bénéficier de cette indemnité à la suite de leur entrée dans l'administration s'ils sont affectés sur place.

Le montant de l'indemnité est égal à seize mois du traitement indiciaire de base de l'agent. Elle est payable en trois fractions : une première de six mois lors de l'installation du fonctionnaire dans son nouveau poste, une deuxième de cinq mois au début de la troisième année de service ; une troisième de cinq mois au bout de quatre ans de services. Le traitement indiciaire de base de référence est celui perçu par le fonctionnaire à la date à laquelle chaque fraction devient payable.

Chacune des trois fractions de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation est majorée de 10 % pour le conjoint, le concubin ou le partenaire d'un pacte civil de solidarité et de 5 % par enfant à charge au sens de la législation sur les prestations familiales.

~~Le fonctionnaire stagiaire non titularisé doit rembourser la fraction de la prime qui lui a été versée.~~

Le fonctionnaire qui, sur sa demande, cesse ses fonctions avant la fin du délai de quatre ans ne pourra percevoir les fractions (principal et majorations) non encore échues de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation.

En outre, lorsque la cessation de fonctions n'aura pas été motivée par les besoins du service ou par l'impossibilité pour l'agent, (dûment reconnue par le comité médical prévu par le décret du 14 mars 1986), de continuer l'exercice de ses fonctions par suite de son état de santé, il sera retenu sur ses émoluments ultérieurs une fraction, calculée au prorata de la durée des services effectués, des sommes déjà perçues au titre de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation. Toutefois, lorsque la cessation intervient moins d'un an avant la fin de la période de quatre ans, le fonctionnaire pourra prétendre au versement de l'indemnité particulière de sujétion et d'installation au prorata de la durée de service effectivement accomplie.

Un fonctionnaire de l'État ou un magistrat ayant perçu l'indemnité particulière de sujétion et d'installation ne peut prétendre, dans la suite de sa carrière, au versement de la prime spécifique d'installation instituée par le décr l'indemnité particulière de sujétion et d'installation instituée par le décret du 20 décembre 2001.

~~c) Le versement d'une indemnité d'éloignement dans les territoires d'outre-mer et à Mayotte~~

Le décret n° 96-1028 du 27 novembre 1996 fixe les règles applicables pour l'attribution de l'indemnité d'éloignement, prévue au 2° de l'article 2 de la loi du 30 juin 1950, aux magistrats et aux fonctionnaires titulaires et stagiaires de l'État qui servent dans un territoire d'outre-mer ou à Mayotte.

Le droit à l'indemnité est ouvert lors de l'affectation dans une collectivité d'outre-mer à statut particulier, en Nouvelle-Calédonie ou à Mayotte à la condition que cette affectation entraîne, pour l'agent concerné, un déplacement effectif pour aller servir en dehors du territoire dans lequel est situé le centre de ses intérêts matériels et moraux.

En cas de renouvellement du séjour de deux ans, la première fraction de l'indemnité qui est due pour le second séjour est payée au début de ce séjour. Le droit à l'indemnité pour les personnels affectés sans limitation de durée dans une collectivité d'outre-mer à statut particulier, en Nouvelle-Calédonie ou à Mayotte n'est ouvert que pour deux périodes de deux ans. Les intéressés n'acquièrent un nouveau droit à l'indemnité pour une nouvelle affectation qu'après une période de services de deux ans au moins accomplie en dehors de toute collectivité ouvrant droit au bénéfice de l'indemnité.

~~L'indemnité d'éloignement est majorée de 10 % au titre du conjoint lorsque celui-ci n'a pas un droit personnel à l'indemnité et de 5 % par enfant à charge.~~

L'indemnité d'éloignement ne rétribue donc désormais que quatre ans de service au plus, ce qui met fin à des situations abusives parfois constatées par le passé. L'indemnité d'éloignement est unilatérale pour les TOM et Mayotte (vers le territoire), et renouvelable une fois.

~~Le tableau suivant présente les taux en vigueur pour l'indemnité d'éloignement :~~

L'INDEMNITÉ D'ÉLOIGNEMENT DANS LES COLLECTIVITÉS D'OUTRE-MER
À STATUT PARTICULIER ET EN NOUVELLE-CALÉDONIE

	indemnité d'éloignement
	Polynésie française	10 mois pour 2 ans
	Nouvelle-calédonie	10 mois pour 2 ans
	Wallis-et-Futuna	18 mois pour 2 ans
	Mayotte	23 mois pour 2 ans
Source : ministère de l'outre-mer

~~d) Le remboursement des frais de déménagement induits par les mutations et affectations de fonctionnaires~~

~~- Dans les départements d'outre-mer~~

Le remboursement des frais de déménagement est réglementé par le décret n° 89-271 du 12 avril 1989 fixant les conditions et les modalités de règlement des frais de déplacement des personnels civils à l'intérieur des départements d'outre-mer, entre la métropole et ces départements, et pour se rendre d'un département d'outre-mer à un autre. Ce décret a été modifié par le décret n° 99-807 du 15 septembre 1999. Il actualise, à compter du 1^er juillet 1999, les taux et les montants fixés pour les déplacements temporaires (missions et stages) en vertu des arrêtés d'application du décret du 12 avril 1989 précité et supprime les groupes hiérarchiques d'indemnisation à compter du 1^er juillet 2000.

~~- Dans les collectivités d'outre-mer à statut particulier et en Nouvelle-Calédonie~~

Le texte d'origine, le décret du 3 juillet 1897, a été remplacé par une réglementation moderne, incluant un principe de forfaitisation en remplacement du remboursement sur factures (décret n° 98-844 du 22 septembre 1998).

~~e) La majoration des retraites~~

Dans certaines collectivités d'outre-mer, les retraites publiques sont majorées. En effet, les retraités titulaires d'une pension de l'État justifiant d'une résidence effective à La Réunion, à Saint-Pierre-et-Miquelon, à Mayotte, en Nouvelle-Calédonie, en Polynésie française, et à Wallis-et-Futuna bénéficient d'une majoration de leur pension, prévue par les décrets n° 52-1050 du 10 septembre 1952 (pour les pensions civiles et militaires) et n° 54-1293 du 24 décembre 1954 (pour les pensions militaires d'invalidité et de victimes de guerre).

~~Les taux de majoration dont bénéficient les pensionnés sont rappelés dans le tableau suivant :~~

~~TAUX DE MAJORATIONS DES PENSIONS DE RETRAITES~~

La Réunion	35 %
Saint-Pierre-et-Miquelon	40 %
Mayotte	35 %
Nouvelle-Calédonie	75 %
Polynésie française	75 %
Wallis-et-Futuna	75 %

~~Source : ministère de l'outre-mer~~

Cette indemnité bénéficie, en outre, de régimes fiscaux particuliers applicables outre-mer. Ainsi, à l'exception de La Réunion, collectivité départementale où elle est imposée selon le droit commun, elle n'est soumise ni à la retenue pour la contribution sociale généralisée (CSG), ni à celle qui est effectuée pour la contribution au remboursement de la dette sociale (CRDS).

~~De plus, elle n'est pas soumise à l'impôt sur le revenu dans les conditions de droit commun, mais à certaines dispositions spécifiques variables selon le territoire :~~

- en Polynésie française, cette indemnité fait l'objet d'une retenue à la source au titre de l'impôt sur le revenu, fondée sur l'article 182 A du code général des impôts (le taux de la retenue variant de 0 à 15 %), au titre de la contribution de solidarité territoriale et d'une cotisation spécifique d'assurance maladie au taux de 2,8 % ;

- à Wallis-et-Futuna, cette indemnité fait l'objet d'une retenue à la source au titre de l'impôt sur le revenu, fondée sur l'article 182 A du code général des impôt et d'une cotisation spécifique d'assurance maladie au taux de 2,8 % ;

- en Nouvelle-Calédonie et à Saint-Pierre-et-Miquelon, l'indemnité est soumise à un impôt local prévu par les conventions fiscales applicables et à une cotisation spécifique d'assurance maladie au taux de 2,8 % ;

- à Mayotte, cette indemnité fait l'objet d'une retenue à la source au titre de l'impôt sur le revenu en application d'un barème fixé par la collectivité et est soumise à une cotisation spécifique d'assurance maladie au taux de 4,8 %.

Le décret n° 52-1050 du 10 septembre 1952 pose une seule condition au bénéfice de cette indemnité temporaire : les conditions de résidence doivent être « au moins équivalentes à celles imposées aux fonctionnaires en activité de service ». L'instruction comptable n° 82-17-B3 du 20 janvier 1982 a défini plus précisément les conditions de résidence :

- les absences du territoire ne peuvent dépasser « en une ou plusieurs fois quarante jours pour l'année civile. En cas d'absence plus longue, l'indemnité temporaire n'est payable qu'au prorata du nombre de jours de présence » ;

- est prévue une période probatoire de six mois de présence ininterrompue sur le territoire avant le premier versement de l'indemnité t matériels dans leur département d'origine, ont droit, tous les 36 mois, à un congé supplémentaire de 30 jours, appelé « congé bonifié ». L'ensemble constitué - généralement 65 jours consécutifs -, qui n'est pas fractionnable ni cumulable, doit être passé au lieu de la résidence habituelle déclarée, c'est-à-dire à l'endroit où se situe le centre des intérêts moraux et matériels de l'agent. Les frais de transport sont payés par l'administration, pour l'agent, son conjoint (avec toutefois un plafonnement des ressources) et ses enfants à charge.

En outre, la rémunération pendant le congé est celle du lieu où il est pris. Par conséquent, les fonctionnaires qui prennent leurs congés dans un département d'outre-mer perçoivent, en outre, la « prime de vie chère » (application d'une coefficient de 1,4 à 1,53).

De plus, les fonctionnaires originaires des DOM exerçant sur place leur activité professionnelle peuvent, avec leur famille, bénéficier de la prise en charge, par l'employeur public, de 50 % des frais de transport pour un voyage en métropole dès lors qu'ils ont effectué 5 ans de service, et de 100 % s'ils ont accompli 10 ans de service.

~~Le décret n° 88-168 du 15 février 1988 a étendu ce régime aux fonctionnaires territoriaux.~~

Jusqu'en 1994, les frais liés aux congés bonifiés étaient pris en charge, pour les fonctionnaires de l'État, par les ministères employeurs, et pour les fonctionnaires territoriaux, par le centre national de la Fonction publique territoriale (CNFPT). L'État remboursait au CNFPT les sommes correspondant à ces frais de congés bonifiés sous forme d'une dotation spécifique qui était intégrée dans la dotation globale de fonctionnement (DGF) que l'État verse au CNFPT. Depuis le 1^er janvier 1995, les frais liés aux congés bonifiés des agents travaillant dans des collectivités territoriales sont, en vertu de le I de l'article 3 de la loi n° 94-1134 du 27 décembre 1994 modifiant certaines dispositions relatives à la fonction publique territoriale, supportés non plus par le CNFPT mais par la collectivité employeuse.

Actuellement, des difficultés sont signalées d'une part pour l'établissement de la notion de "résidence habituelle" dont la localisation détermine l'ouverture des droits, d'autre part, pour assurer la continuité du service des administrations qui emploient de nombreux agents originaires des départements d'outre-mer.

~~RÉGIME JURIDIQUE DES CONGÉS BONIFIÉS~~

Les modalités d'application des congés bonifiés sont fixées par le décret n° 78-399 du 26 mars 1978. Le bénéfice du congé bonifié est accordé au fonctionnaire qui exerce ses fonctions en métropole et dont la résidence habituelle, c'est-à-d même d'apprécier la teneur des éléments communiqués par les agents concernés à l'appui de leur demande. Ce sont elles seules aussi qui sont à même d'examiner si des éléments nouveaux sont apparus dans la situation des agents concernés. L'octroi antérieur d'un congé bonifié ne constitue pas en lui-même un critère d'obtention automatique lors de l'examen de la nouvelle demande.

Les frais de voyage de l'agent et de ses ayants-droits sont pris en charge, sous condition de ressources (si les ressources personnelles de l'agent sont inférieures à l'indice 340 brut) et sous une condition d'âge pour les enfants (enfants à charge au sens de la législation sur les prestations familiales, soit jusqu'à l'âge de 20 ans). Quand à la prise en charge du partenaire de l'agent, la réglementation a été récemment modifiée, par le décret n° 2011-973 du 22 octobre 2001 : désormais sont inclus dans le dispositif les partenaires liés par un PACS et les concubins. Auparavant, seuls les conjoints mariés pouvaient bénéficier de la prise en charge de leurs frais de voyage.

La réglementation en matière de congés bonifiés demeure différente d'une fonction publique à l'autre. Les régimes des congés bonifiés applicables aux fonctionnaires territoriaux ou aux fonctionnaires hospitaliers n'obéissent pas au même dispositif réglementaire que les fonctionnaires d'État.

Dans la fonction publique territoriale comme dans la fonction publique hospitalière, les agents originaires de métropole et envoyés en service dans un DOM ne bénéficient pas de congés bonifiés. Seuls les agents ayant leur lieu de résidence habituel dans un DOM et qui exercent en métropole peuvent y prétendre.

~~g) Un régime fiscal spécifique~~

En application de l'article 197 du code général des impôts, les contribuables résidant fiscalement dans les départements d'outre-mer bénéficient d'une réduction de 30 % du montant de leur impôt sur le revenu (40 % en Guyane). Ces réductions sont prévues par l'article 3 de la loi n° 60-1368 du 21 décembre 1960 fixant les conditions d'application, dans les départements d'outre-mer, des dispositions de la loi n° 59-1472 du 28 décembre 1959 réformant, en particulier, les modalités de détermination de l'impôt sur le revenu.

L'objectif de la loi du 21 décembre 1960 était de faciliter l'introduction de la législation métropolitaine en adaptant le nouveau régime fiscal à chacun des départements d'outre-mer, compte tenu de sa situation économique propre et des nécessités de son développement. Il fallait notamment tenir compte du coût de la vie dans ces départements et faciliter le recrutement des cadres et des techniciens nécessaires à leur développement.

À compter de l'imposit family: 'Arial'; font-size: 10pt">Les contribuables résidant fiscalement outre-mer bénéficient d'avantages fiscaux en matière d'impôt sur le revenu, d'impôt sur les sociétés, de taxe sur la valeur ajoutée, de taxe intérieure sur les produits pétroliers ou encore de droits d'enregistrement. La dépense fiscale en faveur de l'outre-mer inscrite dans la loi de finances pour 2003 est rappelée en annexe de ce rapport.

~~B.- UN SECTEUR PUBLIC TRÈS DÉVELOPPÉ~~

~~1.- Des effectifs très importants~~

La fonction publique occupe une place importante au sein des économies d'outre-mer. Les départements d'outre-mer comptent ainsi 73.929 agents au titre de la fonction publique d'État et 43.900 agents au titre de la fonction publique territoriale.

~~La proportion entre la fonction publique et la population active est supérieure à celle de la métropole, comme le montre le tableau suivant :~~

~~PLACE DE LA FONCTION PUBLIQUE AU SEIN DE LA POPULATION ACTIVE DANS LES DOM~~

	La Réunion	Martinique	Guyane	Métropole
fonction publique/pop. active	26,7 %	37 %	40 %	26,3 %

~~Source : INSEE~~

~~Or les compléments de rémunération renforcent, l'attrait, déjà excessif, que la fonction publique exerce outre-mer, au détriment du secteur privé.~~

~~2.- Des collectivités territoriales qui ont joué un rôle de « buvard social »~~

Cependant, c'est surtout au sein de la fonction publique territoriale que les effectifs apparaissent élevés. Face à la montée du chômage et de la précarité, la pression exercée sur les élus a été particulièrement importante pour créer des emplois. Cette pression s'est faite particulièrement forte sur les maires, qui ont embauché de nombreux agents contractuels. Les élus ont dès lors joué ce qu'ils appellent un rôle de « buvard social ».

Le taux d'administration, qui se définit comme le rapport entre les effectifs employés par l'État et les collectivités territoriales (en équivalent temps plein)d'une part, et la population totale, d'autre part. Il permet de mesurer l'ampleur exact de la fonction publique d'État et territoriale outre-mer, en tenant compte des nombreux emplois à temps partiel. Ce taux, qui est de 32,7 dans la fonction publique territoriale des DOM, contre 22,5 au niveau national, met en évidence les sureffectifs qui existent dans les collectivités territoriales. Il faut cependant relativiser la comparaison des taux d'administration entre l'outre-mer et la métropole dans la mesure où le secteur privé est très peu développé outre-mer. Ainsi la fonction publique d'État occupe une place plus importante dans l'économie d'outre-mer que ne laissent transparaître les chiffres suivants.

~~TAUX D'ADMINISTRATION DANS LES DOM ET EN MÉTROPOLE EN 2000 (1)~~

	DOM	Métropole et DOM
Fonction publique d'État	47,9	47,0
Fonction publique territoriale	32,7	22,5

~~(1) taux d'administration d'État et locale pour 1.000 heures.~~

~~Source : INSEE~~

L'importance numérique de la fonction publique territoriale est renforcée par le nombre élevé d'emplois aidés recrutés par les collectivités territoriales. Par exemple, en Guadeloupe, 13,5 % du nombre total d'agents communaux sont des emplois aidés. En moyenne, il y a 44 emplois aidés par commune.

Il convient de souligner que, contrairement à la métropole, les contrats « emplois-jeunes » prévus à l'article L. 322-4-20 du code du travail et conclus avec des collectivités territoriales ou des établissements publics des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon ont été prolongés pour une période de 36 mois maximum au-delà de la durée fixée initialement, par une circulaire du ministère de l'outre-mer validée par la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer. Leur répartition entre les différents DOM et la collectivité territoriale de Saint-Pierre-et-Miquelon est la suivante :

~~RÉPARTITION DES EMPLOIS JEUNES DANS LES DOM~~

	communes	autres coll. territoriales	établissements publics	associations fondations	autres	emplois créés
Guadeloupe	530	33	220	1.019	96	1.898
Guyane	111	3	103	637	38	892
Martinique	906	176	326	2.046	184	3.638
La Réunion	913	608	630	3.913	171	6.235
Total	2.460	820	1.279	7.615	489	12.663

~~Source : ministère de l'outre-mer~~

L'exemple des communes de Guadeloupe est particulièrement significatif. La Guadeloupe comprend environ 18.000 agents relevant de la fonction publique d'État, 15.235 relevant de la fonction publique territoriale et 4.250 de la fonction publique hospitalière. Sur les 13.00 agents employés dans les communes, 1.310 sont des contractuels et 1.500 des contrats aidés. Les sureffectifs sont estimés à 30 %. Le nombre d'agent par habitant est de 1/38 alors qu'il est de 1/58 en moyenne en métropole.

~~EFFECTIFS DES AGENTS COMMUNAUX EN GUADELOUPE~~

	Effectifs agents communaux	Nombre agents en sureffectifs (1)	Ratio agent/habitant
Abymes	1.524	433	1/41
Anse-Bertrand	182	95	1/27
Baie-Mahault	745	334	1/31
Baillif	115	13	1/51
Basse-Terre	453	235	1/27
Bouillante	235	108	1/31
Capestere BE	394	55	1/49
Capestere MB	152	90	1/23
Deshaie	120	50	1/33
Désirade	86	58	1/18
Gosier	518	79	1/49
Gourbeyre	115	- 19	1/67
Goyave	164	67	1/34
Grand-Bourg	205	102	1/29
Lamentin	300	67	1/45
Morne-à-l'eau	473	176	1/36
Moule	521	160	1/40
Petit Bourg	484	128	1/42
Petit Canal	134	0	1/58
Pointe-à-pitre	1.114	753	1/20
Pointe Noire	180	47	1/42
Port Louis	143	46	1/39
Saint Barthélemy	101	- 17	1/67
Saint Claude	202	21	1/51
Saint François	252	68	1/42
Saint Louis	119	67	1/25
Saint Martin	573	71	1/50
Sainte Anne	500	147	1/40
Sainte Rose	477	173	1/36
Terre de Bas	60	38	1/21
Terre de Haut	67	37	1/26
Trois Rivières	166	14	1/53
Vieux habitants	235	102	1/32
Vieux Fort	57	29	1/28
Total	11.166	3.825	1/38
(1) Sureffectifs évalués à partir du ratio national agent communal/nombre d'habitants. Source : Préfecture de Guadeloupe

~~C.- UN CONTRÔLE DE L'ÉTAT DÉFAILLANT~~

~~La situation délicate de la fonction publique, et plus particulièrement de la fonction publique territoriale dans l'outre-mer tient pour partie à un contrôle de l'État défaillant.~~

En effet, l'État a laissé les communes procéder à des embauches sans qu'un réel contrôle soit effectué. Il apparaît ainsi que des agents non-titulaires sont payés par les trésoreries sans que les arrêtés de recrutement de ces agents n'aient été transmis. Face une situation sociale tendue, l'État a « fermé les yeux » sur la croissance inquiétante des emplois dans les communes. Or cette situation est aujourd'hui néfaste pour les collectivités, comme pour les agents contractuels, qui n'ont pas de perspectives réelles de titularisation.

En conséquence, l'État n'a aujourd'hui qu'une connaissance imparfaite de l'ampleur réelle des effectifs de la fonction publique territoriale. Selon les centres de gestion de la fonction publique territoriale des départements intéressés, les effectifs réels de la fonction publique territoriale seraient en réalité supérieurs de 20 à 30 % aux statistiques officielles. Par exemple, ces statistiques ne prennent pas en compte les effectifs des caisses des écoles, qui sont pourtant relativement importants et qui représentent des dépenses de personnel élevées. L'importance de ces dépenses en Guadeloupe et en Martinique est rappelée en annexe du présent rapport.

Un rapport de l'Inspection générale de l'administration a dénoncé « l'indulgence » de l'État qui a laissé se développer l'emploi local non statutaire sans rien entreprendre pour promouvoir une solution spécifique et homogène.

II.- DES SPÉCIFICITÉS AUX CONSÉQUENCES NÉFASTES
POUR L'OUTRE-MER

Le système des compléments de rémunérations induit des conséquences néfastes pour le budget de l'État et des collectivités territoriales et pour les agents de la fonction publique eux-mêmes, mais aussi pour l'économie de l'outre-mer dans son ensemble.

~~A.- UNE ATTEINTE AU PRINCIPE D'ÉGALITÉ~~

~~1.- Entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires outre-mer~~

L'ensemble des compléments de rémunération instaure une disparité de traitement entre les fonctionnaires métropolitains et les fonctionnaires en poste outre-mer. En effet, la mise en place de ces compléments de rémunération, et en particulier la « prime de vie chère », était justifiée notamment par la différence de niveau des prix entre l'outre-mer et la métropole dans les années cinquante et par la difficulté des conditions de vie outre-mer.

Celles-ci, au début du XX^ème siècle étaient certainement difficiles et pouvaient justifier la plupart des avantages accordés. Mais elles ont considérablement changé depuis : il fallait plus de trois semaines de bateau pour se rendre de métropole à La Réunion en 1950, il faut à présent 10 heures d'avion. Dans tous les départements et collectivités d'outre-mer, les infrastructures routières sont de très bonne qualité et les équipements publics se sont considérablement améliorés.

Il y avait sans doute un important différentiel de prix entre la métropole et l'outre-mer jusqu'au début des années quatre-vingt, compte tenu du coût des transports, d'un secteur commercial lacunaire et parcellisé et, à La Réunion, de l'utilisation (jusqu'en 1975) du franc CFA. Mais le développement des grandes surfaces, la concurrence -même relative- qu'elles se font entre elles et la généralisation du processus de désinflation, ont fortement réduit ce différentiel.

Il n'existe aucune étude récente sur le niveau des prix outre-mer. Une étude avait été confiée à l'INSEE en 1992 sur les écarts de prix entre la métropole et les départements d'outre-mer. Elle permettait d'aboutir à un double constat :

~~- les écarts de prix étaient d'importants entre les DOM et la métropole, mais beaucoup moins que les écarts de rémunérations ;~~

~~- et les écarts de prix s'étaient resserrés entre 1985 (date de la précédente étude de l'INSEE) et 1992.~~

Certes, certains produits, notamment de consommation courante sont plus chers qu'en métropole. Cependant, le différentiel de prix dépasse rarement 28%, comme le montre le tableau s PAR FONCTION DE CONSOMMATION

~~(Niveau des prix en région parisienne = 100)~~

Martinique

Guadeloupe

Guyane

La Réunion

Paris

Produits alimentaires, boissons, tabac

Articles habillement, chaussures

Logement, chauffage, éclairage

Articles de ménages, entretien maison

Services médicaux et dépenses de santé

Transports et télécommunications

Loisirs, spectacles, enseignement, culture

Autres biens et services

111,7

94,0

84,9

104,0

116,5

91,5

118,1

112,2

122,3

92,7

88,9

107,6

117,8

92,8

121,9

105,0

138,0

108,9

105,0

108,5

114,7

100,1

128,9

112,8

125,5

103,5

103,1

103,8

118,3

101,1

123,4

105,8

100,0

Ensemble

104,9

106,3

116,3

111,4

100,0

~~Source : INSEE : « Tableaux économiques régionaux : Martinique »~~

L'analyse du différentiel de prix avec la métropole par l'INSEE dans le cadre d'une étude menée en 1998 sur La Réunion confirme la tendance observée en 1992. Selon les pondérations utilisées pour le calcul de l'indice des prix, l'écart entre les prix pratiqués à La Réunion et en métropole serait de ll,2% (indice 98, pondération 92) ou de 9,4% (indice 98, pondération 98).

Depuis 1992, les hausses de prix n'ont pas été très différentes entre la métropole et l'outre-mer puisque pour une hausse de 16,2% en France entière en 10 ans, la hausse a été quasiment identique en Guadeloupe (+ 16,3 %), un peu plus forte en Martinique et plus faible en Guyane. L'enquête effectuée en 1992 sur le niveau des prix entre les quatre zones n'est pas véritablement remise en cause au vu de l'évolution des prix de ces dix dernières années, et une enquête nouvelle n'aboutirait sans doute pas à des résultats significativement différents.

~~On peut donc estimer que le différentiel des prix entre la métropole et l'outre-mer est le suivant :~~

NIVEAU DES PRIX COMPARÉS ENTRE LA GUADELOUPE, LA MARTINIQUE,
LA GUYANE ET LA FRANCE ENTIÈRE EN 2002

~~(Métropole + outre-mer = 100)~~

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	France entière
Rappel enquête 1992	110,0	120,5	108,4	100,0
Indices moyens 2002 en base 100 : 1992	116,3	113,4	118,2	116,2
Indicateur 2002	110,1	117,6	110,3	100,0

~~Source : INSEE~~

Votre Rapporteur constate donc que la réalité du différentiel de coût de la vie est sans rapport avec l'ampleur des surrémunérations.

A titre d'exemple, l'analyse effectuée par Bernard Pêcheur en 1996, montre que le niveau comparé des salaires annuels moyens dans la fonction publique, pour un indice de 100 dans la France toute entière, est de 143 à La Réunion, alors que le différentiel des prix entre La Réunion et la métropole serait de 9,5 à ll,2% .

NIVEAU DES SALAIRES ANNUELS MOYENS COMPARÉS DANS LA FONCTION PUBLIQUE
ENTRE LA RÉUNION ET LA MÉTROPOLE 1996

~~(en euros)~~

Salaire annuel moyen	Ensemble	Cadres	Prof. intermédiaires	Employés	Ouvriers
La Réunion	28.819	39.500	27.168	21.105	18.538
France métropol. + DOM + étranger	20.182	27.851	18.222	14.764	13.312
Niveau comparé traitements (France = 100)	143	141	149	143	139

~~Source : rapport de B. Pêcheur, observatoire des prix et des revenus à La Réunion, 1996~~

~~2.- Entre les agents titulaires et les agents non-titulaires~~

Le système des surrémunérations introduit aussi une inégalité de traitement entre les agents titulaires et les agents non titulaires. En effet, ces derniers, qu'ils soient contractuels ou vacataires ne bénéficient pas des compléments de rémunération dont bénéficient les agents titulaires ;

Cela induit des disparités importantes de niveau de traitements, comme le montre le tableau suivant. Dans les départements d'outre-mer, un agent titulaire dans la fonction publique gagne un salaire moyen 1,6 fois plus élevé qu'un agent titulaire. Dans la fonction publique territoriale, où les emplois à temps partiel sont plus nombreux et où le niveau de qualification est moins élevé parmi les agents non-titulaires, cette proportion est certainement plus forte.

~~SALAIRE MOYEN DANS LA FONCTION PUBLIQUE DANS LES DOM EN 2000~~

~~(en euros)~~

	Salaire horaire moyen
Ttitulaires	17,1
Non-titulaires	10,7

~~Source : INSEE~~

Cette situation, notamment en ce qui concerne les collectivités territoriales, a engendré des difficultés en raison des effectifs importants parfois constatés : ainsi, 13 000 employés communaux non-titulaires à la Réunion ne bénéficient d'aucune majoration.

~~3.- Entre les salariés du secteur public et ceux du secteur privé~~

Enfin, le système de surrémunérations crée une forte distorsion entre les entre les salaires du secteur public et ceux du secteur privé. Certes, les rémunérations dans le secteur privé sont particulièrement basses outre-mer. Cependant, comme le montre le tableau ci-dessous, la différence de salaire moyen entre le secteur public et le secteur privé est très supérieure au différentiel constaté en métropole.

~~SALAIRE MOYEN DANS LA FONCTION PUBLIQUE ET DANS LE SECTEUR PRIVE~~

~~(en euros)~~

	Guadeloupe	Martinique	Guyane	France
Salaire annuel moyen dans le public (1)^(A)	30.223	30.319	30.932	27.744 (2)
Salaire annuel moyen dans le privé (2)^(B)	17.086	17562	19.545	25.680
Ratio A/B	1,77	1,73	1,58	1,08