 N° 1962 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 1er décembre 2004. RAPPORT DÉPOSÉ PAR LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 ET PRÉSENTÉ PAR M. Thierry MARIANI, Député. -- INTRODUCTION 7 I. - UNE LOI APPLICABLE EN GRANDE PARTIE SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE 22 A. LES DISPOSITIONS DIRECTEMENT ENTRÉES EN VIGUEUR DÈS 2003 22 1. L'essentiel des règles relatives au droit au séjour en France 22 2. L'allongement de la durée maximale de la rétention administrative des étrangers en instance d'éloignement. 23 3. L'essentiel des règles d'acquisition de la nationalité française 23 4. Les nouvelles dispositions destinées à lutter contre les mariages blancs. 23 5. L'ensemble des dispositions pénales renforçant les sanctions contre les filières d'immigration irrégulière. 23 6. Les dispositions limitant les effets de la « double peine » 24 7. La suppression de l'asile territorial 24 B. LA POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE 24 1. L'augmentation de moitié des mesures d'éloignement en métropole 24 2. L'application déterminée de la loi outre-mer 26 a) Les moyens juridiques spécifiques dont le législateur a doté l'outre-mer 26 b) La lutte énergique contre l'immigration clandestine 27 II. - LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS 29 A. ASILE ET CONTENTIEUX : LES TEXTES D'APPLICATION AU SENS LARGE 29 B. LES TEXTES D'APPLICATION AU SENS STRICT 30 1. Décret relatif à l'attestation d'accueil et à l'obligation d'assurance (article 7 de la loi) 30 2. Décret relatif à la perception du droit de timbre au profit de l'office des migrations internationales dans le cadre du nouveau dispositif de l'attestation d'accueil (article 7 de la loi) 31 3. Arrêté fixant la liste des péages autoroutiers sur lesquels peuvent être organisés des contrôles (articles 10, 81, 85 de la loi) 32 4. Décret relatif au fichier expérimental des demandeurs de visa (article 12 de la loi) 32 5. Décret fixant par coordination l'autorité compétente pour prendre certaines décisions relatives à l'expulsion d'étrangers (article 37 de la loi) 34 6. Décret relatif à la procédure juridictionnelle applicable dans le cadre de la prolongation de la rétention administrative et du maintien en zone d'attente (articles 49 et 50 de la loi) 34 7. Ordonnance portant adoption de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (article 92 de la loi) 35 8. Ordonnance portant adoption des mesures nécessaires pour adapter les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte (article 95 de la loi) 37 III. - LES TEXTES EN COURS D'ÉLABORATION 40 A. LES TEXTES QUI NE CONDITIONNENT PAS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI 40 1. Décret modifiant le décret du 30 juin 1946, réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France (articles 8, 14, 19, 20 et 21 de la loi) 40 2. Décret modifiant le décret du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants d'Etats membres de la Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes (article 14 de la loi) 40 3. Décret « 20 bis », relatif aux conditions de transmission des documents de voyage et des visas par voie numérique par les transporteurs, en vue d'ouvrir le bénéfice d'une minoration de l'amende aux transporteurs (article 27 de la loi) 41 4. Décret relatif à la protection temporaire (article 44 de la loi) 41 5. Décret relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente (articles 49, 51 et 53 de la loi) 41 B. LES TEXTES PRÉALABLES À L'APPLICATION DE LA LOI 43 1. Décret relatif aux fichiers des attestations d'accueil des communes (article 7 de la loi) 43 2. Décret relatif au « fichier des non admis » (article 11 de la loi) 43 3. Dispositions du décret modifiant le décret du 30 juin 1946, réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France (article 15 de la loi) 44 4. Décret relatif à la commission médicale régionale compétente pour connaître de la situation des étrangers malades (article 17, 6e alinéa, de la loi) 44 5. Décret relatif à la procédure de consignation de l'amende (3° de l'article 27 de la loi) 45 6. Décret relatif aux modalités d'exécution d'une décision d'éloignement prise par un État membre de l'Union Européenne, concernant un étranger non ressortissant d'un État de l'Union (article 39 de la loi) 45 7. Décret modifiant le décret du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des étrangers pris pour l'application du chapitre VI de l'ordonnance du 2 novembre 1945 modifiée (article 42 de la loi) 45 8. Décret relatif aux conditions d'inscription et de révocation des interprètes traducteurs sous l'autorité du procureur de la République (articles 49, 51 et 53 de la loi) 46 9. Décret relatif à la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d'attente (article 54 de la loi) 46 10. Décret modifiant le décret n°93-1362 du 30 décembre 1993 : dispositions relatives à l'acquisition de la nationalité française par décret ou par déclaration (articles 64, 65, 66, 70 et 72 de la loi) 47 11. Décret pris pour l'application des articles 47 et 170-1 du code civil : opposabilité des actes de l'état-civil étranger (article 73 de la loi) 47 12 et 13. Décrets relatifs aux commissions chargées d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane et à La Réunion (articles 93 et 94 de la loi) 48 CONCLUSION : QUELQUES LEÇONS 49 1. Des délais nullement exceptionnels 49 2. L'application de la loi n'est pas seulement la rédaction de textes, mais une volonté d'agir 49 3. Les facteurs défavorables à l'application rapide de la loi 50 a) L'innovation juridique 50 b) L'innovation technique 51 c) La coordination interministérielle sans pilotage 51 4. Le Parlement peut jouer un rôle d'aiguillon irremplaçable 52 EXAMEN EN COMMISSION 55 AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR 59 ANNEXE 61 1. Questions posées par le rapporteur sur l'application de la loi du 26 novembre 2003 61 2. Question orale sans débat du mardi 6 avril 2004 69 3. Question au Gouvernement du mercredi 3 novembre 2004 72 · Le Parlement a adopté, le 28 octobre 2003, la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Après validation de la quasi-totalité de ses dispositions par le Conseil constitutionnel, le texte a été promulgué le 26 novembre 2003. Cette réforme en profondeur de notre législation, forte de pas moins de 95 articles, était en outre coordonnée avec la loi du 10 décembre 2003 réformant le droit d'asile. · Conformément aux engagements pris devant les Français, la loi du 26 novembre 2003 tendait, après cinq ans d'explosion des flux migratoires, à restaurer une approche sereine de l'immigration. Alliant pragmatisme et équilibre, ce texte ambitieux refondait sur des bases claires la politique française d'immigration, plus ferme à l'égard de l'immigration clandestine et plus protectrice à l'égard des étrangers qui, arrivés sur notre sol, ont choisi de s'y installer et d'y vivre en toute sérénité. La loi a d'abord mis en œuvre des mesures inspirées par le principe d'humanité. Ainsi, les cas de renvoi vers leurs pays d'origine des étrangers ayant commis des infractions pénales ont été profondément modifiés afin de supprimer la « double peine » pour les étrangers ayant tissé des liens familiaux ou personnels étroits avec la France, sauf lorsqu'ils ont commis des crimes ou délits particulièrement graves. De plus, les garanties procédurales et juridiques accordées aux étrangers en situation irrégulière placés en zone d'attente ou en centre de rétention ont été étendues. Parallèlement, pour rendre notre dispositif plus réaliste, les maires ont été habilités à contrôler strictement les attestations d'accueil ; l'encadrement du regroupement familial a été renforcé ; la délivrance de la carte de résident a été soumise à la condition d'une réelle intégration, tandis que la durée de rétention administrative a été doublée afin de rendre plus efficaces les mesures d'éloignement. Enfin, la fermeté de la politique de la France passait par le renforcement des contrôles sur les mariages blancs et par la création d'un délit d'organisation ou de participation à un mariage de complaisance. · C'est au terme d'un débat approfondi que le Parlement a adopté cette loi. Il l'a renforcée et enrichie en adoptant plus de 410 amendements, le nombre des articles passant de 45 à 95 entre la version initiale du projet et la loi promulguée. Après le vote, les parlementaires pouvaient-ils se désintéresser d'un texte qui préoccupe les Français et qui accroît le rôle des maires ? Dans ce dispositif à la fois complet et complexe, de nombreuses mesures devaient faire l'objet de textes d'application. Certaines se bornent à la mise à jour de la réglementation, mais, le plus souvent, leur publication est le préalable à l'entrée en vigueur de la loi. Ce sont alors des dispositifs neufs ou profondément rénovés qu'il faut définir. · Mais cette élaboration est longue. Le rapporteur de la loi étant aussi maire d'une ville de 9 800 habitants où l'immigration est très forte, il a donc souhaité pouvoir, dès que possible, exercer les nouvelles responsabilités dévolues aux maires, comme la validation des attestations d'accueil ou le contrôle des conditions de logement et de ressources permettant le regroupement familial. C'est pourquoi, à partir du mois de mai 2004, plus d'un semestre s'étant écoulé après la promulgation de la loi, le rapporteur a interrogé systématiquement le Gouvernement sur les perspectives de publication de ces décrets. Il a posé une série de questions écrites au ministre de l'Intérieur, ainsi qu'à ses collègues sur les textes les concernant plus particulièrement. Les réponses apportées, souvent tardives, ont été révélatrices de retards liés à des difficultés de rédaction ou de choix de mise en œuvre. Elles ont parfois révélé les « bogues » de la coordination interministérielle, se traduisant par des réponses dissonantes sur le calendrier d'élaboration. De proche en proche, soucieux de confronter les informations reçues, le rapporteur a été conduit à poser pas moins de 127 questions, dont 125 questions écrites, du 20 janvier au 30 novembre 2004. Leur liste figure en annexe au présent rapport, accompagnée de certaines des questions posées. La valeur d'aiguillon de ces questions a pu aider le Gouvernement à ne pas relâcher son effort. Mais cette procédure a ses limites. En octobre dernier, tous les textes prévus étaient en attente, hormis des décrets d'application de la loi sur l'asile et un arrêté énumérant neuf péages autoroutiers, paru en juillet. Témoin de ce blocage apparent, « l'échéancier de mise en application de la loi » consultable sur le site Internet de Légifrance, n'était pas actualisé depuis le 17 mars 2004. Il indiquait dans 21 de ses 24 rubriques : « Publication du décret envisagée au 1er semestre 2004 ». Pour le surplus, deux rubriques précisaient que le décret n'était prévu qu' « en tant que de besoin », la dernière annonçant pour le premier semestre la publication de l'arrêté précité, sans en mentionner la parution au Journal officiel du 23 juillet. · Face à cet apparent enlisement, il était nécessaire de prendre une initiative. La réforme récente du Règlement de notre assemblée en a fourni le support. La résolution n° 256 du 12 février 2004, adoptée à l'initiative du vice-président de la commission des Lois, M. Jean-Luc Warsmann, a dévolu un « droit de suite » au rapporteur de chaque loi dont la mise en œuvre exige des textes d'application. Le huitième alinéa nouveau de l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale dispose qu' « à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur (...) présente à [la Commission] un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. Dans ce cas, la commission entend son rapporteur à l'issue d'un nouveau délai de six mois ». La première mise en œuvre de cette nouvelle procédure aura été la présentation le 24 novembre dernier, par M. Jean-Luc Warsmann, de son rapport sur l'application de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, dite « loi Perben 2 » (1). · Soucieux de développer le contrôle parlementaire de la bonne application des lois, le Président de l'Assemblée nationale, M. Jean-Louis Debré, a souhaité encourager cette démarche. A l'issue de la conférence des présidents du 5 octobre 2004, il a demandé au rapporteur de la loi relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité de présenter un rapport rendant compte de l'application de celle-ci. Le présent rapport est la suite donnée à cette demande. Par analogie avec le dispositif prévu par l'article 86 du Règlement de l'Assemblée nationale, il dresse un état des textes d'application au 26 novembre 2004, soit un an jour pour jour après la promulgation de la loi. Le délai d'un an correspond précisément au « rendez-vous » pour les lois dont tous les textes d'application ne sont pas publiés au terme d'un semestre. Aucun des textes réglementaires d'application de la loi du 26 novembre 2003 n'était paru au 26 mai 2004. Quant à l'objet du rapport, il porte naturellement sur les actes règlementaires prévus par la loi ainsi que sur les circulaires d'application - dont la circulaire générale du 20 janvier 2004 - mais aussi sur les ordonnances, puisque la « loi immigration » comportait in fine des dispositions habilitant le Gouvernement à légiférer par ordonnance dans le cadre de l'article 38 de la Constitution. · Dix-neuf articles de la loi (2)renvoient au moins une fois pour leur application à un décret, dont quinze décrets en Conseil d'État. Quatre autres prévoient un arrêté, dont trois renvoient en fait au même arrêté. Cependant, il appartient au pouvoir réglementaire de définir le nombre et le « découpage » des textes à prendre. Articles de la « loi immigration » du 26 novembre 2003 - Article 3 (art. 5 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Conditions d'agrément des compagnies d'assurance auxquelles devront souscrire les étrangers venant en France ; - Article 7 (art. 5-3 [nouveau] de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Réforme des conditions de délivrance de l'attestation d'accueil ; - Article 11 (art. 8-3 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Relevé des empreintes digitales pour le contrôle des demandes de titre de séjour ; - Article 12 (art. 8-4 [nouveau] de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Relevé des empreintes digitales pour le contrôle des demandes de visa ; - Article 14 (art. 9-1 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Suppression de l'obligation de détention d'un titre de séjour pour les ressortissants communautaires ; - Article 15 (art. 12 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Conditions de délivrance d'une carte de séjour aux étrangers scolarisés ou étudiants en France ; - Article 17 (art. 12 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Délivrance d'une carte de séjour temporaire dans le cadre du regroupement familial : condition de communauté de vie pour les conjoints de Français ; - Article 27 (art. 20 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Amendes encourues par les transporteurs ; - Article 32 (art. 21 quinquies [nouveau] de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Sanctions contre les employeurs d'étrangers en situation irrégulière ; - Article 39 (art. 26 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Reconnaissance mutuelle des mesures d'éloignement au sein de l'Union européenne ; - Article 44 (art. 32 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Protection temporaire ; - Article 49 (art. 35 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Réforme du régime de la rétention des étrangers ; - Article 51 (art. 35 sexies [nouveau] de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Modalités de notification des droits et du recours à l'interprétariat pour les personnes placées en rétention ou maintenues en zone d'attente ; - Article 53 (Article 35 octies de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Expérimentation pour la participation de sociétés privées au transport de personnes retenues en centres de rétention ou maintenues en zone d'attente ; conditions dans lesquelles les agents de sécurité privée pourraient être armés ; - Article 54 (Article 35 nonies de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Modalités de fonctionnement de la Commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétentions des zones d'attente. Articles de la loi du 26 novembre 2003 renvoyant pour leur application - Article 42 (art. 29 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Modification des règles d'instruction des dossiers de regroupement familial en vue de la délivrance d'une carte de séjour temporaire ; - Article 54 (art. 35 sexies [nouveau] de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Modalités de notification des droits et du recours à l'interprétariat pour les personnes placées en rétention ou maintenues en zone d'attente ; - Article 93 : Commission chargée d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane ; - Article 94 : Commission chargée d'apprécier les conditions d'immigration pour La Réunion. Articles de la loi du 26 novembre 2003 renvoyant pour leur application - Articles 10, 81 et 85 (art. 8-2 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 ; article 78-2 du code de procédure pénale ; article 67 quater du code des douanes) : Liste des péages autoroutiers jusqu'où des contrôles d'identité pourront être opérés ; - Article 49 (art. 35 bis de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945) : Réforme du régime de la rétention des étrangers. Articles de la loi du 26 novembre 2003 habilitant le Gouvernement - Article 92 : Adoption de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France ; - Article 95 : Adaptation des dispositions de la loi en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte ainsi que dans les Terres australes et antarctiques françaises. Un décret peut être relatif à l'application de plusieurs articles. C'est ainsi qu'un seul décret, pris le 17 novembre dernier, a pourvu à l'application des nouvelles règles relatives à l'attestation d'accueil prévues par les articles 3 et 7 de la loi. D'autre part, le pouvoir réglementaire d'application des lois peut s'exercer même sans renvoi explicite à un texte d'application : il se peut que les dispositions législatives impliquent de modifier, au moins par coordination, des décrets préexistants. C'est ainsi que le ministère de la Justice a jugé préférable la présence d'un décret pour régir l'application des nouvelles règles inscrites à l'article 47 du code civil par l'article 73 de la loi, concernant les règles d'opposabilité des actes d'état-civil étrangers. · La loi du 26 novembre 2003, dans ses 55 premiers articles, a modifié l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945. Il s'agissait de la soixante-dixième modification de ce texte fondamental, en cinquante-huit ans. Si ce texte a été modifié plus d'une fois par an en moyenne, certaines modifications ont naturellement été de portée mineure - parfois de niveau réglementaire, car quelques dispositions de l'ordonnance ne relèvent pas du domaine de la loi, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 96-179 L du 14 octobre 1996. Toutefois, plus de vingt réformes de grande ampleur ont été effectuées au cours de la période, en particulier après les dernières alternances. À chacune de ces réformes législatives a été associée une vague de textes réglementaires d'application, dont plusieurs grands décrets fixant durablement le cadre réglementaire, ajusté par la suite au fil des réformes. Parmi ces décrets, les principaux concernent les conditions d'entrée et de séjour des étrangers : décret n° 46-448 du 18 mars 1946 pris pour l'application de l'article 8 de l'ordonnance (qui a déjà été modifié à quatorze reprises) ; décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 relatif à la circulation des étrangers en France ; décret n° 82-440 du 26 mai 1982 relatif à la procédure d'expulsion ; décret n° 82-442 du 27 mai 1982 réglementant les conditions d'entrée en France. Ces décrets sont mentionnés comme devant être modifiés dans le tableau ci-après qui récapitule les mesures réglementaires d'application de la loi. Il en est de même d'autres règlements portant sur des aspects plus particuliers du régime des étrangers, concernant la délivrance du document de circulation des étrangers mineurs, la désignation de l'autorité compétente pour infliger des amendes aux transporteurs acheminant des étrangers en situation irrégulière ou la procédure de recours contre les ordonnances de maintien en rétention en application de l'article 35 bis de l'ordonnance. Le décret n° 94-211 du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants des États membres de la Communauté européenne bénéficiant de la libre circulation des personnes, pris pour l'application des directives relatives au déplacement et au séjour des étrangers au sein de la Communauté a été pour sa part plusieurs fois modifié pour tenir compte du renouvellement des directives européennes. · Les autres dispositions de la loi modifiaient principalement le code du travail, le code pénal, le code de procédure pénale ainsi que le code civil. Seul ce dernier appelle des modifications significatives de sa partie réglementaire. Elles concernent l'état-civil et la nationalité. · Le tableau qui suit récapitule les diverses dispositions de la loi du 26 novembre 2003 qui appellent des mesures d'application par voie réglementaire. Outre les mesures expressément prévues par la loi, figurent celles qui sont jugées nécessaires par le pouvoir réglementaire, par exemple pour procéder au « toilettage » des textes. L'important est de distinguer deux catégories de décrets : ceux dont la publication est le préalable à l'application de la loi et les autres. Un inventaire complet a été établi le 20 janvier 2004 par la circulaire du ministre de l'Intérieur aux préfets. Pour certaines matières, la situation est nuancée : le futur décret modifiant le décret du 30 juin 1946 ne conditionne pas l'application des articles 8, 14, 19, 20 et 21 de la loi, mais sa publication est préalable à la mise en œuvre de l'article 15. Un an après la promulgation de la loi, les deux ordonnances prévues ont été publiées, ainsi que cinq décrets et un arrêté. Il n'est pas tenu compte ici des quatre décrets relatifs à l'asile et à la procédure contentieuse, qui concourent à la politique de l'immigration, sans être pris pour l'application de la présente loi. Parmi les décrets en attente, cinq ne conditionnent pas l'application de la loi ; en revanche, treize doivent être publiés au préalable. · Le rapporteur tient à formuler trois remarques. La première est que la plupart des textes à prendre sont en phase finale de leur processus d'élaboration, les uns ayant été examinés par le Conseil d'État - car il s'agit presque toujours de décrets en Conseil d'État -, les autres sur le point de l'être. Après un an, ils doivent être considérés comme urgents, et publiés très rapidement après le rendu de l'avis du Conseil d'État, ce qui n'a pas toujours été le cas au cours de l'année. La deuxième remarque est pour souligner que les textes encore à prendre sont comparativement d'importance mineure. Ainsi, le poids relatif des dispositions applicables à ce jour est très dominant. Enfin, le rapporteur rappelle que l'application de la loi ne se résume pas à la rédaction de ses textes d'application. Un vaste travail de pédagogie a été conduit au ministère de l'Intérieur. Des formateurs à temps plein spécialisés dans le droit des étrangers ont ainsi organisé des sessions dans nombre de préfectures. L'administration centrale a tenu, au mois de juin, huit sessions interrégionales de formation à l'intention des cadres des services des étrangers des préfectures. Les outils de formation des personnels « en ligne », accessibles par le réseau intranet du ministère, ont été actualisés. Surtout, la loi implique une adaptation des moyens matériels et humains des administrations concernées, en métropole, outre-mer et dans les postes consulaires. Beaucoup a déjà été fait, mais, qu'il s'agisse des centres de rétention, des services des étrangers dans les préfectures ou des services d'état-civil des consulats, la rénovation des moyens est loin d'être à la hauteur. Le rapporteur restera donc vigilant. SUIVI DES TEXTES D'APPLICATION DE LA LOI N° 2003-1119 DU 26 NOVEMBRE 2003 RELATIVE À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION, AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE ET À LA NATIONALITÉ
SUIVI DES ORDONNANCES PRISES SUR HABILITATION DE LA LOI N° 2003-1119 DU 26 NOVEMBRE 2003 RELATIVE À LA MAÎTRISE DE L'IMMIGRATION, AU SÉJOUR DES ÉTRANGERS EN FRANCE ET À LA NATIONALITÉ
L'article 1er de la loi prévoit que, chaque année, le Premier ministre présente au Parlement un rapport dressant le bilan de la politique de maîtrise des flux migratoires menée l'année précédente. Ce rapport indiquera le nombre des différents titres de séjour accordés et des demandes rejetées, ainsi que le nombre d'étrangers admis au titre du regroupement familial et l'ampleur du travail clandestin. Ces dispositions ont été reprises à l'article L. 111-10 du nouveau code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. Il convient de souligner que ce rapport, dans sa configuration issue de la loi du 26 novembre 2003, sera nettement plus intéressant que le précédent, relatif aux seuls titres de séjour et limité à une aride compilation de tableaux de chiffres établis par le seul ministère de l'Intérieur. Il est aussi plus complexe à élaborer, en raison non seulement de la diversité et du nombre d'informations statistiques à rassembler, mais aussi des difficultés méthodologiques qu'une telle agrégation peut soulever. La première année, comme tous les outils de contrôle de gestion liés à la loi organique relative aux lois de finances ne sont pas encore en place, s'ajoutent les questions relatives au choix des indicateurs de l'immigration irrégulière et à l'évaluation du coût des actions de lutte. Dès le printemps 2003, les premières réunions interministérielles ont été tenues à l'initiative du ministère de l'Intérieur et en étroite relation avec le Haut conseil à l'intégration. Les informations statistiques requises sont désormais toutes rassemblées. Elles constitueront les annexes du futur rapport qui comportera, à titre principal, un document de présentation de la politique gouvernementale en matière d'immigration. Afin de permettre l'élaboration de celui-ci, un comité de rédaction regroupant les représentants des ministères de l'Intérieur, des Affaires sociales et des Affaires étrangères a été mis en place au mois de septembre 2004, à l'issue d'une réunion organisée par le cabinet du Premier ministre. D'après les informations communiquées par le ministère de l'Intérieur, le projet de rapport et ses annexes statistiques seront très bientôt transmis à ce même cabinet. La date de sa publication doit être arrêtée par le Premier ministre à l'issue d'une nouvelle réunion interministérielle qui lui sera prochainement consacrée, sans que le rapporteur n'ait obtenu davantage de précisions sur sa date de transmission. En tout état de cause, la rédaction de l'article, qui prévoit un rapport « chaque année » implique son dépôt avant la fin décembre. D'autres rapports sont prévus par la loi, mais leur portée est plus limitée et leur échéance plus lointaine. L'expérimentation sur la participation des sociétés privées au transfèrement des étrangers doit faire l'objet d'un bilan, prévu, par l'article 53, deux ans après la promulgation. Quant à la réforme de la « double peine », et plus généralement des règles de protection contre les expulsions et les peines d'interdiction du territoire, c'est dans le délai de cinq ans qu'elle doit faire l'objet d'un rapport conformément à l'article 88. I. - UNE LOI APPLICABLE EN GRANDE PARTIE SANS TEXTE RÉGLEMENTAIRE La circulaire générale de présentation des conditions d'application de la loi a été adressée aux préfets le 20 janvier 2004. En cinquante-cinq pages de « balayage » systématique des différentes mesures, elle faisait ressortir que, pour une part prépondérante, ses dispositions, d'effet immédiat, ne feraient l'objet d'aucun texte d'application. A. LES DISPOSITIONS DIRECTEMENT ENTRÉES EN VIGUEUR DÈS 2003 Pour fixer les ordres de grandeur, le Gouvernement a déclaré que 80% des dispositions de la loi étaient d'application directe. Comme le montre la lecture de la circulaire du 20 janvier, le dénombrement même des mesures contenues dans la loi est forcément arbitraire, et peu nombreuses sont les dispositions majeures qui peuvent se passer de tout acte réglementaire d'application. Le ministère de l'Intérieur a indiqué au rapporteur estimer à 35 environ le nombre des dispositions d'application immédiate, et à une dizaine celui des dispositions requérant des mesures réglementaires d'application. Encore ne s'agit-il que des mesures les plus importantes. Une autre façon d'évaluer la proportion était de considérer que, parmi les cinq mesures-phares de la loi, seule la réforme des attestations d'accueil était, jusqu'à la fin novembre, gelée faute de décret. Les autres sont entrées en vigueur depuis la fin 2003. 1. L'essentiel des règles relatives au droit au séjour en France Sont en particulier entrées en vigueur : - les nouvelles conditions de délivrance de la carte de résident résultant des articles 9 et 21 à 26 de la loi : 5 ans de séjour régulier et non plus 3 ans, sous réserve de la preuve d'une intégration suffisante au sein de la société française ; - la suppression, par l'article 14 de la loi, de l'obligation de détenir un titre de séjour pour les ressortissants européens. Pour ceux qui souhaiteraient néanmoins un titre de séjour ainsi que pour les ressortissants de nouveaux États membres, le décret est en cours d'élaboration ; - le titre de séjour « vip » régi par l'article 20 de la loi, d'une durée de un à quatre ans pour les chercheurs scientifiques et les salariés hautement qualifiés. 2. L'allongement de la durée maximale de la rétention administrative des étrangers en instance d'éloignement. Cette durée a été portée de 12 à 32 jours, sous le contrôle de l'autorité judiciaire. En contrepartie de cette mesure introduite par l'article 49 de la loi dans l'article 35 bis de l'ordonnance, les conditions de notification des droits des étrangers retenus ont été améliorées. 3. L'essentiel des règles d'acquisition de la nationalité française Il s'agit notamment des dispositions suivantes : - la suppression, par l'article 64 de la loi, de l'acquisition automatique de la nationalité française pour les mineurs isolés résidant en France depuis moins de cinq ans ou confiés au service de l'aide sociale à l'enfance depuis moins de trois ans. Cette mesure a pour objet de lutter contre les filières d'introduction de mineurs en France ; - les nouvelles dispositions relatives à la déchéance de la nationalité française, insérées à l'article 25-1 du code civil par l'article 71 de la loi. 4. Les nouvelles dispositions destinées à lutter contre les mariages blancs. Elles portent en particulier sur la création, par l'article 31, d'un délit spécifique et sur la possibilité pour l'officier d'état-civil de surseoir au mariage et de saisir le procureur de la République, insérée dans un nouvel article 21quater de l'ordonnance. 5. L'ensemble des dispositions pénales renforçant les sanctions contre les filières d'immigration irrégulière. L'article 28 de la loi s'inscrit dans le cadre de la transposition de la directive n° 2002/90/CE du 28 novembre 2002 définissant l'aide à l'entrée, au transit et au séjour irréguliers, issue d'une initiative française, et du protocole contre le trafic illicite de migrants par terre, air et mer, additionnel à la convention des Nations unies contre la criminalité transnationale organisée, signée à Palerme le 12 décembre 2000 et ratifiée par la France le 29 octobre 2002. Sa date d'entrée en vigueur était celle de ce protocole, soit le 28 janvier 2004. L'article 29 prévoyait quatre nouveaux types de circonstances aggravantes. Ses dispositions s'appliquaient aux infractions commises dès l'entrée en vigueur de la loi. 6. Les dispositions limitant les effets de la « double peine » Les articles 35 et suivants sont destinés à protéger contre l'éloignement, sauf en cas de trouble exceptionnel à l'ordre public, les étrangers entretenant des attaches très fortes avec la France et permettre, sous certaines conditions, l'abrogation des arrêtés d'expulsion et le relèvement des interdictions judiciaires du territoire visant ces étrangers. 7. La suppression de l'asile territorial. Cette mesure relève désormais de l'asile et non plus du régime de l'ordonnance de 1945, mais c'est la loi du 26 novembre qui a procédé à sa suppression. Institué en 1998, l'asile territorial permettait aux demandeurs d'asile déboutés par l'OFPRA de déposer immédiatement une seconde demande auprès de la préfecture sur un fondement différent. B. LA POLITIQUE D'ÉLOIGNEMENT DES ÉTRANGERS EN SITUATION IRRÉGULIÈRE La restauration de la crédibilité de la France exige des mesures d'application efficaces sur le terrain. 1. L'augmentation de moitié des mesures d'éloignement en métropole · Selon les informations fournies par le ministère de l'Intérieur, au cours des dix premiers mois de 2004, les éloignements d'étrangers en situation irrégulière sont en progression de 37 % par rapport à la même période de référence de 2003 et de 56 % par rapport à la même période de 2002. Les chiffres correspondants sur dix mois sont : 8 253 en 2002, 9 405 en 2003 et 12 880 en 2004. Par ces éloignements d'étrangers, il faut entendre à la fois ceux interpellés sur le territoire métropolitain et faisant l'objet d'un arrêté de reconduite à la frontière, les expulsés et les interdits de territoire par décision judiciaire. Ces statistiques ne concernent que la métropole. Les chiffres de l'outre-mer font toujours l'objet d'une communication séparée, à l'occasion d'un bilan annuel. Ils sont évoqués au 2 ci-après. Sur les 12 880 étrangers en situation irrégulière éloignés de janvier à octobre 2004, 9 682 d'entre eux relevaient d'un arrêté préfectoral de reconduite à la frontière, ce qui représente, pour cette seule catégorie, une progression de 42 % par rapport à la même période de 2003. Cela témoigne de l'effort particulier qui a été demandé aux préfets sur cette catégorie d'éloignement. Sont également éloignés les étrangers interceptés lorsqu'ils tentent d'entrer sur le territoire et font l'objet d'une décision de non admission : ils représentent, au 31 octobre 2004, 11 524 personnes, soit une progression de 24,4 % par rapport à 2003. De même, les étrangers interpellés peu après leur passage de la frontière et dont la provenance peut être prouvée font l'objet d'une réadmission auprès du pays de provenance et y sont reconduits. Cette catégorie représente, sur les dix premiers mois de 2004, 10 109 personnes, soit une progression de 2,1 % par rapport à la même période de 2003. · La faiblesse des éloignements en métropole jusqu'en 2002 était due à de multiples facteurs : - nombreux obstacles juridiques ; - faiblesse du délai de rétention ; - manque de places en centres de rétention. L'augmentation du nombre d'éloignements à partir du milieu de l'année 2002, qui s'est confirmée et amplifiée en 2004, témoigne des efforts entrepris pour traiter ces causes. L'évolution des non admissions et des réadmissions est moins significative, dans la mesure où ces mesures dépendent plus directement de la pression migratoire et des mesures prises en amont pour la freiner ou l'endiguer. Des mesures telles que l'instauration de visas de transit aéroportuaire ou les efforts engagés par certains pays d'origine pour démanteler des officines locales contribuent à limiter le nombre de non admissions ou de réacheminements, alors qu'une vigilance accrue des services contribue, en sens inverse, à augmenter ce nombre. Il est donc difficile d'interpréter les statistiques des non admissions et réacheminements et il ne faut pas ajouter ces chiffres à ceux de l'éloignement des étrangers en situation irrégulière déjà installés sur le territoire français. · Les mesures prises depuis 2003 visent à créer les conditions d'une poursuite de l'augmentation des éloignements : - augmentation du nombre de places de rétention (dont l'effet ne s'est fait sentir que progressivement en 2004 et doit se poursuivre en 2005, ainsi qu'on le verra au III. ci-après) ; - effort accru auprès des consulats pour obtenir des laissez-passer. L'allongement du délai maximal de la rétention y concourt ; - organisation, au niveau central, d'une structure commune entre la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (dlpaj) et la direction centrale de la police aux frontières (dcpaf) pour assister les services locaux ; - organisation, au niveau territorial, de pôles de compétence d'éloignement pour mieux associer police, gendarmerie et préfectures ; - augmentation des moyens alloués à l'éloignement par la police aux frontières : l'unité nationale d'escorte et de soutien est passée de 100 à 150 fonctionnaires et doit être portée à 200 ; - effort accru de lutte contre les filières et les structures d'accueil de l'immigration irrégulière. Les résultats enregistrés cette année correspondent à une augmentation de moitié sur dix mois : 1 471 passeurs ou membres de filières ont été interpellés et ont été en général placés sous mandat de dépôt ou condamnés en comparution immédiate. 2. L'application déterminée de la loi outre-mer Le nombre des mesures d'éloignement prises outre-mer au cours des dix premiers mois de l'année a, lui aussi, connu une hausse sensible : + 55 % par rapport à la même période de 2003. La Guyane et Mayotte sont à l'origine de cette très forte progression, qui témoigne de la volonté du Gouvernement de traiter énergiquement les problèmes aigus qui s'y posent. Le rapporteur a été sensible aux dispositions prises outre-mer à la suite des mesures législatives qui ont renforcé les moyens juridiques de lutte contre l'immigration clandestine. a) Les moyens juridiques spécifiques dont le législateur a doté l'outre-mer · L'orpaillage clandestin en Guyane était la cause d'une immigration permanente. Il fallait décourager les commanditaires en rendant leurs pertes financières supérieures aux gains attendus. À cet effet, l'article 140 du code minier a été modifié par la loi d'orientation et de programmation pour la justice n° 2002-1138 du 9 septembre 2002 pour permettre au procureur de la République d'ordonner la destruction des matériels saisis. · La loi n° 2003-239 du 18 mars 2003 pour la sécurité intérieure a créé trois dispositifs : - les recours contre les arrêtés de reconduite à la frontière n'ont pas de caractère suspensif en Guyane et à Saint-Martin ; - les équipages de bateaux en situation de pêche illégale en Guyane font l'objet d'une mesure administrative d'éloignement vers leur pays d'origine ; - en Guyane encore, les contrôles d'identité par l'autorité administrative, déjà possibles dans la zone des 20 kilomètres le long des frontières, ont été étendus de part et d'autre de la route nationale 2 sur la commune de Régina, afin d'éviter que cette voie devienne une « route de l'immigration ». b) La lutte énergique contre l'immigration clandestine · En 2003, 12 496 reconduites effectives ont été effectuées à partir des départements d'outre-mer et de Mayotte : cela représente 48,2 % du total des éloignements réalisés sur le territoire de la République. Au cours des huit premiers mois de l'année 2004, la répartition par collectivité et département est la suivante : - Guadeloupe : 652 (649 en 2003) - Martinique : 283 (205 en 2003 ; + 38 %) - Réunion : 37 (18 en 2003 ; + 105 %) - Guyane : 3 750 (3 313 en 2003 ; + 13,2 %) - Mayotte : 5 940 (3 567 en 2003 ; + 66,5 %) · Le nouvel arsenal juridique a été complété par des moyens renforcés : en Guyane, cinq escadrons de gendarmerie mobile dont deux luttent contre l'orpaillage, création d'un poste de la police aux frontières (paf) de 60 hommes à Saint-Georges de l'Oyapock. Les 12 premiers policiers paf sont affectés sur la RN2. Les opérations « anaconda » contre l'orpaillage clandestin permettent de lutter avec efficacité contre l'immigration clandestine. La présence de la marine nationale (bateau de surveillance et commandos embarqués) permet d'accroître l'efficacité de la lutte contre la pêche illégale : en 2004, 33 bateaux de pêche ont été arraisonnés par la marine nationale. La signature d'un accord de réadmission avec le Surinam est intervenue hier, le 30 novembre, après le Brésil où une coopération active est développée avec la police fédérale dans la lutte contre l'orpaillage et l'immigration clandestins. · À Mayotte, un plan spécifique de lutte contre l'immigration a été engagé. Son enjeu est d'assurer la surveillance du bras de mer qui sépare Mayotte des trois îles des Comores : la distance de quelques dizaines de kilomètres permet à de simples barques (les « kwassa kwassa ») de traverser et d'entrer sur le territoire mahorais. Le plan de lutte se traduit par la titularisation de 149 policiers mahorais au 1er août 2004, y compris le renforcement de 30 ou 32 policiers de la paf ; par le renfort de bateaux : une brigade nautique de gendarmerie a été créée, deux bateaux de la paf, livrables en 2005, et une vedette des douanes sont en cours d'acquisition ou de construction. Enfin, seront installés deux radars financés par le ministère de l'Outre-mer, pour un montant de 1 million d'euros. II. - LES TEXTES D'APPLICATION DÉJÀ PARUS A. ASILE ET CONTENTIEUX : LES TEXTES D'APPLICATION AU SENS LARGE · Comme on l'a rappelé, la loi du 26 novembre 2003 était porteuse d'une réforme coordonnée avec celle modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, examinée au cours de la même période par le Parlement et promulguée le 10 décembre 2003. Ces deux volets ont retiré de l'ordonnance de 1945 les dispositions relatives à l'asile, qui y avaient été insérées par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998 relative à l'entrée et au séjour des étrangers en France et au droit d'asile, dite « loi Chevènement ». Du fait de la corrélation des régimes juridiques, le Gouvernement tend à compter les décrets « asile » parmi les textes d'application de la « loi immigration ». Deux décrets sont relatifs à la procédure de demande d'asile et à la réforme de l'ofpra : décrets n° 2004-813 du 14 août 2004 modifiant le titre III du décret n° 46-1574 du 30 juin 1946 réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France des étrangers et n° 2004-814 du 14 août 2004 relatif à l'Office français de protection des réfugiés et apatrides et à la Commission des recours des réfugiés. Ces décrets comprennent notamment des dispositions soumettant à agrément préfectoral les associations qui acceptent de domicilier auprès d'elles les demandeurs d'asile et permettant d'accélérer l'examen des demandes d'asile. Ces textes sont des composantes très importantes de la nouvelle politique relative aux étrangers. Mais, s'ils concourent à l'efficacité des mesures de la « loi immigration » du 26 novembre 2003, il s'agit de textes d'application d'une autre loi. · Les mêmes remarques valent pour les textes de procédure contentieuse, en particulier le décret simplifiant le contentieux des arrêtés préfectoraux de reconduite à la frontière, qui rend compétent le tribunal administratif du lieu de la rétention et non plus celui du département dans lequel l'arrêté a été pris (décret n° 2004-789 du 29 juillet 2004 relatif au contentieux des arrêtés de reconduite à la frontière et modifiant la partie réglementaire du code de justice administrative). Ce texte facilite l'exécution matérielle des éloignements par les services de police et de gendarmerie. Il en va de même pour le décret simplifiant et harmonisant le contentieux des arrêtés ministériels d'expulsion en transférant au tribunal administratif de Paris le jugement de la totalité des nouveaux recours : décret n° 2004-934 du 2 septembre 2004 relatif à la compétence territoriale des tribunaux administratifs pour les litiges relatifs aux décisions individuelles en matière de police et modifiant le code de justice administrative (partie Réglementaire). B. LES TEXTES D'APPLICATION AU SENS STRICT 1. Décret relatif à l'attestation d'accueil et à l'obligation d'assurance (article 7 de la loi) Article 5-3 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France Cet important décret, en date du 17 novembre 2004, a été publié au Journal officiel du 23 novembre 2004 : décret n° 2004-1237 du 17 novembre 2004 modifiant le décret n° 82-442 du 27 mai 1982 pris pour l'application des articles 5 et 5-1 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 modifiée relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France, en ce qui concerne l'admission sur le territoire français, et abrogeant le décret n° 99-1 du 4 janvier 1999 relatif à la motivation des refus de visas opposés aux étudiants étrangers. La rédaction de certaines dispositions de ce décret, très attendu par les maires, a nécessité que soient préalablement débattues et tranchées, entre les nombreux ministères concernés, plusieurs difficultés juridiques. On citera par exemple celle relative à la portée de l'obligation d'assurance au regard notamment de la récente décision du Conseil européen relative au régime de l'assurance voyage auquel sont désormais assujettis les ressortissants d'États tiers. Il a également été nécessaire de définir les champs géographiques concernés par les dispositions de l'article 3 de la loi portant sur les conditions d'agrément des compagnies d'assurance auxquelles devront souscrire les étrangers venant en France. Il s'agira des quinze pays signataires de la convention de Schengen du 19 juin 1990 ainsi que des pays avec lesquels la France a conclu une convention de sécurité sociale. Les pays du Maghreb ne feront pas l'objet d'une exception. Autres sujets débattus jusqu'à l'automne : l'encadrement des cas d'exonération de la production d'attestations d'accueil, l'appréciation de la notion de logement dans le cas de séjours temporaires de moins de trois mois, les moyens de maîtriser les risques de dérive financière pour l'assurance maladie. Le montant minimum couvert par la garantie de prise en charge médicale serait de 30 000 €, la charge pour l'assuré se situant, selon les situations individuelles, entre 80 et 300 € pour une période de couverture de quatre-vingt dix jours. La circulaire d'application des dispositions du décret relatif à l'attestation d'accueil a été diffusée dès la semaine suivante à l'ensemble des préfectures. Toutefois, pour des raisons logistiques tenant au plan de charge de l'Imprimerie nationale, les formulaires aux maires ne sont pas encore disponibles. Selon le ministère de l'Intérieur, ils ne le seront pas avant plusieurs semaines. Le rapporteur ne peut que juger regrettable ce nouveau contretemps. Il espère que l'apposition d'un « papillon » de mise à jour sur les anciens formulaires permettra au nouveau régime de validation par les maires de l'attestation d'accueil d'être mis en œuvre sans plus tarder. Du côté des postes consulaires également, ce texte est sensible. La procédure suppose chaque année l'envoi d'un total de trois millions d'enveloppes. Le ministère des Affaires étrangères estime ne pouvoir disposer des formulaires avant un délai de plusieurs mois. 2. Décret relatif à la perception du droit de timbre au profit de l'office des migrations internationales dans le cadre du nouveau dispositif de l'attestation d'accueil (article 7 de la loi) Article 5-3 de l'ordonnance de 1945. Lors de la demande de validation d'une attestation d'accueil, l'hébergeant acquitte désormais une taxe de 15 €, recouvrée comme en matière de droit de timbre. Sa perception était subordonnée à la publication préalable d'un décret. Celui-ci, préparé par le ministère de l'économie et des finances, a été publié au Journal officiel en date du 28 novembre 2004 : décret n° 2004-1285 du 26 novembre 2004 pris pour l'application de l'article 1635 bis-0 A du code général des impôts relatif à la taxe perçue au profit de l'Office des migrations internationales à chaque demande de validation d'une attestation d'accueil et modifiant l'annexe III au code général des impôts. Il se borne à renvoyer aux conditions de perception des autres taxes perçues au profit de l'omi, lesquelles sont ainsi prévues : « Les taxes sont acquittées au moyen de timbres mobiles d'un modèle spécial, dont l'administration assure la fabrication et la vente. Les dépenses relatives à l'impression, à l'approvisionnement et à la débite de ces timbres sont à la charge de l'office des migrations internationales et sont réglées par un prélèvement sur le produit des ventes. » Le rapporteur s'étonne que ce texte d'une simplicité et d'une brièveté exemplaires ait dû attendre un an jour pour jour pour être publié. 3. Arrêté fixant la liste des péages autoroutiers sur lesquels peuvent être organisés des contrôles (articles 10, 81, 85 de la loi) Article 8-2 de l'ordonnance de 1945. Les articles 10, 81 et 85 de la loi étendant la possibilité de procéder à des contrôles sur les autoroutes frontalières. Ils prévoient qu'un arrêté fixe la liste des péages autoroutiers situés au-delà d'une bande de 20 kilomètres le long de la frontière terrestre de la France avec les autres États parties à la convention de Schengen du 19 juin 1990, jusqu'où peuvent avoir lieu des contrôles destinés à rechercher et constater les infractions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers. Des dispositions identiques ont été insérées à cet effet dans les articles 8-2 de l'ordonnance du 2 novembre 1945, 78-2 du code de procédure pénale et 67 quater du code des douanes. Cet arrêté en date du 13 juillet 2004 a été publié au Journal Officiel du 23 juillet 2004 (page 13 208) (arrêté du 13 juillet 2004 pris en application des articles 10, 81 et 85 de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité). Il énumère les neuf péages suivants : Herquelinques (Pas-de-Calais) sur l'A 16/E 40 ; Fresnes-lès-Montauban (Pas-de-Calais) sur l'A 1/E 17 ; Thun-l'Evêque (Nord) sur l'A 2/E 19 ; Cluses (Haute-Savoie) sur l'A 40 ; Sainte-Hélène (Savoie) sur l'A 430 ; Beaumont (Meurthe-et-Moselle) sur l'A 4 ; Schwindratzheim (Bas-Rhin) sur l'A 4 ; Gye (Meurthe-et-Moselle) sur l'A 31 ; et Belfort-Fontaine (territoire de Belfort) sur l'A 36. 4. Décret relatif au fichier expérimental des demandeurs de visa (article 12 de la loi) Article 8-4 de l'ordonnance de 1945. Le décret définissant les conditions de l'expérimentation du fichier des demandeurs de visas vient d'être publié au Journal officiel du 26 novembre 2004 (décret n° 2004-1266 du 25 novembre 2004 pris pour l'application de l'article 8-4 de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France et portant création à titre expérimental d'un traitement automatisé des données à caractère personnel relatives aux ressortissants étrangers sollicitant la délivrance d'un visa). On rappellera pour mémoire que le fichier des demandeurs de visas, tel que prévu à l'article 12 de la loi du 26 novembre 2003, est appelé à s'intégrer dans le dispositif européen de base de données relatives aux visas (vis). Une expérimentation est donc indispensable, pour s'assurer à la fois de la pertinence des choix techniques envisagés et de la cohérence de ces choix avec les orientations européennes en ce domaine. Les spécifications techniques du projet européen ne sont pas toutes connues à ce jour. L'expérimentation sera conduite en premier lieu dans des points d'entrée aux frontières extérieures de l'« espace Schengen » : aéroports de Roissy, d'Orly, de Genève, postes aux frontières terrestres entre la France et la Suisse, aéroports de Lyon-Saint-Exupéry, de Marseille-Provence et port de Marseille-Joliette. Elle sera réalisée en second lieu dans six postes consulaires représentatifs. A noter que, pour faire suite au souhait des autorités chinoises, il serait prévu de ne pas mettre en place le dispositif expérimental à Shanghai. EXPÉRIMENTATION SUR LE RELEVÉ DES EMPREINTES
Ces postes ont été définis à la suite d'un rapport établi par un inspecteur général de l'administration et une ambassadrice au cours de l'année 2004. L'expérimentation devra permettre de tester les solutions techniques de recueil et de transmission des informations biométriques (photographie du visage, empreinte photographique de tous les doigts). Elle permettra également une évaluation des moyens matériels, humains et de transmission à concevoir, financer et mettre en place. Le coût d'un lecteur « multidoigts » devrait se situer entre 1 000 et 5 000 €. L'équipement des postes consulaires dotés d'un service de visas, actuellement au nombre de 212, impliquerait l'acquisition d'environ 600 lecteurs. Doit également être prévue l'acquisition des moyens de transmission des données à Paris, ainsi que celle des machines à programmer les « puces électroniques », porteuses de l'information, qui seront jointes aux passeports selon des modalités à définir. La conservation des informations devra être assurée durant deux ans pour les visas délivrés et cinq ans pour les refus - afin de prévenir les fraudes - et les visas de long séjour. Selon une information recueillie par le rapporteur, les États-Unis, pour un dispositif comparable de recueil et de transmission de l'information, ont engagé un financement de l'ordre de 10 milliards de dollars. Lors de la mise en place du dispositif pérenne et général, prévue à partir de la fin 2005, son financement budgétaire sera un enjeu majeur pour le ministère des Affaires étrangères. 5. Décret fixant par coordination l'autorité compétente pour prendre certaines décisions relatives à l'expulsion d'étrangers (article 37 de la loi) Article 25 bis de l'ordonnance de 1945. Dans le cadre de la réforme de la législation relative à l'expulsion et à l'interdiction du territoire, l'article 25 bis comportait diverses mesures de coordination concernant les cas d'urgence absolue et de nécessité impérieuse pour la sûreté de l'État ou la sécurité publique. Le décret confie au ministre de l'Intérieur la compétence pour prendre les décisions d'expulsion et pour désigner le pays vers lequel l'étranger sera éloigné. 6. Décret relatif à la procédure juridictionnelle applicable dans le cadre de la prolongation de la rétention administrative et du maintien en zone d'attente (articles 49 et 50 de la loi) Articles 35 bis et 35 quater de l'ordonnance de 1945. Ce décret réorganisant les voies de recours des étrangers retenus en vue de leur éloignement a été publié au Journal officiel du 18 novembre 2004 : décret n° 2004-1215 du 17 novembre 2004 fixant certaines modalités d'application des articles 35 bis et 35 quater de l'ordonnance n° 45-2658 du 2 novembre 1945 relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers en France. Par rapport à l'avant-projet préparé par la Chancellerie, il a été modifié pour tenir compte de la réserve exprimée par le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 2003-484 DC du 20 novembre 2003, concernant les pouvoirs du juge des libertés et de la détention lors de la prolongation de la rétention administrative. 7. Ordonnance portant adoption de la partie législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (article 92 de la loi) Déjà, dans le programme général de la Commission supérieure de codification pour la période 1996-2000, publié dans la circulaire du 30 mai 1996, figurait un « code de l'entrée, du séjour et du travail des étrangers », doté d'un champ très proche. Le caractère foisonnant de l'ordonnance de 1945, illustré par les dix paragraphes de son article 35 bis, rendait cette remise en ordre à la fois complexe à réaliser et d'autant plus nécessaire. L'article 92 de la loi du 26 novembre 2003 a habilité le Gouvernement « à procéder, par ordonnance, à l'adoption de la partie Législative du code de l'entrée et du séjour des étrangers en France ». Cette habilitation était valable durant douze mois, à compter de la promulgation, soit au plus tard le 27 novembre. La méthode de la codification à droit constant, retenue en France, consiste à regrouper, selon un plan ordonné et cohérent, des normes jusqu'alors dispersées, sans leur apporter d'autres modifications que celles de forme, entraînées par leur réunion ou celles imposées par le respect de la hiérarchie des normes. Comme tous les autres codes déjà publiés, le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile répond à l'objectif d'intelligibilité et d'accessibilité du droit, comme l'a jugé le Conseil constitutionnel dans sa décision n° 99-421 DC du 16 décembre 1999. Le projet de code a été soumis à la Commission supérieure de codification le 17 juin 2004, puis au Conseil d'État le 18 novembre 2004. L'ordonnance a été adoptée en Conseil des ministres le 24 novembre 2004 et publiée le lendemain au Journal officiel. Sur le plan juridique, codifier, c'est édicter à nouveau et abroger les dispositions d'origine. Ainsi l'article 4 de l'ordonnance abroge plusieurs textes, dont l'ordonnance de 1945 et la loi de 1952 relative au droit d'asile. L'article 5 prévoit, pour leurs dispositions à caractère réglementaire, que leur abrogation n'interviendra qu'à compter de la publication des dispositions réglementaires du code. L'entrée en vigueur du nouveau code sera différée de trois mois afin de permettre aux praticiens du droit des étrangers et du droit d'asile de se familiariser avec les nouvelles numérotations des dispositions législatives
Le code régira l'entrée et le séjour en France métropolitaine, dans les départements d'outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. C'est, en revanche, sur l'ensemble du territoire de la République qu'il régira l'asile. Son plan, beaucoup plus rationnel que l'ordonnance de 1945 dans son état actuel, est au fond assez proche de celui de la circulaire du 20 janvier. Il comporte huit livres d'importance inégale : - I : dispositions générales applicables aux étrangers et aux ressortissants de certains États (Union européenne, États parties à l'accord sur l'Espace économique européen, Suisse) ; - II : l'entrée en France : conditions d'admission (documents exigés, refus), zones d'attente (maintien, prolongation, droits des étrangers maintenus, sortie) ; - III : le séjour en France (titres, conditions de circulation et d'exercice d'une activité professionnelle, aide au retour volontaire) ; - IV : le regroupement familial ; - V : les mesures d'éloignement (reconduite à la frontière, expulsion, peine d'interdiction du territoire, rétention) ; - VI : contrôles et sanctions ; - VII : le droit d'asile (généralités, l'ofpra, la commission de recours des réfugiés, les dispositions applicables dans les diverses collectivités d'outre-mer) ; - VIII : dispositions communes et transitoires. C'est maintenant la partie réglementaire du nouveau code qu'il importe d'adopter rapidement, en vue d'assurer le respect de l'objectif constitutionnel d'accessibilité du droit. 8. Ordonnance portant adoption des mesures nécessaires pour adapter les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte (article 95 de la loi) · Le paragraphe I de l'article 95 habilite le Gouvernement, au cours de « l'année de la promulgation de la loi », à adapter par ordonnance les dispositions de la loi en Polynésie française, en Nouvelle-Calédonie, dans les îles Wallis et Futuna et à Mayotte, et à en tirer les conséquences sur l'ensemble du territoire de la République. Son paragraphe II comporte une habilitation analogue pour l'actualisation des dispositions relatives à l'entrée et au séjour des étrangers dans les Terres australes et antarctiques françaises. · Plutôt que de procéder par la voie de cinq textes distincts, le Gouvernement a choisi d'élaborer une ordonnance unique pour la Polynésie française, la Nouvelle-Calédonie, les îles Wallis et Futuna, Mayotte et les Terres australes et antarctiques françaises. Adoptée par le Conseil des ministres le 24 novembre 2004, elle a été publiée au Journal officiel le 25 novembre 2004, comme celle fondée sur l'article 92. Cette ordonnance, qui comprend 143 articles, étend dans ces collectivités d'outre-mer les dispositions contenues dans la loi du 26 novembre 2003 en les adaptant afin de prendre en compte le contexte local de l'immigration irrégulière et la répartition des compétences entre l'État et les collectivités ainsi que le droit spécifique local. L'ordonnance renforce les moyens juridiques de la lutte contre l'immigration irrégulière (utilisation des fichiers relatifs aux empreintes digitales, lutte contre les mariages de complaisance ou contraints, sanctions contre les passeurs et les transporteurs). Elle réforme également les règles relatives à la rétention administrative et à l'exécution des mesures d'éloignement. S'agissant du droit au séjour, l'ordonnance étend dans ces collectivités d'outre-mer les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 relatives aux conditions de délivrance de certains titres, notamment en ce qui concerne l'intégration républicaine et la connaissance de la langue française. · Au îles Wallis et Futuna, trois adaptations principales ont été opérées : - l'article 22 bis de l'ordonnance de 1945 n'a pas été étendu. Le recours contre un arrêté de reconduite à la frontière n'est pas suspensif ; - la commission du titre de séjour n'existe pas à Wallis et Futuna ; - la carte de séjour temporaire délivrée dans une autre collectivité d'outre-mer ou en métropole ne donne pas le droit d'entrer sur le Territoire. · En Polynésie française : - la carte de séjour temporaire délivrée ailleurs ne donne pas le droit d'entrer en Polynésie française ; - la carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » est délivrée dans un nombre de cas moindre qu'en métropole ; - le recours contre un arrêté de reconduite à la frontière n'est pas suspensif ; - l'exercice par les étrangers d'une activité professionnelle peut être soumis à des restrictions par des « lois du pays », conformément aux règles organiques. · Les principales adaptations prévues à Mayotte sont les suivantes : - la carte de séjour temporaire délivrée dans un autre département d'outre-mer ou collectivité d'outre-mer ne donne pas le droit d'entrer à Mayotte ; - le recours en matière de reconduite à la frontière est non suspensif ; - le groupement familial entrera en vigueur en 2010 au lieu de 2006 ; - s'agissant des délais de rétention, la présentation au juge des libertés et de la détention est prévue après cinq jours, au lieu de deux en métropole. · En Nouvelle-Calédonie, les adaptations ont porté en particulier sur les points suivants : - l'absence de l'assistance du maire par l'omi dans la procédure d'examen de l'attestation d'accueil ; - les titres de séjour délivrés dans un département ou une collectivité d'outre-mer ne confèrent pas le droit d'entrer et de séjourner en Nouvelle-Calédonie ; - la saisine du juge des libertés n'est obligatoire qu'au bout de trois jours en dehors de la Grande Terre (au lieu de 48 heures en métropole) pour les personnes faisant l'objet d'une expulsion ou d'une reconduite à la frontière ; - le recours contre un arrêté de reconduite à la frontière n'est pas suspensif. L'article 22 bis de l'ordonnance de 1945 n'a pas été étendu ; - l'autorisation d'exercer une activité professionnelle est accordée par le gouvernement de la Nouvelle-Calédonie ; - pour le regroupement familial, l'étranger doit séjourner au moins deux ans en Nouvelle-Calédonie, au lieu d'un an en métropole. III. - LES TEXTES EN COURS D'ÉLABORATION A. LES TEXTES QUI NE CONDITIONNENT PAS L'ENTRÉE EN VIGUEUR DE LA LOI 1. Décret modifiant le décret du 30 juin 1946, réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France (articles 8, 14, 19, 20 et 21 de la loi) Le projet de décret du ministère de l'Intérieur a été transmis officiellement le 22 novembre au ministère des Affaires étrangères, au ministère de l'Emploi, du travail et de la cohésion sociale et au ministère de l'Éducation nationale. Il est rappelé que les dispositions de la loi du 26 novembre 2003 relative au séjour des étrangers en France sont, pour l'essentiel, d'application immédiate. La condition d'intégration pour l'accès à la carte de résident, les nouvelles conditions de fond ou de délai applicables à la délivrance de certains titres de séjour en vue de mettre en échec divers détournements de procédure sont, en particulier, d'ores et déjà en vigueur. Les seules dispositions soumises à la publication préalable du décret sont celles de l'article 15 : voir partie B. ci-après. Par ailleurs, pour l'application de la loi du 10 décembre 2003 relative à l'asile, les modifications nécessaires au décret du 30 juin 1946 ont déjà été apportées, s'agissant du droit au séjour des demandeurs d'asile, par le décret n° 2004-813 du 14 août 2004. 2. Décret modifiant le décret du 11 mars 1994 réglementant les conditions d'entrée et de séjour des ressortissants d'Etats membres de la Communauté européenne bénéficiaires de la libre circulation des personnes (article 14 de la loi) Article 9-1 de l'ordonnance de 1945. Ce texte, élaboré par le ministère de l'Intérieur, est en cours de validation et sera très prochainement transmis de façon officielle aux ministères concernés. Pour mémoire, la dispense de l'obligation de détenir un titre de séjour dont bénéficient les ressortissants communautaires et les citoyens suisses dans les conditions prévues par la loi du 26 novembre 2003 est entrée en vigueur en même temps que cette loi. Ce décret a donc seulement pour objet d'en organiser la délivrance sur demande à certains étrangers communautaires. 3. Décret « 20 bis », relatif aux conditions de transmission des documents de voyage et des visas par voie numérique par les transporteurs, en vue de leur ouvrir le bénéfice d'une minoration d'amende (article 27 de la loi) Article 20 bis de l'ordonnance de 1945. La mise au point de ce décret s'est heurtée à deux séries de difficultés. Il convient d'une part de définir sur un plan technique les spécifications des systèmes adaptées à la transmission sécurisée d'une grande quantité de données. Il s'agit d'autre part de veiller à la compatibilité juridique du dispositif issu de la loi du 26 novembre 2003, tant avec celui découlant de la directive européenne n° 2004-82-CE du Conseil du 28 avril 2004, concernant les obligations des transporteurs de communiquer les données relatives aux passagers, qu'avec les recommandations de l'Organisation de l'aviation civile internationale (oaci) en cours d'élaboration en la matière. Pour ces motifs, la publication du décret n'a pu intervenir à ce jour. Sur le fond, on notera que les dispositions législatives en vigueur permettent d'ores et déjà à l'administration de moduler le montant de l'amende due par les transporteurs, en fonction notamment des diligences que ceux-ci mettent en œuvre pour l'identification des voyageurs se trouvant en situation irrégulière au regard des conditions d'entrée sur le territoire. 4. Décret relatif à la protection temporaire (article 44 de la loi) Article 32 de l'ordonnance de 1945. La transposition de la directive européenne relative à la protection temporaire est, pour l'essentiel, assurée par la loi du 26 novembre 2003. Son article 44 permettrait d'ores et déjà, s'il y avait lieu, la mise en œuvre d'une décision communautaire en ce domaine, comme le souligne le ministère de l'Intérieur : la directive régit dès à présent les relations entre États membres. Le projet de décret devrait être prochainement achevé par les services de ce ministère. 5. Décret relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente (articles 49, 51 et 53 de la loi) Articles 35 bis, 35 quater et 35 octies de l'ordonnance de 1945. Le décret relatif à la rétention administrative et aux zones d'attente comportera d'importantes dispositions relatives notamment: - aux normes applicables à la construction et à l'aménagement des centres de rétention, compte tenu des dispositions de l'article 35 septies de l'ordonnance, qui permet la passation de marchés globaux de conception et de réalisation ; - à la définition des langues dans lesquelles doivent être rédigés les documents décrivant les droits des étrangers placés en rétention, disposition initialement prévue par arrêté (article 49 de la loi) ; - aux actions d'accueil, d'information et de soutien dont bénéficient les étrangers en rétention ; - aux conditions dans lesquelles, à titre expérimental, l'État peut passer des marchés publics avec des sociétés privées pour le transport de personnes retenues en centres de rétention ou maintenues en zone d'attente, (article 53 de la loi) ; - plus généralement, aux conditions d'exercice des droits des personnes retenues et à la gestion des centres de rétention. Les textes relatifs à la rétention administrative et aux zones d'attente concernent non seulement le ministère de l'Intérieur mais aussi, à titre principal, le ministère du Travail, de l'emploi et de la cohésion sociale, la Chancellerie et le ministère de la Défense. Une concertation interministérielle a, dans ces conditions, été engagée mais n'a pas encore abouti à ce jour, en raison de la complexité et de l'étendue des sujets à traiter. Les textes applicables doivent en effet être revus et complétés substantiellement, non seulement pour la pleine application des dispositions nouvelles issues de la loi du 26 novembre 2003, mais aussi et de façon plus générale, pour améliorer les conditions de gestion et d'organisation de ces locaux, dans le cadre de procédures d'une particulière sensibilité. Avant d'envisager la publication des nouveaux textes, il est apparu nécessaire de disposer d'un état complet de la situation des lieux de rétention et zones d'attente. Tel a été l'objet du rapport rendu au cours de l'été 2004 par une mission conjointe de l'inspection générale de l'administration et de l'inspection générale des affaires sociales. Dans le même temps, le ministère de l'Intérieur a relancé les programmes de réfection et de construction dans les centres de rétention et zones d'attente et engagé, au plan technique, la réflexion relative à l'élaboration des futures normes applicables en matière d'hébergement, de restauration et, plus généralement, d'accès aux diverses prestations. Afin d'approfondir et de compléter cette réflexion, une mission spécifique a été confiée à un préfet depuis le mois de novembre.
Il convient de rappeler, comme l'indique clairement la circulaire en date du 20 janvier 2004 du ministre de l'Intérieur aux préfets, que l'essentiel des dispositions législatives concernant le nouveau régime de la rétention sont d'application immédiate, notamment celles relatives à la durée de rétention et aux modalités de sa prorogation, aux droits des étrangers retenus et aux conditions de dépôt d'une demande d'asile. B. LES TEXTES PRÉALABLES À L'APPLICATION DE LA LOI 1. Décret relatif aux fichiers des attestations d'accueil des communes (article 7 de la loi) La Commission nationale de l'informatique et des libertés a été saisie du projet de texte le 30 septembre 2004. Dès que son avis aura été communiqué au ministère de l'Intérieur, le Conseil d'État en sera à son tour saisi. 2. Décret relatif au « fichier des non admis » (article 11 de la loi) Article 8-3 de l'ordonnance de 1945. Préalablement à la publication de ce décret, il a été jugé opportun de procéder à une analyse approfondie des conditions de gestion du futur fichier au regard de l'organisation actuelle du contrôle des frontières extérieures, notamment à l'aéroport de Roissy. A la demande des services du Premier ministre, une étude interministérielle a été engagée au cours du premier semestre 2004 en vue d'améliorer l'efficacité de ces contrôles ainsi que des procédures successivement appliquées aux étrangers pendant la durée et à l'issue des placements en zone d'attente. Cette étude, aujourd'hui achevée, sera prochainement transmise aux services du Premier ministre par le cabinet du ministre de l'Intérieur. La mise en œuvre de ce fichier implique en effet que soient précisément définies, au plan juridique et technique, les étapes de ces procédures, compte tenu en particulier de leur imbrication avec les prises d'empreintes digitales prévues par le règlement communautaire eurodac. Plus généralement, et afin de garantir la cohérence des futurs dispositifs, les spécifications techniques d'un tel fichier ne peuvent être définies indépendamment des décisions rendues ou restant à prendre, notamment à l'échelle européenne, en matière de biométrie. 3. Dispositions du décret modifiant le décret du 30 juin 1946, réglementant les conditions d'entrée et de séjour en France (article 15 de la loi) Ainsi qu'il a été indiqué au A ci-avant, l'essentiel des dispositions du décret modifiant le grand décret de 1946 ne conditionnent pas l'application de la loi. Seule la mise en œuvre de l'article 15, relatif aux conditions de délivrance d'une carte de séjour temporaire aux étrangers scolarisés ou étudiants en France, reste en attente de la publication de ce décret. Le projet en a été officiellement transmis par le ministère de l'Intérieur aux trois autres ministères concernés le 22 novembre dernier, une fois publiés les décrets les plus urgents. 4. Décret relatif à la commission médicale régionale compétente pour connaître de la situation des étrangers malades (article 17, 6e alinéa, de la loi) Article 12 bis de l'ordonnance de 1945. En réponse aux questions du rapporteur, les services du ministère de l'Emploi, du travail et de la cohésion sociale, chargé d'élaborer le projet de décret, ont apporté les précisions suivantes : « Le projet de décret a fait l'objet de discussions avec les services du ministère de la santé pour établir la composition et les missions de la nouvelle commission notamment sur deux points : La rédaction même de la loi, qui indique que la commission convoque l'étranger malade, alourdit la procédure, notamment quand ce n'est pas le diagnostic sur l'état de santé de l'étranger qui est en cause mais plutôt la durée des soins nécessaires qui impose au misp compétent de prendre conseil auprès de la commission. La convocation systématique de la personne dans ces cas est inutile et alourdit les frais et les temps de fonctionnement, avec un risque de blocage du fonctionnement de la commission. Le lien avec la refonte de la circulaire relative à l'application de l'article 12 bis-11°, sur laquelle le ministère de la Santé souhaite que soit intégré un point particulier sur les personnes atteintes du sida. Ce point a nécessité des arbitrages entre cabinets afin de ne pas retarder l'élaboration du décret en le liant à un accord sur le texte de la circulaire. Le ministère de l'Intérieur a été consulté sur le projet du décret le 9 septembre et a répondu le 19 octobre, en proposant des modifications. Par ailleurs, le ministère de la Santé ayant souhaité élargir les consultations : - le Conseil national de l'ordre des médecins a répondu le 7 octobre ; - l'Observatoire du droit à la santé des étrangers le 11 octobre. Ces consultations ont produit des propositions dont il est nécessaire de discuter avec les services du ministère de la santé car toutes ne nous semblent pas pouvoir être retenues. La dernière mouture du projet de décret sera prochainement élaborée après une dernière discussion sur ces points de divergence et les ministères co-signataires seront re-sollicités pour avis avant saisine du Conseil d'État au mois de décembre. » Ces explications illustrent les péripéties liées à une concertation interministérielle conduite sans véritable « chef d'orchestre » extérieur. 5. Décret relatif à la procédure de consignation de l'amende (3° de l'article 27 de la loi) Article 20 bis de l'ordonnance de 1945. La concertation interministérielle engagée en vue de l'élaboration de ce texte sera prochainement achevée, sous la responsabilité du ministère des finances. A noter que ce texte sera l'un des seuls à ne pas être soumis au contreseing du ministre de l'Intérieur. 6. Décret relatif aux modalités d'exécution d'une décision d'éloignement prise par un État membre de l'Union Européenne, concernant un étranger non ressortissant d'un État de l'Union (article 39 de la loi) Article 26 bis de l'ordonnance de 1945. Le projet de décret est aujourd'hui encore en cours de validation au sein des services du ministère de l'Intérieur. 7. Décret modifiant le décret du 6 juillet 1999 relatif au regroupement familial des étrangers (article 42 de la loi) Article 29 de l'ordonnance de 1945. La concertation interministérielle est achevée. Le Conseil d'État, saisi du projet de décret par le ministère de la Cohésion sociale, a examiné le texte en section sociale le 30 novembre 2004. La publication paraît donc possible rapidement. Le calendrier d'élaboration du décret a obéi au cheminement ci-après, selon les explications de la Direction de la population et des migrations (dpm) : - L'avant-projet de décret a été rédigé en février et mars 2004. - Il a été soumis à une quinzaine de préfectures, qui, après consultation des maires, ont rendu leurs avis au début mai 2004. - Deux réunions de concertation avec l'ensemble des services concernés par la procédure de regroupement familial ont été tenues fin avril 2004 à la dpm. Une quarantaine de personnes ont alors pu s'exprimer, notamment sur l'implication nouvelle des maires. - Le projet définitif de décret a été transmis le 16 juin 2004 aux différents ministères contresignataires (Finances, Intérieur, Affaires étrangères, Santé et Outre-mer) et aux ministères concernés (Logement et Justice). Les avis des ministères contresignataires ont été rendus entre le 30 juin et le 30 août 2004. - Le projet définitif de décret intégrant les modifications demandées par les ministères contresignataires a été transmis au Conseil d'État le 5 octobre. - Le rapporteur du Conseil d'État a réuni les commissaires du Gouvernement le 17 novembre et le projet devait être examiné par la section sociale le 30 novembre 2004. En parallèle, la dpm prépare un projet de nouvelle circulaire sur les procédures nouvelles du regroupement familial et, avec l'omi, prépare les nouvelles annexes portant notamment sur les divers documents et formulaires nécessaires. 8. Décret relatif aux conditions d'inscription et de révocation des interprètes traducteurs sous l'autorité du procureur de la République (articles 49, 51 et 53 de la loi) Article 35 sexies de l'ordonnance de 1945. Le projet de décret est élaboré par le ministère de la justice et devrait être très prochainement transmis au ministère de l'Intérieur. La gestion « déconcentrée » des listes d'interprètes était la principale contrainte pour sa rédaction. 9. Décret relatif à la commission nationale de contrôle des centres et locaux de rétention et des zones d'attente (article 54 de la loi) Article 35 nonies de l'ordonnance de 1945. Le projet de décret est rédigé. Il sera publié en même temps que le décret relatif à la rétention et aux zones d'attente. 10. Décret modifiant le décret n°93-1362 du 30 décembre 1993 : dispositions relatives à l'acquisition de la nationalité française par décret ou par déclaration (articles 64, 65, 66, 70 et 72 de la loi) Articles 21-2 et 26-4 du code civil pour l'acquisition de la nationalité par mariage et articles 21-24 et 21-24-1 en ce qui concerne l'acquisition de la nationalité par décret. Ce projet soulevait la question délicate de son éventuelle mention d'applicabilité outre-mer. Le ministère de l'Outre-mer ne le considérant pas comme une « loi de souveraineté », d'application immédiate sur tout le territoire national, préconisait une mention expresse pour l'outre-mer. Le Conseil d'État devait se rallier au point de vue du ministère de la Justice et se dispenser de mention expresse. Le projet de décret a été examiné par le Conseil d'État en section le 12 octobre 2004 et en assemblée générale le 18 novembre. La procédure de contreseing interministériel est en cours. 11. Décret pris pour l'application des articles 47 et 170-1 du code civil : opposabilité des actes de l'état-civil étrangers (article 73 de la loi) Article 47 du code civil. À l'issue d'une concertation étroite entre les services de la Chancellerie et, notamment, ceux du ministère de l'Intérieur, le projet de décret a été officiellement communiqué par le cabinet du Garde des Sceaux au cabinet du ministre de l'Intérieur. La direction des libertés publiques et des affaires juridiques, compétente, l'a reçu le 9 novembre 2004. Le ministère de l'Intérieur étant d'accord avec la rédaction proposée, le Conseil d'État devrait être saisi prochainement. Après expertise auprès des services du Quai d'Orsay, il n'est pas apparu nécessaire de procéder à la renégociation des très nombreuses conventions bilatérales dispensant de légalisation, ce qui aurait été une grave source de retard dans l'application de l'article 73. La mesure a pour effet de centraliser au parquet de Nantes l'ensemble des saisines en vue de la vérification des actes de l'état-civil faits en pays étranger. Le procureur de la République de Nantes étant responsable à la fois des vérifications d'authenticité et, s'il le juge nécessaire, de toute investigation utile, l'affectation de moyens nouveaux était un préalable à la mise en œuvre de l'article. C'est donc à juste titre que cette application a été différée au début de l'année 2005, le temps que soit opérationnel le dispositif pour lequel trois magistrats et cinq greffiers ont pris leurs fonctions au cours de l'été 2004. Chaque mois, le procureur de la République vient rendre compte à la Chancellerie de l'évolution du dispositif de traitement et de sa capacité à faire face à ses nouvelles compétences. Le rapporteur approuve pleinement cette démarche réaliste. Pour fixer l'ordre de grandeur de la charge de travail prévisible, il convient de préciser que 1 063 signalements de mariage frauduleux ont été effectués en 2003 dans les postes consulaires français. 12 et 13. Décrets relatifs aux commissions chargées d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane et à La Réunion (articles 93 et 94 de la loi) Ces décrets ont pour objet de définir les modalités d'organisation et de fonctionnement des nouvelles commissions respectivement chargées d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane et vers La Réunion ainsi que de proposer les mesures d'adaptation nécessaires. L'article 93 prévoyait que la première réunion de la commission relative à la Guyane serait convoquée au plus tard six mois après la publication de la loi. Plus d'une année sera finalement nécessaire. La ministre de l'Outre-mer a accordé la priorité au renforcement des moyens de lutte contre l'immigration clandestine, avec les résultats probants évoqués au I ci-avant. Ses services ont par ailleurs dû élaborer l'ordonnance prévue par l'article 95 de la loi du 26 novembre. S'agissant des décrets prévus par les articles 93 et 94, il reste au Gouvernement à arbitrer entre une commission de format réduit, proposée pour la Guyane, et une composition élargie, préconisée par les autorités consultées à la Réunion. Le souhait du ministère de l'Outre-mer est en effet d'harmoniser ces commissions. Dans ces conditions, le rapporteur estime que leur mise en place doit intervenir à bref délai. Le suivi de l'application de la « loi immigration », un an après sa promulgation, permet de tirer des enseignements de portée générale. 1. Des délais nullement exceptionnels Les ordonnances et principaux décrets d'application auront été publiés en novembre et décembre 2004, soit de onze à treize mois après la promulgation de la loi. Ces délais n'ont rien d'exceptionnel en cette matière, comme le montrent les précédents. Ainsi, pour prendre un exemple pas trop récent, les dispositions de l'article 20 de la loi du 2 août 1989 concernant le régime de la rétention administrative ont attendu le 12 novembre 1991 pour faire l'objet d'un décret d'application. Une partie des dispositions majeures de la loi étaient directement applicables. Parmi les autres, ce sont les textes les plus importants qui ont été mis en chantier par priorité. Parmi les textes encore inachevés, la plupart sont rédigés en quasi-totalité. 2. L'application de la loi n'est pas seulement la rédaction de textes, mais une volonté d'agir La part des mesures directement applicables était prépondérante dans ce texte comme dans bien d'autres. Son application se situe donc en premier lieu sur le terrain de l'action quotidienne de l'État. Le rapporteur a constaté que, pour répondre à la volonté politique du législateur, les moyens humains et matériels ne sont pas moins importants que les actes réglementaires. Le cas de l'outre-mer est éclairant. Un an après, sont toujours attendus les décrets fixant la composition des commissions chargées d'apprécier les conditions d'immigration en Guyane et à La Réunion. Le Gouvernement doit encore arbitrer sur le principe d'une formation soit nombreuse, soit resserrée. Or, l'article 93 de la loi dispose que la première de ces commissions devait être convoquée au plus tard six mois après la publication de la loi. Pourtant, le bilan du ministère de l'Outre-mer est clairement positif. L'ordonnance relative aux conditions d'entrée et de séjour des étrangers dans les collectivités d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie et dans les terres australes, forte de 143 articles, est sortie in extremis, mais dans les temps. Plus encore, le rapporteur a été frappé de la détermination mise à lutter sur le terrain contre l'immigration clandestine, que ce soit en Guyane ou à Mayotte. Moyens matériels nouveaux, mobilisation des forces de l'ordre, nouveaux instruments juridiques : la loi du 26 novembre est bel et bien appliquée outre-mer et ses résultats en attestent. Ils sont à la hauteur de l'augmentation de moitié des mesures d'éloignement opérées depuis le début de l'année sur l'ensemble du territoire de la République. De même, le rapporteur a été sensible au fait que le ministère de la Justice ait tenu à disposer du personnel nécessaire préalablement à la publication du décret portant application des nouvelles règles centralisant au parquet de Nantes la vérification de l'authenticité des actes de l'état-civil étrangers. Trois postes de magistrats et cinq postes de greffiers ayant été créés et pourvus au service de l'état-civil de Nantes, les nouvelles règles bénéficieront d'une véritable application pratique. 3. Les facteurs défavorables à l'application rapide de la loi Quels sont les facteurs de lenteur dans l'élaboration des textes d'application ? · Elle suppose de définir des procédures de décision, des circuits administratifs, des autorités de gestion dotées des moyens nécessaires. Il en est ainsi de la validation par les maires des attestations d'accueil, instaurée - à juste titre - par l'article 7 de la loi. Ce nouveau volet de la procédure marque un progrès indispensable ; mais, du point de vue de l'élaboration des décrets, elle occasionne des délais de mise au point. Première source de délais : définir les modalités de gestion par les maires du traitement automatisé des demandes de validation suppose une concertation préalable approfondie et la consultation de la cnil. Seconde source : les services déconcentrés de l'État, qui avaient déjà du mal à tenir l'objectif de délivrance des attestations d'accueil dans le délai de six mois, sont invités à un effort de productivité pour compenser le « créneau » d'un mois prévu pour la validation. La mise en place de règles de fonctionnement réalistes suppose des consultations plus longues et plus nombreuses (en particulier auprès d'un certain nombre de préfectures) que la simple mise à jour de l'existant. · Pourtant, l'innovation est pour l'État un devoir, à un triple titre. C'est une obligation : - juridique, liée au principe d'adaptation du service public, qui a valeur législative ; - politique, car l'État doit prendre ses responsabilités en maîtrisant les facteurs de la démographie et en luttant contre l'immigration clandestine ; - sociale : il lui appartient de faire évoluer des techniques de gestion, faute de quoi il est condamné à subir le changement. Les textes d'application sont plus longs à mettre au point, puis à mettre en œuvre lorsque les innovations juridiques se doublent d'innovations techniques. L'intégration des données biométriques, c'est-à-dire des photos et des empreintes digitales, au fichier des demandeurs de visas, prévue par l'article 12, doit passer par une phase expérimentale dans une demi-douzaine de consulats, afin de tester des solutions techniques (intégration d'une « puce » électronique sous l'actuelle vignette de visa ? carte à puce séparée insérée dans le passeport ?) ainsi que les modalités de recueil et de transmission des données. De plus, l'innovation est porteuse de coûts : après la période expérimentale de l'article 12, il faut prévoir l'acquisition de quelque 600 lecteurs d'empreintes « multidoigts », sans compter les machines destinées à programmer les puces, ni les moyens de transmissions. La charge budgétaire considérable qui en résultera ne pourra que gêner l'équipement rapide de nos postes consulaires. c) La coordination interministérielle sans pilotage On pourrait dire plaisamment, d'un mot, que pour ralentir la mise en application d'un texte, il faut beaucoup d'« interministériel ». Sur la « loi immigration » une bonne demi-douzaine de ministères et plusieurs instances consultatives étaient associées à l'élaboration des textes réglementaires. Comme le rapporteur en a fait l'expérience, l'organisation interministérielle a clairement révélé des lacunes qui tiennent à l'organisation et non aux hommes. - Absence d'une instance de pilotage : le ministère de l'Intérieur était chef de file sur une partie seulement des articles de la loi. Sur les autres dispositions, après avoir saisi les ministères « porteurs », il perdait tout rôle d'initiateur et n'était pas chargé du suivi. La situation d'isolement du ministère de l'Outre-mer apparaît à cet égard caricaturale : le rapporteur a eu la conviction de connaître le degré d'avancement de ses travaux avant les autres membres du Gouvernement. Un organisme a vocation à assurer pleinement un rôle de coordination et de suivi des textes d'application : le Secrétariat général du Gouvernement, parce qu'il est interministériel et qu'il assure une fonction identique avant le vote de la loi. - Défaut de programmation opérationnelle : il conviendrait que, dès le vote de la loi, le Secrétariat général du Gouvernement recueille - voire négocie - avec les ministères concernés leurs engagements quant à l'élaboration des actes réglementaires et des circulaires ainsi qu'à la mise en place de leurs moyens opérationnels. Un tableau de programmation rythmé par quelques étapes permettrait de suivre la réalisation des engagements et d'expliquer les retards constatés. La publication in extremis des ordonnances de codification et d'adaptation outre-mer, l'avant-veille de l'expiration du délai d'habilitation, montre la valeur mobilisatrice des « clauses de rendez-vous ». - Insuffisante responsabilité des chefs d'administration : chaque ministre a ses priorités, que les directeurs d'administration centrale se doivent, par fonction, de privilégier. Pour autant, il convient d'assurer des mécanismes d'alerte pour mobiliser les administrations sur les priorités gouvernementales, hors de leur domaine usuel de compétences. La loi organique relative aux lois de finances doit y contribuer, en conduisant les responsables de programme à s'expliquer sur leurs retards dans l'élaboration des textes ou la production de leurs avis. 4. Le Parlement peut jouer un rôle d'aiguillon irremplaçable · Dans l'exercice de sa fonction législative, lors de l'adoption de la loi, le Parlement doit, quand il a le choix, préférer : - les lois simples et d'application directe (soit immédiate, soit différée) ; - les lois courtes ; - les lois à caractère prioritaire, qui seront financées sur des budgets prioritaires ; - les lois qui clarifient les responsabilités des acteurs. Il va de soi que ces priorités devraient aussi inspirer le Gouvernement dans l'élaboration des projets de loi. · S'agissant de sa fonction de contrôle, pour les raisons qui ont été précédemment exposées, une autorité de suivi externe aux ministères est nécessaire, sans nullement porter atteinte aux prérogatives dévolues au pouvoir réglementaire. - Les procédures de questions sont un instrument utile pour dialoguer avec les ministères. Mais c'est un outil atomisé et politiquement peu incitatif : la « loi immigration » montre qu'il faut une vision de synthèse et une pression forte. - Dès lors, l'implication des rapporteurs est une solution naturelle, qui trouve un cadre très bienvenu dans la nouvelle procédure de notre Règlement. La publication de rapports est de nature à surmonter les réticences compréhensibles des ministères à s'expliquer sur les difficultés d'élaboration des textes d'application. Le rapport est également le moyen de disposer d'une vision d'ensemble que le Gouvernement lui-même n'est pas toujours en mesure d'assurer. - Six mois, puis un an se révèlent comme de bonnes échéances pour évaluer la mise en application des lois. Dans le cas de textes lourds et complexes, le rendez-vous réaliste pour un bilan complet peut être pris sur une année. - Il appartiendra au pouvoir exécutif de jouer le jeu du dialogue et de la transparence sur l'application des lois que le Parlement a votées. Pour l'heure, l'information reste difficile à mobiliser, comme le rapporteur en fait l'expérience depuis de nombreuses semaines. Il importe que demain, devenu habituel, le questionnement par les rapporteurs soit mieux compris. Il ne s'agit pas d'interférer dans les choix du Gouvernement, mais de veiller à l'effectivité du droit. --____-- La Commission a procédé à l'examen du rapport de M. Thierry Mariani sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité. Après l'exposé du rapporteur, le président Pascal Clément, ayant souligné l'utilité de son rapport, établi à la demande du président de l'Assemblée nationale, a estimé que, pour vives qu'elles soient, ses conclusions n'en étaient que plus stimulantes. Puis, s'appuyant sur les enseignements des deux premiers rapports d'application, il a jugé indispensable d'améliorer la coordination interministérielle. Rappelant que le Secrétariat général du Gouvernement est chargé de cette mission, il a souhaité qu'il se préoccupe plus efficacement de l'adoption des décrets, notamment en ayant recours à un tableau de bord. Après avoir jugé intéressant le rapport de M. Thierry Mariani, comme l'avait été la semaine précédente celui de M. Jean-Luc Warsmann sur la mise en application de la loi du 9 mars 2004 portant adaptation de la justice aux évolutions de la criminalité, M. Jérôme Lambert a estimé significatif que les problèmes d'application se rencontrent essentiellement au niveau interministériel et considéré que le Gouvernement devrait mettre en œuvre des procédures lui permettant de mieux suivre les textes. Évoquant la hausse du nombre de mesures d'éloignement d'étrangers en situation irrégulière faisant l'objet d'une application effective, il a souhaité en connaître les chiffres précis, en rappelant que si 10 % des mesures d'éloignement étaient mises en application auparavant, la hausse constatée dans le rapport - de l'ordre de 30 à 40 % - ne constituait finalement qu'une légère amélioration, plus de 85 % des décisions restant inappliquées. M. Jean-Luc Warsmann a félicité M. Thierry Mariani pour la qualité de son travail. S'en rapportant à sa propre expérience de rapporteur, il a émis l'espoir que, dans le futur, le questionnement effectué par les rapporteurs auprès des ministères chargés de prendre les mesures d'application soit mieux compris. Estimant nécessaire que tous les rapporteurs de projets ou propositions de loi adoptés fassent un rapport sur la mise en application de la loi au bout de six mois, sans masquer aucun manque ou aucune difficulté, il a considéré que de tels rapports devraient permettre d'améliorer la préparation et l'adoption des textes d'application, en précisant que les ministères peuvent prendre les textes d'application en quelques jours dès lors qu'ils les ont préparés en amont. Soulignant enfin que les délais entre la publication de la loi et la publication des textes réglementaires peuvent être moins pénalisants si, par exemple, des appels d'offre ont été lancés dans ce laps de temps, il a en conséquence émis le souhait que cette pratique soit généralisée. M. Jean-Pierre Soisson a précisé qu'un tableau de bord avait déjà été tenu dans le passé au Secrétariat général du Gouvernement, à la demande du Premier ministre, mais que l'inflation législative avait pris une telle ampleur qu'il était devenu impossible d'établir un tel tableau. M. Robert Pandraud a souligné la hausse du nombre de clandestins, en s'appuyant sur le nombre sans cesse croissant de ceux venant à sa permanence afin d'obtenir une régularisation, qui est passé de trois à quatre demandes par mois à une dizaine de demandes par semaine. Tout en regrettant que les difficultés de régularisation et les mesures d'éloignement concernent parfois les étrangers les plus qualifiés, il s'est demandé si les arrivées massives d'étrangers en situation irrégulière ne devaient pas suggérer un traitement massif des reconduites à la frontière. Relevant par ailleurs que toute fermeture hermétique des frontières était impossible, il a proposé que soit créé, comme cela avait déjà existé, un ministère de la population, susceptible de réunir pour plus d'efficacité l'ensemble de compétences aujourd'hui éclatées entre divers départements ministériels. Il a souligné ensuite la nécessité de prendre en compte la difficulté, pour les fonctionnaires chargés d'appliquer les textes, de s'adapter en permanence à des changements incessants de réglementation. Enfin, il a demandé des précisions sur les missions et l'utilité du Haut Conseil à l'intégration. Après avoir félicité le rapporteur pour la tonicité de son rapport, M. Claude Goasguen a déploré l'existence d'un décalage entre la publication des textes législatifs et réglementaires et leur mise en œuvre, décalage que l'absence de statistiques fiables ne contribuait pas à expliquer. C'est pourquoi il a vivement regretté que la disposition adoptée à son initiative dans la loi « Chevènement » et prévoyant la remise d'un rapport annuel chiffré n'ait donné lieu qu'à la remise d'un seul rapport et fait part de son souhait qu'une disposition semblable, introduite également sur sa proposition dans la loi de novembre 2003, donne prochainement lieu à la production de statistiques précises, permettant de cerner les contours de l'immigration clandestine et ceux de l'immigration légale, dont on mesure mal l'évolution tout en constatant la dérive sur le terrain. À l'instar du directeur de l'Institut national d'études démographiques (ined), il s'est inquiété, de manière générale, de la multiplicité des définitions de l'immigration utilisées par les différents ministères et, en particulier, des doutes qui peuvent légitimement être émis sur celle retenue par l'insee dans son recensement général de la population. Il a précisé que le flou des définitions nationales s'ajoute à la diversité des définitions pratiquées par chaque pays de l'Union européenne, phénomène qui interdit toute comparaison solide. Il a souhaité que la commission des Lois se penche plus particulièrement sur cette question. M. Christian Decocq a souligné qu'il convenait, comme l'avait fait le rapporteur, de distinguer la mise en œuvre de la loi de ses résultats proprement dits et que l'examen systématique de ces derniers pourrait conduire le législateur à s'interroger de plus en plus, non sans une certaine mélancolie, sur sa capacité à agir sur la réalité. Prenant l'exemple de l'exécution des mesures de reconduite à la frontière, il a demandé au rapporteur jusqu'où, dans le cadre de son rapport, il convenait d'aller dans les recommandations. Enfin, il s'est interrogé sur l'état d'avancement des contrats d'intégration. Rappelant qu'il avait récemment eu l'occasion de visiter avec Mme Michèle Tabarot le centre de rétention de Nice, situé dans un département qui constitue, après l'aéroport de Roissy, la deuxième porte d'entrée des étrangers en France, M. Christian Estrosi a expliqué que la multiplication des réponses faites par les étrangers en situation irrégulière dans un but dilatoire, allant de l'usurpation d'identité à l'usurpation de nationalité, rend difficile l'exécution des mesures de reconduite dans les délais légaux, et ce malgré l'allongement de ces derniers. Il a précisé que de tels comportements sont encouragés par les associations présentes dans les centres de rétention et que l'attitude des consulats étrangers ne contribue pas toujours à améliorer la situation. Il a affirmé que seuls les moyens biométriques permettraient de pallier ces difficultés et regretté dans le même temps que les consulats français manquent de moyens pour les mettre en œuvre. Puis, s'inquiétant des menaces que font peser sur la sécurité publique de nouveaux courants d'immigration, en particulier ceux en provenance de Tchétchénie, qui entraînent l'arrivée sur le sol français de mouvements mafieux « barbares », pour lesquels une vie humaine ne compte pas, il a demandé si ces personnes bénéficient d'un statut de réfugié politique. Enfin, il a déploré que la destruction des immeubles dégradés prévue par la loi « Borloo » sur la rénovation urbaine, pour laquelle les offices départementaux ont réalisé d'importants efforts, soit contrecarrée par l'installation illégale dans ces bâtiments d'étrangers en situation irrégulière. M. Xavier de Roux a tout d'abord estimé que les rapports d'application des lois doivent s'attacher à mesurer l'efficacité de ces dernières et non se limiter à un simple inventaire de leurs mesures d'application et s'est déclaré en faveur de proposition faite par M. Pandraud de création d'un ministère de la population. Il s'est ensuite offusqué du manque de moyens attribués aux consulats français, qui sont incapables ipso facto d'opérer une sélection entre les demandeurs des visas, ce qui peut conduire, comme dans le cas de la Chine, à imposer des délais d'instruction exorbitants à des demandeurs de bonne foi, inscrits dans des programmes d'échanges universitaires ou scientifiques, au détriment de l'image de la France. M. Didier Quentin, confirmant les analyses de M. de Roux, a souligné la nécessité de conduire une politique de visas plus efficace à l'égard de pays tels que la Chine, dont les ressortissants pourraient à l'avenir visiter de manière massive la France au plus grand bénéfice de notre économie et de notre rayonnement culturel. En conséquence, il a proposé qu'une part plus importante des droits de chancellerie perçus à l'occasion de l'émission des visas par les services consulaires puisse être rétrocédée à ces mêmes services plutôt que d'être versés au budget général, afin d'accroître leurs moyens. Saluant à son tour le travail du rapporteur, M. Christophe Caresche a regretté que la proposition faite dans le cadre de l'examen de la loi de novembre 2003 d'organiser un débat annuel sur l'immigration n'ait pas été retenue par le Gouvernement et ce d'autant plus que le récent rapport particulier de la Cour des comptes ou les analyses du Haut Conseil à l'intégration montrent l'urgence d'une telle discussion. En outre, il s'est dit réservé sur la place prépondérante accordée dans le rapport à l'immigration clandestine et a estimé tout aussi utile d'analyser l'évolution de l'immigration légale, pour laquelle on manque également de données fiables. En réponse aux intervenants, le rapporteur a apporté les précisions suivantes : - malgré l'amélioration évidente du taux des mesures d'éloignement faisant l'objet d'une application effective, de grands progrès restent à accomplir. Le goulet d'étranglement que constitue l'insuffisance des places en centre de rétention administrative se desserre, comme le montre le rapport, mais trop lentement, compte tenu de l'allongement de la durée maximale de rétention par la loi du 26 novembre 2003 ; - le rapport prévu par l'article premier de la loi sur le bilan de la politique d'immigration est à l'état de projet, muni de ses annexes. La loi implique sa publication avant la fin de l'année et cette date devrait être respectée ; - les travaux de la délégation pour l'Union européenne montrent que, dans le secteur de la Justice et des affaires intérieures, les États-membres établissent leurs statistiques d'asile ou d'immigration sur la base de définitions disparates qui font échec aux comparaisons ; - l'expérimentation conduite en matière de recueil d'informations biométriques pour les demandes de visa illustre le cas d'une disposition législative qui ne peut être mise en application en moins de dix-huit mois ; - si la France n'a plus de ministère de la population, des pays étrangers, comme les États-Unis, en sont dotés, avec apparemment des résultats satisfaisants ; - la France conduit, notamment avec l'Allemagne, des expériences de bureau commun des visas dans quelques postes consulaires, en particulier en Afrique. On pourrait envisager un corps de gardes-frontières commun, après l'adoption du traité établissant une Constitution pour l'Europe. Puis la Commission a autorisé le dépôt du rapport d'application de la loi en vue de sa publication. AUDITIONS EFFECTUÉES PAR LE RAPPORTEUR Ministère de l'Intérieur : · M. Jean de l'Hermitte, conseiller du ministre pour les affaires juridiques, · M. Stéphane Fratacci, directeur des libertés publiques et des affaires juridiques, · M. Bernard schmeltz, chef du service des étrangers et de la circulation transfrontière. Ministère de la Justice : · M. Marc guillaume, directeur des affaires civiles et du sceau, · Mme Nadine Bellurot, conseillère chargée des relations avec le Parlement. Ministère de l'Outre-mer : · M. Jean-François Delage, directeur-adjoint du cabinet, · M. Rémy Marcin, attaché parlementaire. Ministère des Affaires étrangères : · M. Philippe Bossière, directeur adjoint de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France, chef du service des étrangers en France, · M. Jean-Louis Zoel, chef du service des accords de réciprocité, · M. Alain Sterbik, conseiller informatique, · M. Alain Lafargue, chargé de mission « visas » auprès du directeur adjoint. Ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale : · M. Jean Gaeremynck, directeur de la population et des migrations, · Mme Sylvie Moreau, chef de service, adjoint au directeur de la population et des migrations.
Questions
posées par le rapporteur (extraites de la base de données des questions de l'Assemblée nationale)
QUESTION ORALE SANS DÉBAT N° 675 1ère séance du mardi 6 avril 2004 JO du 7 avril 2004, page 2619 M. le président. La parole est à M. Thierry Mariani, pour exposer sa question n° 675, relative à la parution des décrets d'application de la loi de 2003 sur l'immigration. Thierry Mariani. Je vous remercie, monsieur le ministre délégué à l'Intérieur, d'être présent pour répondre à mes interrogations sur l'application et la mise en oeuvre d'un texte législatif que nous avons voté il y a quelques mois. Comme vous le savez, la résolution présentée par mon collègue Jean-Luc Warsmann et adoptée par notre assemblée le 12 février a modifié son règlement afin de lui permettre d'être mieux informée sur l'application des lois et sur la mise en œuvre des recommandations de ses commissions d'enquête. Désormais, le rapporteur d'un projet de loi aura ainsi mission de surveiller la publication des dispositions réglementaires prises pour l'application d'une loi. En tant que rapporteur de la loi du 26 novembre relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, je vous prie donc de bien vouloir m'indiquer l'état de publication des différents décrets. En effet, il est urgent que toutes les solutions juridiques prévues par cette loi aient rapidement une traduction pratique. Notre pays doit cesser de subir l'immigration clandestine et le mouvement que vous avez initié en augmentant considérablement le nombre de reconduites à la frontière doit se poursuivre. Par ailleurs, je tiens à vous faire part d'un problème plus régional. En effet, depuis plusieurs mois, les policiers et gendarmes du haut Vaucluse, dont je suis le député, sont obligés de remettre en liberté des étrangers en situation irrégulière en raison, paraît-il, d'une sur-occupation du centre de rétention administrative de Marseille-Arenc dans les Bouches-du-Rhône. Pouvez-vous donc d'abord m'indiquer, monsieur le ministre, s'il est vrai que ce centre de rétention est quotidiennement sur-occupé ? Ensuite, je vous prie de bien vouloir m'informer sur les mesures que vous entendez prendre, soit pour augmenter les capacités de ce centre de rétention, soit pour créer de nouveaux centres de rétention dans la région. En effet, il est essentiel de soutenir les forces de sécurité intérieure de notre pays dans leur lutte quotidienne contre l'immigration clandestine. Pour ce faire, nous ne pouvons les laisser continuer, d'une part, à constater chaque jour ces délits de maintien irrégulier sur le territoire français et, d'autre part, à les obliger à libérer ces étrangers en situation irrégulière pour des questions d'organisation pratique. M. le président. La parole est à M. le ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement. M. Jean-François Copé, ministre délégué à l'intérieur, porte-parole du Gouvernement. Monsieur le député, vous me posez deux questions -l'une et l'autre étant très importantes- pour le prix d'une ! (Sourires.) Je vais m'attacher à y répondre d'autant plus précisément que je vous sais particulièrement attentif aux questions relatives à la maîtrise de l'immigration et à la sécurité. En votre qualité de rapporteur de la loi du 26 novembre relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, vous avez pour mission de veiller à la publication des dispositions réglementaires prises pour son application. Aussi, souhaitez-vous connaître l'état d'avancement des différents décrets qui doivent être pris à cet effet, ce qui est tout à fait légitime. Comme vous le savez, près de vingt-sept articles de la loi du 26 novembre, prévoient le recours à un texte réglementaire d'application, sous forme d'arrêté, de décret simple ou de décret en Conseil d'État. Pour la majorité d'entre eux il faut consulter, le plus souvent d'autres départements ministériels et, parfois des autorités administratives indépendantes comme la cnil. Ils ont été mis en chantier, soit dès avant la publication de la loi, soit après le 26 novembre ; la disposition en cause relevait d'une initiative parlementaire. Certains sont déjà programmés pour un examen en Conseil d'État ou sont même actuellement soumis à la signature des ministres compétents. L'état d'avancement de ces textes d'application devrait permettre, sous réserve de la réception des avis des autorités consultées, une publication pour l'été 2004. Vous interrogez également le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales sur la politique d'éloignement des étrangers en situation irrégulière qui a conduit à augmenter très significativement le taux d'occupation des centres et locaux de rétention administrative dont certains fonctionnent actuellement aux limites de leurs capacités, en évoquant plus particulièrement le centre de rétention administrative de Marseille-Arenc que vous suivez de près compte tenu de la localisation de votre circonscription. Ce centre, d'une capacité de 48 places, est en effet soumis, depuis le mois de novembre 2003, à une très forte pression démographique. Un projet de transfert sur le site du Cannet est à l'étude. L'opération serait conduite selon la procédure de la location avec ou sans option d'achat et permettrait d'offrir une capacité d'accueil de 123 places. Parallèlement à ce projet, une réflexion est actuellement engagée afin d'étudier la possibilité de transformer en un centre de rétention de 120 l'ancienne infirmerie militaire située dans l'enceinte de l'école nationale de police de Nîmes. Cette opération, qui pourrait alors être réalisée par tranches, permettrait d'accroître rapidement le nombre de places de rétention dans la zone Sud. Ces mesures sont destinées à prendre place au sein d'un plan national qui devrait comprendre deux phases. Dans la première serait prévue la création de places provisoires dans des bâtiments réaffectés et spécialement aménagés ou des constructions légères spécialement montées à cet effet ; cela permettrait d'atteindre, à la fin du mois de juin 2004, une capacité d'environ 1 150 places de rétention, soit une augmentation de 50 %. La seconde comporterait le remplacement progressif des établissements provisoires ou trop anciens par des constructions neuves, définitives et spécialement conçues pour l'usage auquel elles sont destinées ; leur mise en service devrait s'achever à l'horizon 2007. Sachez, monsieur le député, que je suivrai personnellement très attentivement l'évolution de ce dossier et que je serai naturellement à votre disposition tant il est vrai que, sur ces sujets, l'efficacité de notre politique tiendra aussi à sa mise en application concrète sur le terrain. De ce point de vue, vous y êtes un acteur tout à fait privilégié. M. le président. La parole est à M. Thierry Mariani. M. Thierry Mariani. Monsieur le ministre, je prends acte avec satisfaction de l'état d'avancement des textes d'application, puisque vous venez de nous indiquer que les décrets sortiront avant l'été, ce qui me semble être un délai raisonnable. En tant que rapporteur de cette loi, j'ai été attentif à sa mise en œuvre. Les gendarmes de ma commune, Valréas, ont, deux ou trois jours après sa parution, arrêté un immigré clandestin. Ils m'ont expliqué qu'ils ont dû le remettre en liberté le lendemain, faute de place. Cela est démotivant tant pour les forces de l'ordre que pour les parlementaires. Vous avez souligné la nécessité d'augmenter le nombre de places dans les centres de rétention administrative de la région Sud. J'ai pris acte des chiffres ; ceux-ci me semblent satisfaisants. Je vérifierai toutefois si ce qui vient d'être annoncé sera réalisé. QUESTION AU GOUVERNEMENT N° 1632 1ère séance du mercredi 3 novembre 2004 JO du 4 novembre 2004, page 8875 LUTTE CONTRE L'IMMIGRATION CLANDESTINE M. le président. La parole est à M. Thierry Mariani, pour le groupe UMP. M. Thierry Mariani. Monsieur le ministre de l'intérieur, depuis 2002, notre majorité a décidé de ne plus subir une immigration incontrôlée mais, au contraire, de maîtriser et de choisir. Afin de mieux accueillir les étrangers qui souhaitent s'installer en toute légalité dans notre pays, le Gouvernement, soutenu par notre majorité, sous l'impulsion de votre prédécesseur, M. Nicolas Sarkozy, a renforcé les moyens de lutte contre l'immigration clandestine. Entre 1998 et 2002, le gouvernement de M. Jospin avait, pour sa part, laissé s'effondrer le taux d'exécution des expulsions d'étrangers en situation irrégulière jusqu'à 16 %, niveau historique jamais atteint auparavant. (Huées sur les bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) Autrement dit, moins d'un cinquième des décisions de justice étaient exécutées. Monsieur le ministre, aujourd'hui, les décisions d'expulsion d'étrangers en situation irrégulière sont-elles enfin mieux exécutées ? En deuxième lieu, à la différence de l'ancienne majorité, nous avons choisi de réformer en profondeur la législation, grâce à la loi du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration. Cette réforme majeure, pour partie directement applicable, nécessite toutefois certains textes d'application, en particulier pour rendre effectifs les pouvoirs que nous avons accordés aux maires en matière d'attestations d'accueil et de regroupement familial. Quand les décrets d'application seront-ils pris afin de leur donner la possibilité d'agir concrètement pour mieux contrôler l'immigration ? (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) M. le président. La parole est à M. le ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. M. Dominique de Villepin, ministre de l'intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales. Monsieur le député, la lutte contre l'immigration irrégulière est une nécessité absolue tant pour la sécurité nationale que pour défendre notre modèle d'intégration républicaine. Cela suppose bien évidemment que les étrangers en situation irrégulière soient reconduits à nos frontières. De ce point de vue, pour l'année 2004, nous en sommes à 12 000 reconduites, soit 60 % de plus que l'année dernière. Cela implique aussi des moyens renforcés. Sur le plan budgétaire, nous passerons de 1 million d'euros à 33 millions d'euros pour l'année 2005. Par ailleurs, le nombre de places en centres de rétention administrative sera porté de 1 100 cette année à 1 600 l'année prochaine. Néanmoins cela n'est pas suffisant. Il faut aussi faire preuve de fermeté dans la lutte contre les faux papiers. Beaucoup d'immigrants arrivent légalement dans notre pays mais y séjournent illégalement. Les pouvoirs du maire doivent être renforcés, ainsi que les contrôles des certificats d'hébergement. Le décret d'application nécessaire sera publié dans les tout prochains jours et les décrets d'attribution le seront, pour l'essentiel, d'ici à la fin de l'année. Il convient également d'aller plus loin en sécurisant les documents administratifs. A cet égard nous disposerons de cartes d'identité électroniques sécurisées d'ici à la fin de l'année 2007 et, pour ce qui est des visas, nous menons un programme d'expérimentation, conjointement avec le ministre des affaires étrangères. Par ailleurs nous devons aussi veiller au strict respect du droit d'asile, trop souvent contourné. Vous savez en effet qu'une grande majorité des demandeurs d'asile - 80 % - sont des immigrants économiques. Nous avons par conséquent raccourci les délais d'instruction. Nous l'avons fait pour l'ofpra, en réduisant à quatre mois le temps actuel d'instruction de la commission des recours des réfugiés et, de façon globale, nous voulons faire passer la durée d'instruction à six mois, afin de permettre un meilleur contrôle de l'immigration irrégulière. Dans le même temps, nous recherchons une meilleure coopération à l'échelon européen en matière d'asile et de contrôle aux frontières avec un grand programme sur lequel nous avançons à vingt-cinq et, de façon pilote, avec les cinq grands pays de l'Union européenne. (Applaudissements sur de nombreux bancs du groupe de l'Union pour un mouvement populaire.) _______________________ N° 1962 - Rapport sur la mise en application de la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité (Thierry Mariani) 1 () Rapport n° 1953. 2 () Ce décompte n'inclut pas l'article 8, qui procède à une réécriture complète de l'article 6 de l'ordonnance et reprend donc inchangé le renvoi à un décret en Conseil d'État. Il est d'application directe. © Assemblée nationale | |||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||