N° 2161- Rapport d'information sur la mise en _uvre de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (MM. Michel Bouvard, Didier Migaud, Charles de Courson et Jean-Pierre Brard) - XIIe législature

Si les 5 objectifs proposés couvrent bien les finalités de l'action diplomatique, ils présentent l'inconvénient de rendre compte de manière quasi-exclusive de l'efficacité socio-économique, au détriment de l'efficience de la gestion et, surtout, de la qualité du service. Ce déséquilibre résulte, certes, de la spécificité du programme, notamment de la difficulté de mesurer l'influence politique d'un pays à l'étranger, il pourrait néanmoins être atténué. Par exemple, l'objectif « défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France », dont la formulation est trop générale, pourrait être scindé en deux objectifs distincts, l'un revêtant une dimension plus politique, l'autre une dimension plus économique. Ainsi, le premier objectif aborderait le point de vue du citoyen au travers des trois indicateurs actuellement retenus, tandis que le second refléterait davantage le point de vue de l'usager, au travers de l'indicateur « soutien apporté aux acteurs économiques français par les postes ». Cet objectif pourrait d'ailleurs être mis en perspective avec un objectif proche, décrivant l'action des missions économiques et permettant ainsi des comparaisons entre les deux réseaux.

Si les objectifs « construire l'Europe », « renforcer la sécurité internationale » et « promouvoir le multilatéralisme » correspondent bien aux finalités de l'action diplomatique française, ils mériteraient toutefois d'être précisés ou, à tout le moins, d'être accompagnés de commentaires plus explicites, présentant, par exemple, des sous-objectifs ainsi que les leviers d'action à la disposition du ministère pour remplir ces objectifs. De même, le commentaire de l'objectif « assurer un service diplomatique de qualité » gagnerait à être beaucoup plus précis : il pourrait ainsi présenter brièvement les standards de qualité et d'efficacité de gestion des principaux partenaires étrangers, qui sont simplement évoqués dans le commentaire, la place de la France au vu de ces critères et, enfin, les moyens mis en œuvre par le ministère pour améliorer la qualité du service ainsi que la gestion. Par ailleurs, dans la mesure où cet objectif est associé à deux indicateurs relevant plutôt de l'efficience de la gestion, il serait souhaitable de compléter son intitulé, afin de tenir compte de cette dimension.

Le lien plus ou moins distendu entre objectifs et actions fait qu'une action peut ne pas être reflétée dans les objectifs et les indicateurs. Il en va ainsi de l'action « coopération militaire et de défense », qui n'est liée à aucun indicateur : même si elle n'est pas dépourvue de lien avec l'objectif « renforcer la sécurité internationale », les deux indicateurs de celui-ci, relatifs aux initiatives françaises dans le traitement des crises et à la participation de la France dans la lutte contre le terrorisme et contre la prolifération, ne portent pas réellement sur les résultats de la politique de coopération militaire et de défense. Il serait par conséquent souhaitable d'introduire, au moins, un indicateur se rattachant à la coopération militaire et de défense. Par ailleurs, compte tenu du fait que le premier pourcentage proposé pour l'indicateur « initiatives françaises dans le traitement des crises » risque d'être très faible et peu significatif, il serait souhaitable de présenter chacune des données en valeur absolue. Ainsi, seraient présentés, d'une part, le nombre d'initiatives prises par la France pour régler des crises ou mettre fin à des conflits et, d'autre part, le nombre de crises et conflits.

S'agissant de l'objectif « défendre et représenter à l'étranger les intérêts de la France », l'indicateur « résonance dans les médias des initiatives françaises » gagnerait à distinguer d'une part les médias français des médias étrangers et, à l'intérieur de cette dernière catégorie, les médias de pays francophones, et, d'autre part, les retombées positives des échos négatifs. Par ailleurs, comme le précise la Cour, la notion d'« initiative » mériterait d'être précisée. Cette remarque vaut d'ailleurs également pour l'indicateur de l'objectif « construire l'Europe ».

Pour l'objectif « construire l'Europe », l'indicateur retenu, en lui-même assez intéressant, pourrait être enrichi par la fourniture de données comparatives pour l'Allemagne, le Royaume-Uni, l'Italie et l'Espagne. Il pourrait être utilement complété par un indicateur d'efficience de la gestion, qui présenterait le coût du dispositif de représentation auprès de chacun de ces organismes, ou, si cela n'est pas possible, auprès de l'ensemble de ces institutions, et le rapporterait à celui de nos principaux partenaires.

Enfin, 10 sur 11 des indicateurs proposés sont en cours d'élaboration : il est impératif qu'ils soient disponibles pour le projet de loi de finances pour 2006. À cet égard, il convient de souligner la nécessité de constituer des groupes de pays homogènes pour les indicateurs relatifs aux coûts des dispositifs de représentation.

B.- LE PROGRAMME RAYONNEMENT CULTUREL ET SCIENTIFIQUE

Le programme Rayonnement culturel et scientifique retrace les actions et les coopérations menées par la France dans les domaines culturels et scientifiques, afin de promouvoir l'influence de la France dans les pays ne relevant pas de l'aide publique au développement. Les crédits affectés à ce programme étaient de 345 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

1.- La stratégie

La présentation stratégique gagnerait à être plus précise et mieux structurée. En effet, certains passages peuvent apparaître verbeux et redondants. Les leviers d'actions du ministère devraient notamment être mieux mis en évidence. Il serait également souhaitable que la dimension économique associée au rayonnement culturel et scientifique de la France soit mentionnée. Enfin, aucune priorité géographique ou sectorielle n'est définie.

Parmi les 5 objectifs proposés, seul le dernier renseigne la qualité du service rendu et l'efficience de la gestion. Afin de rétablir un certain équilibre entre les trois axes de mesure de la performance, ces deux axes pourraient être abordés au travers de nouveaux indicateurs associés aux objectifs existants.

Outre le fait que le deuxième objectif « améliorer la place des idées, des expressions artistiques et des productions audiovisuelles françaises » apparaît redondant avec le premier « améliorer la place de la langue française et favoriser la diversité culturelle », certains objectifs mériteraient d'être précisés. Ainsi, le premier objectif pourrait être reformulé sous un autre intitulé : « promouvoir la diversité culturelle », le commentaire indiquant les vecteurs de cet objectif (promotion de la diversité linguistique, et notamment de la langue française, défense des idées françaises et soutien aux différentes formes d'expression (artistiques, audiovisuel). Le deuxième objectif pourrait par conséquent devenir « augmenter la part de marché des industries culturelles et audiovisuelles » et, ainsi, aborder la dimension économique du rayonnement culturel. Le quatrième objectif gagnerait quant à lui à intégrer la coopération institutionnelle, particulièrement importante avec les pays d'Europe centrale et orientale et pourrait, par conséquent, s'intituler « renforcer les partenariats bilatéraux dans les domaines institutionnel, universitaire, technique et de recherche ».

Les 14 indicateurs proposés sont cohérents et, pour la plupart, pertinents. Toutefois, ils mériteraient d'être complétés, pour que les dimensions « qualité du service rendu » et « efficience de la gestion » soient davantage renseignées. Certains devraient être reformulés. Ils présentent en outre la difficulté d'être, pour la plupart (10 sur 14), en cours d'élaboration, ce qui, pour certains, comme « nombre d'anciens boursiers ayant des fonctions de direction dans les entreprises privées et l'administration » ou « situation de la diversité linguistique sur Internet », peut laisser planer quelques doutes quant à leur caractère réalisable.

Le premier objectif, qui pourrait s'intituler « promouvoir la diversité culturelle », où l'indicateur « nombre d'apprenants dans le réseau des établissements culturels » apparaît en partie comme un indicateur d'activité, pourrait utilement être complété par un indicateur relatif au taux de satisfaction des apprenants dans le réseau des établissements culturels et par un indicateur retraçant le pourcentage d'étudiants ayant obtenu un diplôme. Devraient également être rattachés à cet objectif, modifié, les indicateurs « résonance dans les médias étrangers des œuvres et productions intellectuelles et des manifestations culturelles françaises », en distinguant si cette résonance est plutôt positive ou négative et s'il y eu ou non une mesure d'accompagnement ou de promotion du ministère, « diffusion des films français à l'étranger » et « audience dans le monde et dans certaines métropoles de TV5 et de RFI ». Il serait enfin souhaitable d'ajouter un indicateur retraçant l'utilisation de la langue française dans les colloques internationaux et un indicateur relatif à l'emploi de la langue française dans les organismes internationaux.

Le deuxième objectif, « augmenter la part de marché des industries culturelles et audiovisuelles », pourrait se voir associer des indicateurs relatifs d'une part aux parts de marché aux niveaux européen et mondial des différents secteurs concernés (programmes audiovisuels, livres, disques, films) et, d'autre part, aux montants des ventes enregistrées dans ces industries.

L'objectif « renforcer le rôle de la France dans la formation des élites » pourrait être complété par un indicateur relatif au taux de satisfaction des étudiants étrangers diplômés des 2^ème et 3^ème cycles de l'enseignement supérieur français.

Il conviendrait également de préciser les indicateurs de l'objectif, modifié, « renforcer les partenariats bilatéraux dans les domaines institutionnel, universitaire, technique et de recherche ». L'indicateur « partenariats recherche/entreprise impliquant la France et un ou plusieurs pays étrangers » n'apparaît pas comme étant le plus pertinent, il pourrait par conséquent être supprimé ou, à défaut, complété afin de rendre compte de l'intervention du ministère. Il pourrait alors adopter l'intitulé suivant : « nombre de partenariats recherche/entreprise impliquant la France et un ou plusieurs pays étrangers résultant de l'intervention du ministère rapporté au nombre total des partenariats ». Il serait plus intéressant d'introduire des indicateurs rapportant, pour les laboratoires de recherche d'une part et les universités d'autre part, les partenariats soutenus par une intervention du ministère à l'ensemble des partenariats, au niveau européen et au niveau mondial. Enfin, il serait pertinent d'ajouter deux indicateurs, l'un relatif au nombre d'appels d'offres remportés par l'expertise française rapporté au nombre total d'appels d'offres, l'autre relatif au nombre d'appels d'offres remportés par l'expertise française rapporté au nombre d'appels d'offres remportés par les principaux partenaires européens, ce qui permettrait ainsi d'avoir des éléments de comparaison avec nos partenaires.

Parmi les indicateurs rattachés au dernier objectif « assurer un service culturel et de coopération efficient et de qualité », celui relatif au taux d'autofinancement des établissements culturels gagnerait en clarté s'il distinguait le coût des expatriés, et celui relatif aux coûts de structure devrait plutôt être rapporté au financement total des projets. Le partenariat avec les autres acteurs, pourtant mentionné dans le commentaire, n'apparaît cependant pas dans les indicateurs. Par conséquent, il serait souhaitable d'introduire un indicateur retraçant la part des projets cofinancés avec les collectivités locales et celle des projets cofinancés avec des intervenants multilatéraux. Enfin, il serait intéressant de distinguer la coopération au travers d'un indicateur présentant la part de l'enveloppe de coopération rapportée au financement total des projets.

C.- LE PROGRAMME FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET ÉTRANGERS EN FRANCE

Le programme Français à l'étranger et étrangers en France a pour finalités de fournir les services essentiels dont ont besoin les Français établis ou de passage à l'étranger, et de participer à la définition et à la mise en œuvre de la politique d'asile et de la politique en matière d'entrée, de séjour et d'établissement des étrangers en France. Ce programme, essentiellement calqué sur l'organisation administrative, apparaît comme disparate. Il était doté de 603 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2005.

1.- La stratégie

Plutôt que de fournir des données chiffrées sur l'activité du réseau consulaire, des établissements d'enseignement, de l'AEFE et de l'OFPRA, la présentation stratégique devrait commencer par la définition des grands objectifs poursuivis, et ce, dans chaque domaine. En effet, alors que le programme regroupe des champs d'action très divers, il est principalement fait mention de l'activité du réseau consulaire, au détriment des autres acteurs. Si la présentation a le mérite d'exposer certains des leviers d'action qui seront mobilisés, elle devrait être complétée afin d'en indiquer la totalité. Le bilan des actions déjà menées pourrait être supprimé.

Au nombre de quatre, les objectifs renseignent principalement les dimensions de qualité du service rendu et d'efficience de la gestion. Compte tenu de la teneur de ce programme, il est normal que l'efficacité socio-économique soit moins présente.

L'objectif « veiller à la sécurité des Français à l'étranger » mériterait d'être précisé dans son intitulé, d'autant que le commentaire l'accompagnant n'est pas pleinement satisfaisant. À cet égard, les commentaires des quatre objectifs mériteraient d'être approfondis, afin de moins s'attacher à des aspects descriptifs et de mieux mettre en évidence les leviers d'action du ministère.

Enfin, on peut regretter avec la Cour des comptes qu'aucune place ne soit réservée à l'enseignement français à l'étranger, qui représente pourtant 55 % des crédits du programme. De même relève-t-on une certaine hypertrophie de la place réservée aux indicateurs traitant du droit d'asile, dont l'enjeu budgétaire est négligeable, aux dépens du service des visas, qui est presque totalement absent du dispositif.

Les indicateurs proposés pour l'objectif « assurer un service consulaire de qualité », qui renseignent les trois dimensions de la performance, mériteraient d'être précisés et complétés. Pour les trois indicateurs retenus, il serait souhaitable que la distinction entre les différents types de documents (passeports, cartes nationales d'identité, actes d'état-civil et visas) soit mieux établie. En particulier, il serait opportun que les informations relatives aux visas soient mises en évidence dans les indicateurs relatifs aux délais de délivrance et aux décisions d'annulation prononcées par le juge. Il conviendrait, en outre, de réintroduire l'indicateur relatif au nombre de dossiers traités par agent et par an en zone de risque migratoire élevé, qui constitue une donnée intéressante et était jusqu'à présent communiqué dans les documents budgétaires.

Pour ce qui est de l'enseignement français à l'étranger, le premier indicateur (« évolution du nombre et de la proportion d'enfants français, étrangers tiers et nationaux dans les établissements d'enseignement français à l'étranger ») n'est pas satisfaisant : complexe, il s'avère être un simple indicateur d'activité. S'agissant du troisième indicateur (« coût moyen pour l'État, par élève et par catégorie d'élèves »), on peut regretter qu'il ne distingue pas les établissements en gestion directe des écoles conventionnées, alors que le coût pour l'État y est structurellement différent, et que ne soit pas calculée la part de ce financement public par rapport au coût total de la scolarité d'un élève. Dans la même logique, l'indicateur actuel relatif au taux de couverture des frais de scolarité par les bourses compléterait utilement le dispositif retenu.

Les indicateurs rattachés à l'objectif « garantir l'examen des demandes d'asile » mériteraient d'être enrichis car certains d'entre eux apparaissent moins pertinents que ceux qui existent déjà. Ainsi, seront présentés le délai moyen de traitement d'une demande, le coût moyen de son examen, et ces deux mêmes informations pour un dossier de recours. Le taux de convocation pour un entretien, qui figure actuellement dans les documents budgétaires, va donc disparaître. Il mériterait d'être maintenu, tout comme il serait intéressant qu'un indicateur supplémentaire présente le taux de recours et le taux d'annulation des décisions de refus.

Enfin, il convient de souligner une nouvelle fois que la part des indicateurs en cours d'élaboration est forte, puisque, sur les 14 indicateurs proposés, seuls 5 sont renseignés. Il est essentiel que le ministère puisse, comme il s'y est engagé, fournir ces données chiffrées pour le prochain projet de loi de finances.

MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L'ÉTAT

Cette mission est dotée de 2,34 milliards d'euros en 2005, plus des deux tiers correspondant aux crédits globalisés des préfectures (programme Administration territoriale). Outre le programme support du ministère de l'Intérieur, de la sécurité intérieure et des libertés locales, la mission comprend également les crédits de financement de la vie politique ainsi que le budget des cultes.

A.- PROGRAMME ADMINISTRATION TERRITORIALE

Ce programme de 1,66 milliard d'euros en 2005 retrace pour l'essentiel les crédits globalisés des préfectures, qui concernent à la fois l'activité de délivrance de titres, la coordination locale des missions de sécurité et d'ordre publics, la mise en œuvre déconcentrée de l'ensemble des politiques publiques spécifiques et le contrôle de légalité des actes des collectivités territoriales. S'y ajoute le pilotage à l'échelon central du réseau des préfectures. De fait, la Cour des comptes note pertinemment que ce programme regroupe des crédits destinés au fonctionnement d'une structure et non à la mise en œuvre d'une politique publique. Le Comité interministériel d'audit des programmes ⁽27) y voit une faiblesse, qu'il juge toutefois plus que compensée par les acquis de la globalisation du budget des préfectures en termes de préfiguration de la LOLF.

Sept objectifs et douze indicateurs sont proposés.

La présentation du programme précise que les fonctions couvertes par ce programme, à savoir l'activité des préfectures, sont de deux natures, selon qu'elles sont mises en œuvre pour le compte du ministre de l'Intérieur ou d'un autre ministre. L'avant-PAP précise lucidement : « il serait vain de rendre compte de la totalité du champ des activités des préfectures par douze indicateurs. À travers les choix opérés, ce sont moins des priorités que des éléments saillants de l'activité qui ont été privilégiés. » L'énoncé de la stratégie montre que l'exercice a été parfaitement compris, avec le choix réfléchi et hiérarchisé d'objectifs et d'indicateurs variés couvrant l'ensemble d'un programme composite. La Cour des comptes estime pour sa part que le caractère « hétéroclite » du programme ne permet pas d'en identifier les priorités.

Tous les objectifs sont pertinents et leur choix explicité. Par exemple, la fonction de sécurité intérieure n'est assortie d'aucun objectif, la sécurité civile ayant été privilégiée en raison de l'enjeu qu'elle représente en termes de performance. Autre exemple : la détermination des meilleurs objectifs d'efficience possibles pour la fonction transversale d'animation du réseau des préfectures, compte tenu des données utilisables.

La Cour des comptes regrette toutefois l'absence d'un objectif de « modernisation de la pratique du contrôle budgétaire » des collectivités, qui figure dans la stratégie ministérielle de réforme.

Les indicateurs relatifs à la fonction de sécurité civile sont précis et bien étayés. En particulier, le document précise en quoi ceux qui pourraient apparaître comme des indicateurs d'activité sont bien des indicateurs de performance. Il est possible de supprimer l'un des quatre prévus, celui qui ne comporte pas encore de chiffrage (n° 2 : taux d'établissements recevant du public de 1^ère catégorie visités par la commission de sécurité), étant de surcroît redondant.

Les deux indicateurs relatifs à la délivrance de titres ⁽28) sont excellents, même si aucun n'est encore disponible. Le même satisfecit vaut pour les deux indicateurs relatifs au contrôle de légalité des collectivités territoriales, l'un d'eux étant déjà disponible. L'indicateur mesurant l'amélioration de la cohérence de l'action territoriale de l'État est, lui, toujours en construction, mais semble bien pertinent à ce stade.

Plutôt qu'un taux, de consommation, c'est avec justesse qu'a été bâti un indicateur de risque de dégagement d'office des crédits du FEDER ⁽²⁹⁾. Enfin, parmi les deux indicateurs d'efficience, celui mesurant le coût d'affranchissement, bien que proche d'un indicateur d'activité, est expliqué de façon convaincante et est disponible ; en revanche, on peut regretter l'utilisation de l'indicateur « passe-partout » rapportant les crédits de l'action de soutien au montant total du programme − même s'il est légèrement raffiné : les crédits d'intervention sont exclus du dénominateur.

B.- PROGRAMME VIE POLITIQUE, CULTUELLE ET ASSOCIATIVE

Les crédits de ce programme sont très fluctuants car ils sont étroitement corrélés au financement des opérations électorales. Leur volume est donc réduit en 2005 (179,39 millions d'euros), qui englobe également le financement public des partis politiques, l'encadrement juridique de la vie associative ainsi que les crédits des cultes - il s'agit pour l'essentiel de crédits de personnel pour l'Alsace et la Moselle.

Six objectifs et sept indicateurs sont proposés.

Aucune stratégie n'est exposée pour un programme que le précédent rapport de la MILOLF a contribué à façonner. Il s'agit certes là encore d'un programme composite dont les crédits sont en très grande majorité déterminés de façon exogène, ce qui n'exclut pourtant pas la définition d'une stratégie de performance, comme le montrent d'ailleurs les objectifs et indicateurs choisis avec soin et bien présentés. À noter, l'absence (non critiquable) d'objectif couvrant l'action « cultes ».

Les objectifs d'efficacité socio-économique prédominent logiquement, mais les deux autres catégories sont également présentes.

Concernant le financement des partis et l'organisation des élections, les objectifs sont satisfaisants. En revanche, sur les trois objectifs relatifs à la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques (CCFP), le premier n'apparaît pas assez exigeant (contrôler l'ensemble des comptes dans les délais n'est pas une cible à viser mais une obligation légale), le deuxième (réduire les rejets de comptes de campagne) ne dépend pas de la Commission mais des candidats ; le troisième (réduire les délais de traitement) est pertinent. Il est très proche de celui qui est consacré à la vie associative. Quant à l'aspect « soutien », il n'est assorti d'aucun objectif d'optimisation des moyens.

Les deux indicateurs de délai relatifs à l'allocation de l'aide aux partis éligible au financement public sont simples, parlants et disponibles. De même, l'indicateur du coût d'une élection par électeur inscrit est-il un bon outil de mesure. Pour la CCFP, seul l'indicateur accompagnant l'objectif pertinent devrait être conservé ; il s'agit du délai de traitement des comptes de campagne. L'indicateur « nombre de comptes contrôlés / nombre de comptes envoyés dans les délais légaux » est certes intéressant mais n'a vocation qu'à fluctuer entre 99 et 100 %.

S'agissant de la vie associative, l'indicateur de délai de traitement des demandes de reconnaissance d'utilité publique est pertinent mais non encore disponible. Pour pallier l'absence de mesure de la performance de l'aspect « soutien » du programme, on pourrait envisager un indicateur du type : nombre d'ETP / nombre d'actes traités (nombre de partis à financer + nombre de comptes examinés + nombre de demandes de reconnaissance d'utilité publique), glissant sur cinq ans pour neutraliser l'effet du cycle électoral.

C.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'INTÉRIEUR

Ce programme support de l'ensemble du ministère représente 495,25 millions d'euros en 2005, et finance classiquement : les fonctions d'État-major (dont le secrétariat général), la gestion des ressources humaines, les activités d'études et d'évaluation, les systèmes d'information et de communication, l'immobilier et les affaires financières. Sont également incluses les activités de la direction des libertés publiques et des affaires juridiques (conseil juridique et élaboration de normes).

Huit objectifs et treize indicateurs sont proposés.

Claire et argumentée, la stratégie présentée réussit le tour de force de donner une cohérence à un programme support par définition éclaté et construit peu ou prou en se calquant sur les directions fonctionnelles de l'administration centrale du ministère : état-major, personnel, informatique, affaires financières, direction juridique, études et expertise.

L'accent est mis sur le concept particulier de « satisfaction de l'usager interne », qui n'est pas dépourvue de tout lien avec l'efficacité socio-économique.

Sept des huit objectifs proposés visent à satisfaire « l'usager interne » au ministère, le huitième étant un objectif d'efficience visant à optimiser le coût du programme support. Sélectifs, les objectifs retenus n'en balaient pas moins l'essentiel des activités de support, de façon argumentée.

On peut regretter de ne pas disposer d'objectifs d'efficience (par exemple en matière de coûts de personnel ou de coûts de fournitures) aussi raffinés que les ceux d'efficacité socio-économique.

L'indicateur « passe-partout » rapportant le coût du programme support au budget du ministère hors coûts d'intervention, dont le numérateur est encore à préciser, est plutôt décevant. Un indicateur de performance centré sur la politique d'encouragement à la productivité des personnels pourrait rapporter le montant moyen d'une prime au montant global des primes de résultat versées aux personnels compris dans le programme.

Pour le reste, les indicateurs ont manifestement fait l'objet d'une réflexion approfondie qui dénote une très bonne assimilation du concept de performance, soit via de classiques indicateurs de délai, de coût et de disponibilité, soit au moyen de constructions particulières, par exemple pour évaluer la gestion des ressources humaines. À saluer également, l'indicateur « ratio d'intérêts moratoires / montant total des factures payées », même s'il peut se révéler tributaire de la régulation budgétaire. Ces indicateurs sont cependant, pour nombre d'entre eux, en cours de construction.

Quelques réserves peuvent toutefois être formulées : l'indicateur « taux d'appréciations positives relatives à la qualité de travaux de l'Inspection générale de l'administration (IGA) », reposant sur des questionnaires et des autoévaluations, n'aura peut-être pas toute la robustesse souhaitée ; l'indicateur du suivi des recommandations de l'IGA est meilleur, et suffisant.

MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Les crédits relevant du ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales seront éclatés en sept programmes ministériels au sein du budget général :

- quatre programmes (Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural ; Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés ; Forêt ; Soutien des politiques de l'agriculture) participeront à la mission ministérielle Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales, qui demeurera en quelque sorte le « cœur de métier » et le seul ensemble vraiment identifié au sein du budget de l'État pour la politique de soutien à l'agriculture ;

- trois programmes (Enseignement technique agricole ; Enseignement supérieur et recherche agricoles ; Sécurité et qualité sanitaire de l'alimentation) participeront à des missions interministérielles, respectivement Enseignement scolaire, Recherche et enseignement supérieur et Sécurité sanitaire. Il s'agit en effet d'actions en faveur du monde rural qui peuvent s'intégrer dans des politiques publiques plus globales menées par l'État.

Les quatre programmes de la mission Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales représentent, selon l'avant-projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2005, un montant de près de 3 milliards d'euros.

A.- PROGRAMME GESTION DURABLE DE L'AGRICULTURE, DE LA PÊCHE ET DÉVELOPPEMENT RURAL

Ce programme, dont le responsable sera le directeur général de la Forêt et des affaires rurales au ministère chargé de l'agriculture, traduit la mise en œuvre de la politique en faveur du monde rural, compte tenu des attentes de la société en matière de développement durable des territoires ruraux. Il s'inscrit dans la mise en œuvre du deuxième pilier de la politique agricole commune (PAC). Il se décomposerait en sept actions et représenterait, en 2005, 1,3 milliard d'euros en autorisations de programme et 1,5 milliard d'euros en crédits de paiement, soit respectivement 69 % et 32 % des crédits du ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales.

Ce programme ne comporte aucune présentation stratégique introductive.

Le travail de formulation des objectifs stratégiques du ministère reste encore à réaliser, afin d'être présenté au Parlement. Une politique publique spécifique est bien menée au niveau national, de manière complémentaire aux aides communautaires. Il faut donc identifier les leviers d'action propres au ministère qui doivent être ainsi soumis à évaluation, indépendamment des cofinancements versés par l'Union européenne.

Les objectifs choisis mesurent surtout l'efficacité socio-économique (3 des 4 objectifs). L'objectif n° 2 (Favoriser l'attractivité des territoires ruraux) pose problème, dans la mesure où ne sont pas clairement mis en avant les leviers d'action du ministère, notamment en ce qui concerne les projets d'assainissement, dont les crédits ont été transférés aux agences de l'eau, ou le développement de l'activité en milieu rural, qui est favorisé par de nombreuses mesures diverses mises en œuvre par d'autres ministères. La Cour des comptes partage ce constat.

Parmi les 8 indicateurs de résultats envisagés, 2 s'apparentent en fait à des indicateurs de moyens déguisés (celui correspondant à l'action Mesures agro-environnementales et territoriales, à savoir la part des surfaces agricoles sous engagement agro-environnemental, et surtout celui indiquant la population des communes rurales ayant bénéficié d'un soutien pour réaliser un projet d'eau potable ou d'assainissement). Un seul indicateur est déjà renseigné statistiquement.

L'indicateur de résultat retenu pour le suivi de l'action Appui au renouvellement des exploitations agricoles est le taux de renouvellement des chefs d'exploitation, ce qui n'a de sens, comme le fait remarquer la Cour des comptes, que sur une série pluriannuelle et en tentant compte de l'évolution démographique.

Les indicateurs qui permettront le pilotage de l'action Gestion durable des pêches maritimes et de l'aquaculture sont :

- l'état biologique des ressources halieutiques exploitées par les navires français, permettant de mesurer la conciliation entre les activités économiques et la préservation des milieux, mais qui est très dépendant de facteurs extérieurs à l'action du ministère, comme l'évolution climatique et environnementale, et constitue donc, selon la Cour des comptes, plutôt un indicateur de contexte que de résultat ;

- l'indice de concentration géographique des capacités de pêche, afin d'évaluer l'attractivité du secteur compte tenu des délivrances d'autorisation de flotte par le ministère ;

- et l'évolution de la rentabilité des entreprises de la filière pêche, pour mesurer le développement économique et qualitatif de la filière halieutique.

Il est fort regrettable qu'aucun indicateur ne soit associé à l'action Politique du cheval.

L'indicateur de performance pour l'action Mise en œuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt devrait être la part des frais de gestion des aides par rapport au montant total des aides versées. Il sera dépendant du montant des aides versées au titre du deuxième pilier de la PAC, et ne permettra donc pas de suivre effectivement l'efficience propre des services du ministère et du CNASEA, organisme payeur unique. Pour éviter ce biais, la Cour des comptes recommande plutôt de construire un indicateur rapportant globalement le coût complet de gestion des aides au nombre de dossiers instruit, pondéré selon la difficulté relative de gestion de chaque dispositif.

B.- PROGRAMME VALORISATION DES PRODUITS, ORIENTATION ET RÉGULARISATION DES MARCHÉS

Ce programme, dont le responsable sera le directeur des Politiques économique et internationale au ministère chargé de l'agriculture, entend améliorer le développement économique et qualitatif des filières agricoles et alimentaires. Il s'inscrit dans le cadre du premier pilier de la PAC. Sa mise en œuvre repose notamment sur l'action des établissements publics sous tutelle que sont les offices agricoles et l'Institut national des appellations d'origine (INAO). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 710,5 millions d'euros.

Ce programme comporte une présentation stratégique introductive qui tente de faire apparaître ce qui relève réellement de l'action publique nationale, avec quels leviers d'action dans le contexte d'une politique très liée à l'Union européenne, tant en ce qui concerne ses choix que ses cofinancements.

L'évolution du revenu agricole par actif et celle de l'activité agro-alimentaire constituent des objectifs stratégiques de contexte qui sont bien explicités.

Les objectifs choisis mesurent surtout l'efficacité socio-économique (3 des 4 objectifs). Ils sont cohérents avec les orientations stratégiques du programme.

Sur les 10 indicateurs de résultats envisagés, 6 sont déjà renseignés. Seul un indicateur correspond à une logique d'activité, celui qui mesure l'évolution des démarches de regroupement d'organisations de producteurs.

Les indicateurs de suivi de l'objectif d'adaptation des filières à l'évolution des marchés portent sur la part des surfaces cultivées en agriculture biologique, les volumes commercialisés bénéficiant d'une indication géographique protégée, l'évolution des démarches de regroupement officiel d'associations de producteurs déjà existantes (fusions ou unions) et la part des produits à forte valorisation dans le chiffre d'affaires des exploitations laitières (on peut cependant se demander pourquoi il n'est prévu un tel indicateur que pour l'industrie laitière).

Le seul indicateur de performance retenu pour l'action Gestion des aléas de production concerne le délai moyen de mobilisation des aides d'urgence en cas de calamités agricoles. Cet aspect, procédural et administratif, ne saurait cependant suffire à évaluer la pertinence et l'efficacité des aides, qui ont pour objectif d'apporter une solution pratique aux agriculteurs concernés. La Cour des comptes rappelle qu'il s'agit en fait de la reprise d'un indicateur de contrôle de gestion interne, qui mesure davantage les délais de traitement des dossiers par les services centraux que la qualité du service rendu aux usagers.

Deux indicateurs mesurent la réalisation des objectifs de promotion des produits et du modèle agro-alimentaire français : la présence des entreprises françaises sur les salons agroalimentaires internationaux, qui ne dépend cependant pas seulement de l'action du ministère, et le nombre de pays tiers ayant adopté une réglementation protégeant les indications géographiques. Ce dernier indicateur semble peu pertinent car il n'est guère possible d'affirmer qu'il relève directement de la mise en œuvre d'une politique publique nationale. Selon la Cour des comptes, il s'agit clairement d'un indicateur de contexte. En revanche, il pourrait être utile de suivre l'évolution des ventes des produits agro-alimentaires français hors du territoire national.

Des indicateurs spécifiques, utiles et intéressants, doivent permettre de suivre et de rendre compte de la réalisation de l'action Gestion des aides nationales et communautaires. Ils portent sur deux domaines : d'une part, les délais de paiement des principales primes de la PAC aux exploitants agricoles et, d'autre part, les coûts globaux de mise en œuvre des mesures communautaires, intégrant notamment les montants des pénalités financières éventuelles supportées par la France. De ce fait, les moyens nationaux mis en œuvre sont bien rapportés aux montants communautaires versés, ce qui correspond à la réalité financière des soutiens, mais fait dépendre la mesure de l'efficience de la gestion d'un montant d'aides sur lequel les services et les opérateurs n'ont pas prise. On peut donc émettre à l'encontre de ce dernier indicateur la même critique que sur l'indicateur correspondant du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural pour les aides du deuxième pilier de la PAC.

C.- PROGRAMME FORÊT

Ce programme, dont le responsable sera le directeur général de la Forêt et des affaires rurales, vise à rendre compte de la mise en œuvre de la politique forestière par le ministère chargé de l'agriculture et l'Office national des forêts (ONF). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 325,3 millions d'euros. Cependant, il n'intègre pas les dépenses de personnel et de fonctionnement des services déconcentrés concernés, qui figurent au sein du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural.

Ce programme ne comporte aucune présentation stratégique introductive, même si la description du programme et de ses actions permet de présenter correctement leurs finalités.

Les 4 objectifs choisis présentent l'inconvénient de ne renseigner qu'une dimension du système de mesure de la performance, celle relative à l'efficacité socio-économique. La qualité du service rendu à l'usager et l'efficience de la gestion sont complètement ignorées.

La politique forestière se prête certainement plus difficilement que d'autres à la définition d'objectifs de qualité de service. Toutefois, un tel objectif pourrait, par exemple, être défini en ce qui concerne la gestion des forêts privées, activité pour laquelle des enquêtes de satisfaction auprès des usagers pourraient avoir un sens.

Il n'est prévu d'objectif et d'indicateur d'efficience que pour l'ONF, opérateur public lié à l'État par un contrat d'objectifs, mais pas pour les services propres du ministère aurait, ce qui est une vraie carence, résultant pour une grande part du non rattachement des moyens de fonctionnement internes au programme d'intervention lui-même.

Sur les 6 indicateurs de résultats envisagés, 4 sont déjà renseignés, mais aucun ne paraît vraiment satisfaisant, dans la mesure où ils ne renseignent pas suffisamment l'objectif auxquels ils sont associés.

Il s'agit en particulier de l'indicateur des surfaces de forêts avec aménagement forestier, qui s'avère être très précis par rapport à l'objectif d'amélioration de la gestion durable des forêts, dont l'intitulé est assez général. Il devrait être complété par au moins un autre indicateur. De même, il serait plus intéressant de remplacer la mesure du taux d'extinction des feux de forêt naissants, qui ne dépend pas directement ni essentiellement de la politique forestière, par un indicateur portant sur les autres dimensions de la politique de protection de la forêt (protection des sols, de la biodiversité,...). Par ailleurs, le suivi de l'évolution de la valeur ajoutée de la branche « sylviculture et exploitations forestières » est sans rapport avec l'objectif d'accroître la récolte de bois car, comme le relève la Cour des comptes, il tient compte de la valeur d'un stock, le surplus du croît forestier par rapport à la récolte, qui n'est justement pas récolté l'année de production de l'indicateur.

Mais surtout, de trop nombreux indicateurs sont de simples indicateurs de contexte et non de véritables indicateurs de performance. Il en va ainsi des indicateurs de pourcentage de bois récolté par rapport à l'accroissement biologique, de surfaces de forêts avec aménagement forestier et de surfaces forestières privées relevant d'un plan simple de gestion rapportée à la surface théorique pouvant relever d'un tel plan. Les résultats de ces indicateurs peuvent progresser indépendamment de l'utilisation des moyens publics qui y sont consacrés, sans qu'ils traduisent donc une amélioration dans l'utilisation des crédits : ils ne permettent donc pas de porter un jugement sur la politique mise en œuvre.

D.- PROGRAMME SOUTIEN DES POLITIQUES DE L'AGRICULTURE

Ce programme comprend l'ensemble des moyens de l'administration centrale du ministère chargé de l'agriculture (fonctions de contrôle et de pilotage des directions d'administration centrale et services d'inspection), les crédits nécessaires au fonctionnement et à la modernisation des services ou à la formation initiale des agents, les crédits destinés aux statistiques et aux études et les moyens des directions régionales de l'agriculture et de la forêt (DRAF). Il se décompose en 4 actions et représenterait, en 2005, 410,5 millions d'euros.

Il faut observer, comme le rapporteur spécial concerné, M. Alain Marleix, que la totalité des moyens des DRAF, soit 2.537 emplois, et de l'administration centrale, soit 2.020 emplois, est inscrite dans ce programme. Le ministère veut ainsi préserver l'unité de gestion de ses services régionaux et centraux et instituer une fongibilité entre ses directions centrales. Le découpage proposé aura pour effet de « sanctuariser » les emplois dans un programme spécifique, et d'empêcher les responsables de programme d'une politique publique, identifiée par un programme, d'avoir la maîtrise des agents, notamment centraux, mettant en œuvre cette politique publique.

Par ailleurs, ce programme ne comporte pas les moyens affectés aux directions départementales de l'agriculture et de la forêt (DDAF), soit 6.880 emplois, qui constituent l'action Mise en œuvre des politiques de l'agriculture et du développement rural, de valorisation des produits et orientation des marchés et de la forêt du programme Gestion durable de l'agriculture, de la pêche et développement rural, alors que ces services déconcentrés relèvent aussi du programme Valorisation des produits, orientation et régularisation des marchés, ainsi que du programme Forêt. Le ministère justifie ce choix par la nécessité d'accorder aux directeurs départementaux la possibilité de procéder à des réallocations de moyens pour faire face à l'évolution de leurs missions, et notamment aux cycles des crises agricoles. Les emplois départementaux seraient ainsi autorisés « en bloc ». Cette conception horizontale de la fongibilité pose cependant la question de la maîtrise des masses salariales.

Cette absence de ventilation des moyens des services n'est pas conforme au principe de responsabilisation qui fonde la nouvelle présentation du budget. Les services du ministère de l'agriculture ne sont en effet pas tous polyvalents et peuvent donc être ventilés. Il serait souhaitable de rattacher les moyens des directions « fonctionnelles » de l'administration centrale et déconcentrée aux programmes que celles-ci mettent en œuvre, afin d'apprécier réellement le coût complet des politiques publiques menées.

Ce programme comporte une présentation stratégique qui indique bien les finalités que doit s'efforcer d'atteindre la personne responsable, à savoir le directeur général de l'Administration au ministère chargé de l'agriculture. Il est cependant regrettable, compte tenu du périmètre du programme, que le ministère ne se dote pas ainsi d'une stratégie globale de gestion de l'ensemble de ses personnels, en services centraux et déconcentrés.

Les 7 objectifs retenus semblent globalement satisfaisants, s'agissant essentiellement de mesurer l'efficacité de la gestion, à l'exception de l'objectif n° 4 (Améliorer la qualité et le ciblage de l'action publique), dont les résultats sont difficilement mesurables autrement que par une approche centrée sur l'activité du ministère lui-même, ainsi que des deux objectifs relatifs à la qualité de l'information statistique fournie par le ministère, que la Cour des comptes classerait en objectif opérationnels plutôt qu'en objectifs stratégiques. Compte tenu du nombre assez élevé d'objectifs de ce programme, certains pourraient donc être supprimés.

Aucun des indicateurs de résultats envisagés (12) n'apparaît comme réellement non-conforme aux règles de mesure de la performance. La moitié d'entre eux seulement est déjà renseignée.

Les indicateurs de performance retenus pour l'action Moyens de l'administration centrale sont uniquement liés à la fonction ressources humaines : taux de mobilité des agents après plus de trois ans au même poste, pourcentage des agents ayant suivi une formation au cours des trois dernières années, nombre d'équivalents temps plein affectés à la gestion du personnel rapportés au nombre d'agents gérés. Ces indicateurs auraient plus de pertinence dans le programme Fonction publique, réforme de l'État et prospective que dans un programme de soutien consacré exclusivement à l'agriculture, avec un périmètre très restreint.

Une batterie d'indicateurs de la qualité et de l'audience des services statistiques du ministère chargé de l'agriculture est prévue : évolution du nombre de consultations des sites Internet des services concernés, taux de réabonnement aux informations diffusées par ce service, pourcentage des études de bonne qualité (études qui sont en fait réalisées par des organismes extérieurs à l'administration, comme le fait remarquer la Cour des comptes, ce qui ne permet pas de mesurer en tant que telle la qualité de l'action publique), part des actions du ministère soumises à évaluation (qui ne tient cependant pas compte des concours communautaires), retard moyen (ce qui constitue un affichage a priori peu valorisant !) dans la fourniture des statistiques de productions végétales et animales.

Enfin, il est prévu un indicateur d'efficience de la masse salariale en DRAF (hors services statistiques), qui est assez hétérogène et composite compte tenu de la diversité des domaines d'activité des directions concernées, ce qui justifie les critiques sur la non pertinence d'indicateurs concernant des programmes où les moyens de fonctionnement ne sont pas rattachés aux crédits d'intervention correspondants. De surcroît, cet indicateur rend mal compte des moyens mobilisés par l'administration lors d'une crise agricole.

MISSION AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT

Cette mission interministérielle constitue l'une des innovations de la maquette puisqu'elle réunit en son sein les deux ministères participant le plus significativement à la politique française d'aide publique au développement. Le premier programme est géré par le ministère de l'économie et des finances et le second par le ministère des affaires étrangères, plus précisément la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Au total, cette mission représentait, dans le projet de loi de finances pour 2005, 2,87 milliards d'euros.

En termes de performance, dans la mesure où notre politique d'aide publique au développement doit poursuivre les mêmes objectifs quels que soient les acteurs ou les modes d'action, une certaine harmonisation doit être recherchée entre les objectifs des deux programmes. Cette harmonisation n'est pas encore aboutie et il s'agit là d'une des pistes de progrès à explorer.

Pour la Cour des comptes, le document de politique transversale pourrait être le support adéquat de la définition de la stratégie de la France en matière d'aide publique au développement.

A.- AIDE ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE AU DÉVELOPPEMENT

Ce programme rassemble les crédits participant à l'aide publique au développement gérés par le ministère de l'économie et des finances, c'est-à-dire, pour l'essentiel, des aides directes à caractère macro-économique et le financement d'agences internationales de développement.

Celle-ci est relativement succincte. Elle se contente de reprendre les objectifs développés plus longuement par la suite. En particulier, la spécificité, et donc la légitimité, de l'action du ministère dans ce domaine n'est pas suffisamment explicitée. En outre, les relations avec l'opérateur essentiel que constitue l'Agence française de développement ne sont pas situées dans une perspective de performance.

Les objectifs sont au nombre de quatre :

- 1. Promouvoir les orientations stratégiques françaises de développement durable ;

- 2. Participer au rétablissement de la stabilité macroéconomique et à la création des conditions de la croissance des pays en développement ;

- 3. Assurer une gestion efficace et rigoureuse des crédits octroyés à l'aide publique au développement ;

- 4. Promouvoir l'expertise française dans le domaine du développement durable et de la gouvernance économique et financière.

La principale difficulté de ce programme réside dans le fait que la majorité de ses crédits est affectée à des organisations multilatérales sur lesquelles le responsable de programme n'a qu'une influence limitée à la hauteur de sa contribution. Ses leviers d'action sont donc limités alors qu'en théorie, un responsable de programmes ne doit s'engager que sur des objectifs sur lesquels il dispose d'une véritable marge de manœuvre.

Par ailleurs, la Cour des comptes insiste avec raison sur la nécessité d'assurer une cohérence entre les objectifs de ce programme et ceux qui seront choisis pour les programmes de la mission Prêts à des États étrangers.

En tenant compte de cette réserve, les indicateurs proposés pour le premier objectif seront intéressants car ils permettent, d'une part, de faire un lien avec les Objectifs du Millénaire que s'est assignée la communauté internationale et, d'autre part, de souligner les priorités géographiques de la France. Il serait par contre utile de rajouter une ligne relative aux « projets labellisés NEPAD » à l'indicateur n° 2.

L'indicateur n° 2 (part des pays qui ont bénéficié, avec succès, de l'initiative en faveur des pays pauvres très endettés) de l'objectif n° 2 est utile car il met en avant un aspect de notre politique d'aide publique au développement qui, s'il est budgétairement limité, est essentiel, à savoir les annulations de dette. Pour autant, cet indicateur considéré isolément est peu satisfaisant. D'une part, une information sur le service de la dette, avant et après annulations, serait sans doute plus révélatrice. D'autre part, les leviers d'action de la France en ce domaine sont très limités puisqu'elle n'a aucune prise sur le franchissement du point d'achèvement par le pays bénéficiaire. La réflexion doit donc être poursuivie en ce domaine pour trouver des indicateurs qui mesurent à la fois l'efficacité de cette politique d'annulations de dettes et la « valeur ajoutée » apportée par la France.

L'indicateur n° 1 (montant des engagements d'aide publique au développement apportés par l'AFD sous forme de prêts, pour un euro de subvention versé à l'AFD) de l'objectif 3 est particulièrement intéressant car il permet de mesurer l'effet de levier apporté par cet opérateur. Les deux autres indicateurs sont également utiles mais, ici encore, l'influence de la France sur la performance de la Banque mondiale étant limitée, sa présence au sein des indicateurs est discutable. Il serait par contre utile de mieux exploiter les multiples procédures d'évaluation internes à l'AFD.

Enfin, s'agissant des indicateurs de l'objectif n° 4, il serait utile de les compléter par un relatif à l'ADETEF du type « nombre de contrats obtenus/nombre d'appels d'offre souscrits ». De même, une réflexion doit être engagée dans le but de construire un indicateur permettant de mesurer l'influence de la France au sein de la communauté du développement. Il s'agit là d'un exercice difficile (comme le prouvent les tentatives faites en ce sens au sein du ministère des affaires étrangères), mais indispensable.

B.- SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT

Ce programme rassemble l'essentiel des crédits gérés par la DGCID participant à l'effort français d'aide publique au développement, le reste des crédits de la DGCID figurant au sein du programme Rayonnement culturel et scientifique de la mission Action extérieure de l'État. Il représente un peu moins de deux milliards d'euros.

La stratégie du programme est relativement étoffée et permet une bonne hiérarchisation des priorités stratégiques, ce qui a dû faciliter la réduction du nombre d'objectifs par rapport aux intentions premières du ministère des affaires étrangères.

Les objectifs sont au nombre de six et couvrent l'essentiel des crédits du programme :

- 1. Mettre en œuvre les objectifs du Millénaire adoptés par les Nations unies concernant la lutte contre la pauvreté et le développement durable ;

- 2. Contribuer à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'État de droit ;

- 3. Promouvoir le développement par la culture, la formation et la recherche ;

- 4. Renforcer le partenariat mondial pour le développement dans un cadre européen et multilatéral ;

- 5. Réagir aux catastrophes humanitaires et participer aux plans de reconstruction ;

- 6. Assurer un service culturel et de coopération de qualité.

Globalement, ces objectifs sont satisfaisants et correspondent à une stratégie de performance. Il s'agit néanmoins, pour l'essentiel, d'objectifs d'efficacité socio-économique : les objectifs de qualité de service et d'efficience sont quasiment absents du programme. Seul le dernier peut être considéré comme un objectif d'efficience.

Concernant les indicateurs, ceux de l'objectif n° 1 sont intéressants, d'autant qu'ils sont assez proches de ceux de l'objectif n° 1 du premier programme de la mission. Des comparaisons pourront donc être faites. Il serait d'ailleurs utile d'affiner l'indicateur n° 1 (part de l'aide gérée par le MAE affectée aux objectifs du Millénaire) selon la même nomenclature que l'indicateur analogue du premier programme. Cette nomenclature rejoint d'ailleurs celle du CICID et fait l'objet d'un autre indicateur, le n° 3. Une fusion des deux serait plus simple. Comme pour le premier programme, il serait par contre utile de rajouter une ligne relative aux « projets labellisés NEPAD » à l'indicateur n° 2.

S'agissant de l'objectif n° 2, on constate un certain décalage entre son intitulé et les indicateurs qui lui sont rattachés. Les indicateurs n° 2 et 3 pourraient faire l'objet d'un objectif autonome et n'ont qu'un rapport lointain avec l'objectif affiché.

Pour le troisième objectif, l'indicateur n° 1 : « part moyenne des programmes locaux (hors information) dans les grilles de TV dans la ZSP » semble peu pertinent pour mesurer la performance de la politique française en ce domaine. Les leviers d'action sont quasi nuls. L'indicateur n° 3 est intéressant mais on discerne également assez mal les leviers d'action dont dispose la DGCID en ce domaine. Les indicateurs 2 et 4 (nombre d'heures-élèves dans le réseau culturel français de coopération et nombre de programmes de recherche associant des chercheurs français et étrangers) sont pertinents, même s'ils peuvent apparaître, en première lecture, comme des indicateurs d'activité. Il n'en est rien puisque, dans un cas, le nombre d'élèves présents est fonction de la politique d'attractivité menée par le département et se traduit par une augmentation des ressources propres et, dans l'autre cas, un ciblage plus précis au sein d'un portefeuille donné de programmes de recherche est possible. Pour s'en assurer, construire un ratio serait peut-être moins susceptible d'effets pervers.

Les indicateurs de l'objectif n° 4 sont les moins satisfaisants. Les deux premiers sont pertinents, mais le troisième « contributions françaises aux organisations internationales contribuant à l'aide au développement » est un pur indicateur de moyens et n'a pas sa place dans un dispositif de performance. De plus, il prend en compte le rang de nos contributions, ce qui est incompatible avec la nécessaire maîtrise par le responsable du programme des leviers d'action. Un indicateur pertinent serait éventuellement le ratio entre ces contributions et la dotation globale de ce programme, car il traduirait une véritable stratégie de la part du responsable. Le deuxième défaut de cet objectif réside dans l'absence d'indicateurs relatifs à la dimension européenne, malgré son intitulé. Un indicateur mesurant les pénalités de retard payées par la France au titre de sa contribution au FED serait tout à fait pertinent au regard de la récente histoire budgétaire du ministère des affaires étrangères. Au-delà, un indicateur mesurant l'influence de la France au sein de la politique européenne de développement serait utile, même s'il est difficile à construire.

S'agissant de l'objectif 5, les deux premiers indicateurs sont intéressants même si l'on voit mal comment sera construit le premier, relatif aux délais de réponse aux situations. En revanche, l'indicateur n° 3 : « aide d'urgence française » s'expose exactement aux mêmes critiques que l'indicateur sur les contributions : il s'agit d'un simple indicateur de moyens qui n'a pas vocation à figurer au sein d'un dispositif de performance.

Pour conclure, on constatera que la plupart des indicateurs n'étaient pas renseignés dans le projet de loi de finances pour 2005 car ils sont en cours de construction. Ceci est positif dans la mesure où le ministère des affaires étrangères ne s'est pas contenté de reprendre des données statistiques déjà existantes. Néanmoins, cette lacune devra naturellement être comblée pour le projet de loi de finances pour 2006. La Cour des comptes souligne d'ailleurs « la faiblesse des systèmes d'informations dont dispose le ministère des affaires étrangères. À cet égard le premier défi de la cellule de contrôle de gestion centrale (CCG) dont s'est dotée la direction générale de l'administration en novembre 2003, est de mettre en place des relais, au sein des directions d'administration centrale et du réseau du ministère des affaires étrangères, pour obtenir des remontées d'informations fiables et homogènes ».

MISSION CONSEIL ÉCONOMIQUE ET SOCIAL

La Mission Conseil économique et social se présente toujours, selon l'avant-projet annuel de performances annexé au projet de loi de finances pour 2005, avec un seul programme de 33 millions d'euros, dont le responsable serait le Président du Conseil économique et social.

La présentation de la performance de la mission souffre des défauts de construction de la maquette budgétaire, déjà soulignés à maintes reprises, tant par la mission d'information que par le rapporteur spécial concerné, M. Pierre Bourguignon. En effet, en vertu de l'article 7 de la loi organique, une mission ne saurait comporter un seul programme, encore moins une seule action. Le Conseil économique et social ne peut pas, de lui-même, s'exonérer de présenter ses crédits conformément à la nomenclature budgétaire qui s'applique à tous les budgets hors dotations. Si elle était maintenue en l'état, cette mission pourrait donc être découpée en deux programmes (Représentation des activités économiques et sociales ; Fonctionnement de l'institution et politique de communication).

Il apparaît possible - et très préférable en l'état -de créer une nouvelle mission intitulée Conseil aux pouvoirs publics. Le problème serait alors réglé de lui-même puisque le programme Conseil économique et social côtoierait le programme Juridictions financières. Ne s'agissant pas de Pouvoirs publics au sens constitutionnel du terme, il n'y a pas lieu d'accorder aux charges budgétaires relevant de ces programmes le statut de dotations (titre I). L'autonomie de gestion, tout à fait légitime, de ces institutions peut être assurée au niveau réglementaire, en ce qui concerne par exemple l'absence de contrôle financier dont jouit déjà le Conseil ou une pratique assouplie de régulation budgétaire. Pour autant, l'inscription automatique en loi de finances des crédits demandés et l'absence de mesure de la performance ne sont pas acceptables. De ce point de vue d'ailleurs, on peut regretter que la Cour des comptes n'ait pas souhaité analyser les indicateurs proposés par le Conseil économique et social.

La présentation stratégique introductive de la mission mono-programme se contente de rappeler que le Conseil économique et social n'est pas une administration et que son activité ne peut donc pas être mesurée au moyen d'indicateurs de performance. Le Conseil se propose seulement de présenter au Parlement son programme pluriannuel de travail et ses actions en faveur des conseils économiques et sociaux régionaux, ainsi qu'à l'international, alors qu'il s'agit de décisions relevant de son autonomie de gestion et sur lequel le Parlement n'a pas à avoir prise.

Un tel refus d'entrer dans le cadre fixé par la LOLF pour toute institution financée sur crédits budgétaires, or Pouvoirs publics, n'est pas justifié, donc pas acceptable. Les indicateurs n'ont pas à être présentés « à titre documentaire », mais bien pour mesurer une efficacité socio-économique et une efficience. Comme toute institution, le Conseil doit utiliser au mieux les crédits qui lui sont délégués, et en rendre compte au Parlement : le contribuable doit savoir si son argent est utilisé de manière efficiente par le Conseil économique et social, lequel dispose d'une administration propre, au-delà de l'activité de ses membres.

En conséquence du refus de présenter une stratégie de performance, aucun objectif n'est fourni par le Conseil économique et social.

L'avant-PAP du programme Conseil économique et social ne permet guère de mesurer l'activité de l'institution. Ne sont en effet présentés que des indicateurs liés à la politique de communication et de représentation du Conseil : diffusion par Internet et par les Journaux officiels des avis du Conseil, nombre d'articles parus dans la presse concernant l'institution et nombre de délégations étrangères reçues.

Ces indicateurs se contentent de mesurer le reflet de l'institution en tant que telle, sans se préoccuper de son seul rôle constitutionnel, qui est de conseiller le Gouvernement et d'informer le Parlement. C'est pourquoi il importe de mettre en place des indicateurs sur les relations entre le Conseil et le Gouvernement d'une part, le Conseil et le Parlement d'autre part. Il serait souhaitable à cet égard de savoir comment le Conseil économique et social a répondu aux demandes d'études et d'avis du Gouvernement, dans quels délais, par exemple lorsque l'urgence n'a pas été déclarée. De même, le nombre d'auditions de rapporteurs du Conseil par les assemblées parlementaires, en séance publique ou en commission, traduirait le lien qu'il faut développer entre le Parlement et le Conseil.

Il faut surtout disposer d'indicateurs sur l'efficience de la gestion interne du Conseil, dont les membres ne sont pas élus mais désignés et qui dispose de services administratifs propres. La mesure de la performance qui est proposée au Parlement, s'agissant du Conseil économique et social, ne peut pas être considérée aujourd'hui comme étant en mesure de rendre compte d'une bonne utilisation des deniers publics. Le Conseil aurait donc tout à gagner à présenter lui-même, en totale transparence, les indicateurs de l'efficacité de sa gestion, que traduit la faible part et la maîtrise de ses frais de fonctionnement.

Rien ne justifie que le Conseil s'exonère de l'application de la performance, et partant, du contrôle parlementaire et démocratique qu'elle induit quant à l'usage des crédits publics.

MISSION CULTURE

La mission ministérielle Culture, structurée autour de la valorisation du patrimoine culturel, de l'aide à la création artistique, et, enfin, du soutien à la transmission des savoirs et à la démocratisation de la culture, reflète les finalités de la politique publique dans le domaine culturel. Elle représentait, dans le projet de loi de finances pour 2005, 2,66 milliards d'euros.

Le système de mesure de la performance proposé se caractérise par un nombre trop important d'objectifs et d'indicateurs, qui nuit à la clarté de l'information, ainsi que par la présence forte d'objectifs et d'indicateurs d'activité ou de moyens déguisés, qui ne sont pas des éléments de mesure de la performance.

A.- PROGRAMME PATRIMOINES

Construit selon une logique sectorielle, ce programme regroupe sept actions correspondant chacune à un domaine de la politique en faveur des patrimoines (patrimoine monumental et archéologique, patrimoine des musées de France, patrimoine cinématographique, etc.) et une action dédiée aux acquisitions et à l'enrichissement des collections publiques, tous secteurs confondus. Si ce programme, qui s'élève à 1,08 milliard d'euros, concerne la direction des musées de France, la direction des archives de France, la direction du livre et de la lecture, le centre national de la cinématographie (CNC) et la délégation générale à la langue française et aux langues de France, son responsable est le directeur de l'architecture et du patrimoine.

La présentation stratégique se contente d'énumérer les objectifs retenus pour mesurer la performance du programme, en en explicitant certains aspects, sans toutefois mener une véritable réflexion sur la démarche de performance du ministère.

Le ministère n'a pas suffisamment sélectionné et hiérarchisé ses objectifs, qui s'élèvent au nombre de dix. Il serait souhaitable que le ministère réduise le nombre des objectifs proposés en en définissant de plus synthétiques, en relation directe avec les finalités poursuivies. Partageant ce constat, la Cour des Comptes propose que les dix objectifs proposés soient ramenés à trois objectifs, qui seraient « conserver le patrimoine », « accroître l'accès du public au patrimoine national » et « élargir les sources d'enrichissement des patrimoines publics ».

Par ailleurs, la grande majorité des objectifs proposés renseignent l'efficacité socio-économique, au détriment de l'efficience de gestion et, plus encore, de la qualité du service rendu à l'usager. En effet, aucun objectif relatif à cette dimension du système de mesure de la performance n'est proposé, alors qu'un objectif de ce type (comme « améliorer la satisfaction du public en matière d'accueil ») pourrait très facilement être défini s'agissant de la fréquentation des musées.

Certains objectifs, présentés comme des objectifs d'efficacité socio-économique, s'avèrent en outre être des objectifs de moyens, c'est-à-dire dont l'atteinte dépend d'une augmentation des moyens qui y sont consacrés. C'est le cas notamment de l'objectif « accélérer la mise aux normes dans le cadre de la conservation préventive » qui, ne constituant pas un élément de mesure de la performance, pourrait être supprimé.

Enfin, il est regrettable que n'apparaissent pas davantage d'objectifs relatifs à la qualité de la maîtrise d'ouvrage, alors qu'une part importante des crédits et des personnels rattachés au programme y est dédiée.

Parmi les vingt indicateurs proposés, sept s'avèrent être de simples indicateurs d'activité ou des indicateurs de moyens déguisés, qui ne constituent aucunement un moyen de mesurer la performance, dans la mesure où la progression qu'ils enregistrent dépend essentiellement d'une augmentation des moyens. Il en va ainsi des indicateurs :

- « rythme de réalisation des inventaires et des catalogues » ;

- « nombre de m² aux normes dans l'année/nombre de m² retenus » ;

- « part des collections des centres des archives nationales « convenablement » conditionnées » ;

- « nombre de musées de France ayant un plan de conservation préventive validé dans l'année/nombre de musées de France » ;

- « taux d'accessibilité au public des collections » ;

- « nombre d'organismes producteurs dont les archives sont collectées par les services publics d'archives » ;

- « nombre de structures impliquées dans la diffusion de l'architecture ».

Ce dernier indicateur, qui constitue un bon exemple d'indicateur d'activité, pourrait utilement être supprimé, dans la mesure où il n'apporte aucun renseignement sur la performance du dispositif. Les indicateurs « nombre de m² aux normes dans l'année/nombre de m² retenus » et « part des collections des centres des archives nationales « convenablement » conditionnées », qui dépendent entièrement des moyens qui y sont consacrés, pourraient également être supprimés. Par ailleurs, l'indicateur relatif au taux d'ouverture des salles, très dépendant des moyens consacrés, pourrait être remplacé par l'indicateur « dépense de surveillance par heure par m2 », qui rendrait davantage compte de l'efficience de la gestion. Enfin, l'indicateur « nombre de musées de France ayant un plan de conservation préventive validé dans l'année/nombre de musées de France » serait plus significatif si le dénominateur était le nombre de musées dépourvus de plan de conservation.

Compte tenu de l'absence d'indicateur portant sur la qualité du service rendu, il serait souhaitable qu'il soit rendu compte de l'avis des usagers sur le service qui leur est offert, par exemple au travers d'un indicateur de nature qualitative reflétant les résultats d'enquêtes de satisfaction.

Enfin, comme le souligne la Cour des comptes, l'indicateur relatif au nombre d'inventaires et de catalogues réalisés sous la responsabilité de chaque grande direction centrale sectorielle, choisi pour renseigner l'objectif « améliorer la connaissance scientifique des patrimoines », présente un intérêt limité dans la mesure où les collectivités territoriales vont être appelées à jouer un rôle croissant s'agissant des monuments historiques et de l'archéologie préventive. De même, on peut s'interroger sur la pertinence de l'indicateur rattaché à l'objectif « accroître la participation des partenaires publics ou privés à l'effort de préservation des patrimoines » qui consiste à mesurer l'effet de levier de la participation financière de l'État dans les travaux de restauration des monuments historiques ou du patrimoine immobilier muséal de l'État. En effet, celui-ci ne tient pas compte de la défiscalisation des dépenses de travaux sur monuments historiques alors qu'elle constitue une incitation importante pour les propriétaires privés de ces monuments.

B.- PROGRAMME CRÉATION

Ce programme, qui rassemble les crédits de soutien à la création et à la diffusion de la création artistique (soit 916 millions d'euros), est structuré autour des métiers de la création (spectacle vivant, arts plastiques, livre et lecture, professions et industries culturelles). Le directeur de la musique, de la danse, du théâtre et du spectacle est le responsable de ce programme, auquel participent la délégation aux arts plastiques, la direction du livre et de la lecture, le CNC, les directions régionales des affaires culturelles, l'Opéra national de Paris, les cinq théâtres nationaux, la Cité de la musique et le Parc et la Grande Halle de la Villette.

La stratégie du programme est claire et précise : elle expose les finalités poursuivies par le ministère, ainsi que les moyens d'action à sa disposition.

La présentation des objectifs mériterait d'être clarifiée. En effet, deux niveaux d'objectifs et d'indicateurs sont distingués : sont tout d'abord présentés quatre objectifs de caractère général rattachés au programme, puis les objectifs relatifs à chacune des actions du programme. Certains objectifs et indicateurs se retrouvent ainsi aux deux niveaux, sous des intitulés proches. C'est notamment le cas de l'objectif général « assurer la pérennité des circuits indépendants de distribution des produits culturels », voisin de l'objectif « conforter la diversité de l'offre culturelle » associé à l'action « économie des professions et des industries culturelles ». La distinction de ces deux niveaux d'objectifs apporte un sentiment de confusion, auquel il conviendrait de remédier. Le choix opéré dans les objectifs semble davantage répondre à la volonté de maintenir l'organisation de l'administration centrale par spécialité, plutôt que refléter une véritable réflexion sur la démarche de performance.

Par ailleurs, les objectifs proposés renseignent principalement la dimension de l'efficacité socio-économique, au détriment des objectifs relatifs à la qualité du service et à l'efficience de la gestion.

Les indicateurs relatifs à l'efficacité socio-économique apparaissent comme prédominants : ils représentent douze des vingt indicateurs proposés. Il serait par conséquent souhaitable de mieux équilibrer les trois types d'indicateurs (efficacité socio-économique, qualité du service et efficience) en introduisant en particulier des indicateurs relatifs à la qualité du service, qui sont totalement absents du dispositif proposé.

La plupart des indicateurs retenus sont pertinents. Toutefois, un indicateur, « évolution du nombre de commerces culturels indépendants aidés », s'avère être un indicateur de moyens, ne répondant pas aux critères de mesure de la performance. Il pourrait donc être supprimé. S'il n'était pas remplacé par un indicateur plus pertinent, il conviendrait de supprimer également l'objectif auquel il est associé. Bien que l'indicateur « taux d'entrée et taux de sortie des compagnies et des ensembles dans les dispositifs d'aide » constitue essentiellement un indicateur d'activité, le commentaire l'accompagnant justifie son maintien.

Onze indicateurs parmi les vingt proposés ne sont pas encore renseignés, témoignant du fait que le ministère de la culture ne s'est pas contenté de reprendre des données statistiques déjà existantes. Néanmoins, cette lacune devra être comblée pour le projet de loi de finances pour 2006.

C.- PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

Organisé dans une optique fonctionnelle, le programme répond à la nécessité de mieux coordonner les politiques transversales (éducation artistique, enseignements supérieurs et spécialisés, insertion professionnelle, actions spécifiques en faveur des publics ou du territoire, action internationale, fonctions de soutien). Doté de 668 millions d'euros, il a trois finalités : améliorer l'insertion professionnelle, favoriser l'accès à la culture et promouvoir les échanges culturels internationaux. Comprenant des crédits provenant des directions sectorielles du ministère, du CNC, de la direction de l'administration générale, de la délégation au développement et aux affaires internationales, des directions régionales des affaires culturelles, il a pour responsable le délégué au développement et aux affaires internationales.

La présentation stratégique se contente d'exposer les objectifs du programme, présentés dans la suite du document, puis d'expliquer que les leviers d'action mis en œuvre sont fondés sur des textes législatifs, des actions incitatives et des recherches de partenariat. Elle demeure trop générale (les leviers d'action ne sont pas suffisamment détaillés) et, en superposant les objectifs et les leviers d'action, elle n'expose pas véritablement la démarche de performance suivie.

Parmi les sept objectifs définis, globalement pertinents, un seul (« maîtriser le coût des fonctions de soutien »), d'ailleurs très intéressant, aborde le point de vue du contribuable, les autres concernant exclusivement le point de vue du citoyen. Il serait par conséquent souhaitable d'introduire au moins un objectif relatif à la qualité du service rendu. À défaut, ou en complément, il apparaît nécessaire de compléter les indicateurs retenus par des indicateurs retraçant la qualité du service rendu.

Aucun indicateur ne mesure la qualité du service rendu. Or, pour certains objectifs, comme « favoriser les publics spécifiques » et « promouvoir les échanges au sein de l'espace culturel européen », il serait pertinent de compléter les indicateurs retenus par des indicateurs reflétant l'opinion des usagers, notamment au travers d'enquêtes de satisfaction.

De même, certains objectifs, comme « améliorer l'insertion professionnelle des diplômés de l'enseignement supérieur » et « favoriser l'accès des enfants (...) à l'éducation artistique et culturelle (...) », pourraient être enrichis grâce à un indicateur relatif à l'efficience.

Par ailleurs, l'indicateur « part des effectifs inscrits dans les établissements agréés par le ministère de la culture par rapport au nombre total d'élèves des établissements scolaires » s'avère être un indicateur de moyens, n'ayant pas vocation à figurer dans un dispositif de mesure de la performance. Il conviendrait par conséquent de le supprimer, ainsi que, si aucun indicateur pertinent ne pouvait être défini, l'objectif associé. Si l'indicateur « nombre des établissements ouverts au public en conformité avec la charte d'accessibilité des personnes handicapées » constitue également un indicateur de moyens, il a, de par son intérêt, sa place dans le dispositif, et gagnerait à être complété par un indicateur relatif à la qualité du service offert.

Afin d'harmoniser certains indicateurs entre les différents programmes et missions, le délai de deux ans retenu pour l'indicateur relatif au taux d'insertion dans un emploi culturel après l'obtention du diplôme délivré par un organisme dépendant du ministère de la Culture pourrait être aligné sur celui de trois ans proposé dans l'indicateur « insertion professionnelle des jeunes diplômés trois ans après leur sortie de formation initiale » associé à l'objectif « répondre aux besoins de qualification supérieure » du programme Formations supérieures et recherche universitaire, rattaché à la mission Recherche et enseignement supérieur.

S'agissant de l'indicateur « évolution du coût total des fonctions de soutien », rattaché à l'objectif de maîtrise des coûts des fonctions de soutien, il serait plus pertinent, comme le souligne la Cour des comptes, de raisonner en ratio de dépenses liées à ces fonctions par rapport au total des dépenses du ministère ou aux seules dépenses des politiques culturelles, plutôt qu'en valeur absolue.

Enfin, parmi les neuf indicateurs proposés, aucun n'était disponible lors de l'examen de la loi de finances pour 2005. Si cette absence d'indications témoigne du refus du ministère de la Culture de plaquer des données déjà existantes et de son effort de réflexion pour définir un dispositif de mesure de la performance pertinent, il devra impérativement être remédié à cette carence dans le projet de loi de finances pour 2006.

MISSION DÉFENSE

La mission ministérielle Défense regroupe l'essentiel (84 %) des crédits de l'actuel fascicule budgétaire du même nom. Sa masse budgétaire en 2005 est de 35,64 milliards d'euros avec les pensions.

A.- PROGRAMME ENVIRONNEMENT ET PROSPECTIVE DE DÉFENSE

Il est très difficile de porter une appréciation globale sur ce programme tant il recouvre de réalités différentes : renseignement, recherche-amont des systèmes de forces, diplomatie de défense, exportations d'armement ou bien encore le « maintien des capacités industrielles de la France » semblent des sujets bien éloignés les uns des autres. L'objectif principal des six actions du programme est d'éclairer le ministère pour lui permettre d'élaborer et de conduire la politique de défense.

Dans son rapport spécial ⁽30) sur les crédits de 2005, M. François Cornut-Gentille jugeait positif le regroupement des crédits d'analyse stratégique. En revanche, il s'étonnait de la présence de crédits de la délégation générale pour l'armement (DGA) et du renseignement dans ce programme : « si le regroupement des crédits de diplomatie de défense (...) est incontestablement une bonne idée, le regroupement des crédits du renseignement avec des crédits relevant naturellement de la DGA ne laisse pas de surprendre ». Il convenait tout de même « qu'il existe une certaine cohérence intellectuelle entre l'analyse stratégique et la prospective des systèmes de forces, qui participent toutes les deux de la préparation de l'avenir ». Il ajoutait que « le maintien des capacités technologiques et industrielles nécessaires à la défense et le soutien des exportations d'armement relèvent d'une logique complémentaire, même s'il semble bien difficile d'identifier finement les crédits destinés au soutien technologique... ».

Son interrogation la plus forte portait sur la pertinence de la présence des crédits du renseignement dans ce programme : « s'il est indéniable que ces deux directions participent aux politiques publiques mentionnées, cette participation est difficilement évaluable et ne justifie pas, en soi, la présence de ces services au sein de ce programme. » Il concluait qu'une évolution future de ce programme excluant l'action n° 3 apporterait assurément plus de cohérence. Ce programme sera placé sous la responsabilité du délégué aux affaires stratégiques.

Compte tenu de l'hétérogénéité des enjeux que ce programme recouvre, aucune stratégie de performance d'ensemble n'a pu être définie. La « présentation générale » précise que ce programme « comprend des entités très diverses » et que les objectifs retenus montrent la participation de ces entités « à l'effort prioritaire de défense du ministère tel que voulu par le ministre ».

Les dix objectifs proposés pour ce programme sont très variés. Quatre d'entre eux ne disposent pas encore d'indicateur. Aucune hiérarchie ne peut être établie entre eux et leur diversité reflète le manque de cohérence de ce programme. L'un d'entre eux, relatif à la réalisation des travaux demandés par le ministre doit être supprimé, car il ne présente aucun intérêt du point de vue de la performance du ministère, sauf à imaginer qu'il n'est pas en mesure de mettre en œuvre les directives du ministre !

Alors que la participation de la France à la résorption des déficits capacitaires européens est un objectif de la loi de programmation militaire, la Cour des comptes souligne que, « sans identification claire par un ou des objectifs LOLF, l'évolution globale de la politique de défense européenne de la France, plus large que le domaine strictement capacitaire, ne fait pas l'objet d'un suivi. La participation de la France à l'Organisation conjointe de coopération en matière d'armement (OCCAR) et les programmes suivis en coopération auraient probablement pu être caractérisés par un objectif. »

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Conduire les travaux demandés par le ministre, nécessaires à l'élaboration de la politique de défense et de la stratégie générale militaire de la France ». Il convient cependant d'observer qu'il s'agit là d'un pur objectif d'activité, qui ne présente aucun intérêt quant à la performance du ministère. Cet objectif est pourtant le seul proposé pour l'action « Analyse prospective », mais il est vrai qu'il est difficile de mesurer l'efficacité de ce travail, essentiellement composé de la production de notes ou d'études.

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Élaborer et orienter la dimension prospective des systèmes de forces futurs, en assurant leur cohérence ». Un indicateur devrait pouvoir mesurer l'efficacité de l'action des architectes de systèmes de forces de la DGA et des officiers de cohérence opérationnelle des états-majors. Il pourrait s'agir de mesurer l'avancement des études à caractère opérationnel et technico-opérationnel selon des jalons que sont le lancement de l'étude et l'achèvement des travaux.

À l'objectif « Fournir le renseignement d'intérêt gouvernemental, détecter, prévenir et entraver les menaces par la recherche extérieure (DGSE) » est associé un seul indicateur relatif à la proportion des commandes ayant donné lieu à la production d'analyse ou de renseignements. Cet indicateur pourrait permettre d'évaluer la qualité du service, s'il prend en compte le degré de pertinence des analyses par rapport à la commande initiale. Un indicateur centré sur la qualité du renseignement - s'appuyant sur la satisfaction des destinataires - pourrait être utile.

Deux indicateurs sont proposés pour l'objectif « Améliorer le niveau de sécurité des forces et du patrimoine industriel et économique lié à la Défense » qui concerne la direction de la protection et de la sécurité de la défense. Cette direction assure notamment le processus d'habilitation au secret de la défense nationale et la protection du patrimoine militaire. Le premier indicateur est relatif au taux d'avis d'habilitation émis dans les délais prescrits. Cet indicateur doit permettre de mesurer l'efficacité de ce service. Le second indicateur est relatif au taux des sites du « domaine militaire et industriels et économiques » liés à la défense inspectés dans les délais prescrits.

Un indicateur fondé sur le taux de progression des capacités technologiques est associé à l'objectif « Développer les capacités technologiques et industrielles nécessaires aux systèmes d'équipement futurs ». Il vise à mesurer la progression annuelle dans la maîtrise de technologies identifiées comme cruciales à un horizon de quinze ans. En revanche, aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Garantir le maintien des capacités industrielles nécessaires à la Défense ». Il est vrai que mesurer l'action de l'État en ce domaine n'est pas simple. À défaut d'indicateur pertinent, le taux de dépendance à l'égard de fournisseurs étrangers pourrait être envisagé.

Aucun indicateur n'est associé à l'objectif « Piloter l'activité étatique de promotion à l'exportation dans le domaine de la Défense ». Les exportations d'armement ne concernant pas que la direction des relations internationales de la DGA, la mise en place d'un indicateur semble délicate.

En matière de diplomatie de défense, trois indicateurs sont associés à trois objectifs. À l'objectif « Appliquer l'effort de la coopération de défense du ministère de la Défense aux pays identifiés comme prioritaires » est lié un indicateur mesurant le nombre et l'importance des exercices conduits avec les dix pays identifiés comme prioritaires par le groupe d'anticipation stratégique. Il devrait permettre de mesurer l'efficience de la gestion.

À l'objectif « Participer à la création et l'entretien d'un environnement international politico-militaire favorable à l'emploi éventuel des forces » est associé un indicateur mesurant l'effort de couverture des pays « crisogènes » en attachés de défense. La liste de ces pays étant classifiée, elle peut varier d'une année à l'autre sans que les parlementaires le sachent. Cette instabilité de la référence risque de rendre l'analyse vaine. En outre, cet indicateur ne mesure que l'effort quantitatif et non qualitatif de la France.

À l'objectif « Contribuer à l'autorisation et au contrôle des transferts des biens et technologies sensibles » est associé un indicateur mesurant les délais de traitement des dossiers d'exportation de matériels de guerre, rapportés au nombre de dossiers à traiter. Cet indicateur apparaît tout à fait pertinent car le principal souci des industriels concernés est bien que ce traitement soit le plus rapide possible.

B.- PROGRAMME PRÉPARATION ET EMPLOI DES FORCES

Le programme Préparation et emploi des forces (21,23 milliards d'euros en 2005) agrège les activités militaires proprement dites, la politique de recrutement et de formation des personnels, ainsi que le soutien des armées. Par sa taille et son hétérogénéité, ce programme risque de priver l'autorisation parlementaire de sa portée, et de nuire à la capacité, pour le Parlement, de suivre les activités militaires. Le ministère justifie ce regroupement par la volonté de réformer l'organisation des armées et de donner des responsabilités plus marquées au chef d'état-major des armées (CEMA).

Il aurait été plus conforme aux principes de la loi organique de structurer les crédits en fonction des sept systèmes de forces définis par la loi du 27 janvier 2003 relative à la programmation militaire pour les années 2003 à 2008. La Mission d'information est consciente des difficultés que soulèverait une telle structuration que le ministère a estimé qu'elle était actuellement impossible à réaliser. Il convient cependant de laisser aux armées la possibilité de se réformer progressivement, et de mettre en place la maquette la plus adaptée à cette réforme, pour, à terme, organiser les programmes en fonction des systèmes de force.

La Mission d'information avait également proposé que les activités de recrutement et de formation fassent l'objet d'un programme spécifique. En revanche, une séparation entre les opérations militaires et le soutien risque de priver les armées d'une fongibilité utile à l'amélioration de la gestion des dépenses militaires, il a été proposé de maintenir ces deux activités dans un même programme, intitulé « Activités et soutien des forces ». Néanmoins, afin de renforcer la logique de mutualisation « interarmées » mise en avant par le ministère, la mission suggérait d'intervertir le niveau des actions et celui des sous-actions. Au lieu d'être organisé, comme le prévoit le Gouvernement, par armée, le programme serait structuré en cinq actions « fonctionnelles », chacune des armées n'apparaissant qu'au niveau des sous-actions. Cette réorganisation était, aux yeux de la mission d'information, un moyen d'asseoir la prééminence du CEMA sur les chefs d'état-major et de lui donner ainsi la capacité de gouverner le programme.

Ce programme comporte sept actions, présentées dans le tableau suivant :

(en millions d'euros)

Actions	Dépenses prévues pour 2005
Planification des moyens et conduite des opérations	439
Préparation des forces terrestres	9.583
Préparation des forces navales	4.500
Préparation des forces aériennes	4.988
Soutien interarmées	1.623
Surcoûts liés aux opérations extérieures	100
Surcoûts liés aux opérations intérieures	0
Total	21.234

Plus un programme est volumineux, plus la gestion des budgets opérationnels de programmes (BOP) revêt un caractère crucial. Une incapacité du Parlement à contrôler effectivement les BOP du programme n° 2 dès le premier exercice budgétaire justifierait une remise en cause de l'ampleur même du programme. En effet, il a, un temps, été envisagé de créer des BOP par armée. M. François Cornut-Gentille, dans son dernier rapport spécial ⁽31), annonçait préférer que, « compte tenu de la taille des enveloppes concernées, chaque chef d'état-major soit responsable de plusieurs BOP et non d'un BOP unique ». Lors de son audition par la Mission, le CEMA a précisé que chaque action, c'est-à-dire chaque armée, serait dotée d'un BOP. Si cette solution semble incontournable à court terme, il convient cependant que cette structuration puisse évoluer à l'avenir.

La « présentation stratégique » contenue dans l'avant-PAP précise que le programme vise à préparer et mettre en œuvre les « contrats opérationnels » de « chaque composante » que sont l'armée de terre, l'armée de l'air, la marine nationale et l'interarmées.

Cette présentation mériterait sans doute d'être clarifiée. En effet, elle fait directement référence aux dispositions de la loi de programmation militaire, ce qui la rend difficilement compréhensible par le citoyen. Cette remarque s'applique également pour l'intitulé de certains objectifs, tels que « tenir la posture de sauvegarde », dont le sens échappe au langage courant.

Par ailleurs, la Mission partage totalement le sentiment de la Cour des comptes qui précise que « les objectifs et les indicateurs retenus par le ministère de la défense paraissent trop nombreux et insuffisamment hiérarchisés pour constituer des outils véritablement exploitables par le Parlement pour le vote des crédits de la défense. Certains indicateurs sont lacunaires et ne répondent encore que partiellement aux critères que doivent théoriquement réunir de tels outils. Aussi ne permettent-ils pas de mesurer totalement la performance attendue du ministère de la défense et notamment la capacité des armées à assumer leurs missions de protection et d'intervention. »

Le programme est doté de huit objectifs transversaux. En effet, à l'exception de deux objectifs à dimension interarmées, ils ne sont pas focalisés sur une seule composante des armées. Si l'effort d'interarmisation est bien apparent à ce niveau, la plupart des indicateurs restent cependant déclinés par armée.

Lors de son audition par la mission, le CEMA a indiqué qu'il était envisagé de créer un objectif lié à la doctrine ou aux concepts d'emplois.

Comme pour le programme Équipement des forces, la Mission souhaite que des indicateurs permettent d'effectuer des comparaisons avec l'effort de défense de nos principaux partenaires européens.

Trois indicateurs sont associés à l'objectif n° 1 « Renforcer nos capacités de commandement interarmées et interalliés ». Deux concernent le niveau de certification par l'OTAN, d'une part, et par l'Union européenne, d'autre part, des postes de commandement interarmées. Ces indicateurs sont satisfaisants car ils permettent d'apprécier l'efficacité de cette fonction d'état-major. En revanche, le troisième indicateur est relatif au taux de réalisation « de la montée en puissance en effectifs de notre participation » aux états-majors interalliés. Derrière cet intitulé complexe se cache un indicateur de moyens. En effet, la capacité du responsable de programme à envoyer des officiers dans un état-major commun ne repose pas tant sur la qualité de la gestion que sur les effectifs budgétaires - et les crédits - disponibles.

Les indicateurs associés à l'objectif n° 2 « Tenir la posture de dissuasion nucléaire » ne figurent pas dans l'avant-PAP car ils ont vocation à être classifiés. La définition de ceux-ci et, a fortiori, les résultats obtenus seront couverts par le secret de la défense nationale. Il convient de souligner que ce secret est opposable aux parlementaires, comme le rappelle l'article 57 de la loi organique relative aux lois de finances. Le fait que les parlementaires ne puissent pas apprécier l'action du Gouvernement en matière de dissuasion nucléaire pose un problème de principe. En pratique, les rapporteurs spéciaux et les rapporteurs pour avis reçoivent chaque année, en réponse à leurs questionnaires budgétaires, des éléments classés « Confidentiel-Défense » qui leur sont adressés directement par le directeur du cabinet du ministre de la défense. Lors de son audition par la Mission, le CEMA a précisé que les informations classifiées concernant ces indicateurs ne pourraient être transmises aux parlementaires qu'avec l'accord du Chef de l'État.

Quatre indicateurs sont associés à l'objectif n° 3 « Disposer d'une capacité d'intervention extérieure ». Ils déclinent pour chacune des trois armées le niveau de réalisation de leur « contrat opérationnel » en opérations extérieures. S'agissant des services interarmées que sont le service des essences et le service de santé des armées, l'indicateur propose d'évaluer le niveau de réalisation de leurs capacités de soutien. Ces indicateurs doivent permettre de refléter l'efficacité de l'organisation du service, dès lors qu'ils reflètent l'action du responsable de programme. Il faut donc que ces indicateurs présentent le résultat de la gestion et des arbitrages du responsable de programme, en isolant les effets des aléas budgétaires. Par ailleurs, la notion de contrat opérationnel fait, à nouveau, référence à la loi de programmation, ce qui risque de rendre la lecture du PAP difficile pour le citoyen.

La Cour des comptes estime que cet objectif et les indicateurs associés « paraissent insuffisamment développés et leur positionnement au sein du programme, et a fortiori, de la mission, ne met pas assez en évidence cet aspect essentiel du rôle du ministère de la défense ». Elle ajoute que « l'absence de mise en évidence de cet objectif, qui devrait être l'objet d'une " batterie " d'indicateurs de performance permettant d'analyser la capacité de déploiement des armées, ne permet pas de rendre compte de son importance par rapport à la masse des objectifs présentés dans les avant-projets annuels de performance de la défense ».

Ces indicateurs sont composites. Par exemple, les résultats obtenus par la marine seront déclinés pour le groupe aéronaval (le Charles de Gaulle et les bâtiments l'accompagnant), les groupes amphibies (qui ont une capacité de débarquement), le groupe de guerre des mines, le groupe d'action maritime et les détachements atlantique et commandos. La Cour des comptes précise que la moyenne de ces résultats est réalisée sans pondération entre les groupes. Elle ajoute qu'ainsi, « l'impossibilité de satisfaire son contrat, à laquelle pourrait être, par exemple, confronté le détachement commando a le même poids que celle du groupe aéronaval incluant le porte-avions Charles de Gaulle et son groupe. Ce mode de calcul ne permet pas de hiérarchiser les difficultés que peut rencontrer la marine en matière de capacités d'intervention extérieure. » De même, l'armée de l'air voit son action évaluée sous trois angles : la chasse, le transport tactique et le soutien logistique. Rappelons que dans la majorité des actions que cette armée mène au titre des opérations extérieures, sont effectuées à partir de bases permanentes situées sur le sol national.

La déclinaison de cet indicateur pour l'armée de terre n'est, elle, pas du tout satisfaisante. En effet, il n'est actuellement prévu que de mesurer un niveau global de réalisation de ce « contrat opérationnel » et le nombre de militaires concernés. Il est donc à craindre qu'un tel indicateur ne soit qu'un indicateur de moyens ne renseignant que très imparfaitement sur l'efficacité de la gestion du programme. La Cour des comptes souligne que « l'indicateur, construit sur la base de la disponibilité prévisionnelle des forces projetables des commandements de la force d'action terrestre et de la force logistique terrestre, utilise une donnée, appelée « volume de forces logistiques », dont l'EMA précise qu'il faut la « considérer avec précaution » dans la mesure où le type d'engagements, la nature du théâtre d'opération et la nature des forces à soutenir, peuvent en faire fortement varier la valeur et rendre difficile sa traduction en « nombre d'hommes » qui est l'unité de mesure de l'indicateur. »

L'objectif n° 4 « Observer la posture de sauvegarde », c'est-à-dire la protection de la souveraineté dans les eaux territoriales et dans l'espace aérien, est associé à deux indicateurs mesurant l'efficacité de l'action de la marine et de l'armée de l'air. L'indicateur maritime propose de mesurer la part des moyens de la marine affectés à la sauvegarde. Cependant, cet indicateur ne permettra que d'évaluer la part de la sauvegarde maritime dans ses missions - évaluée à un quart - sans renseigner les parlementaires sur la qualité de cette mission. La Cour des comptes estime également qu'il « est purement informatif » et qu'il « ne permet pas de connaître l'efficacité de la marine en ce domaine ». Elle ajoute que cette dernière « n'intègre pas dans les données de cet indicateur les missions de prévention pour ses bâtiments navigants en haute mer. Pour ces raisons, cet indicateur n'est pas pertinent. » En revanche, l'indicateur proposé pour la sauvegarde aérienne propose de rapporter le nombre des décollages hors délai sur le nombre total de décollages sur alerte. Plus le taux sera bas, plus l'armée de l'air aura rempli sa mission de manière satisfaisante. Il s'agit donc là d'un bon indicateur d'efficacité.

L'objectif n° 5 concerne la gestion des ressources humaines et vise à pourvoir aux besoins des forces en personnel qualifié et motivé dans les meilleurs délais et au moindre coût. Un premier indicateur mesure le taux de réalisation, par catégorie, des effectifs tant civils que militaires. Si cet indicateur peut être vu comme permettant d'évaluer la qualité du service, il n'en demeure pas moins que le taux de réalisation des effectifs est très directement lié aux capacités budgétaires. En outre, la loi organique propose de raisonner non plus en effectif budgétaire mais en masse salariale. Il convient donc d'être vigilant sur le périmètre de cet indicateur afin que les niveaux de qualifications retenus pour chaque catégorie permettent une lecture en masse salariale de cet indicateur.

Un deuxième indicateur propose d'évaluer le coût de la fonction ressources humaines par militaire concerné. Il s'agit d'un outil pertinent pour évaluer la performance de cette fonction. Les coûts pris en compte sont ceux engagés par les différentes armées et services « recruteurs » ainsi que par les services interarmées. Ne sont pas comptabilisés les coûts de la fonction ressources humaines de la gendarmerie - qui ne figure pas dans le présent programme - de la délégation générale pour l'armement et le contrôle général des armées (marginal).

Un troisième indicateur évalue le coût par recruté au regard du volume de recrutement annuel. Il prendra en considération aussi bien les prestations versées aux militaires recrutés que le coût des services de recrutement. Cet indicateur devrait permettre de juger de manière pertinente les évolutions du coût moyen des recrutements.

L'objectif n° 6 consiste à « atteindre les objectifs de préparation et d'activité opérationnelles ». Un premier indicateur permettrait de vérifier si les objectifs quantitatifs fixés par la loi de programmation militaire sont atteints. Ces objectifs sont exprimés en heures de vol annuelles par pilote d'avion ou d'hélicoptère, en jours d'activité pour l'armée de terre ou bien jours de mer pour les bâtiments de la marine. Ces chiffres sont déjà présentés dans le bleu budgétaire actuel, avec une prévision pour l'année en cours et un objectif à atteindre pour l'année suivante. Si ces données retiennent, bien légitimement, toute l'attention des parlementaires, elles ne peuvent que difficilement constituer un fondement pour un indicateur pertinent : il ne s'agit en effet que d'un indicateur d'activité directement lié aux disponibilités budgétaires. La responsabilité du gestionnaire quant au niveau de réalisation de l'objectif ne peut donc pas être établie. À titre d'exemple, M. François Cornut-Gentille soulignait dans son rapport spécial ⁽32) sur les crédits de 2005 que le « report de charges de la gestion 2003 sur 2004 (...) a conduit à réduire dès le début de l'année 2004 l'objectif d'activité de 10 jours (90 au lieu de 100) et à annuler la participation de l'armée de terre à de grands exercices internationaux ».

En revanche, le deuxième indicateur proposé, qui évalue la part des crédits de fonctionnement directement liés aux activités des forces, pourrait être, lui, un bon indicateur d'efficience de gestion. La loi de programmation militaire fixe le montant consacré à l'activité des forces à 20 % des crédits de fonctionnement. Cependant, la Cour des comptes s'interroge sur sa fiabilité, dans la mesure où cet indicateur « est calculé à partir de données transmises par les armées et directions de services mais sans définition commune du périmètre financier des activités ».

L'objectif n° 7 tend à « améliorer le taux de disponibilité technique ». Un premier indicateur concerne le taux global de disponibilité technique par armée. Cet indicateur, nécessairement composite, doit avoir un périmètre stable pour permettre d'apprécier, d'année en année, son évolution. Malgré les apparences, il ne s'agit pas d'un simple indicateur de moyens puisque la disponibilité technique des matériels ne dépend pas seulement des moyens financiers consacrés, mais également des processus de gestion des pièces détachées. À cet égard, la création d'un service interarmées de maintenance des aéronefs de la défense ou bien la création d'un service de soutien de la flotte ont montré que des économies de gestion significatives pouvaient être réalisées. Un deuxième indicateur d'efficience de gestion évalue le coût global de la fonction de maintien en condition opérationnelle.

L'objectif n° 8 vise à améliorer la qualité de service du soutien interarmées. Un premier indicateur évalue le taux de mutualisation des fonctions logistiques. Son caractère synthétique rendra sans doute sa lecture difficile, d'autant qu'un effort important de mutualisation est déjà en cours.

La Cour des comptes s'interroge sur les trois autres indicateurs proposés, qu'elle estime, « en raison d'un domaine d'application très réduit ou de modes particuliers de recueil des données, non pertinents ou non fiables ». Elle ajoute qu'ils « augmentent le nombre global des indicateurs du programme sans présenter de véritable intérêt et réduisent ainsi la lisibilité globale de la maquette proposée par le ministère ».

L'indicateur relatif au taux d'application des bonnes pratiques médicales dans les armées se fonde sur des taux de vaccination ou d'effectifs par lit ouvert. Il s'agit donc clairement d'un indicateur de moyens, qui ne renseignera pas sur l'efficience de la gestion du responsable de programme. L'indicateur fondé sur le taux de satisfaction global du soutien pétrolier et celui relatif au taux de disponibilité des réseaux et systèmes d'information peuvent être des indicateurs de qualité de service plus adaptés.

C.- PROGRAMME SOUTIEN DE LA POLITIQUE DE DÉFENSE

Ce programme est le programme « support » du ministère de la défense. Il se décompose en cinq actions : direction et pilotage, gestion centrale, politique immobilière, systèmes d'information, d'administration et de gestion et action sociale.

Les crédits de la gendarmerie nationale figurent dans la mission interministérielle Sécurité. Pourtant, ce programme support contient des crédits propres à la gendarmerie, notamment en ce qui concerne les systèmes d'information et la politique immobilière.

Compte tenu de son caractère de « support », le programme n'est pas doté d'une stratégie spécifique. Sa finalité consiste à assurer avec le plus d'efficacité et au moindre coût les fonctions de soutien des armées et du ministère de la défense.

Onze objectifs sont associés à ce programme. Il faut souligner qu'ils ne concernent systématiquement qu'une seule des actions du programme. L'action « Fonction de contrôle », qui concerne le contrôle général des armées n'a pas d'objectif associé. Les autres actions ne sont accompagnées que d'un objectif à l'exception de la gestion centrale (2), de la politique immobilière (4) et de l'action sociale (3). Seul l'objectif « Améliorer les convictions de logement » n'est accompagné d'aucun indicateur satisfaisant, les trois proposés ne reflétant que les crédits disponibles.

La Cour des comptes souligne que « les objectifs n'ayant pas été hiérarchisés, il est difficile d'apprécier les priorités du ministère de la défense ». Elle précise que « l'abondance d'objectifs et d'indicateurs nuit à la bonne lisibilité de l'ensemble des outils de mesure de performance du programme et de la mission ».

L'action « Direction et pilotage » est associée à un seul objectif
- « Stabiliser le coût de la fonction de direction » - pourvu d'un seul indicateur d'efficience de gestion mesurant la dépense de fonctionnement du cabinet civil et militaire et de la sous direction des bureaux du cabinet, qui ne prend pas en compte les rémunérations et, naturellement, les dépenses d'investissement. La Cour des comptes estime que l'exclusion des dépenses de rémunérations du champ de cet indicateur « ne reflète pas l'objectif arrêté ».

À l'objectif « Optimiser le coût de la gestion centrale » sont associés deux indicateurs. Le premier est relatif aux dépenses des services assurant les fonctions support que sont le service des moyens généraux, la direction des affaires financières, la direction des affaires juridiques, la direction de la fonction militaire et du personnel civil ainsi que la direction du secrétariat général pour l'administration. Cet indicateur pourrait être décliné pour évaluer le coût d'une fonction support particulière comme la fonction financière. Le second indicateur mesure les effectifs réalisés dans les services précités. Cet indicateur, pour ne pas être un indicateur de moyens, doit permettre d'évaluer le poids relatif du support central au sein d'une fonction donnée. Il s'agirait alors d'un bon indicateur d'efficience de gestion.

L'objectif « Respecter les échéances juridiques ou légales » est pourvu de deux indicateurs. Le premier mesure la proportion de textes réglementaires, dont la préparation incombe aux services responsables du ministère, pris ou modifiés dans le délai de six mois. La période annuelle de référence correspond au début de la session parlementaire ordinaire. En outre, les décrets nominatifs sont exclus du champ de cet indicateur, qui devrait permettre d'évaluer la qualité du service. Le second indicateur est bien moins satisfaisant puisqu'il se fonde sur le montant des intérêts moratoires versés, rapporté au montant des dépenses payées. En effet, il ne permet pas d'identifier précisément ce qui relève de la gestion du responsable de programme de ce qui résulte des contraintes budgétaires. Dans ce dernier cas, il s'agirait alors d'un indicateur de moyens.

Deux indicateurs sont associés à l'objectif « Assurer la réalisation des opérations d'infrastructure dans les meilleurs délais et au meilleur coût ». Le premier concerne le pourcentage de dépassement de la durée prévisionnelle. Il n'est pas encore disponible, mais devrait permettre d'évaluer la qualité du service rendu. Le second concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets. Il devrait permettre d'apprécier l'efficience de la gestion.

Globalement, la Cour des comptes estime les indicateurs des autres objectifs de la politique immobilière déjà construits sont « non pertinents parce que simples indicateurs de moyens ». Trois indicateurs accompagnent l'objectif « Améliorer les conditions de logement ». Tous les trois présentent le même défaut : ils sont directement liés aux crédits disponibles, sans isoler l'efficience de la gestion du responsable de programme. Ils mesurent, respectivement, le taux annuel de réalisation des demandes de logement en région parisienne, la proportion d'engagés bénéficiaires d'un hébergement en enceinte militaire par rapport au nombre total d'engagés et le nombre de gendarmes logés sur place rapporté au nombre total de gendarmes logés.

L'objectif « Optimiser le coût de la fonction immobilière » est associé à un indicateur fondé sur la dépense de fonctionnement des services d'infrastructure rapporté au budget total de la fonction. En isolant les frais de gestion, il devrait permettre d'en apprécier l'efficience.

L'objectif « Adapter l'infrastructure aux missions » est associé à un indicateur mesurant le « coefficient d'adaptation des infrastructures aux missions ». Si l'objectif ne paraît pas très clair, l'indicateur ne l'est pas plus. Les armées et la gendarmerie ne sont pas d'accord sur le périmètre des deux critères que sont les niveaux de fonctionnalité et la mise aux normes. Il conviendrait de recentrer cet objectif et cet indicateur sur l'affectation des crédits aux locaux prioritaires. D'un indicateur de moyens, on passerait alors à un indicateur d'efficience.

L'action « Systèmes d'information, d'administration et de gestion » est assortie d'un objectif - « Rationaliser la mise en œuvre des projets informatiques » - auquel est associé deux indicateurs. Le premier concerne la part du budget annuel des projets de système d'information et de gestion allouée à des projets concernant au moins trois grands organismes subordonnés au ministre (états-majors, SGA, DGA, Direction générale de la gendarmerie nationale). Il devrait permettre de mesurer de manière pertinente la mutualisation des fonctions informatiques des différents services du ministère. Le second indicateur mesure l'efficience de la gestion, puisqu'il concerne le pourcentage de dépassement du coût initial des projets.

L'action « Action sociale » est associée à trois objectifs, pourvus chacun d'un indicateur. L'objectif « Soutenir plus efficacement les agents en difficulté » est accompagné d'un indicateur de qualité de service pertinent, mesurant la proportion des aides accordées dans un délai inférieur à 14 jours. Il conviendra également de préciser les chiffres obtenus selon le caractère d'urgence. En effet, si 38 % seulement de ces aides sont globalement versées en moins de 14 jours, ce taux atteint 69 % pour les secours les plus urgents. L'objectif « Améliorer la diffusion et la qualité des prestations offertes au personnel » est associé à un indicateur de qualité de service fondé sur le taux de satisfaction des usagers de l'institution de gestion sociale des armées, pour ses produits de vacances. Cette mesure sera effectuée à partir de questionnaires de satisfaction. L'objectif « Allouer les prestations au moindre coût » vise à améliorer le coût de la gestion de l'action sociale. Fort logiquement, il est proposé qu'un indicateur d'efficience de gestion mesure la dépense de fonctionnement de l'action sociale par rapport au budget total de l'action sociale.

D.- PROGRAMME ÉQUIPEMENT DES FORCES

Le programme Équipement des forces (10,0 milliards d'euros en 2005) regroupe les quarante programmes d'armement actuellement suivis au niveau de l'article. Il donne ainsi au ministère la fongibilité la plus large possible, qu'il justifie par la volonté de permettre une « gestion active » des autorisations d'engagement. Ce choix risque cependant de remettre en cause la capacité du dispositif à maîtriser les coûts des programmes d'armement et à en suivre les résultats.

Le programme est doté de deux responsables : le chef d'État-major des armées et le Délégué général pour l'armement. Le découpage des actions par armée et cette co-gouvernance, choix que l'on ne trouve dans aucun autre ministère, font planer un doute sur la manière dont la responsabilité du programme sera assurée, et laissent craindre, là encore, un pilotage par les chefs d'état-major.

Lors de son audition par la Mission, le Délégué général pour l'armement a précisé qu'une charte de pilotage était en cours de finalisation entre la DGA et l'EMA. Il est vrai que l'avant-PAP précisait qu'une contractualisation « précise et complète » indiquerait les tâches de la DGA.

Rappelons que la Mission d'information avait préconisé de distinguer deux programmes, l'un dédié à l'armement nucléaire, l'autre à l'armement conventionnel. Elle proposait de décomposer le programme « Armement nucléaire » en quatre actions correspondant aux quatre composantes de la dissuasion prévues par la loi de programmation militaire⁽33). S'agissant de l'armement conventionnel, il était proposé d'améliorer la lisibilité des crédits en identifiant, au niveau des sous-actions, chaque programme d'armement.

Interrogé par la Mission, le Délégué général pour l'armement a indiqué que le suivi des programmes nucléaires, constitués pour l'essentiel par les programmes de sous-marins, le missile ASMP-A et la simulation, serait tout à fait possible avec la maquette proposée.

Lors de son audition devant la Mission, le CEMA a informé la mission que ce programme ferait l'objet de 26 budgets opérationnels de programme.

Ce programme comporte cinq actions, présentées dans le tableau suivant :

(en millions d'euros)

Actions	Dépenses prévues pour 2005
Équipement de la composante interarmées	1.567
Équipement des forces terrestres	1.645
Équipement des forces navales	2.263
Équipement des forces aériennes	2.443
Préparation et conduite des opérations d'armement	2.063
Total	9.980

La taille de l'action support (plus de 2 milliards d'euros) s'explique par le fait qu'elle reflète l'ensemble des coûts de la DGA. Une présentation plus fine de ces crédits devrait permettre de mieux appréhender ces dépenses.

Dans l'avant PAP remis au Parlement à l'automne dernier, il ne figure pas de stratégie pour ce programme mais une « finalité générale » selon laquelle il vise à « mettre à la disposition des armées les équipements leur permettant de remplir les missions qui leur sont ordonnées ».

Ont été retenus deux objectifs. Ils proposent tous deux de mettre à la disposition des armées les équipements en maîtrisant les coûts et les délais. Le premier objectif concerne les équipements des armées et regroupe les programmes d'armement rattachés à une fonction opérationnelle « clairement identifiée ». Le second objectif concerne les « autres opérations d'armement » qui regroupent les opérations qui ne peuvent être rattachées à une fonction opérationnelle mais qui « participent de façon primordiale à la cohérence opérationnelle attendue de chacune des composantes ».

Lors de son audition, le Délégué général pour l'armement a précisé que le second objectif regrouperait des programmes d'armement complémentaires de ceux figurant au premier objectif. Il a également souligné qu'un découpage des objectifs par système de forces n'était pas totalement pertinent, compte tenu de la participation de certains programmes à plusieurs de ces systèmes.

Par ailleurs, la Cour des comptes constate que la réalisation des objectifs attachés au programme Préparation et emploi des forces dépend de celle des objectifs du programme Équipement des forces. C'est pourquoi elle suggère, « afin d'attribuer la responsabilité à l'EMA ou à la DGA d'une mauvaise préparation des forces, liée aux méthodes et aux hommes d'une part ou aux équipements d'autre part, [qu']un indicateur de suivi de la qualité et de la performance des équipements après leur livraison aux armées pourrait être joint au programme Équipement des forces ».

Dans ce contexte, les indicateurs proposés semblent globalement bons. La Mission souhaite cependant que des indicateurs soient créés permettant de comparer l'effort français de défense à celui de principaux partenaires européens.

Pour chacun des deux objectifs, le ministère propose principalement de décliner quatre indicateurs (progression dans la réalisation, surcoûts, délais de réalisation et niveau de performance) qu'il applique aux quatre composantes que sont les trois armées et l'interarmées.

Une première série d'indicateurs est relative à la progression dans la réalisation des programmes (progression dans la réalisation des équipements de chacune des composantes). Il est proposé de poser des « jalons », qui, une fois atteints, permettent d'obtenir un pourcentage de réalisation. Bien que présentant une indication sur la progression « moyenne », cet indicateur n'est pas pondéré en fonction de l'importance stratégique ou financière de chaque programme. En outre, il ne sera pas possible d'identifier directement si un retard est dû au responsable de programme.

Cet indicateur peut apparaître comme un indicateur retraçant l'activité, c'est-à-dire un indicateur de moyens « déguisé ». Pour éviter ce biais, il conviendrait de bien identifier le rôle du responsable de programme dans la progression de la réalisation des équipements.

Une deuxième série d'indicateurs d'efficience de gestion est relative à l'évolution moyenne des devis à terminaison des équipements de chaque composante. Il s'agit donc d'isoler les surcoûts observés par rapport au devis initial. Il demeure cependant délicat d'isoler la responsabilité propre du responsable de programme dans le respect des devis initiaux (aléas techniques, régulation budgétaire, etc.).

Une troisième série d'indicateurs de qualité de service est relative à l'évolution annuelle moyenne des délais de réalisation des équipements de la composante interarmées. Cette mesure serait effectuée mensuellement.

Une quatrième série d'indicateurs est relative aux taux moyens de réalisation des performances des équipements de chaque composante. Pour chaque spécification, la performance réalisée est rapportée à la performance prévue (exemple : portée du missile spécifiée / portée réalisée = 0,8). Le ministère propose de réaliser une moyenne pondérée de ces résultats. Pour autant, ce dispositif ne peut être mis en place que sur des opérations suivies par la délégation générale pour l'armement en contrôle de gestion.

Depuis 10 ans, un effort de transparence a été accompli dans la préparation des « bleus » budgétaires : 40 programmes d'armement sont identifiés à l'article. Le bleu budgétaire isole les crédits de ces programmes et les rapporteurs spéciaux reçoivent, dans le cadre des réponses au questionnaire budgétaire, des informations précises sur l'évolution des dépassements de coûts, sur le respect des délais ou bien encore sur les performances des équipements.

Pour que l'information contenue dans les PAP s'inscrive dans cette perspective, il pourrait être envisagé que les indicateurs synthétiques soient déclinés pour un petit nombre de ces programmes - par exemple une dizaine. Cette analyse est partagée par la Cour des comptes qui précise :

« Bien que la recherche d'une globalisation soit utile, les indicateurs, au regard de l'importance de l'objectif, pourraient présenter, programme d'armement par programme d'armement, l'évolution de la réalisation des jalons, de leurs devis, de leurs délais de réalisation et de leurs performances. Les programmes les plus importants, en terme d'intérêt budgétaire ou politique, pourraient être systématiquement retenus et leurs volumes financiers rapportés à celui de l'ensemble des programmes afin de rendre compte de la pertinence du choix réalisé. »

L'indicateur « qualité de la dépense pour l'équipement des forces » propose de rapporter le montant des intérêts moratoires au niveau des paiements. Bien que séduisant, cet indicateur pose une difficulté de fond : le niveau des intérêts moratoires dépend à la fois de la capacité du responsable de programme à gérer de manière optimale ses crédits et du niveau des régulations budgétaires relevant du ministère des finances. Un indicateur analysant le montant des intérêts moratoires dus au responsable du programme et un indicateur rapportant le niveau des intérêts moratoires dus au responsable du programme au volume total de ces intérêts moratoires seraient plus conformes aux finalités de la loi organique. Le ministère doit pouvoir disposer des éléments lui permettant d'identifier de manière incontestable, au sein des intérêts moratoires, ceux relevant de la gestion responsable du programme.

La Cour des comptes estime également que « des intérêts moratoires peuvent (...) être appliqués pour des raisons diverses extérieures au périmètre de responsabilité du programme ». Elle ajoute que « l'indicateur n'apporte pas, en conséquence, de véritable information sur la performance du responsable de programme et alourdit le nombre global des indicateurs de la mission ».

MISSION DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATIONS ÉCONOMIQUES

La mission rassemble 3,5 milliards d'euros en 2005, répartis en quatre programmes. Suivant les recommandations de la Milolf, les activités de prévention des risques des DRIRE ont été isolées au sein d'un programme. Par contre, l'action extérieure du ministère de l'économie et des finances ne fait pas l'objet d'un programme spécifique.

A.- PROGRAMME DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES

Ce programme a pour principales finalités de créer un environnement favorable au développement des entreprises, en leur offrant les accompagnements appropriés, d'accompagner les mutations industrielles, et d'assurer l'approvisionnement en énergie et en matières premières dans le respect de l'environnement. Il associe la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DECAS), la direction générale de l'énergie et des matières premières (DGEMP), le réseau à l'étranger du ministère (DREE) et la direction générale des entreprises (DGE). Il regroupe les politiques en faveur des PME, de l'artisanat, de l'énergie, du développement des télécommunications ainsi que le développement international de l'économie française. Dans le projet de loi de finances pour 2005, il était doté de 1,18 milliard d'euros.

Il s'agit donc d'un programme extrêmement composite dont certains objectifs concernent également les acteurs et moyens qui participent à d'autres programmes du Minefi et d'autres ministères (recherche, aménagement du territoire, mesures fiscales et sociales, ...). D'ailleurs, le responsable de programme que la Milolf a pu auditionner disposera manifestement d'une marge de manœuvre très limitée face aux directeurs qui ont chacun en charge une action du programme.

Il est difficile d'établir une stratégie de performance pour ce programme très composite. En effet, il réunit à la fois des dispositifs d'aide directe aux entreprises, des actions sur le contexte macroéconomique (politique de l'énergie et des matières premières) et structurel (réglementation, normalisation, diffusion des technologies de l'information et de la communication) ainsi que des actions d'influence (sur les instances internationales et les opérateurs des grands services publics notamment).

Il en résulte une stratégie politique hétérogène, qui a certes une finalité globale cohérente - faciliter le développement d'un tissu économique dynamique et équilibré sur tout le territoire - mais qui se décline en objectifs très divers reposant sur des acteurs et des moyens d'action extrêmement nombreux.

Il n'y a pas de véritable stratégie de performance pour ce programme. La réflexion stratégique doit être approfondie, afin de mieux identifier les leviers d'action maîtrisés par les exécutants de ce programme et les marges de manœuvre dont ils disposent en matière d'amélioration des performances.

Le grand nombre d'objectifs fixés (dix) est sans doute la conséquence de l'absence de définition préalable d'une stratégie globale de performance. Ce nombre élevé ne constitue pas en soi un problème. Mais on constate que chaque objectif est lié à une action, et donc à une direction, ce qui prouve la faiblesse de la stratégie, qui ne permet pas de dégager des objectifs communs aux différentes actions. Par ailleurs, les résultats des politiques économiques étant influencés par le contexte extérieur et pas l'action d'autres acteurs, il est difficile de trouver des indicateurs pertinents pour mesurer l'impact du programme sur le développement des entreprises, d'autant plus que certains effets ne se font sentir que sur le long terme. Comme le remarque la Cour des comptes, les caractéristiques des politiques mises en œuvre, et notamment leur caractère largement incitatif et le fait que leur réalisation est largement dépendante de facteurs et d'acteurs extérieurs au programme, posent, pour plusieurs objectifs, une difficulté pour les relier de façon directe et forte avec l'action des pouvoirs publics ; les leviers d'actions maîtrisés dans le cadre du programme sont insuffisamment explicités et devraient être précisés.

L'ensemble des activités du programme est couvert. Les objectifs et indicateurs choisis mesurent bien l'efficacité socio-économique et la qualité du service rendu aux usagers, mais ne portent pas suffisamment sur l'efficience de la gestion, autrement dit son coût.