N° 2299 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 mai 2005. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 146 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur les outils de la politique industrielle ET PRÉSENTÉ PAR M. Bernard CARAYON, Député. -- INTRODUCTION 5 I. - UN TRIPLE AVEUGLEMENT 9 A.- UNE VISION ÉTRIQUÉE DE L'INDUSTRIE QUI SOUS-ESTIME LES ENJEUX VERS LA DEUXIEME DÉLOCALISATION 9 B.- UNE ORGANISATION GOUVERNEMENTALE INADAPTÉE, EXCLUANT L'APPROCHE TRANSVERSALE ET L'ANTICIPATION 10 1.- Le champ d'intervention limité du ministère de l'Industrie 10 2.- Une expertise qui s'étiole, une anticipation inexistante 11 C.- UNE VISION MACROÉCONOMIQUE DE L'ÉCONOMIE QUI OCCULTE LA RÉALITÉ DES MARCHÉS. DE LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE POLITIQUE INDUSTRIELLE 12 II. - PANORAMA DES OUTILS ACTUELS DU SOUTIEN À L'ACTIVITÉ INDUSTRIELLE 17 A.- LES OUTILS INTERDITS, LES CONTRAINTES CHOISIES 17 B.- LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'INDUSTRIE FRANÇAISE : UN « MAQUIS » 20 1.- De très nombreuses structures, mal articulées 20 2.- Les aides à l'industrie 26 3.- L'importance de l'environnement juridique 27 C.- LES POLITIQUES INDUSTRIELLES NATIONALES DE NOS PARTENAIRES ET CONCURRENTS 30 1.- États-Unis 30 2.- Allemagne 33 III. - PROPOSITIONS 41 A.- AFFICHER UNE VOLONTÉ POLITIQUE FORTE INSCRITE DANS LA DURÉE, FAIRE PARTAGER NOTRE VISION AUX MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ET À LA COMMISSION 41 B.- ADAPTER LA STRUCTURE ET LES MODES DE TRAVAIL GOUVERNEMENTAUX 43 1.- Libérer l'industrie : rendre visible le choix de l'industrie par son insertion dans un pôle économique fort 43 2.- Libérer la recherche : rendre visible le choix de la recherche et favoriser les coopérations interministérielles 43 3.- Retrouver une capacité de prospective et d'anticipation : créer un ministère du développement économique 43 C.- DONNER UNE COHÉRENCE AUX OUTILS DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE 45 1.- Bien articuler les structures d'aide à l'innovation 45 2.- Les aides financières et la fiscalité 47 3.- Les outils juridiques 50 4.- Mobiliser les Français 51 5.- Oser ouvrir le débat sur les sujets tabous 52 EXAMEN EN COMMISSION 55 ANNEXES 61 ANNEXE 1 : ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR CHERCHEUR AU CNRS 63 ANNEXE 2 : CANDIDATURES POUR LES PÔLES PAR SECTEUR 65 ANNEXE 3 : LISTE DES DÉPENSES FISCALES QUI CONCERNENT LES ENTREPRISES 67 ANNEXE 4 : LA NOTION DE POLITIQUE INDUSTRIELLE DANS LA PRESSE ÉCRITE NATIONALE 95 ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 99 La construction européenne est née en 1951 autour d'une politique industrielle instituée dans la Communauté économique du charbon et de l'acier (CECA). L'élaboration d'un marché intérieur a nécessité ensuite l'établissement de règles communes, la politique de la concurrence prenant alors le pas sur la politique industrielle, absente du Traité de Rome. Aujourd'hui, sans initiative française et sans un rééquilibrage rapide des politiques européennes de la concurrence, commerciale et industrielle, la nouvelle donne économique mondiale et les défis énergétiques et démographiques condamneront l'Union européenne à un sous-développement durable. Une mauvaise appréciation du périmètre industriel de notre économie - et donc des enjeux et du nombre d'emplois concernés, ainsi qu'une approche européenne dogmatique de l'économie, ont jusqu'ici empêché toute anticipation et servi d'alibis à l'inaction. L'industrie est un « corps vivant » qui peut mourir si l'on n'y est pas attentif : l'exemple des industries automobiles britannique et américaine le montrent à l'envi... La France et l'Allemagne notamment, puissances industrielles historiques, ont joué un rôle naturel d'impulsion dans cette évolution nécessaire. Le sauvetage d'Alstom par les Pouvoirs publics, l'intervention du Gouvernement dans l'OPA de Sanofi sur Aventis avec pour objectifs la constitution du troisième groupe mondial de la pharmacie et le maintien en Europe des centres de recherche, ont marqué, malgré quelques voix discordantes, la fin de l'emprise des dogmes contre la réalité du fonctionnement de l'économie mondiale. La prise de conscience des délocalisations d'entreprises et d'emplois dues à la mondialisation, l'interrogation sur la perte de substance industrielle de la France, ont suscité un regain d'intérêt collectif. Depuis dix-huit mois, l'idée d'une politique industrielle volontariste n'est plus taboue. L'expression de « politique industrielle » (1) est à nouveau employée dans le discours politique et dans de nombreux rapports. Tous recommandent une action offensive des pouvoirs publics. Par la nomination - inédite dans son histoire- d'un Commissaire chargé de la politique en faveur des entreprises et de l'industrie, la Commission européenne a donné un signe de la préoccupation de certains États membres. Toutefois le Traité constitutionnel européen soumis à la ratification des 25 membres de l'Union n'évoque pas la notion de politique industrielle nationale et/ou européenne, même s'il consacre le régime « d'économie sociale de marché » dans lequel les États, comme l'Union, pourront avoir un rôle d'impulsion, de soutien et d'accompagnement. Le Président de la République et le Gouvernement ont manifesté leur volonté respective de maintenir et de développer l'industrie française et européenne : annonce de la création de l'Agence de l'innovation industrielle (2), préconisée par Jean-Louis Beffa, création de l'Agence nationale de la recherche (ANR), appel à projets pour des « pôles de compétitivité », rapprochement de l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR) et de la Banque pour le développement des PME (BDPME) dans une structure commune (OSÉO), premiers éléments d'une politique publique d'intelligence économique avec la nomination d'un haut responsable au Secrétariat général de la défense nationale (SGDN). Après avoir succinctement évoqué les divergences d'approche et d'analyse concernant la notion d' industrie et les politiques pouvant s'y rattacher ainsi que nos handicaps naturels, le présent rapport décrit l'essentiel des outils participant de la politique industrielle, qu'il s'agisse des structures, des instruments financiers, fiscaux ou juridiques. Il propose quelques objectifs, principes et mesures simples qui pourraient faciliter la lisibilité et la cohérence de ces outils et leur insertion dans une réflexion stratégique qui reste encore à engager.
A.- UNE VISION ÉTRIQUÉE DE L'INDUSTRIE QUI SOUS-ESTIME LES ENJEUX VERS LA DEUXIEME DÉLOCALISATION Les outils statistiques dont disposent les pouvoirs publics pour appréhender le poids de l'industrie dans l'économie française ne correspondent que très partiellement à la réalité économique. Ils reflètent en revanche l'image désuète que nous avons de l'industrie française. Notre vision statistique a peu évolué depuis les années 60. Elle est celle d'une industrie de type « manufacture » qui n'aurait connu ni la révolution des technologies de l'information ni le développement d'autres activités économiques de type industriel comme celle de la construction ou même de la culture. Dans cette vision statistique étroite, le poids de l'industrie en France et en Grande-Bretagne serait équivalent, avec environ 3,3 millions d'emplois concernés. Cette approche statistique ne correspond évidemment pas à la réalité des activités (7). L'externalisation de nombreuses fonctions (logistique, informatique...), l'imbrication de certains métiers, la pénétration générale des technologies de l'information, le développement de l'intérim, font que le poids réel économique et salarial de l'industrie est beaucoup plus important. Il serait aujourd'hui plus judicieux d'évoquer un « réseau de secteurs d'activité » porté par l'industrie et d'en tracer le périmètre. Les autorités américaines ont par exemple défini dans leur approche statistique, à côté d'une section « manufacture », une section (8) « information » dans laquelle sont associés activités industrielles et services liés aux télécommunications, aux technologies de l'information, à leur traitement et à leur diffusion. La sous-évaluation du périmètre industriel ne peut être analysée comme une seule erreur « technique » d'appréciation. C'est une erreur politique : - elle limite de facto la nature des enjeux industriels ; - elle relativise la crise et la variété des menaces mondiales ; - elle occulte la nécessité d'une stratégie globale (recherche, éducation et de formation, diplomatie, législation et réglementation, fiscalité, etc...) qui soit autre chose que l'addition de mesures sectorielles d'incitation, de soutien ou de soins palliatifs. Cette approche étriquée de l'activité industrielle a été dans le passé l'alibi du laisser-faire. Pour certaines élites parisiennes, se concentrer sur une « économie de la connaissance » portée par les cols blancs des services présentait, il est vrai, l'avantage cathartique de laver les gueules noires des régions dévastées par la fermeture des mines de charbon et de fer, et de javelliser les cols bleus du travail à la chaîne ... Plus grave, cette approche parcellaire nous empêche aujourd'hui d'anticiper la deuxième délocalisation qui menace l'Europe. Après la délocalisation des centres de production qui a permis aux entreprises de se « rapprocher de leurs marchés » ou de produire à un meilleur coût de main d'œuvre, s'amorce la délocalisation des centres de recherche : la Chine, pour ne citer qu'Elle, forme plus d'ingénieurs que l'Union Européenne et leur coût d'emploi est quatre fois moins important (9). Quels sont les facteurs déterminants qui feront pencher l'arbitrage des entreprises en faveur du maintien des centres de recherche en Europe ? Ainsi, malgré l'échéancier connu depuis de nombreuses années de la levée des quotas sur les importations de textile chinois, nous n'avons pas été collectivement en mesure de préparer suffisamment les entreprises françaises du secteur à cette concurrence. Les pays du Maghreb, la Turquie ou le Bengladesh dans lesquels avait été délocalisée une partie significative de la production sont à leur tour touchés par la concurrence chinoise, les privant ainsi d'un moyen de développement économique. Quelle stratégie avons-nous pour permettre à ces pays de poursuivre leur développement afin d'éviter un appauvrissement qui serait générateur de déstabilisation pour des régions entières, certaines aux portes de l'Europe ? Comment préparons-nous la concurrence intellectuelle et sociale des ingénieurs et chercheurs des pays émergents ? B.- UNE ORGANISATION GOUVERNEMENTALE INADAPTÉE, EXCLUANT L'APPROCHE TRANSVERSALE ET L'ANTICIPATION À l'instar des statistiques sur lesquelles sont fondées les analyses et les politiques, l'organisation gouvernementale et administrative française ne reflète pas la réalité de l'activité industrielle. 1.- Le champ d'intervention limité du ministère de l'Industrie Bien qu'il y ait un « ministère de l'Industrie », son champ d'intervention est limité essentiellement aux secteurs de l'énergie et des matières premières et de « l'économie numérique » (microélectronique, télécommunications...). Les autres secteurs industriels sont suivis par les ministères techniques : l'industrie de la défense par le ministère de la Défense, qui dispose par ailleurs d'une mission PME-PMI ; l'industrie agro-alimentaire par le ministère de l'Agriculture, de l'alimentation, de la pêche et de la ruralité - qui dispose de la tutelle de dix-neuf établissements d'enseignements supérieurs et d'un établissement de recherche ; l'industrie de la construction et l'industrie de services de l'eau par le ministère de l'Équipement, des transports, de l'aménagement du territoire, du tourisme et de la mer - qui dispose de la tutelle de sept organismes scientifiques et techniques et de six établissements d'enseignements supérieurs ; l'industrie pharmaceutique par le ministère des Solidarités, de la santé et de la famille. D'autres administrations interviennent dans le champ industriel, notamment par le biais de normes, d'autorisations ou de certifications comme, par exemple, la Direction centrale de la sécurité des systèmes d'information (DCSSI) au Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN). Ainsi, quelle que soit la bonne volonté des ministres de l'Industrie, l'organisation administrative est un frein aux coopérations significatives entre les différents départements qui suivent les secteurs concernés, à la mutualisation des analyses, des projets, des financements et de l'action. La coopération entre ministères a pourtant conduit historiquement à l'émergence de deux grands programmes successifs, le nucléaire et l'espace. Le premier a été placé dès l'abord sous une tutelle mixte Défense/Industrie au travers du CEA (complétée par la Recherche), le second a été initié par la Recherche, avec une tutelle qui incombait parfois à l'Industrie. Les retombées civiles du nucléaire sont bien connues (10), et épargnent à la Nation un déficit commercial de plus de 15 milliards d'euros par an. L'espace, quant à lui, relève d'un budget civil, ses activités touchant essentiellement aux télécoms et à la télévision. Mais ces coopérations poseraient aujourd'hui un problème de traitement budgétaire : chaque ministère dépensier qui arguerait d'un tel programme verrait inévitablement réduire ses demandes à son strict champ par la direction du budget. 2.- Une expertise qui s'étiole, une anticipation inexistante Comme l'ont souligné plusieurs interlocuteurs, la sortie du périmètre de l'État de grandes administrations ou entreprises a entraîné une réelle perte d'expertise dans certains secteurs, à l'instar de celui des télécommunications. Les contacts entre administrations et entreprises ne sont pas aujourd'hui suffisamment ancrés dans les pratiques et dans les procédures pour contrebalancer cette perte d'analyse. Au sein de l'État, les tentatives pour instaurer un échange minimal entre départements ministériels ou pour tenter de définir des stratégies ont échoué. Ainsi, dans un domaine directement lié à l'industrie, le Comité interministériel pour la recherche scientifique et technique ne s'est pas réuni depuis cinq ans. La seule exception notable réside dans les travaux sur les technologies clefs menés tant à la DGE du ministère de l'Industrie qu'à la DGA (via le « Plan Prospectif à 30 ans ») du ministère de la Défense qui font l'objet d'échanges d'informations. D'autres collaborations pourraient être instaurées avec profit : dans le domaine des technologies de l'information par exemple où la DGA, le CEA et le CNRS ont développé une expertise reconnue mondialement, qui n'a jamais été mutualisée. Votre Rapporteur a proposé à ce titre (11) la création d'un CEA des technologies de l'information, envisagé moins comme une structure que comme une procédure commune de recherche et de développement. Outre l'absence d'identification rapide de l'importance sur le développement économique des technologies de l'information ou des promesses contenues dans les biotechnologies, deux faits mettent plus particulièrement en évidence l'absence d'anticipation ou de réaction des services de l'État : - dès 1993, le rapport du sénateur Jean Arthuis (12) mettait en évidence les risques de délocalisations liées à la mondialisation. Nié par les administrations de l'époque, il a fallu attendre dix ans pour que ce phénomène (13) soit pris en compte par celles-ci ; - il en va de même pour la question de la levée des quotas d'importation du textile chinois. L'échéance était connue de tous depuis dix ans mais aucune mesure significative d'accompagnement dans le temps du secteur concerné n'a été mise en place. Les entreprises ont dû, seules, se préparer à l'ouverture du marché européen. C.- UNE VISION MACROÉCONOMIQUE DE L'ÉCONOMIE QUI OCCULTE LA RÉALITÉ DES MARCHÉS. DE LA NÉCESSITÉ D'UNE NOUVELLE POLITIQUE INDUSTRIELLE On peut sans doute dater de 1983 le « changement de cap » idéologique de la politique économique française. Jusque-là, il était naturel que l'État ait une politique industrielle volontariste. Le monde s'en accommodait, y compris la Communauté européenne. Avec l'installation du dogme de la primauté de la gestion budgétaire sur la gestion politique, et dans la crainte de sanctions européennes, le secteur industriel a été abandonné à la « main invisible » d'Adam Smith, la concurrence libre et loyale devant à elle seule assurer la régulation de l'économie et la prospérité du pays. La deuxième étape de l'effacement de l'idée de politique industrielle a été l'intégration, en 1997, dans le gouvernement de Lionel Jospin, de l'Industrie dans l'orbite du ministère de l'Économie et des Finances. L'Industrie y est représentée par un secrétaire d'État - qui ne participe donc pas au conseil des ministres. De grandes administrations, comme celle du Trésor, ont entériné la financiarisation de l'économie poussée par la libéralisation des marchés financiers européens, et opté pour une vision de capitalisme financier dans la gestion des grandes entreprises publiques françaises. Un choix pertinent dans une économie de type britannique qui repose sur le secteur financier, où l'entreprise n'est qu'un lieu de contrat, mais dangereux pour un pays comme la France qui possède un tissu industriel important et dans lequel l'entreprise a des actionnaires, mais également des ayant droits. Ce sont bien deux relations au temps qui s'opposent : la conception financière qui cherche une rentabilité à court terme et reconductible, obtenue notamment par la limitation de l'investissement et de l'emploi, et la réalité de l'industrie, secteur à forte intensité capitalistique (recherche et développement, production, mise sur le marché, commercialisation) et à rentabilité - éventuelle - sur le moyen et long terme. Jusqu'à l'éclatement de la « bulle internet », le développement du secteur des technologies de l'information confortait l'approche financière, la pensée dominante annonçant la nouvelle économie : la fin de l'ère industrielle au profit de l'ère informationnelle. Pendant vingt ans, la France n'a donc pas eu de politique industrielle. La globalisation des échanges et la mondialisation qui ont entraîné une nouvelle division internationale du travail et rendu plus fragile le lien entre l'entreprise et son territoire soulignent aujourd'hui la nécessité d'une révolution culturelle : nous devons prendre conscience de l'interdépendance des acteurs publics, économiques et sociaux et, par voie de conséquence, l'imbrication étroite des politiques entre elles comme l'illustre le schéma ci-dessous dans lequel des liens importants - comme celui existant entre formation et emploi - ont été omis pour une meilleure lisibilité.  C'est donc notre cohésion sociale qui est menacée si nous ne réorientons pas nos choix et si nous retardons les décisions. Comme l'expliquent Lionel Fontagné et Jean-Hervé Lorenzi dans le rapport du Conseil d'analyse économique (CAE) de février 2005, « La désindustrialisation est une tendance naturelle de nos économies, les délocalisations l'inévitable conséquence de la réorganisation globale des groupes, mais c'est la perte de substance industrielle, résultat de politiques inadaptées, qui menace notre niveau de vie ». En effet, et sous réserve d'accompagner les secteurs en mutation, notamment par la formation, les délocalisations peuvent avoir lieu, alors même que d'autres emplois sont créés dans des secteurs en expansion, l'industrie de haute technologie notamment. Or, comme le souligne Jean-Louis Beffa dans son rapport (14) : « l'industrie comporte peu d'entreprises au premier rang international dans les secteurs de haute technologie (15)qui représentent les marchés en forte croissance ». On observe une perte de terrain de l'industrie française dans ces secteurs dans lesquels la capacité pour un acteur de maintenir ses parts de marché dépend essentiellement de sa capacité à innover. La fragilité du positionnement stratégique de l'industrie française se résume ainsi (16) : - d'un point de vue sectoriel, la part de l'industrie française dans les hautes technologies s'affaiblit ; or, c'est dans ces industries que la capacité des pays développés à prendre un avantage concurrentiel sur les pays émergents est la plus forte ; - d'un point de vue géographique, le positionnement de l'industrie française dans les pays émergents à forte croissance est mauvais alors même qu'ils offrent également à nos entreprises l'opportunité de se développer sur de nouveaux marchés. Du point de vue de la théorie économique néoclassique, l'intervention de l'État se justifie par l'existence de « défaillances du marché » (notamment monopoles naturels, imperfection de l'information, biens publics, externalités), qu'il doit pallier. La politique industrielle découle des choix de société et du degré d'indépendance que l'on souhaite pour le pays. Pour la mise en œuvre de cette politique, les pouvoirs publics doivent naturellement envisager l'action directe par le biais d'organismes contrôlés par l'Etat (orientation de la recherche, grands programmes), l'action financière (avances remboursables, fiscalité...), l'action légale et réglementaire (législation, droit, normes). La commande publique et la coopération entre industriels et pouvoirs publics (mutualisation des expériences, accompagnement dans la conquête de marchés...) doit également être employée à des fins de soutien au développement économique, notamment afin de combler notre déficit de PME-PMI de taille européenne. Les pouvoirs publics, dans la conduite de la politique industrielle, doivent avoir pour horizon l'orientation à long terme de l'industrie. Ainsi, ils doivent, par exemple, soutenir des programmes de recherche dont la rentabilité est trop lointaine pour que les entreprises s'en chargent seules. Les pouvoirs publics ont ainsi un rôle primordial d'anticipation et de prospective. II. - PANORAMA DES OUTILS ACTUELS DU SOUTIEN A.- LES OUTILS INTERDITS, LES CONTRAINTES CHOISIES Bien qu'elles sortent du cadre de ce rapport, deux politiques européennes - qui découlent naturellement du rôle de régulation et non d'impulsion de la Commission - ont un impact direct négatif sur l'environnement économique des entreprises, notamment industrielles : - la politique monétaire et de change : si l'industrie européenne a pu bénéficier des avantages de l'euro, on peut s'interroger aujourd'hui sur les conséquences des positions respectives de l'euro, du dollar américain et du renmimbi yuan chinois. Le risque est plus élevé aujourd'hui de voir de grandes entreprises dont les produits sont plus chers à l'export opter par compensation pour des raisons de coût pour une sous-traitance établie hors zone euro, remettant ainsi en question leur rôle historique de soutien aux PME-PMI ; - la politique de la concurrence : la Commission a été condamnée par trois fois (17) pour des décisions ayant empêché l'association d'entreprises au prétexte de « concentration incompatible avec le marché commun ». La Commission agit sur ces sujets avec une « présomption de culpabilité » à l'encontre des entreprises ! Elle part manifestement du principe qu'une position dominante - d'ailleurs envisagée en fonction d'un marché européen plutôt que mondial - entraînera nécessairement un abus de cette position. L'administration n'est pas en reste : la Direction générale de la consommation de la concurrence et de la répression des fraudes évalue le caractère monopolistique ou non de produits industriels au niveau départemental. À quand l'étude cantonale ? Cette approche dogmatique empêche la constitution de nouvelles entreprises de taille mondiale et tranche singulièrement avec le pragmatisme des Etats-Unis en ce domaine. Toujours en marge de ce rapport, on observera que, contrairement à l'objectif inclus dans son appellation, le Pacte de stabilité et de croissance bloque durablement une part de cette croissance en considérant tout investissement significatif dédié à la préparation de l'avenir (recherche et enseignement supérieur par exemple) comme une simple dépense publique et donc soumise aux critères. Mais le plus préoccupant aura été l'absence totale de politique industrielle européenne - évoquer ces mots était même tabou encore récemment. L'article 157 du Traité instituant la Communauté européenne traite de l'industrie, et précise simplement que : « la Communauté et les États membres veillent à ce que les conditions nécessaires à la compétitivité de l'industrie de la Communauté soient assurées. [...] À cette fin, conformément à un système de marchés ouverts et concurrentiels, leur action vise à [...] favoriser une meilleure exploitation du potentiel industriel des politiques d'innovation, de recherche et de développement technologique ». Le Traité établissant une Constitution pour l'Europe n'évoque nulle part une éventuelle « politique industrielle » européenne(18). Seule est évoquée dans la partie IV l'industrialisation de l'Irlande, de la Grèce et du Portugal.
L'article I-3-3(23) relatif aux objectifs de l'Union, fait en revanche référence à « l'économie sociale de marché ». Cette notion correspond à la politique qui a permis à l'Allemagne au sortir de la seconde guerre mondiale l'établissement de relations étroites entre l'État fédéral, les Länder, l'industrie et les banques. On peut donc penser que le Traité proposé à la ratification des vingt-cinq États membres de l'Union autoriserait la mise en place d'une politique industrielle européenne. Toutefois, toute intervention publique reste subordonnée au respect des règles de concurrence établies par le Traité instituant la communauté européenne. Or, si l'existence de la concurrence au sein des marchés est nécessaire au fonctionnement optimal de l'économie, la concurrence ne doit pas être une fin en soi. A trop avoir développé un fondamentalisme de la concurrence, l'Union européenne s'est elle-même handicapée face aux autres pays industrialisés qui mènent tous des politiques interventionnistes et soutiennent par tous moyens leurs entreprises dans la conquête de marchés stratégiques. Cette situation de « guerre économique » se double aujourd'hui d'une « guerre sociale » avec la montée en puissance des pays à bas coût de main d'œuvre qui remet dangereusement en question notre niveau de protection sociale, sans assurer pour autant la protection des salariés des pays concernés. Cette situation, à laquelle s'ajoutent les défis posés par les grandes questions de l'énergie et de l'écroulement démographique de l'Europe, risque de nous entraîner demain vers des risques majeurs si nous ne sommes pas capables de mieux les gérer collectivement. Un engagement politique des États, et notamment de la France, est donc indispensable pour un rééquilibrage des politiques de la concurrence et commerciale européennes en faveur d'une politique industrielle et une meilleure régulation internationale. La Commission a pris en compte la préoccupation des Etats membres : un Commissaire de la « politique en faveur des entreprises et de l'Industrie » a été nommé, deux groupes de travail sectoriels ont été constitués (textile et automobile), un programme-cadre pour la compétitivité et l'innovation 2007-2013 avec un effort spécifique en faveur des PME a été élaboré. La Commission souhaite par ailleurs la création d'un « institut européen de technologie » sur le modèle du MIT américain, avec une triple vocation d'enseignement supérieur, de recherche et d'innovation. Votre Rapporteur pense que ces décisions sont une conséquence directe de l'expression des préoccupations françaises en matière industrielle et vont dans le bon sens. B.- LES DISPOSITIFS DE SOUTIEN À L'INDUSTRIE FRANÇAISE : UN « MAQUIS » 1.- De très nombreuses structures, mal articulées Les entreprises industrielles sont confrontées à un environnement administratif extrêmement complexe. Le schéma ci-après présente un panorama de la plupart des organismes, publics ou privés, interlocuteurs des entreprises en matière de soutien. LES PMI SONT CONFRONTÉES À UN ENVIRONNEMENT COMPLEXE  En ce qui concerne les structures qui interviennent plus directement dans le soutien à la recherche et à l'innovation, gage de développement industriel, le paysage administratif est en pleine évolution, s'enrichissant de nouveaux outils. a) Les structures d'appui actuelles Il est difficile de dresser une liste exhaustive des structures qui interviennent dans le soutien à l'innovation industrielle, c'est-à-dire dans le passage de la recherche à son application industrielle. Parmi les plus importantes, retenons les grands laboratoires de recherche publics, l'Agence nationale de valorisation de la recherche (ANVAR), le fonds de compétitivité des entreprises du ministère de l'Industrie (FCE) et les clusters Eurêka, les centres techniques industriels (CTI), ainsi que les réseaux de recherche et d'innovation technologique (RRIT). · Les grands laboratoires de recherche publics Les grands organismes publics comme le CNRS, le CEA, l'INRIA, l'INRA ou l'INSERM sont à eux seuls des « semeurs » d'innovation. Par exemple, le CEA a créé 83 entreprises de hautes technologies depuis 1984, signé 1.300 contrats avec l'industrie, et déposé 1.689 brevets. Il est notamment à l'origine de la création de STMicroelectronics, leader européen des semi-conducteurs. · OSÉO (résultat du rapprochement de l'ANVAR et de la BDPME) L'ANVAR est un établissement public à caractère industriel et commercial, décentralisé (25 délégations régionales) placé sous la tutelle du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie et du ministère délégué à la Recherche. L'ANVAR doit prochainement être transformée en société anonyme, dans le cadre de son rapprochement avec la banque de développement des PME (BDPME) qui donne lieu à la création d'une structure holding, OSÉO. Votre Rapporteur tient à souligner qu'en droit, OSEO n'existe toujours pas, alors que l'annonce officielle de sa création date du 17 janvier 2005, et que la décision de création remonte à octobre 2004 ! La lenteur de la parution des textes prévus (une ordonnance, un décret en Conseil d'État et un décret simple) est révélatrice de la complexité administrative et de la mauvaise coordination entre ministères et entre directions. La mission d'OSÉO est de proposer aux PME, par une même voie, une gamme élargie de produits et de services d'accompagnement et de financement couvrant toutes les étapes du cycle de vie de l'entreprise (création, innovation, mise sur le marché, développement et transmission). L'ANVAR a pour mission de soutenir l'effort d'innovation des créateurs d'entreprises, PME-PMI et laboratoires de recherche, notamment en partageant le risque financier inhérent aux transferts de technologie, à la mise au point d'un produit, procédé ou service nouveau, à composante technologique. L'Agence intervient là où les financements sont les plus difficiles à mobiliser, là où les risques sont potentiellement les plus élevés. Si l'ANVAR conserve son indépendance au sein de cette nouvelle structure, son rapprochement de la BDPME devrait permettre d'améliorer l'accès des PME aux aides à l'innovation, d'assurer une plus grande continuité dans le financement de l'innovation, et d'offrir des services d'accompagnement aux entreprises. Le budget d'intervention annuel de l'ANVAR est essentiellement constitué d'une dotation de l'État et de remboursements d'aides engagées antérieurement. Son budget d'intervention en faveur de l'innovation, qui s'élève à 90 millions d'euros en 2005, et 80 millions d'euros en 2004, devrait atteindre 160 millions d'euros d'ici début 2008, le Premier ministre ayant annoncé, le 17 janvier 2005, le doublement de ses crédits en trois ans. Cela permettrait juste de rattraper le niveau des crédits qui étaient affectés à l'Agence en 1995 (150 millions d'euros)... · Le fonds de compétitivité des entreprises (FCE) et les clusters Eurêka Le FCE est doté de 158 millions d'euros en 2005 (chapitre 66-02 du ministère de l'Économie, des Finances et de l'Industrie). Il finance essentiellement les clusters Eurêka, qui sont des grands programmes de recherche intergouvernementaux à vocation industrielle, non abondés par la Commission européenne. Ils visent à développer des technologies de ruptures. Les projets sont sélectionnés sur la base d'appels à projets. Chaque État membre du cluster subventionne ses industriels et laboratoires publics participant aux projets. Les programmes existants sont MEDEA + (micro / nanoélectronique), ITEA (logiciel embarqué), PIDEA + (packaging des composants), EURIMUS II (microsystèmes), CELTIC (télécommunications), INSYSBIO (cellule virtuelle) et EUROGIA (Énergie). La moitié de la dotation du FCE est investie dans le pôle de Crolles II, dans la région de Grenoble. La gestion d'Eurêka en France est assurée par l'ANVAR. · Les centres techniques industriels (CTI) Le rôle joué par les CTI démontre que l'innovation n'est pas réservée aux secteurs de hautes technologies. Exerçant un rôle d'interface entre le monde de la recherche et les PME, les CTI facilitent les échanges d'information, l'acquisition de savoir-faire, la diffusion des progrès et les transferts de technologies. Chaque centre technique est consacré à un secteur particulier (industrie horlogère, mécanique, industries aérauliques et thermiques, textile et habillement, etc.). Chargés d'une mission de service public, ils sont financés par une taxe affectée à laquelle les industriels de leurs secteurs respectifs contribuent, ainsi que par le produit de certaines prestations de services. · Les réseaux de recherche et d'innovation technologique (RRIT) Les premiers RRIT datent de 1998. Ils sont issus des réseaux d'entreprise liés à France Télécom. Ils ont pour but de valoriser l'accroissement des connaissances dues à la recherche publique par transferts de technologies vers les entreprises, en faisant travailler ensemble chercheurs publics et entreprises. Les RRIT sont thématiques. Il en existe actuellement neuf (hydrogène, pile à combustible, économies d'énergie dans le bâtiment, biotechnologies, etc.). L'expertise des projets est en général confiée à un binôme bénévole d'un chercheur public et d'un privé ; la labellisation des projets est ensuite confiée à un ou deux comités mêlant représentants du privé et du public. Au-delà du lancement d'appels à projets de recherche et développement, les RRIT ont une vocation plus large d'animation d'un secteur (organisation de colloques par exemple). Auparavant financés par le FCE et le ministère de la Recherche, les RRIT le sont désormais par la seule Agence nationale de la recherche (Groupement d'intérêt public ANR). En 2004, ils étaient dotés de 140 millions d'euros. · La Caisse des dépôts et consignations La Caisse des dépôts et consignations a une fonction connue de « grand contributeur au budget de l'État » (1,53 milliards d'euros de résultat en 2004). La CDC est également devenue un véritable outil de politique industrielle. Avec un portefeuille de 25 milliards d'euros, elle est le premier ou deuxième actionnaire de près de la moitié des sociétés du CAC 40 dont Schneider, Accor, Saint-Gobain, Dexia et Veolia. Naturellement soucieuse de ses intérêts patrimoniaux, la Caisse des dépôts est également un actionnaire solide, fidèle et fiable, qui participe à la stabilisation du capital de ces entreprises. La Caisse des Dépôts intervient également dans le financement de l'innovation par le biais de ses filiales. b) De nouveaux outils : AII, ANR et pôles de compétitivité Trois nouveaux outils importants sont en cours de création, témoignant du renouveau de la politique industrielle française. Ils sont tous nés du constat que, dans le contexte de mondialisation, l'émergence de concurrents avantagés en terme de « coûts » rend l'innovation et la recherche essentielles à la compétitivité de notre industrie. · L'agence pour l'innovation industrielle (AII) Proposée par Jean-Louis Beffa dans son rapport au Président de la République, l'agence de l'innovation industrielle devrait permettre le financement de grands programmes technologiques. Cette agence sera vraisemblablement un établissement public à conseil de surveillance et directoire. Elle aura une mission de détection, sélection, lancement et arrêt de grands programmes. Ceux-ci devront mobiliser plusieurs industriels autour de la réalisation d'un projet de recherche et développement visant la mise sur le marché de nouveaux produits. Ils devront réaliser de réels « sauts technologiques », en associant grandes entreprises, laboratoires de recherche et PME. Les programmes seront financés par avances remboursables. Le montant d'un programme devrait se situer entre 10 et 50 millions d'euros. L'agence devrait disposer d'une enveloppe budgétaire de 2 milliards d'euros pour les trois prochaines années. · L'agence nationale de la recherche (ANR) L'ANR a pour objectif de « semer » des projets de recherche finalisée. Elle devrait donc investir des montants d'environ un million d'euros par projet, dans des projets transversaux, notamment dans les RRIT, sélectionnés sur des critères d'excellence scientifique et technique. Trois priorités lui sont assignées : l'énergie et l'environnement, la santé et les technologies de l'information. Pour l'instant, l'ANR est un groupement d'intérêt public. Le projet de loi d'orientation et de programmation pour la recherche, qui devrait être examiné par le Parlement avant la fin 2005, définira son statut et ses missions. · Les pôles de compétitivité L'expérience a montré que l'innovation était plus efficace lorsqu'elle résultait de collaborations entre entreprises, en coopération avec des laboratoires de recherche publics et privés. La concentration géographique des acteurs facilite cette coopération, donne une visibilité internationale et contribue à attirer de nouveaux partenaires. S'inspirant des exemples de la Silicon Valley en Californie, de Crolles dans la région de Grenoble, ou de Sophia-Antipolis près de Nice, les pôles de compétitivité se définissent comme la combinaison, sur un territoire donné, d'entreprises, de centres de formation et d'unités de recherche : - engagés dans une démarche partenariale destinée à dégager des synergies autour de projets communs au caractère innovant, - et disposant de la masse critique nécessaire pour une visibilité internationale. Selon le cas, le partenariat s'organisera autour d'un marché, d'un domaine technologique ou d'une filière. On pourra ainsi distinguer des pôles à dominante technologique dans lesquels recherche et développement sont prééminents, et des pôles à dominante industrielle davantage structurés par la densité du tissu productif et de commercialisation ; dans tous les cas innovation et visibilité internationale restent des facteurs essentiels de reconnaissance du pôle. La répartition des pôles par secteur est présentée en annexe. Pour bénéficier des aides prévues, les pôles de compétitivité devront être labellisés par le comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT). Une enveloppe d'environ 360 millions d'euros sur trois ans est mise en place dès 2005. Par ailleurs, les pôles géographiquement définis et labellisés bénéficieront, sur tout ou partie de leur territoire, d'une franchise fiscale sous forme d'exonération d'impôt sur les sociétés dans la limite des plafonds autorisés par l'Union européenne et d'un allégement de charges sociales à concurrence des rémunérations servies aux effectifs affectés à l'effort de recherche et développement. Ces différents dispositifs (allégements fiscaux, allégements des charges sociales, fonds d'intervention de l'État) seront abondés par des subventions accordées, si elles le souhaitent, par les collectivités territoriales, particulièrement les régions, ainsi que les fonds structurels européens dans la limite des plafonds communautaires. L'attribution de l'ensemble des appuis financiers et des aides publiques sera conditionnée à l'engagement des bénéficiaires de ne pas délocaliser les activités ainsi accompagnées. Il n'existe pas de catalogue des aides publiques d'État à l'industrie. Le jaune budgétaire « Effort financier de l'État en faveur des PME » présente l'ensemble des dépenses des différents ministères, ainsi que la dépense fiscale en faveur des PME. Cette liste ne peut toutefois pas tenir lieu de catalogue des aides à l'industrie, puisqu'elle ne couvre ni l'effort des collectivités locales et de l'Union européenne, ni les aides aux entreprises qui ne sont pas spécifiques aux PME. En outre, elle couvre des dépenses qui ne relèvent pas de l'industrie. On peut distinguer trois types de soutien financier (hors fiscalité dérogatoire) à une entreprise : les garanties, les prêts aidés (avances remboursables notamment) et les subventions. Toutefois, l'action publique ne se limite pas aux soutiens financiers. Il convient de prendre notamment en compte les dispositifs d'accompagnement des entreprises qui peuvent être proposés (expertise, mise en relation, recherche de partenariats, promotions, etc.). b) La fiscalité de l'industrie : un empilement de mesures mal évaluées Les dispositifs fiscaux qui concernent les entreprises sont innombrables. Il est impossible de distinguer ceux qui participent à la politique industrielle des autres. En annexe 3, figure une liste des aménagements fiscaux qui ont un impact sur le développement des entreprises. Ils visent à soutenir notamment la création et la reprise d'entreprise, l'investissement dans les PME ou les dépenses de recherche. Cette liste montre à quel point les mesures particulières se sont empilées. Or, il n'existe pas d'évaluation de ces dispositifs, mesurant à la fois leur coût et leur efficacité économique. A cet égard, votre Rapporteur déplore que la Commission nationale des aides publiques aux entreprises (24) ait été supprimée. Cette commission disposait d'un pouvoir d'évaluation et de contrôle de l'ensemble des aides publiques accordées aux entreprises. Elle était composée de parlementaires, de représentants de l'État, de représentants des organisations syndicales de salariés et des organisations d'employeurs et de personnalités qualifiées, issues notamment du monde associatif. La mise en œuvre d'une évaluation globale et régulière des aides aux entreprises permettrait notamment de mesurer les effets de levier attachés à chaque dispositif. Tous ne se valent pas. Par exemple, les avances remboursables (ANVAR, Agence de l'innovation industrielle, aides à l'industrie aéronautique civile) ont un effet multiplicateur de 2, puisque l'entreprise doit investir autant que l'État dans le projet. L'effet multiplicateur de la prime d'aménagement du territoire (25) est plus fort encore : elle finance des emplois industriels à hauteur de 8 000 ou 11 000 euros par emplois selon les zones et les types d'activités, lorsqu'ils font partie d'un programme de création ou d'extension d'activité accompagné d'investissements d'un montant de plus de 15 millions d'euros qui crée au moins quinze emplois permanents. Par ailleurs, les aides aux entreprises ont des effets positifs indirects, comme l'augmentation des recettes fiscales pour l'État en retour, ou l'effet de relance pour l'environnement économique. 3.- L'importance de l'environnement juridique L'environnement législatif et réglementaire dans lequel évoluent les entreprises est bien entendu déterminant pour l'activité économique. Si l'ensemble du droit influe sur les conditions de l'activité industrielle, certaines réglementations constituent de véritables outils de politique industrielle, notamment le droit de la concurrence, le droit commercial, le droit des sociétés, les normes de production ou la protection des entreprises stratégiques. Cette dernière est encore embryonnaire en France. L'annonce de la création d'un fonds d'investissement stratégique avant l'été 2005 par le haut responsable de l'intelligence économique (SGDN) et le vote par le Parlement d'un dispositif soumettant à autorisation de l'État les investissements étrangers dans les entreprises du périmètre stratégique, traduisent deux des propositions que votre Rapporteur avait faites dans son rapport au Premier ministre en juin 2003. Concrètement, des capitaux privés d'un montant de 200 millions d'euros serviront à garantir l'indépendance financière et à maintenir le caractère national d'entreprises stratégiques. L'objectif est d'éviter que des start-up françaises ne soient rachetées par des entreprises étrangères non désirées. Le dispositif vise en priorité les entreprises qui se développent dans quinze secteurs identifiés comme stratégiques par l'État et protégés d'ailleurs par une illusoire et contreproductive confidentialité... Cinq fonds ont été sélectionnés : Emertec 2 (spécialisé dans les nanotechnologies), avec le CEA pour principal investisseur, Occam 1 (technologies d'information et de la sécurité), avec EADS, Aerofund (sous-traitance aéronautique), avec la Snecma et EADS, et Sécurité (sécurité globale), avec Thalès. Dans le domaine de la défense, c'est le groupe de Brienne (société de capital investissement) qui fera office de cinquième fonds. Ces cinq fonds ont accepté que la Caisse des Dépôts, qui jouera un rôle de fédérateur, et le groupe de Brienne soient actionnaires minoritaires. Trois sociétés de gestion ont été choisies : ACE Management, Occam et Emertec gestion. Ce dispositif a été validé par le ministère de l'économie et des finances, l'Autorité des marchés financiers (AMF) et la Commission européenne. L'État français ne pourra rien imposer. Ce serait contraire aux règles financières. Les sociétés de gestion seront libres de soutenir telle ou telle entreprise, l'État se bornant à faire des recommandations... Le dispositif est encore timide... En matière de normes de production, le projet européen REACH illustre bien le poids de la réglementation dans l'activité industrielle. Réagir à REACH Il s'agit d'un projet de règlement communautaire sur les substances chimiques, concernant l'enregistrement, l'évaluation, et l'autorisation des substances Chimiques. Une proposition de règlement a été adoptée par la Commission le 29 octobre 2003. L'objectif de cette réglementation est de combler le déficit de connaissance des risques environnementaux et sanitaires qui peuvent résulter de la production et de l'utilisation des substances chimiques les plus anciennes, mais aussi les plus nombreuses, qui ont été introduites sur le marché européen avant 1981. Les substances nouvelles sont, en principe, mieux connues du fait de la réglementation qui s'applique déjà à elles. Le nouveau règlement REACH devrait placer, en près de onze ans, les substances nouvelles et les substances anciennes sur un pied d'égalité. Le projet est impressionnant par l'ampleur de son champ : il doit couvrir environ 30 000 substances commercialisées à plus d'une tonne par an sur le marché européen (sur un total de 100 000 substances anciennes recensées). Le nouveau système obligerait les fabricants et importateurs de substances chimiques à les enregistrer dans une base de données centrale. Les informations enregistrées porteraient sur les propriétés des substances, les utilisations prévues et les moyens permettant de manipuler ces substances en toute sécurité. Les substances qui suscitent de fortes préoccupations, telles que les substances cancérigènes, mutagènes ou toxiques, et les substances chimiques présentant des risques non gérables, seront progressivement éliminées.http://europa.eu.int/comm/environment/news/efe/15/article_443_fr.htm Ce projet part d'un souci louable : augmenter les connaissances et les contrôles sur les substances chimiques et assurer une meilleure gestion des risques sanitaires et environnementaux. Toutefois, votre Rapporteur s'inquiète d'un dispositif qui, s'il n'est imposé qu'aux substances produites et importées en Europe, pénalisera inévitablement l'industrie chimique européenne par rapport à ses concurrents mondiaux. Cette démarche est révélatrice de la difficulté qu'il y a à concilier la protection des consommateurs et la compétitivité de l'industrie au plan mondial, d'un certain irénisme aussi face à nos grands concurrents... Cette initiative devrait plutôt être menée dans le cadre de l'OMC, et non par l'Union européenne seule ; au minimum devraient être introduits dans ce dispositif des instruments visant à limiter les risques de surcoût pour les PME et d'une entrée plus libre sur le marché européen, comparativement aux contraintes imposées aux producteurs, d'articles importés susceptibles de présenter une menace pour les consommateurs, les travailleurs et l'environnement. A s'imposer à elle-même des réglementations trop strictes, l'Union se pénalise dans la compétition économique mondiale. C.- LES POLITIQUES INDUSTRIELLES NATIONALES DE NOS PARTENAIRES ET CONCURRENTS Tous les pays industrialisés, même les plus libéraux, mènent une politique industrielle. Ainsi, Jean-Louis Levet, dans le rapport du Conseil d'analyse économique intitulé Désindustrialisation, délocalisations (26), souligne « le biais souvent excessif en France relatif à la dénonciation du colbertisme, alors même que l'intervention de l'État a été historiquement au moins aussi importante dans d'autres pays industrialisés et encore aujourd'hui sous des formes différentes ». On présentera ici deux exemples de politiques industrielles : ceux des États-Unis, et de l'Allemagne. La politique industrielle américaine se caractérise par une grande cohérence, un accompagnement sans faille des entreprises par une politique de recherche, d'influence et de soutien à la conquête de marchés, une législation adaptée, un accès réservé à la commande publique et une interprétation souple des règles de la concurrence. a) Une politique portée par le Président des États-Unis Souvent préparées par des fondations ou des groupes d'intérêt, les ambitions industrielles des États-Unis sont régulièrement actualisées et proposées par le Président à la Nation entière dans des rapports présentant les enjeux, les objectifs et les moyens pour les atteindre . C'est ainsi que Ronald Reagan avait repris le projet de la fondation « High Frontier » pour lancer les études sur la « guerre des étoiles », que William Clinton a initié l'effort national sur les autoroutes de l'information, que Georges Bush a lancé, au lendemain des attentats du 11 septembre 2001, la politique de « Homeland security » qui recouvre un effort sans précédent des États-Unis pour maîtriser les technologies de sécurité et de l'information ou, en janvier dernier, le programme « renewed spirit of discovery » visant à relancer la conquête spatiale vers Mars . Pour certains secteurs industriels (technologies de l'information, sécurité...), le Président est conseillé par un comité ad hoc composé notamment de chefs d'entreprises. b) Un effort public de recherche orienté vers les entreprises et soumis à l'obligation de résultat Le budget fédéral prévisionnel de la recherche pour 2006 s'élève à 132 milliards de dollars (hors défense). Le financement public de la recherche atteint, dans certains secteurs, 21 % de la recherche assurée par les entreprises (environ 190 milliards de dollars, selon les estimations). Le principe est généralement celui de l'appel à projet. Dans le cas des laboratoires nationaux américains relevant du Département de l'énergie (DOE) par exemple, un appel d'offre est lancé tous les cinq ans afin qu'une entreprise gestionnaire (fondation, université,...) d'un laboratoire (entre 2.000 et 5.000 personnels, équipements, programmes scientifiques, valorisation,...) formule une proposition financière, organisationnelle et les grands objectifs scientifiques pour sa gestion au cours des cinq prochaines années. L'entreprise retenue recrute alors tous les personnels en leur faisant signer un nouveau contrat, le contrat avec la précédente entreprise étant venu à échéance. Le laboratoire adresse alors, sur la base des indications stratégiques que lui a données le DOE, des propositions de projets de recherche, après évaluation comparative entre les propositions des différents laboratoires, il y a attribution d'une subvention pluriannuelle, projet par projet, par le DOE. Le laboratoire peut aussi solliciter des contrats avec des industriels. Les équipes qui n'ont pas décroché de subvention ou de contrat sont dissoutes, et soit les personnels sont redéployés sur les contrats obtenus qui en ont besoin, soit il est mis fin aux contrats dans un délai d'un mois. Tous les personnels sont évalués sur la base de leurs performances. b) La protection des industries américaines Parmi les diverses mesures législatives (section 301, super 301, spéciale 301, Telecommunication 301, loi Carrousel, lois Torricelli, Helms-Burton et d'Amato), l'amendement Exxon-Florio à la loi sur la production de défense (section 5021 du Trade Act américain de 1988) autorise le Président américain à ouvrir une enquête sur les effets pour l'intérêt national de toute fusion-acquisition ou OPA qui pourrait impliquer un contrôle étranger de personnes juridiques engagées dans le commerce international. L'enquête est menée par le Trésor (Committee on Foreign Investment in the US, CFIUS). Les délais et les coûts juridiques peuvent être dissuasifs pour certains investisseurs. L'interprétation de la notion d'intérêts stratégiques est volontairement laissée à la discrétion du Trésor... c) Un dispositif favorisant efficacement l'accès des PME aux marchés publics En 2003, les PME-PMI américaines ont bénéficié d'un volume de 65,5 milliards de dollars de marchés publics dans le cadre du SBA. Le Small Business Act, de 1953, dispose que les PME (27) doivent bénéficier d'une « fair share » (une part équitable) des marchés publics américains. Il est mis en œuvre par la Small Business Administration (SBA), qui emploie 4.100 personnes dont 150 dédiées à l'accès des PME aux marchés publics. Des objectifs annuels à l'accès des PME aux marchés publics sont fixés. Actuellement, les objectifs sont : 23 % des contrats directs attribués aux PME, et 40 % de la sous-traitance. Une mesure des résultats, par ministère, est communiquée annuellement par les ministères à l'administrateur de la SBA puis au Président des États-Unis. Afin d'atteindre ces objectifs, les principes suivants sont appliqués (28): - tous les marchés inférieurs à un montant déterminé (100.000 dollars) sont réservés aux PME ; - les marchés auxquels au moins deux PME peuvent répondre sont réservés aux PME ; - tous les marchés supérieurs à un million de dollars doivent donner lieu à un engagement de confier une fraction déterminée de la sous-traitance à des PME. Si l'objectif n'est pas atteint, une instruction est engagée. Si la mauvaise foi du maître d'œuvre est caractérisée, il doit rembourser à l'État la différence entre l'objectif et le réalisé ; - le programme SBIR (Small Business Innovative Research) prévoit que 2,5 % des budgets externes de recherche et développement des principales agences soient attribués à des PME dans le cadre d'une procédure spéciale ; - le programme STTR, lié au précédent, finance des coopérations entre PME et laboratoires. Il est significatif de noter que les États-Unis ont obtenu que le SBA soit exclu de l'Accord sur les Marchés Publics (AMP) signé à l'OMC qui interdit tout dispositif permettant une forme de discrimination en faveur des PME. · Une application souple des règles d'une concurrence libre et non faussée D'après une étude du « Center for Public Integrity », un think tank américain basé à Washington, le Pentagone a accordé plus de 40 % de ses contrats, soit 362 milliards de dollars, sans appel d'offres entre 1998 et 2003 (29). Plusieurs des sociétés bénéficiaires ont été récemment mises en cause, notamment Halliburton et Boeing. L'étude indique, par ailleurs, que la moitié du budget américain de la Défense (900 milliards depuis 1998) a été utilisée pour payer des contractants (30). Le 1er octobre 2004, une ancienne responsable des achats de l'armée de l'air, Darleen Druyun, a été reconnue coupable de « collusion criminelle » contre le gouvernement américain et condamnée à neuf mois de prison dans cette affaire. Elle avait reconnu avoir fourni à Boeing des informations confidentielles sur l'offre concurrente de l'Européen Airbus, avant d'être recrutée par Boeing. Boeing s'était vu attribuer un fructueux contrat pour fournir 100 avions ravitailleurs à l'US Air Force dont une partie en crédit-bail (31). C'est le dernier rebondissement d'un scandale qui avait coûté son poste au PDG de Boeing, Phil Condit, en décembre 2003. L'exclusivité du marché a échappé à Boeing. Les parlementaires ont ainsi indiqué être tombés « d'accord pour exiger (désormais) que tout contrat de maintenance et de soutien logistique soit attribué de manière concurrentielle », en respectant un appel d'offres ouvert et transparent (32). Le contrat, portant sur la location en crédit-bail de 100 Boeing 767, était susceptible de rapporter jusqu'à 23,5 milliards de dollars à Boeing. « L'option d'achat des 100 ravitailleurs, si elle est exercée, se fera très probablement selon des termes beaucoup moins attrayants que le contrat original », d'après l'agence Standard and Poor's (SP). « Cette décision augmente aussi les doutes sur la viabilité du programme d'avion de ligne 767, dont le carnet de commandes est en train de se réduire » alors qu'ils sortent des mêmes lignes de production, a-t-elle ajouté (33). Le principe d'économie sociale de marché (Sozialmarktwirtschaft), sur lequel ont reposé la reconstruction puis l'essor de l'économie allemande, rejette tout étatisme. Dans le système de l'économie sociale de marché, le rôle de l'État est, en effet, limité à la Ordnungspolitik - l'instauration puis la sauvegarde d'un cadre réglementaire pour assurer le bon fonctionnement du marché - et à des mesures sociales compensatoires pour assurer la justice sociale. Pour autant, comme on a pu le noter : « le rejet officiel d'une emprise de l'État sur l'appareil productif (en Allemagne) s'est doublé d'une politique industrielle implicite. Celle-ci a toujours été moins visible qu'en France, parce qu'elle a reposé sur une pluralité d'acteurs, étatiques ou non, ainsi que sur une culture de la coopération et du partenariat sur le terrain et parce qu'elle s'est souvent appuyée sur un ensemble de pratiques tellement rodées qu'elles ne nécessitaient pas toujours une formulation explicite d'objectifs et d'instruments de politique industrielle » (34). a) Un montant élevé d'aides d'État C'est l'Allemagne qui a accordé le montant d'aides le plus élevé (16 milliards d'euros) en 2003, suivie de la France (9 milliards d'euros) et de l'Italie (7 milliards d'euros). AIDES D'ÉTAT ACCORDÉES DANS LES ÉTATS MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE (2003)
Aides d'État entraînant des effets de distorsion (potentiels), telles que définies à l'article 87, paragraphe 1, du traité CE, accordées par les quinze États membres à l'ensemble des secteurs, à l'exception du secteur ferroviaire, et examinées par la Commission. Toutes les données sont exprimées en prix constants. Source : DG Concurrence. Alors qu'en termes relatifs, les aides d'État ont représenté 0,57 % du PIB de l'Union européenne en 2003, le taux de l'Allemagne - soit 0,68 % contre 0,31 % pour la France - est très au-dessus de cette moyenne. Ce taux est toutefois en baisse par rapport à la période 1999-2001 (près de 0,8 %). Pour la Commission européenne, cette baisse peut être imputée à la suppression progressive du programme de restructuration de grande ampleur mené dans les nouveaux Länder de l'ex-Allemagne de l'Est. En ce qui concerne les subventions, si l'Allemagne se situe légèrement au-dessous de la moyenne des États membres (64,3 % contre 67 %), la part des exonérations fiscales est supérieure à cette même moyenne (29 % contre 22,7 %), comme le montre le tableau suivant. AIDES D'ÉTAT AU SECTEUR MANUFACTURIER ET AU SECTEUR DES SERVICES, (en pourcentage du total)
Source : DG Concurrence. b) L'instauration d'un cadre propre à favoriser le dynamisme des entreprises Trois exemples peuvent illustrer le souci du Gouvernement fédéral de poursuivre cet objectif : - l'abaissement de l'impôt sur les sociétés ; - les aides d'État à la recherche ; - le plan d'aides en faveur des PME et des créateurs d'entreprises. · L'abaissement de l'impôt sur les sociétés Conformément à un engagement pris au mois de mars 2005 par le Chancelier Schröder, le taux de l'impôt sur les sociétés devrait être baissé de 25 à 19 %, en vue d'enrayer le chômage. A cette fin, un projet de loi doit être discuté au cours du mois de mai 2005. · Les aides d'État à la recherche En 2003, l'Allemagne a été l'État membre de l'Union dont les aides à la recherche ont atteint le montant le plus élevé (1,460 milliard d'euros contre 1 milliard pour la France ou 723 millions pour le Royaume-Uni). En revanche, la part de ces aides dans les aides totales a enregistré une hausse inférieure à la moyenne des États membres (1,1 % contre 1,7 %) et à celle d'autres États membres entre 1999 et 2003. AIDES D'ÉTAT À LA RECHERCHE ET AU DÉVELOPPEMENT (R&D)
Source : DG Concurrence. Cela étant, l'examen de la politique menée par le Gouvernement fédéral dans le domaine des biotechnologies, notamment, illustre parfaitement ce mélange de volontarisme et le souhait de favoriser diverses synergies, qui inspirent sa politique. Une étude récente du Conseil général des Mines (35) indique que le Gouvernement allemand a eu recours à trois outils : - L'incitation à la création de « bioclusters » De l'avis unanime des observateurs et des acteurs rencontrés, c'est le programme Bioregio, lancé en 1995, qui est à l'origine de la création de bioclusters, c'est-à-dire de la mise en réseau, dans certaines zones, de la recherche académique, de l'industrie, des financements privés et des pouvoirs publics. À l'issue de l'appel d'offre de Bioregio (36), 4 zones (37) ont été sélectionnées parmi 17, par un jury indépendant composé d'experts internationaux. Les projets issus de ces zones avaient un droit exclusif de tirage sur un fonds fédéral d'aide à la R&D en biotechnologie, d'un montant de 90 millions d'euros. L'effet de Bioregio a été double. D'une part, il a permis de mobiliser quelques 180 millions d'euros d'investissements privés pour des projets de biotechnologies (les financements fédéraux ne pouvaient financer que 50 % des coûts, le reste devant être pris en charge par la ou les entreprises participantes). Et, d'autre part, des Länder non lauréats, ayant mesuré les enjeux, ont développé d'autres bioclusters en utilisant d'autres sources de financements. - L'investissement public direct dans les « start up » de biotechnologies L'originalité du système allemand réside dans le fait que les pouvoirs publics ont investi massivement et directement dans les start up. Le principal vecteur de ces investissements fut la Technologie-Beteiligungs-Gesellschaft (TBG), banque publique créée en 1989. Entre 1996 et 2002, la TBG a abondé les investissements des venture capitalists dans les sociétés de biotechnologies, pour un montant cumulé d'environ 370 millions d'euros. Là encore, l'effet a été double : cela a non seulement permis la création et l'essor de sociétés de capital-risque allemandes, mais, d'autre part, les investissements des venture capitalists ont pu bénéficier d'un effet de levier. L'exemple de la Bavière est, à cet égard, particulièrement significatif. Dans ce Land, 1 million d'euros de financement en capital-risque permettait d'obtenir 4 millions d'euros d'argent public (1 million d'euros de la TBG et 1 million d'euros du Land, en participation au capital, et 2 millions d'euros en subvention de Bioregio, les financements non fédéraux étant considérés comme contrepartie de l'entreprise au projet). - L'augmentation des aides fédérales à la R&D en biotechnologies Entre 1990 et 2002, le montant des budgets des aides du ministère fédéral de l'Éducation et de la Recherche à des projets de R&D en biotechnologies a doublé, passant de 150 à 330 millions d'euros. · De nouvelles mesures pour les PME et les créateurs d'entreprises Le gouvernement allemand a adopté, le 27 avril 2004, en conseil des ministres, de nouvelles mesures de soutien aux PME et aux créateurs d'entreprises. À partir de l'automne prochain, il lancera un programme de crédit à taux réduit pour aider les PME à financer des projets innovants, en coopération avec l'institut public de crédit pour la reconstruction (KfW). Les crédits, alloués jusqu'à un montant de 5 millions d'euros, bénéficieront d'un taux préférentiel, qui sera inférieur de 2 % aux taux du marché. Le gouvernement, les entreprises et la KfW ont, par ailleurs, décidé de créer un fonds spécial pour aider à la création d'entreprises de haute technologie. Destiné à soutenir les projets créatifs, il naîtra dès l'été prochain. Le montant initial (140 millions d'euros) sera progressivement augmenté pour atteindre 260 millions en 2010. Enfin, le gouvernement a adopté d'importantes mesures de réduction de la bureaucratie pour aider les PME et les créateurs d'entreprises. Les PME seront délestées de nombreuses obligations de recensement statistique. Par ailleurs, à partir de janvier 2006, un portail internet baptisé Startothek regroupera toutes les lois, autorisations et règlements fédéraux et régionaux qu'il faut connaître pour créer une entreprise. Mieux suivre les formes de soutien au développement industriel Créé le 1er janvier dernier à Sophia-Antipolis en association avec la région et le département des Alpes maritimes, le département « Innovation et Concurrence » de l'Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE) présidé par Jean-Paul Fitoussi va permettre de mieux suivre les formes de soutien au développement industriel dans le monde. Quatre axes de travail seront développés : la compétitivité des entreprises, le cycle de vie des innovations, l'attractivité des territoires et les régulations publiques (relations entre politiques de la concurrence, de l'industrie, de la technologie et du commerce). http://www.ofce.sciences-po.fr/ A.- AFFICHER UNE VOLONTÉ POLITIQUE FORTE INSCRITE DANS LA DURÉE, FAIRE PARTAGER NOTRE VISION AUX MEMBRES DE L'UNION EUROPÉENNE ET À LA COMMISSION L'Union européenne est le champ naturel d'une politique industrielle. C'est une litote de dire qu'aujourd'hui les États membres de l'Union n'ont pas une vision commune de ce que doit être une politique industrielle européenne. La notion même reste contestée par de nombreux États membres : les pays dont l'économie est dominée par les services ou les technologies de l'information (Irlande, Danemark, Estonie, Finlande, Autriche et, dans une certaine mesure Pays-Bas et Suède) contestent la pertinence de toute politique tendant à préserver la compétitivité des secteurs traditionnels intensifs en main d'œuvre. Ils considèrent que toute action en ce sens s'apparente à du protectionnisme, et que, dans l'avenir, seuls les secteurs de haute technologie sont appelés à créer de la valeur sur notre continent. Les pays d'inspiration très libérale (les mêmes, plus le Royaume-Uni et certains nouveaux membres) professent qu'à elles seules les politiques fondées sur l'achèvement du marché intérieur et l'amélioration de la concurrence suffisent à créer un climat de compétitivité. Comme l'ont prouvé les décisions récentes de la Commission en faveur de l'ébauche d'une politique industrielle européenne, votre Rapporteur est convaincu que c'est l'affichage d'une volonté politique sans faille, et notamment celle de la France, qui servira d'aiguillon à l'action communautaire. Il suggère donc qu'au moins jusqu'en 2010, date fixée pour atteindre les « objectifs de Lisbonne », la politique industrielle soit portée par le Président de la République. Votre Rapporteur pense que seul le Président de la République est en mesure, dans la durée, de convaincre nos partenaires européens d'infléchir les politiques et de mettre en œuvre les actions nécessaires comme : - la poursuite de la réforme du Pacte de stabilité afin que les dépenses d'investissement, d'enseignement supérieur et de recherche notamment soient exclues du périmètre de calcul du déficit budgétaire ; - au nom de « l'économie sociale de marché », la réinterprétation des règles de concurrence dans un sens correspondant à l'acception de nos grands partenaires et concurrents commerciaux, et donc plus favorable à l'industrie européenne ; - la mise en place d'un « Small Business Act » européen (38) et le relèvement du plafond d'autorisation pour les aides aux PME de 250 à 1000 salariés ; - la création d'un « label européen » des produits respectant la « clause transversale » de l'économie sociale de marché, c'est-à-dire les normes sociales et environnementales européennes. Ce label devrait être proposé aux pays de l'Euromed ; - la création d'un statut « d'établissements de recherche européens » facilitant l'attraction et la circulation des meilleurs enseignants et chercheurs. Parallèlement à la promotion d'une politique industrielle européenne, sa déclinaison nationale pourrait cibler les objectifs suivants : - le développement d'une industrie française et européenne leader dans les secteurs stratégiques (défense, sécurité, santé, énergie et environnement notamment), indispensable à la souveraineté et à l'indépendance européennes ; - le développement des PME-PMI afin de leur permettre d'atteindre une taille européenne ; - la sécurité économique pour mettre la France puis l'Europe au niveau de ses partenaires et concurrents ; - la mobilisation des énergies dans le cadre national. Pour éclairer le Président de la République dans l'élaboration des orientations qu'il donnera au Gouvernement et garantir la cohérence stratégique de l'ensemble du dispositif, votre Rapporteur suggère la création d'un « Conseil de la Compétitivité », qui lui serait directement rattaché, à l'instar du Conseil de sécurité intérieure. Ce conseil comprendrait notamment les présidents de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII), de l'Agence nationale pour la recherche (ANR), d'OSEO, du Conseil économique et social, ainsi que des personnalités qualifiées (chefs d'entreprises, chercheurs). Les avis de ce conseil trouveraient leur déclinaison dans la réunion de conseils de ministres ad hoc, à l'instar du CSI. C'est dans ce cadre également que pourraient être pensés les grands projets sociaux. Ils trouveraient leur traduction dans des programmes scientifiques et industriels (énergies du futur, infrastructures de haut-débit au service de la santé et de l'éducation, etc.) qui n'émergeraient pas naturellement des industriels. B.- ADAPTER LA STRUCTURE ET LES MODES DE TRAVAIL GOUVERNEMENTAUX La politique industrielle française ne peut se résumer à la création d'agences. La structure gouvernementale actuelle est inadaptée à l'impulsion politique de l'économie réelle. 1.- Libérer l'industrie : rendre visible le choix de l'industrie par son insertion dans un pôle économique fort L'absorption de l'Industrie par le ministère de l'Économie et des finances a été une erreur due à une interprétation erronée du développement de l'économie. Devant l'effort que nous devons accomplir, il semble aujourd'hui nécessaire à votre Rapporteur de découpler la gestion budgétaire du développement économique. Un grand ministère de la compétitivité, regroupant l'Économie, l'Industrie, les PME-PMI, le commerce extérieur, le commerce et l'artisanat devrait être créé. Le ministère des Finances et du budget serait alors rattaché au Premier ministre vers lequel remontent, de toute manière, les arbitrages budgétaires les plus délicats. 2.- Libérer la recherche : rendre visible le choix de la recherche et favoriser les coopérations interministérielles Votre Rapporteur propose la création d'un « ministère plein » de l'Enseignement supérieur et de la Recherche. Un tel choix facilitera les coopérations avec d'autres départements ministériels et favoriserait la cohérence de la réflexion entre recherche fondamentale et innovation. 3.- Retrouver une capacité de prospective et d'anticipation : créer un ministère du développement économique Il est urgent de retrouver au sein de l'État une expertise de qualité, notamment industrielle et économique. Un ministère du Développement économique, rattaché au Premier ministre, devrait recueillir une mission de prospective et d'anticipation. Il bénéficierait de la compétence des services du Commissariat général du Plan, rebaptisé à cette occasion et des services du Haut responsable à l'intelligence économique. Ce ministère devrait notamment favoriser la mutualisation des expertises publiques et privées (un extranet dédié pourrait être créé qui valoriserait la prospective publique), conduire avec d'autres ministères l'élaboration du « périmètre stratégique » de l'économie française et européenne, quelles sont les industries stratégiques, quelles sont celles en difficulté, dans quels secteurs investir ? quels secteurs préparer à la reconversion ? et étudier toutes mesures visant à renforcer le développement et la sécurité économiques. L'industrie des équipementiers de télécommunications : un exemple de secteur stratégique pour la France Dans ce secteur, les fournisseurs subissent de plein fouet depuis 2000 la réduction drastique des commandes de leurs clients les opérateurs : -50% de commandes en trois ans. Cet effondrement du marché mondial des équipements a rendu la situation des industriels très fragile, à un moment où l'effort de recherche et développement est essentiel pour répondre à une évolution technologique très profonde et rapide. Le marché industriel est extrêmement concurrentiel, notamment en raison de l'émergence d'industriels à bas coûts (en particulier Chinois) et des politiques d'achat des opérateurs basées sur les prix bas qui pénalisent l'effort de R&D (principe des enchères « descendantes » en ligne). L'industrie française des télécommunications ne bénéficie pas d'aides d'Etat à la mesure des enjeux du secteur. En France, l'aide publique directe aux activités recherche et développement télécom (RNRT, CELTIC) a été réduite en 2003 et quasiment gelée en 2004. A l'inverse, les autorités belges soutiennent fortement la recherche développement en offrant des taux de subvention de 60% du coût global des projets, contre 30% en France. En conséquence, pour maintenir une capacité de recherche compétitive, et en l'absence de soutiens financiers locaux, les industriels n'ont d'autre possibilité que de déplacer une partie de leur recherche dans des pays offrant les même compétences à moindre coût (39). D'autres pays, comme les Etats-Unis et certains pays d'Asie, ont compris l'importance stratégique de l'industrie des télécommunications. Les Etats-Unis soutiennent leur industrie télécom en général. L'administration accorde des avantage fiscaux significatifs (par exemple renflouement à hauteur de 1,477 milliards de dollars de Lucent grâce à l'extension de la règle du « tax carry back » en 2002 et imposition fédérale réduite par une loi de 2004 sur les revenus générés par les activités de production situées en Amérique). La politique industrielle chinoise est très efficace : soutien à la recherche et développement, formation d'ingénieurs de haut niveau et à bas coûts, soutien à l'export. Les industriels chinois prennent des parts de marché à l'international de façon préoccupante, soutenus par leur réseau diplomatique et des crédits financiers institutionnels énormes (Huawei qui a doublé ses ventes à l'export en deux ans a annoncé fin 2004 un crédit de 10 milliards de dollars de China Development Bank pour l'export). La Corée a aussi des programmes de développement du « large-bande » très ambitieux (premier pays au monde, avec plus de 65% des foyers connectés) et a mis ses industriels au plus haut niveau (Samsung, LG, etc.) Pour soutenir l'industrie française face à des concurrents, qui bénéficient quant à eux de soutiens, il semble nécessaire de sensibiliser les opérateurs donneurs d'ordre aux enjeux pour le pays, et aux dégâts provoqués par les politiques d'achat actuelles (« enchères en ligne inverses ») et de combattre toute forme de concurrence déloyale. L'Agence pour l'innovation industrielle et les pôles de compétitivité ont un rôle majeur à jouer dans ce secteur, par exemple par des programmes de déploiement d'infrastructures large bande, ouvrant l'offre de nouveaux services à la population. C.- DONNER UNE COHÉRENCE AUX OUTILS DE LA POLITIQUE INDUSTRIELLE 1.- Bien articuler les structures d'aide à l'innovation a) Mettre en place l'agence de l'innovation industrielle (AII), en lui donnant un rôle de leadership dans le développement des grands programmes, et en l'articulant avec la recherche La proposition de Jean-Louis Beffa (40) va permettre de relancer de grands programmes, en réintroduisant une logique « projet » dans la conduite de la politique industrielle. Pour que l'AII soit un succès, votre Rapporteur propose d'appliquer les principes suivants : - partir de l'existant : les programmes devront s'appuyer sur des bases industrielles existantes en France ou en Europe ; - associer dans chaque programme grandes entreprises, laboratoires de recherche et PME (les avances accordées aux chefs de file des programmes pourraient être bonifiées lorsque des PME sont associées au projet) ; - suivre une vraie logique de projet : un programme lancé par l'AII doit être soutenu en entier, et non pas dépendre de cofinancements de la part d'autres structures ; en effet, la multiplication des guichets entraîne une complexité administrative trop lourde à gérer pour les entreprises et les laboratoires. L'agence doit donc être autonome et responsable des projets qu'elle conduit dans leur totalité. Les critères d'intervention de ces structures sont : - le type d'intervention : L'ANR soutient des projets de recherche fondamentale, l'AII et le FCE interviennent dans l'interface entre recherche et innovation. OSÉO soutient, via l'ANVAR, l'innovation elle-même. Le rapprochement de l'ANVAR et de la BDPME dans OSÉO va permettre à la nouvelle structure d'accompagner l'innovation jusqu'à sa mise sur le marché. On peut ainsi articuler les structures en fonction de leur position par rapport au marché : l'ANR est la plus en amont, OSÉO la plus en aval. - le montant des projets : L'agence de l'innovation a vocation à avancer des montants importants, de l'ordre de 10 à 50 millions d'euros par programme. L'ANR devrait avoir un rôle de « semeur », en apportant environ 1 à 2 millions d'euros par projet. Les montants apportés par le FCE par projet sont du même ordre de grandeur. Quant à l'ANVAR, les avances qu'elle apporte à chaque entreprise sont de l'ordre de 10.000 à 20.000 euros. Le schéma ci-dessous propose une articulation de ces structures, en fonction des critères exposés.  2.- Les aides financières et la fiscalité a) Des moyens importants et mieux ciblés · Conduire une politique de grands programmes Ces programmes doivent porter sur des « objets techniques », et non sur des disciplines scientifiques. Il faut sélectionner des projets aussi emblématiques que le furent le TGV, Ariane ou Airbus. Les différents dispositifs d'aide à l'industrie, du ministère de l'Industrie, mais aussi des autres ministères qui interviennent dans certaines industries devront être mis en cohérence avec les grands programmes : les secteurs correspondant seront prioritaires. Afin d'améliorer la lisibilité des dépenses affectées à ces grands programmes, on pourrait envisager que chacun d'entre eux soit l'objet d'une « action », au sens de la loi organique relative aux lois de finances du 1er août 2001 à l'intérieur d'un nouveau programme qui serait consacré aux grands programmes industriels et technologiques. Ce programme pourrait remplacer l'actuel programme « recherche industrielle » à l'intérieur de la mission « Recherche et enseignement supérieur ». · Relancer la commande publique La commande publique reste le meilleur moyen d'inciter les entreprises françaises à se lancer dans des programmes d'investissement à long terme. Elle contribue en outre à renforcer la spécialisation industrielle de la France. Aujourd'hui, la commande publique est surtout le fait des collectivités locales. En la matière, l'État n'intervient quasiment plus que par la direction générale pour l'armement (DGA). Mais l'État a un rôle à jouer, en anticipant les grandes innovations, qui ne connaissent pas encore de clientèle privée. Sa vision à long terme doit lui permettre d'entreprendre de grands projets sociétaux. On pourrait imaginer par exemple que l'État conçoive des projets à fort contenu impliquant des programmes de systèmes utilisant les technologies de l'information au service de la santé ou bien de l'enseignement. L'exemple d'EDF EDF est une illustration caractéristique d'instrument d'une politique industrielle réussie, conduite avec continuité sur la longue période et en conjonction étroite avec la stratégie économique de l'Etat. D'abord pour les choix énergétiques qui ont doté la France d'un système électrique particulièrement performant, qui est un atout compétitif majeur sur le marché énergétique européen ouvert à la concurrence et qui nous confère la sécurité des approvisionnements stratégiques et la stabilité des prix sur le long terme. Dans un pays qui est paralysé par la rareté de ses ressources minières et pétrolières, EDF a réalisé l'équipement de notre potentiel hydro-électrique, puis a édifié notre parc de réacteurs nucléaires à la suite du choc pétrolier. Ensuite, par la politique industrielle qui a permis, grâce aux commandes d'équipements auprès de l'industrie nationale, de construire des entreprises compétitives, technologiquement avancées et exportatrices dans la construction électrique, dans les centrales nucléaires et dans les matières nucléaires. Ces réussites soulignent l'efficacité de la commande publique pour développer les industries de technologie de pointe, grâce à une politique de long terme. · Sélectionner rigoureusement les pôles de compétitivité Le saupoudrage des aides a trop longtemps été le substitut à une stratégie industrielle. Ce n'est en effet pas l'aménagement du territoire qui doit constituer l'objectif des pôles mais bien l'optimisation des compétences. La logique de compétence doit primer sur la logique de territoire. A l'évidence quelques pôles seulement auront une dimension mondiale. Pour les autres qui ne revêtiraient pas cette dimension, il conviendrait de trouver une solution valorisant les efforts qui ont permis de rapprocher entreprises, laboratoires, universités et collectivités locales. Votre Rapporteur suggère en outre que les 3000 postes de chercheurs dont la création a été annoncée par le Premier ministre pour 2006 soient affectés en priorité aux pôles de compétitivité et aux grands programmes soutenus par l'AII. · Stimuler la recherche Les possibilités pour les chercheurs de s'investir dans des entreprises privées ont été sensiblement améliorées par la loi n° 99-587 du 12 juillet 1999 sur l'innovation et la recherche et son décret d'application (41), comme l'avait souhaité votre Rapporteur dès 1996 (42). Toutefois, la réglementation concernant les rémunérations annexes des chercheurs n'est pas assez incitative, et constitue un handicap pour la recherche française. Votre Rapporteur estime qu'un déplafonnement complet des cumuls de rémunération pour les chercheurs est absolument indispensable. Cette proposition va dans le sens du plan d'action en faveur de l'accueil des meilleurs étudiants étrangers que le Premier ministre a présenté le 7 février 2005 lors du séminaire gouvernemental sur l'attractivité. Ainsi a-t-il annoncé l'assouplissement du statut des chercheurs publics pour faciliter leur coopération avec les entreprises. Par dérogation aux règles relatives aux cumuls d'activité et de rémunérations des fonctionnaires, les chercheurs et enseignants-chercheurs publics pourront choisir de travailler à temps partiel, pour apporter leurs compétences à une entreprise, tout en poursuivant une activité dans leur établissement ou leur laboratoire d'origine. Il sera possible de verser des compléments de rémunération aux fonctionnaires publics de la recherche et de l'enseignement supérieur mis à disposition des entreprises. Les chercheurs et enseignants-chercheurs en détachement pourront négocier librement le complément de rémunération de leur employeur privé avec leur administration d'origine, dans le cadre des lignes directrices préalablement négociées avec le contrôleur financier. Votre Rapporteur se félicite de ces mesures, et espère qu'elles seront rapidement mises en œuvre... · Demander une évaluation des dispositifs La longueur de la liste des dispositifs fiscaux particuliers qui concernent les entreprises, fournie en annexe, suffit à montrer que la fiscalité dérogatoire est beaucoup trop complexe. Son coût et son efficacité ne sont pas évalués. Votre Rapporteur propose qu'une mission conjointe des commissions des Finances des deux assemblées parlementaires évalue chaque année le coût ainsi que l'efficacité des dispositifs fiscaux. Votre Rapporteur suggère par ailleurs que l'ensemble des dispositifs d'aides nationales et régionales destinées aux entreprises soient porté à la connaissance des entreprises à travers un portail sur internet dont la réalisation pourrait être confiée à OSÉO. · Transmissions d'entreprises Près de la moitié des entreprises changeront de dirigeant dans les dix ans à venir. L'article 22 du projet de loi en faveur des PME, qui va être examiné par le Parlement, répond à cet enjeu pour partie en améliorant les dispositions existantes en matière de transmission d'entreprise par voie de donation. La loi n° 2003-721 du 1er août 2003 pour l'initiative économique a étendu aux donations en pleine propriété le dispositif d'exonération partielle (abattement de 50 % de la valeur des biens transmis en contrepartie d'un engagement de conservation des titres) réservé jusque là aux seules mutations par décès. L'article 22 du projet de loi élargit cette disposition aux donations avec réserve d'usufruit, ce qui était réservé jusqu'à présent aux seules donations en pleine propriété. En effet, la donation avec réserve d'usufruit constitue une donation, et il n'y a pas de raison de traiter au plan fiscal de façon distincte les différentes formes de donation. En outre, afin de réduire le coût fiscal de la transmission et de stabiliser le capital d'entreprises à actionnariat familial, il est également prévu de porter l'abattement sur la valeur de l'entreprise de 50 à 75 %, en contrepartie d'un engagement de conservation des titres dans le cas d'une transmission à titre gratuit. Votre Rapporteur estime que ce projet va dans le bon sens, mais mérite d'être complété par deux propositions alternatives. Les héritiers des entreprises familiales qui ne pourraient faire face, lors du décès du chef d'entreprise, aux droits de succession, pourraient proposer à l'État de prendre une part minoritaire de leur capital, en échange de quoi les nouveaux propriétaires seraient exonérés d'une valeur équivalente de droits de mutation. On pourrait confier la gestion de ce portefeuille de participations à la Caisse des dépôts, qui a fait la preuve de son savoir-faire en la matière, ou à la BDPME. Cette mesure innovante permettrait à la fois de résoudre les problèmes de succession de nombreuses entreprises, en même temps qu'elle stabiliserait et renforcerait le capital des PME françaises, grâce à un actionnariat de long terme. Une autre modalité innovante de la transmission d'entreprises pourrait consister, en cas de difficulté à trouver un successeur ou un repreneur qui agrée au chef d'entreprise ou à ses héritiers, à permettre l'intervention d'une fondation. Il conviendrait naturellement d'encadrer cette innovation en imaginant un régime juridique qui garantisse le respect du statut de la fondation et soit, le cas échéant, limité à une certaine catégorie d'entreprises. Des engagements souscrits par les deux parties permettraient de consolider ce régime juridique qui pourrait viser une véritable transmission ou un simple contrôle, selon la forme la plus appropriée à la pérennité de l'entreprise. a) Prendre en compte l'importance du droit dans le développement international des entreprises Dans le développement international des entreprises, le droit joue un rôle croissant. De même que les pouvoirs publics aident les entreprises à mieux connaître les marchés, notamment au travers des missions économiques, il est aujourd'hui impérieux de leur proposer un accompagnement juridique, notamment dans les pays où le droit est très prégnant ou encore dans ceux où les questions de propriété intellectuelle, de recours en cas de contentieux ne sont pas totalement stabilisées. Votre Rapporteur suggère qu'au sein des postes diplomatiques de certains pays - par exemple États-Unis, Chine, Russie - , une consultation juridique préalable à la signature de contrats (création de filiale, acquisitions, contrat commercial, marché public...) soit proposée aux entreprises qui le désirent. Des fonctionnaires détachés du ministère de la Justice, dont les compétences en ce domaine sont insuffisamment connues, ou des avocats ou conseillers juridiques implantés dans les pays concernés et agréés par les services compétents, seraient mis à contribution. b) Conforter notre sécurité économique Nos grands partenaires commerciaux - singulièrement les États-Unis - ont su préserver leurs industries de souveraineté en se dotant d'une législation adaptée (loi Exxon-Folio) et en soumettant à autorisation les investissements d'origine étrangère dans les entreprises nationales évoluant dans les secteurs considérés comme stratégiques. Une autorité indépendante (CFIUS) conseille le Président des États-Unis sur l'opportunité ou non d'autoriser ces investissements. Votre Rapporteur souligne que le Parlement a franchi une première étape en ce domaine et suggère que nous étudions plus avant le dispositif américain afin de le décliner dans le respect des règles de concurrence européenne. Le Conseil de compétitivité pourrait être associé à ce dispositif en fournissant à la Commission une liste réactualisée chaque année des secteurs considérés comme stratégiques par la France. Par ailleurs, le patrimoine informationnel des entreprises devrait être mieux protégé. Votre Rapporteur rappelle qu'il a déposé une proposition de loi en ce sens (43) L'économie sociale de marché que nous avons choisie pour l'Union européenne nous permet naturellement d'associer l'ensemble des Français à l'effort que nous devons fournir pour redonner à notre pays l'industrie nécessaire à la garantie de sa cohésion sociale. Votre Rapporteur propose la création d'un Fonds Populaire d'Initiative Industrielle. Sur la base d'une contribution volontaire annuelle, qui pourrait être proposée parallèlement à la déclaration de revenus, un fonds à risque serait créé et utilisé pour investir dans les PME PMI gravitant autour des pôles de compétitivité ou susceptibles d'apporter leur concours aux grands programmes de l'AII ou encore nécessaires au maintien du tissu industriel régional. Grâce aux technologies de l'information, chaque Français serait en mesure de connaître les entreprises de sa région que le fonds aura soutenues. 5.- Oser ouvrir le débat sur les sujets tabous Faut-il introduire les actions collectives en droit français ? Pour ses partisans, l'introduction des actions collectives en droit français permettrait de mieux garantir le consommateur et de renforcer la concurrence. Il existe déjà dans notre droit la possibilité d'initier des actions collectives dans le code de la consommation, le code du commerce et le code monétaire et financier. C'est ainsi que des associations de consommateurs agréées peuvent agir aux noms des consommateurs qu'elles représentent : un minimum de deux demandeurs suffit. Les actionnaires peuvent également exercer des actions collectives à l'encontre d'un dirigeant par la faute duquel ils ont subi un préjudice. Le 9 mai dernier, au cours d'un colloque organisé par le MEDEF, plusieurs avocats habitués à la pratique de cette procédure ont mis en garde contre l'introduction des actions collectives en droit français. « Don't do it ! » était la conclusion répétée de leurs interventions. Class actions et insécurité juridique Le développement des actions collectives a été facilité par la possibilité offerte aux plaignants d'engager une action judiciaire sans débourser de fonds, les avocats étant rémunérés. Néanmoins, ces transactions n'aboutissent que si les compensations financières restent élevées : plusieurs milliards voire dizaines de milliards de dollars. Les montants d'indemnisation incluent des dommages compensatoires et punitifs sanctionnant la faute qui peuvent atteindre dix fois l'indemnisation du dommage et s'apparentent à des sanctions pénales. Ces actions ne profitent qu'assez peu aux victimes, car les frais et honoraires des avocats sont exorbitants et peuvent représenter 40 % de l'indemnité octroyée. L'instruction des procès aux États-Unis comporte une procédure d'investigation (« discovery ») à laquelle tous les défendeurs, même étrangers, doivent se soumettre : celle-ci est extrêmement fastidieuse et coûteuse et comporte une phase de production documentaire (collecte de l'intégralité des documents existant sur le produit depuis l'origine, y compris les contenus des messageries téléphoniques et électroniques). L'entreprise doit numériser les documents et les indexer par mots clés pour les intégrer dans une base de données qui sera remise aux avocats des plaignants. Des attestations (« affidavits ») et des interrogatoires de témoins de l'entreprise défenderesse sont également imposés pendant plusieurs semaines dans le cadre de cette procédure par les avocats des plaignants. On constate depuis une dizaine d'années une inflation de procédures judiciaires initiées dans le contexte d'actions collectives aux États-Unis dont les conséquences économiques s'avèrent désastreuses pour certaines entreprises menacées de faillite. La compétence des tribunaux américains est fondée sur la théorie des points de contact de l'opérateur sur le marché américain (filiale américaine ou implication directe de l'entreprise étrangère sur le marché). C'est le système du « deep pocket » impliquant la recherche de responsabilité de tous les acteurs de la conception, fabrication et distribution du produit, qui est retenu par les tribunaux de façon à favoriser les chances d'indemnisation du plaignant ; les avocats américains favorisent largement les dérives du système en démarchant directement les plaignants potentiels de ces class actions. L'insécurité juridique générée par ce risque d'actions collectives aux conséquences imprévisibles et démesurées est par conséquent à prendre en considération par une entreprise étrangère qui veut s'implanter sur ce marché. La transposition des class actions dans nos procédures pourrait se révéler inadaptée à notre droit et dangereuse en termes d'impact économique pour nos entreprises. Elle ferait ainsi peser une menace excessivement lourde sur la stabilité économique et financière des entreprises cotées en bourse. Elle aurait également pour conséquence d'augmenter considérablement le niveau des primes d'assurances en responsabilité civile, obligeant éventuellement les entreprises à s'auto-assurer comme aux États-Unis, ce qui irait finalement à l'encontre de la sécurisation de l'indemnisation des victimes. On pourrait également s'interroger sur la compatibilité de cette pratique avec les principes fondamentaux de notre droit et la déontologie de l'avocat français. b) L'impôt de solidarité sur la fortune Il est compréhensible de faire contribuer de manière adaptée les ménages les plus aisés au budget de l'État. Toutefois, l'ISF pénalise l'économie française. Marc Ladreit de Lacharrière, président de Fimalac, a décrit l'ISF comme une « incitation à sortir de France »(44), soulignant que l'expatriation du capital précède toujours celle des centres de décision et le sacrifice des emplois nationaux. De surcroît, « les étrangers veulent bien acheter nos entreprises, mais ils ne veulent pas venir travailler chez nous ». Un étranger, s'il devient résident fiscal en France, doit payer l'ISF sur tous les biens qu'il possède en France, mais aussi sur ceux qu'il détient dans son pays d'origine. La France est le seul grand pays de l'Union européenne et de l'OCDE à avoir conservé un impôt de cette nature. Votre Rapporteur estime donc qu'il serait opportun, le moment venu, d'ouvrir un débat sur cet impôt qui coûte plus cher en emplois à la France qu'il n'apporte à son budget. c) La TVA sociale La « TVA sociale », comme l'ISF, relève des débats tabous chargés d'anathèmes. Une solution que le Danemark a choisie dès 1987. Alors que l'on souhaite concilier un niveau élevé de protection sociale avec notre compétitivité mondiale, remplacer une partie des cotisations sociales par une hausse de la TVA, affectée à la sécurité sociale, permettrait selon certains de financer notre protection sociale sans pénaliser les produits fabriqués en France par rapport aux produits importés de pays au niveau de protection sociale très faible. Cette mesure déplacerait aussi la charge du financement de la sécurité sociale sur une assiette de cotisants plus grande. Au cours de sa séance du mardi 10 mai 2005, votre Commission a examiné, en application de l'article 145 du Règlement de l'Assemblée nationale, le présent rapport d'information sur les outils de la politique industrielle, présenté par M. Bernard Carayon, Rapporteur. Votre Rapporteur, a souligné que la politique industrielle était placée sous les feux de la rampe, avec les opérations récentes de restructuration concernant de grandes entreprises, comme Alstom et Aventis. Alors que le risque de perte de la substance industrielle de notre pays est fort, ainsi que l'illustrent les phénomènes de désindustrialisation et de délocalisation, la politique industrielle, qui suppose une intervention des pouvoirs publics, est longtemps restée un thème tabou. La prise de conscience de la nécessité d'une véritable politique industrielle est aujourd'hui réelle, ainsi que l'attestent, au niveau européen, la nomination d'un commissaire européen chargé des politiques en faveur des entreprises et de l'industrie, et, au niveau national, la création de l'Agence pour l'innovation industrielle (AII) et de l'Agence nationale de la recherche (ANR), le rapprochement de l'Agence nationale pour la valorisation de la recherche (ANVAR) et de la Banque pour le développement des PME (BDPME) au sein d'une structure commune (OSÉO) ou encore la nomination d'un Haut responsable au Secrétariat général de la Défense nationale (SGDN). Elle doit toutefois être renforcée, comme l'a souligné le rapport remis au Président de la République par M. Jean-Louis Beffa. L'absence de politique industrielle en France depuis vingt ans résulte avant tout d'une mauvaise appréciation de la réalité de la compétition internationale. Elle est également la conséquence du manque d'outils statistiques permettant de suivre les phénomènes de désindustrialisation et de délocalisation. L'appréciation limitée du secteur industriel, qui a longtemps prévalu en France, explique enfin que les enjeux de la politique industrielle ont été, jusqu'à présent, limités. La politique industrielle n'existe pas seule : elle est interdépendante d'autres politiques, comme la politique de la recherche, mais également de la formation. De nombreux outils sont par ailleurs attachés à la politique industrielle : si certains, comme la politique monétaire ou la politique de la concurrence, relèvent du niveau européen, d'autres, comme la politique fiscale, relèvent directement de la compétence nationale. Toutefois, l'efficacité des mesures fiscales et leur coût ne font pas l'objet d'une véritable évaluation. Tous nos grands concurrents, qu'il s'agisse des États-Unis mais également de l'Allemagne et du Japon, mènent une politique industrielle active. Aussi apparaît-il plus que nécessaire que la France adopte une véritable stratégie en la matière. Dans cette perspective, il apparaît tout d'abord souhaitable de créer des conditions favorables à la mise en place d'une politique européenne efficace. Il s'agit ainsi, en premier lieu, d'afficher une volonté politique : il conviendrait que ce dossier soit défendu par le Président de la République, au moins jusqu'à l'échéance fixée lors du sommet de Lisbonne. Il faudrait ensuite réinterpréter les règles de la concurrence dans un sens plus favorable à la politique industrielle, adopter, au niveau européen, une législation proche du Small business act (SBA) américain, créer un label européen des produits respectant la clause transversale de l'économie sociale de marché et, enfin, mettre en place un statut « d'établissement supérieur et de recherche européen », afin d'attirer les meilleurs chercheurs et de faciliter leur mobilité. Les objectifs d'une véritable politique industrielle nationale sont le développement d'une industrie française et européenne, leader dans les secteurs stratégiques que sont la défense, la sécurité, la santé, l'énergie et l'environnement ; le développement des PME-PMI afin de leur permettre d'atteindre une taille suffisante au niveau européen ; la promotion de la sécurité économique, grâce à l'adoption d'une législation proche de la loi « Exxon-Florio » qui permettrait de protéger ce qui est identifié comme stratégique par nos entreprises, et, enfin, la mobilisation des énergies dans le cadre national. Pour atteindre ces objectifs, il est souhaitable de rattacher au Président de la République un Conseil de la compétitivité, qui regrouperait les présidents de l'AII, de l'ANR, d'OSÉO, du Conseil économique et social et des personnalités qualifiées. L'objectif de ce comité serait d'actualiser les stratégies et de veiller à la coordination de l'ensemble. Il serait également intéressant de mettre en place un grand ministère en charge de l'économie, de l'industrie, des PME-PMI, du commerce extérieur, du commerce et de l'artisanat, qui serait, par conséquent, distinct du ministère des finances, d'instituer un ministère en charge de l'enseignement supérieur et de la recherche, et, enfin, de placer, auprès du Premier ministre, un ministre du développement économique qui s'appuierait sur les services du Plan. Le rôle de ce ministère serait de reconstituer l'expertise publique économique et industrielle, de croiser cette expertise avec l'expertise privée, de travailler à l'anticipation et à la prospective et, enfin, de développer la politique publique d'intelligence économique. Ce ministère pourrait proposer la mise en place de grands programmes qui correspondraient à des besoins sociétaux, comme la création d'infrastructures permettant de généraliser l'usage de l'internet haut-débit ou qui répondraient aux défis que la France aura à relever, comme l'extinction des énergies fossiles. Il apparaît en outre nécessaire de mieux articuler les dispositifs traditionnels avec les nouveaux outils à mettre en place. Il conviendrait notamment de stimuler la recherche, par exemple en déplafonnant les montants des rémunérations annexes des chercheurs. Une mission pourrait également être créée afin d'évaluer le coût des aides publiques aux entreprises. Par ailleurs, s'agissant de la transmission d'entreprises, il serait intéressant de permettre à l'État de prendre une part du capital d'une petite entreprise en règlement des droits de succession, que ne sont souvent pas en mesure de régler les héritiers. Une autre solution serait de permettre, en cas de difficulté à trouver un successeur ou un repreneur pour l'entreprise, l'intervention d'une fondation ; il faudrait, bien entendu, veiller à garantir le respect du statut de la fondation et, éventuellement, limiter ce dispositif à certaines entreprises. Enfin, il serait souhaitable que des consultations juridiques préalables à la signature de contrats soient proposées dans les postes diplomatiques situés dans les pays où les entreprises françaises cherchent à s'implanter. Elles pourraient être assurées, par exemple, par des fonctionnaires du ministère de la Justice détachés auprès des postes diplomatiques ou encore par des conseillers ou des avocats agréés. Par ailleurs, le conseil de la compétitivité pourrait élaborer une liste de secteurs stratégiques qui serait adressée aux institutions européennes. Enfin, il apparaît nécessaire d'ouvrir le débat sur les class actions, l'impôt de solidarité sur la fortune, qui constitue actuellement une incitation à sortir de France, et la TVA sociale. Le Président Pierre Méhaignerie a souligné que certaines des propositions faites par le Rapporteur risquaient d'être ressenties par les PME comme une véritable agression. Elles attendent des mesures tendant à simplifier les formalités administratives et à alléger le dispositif fiscal. Les entreprises ne demandent pas de nouvelles structures : elles veulent de l'oxygène. Dans ce contexte, est-il vraiment nécessaire de créer un nouveau conseil ? Le sentiment d'un grand nombre d'entrepreneurs est que, pour entreprendre en France, il faut aimer vivre sous la menace. Aussi, doivent être privilégiés l'allègement des structures, la simplification administrative et la stabilité fiscale. M. Michel Bouvard a indiqué partager le constat d'une forte imbrication de la politique industrielle avec d'autres politiques, en insistant plus particulièrement sur la politique énergétique. Il est par ailleurs impératif d'aider à la constitution de champions européens dans un certain nombre de secteurs. Il est regrettable que cela n'ait pas été fait dans le domaine de l'aluminium, ce qui aurait peut-être évité que Péchiney ne passe sous domination étrangère. Ce soutien suppose toutefois qu'un suivi des dossiers soit ensuite assuré, ce qui n'a peut-être pas toujours été le cas, notamment s'agissant d'Alstom. Dans les secteurs stratégiques, une organisation et une veille européennes apparaissent plus que nécessaires. Les propositions du Rapporteur relatives à la transmission d'entreprises sont également intéressantes. En revanche, il n'apparaît pas opportun de mettre en place de nouvelles structures en matière de politique industrielle, qui relève de l'action du ministère en charge de l'Industrie. La création de nouvelles structures aurait d'ailleurs pour conséquence de rendre moins lisible et cohérente la maquette budgétaire, qui comprend une mission « développement et régulation économiques », au sein de laquelle doivent être intégrés tous les aspects de la politique industrielle et une mission interministérielle « enseignement supérieur et recherche ». La création de nouvelles structures d'État ne semble pas constituer l'option la plus pertinente pour régler les problèmes politiques et risque, en outre, de correspondre à une simple logique d'affichage. M. Thierry Carcenac a jugé que le rapport constituait une base de discussion sur la politique industrielle, même si on n'en partage pas toutes les idées. L'élargissement du périmètre de nos industries, traditionnellement assises sur la transformation de matières premières, est nécessaire. Face à la primauté de la politique de la concurrence sur la politique industrielle, proclamée par certains ces dernières années, il faut au contraire affirmer un volontarisme industriel, français et européen, et certains ont payé cher de ne pas l'avoir fait. Il faut effectivement redéfinir l'architecture des institutions ministérielles. Au-delà des initiatives privées, il faut orienter la politique industrielle de façon transversale, faute de quoi on s'expose au risque de perte d'éléments de richesse. Ajoutant l'INSEE à la liste des administrations en contact avec les entreprises, le Président Pierre Méhaignerie a précisé que l'environnement administratif est beaucoup trop complexe, avec huit ou dix administrations différentes qui souvent ne s'entendent pas entre elles, comme l'a montré tout récemment le projet, abandonné, de la fondation de M. François Pinault sur l'Île Seguin. Il faut prendre en compte l'attente d'oxygène des PME françaises. M. Jean-Louis Dumont a noté que le rapporteur avait abordé des thèmes controversés, comme la TVA sociale, où il faut sortir des sentiers battus et ne pas s'interdire la réflexion, et l'impôt de solidarité sur la fortune. Il a rappelé qu'il avait participé au Parlement européen à une réunion de parlementaires européens et nationaux sur « la politique économique européenne : une perspective nationale et européenne ». A cette occasion de très nombreux parlementaires ont appelé de leurs voeux une lecture moins rigide et plus qualitative du pacte de stabilité et de croissance. A force de volonté, on arrive à faire bouger les choses, et la réforme récemment approuvée par le Conseil de l'Union européenne va dans ce sens, même si toutes les propositions du rapporteur n'y ont pas été reprises. Les échanges ont été plus vifs sur la fiscalité, où on constate un fossé culturel et politique entre l'Union et les États membres. Malgré l'exemple négatif venant d'outre-atlantique, la judiciarisation gagne insidieusement la France, ainsi le prochain projet de loi du ministère du logement confie-t-il au président du tribunal de première instance la nomination de médiateurs. La France et l'Europe ont besoin d'un cadre de régulation économique, mais les efforts de simplification sur l'innovation et la recherche, tels que contenus dans le rapport, suscitent des craintes en la matière. Or, on en parle beaucoup mais les résultats sont décevants sur le terrain. M. Michel Bouvard a souligné qu'un travail sur la sélectivité et les pôles de compétitivité est indispensable. Il a souhaité une amélioration des statistiques sur les prises de contrôle des entreprises, par l'Agence française des investissements internationaux (AFII), afin de distinguer les véritables investissements, porteurs de développement, des simples rachats, effectués aux fins de disposer d'une marque, d'un nom ou d'un réseau, voire de siphonage de trésorerie, avec le risque de la disparition pure et simple de l'entreprise. Il faut pouvoir faire cette distinction et, ainsi, disposer d'outils de mesure de la présence industrielle justes et pertinents. M. Gérard Bapt a marqué son intérêt pour le rapport, pour la régulation et pour les structures administratives nouvelles proposées, même s'il l'on peut critiquer l'empilage ou l'opportunité de placer un organisme auprès du Président de la République. Rappelant le précédent de l'agence de sécurité alimentaire, il a estimé que l'on pouvait créer des structures, puis, dans un deuxième temps, saisir les opportunités de regroupement et d'intégration. Le rapport note justement la nécessité d'un volontarisme politique et par là même tranche avec d'autres discours ayant une approche étriquée de l'activité industrielle. Le risque de délocalisation ne porte pas seulement sur les activités de production. S'agissant du textile importé de Chine, il ne suffit pas de rappeler que l'on aurait pu s'y préparer depuis longtemps, car, par exemple, la Tunisie va perdre la moitié de ses emplois dans ce secteur, ce qui va accroître la pression migratoire vers la France. La politique de la concurrence ne suffit pas, même dans les pays libéraux, où il faudrait développer un agent de compétitivité. La TVA sociale et l'ISF sur la fortune suscitent de vrais débats. Votre Rapporteur a rappelé qu'il avait préparé ce rapport pour deux raisons, d'abord parce que depuis plusieurs mois le thème de la politique industrielle a envahi le débat politique, et que les choix industriels et scientifiques sont aussi des choix de destin. Une volonté industrielle, définie au niveau du Président de la République, marquerait la capacité d'un Etat et de l'Europe à l'anticipation, la mutualisation, l'action et l'expertise. La deuxième raison est pédagogique, avec une actualité récente riche en initiatives nationales et européennes, ainsi un commissaire européen chargé de la politique en faveur des entreprises et de l'industrie. Sans tomber dans la manie française de toujours créer des structures nouvelles, il faut adapter les institutions, le droit, la fiscalité et les contraintes environnementales, en s'inspirant des meilleurs exemples. Un esprit nouveau souffle, sans augmentation de la dépense publique, pour définir une véritable stratégie, et les thuriféraires de la « main invisible » ne pourront que décevoir. S'agissant des PME, faute de pouvoir proposer un « Small Business Act » français, il faut définir, au niveau européen, un cadre permettant de réserver une part des marchés publics aux PME, et la plupart des Etats membres y sont favorables ; dans le cadre de l'agence de l'innovation industrielle et des pôles de compétitivité, les PME pourraient être associées aux projets innovants par le biais de bonifications. La TVA sociale, telle que proposée par M. Jean Arthuis, reste un sujet tabou. Le débat sur les institutions de la politique industrielle ne peut échapper au Parlement ; le regroupement des ministères de la recherche et de l'industrie serait très souhaitable, mais le monde de la recherche y est, malheureusement, totalement opposé. Le risque de judiciarisation est effectif, et la création de class actions serait désastreuse pour les entreprises. Le Président Pierre Méhaignerie a proposé la publication du rapport en tant que rapport d'étape, en le complétant d'une conclusion relative à la nécessité de l'assouplissement des règlementations, de la simplification et des allégements, dans le cadre du contrôle de la dépense publique institué par la LOLF. Un nouveau rapport sur ces thèmes sera nécessaire. M. Michel Bouvard s'est également prononcé pour la publication du rapport, qui constitue un utile document de réflexion, provisoire même s'il ne fait pas l'unanimité sur toutes ses propositions. Votre Commission des finances a alors autorisé la publication du rapport, en application de l'article 145 du Règlement. ANNEXE 1 : ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR CHERCHEUR AU CNRS  Source : CNRS ANNEXE 2 : CANDIDATURES POUR LES PÔLES PAR SECTEUR  Source : DATAR ANNEXE 3 : LISTE DES DÉPENSES FISCALES QUI CONCERNENT LES ENTREPRISES Extrait du Tome II du projet de loi de finances pour 2005 « évaluation des voies et moyens »
ANNEXE 4 : LA NOTION DE POLITIQUE INDUSTRIELLE DANS LA PRESSE ÉCRITE NATIONALE La France a une industrie du traitement de l'information performante présente dans le simple traitement quantitatif de l'information (par exemple à partir du logiciel « Périclès » de Datops utilisé ici) jusqu'à la gestion complexe assurant l'intégration de tous supports, l'analyse sémantique et la détection de signaux faibles (produits développés par Thalès), ou la recherche d'information sur internet (Exalead). Réalisée par la Compagnie européenne d'intelligence stratégique (CEIS), une analyse quantitative des 842 articles contenant l'expression « politique industrielle » parus dans la presse quotidienne nationale entre janvier 2003 et mai 2005 a permis de mettre en évidence les éléments présentés ici. - La répartition dans le temps et le nombre d'articles contenant l'expression de « politique industrielle » se présente de la manière suivante :  - L'idée de « politique industrielle » est dans 54,3 % des articles associée au nom de Jacques Chirac, dans 39,3% à celui de Jean-Pierre RAFFARIN, dans 6,4% à celui de Patrick Devedjian. - Les « mots-clés » le plus souvent associés à l'idée de « politique industrielle » sont les suivants :  - Les « mots-clés » associés le plus souvent à l'intervention du Président de la République, du Premier ministre et du ministre de l'Industrie sont présentés dans les schémas suivants :    Source : CEIS (www.ceis-strat.com) ANNEXE 5 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES Votre Rapporteur remercie les personnes suivantes qu'il a auditionnées dans le cadre de la préparation de son rapport d'information : Gouvernement et administration : - M. Patrick Devedjian, ministre délégué à l'Industrie - M. Dominique Maillard, directeur général de l'énergie et des matières premières, ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie - M. Luc Rousseau, directeur général des entreprises, ministère de l'Économie, des finances et de l'industrie - M. Augustin de Romanet, directeur adjoint du cabinet du Premier ministre - M. Jean-Pierre Denis, président-directeur général d'OSÉO Laboratoires de recherche : - M. Bernard Bigot, Haut-commissaire à l'énergie atomique, CEA - M. Bernard Meunier, président du CNRS Organisations syndicales : - M. Marc Deluzet, CFDT - M. Nasser Mansouri, CGT Industriels : - M. Christian Bazantay, secrétaire général des laboratoires Servier - M. Jean-Louis Beffa, président-directeur général de Saint-Gobain - M. Laurent Gouzenes, directeur du plan et des programmes d'études de STMicroelectronics - M. Philippe Demigné, président de Bertin Technologies - M. Alain Risbet, président du réseau des Centres techniques industriels - M. Jean-Pierre Rodier, conseiller de Capital Partners, ancien président-directeur général de Pechiney - M. Jean-Pierre Tardieu, président de la fondation Veolia et Mme Marie-Thérèse Suart-Fioravante, directeur des relations institutionnelles de Veolia Environnement - M. Serge Tchuruk, président-directeur général d'Alcatel Économiste : - M. Jean-Louis Levet, Commissariat général du Plan D'autres personnes ont également souhaité apporter leur contribution, sans être citées sur cette liste. N° 2299 - Rapport d'information déposé en application de l'article 146 du Règlement par la commission des finances, de l'économie générale et du plan sur les outils de la politique industrielle (rapporteur : M. Bernard Carayon) 1 () L'évolution de la présence de cette notion dans les médias est présentée en annexe 4. 2 () L'article 5 du projet de loi relatif à la confiance et à la modernisation de l'économie prévoit la création de cette agence. 3 () « L'industrie dans l'économie française (1978-2003) : une étude comparée », avril 2005, dirigée par Gilles Le Blanc, directeur du Cerna, centre de recherche en économie de l'école des mines de Paris. http://www.institut-entreprise.fr/index.php?id=437. 4 () http://www.insee.fr/fr/nom_def_met/nomenclatures/nes/pages/nes.htm. 5 () Nomenclature d'activités françaises http://www.insee.fr/fr/nom_def_met/nomenclatures/naf/pages/naf.htm. 6 () http://www.insee.fr/fr/nom_def_met/nomenclatures/naf/pages/naf.htm. 7 () Publiée en avril 2005, une étude de la Direction de l'Animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) du ministère du Travail confirme que le « concept de désindustrialisation comme d'ailleurs celui de l'emploi industriel, ont des contours assez flous ». Pour cette étude 38% des emplois dans l'industrie concernent des métiers non industriels et 29% des métiers industriels sont pratiqués dans des secteurs non industriels, comme la maintenance ou la composition graphique dans le tertiaire. 8 () Nomenclature NAICS voir http://www.census.gov/epcd/naics02/naico602.htm#N51. 9 () Dans l'industrie des télécommunications, secteur stratégique, le coût moyen d'un ingénieur est de 120.000 euros en France, 90.000 euros au Canada, 80.000 euros en Belgique, moins de 80.000 euros en Italie et au Portugal, moins de 40.000 euros en Roumanie et d'environ 30.000 euros en Inde et en Chine. 10 () Elles ont fait l'objet le 27 avril 2005 d'une mention comme « un exemple à suivre pour les États-Unis » dans un discours du Président Bush, portant sur les priorités énergétiques. 11 () Rapport d'information n° 1664 (2004), Pour une stratégie de sécurité économique. 12 () Rapport d'information sur l'incidence économique et fiscale des délocalisations hors du territoire national des activités industrielles et de service, 1993, n°337 . 13 () Le rapport du cabinet de conseil Altedia remis au ministre de la cohésion sociale J.-L. Borloo, cité par Le Monde du 20 avril 2005, et qui n'a pas été rendu public, conclurait que les délocalisations sont aujourd'hui le fait d'entreprises de toutes tailles dans la quasi-totalité des secteurs économiques, et qu'elles s'expliquent par « l'intensification de la pression concurrentielle subie par les entreprises implantées en France ». 14 () J.-L. Beffa (janvier 2005) : Pour une nouvelle politique industrielle, rapport au Président de la République. 15 () Pour l'OCDE l'industrie de haute technologie comprend : « produits pharmaceutiques », « machines de bureau, comptables et informatiques », « appareils de radio, télévision et communication », « instruments médicaux, de précisions, d'optique et d'horlogerie » ; « construction aéronautique et spatiale ». 16 () cf. rapport du Conseil d'analyse économique « Désindustrialisation, délocalisations », Lionel Fontagné et Jean-Hervé Lorenzi, février 2005. 17 () T-342/99, Airtours c/Commission, 6 juin 2002 ; T-310/01, Schneider Electric c/Commission, 22 octobre 2002 ; T-5/02 et T-80/02, Tetra-Laval c/Commission, 25 octobre 2002. 18 () Sont évoquées les politiques :économique et monétaire, sociale, relative aux contrôles des frontières, étrangère et de sécurité commune, de défense, commerciale, de l'emploi, de change, de prêts, en matière de contrôle prudentiel des établissements de crédits, de protection sociale, agricole, en matière d'environnement, des transports, spatiale, d'asile et d'immigration, de santé, d'innovation, de recherche et de développements technologiques, de formation professionnelle, d'exportation, de coopération au développement, fiscale, de la pêche, de développement régional, énergétique. 19 () Article 52, Convention Européenne des Brevets, 5 septembre 1973. 20 () www.europarl.eu.int/meetdocs/2004_2009/documents/DT/563/563744/563744fr.pdf 21 () Articles III-396 et I-34 du Traité établissant une Constitution pour l'Europe. 22 () Article I-50 du TCE. 23 () « L'Union œuvre pour le développement durable de l'Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social, et un niveau élevé de protection et d'amélioration de la qualité de l'environnement. Elle promeut le progrès scientifique et technique. » 24 () La Commission nationale des aides publiques aux entreprises a été créée par la loi n° 2001-7 du 4 janvier 2001 relative au contrôle des fonds publics accordés aux entreprises. 25 () Décret n° 2001-312 du 11 avril 2001. 26 () J.-L. Levet (2005) : « Les politiques industrielles dans le monde, illustrations, enseignements et perspectives », in Désindustrialisation, délocalisations, Rapport du CAE n° 55, La Documentation française. 27 () La définition américaine de la PME varie selon le domaine d'activité de l'entreprise... 28 () Liste issue des travaux menés par le Comité Richelieu. 29 () Le Figaro Économie, 30 septembre 2004. 30 () www.publicintegrity.org/pns/printer-friendly.aspx?aid=391 31 () AFP, 22-23 novembre 2004 32 () AFP, 8 octobre 2004. 33 () Ibid. 34 () M. Henrik Uterwedde, Y a-t-il une politique industrielle commune pour la France et l'Allemagne, Visions franco-allemandes n° 4 IFRI, avril 2005. 35 () Antoine Masso : S'inspirer des politiques publiques étrangères d'attractivité pour l'industrie pharmaceutique innovante, Conseil général des Mines, juillet 2004. 36 () Bioregio est un concours qui a été lancé en 1995 par le Ministère de l'Éducation et de la Recherche, dont le but était d'accélérer le développement industriel des biotechnologies en Allemagne. 37 () Munich, la région de Rhénanie, le triangle « Rhin-Necker » et la région d'Iéna. 38 () Les États-membres ne peuvent mettre en place seuls une telle politique car l'Union européenne a signé en 1996 l'Accord sur les marchés publics (AMP) de l'OMC, qui interdit tout dispositif réservataire. Les États-Unis, également signataires, ont obtenu de pouvoir exclure les PME américaines du champ de cet accord. 39 () L'impact des coûts bas est considérable sur les capacités de Recherche et Développement ainsi l'équipementier Huawei (Chine) emploie 11000 ingénieurs avec un chiffre d'affaires de 4 milliards d'euros. Alcatel, avec un chiffre d'affaires de 12 milliards d'euros ne peut employer « que » 16.000 ingénieurs. Certains opérateurs font jouer à plein la concurrence internationale aux dépens du tissu industriel local. 40 () J.-L. Beffa (janvier 2005) : Pour une nouvelle politique industrielle, rapport au Président de la République. 41 () Décret n° 99-1081 du 20 décembre 1999 fixant les plafonds de rémunérations prévus aux articles 25-2 et 25-3 de la loi n° 82-610 du 15 juillet 1982 d'orientation et de programmation pour la recherche et le développement technologique de la France. 42 () Les aides aux entreprises : technologie, innovation, investissement, qualité et entreprises en difficulté, Rapport au Premier Ministre, août 1996. 43 () Proposition de loi sur la « protection des informations économiques » n° 1611, juillet 2004. 44 () Le Monde du 25 janvier 2003. |
