 N° 3092 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 17 mai 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 ET PRÉSENTÉ PAR M. Maurice GIRO, Député. -- INTRODUCTION 5 I.- LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES AUX SERVICES À LA PERSONNE 9 A. L'ADAPTATION DES STRUCTURES DE GESTION ET DE PRESTATION DES SERVICES À LA PERSONNE 9 1. La création de l'Agence nationale des services à la personne 9 2. La modification du régime de l'agrément 10 3. Les services à domicile pour l'autonomie des malades et des personnes handicapées 15 B. LA CRÉATION DU CHÈQUE EMPLOI-SERVICE UNIVERSEL 15 C. LES AVANTAGES FISCAUX ET SOCIAUX 16 D. L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE ENTRE LES PRESTATAIRES DE SERVICES À LA PERSONNE 17 1. Les interventions à domicile 17 2. Les services d'aide à domicile des centres communaux d'action sociale 18 II. - LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES À LA COHÉSION SOCIALE 19 A. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI 19 1. La réforme des contrats aidés 19 2. Les nouvelles formes d'emploi 22 3. La mise en œuvre de la convention de reclassement personnalisé 23 B. LA RELANCE DE L'APPRENTISSAGE 24 1. Le statut de l'apprenti 24 2. La réforme du système de financement de l'apprentissage 25 C. L'EFFORT EN FAVEUR DU LOGEMENT 27 III. - DISPOSITIONS TRANSITOIRES 30 TRAVAUX DE LA COMMISSION 31 ANNEXE : Tableau de suivi de la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale 37 Moins de six mois ont été nécessaires pour mettre en application l'ensemble des dispositions de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Les délais sur lesquels le gouvernement s'était engagé au dépôt du projet de loi et pendant la discussion parlementaire ont été respectés. Cette loi est directement issue du plan de cohésion sociale du gouvernement présenté lors du conseil des ministres du 30 juin 2004 par M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. Le programme 9 du plan expose les mesures tendant à accélérer le développement des services. Le 16 février 2005, le gouvernement a rendu public son plan de développement des services à la personne. A l'issue d'une concertation avec les partenaires sociaux et économiques, le projet de loi relatif au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a été soumis au conseil des ministres du 25 mai 2005. Nonobstant la brièveté des délais d'adoption de la réforme des services à la personne et des mesures d'adaptation du plan de cohésion sociale, les discussions ont permis de répondre à la plupart des critiques présentées par les partenaires sociaux et économiques (place des particuliers employeurs dans la réforme, concurrence déloyale causée aux artisans, place des banques dans le dispositif, durée minimale du contrat d'avenir, modalités de mise en œuvre de la convention de reclassement personnalisé, etc.). Le débat parlementaire a, lui-même, conduit à apporter des modifications substantielles au texte d'origine : limitation des interventions à domicile, introduction du moyen de paiement bancaire pour le chèque emploi-service universel avec possibilité d'endossement et de remboursement auprès de banques, conclusion de conventions de financement pour l'insertion par l'activité économique entre l'Etat et les communes, établissement d'un nouvel indice trimestriel de référence des loyers, etc. L'Assemblée nationale a examiné le projet de loi lors de ses séances des 14, 15 et 16 juin 2005 et l'a adopté le 21 juin ; 59 amendements ont été adoptés. Le Sénat a discuté et adopté le projet de loi les 27 et 28 juin 2005 ; 43 amendements ont été adoptés. Une commission mixte paritaire s'est réunie le 5 juillet et a élaboré un texte commun aux deux assemblées. Elle a proposé une nouvelle rédaction pour onze des articles restant en discussion. Le texte élaboré par la commission mixte paritaire, modifié par un amendement proposé par le gouvernement, a été adopté par les deux assemblées le 13 juillet 2005. La loi relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale a été promulguée le 26 juillet et publiée au Journal officiel le 27 juillet. Conformément aux engagements du gouvernement pris devant la représentation nationale lors de la discussion du projet de loi, tous les textes réglementaires nécessaires à la mise en application du nouveau régime des services à la personne et du chèque emploi-service universel ont été publiés à la fin de l'année 2005 ou au tout début du mois de janvier 2006 pour que les nouveaux dispositifs entrent en vigueur dès le début de l'année 2006. Le rapporteur tire cinq enseignements de l'efficacité de l'action gouvernementale pour la mise en application de la loi du 26 juillet 2005 : - L'adoption d'une réforme économique et sociale de grande ampleur doit être précédée d'une concertation avec les organisations représentatives. Cette concertation permet d'avoir un débat public sur une question économique et sociale importante, d'autant plus sensible que toute la population peut être concernée et que les acteurs du secteur sont multiples et dispersés, et de définir, dans la mesure du possible, des objectifs et des dispositifs pour les atteindre. La convention nationale pour le développement des services à la personne, signée le 22 novembre 2004, résultait d'une telle concertation ; elle a permis de définir un ensemble de mesures qui ont été structurées au sein du plan de développement des services à la personne présenté le 16 février 2005. Les mesures arrêtées formaient un tout en mêlant les dispositions législatives, réglementaires et contractuelles. Cette démarche a facilité la rédaction des décrets et évité que cette seconde étape du travail gouvernemental après le vote de la loi ne soit utilisée pour renégocier les mesures de réforme des services à la personne. A cette fin, la formalisation dans une convention écrite des termes d'un accord professionnel à l'issue de la concertation est un gage d'efficacité. - Les délais de mise en application sont d'autant mieux respectés et peuvent être d'autant plus brefs que les décrets d'application sont préparés pendant la discussion du projet de loi. Cela n'exclut pas de mener un travail de concertation à l'issue du vote de la loi ; cette méthode astreint même les administrations à reconsidérer en permanence le contenu des dispositifs réglementaires en fonction des votes des assemblées, mais la discussion parlementaire est grandement éclairée par la connaissance des orientations de la mise en application (cf. par exemple, le débat sur la liste des activités entrant dans le champ de l'agrément des structures de service à la personne ou le circuit de financement du titre spécial de paiement) et permet de cerner les difficultés de mise en application de dispositions législatives soumises au Parlement. - Une grande réforme n'exige pas de mettre en place une couche supplémentaire de réglementation. Il est opportun de s'appuyer sur les dispositifs existants pour les corriger : cela évite d'alourdir la réglementation, permet d'appuyer la nouvelle législation sur des pratiques connues des Français, des associations et des entreprises et facilite la concertation avec les partenaires sociaux et économiques. Les délais de mise en application sont réduits d'autant. - La mise en place de structures administratives nouvelles chargées d'appliquer les nouvelles mesures législatives - dans le cas présent, l'Agence nationale des services à la personne - doit être préparée très amont, c'est-à-dire dès le dépôt du projet de loi, voire avant. La participation des fonctionnaires appelés à mettre en place ces structures à la discussion avec les rapporteurs et leur présence pendant les débats en séance est un gage de l'efficacité de la mise en application de la loi. - Le respect des délais de mise en application exige un engagement personnel des ministres concernés et un suivi constant de leurs cabinets sur l'état de préparation des textes réglementaires d'application. Ces cinq conditions ont été remplies dans le cas du projet de loi relatif au développement des services à la personne, ce qui explique largement l'efficacité de sa mise en application. * La loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 comporte trois titres : le premier traite des services à la personne (article 1er à 13) ; le deuxième porte sur diverses mesures de cohésion sociale (articles 14 à 35) ; le troisième contient un article définissant des mesures transitoires (article 36). Afin d'exercer la mission d'évaluation et de contrôle dont est investi le Parlement, notamment pour s'assurer de la publication des textes réglementaires nécessaires à l'application des dispositions législatives votées, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a, en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement de l'Assemblée nationale, demandé au rapporteur du projet de loi relatif au développement des services à la personne et à diverses mesures en faveur de la cohésion sociale de présenter un rapport sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005. Conformément à cette disposition du Règlement issue de la résolution n° 256 adoptée par l'Assemblée nationale le 12 février 2004, « ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires. » Le présent rapport dresse donc un bilan quantitatif des textes d'application de la loi du 26 juillet 2005 et commente les conditions de mise en application de la loi. Le rapporteur a en outre examiné la conformité des textes d'application publiés aux intentions du législateur. Le tableau ci-après dresse l'inventaire des textes réglementaires nécessaires à la mise en application de la loi. Il en ressort que tous les textes concernant la fourniture du chèque emploi-service universel et l'agrément et la prestation des services à la personne ont été publiés au plus tard au début du mois de janvier 2006. Etat de la publication des textes nécessaires à l'application de la loi du 26 juillet 2005
Par ailleurs, sur les trente-six articles de la loi du 26 juillet 2005, vingt et un sont d'application directe (articles 2, 3, 4, 11, 12, 13, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 27, 28, 29, 30, 33 et 36), leur mise en œuvre ne nécessitant pas la publication d'un texte réglementaire d'application, et trois articles sont partiellement d'application directe (l'article L. 129-3 du code du travail réécrit par l'article 1er de la loi ; l'article L. 133-7 du code de la sécurité sociale modifié par l'article 6 de la loi ; les articles 81, 158 et 279 du code général des impôts modifiés par l'article 8 de la loi). Le présent rapport analyse donc la mise en application des quinze articles de la loi du 26 juillet 2005 pour lesquels la publication d'un texte réglementaire est indispensable pour que tout ou partie de leurs dispositions puissent entrer en application. Le tableau en annexe du rapport présente la synthèse complète des textes d'application nécessités par chacune des dispositions de la loi. Un lien hypertexte permet de consulter les textes d'application publiés. I.- LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES Pour assurer le développement des services à la personne, la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 met en place quatre ensembles de mesures visant à : - adapter le régime de l'agrément des entreprises et associations mandataires ou prestataires de services à la personne et à créer un établissement administratif national de soutien au secteur ; - élargir et simplifier l'accès aux services à la personne par la création du chèque emploi-service universel ; - réduire les coûts et les prix des services à la personne ; - préserver les équilibres économiques entre les prestataires de services à la personne. Toutes les textes réglementaires et les circulaires nécessaires à la mise en application de l'ensemble de ces mesures ont été publiés. Seuls un décret et un arrêté sur un point particulier relatif aux services à domicile pour l'autonomie des malades et des personnes handicapées restent en cours de discussion ; leur publication est prévue pour la fin du mois de juin 2006. A. L'ADAPTATION DES STRUCTURES DE GESTION ET DE PRESTATION DES SERVICES À LA PERSONNE 1. La création de l'Agence nationale des services à la personne La création d'une Agence nationale des services à la personne est prévue par l'article 1er de la loi (article L. 129-16 du code du travail) afin de permettre aux acteurs du secteur des services à la personne de disposer d'une structure permanente pilotant la réforme et rassemblant les professionnels pour la promotion et le développement du gisement d'emploi des services à la personne. Le décret n° 2005-1281 du 14 octobre 2005 a mis en place l'agence. Un arrêté du 24 octobre 2005 a nommé M. Bruno Arbouet directeur général de l'établissement. La circulaire n° 2005-1 du 28 novembre 2005 de l'agence a présenté de manière complète les missions de l'établissement public et les attributions et les moyens d'action de ses structures nationales et de ses délégués territoriaux. La loi de finances pour 2006 (mission « Travail et emploi », programme 133 « Développement de l'emploi ») a fixé à 20,3 millions d'euros la subvention de l'Etat à l'agence. Cette subvention pour charge de service public est ainsi affectée : Subvention de l'Etat à l'Agence nationale des services à la personne
L'annexe 2 du plan de développement des services à la personne présenté par le gouvernement le 16 février 2005 contient une estimation de l'impact financier des mesures proposées. Pour l'Agence nationale des services à la personne, des crédits d'intervention d'un montant de l'ordre de 30 millions d'euros étaient avancés : Estimation des crédits d'intervention de l'Agence nationale des services à la personne
Source : plan de développement des services à la personne du 16 février 2005 (annexe 2). Il apparaît effectivement que dix millions d'euros de crédits d'intervention manquent pour assurer pleinement les interventions de l'agence en 2006. Un transfert de crédits au sein du même programme 133 de développement de l'emploi pourrait être effectué afin de prélever les dix millions manquants sur les crédits estimatifs des dépenses d'exonérations de charges dont la consommation est modérée du fait de la montée en puissance du nouveau régime en 2006. 2. La modification du régime de l'agrément La loi rationalise l'agrément des structures prestataires de services à la personne afin de professionnaliser le secteur et garantir la qualité des prestations. L'article 1er de la loi (article L. 129-1 du code du travail) clarifie et élargit la liste des activités de services à la personne à domicile ou dans l'environnement immédiat du domicile, relevant du régime de l'agrément : les tâches ménagères ou familiales, la garde d'enfants, l'assistance aux personnes âgées, handicapées ou à celles qui ont besoin d'une aide personnelle à leur domicile, ou encore l'assistance aux personnes qui ont besoin d'une aide à la mobilité dans l'environnement de proximité favorisant leur maintien à domicile. L'agrément est indispensable pour, d'une part, fournir des prestations à destination des personnes fragiles (« agrément qualité » pour la garde d'enfant et l'assistance aux personnes âgées ou handicapées ou aux personnes ayant besoin d'une aide à la mobilité : la délivrance de cet agrément est encadrée par un cahier des charges fixé par un arrêté du 24 novembre 2005) et, d'autre part, obtenir les avantages fiscaux et sociaux prévus par la loi et les bénéfices attachés au chèque emploi-service universel. Le décret n° 2005-1698 du 29 décembre 2005 a dressé la liste de ces activités. Elle est conforme aux intentions du gouvernement exposées à la représentation lors de la discussion du projet de loi. Par rapport à la liste indicative publiée dans le rapport de première lecture de la commission (n° 2357, p. 36) qui reprenait la liste figurant en annexe 3 du plan de développement des services à la personne, sept modifications du périmètre des services à la personne ont été apportées. Ont ainsi été supprimées : - la garde d'enfant hors domicile ; - la coiffure à domicile pour les personnes dépendantes (seuls les soins d'esthétique sont visés). En revanche, ont été ajoutés : - la collecte et la livraison à domicile de linge repassé, à la condition que cette prestation soit comprise dans un ensemble d'activités effectuées à domicile ; - la prestation de conduite du véhicule personnel des personnes dépendantes, du domicile au travail, sur le lieu de vacances, pour les démarches administratives, à la condition que cette prestation soit comprise dans un ensemble d'activités effectuées à domicile ; - l'assistance Internet à domicile (en sus de l'assistance informatique) ; - le gardiennage et la surveillance temporaire, à domicile, de la résidence principale et secondaire ; - l'assistance administrative à domicile. La loi a maintenu le caractère obligatoire de l'agrément attestant de la qualité des prestations rendues lorsque celles-ci concernent des publics vulnérables (enfants, personnes âgées, dépendantes ou handicapées). Le décret n° 2005-1384 du 7 novembre 2005 a défini les procédures de délivrance et de retrait de l'agrément par le préfet du département. Le silence du préfet pendant deux mois vaut acceptation de la demande d'agrément. L'agrément est délivré pour cinq ans. Sa validité couvre l'ensemble du territoire national, sous réserve d'une déclaration préalable dans le département d'installation en cas d'ouverture d'un nouvel établissement et d'une demande de modification de l'agrément. Conformément aux indications du gouvernement lors de la discussion parlementaire, l'autorisation médico-sociale obtenue par les services prestataires d'une aide et d'un accompagnement à domicile pour des personnes âgées, des adultes handicapés ou des personnes atteintes de pathologies chroniques vaut agrément. L'Agence nationale des services à la personne tient à jour sur son site la liste des organismes agréés (www.servicesalapersonne.gouv.fr). Par ailleurs, l'ordonnance n° 2005-1477 du 1er décembre 2005 portant diverses dispositions relatives aux procédures d'admission à l'aide sociale et aux établissements et services sociaux et médico-sociaux a simplifié le régime d'autorisation de création et d'extension des établissements et services sociaux et médico-sociaux. L'articulation entre le régime d'autorisation prévu par les articles L. 312-1 et L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles et le régime de l'agrément redéfini par la loi du 26 juillet 2005 a été longuement débattu en séance publique lors de la discussion du projet de loi relatif au développement des services à la personne. Les assurances données par le gouvernement pour préserver la qualité des services se retrouvent dans l'ordonnance du 1er décembre 2005. Le tableau ci-après synthétise l'articulation entre les régimes d'autorisation et d'agrément en matière de prestation de services sociaux et médico-sociaux à domicile. Articulation des régimes d'autorisation (article L. 313-1 du code de l'action sociale et des familles) et d'agrément (article L. 129-1 du code de l'action sociale et des familles) en matière de prestation de services sociaux et médico-sociaux à domicile
Source : ministère de l'emploi, du travail et de la cohésion sociale. L'articulation entre le régime d'autorisation L. 313-1 et le régime d'agrément L. 129-1 est devenu délicat depuis que la loi n° 2002-2 du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale a soumis à la procédure d'autorisation les services d'aide à domicile des personnes âgées et des personnes handicapées qui relevaient antérieurement que du seul régime de l'agrément qualité délivré par le préfet. L'article 4 de l'ordonnance du 1er décembre 2005 permet aux créateurs et gestionnaires des services d'aide et d'accompagnement à domicile d'opter soit pour le régime de l'autorisation, soit pour le régime de l'agrément (nouvel article L. 313-1-1 du code de l'action sociale et des familles). Pour les structures ayant opté pour l'autorisation, aucune formalité supplémentaire n'est créée. Pour les structures optant pour l'agrément, une procédure d'évaluation est prévue selon les principes fixés par l'article L. 312-8 du code de l'action sociale et des familles. Un décret doit cependant définir les conditions et les délais dans lesquels sont applicables les dispositions de cet article L. 312-8. Un projet de décret a été rédigé. Une évaluation quinquennale de l'activité et de la qualité des prestations est prévue. Ses résultats sont communiqués au préfet ayant délivré l'agrément. Toutefois, les services ayant fait l'objet d'une certification sont dispensés de cette évaluation sous réserve que la certification réponde à certaines exigences qualitatives et de transparence (notamment, le référentiel doit prendre en compte le cahier des charges des services à la personne défini par l'arrêté du 25 novembre 2005 : cf. ci-dessus). Ce projet de décret n'est pas encore finalisé. Sa publication devrait intervenir au deuxième trimestre 2006. L'Agence nationale des services à la personne a fourni au rapporteur les informations suivantes sur l'évolution du nombre de structures agréées.
Source : Agence nationale des services à la personne (28 avril 2006) L'augmentation du nombre des agréments touche toutes les régions françaises mais concerne avant tout les agglomérations. Les entreprises demandent la plupart du temps un agrément simple pour fournir des prestations ménagères ou d'intervention à domicile. Ces demandes sont présentées aussi bien par des micro-entreprises que par des très grosses entreprises. Sur les trois premiers mois de l'année 2006, plus d'un millier d'agréments ont été délivrés à des entreprises, ce qui montre que les acteurs économiques ont anticipé la demande du marché. Concernant le nombre d'emplois créés, les premières statistiques seront disponibles à l'issue du mois de juin 2006. 3. Les services à domicile pour l'autonomie des malades et des personnes handicapées L'article 9 de la loi encadre l'activité des entreprises de distribution de matériels, qui peuvent être des équipements médicaux, et des entreprises de prestation de services destinés à assurer l'autonomie d'une personne malade, d'une personne présentant une incapacité ou d'une personne handicapée à son domicile. Il exige que ces distributeurs de matériels et ces prestataires de services « [disposent] de personnels titulaires de diplômes ou équivalence attestant d'une formation à la délivrance de ces matériels ou de ces services [et respectent] des conditions d'exercice et règles de bonne pratique ». Les modalités d'application de ces dispositions doivent être précisées par un décret simple. Un projet de décret a été rédigé par la direction de la sécurité sociale. Il est depuis la mi-novembre 2005 soumis à la concertation auprès des partenaires sociaux et des représentants des professions paramédicales. Le syndicat national des loueurs d'appareils médicaux (SYNALAM) a fait part de son opposition à la fourniture de prestations par des professionnels de santé et souhaité la création d'une filière de formation professionnelle. Des réunions de concertation n'ont pas encore pu parvenir à un consensus, notamment entre le Syndicat national des associations d'assistance à domicile (SNADOM) et le SYNALAM, l'Union nationale des prestataires de dispositifs médicaux (UNDPM) et la Fédération des pharmaciens de France. Le gouvernement souhaite poursuivre la concertation jusqu'à l'été et s'est fixé le mois de juin 2006 comme date de publication du décret d'application. Par ailleurs, un arrêté du ministre chargé de la santé doit fixer la liste des matériels et services concernés par l'exigence de diplôme et de formation des personnels chargés de les manipuler ou de les installer. Un projet d'arrêté a également été rédigé. Des divergences subsistent sur son contenu, la direction de la sécurité sociale souhaitant limiter les exigences réglementaires afin de ne pas entraîner des demandes de revalorisation tarifaire. B. LA CRÉATION DU CHÈQUE EMPLOI-SERVICE UNIVERSEL L'article 1er de la loi (articles L. 129-5 à L. 129-15 du code du travail) simplifie l'accès au service par la création du chèque emploi-service universel (CESU). Le CESU regroupe les fonctionnalités des anciens chèques emploi service et des titres emploi service. Le volet social des anciens chèques emploi service, facilitant les déclarations sociales des employeurs, est généralisé à tous les CESU. La loi donne également la possibilité aux entreprises, mutuelles ou collectivités territoriales de participer au financement des CESU. Dans ce cas, les CESU sont préremplis et sont utilisés comme des titres spéciaux de paiement pour toutes les prestations entrant dans le champ de la loi, y compris dans des relations entre particuliers. Les entreprises, notamment par l'intermédiaire de leur comité d'entreprise, sont incitées à faire bénéficier leurs salariés de ces CESU préfinancés par un crédit d'impôt égal à 25 % des sommes engagées. Le décret n° 2005-1360 du 3 novembre 2005 a défini les modalités de mise en œuvre du CESU. Le décret confirme la possibilité d'un paiement bancaire en remplacement du CESU tout en conservant les avantages du CESU, comme le prévoit l'article L. 129-5 du code du travail. L'usage du titre spécial de paiement est encadré (ouverture d'un compte bancaire spécifique, encours minimum de 300 000 euros, obligations comptable et professionnelles de l'émetteur, etc.). Il organise le réseau des intervenants qui assurent les services à la personne et bénéficient des avantages fiscaux et sociaux prévus par la loi du 26 juillet 2005. Un arrêté du 10 novembre 2005 a fixé les conditions d'habilitation des émetteurs de titres spéciaux de paiement. C. LES AVANTAGES FISCAUX ET SOCIAUX La loi du 26 juillet 2005 vise à réduire les coûts et les prix des services à la personne afin de promouvoir un accès universel à des services de qualité. Des avantages financiers et des exonérations plus attractives sont prévus : - suppression de toute cotisation patronale de sécurité sociale au profit des prestataires de services ayant reçu l'agrément de l'Etat, dans le cadre d'un plafond fixé par voie réglementaire (articles 1er et 6, II-2° de la loi : articles L. 129-4 du code du travail et L. 241-10 du code de la sécurité sociale) ; le décret n° 2006-25 du 9 janvier 2006 a fixé le plafond au montant des cotisations patronales dues sur la part de rémunération correspondant à un SMIC ; - allègement forfaitaire de quinze points de charges patronales de sécurité sociale au profit des particuliers employeurs (article 6, I de la loi : article L. 133-7 du code de la sécurité sociale) ; - exonération de cotisations sociales sur la partie du chèque emploi-service universel qui est financée par l'employeur, dans la limite de 1.830 euros par an et par salarié (article 1er de la loi : article L. 129-13 du code du travail, et article 8, 1° de la loi : article 81 du code général des impôts) ; - crédit d'impôts de 25 % sur les bénéfices d'un maximum de 500 000 euros par exercice pour les entreprises soumises à l'impôt sur les sociétés accordant cet abondement (article 8, 4° de la loi : article 244 quater F du code général des impôts) ; ce crédit d'impôt s'ajoute à la déductibilité de l'assiette imposable à hauteur de 33,33 % dont bénéficie cette dépense sociale ; - maintien du taux réduit de TVA à 5,5 % pour les professionnels du secteur des services à la personne (modification rédactionnelle résultant de l'article 8, 5° de la loi : article 279 du code général des impôts) ; - exonération d'imposition sur le revenu de l'aide financière du comité d'entreprise ou de l'entreprise pour l'émission du titre spécial de paiement (article 1er : article L. 129-15 du code du travail) ; - réduction d'impôt sur le revenu de 50 % pour les sommes versées pour l'emploi par un particulier d'un salarié à son domicile, dans la limite de 12 000 euros par an (soit une réduction d'impôt maximale de 6 000 euros) et de 20 000 euros par an pour les contribuables invalides ou ceux ayant à leur charge, à leur domicile, une personne invalide ou un enfant donnant droit au complément d'allocation d'éducation spéciale (article 8, 3° de la loi : article 199 sexdecies du code général des impôts) ; le plafond de 12 000 euros est majoré de 1 500 euros par enfant à charge, pour chaque membre du foyer fiscal âgé de 65 ans et plus et lorsque le contribuable rémunère un salarié au domicile d'un ascendant âgé de plus de 65 ans bénéficiaire de l'allocation personnalisée d'autonomie ; - compensation versée aux caisses de sécurité sociale pour les diverses exonérations de cotisations sociales prévues dans la loi (mesure budgétaire qui résulte de l'absence de disposition expresse contraire dans la loi, en application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale). Les facilités d'usage du chèque emploi-service universel (CESU) sont, en outre, élargies. Ainsi, l'article 7 de la loi permet au département de verser l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) aux services d'aide à domicile par titre spécial de paiement, après accord du bénéficiaire. De même, les caisses de sécurité sociale, les organismes de prévoyance et les mutuelles pourront verser tout ou partie de leurs prestations sous forme de titres spéciaux de paiement. Ces dispositions ne nécessitent pas la publication d'un texte réglementaire d'application. Les premiers mois d'application de la réforme montrent que les départements - de majorité de droite comme de gauche - recourent massivement au CESU pour verser l'APA. D. L'ÉQUILIBRE ÉCONOMIQUE ENTRE LES PRESTATAIRES DE SERVICES À LA PERSONNE 1. Les interventions à domicile A l'initiative du rapporteur de la commission, l'article 1er de la loi (article L. 129-17, II, 2° du code du travail) prévoit de limiter le volume de certaines activités entrant de le champ des services à la personne afin d'éviter une concurrence déloyale des entreprises et associations agréées qui peuvent s'appuyer sur les exonérations sociales et fiscales vis-à-vis des entreprises commerciales et artisanales en place. Avaient plus particulièrement soulevé des craintes les activités de bricolage et d'entretien dénommées « prestations hommes toutes mains », l'entretien des jardins et l'assistance informatique. Le décret n° 2005-1698 du 29 décembre 2005 (article D. 129-36 du code du travail) a mis en application cette mesure de manière satisfaisante pour tous et en s'inspirant de dispositions réglementaires existant déjà dans le droit français afin de ne pas créer un nouveau type de réglementation. En application de ce décret, les prestations « hommes toutes mains » ont été strictement encadrées : l'intervention ne doit pas excéder deux heures ; le montant total des prestations est plafonné à 500 euros par an et par foyer fiscal, sauf à renoncer pour les dépenses excédant ce montant ou cette durée aux avantages fiscaux attachés aux services à la personne fournis par les entreprises et associations agréées ; ce montant est porté à 1 000 euros pour l'assistance informatique et Internet à domicile et à 1 500 euros pour les petits travaux de jardinage. Le décret précise que les prestations « hommes toutes mains » doivent donner lieu à un abonnement mensuel résiliable sous préavis de deux mois. 2. Les services d'aide à domicile des centres communaux d'action sociale L'article 2 de la loi permet aux services d'aide à domicile des centres communaux et intercommunaux d'action sociale (CCAS) de poursuivre leur action sans contrainte administrative supplémentaire. En conséquence, la loi les a dispensés d'autorisation médico-sociale pour leurs activités relatives aux tâches ménagères et familiales ou d'entretien du cadre de vie. Ces activités ne sont soumises à l'agrément prévu par la loi du 26 juillet 2005 que si les CCAS sont constituées sous forme d'associations. On se reportera au tableau figurant en fin du chapitre A pour situer les CCAS dans les régimes d'autorisation et d'agrément prévus par le code de l'action sociale et des familles. Ces dispositions ne nécessitent la publication d'aucun texte réglementaire d'application. II. - LA MISE EN APPLICATION DES DISPOSITIONS RELATIVES Pour compléter la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 met en place trois ensembles de mesures : une action en faveur de l'emploi, la relance de l'apprentissage, le développement du logement. A. LES MESURES EN FAVEUR DE L'EMPLOI 1. La réforme des contrats aidés L'article 14 de la loi modifie les articles L. 322-4-11 et L. 322-4-12 du code du travail relatifs aux contrats d'avenir et aux conventions passées au moment de la signature de ces contrats. Il procède à l'abaissement de la durée minimale des contrats d'avenir et des conventions, initialement fixée à deux ans, pour l'établir à six mois par décision du préfet lorsque les circonstances particulières tenant au secteur d'activité professionnelle ou au profil de poste le justifient, de manière à favoriser la signature de ces contrats et conventions par les chantiers d'insertion, dont les missions sont souvent de courte durée (1). Seule une mesure de coordination était requise pour l'application de cet article : l'article R. 322-17-6 du code du travail tel qu'il résulte du décret n° 2005-242 du 17 mars 2005 relatif au contrat d'avenir, au contrat insertion-revenu minimum d'activité et modifiant le code du travail a été modifié par le décret n° 2005-914 du 2 août 2005 (IV de l'article 1er) pour préciser que le contrat d'avenir peut prévoir que la durée hebdomadaire ou mensuelle du travail varie, dans la limite d'un tiers de sa durée, sur tout ou partie de l'année à condition que, sur un an « ou sur la période d'exécution du contrat lorsqu'elle est inférieure à un an », la durée hebdomadaire soit égale en moyenne à 26 heures. Par ailleurs, ce même décret du 2 août 2005 a également précisé que le programme indicatif de la répartition de la durée du travail est établi sur l'année « ou sur la période d'exécution du contrat » (dans le cas où celle-ci est inférieure à un an). L'article 16 de la loi ouvre le bénéfice des contrats d'avenir aux bénéficiaires de l'allocation aux adultes handicapés. Bien que cet article ne renvoie pas expressément à un texte réglementaire pour son application, un décret était nécessaire, ne serait-ce que pour fixer les règles applicables en cas de cumul d'un contrat d'avenir et de l'allocation aux adultes handicapés. En outre, des modifications pour coordination étaient requises dans les articles R. 322-17 et suivants du code du travail, créés par le décret n° 2005-242 du 17 mars 2005 relatif au contrat d'avenir, au contrat insertion-revenu minimum d'activité et modifiant le code du travail. Le décret n° 2006-342 du 22 mars 2006 portant diverses dispositions en faveur de la cohésion sociale et modifiant les codes du travail et de la sécurité sociale a apporté ces modifications pour coordination dans les articles R. 322-17, R. 322-17-1 et R. 322-17-11 du code du travail. Ce décret a aussi fixé les dispositions applicables en cas de cumul de différents minima sociaux, et notamment les règles suivantes : lorsque un allocataire de l'API perçoit aussi l'AAH et que le contrat d'avenir ou le CI-RMA est signé avec lui en sa qualité de bénéficiaire de l'AAH, le montant de l'aide à l'employeur afférente au contrat d'avenir est déduit du montant de l'API ; lorsque l'intéressé signe un contrat d'avenir ou un CI-RMA en sa qualité de bénéficiaire de l'AAH, les rémunérations qu'il perçoit au titre de son contrat ne sont pas prises en compte pour le calcul de l'AAH - par ailleurs, le montant de l'aide à l'employeur est déduit du montant de l'AAH ; mais lorsque l'allocataire de l'AAH perçoit l'ASS et que le contrat d'avenir ou le CI-RMA est signé avec lui en sa qualité de bénéficiaire de l'ASS, le montant de l'aide à l'employeur n'est pas déduit de l'AAH. Ce décret en Conseil d'Etat a en outre été complété d'un décret simple, n° 2006-456 du 20 avril 2006 relatif au contrat insertion-revenu minimum d'activité, qui procède aux modifications pour coordination nécessaires dans la troisième partie du code du travail. L'article 17 de la loi apporte des correctifs et précisions au régime des contrats d'avenir, tel qu'il a été établi aux articles L. 322-4-10, D'une part, cet article ouvre la possibilité à l'Etat d'assurer la mise en œuvre du contrat d'avenir pour les bénéficiaires de minima sociaux autres que le revenu minimum d'insertion (allocation spécifique de solidarité, allocation de parent isolé, allocation aux adultes handicapés), mesure de cohérence puisque l'Etat finance, directement ou en dernier ressort, ces trois allocations. Cette disposition ne nécessitait pas de décret pour son application. Cependant, le décret n° 2005-914 du 2 août 2005 relatif au contrat d'avenir a précisé que la mise en œuvre de ces contrats d'avenir peut être prise en charge, par délégation, par l'Agence nationale pour l'emploi (articles R. 322-17-2, R. 322-17-4, R. 322-17-8 et R. 322-17-11 du code du travail). D'autre part, l'article 17 précise les conditions de conclusion des contrats d'avenir : ceux-ci doivent désormais être signés par le bénéficiaire, le président du conseil général (ou le maire), mais non plus par le représentant de l'Etat. Dès lors, le seul président du conseil général engage par sa signature le financement de l'Etat : c'est la raison pour laquelle le même article prévoit aussi que le département (ou, le cas échéant, la commune) signe préalablement une convention d'objectifs avec l'Etat déterminant notamment le nombre de contrats d'avenir pouvant être conclus. Cette deuxième disposition est d'application directe. Enfin, l'article 17 prévoit l'intervention d'un décret pour la détermination des conditions de l'aide de l'Etat afférente au contrat d'avenir. Le décret n° 2005-916 du 2 août 2005 a précisé ce régime. L'aide de l'Etat à l'employeur est calculée sur la base de la différence entre la rémunération mensuelle brute versée au salarié par l'employeur et le montant de l'aide mensuelle versée par le débiteur du minimum social (égale au montant du revenu minimum d'insertion pour une personne isolée, sans déduction du forfait logement) : 75 % de cette base pour la première année d'exécution du contrat ; 50 % pour les deuxième et troisième années, ainsi que pour les quatrième et cinquième années lorsque le contrat bénéficie à des personnes âgées d'au moins cinquante ans à la date de l'embauche ou à des travailleurs handicapés. Pour les conventions conclues avant le 1er mars 2006, cette aide est portée à 90 % de la base pour les six premiers mois, 75 % pour les six mois suivants. Pour les ateliers et chantiers d'insertion, l'aide est de 90 % pendant toute la durée d'exécution du contrat. L'article 18 de la loi porte modification de l'article L. 322-4-12 du code du travail relatif aux conventions conclues dans le cadre des contrats d'avenir afin de préciser que le débiteur de l'allocation (le département, s'agissant du RMI, l'Etat sinon) peut confier le service du versement de l'allocation à un organisme tiers, à savoir les caisses d'allocations familiales ou les caisses de la mutualité sociale agricole (s'agissant du RMI, de l'allocation aux adultes handicapés ou de l'allocation de parent isolé) ou les Assedic (s'agissant de l'allocation de solidarité spécifique). Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. L'article 20 de la loi porte modification de l'article L. 322-4-15-4 du code du travail relatif au contrat insertion-revenu minimum d'activité pour permettre aux salariés des entreprises agricoles employés en CI-RMA de se former à l'extérieur de l'entreprise, durant la période d'exécution du contrat de travail, en suivant les actions de formation proposées par les organismes paritaires de la formation professionnelle - le contrat de travail devant prévoir initialement cette possibilité -, et ce afin de pallier l'insuffisance des droits individuels à la formation acquis en application des accords de formation professionnelle. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. L'article 21 de la loi précise que les actions de formation destinées aux bénéficiaires de contrats d'avenir ou de contrats d'accompagnement dans l'emploi au sein des établissements de la fonction publique hospitalière (qui, en tant que salariés de droit privé, n'ont pas accès aux plans de formation de ces établissements) sont financées, en tout ou en partie, par les crédits des organismes collecteurs paritaires de la formation professionnelle. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. L'article 22 de la loi tend à assurer aux conventions d'objectifs signées avant la publication de la loi (et conclues sur le modèle prévu par l'arrêté du 24 mars 2005) le bénéfice des dispositions nouvelles de la loi modifiant le régime juridique des conventions d'objectifs en supprimant la condition de territorialité pour la délégation de la mise en œuvre des contrats d'avenir par le département ou la commune à une maison de l'emploi ou une mission locale. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. L'article 23 de la loi apporte deux précision relatives au régime des CI-RMA qui revêtent la forme de contrats de travail temporaire : ils ne peuvent bénéficier de « l'indemnité de précarité » (article L. 124-4-4 du code du travail) ; ils ne sont pas soumis à la règle du délai dit « de carence » devant séparer la signature de deux contrats lorsque le contrat de travail temporaire est conclu pour l'exécution de travaux urgents nécessités par des mesures de sécurité (article L. 124-7 du code du travail). Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. On peut noter toutefois que l'article 1er (XI) du décret n° 2006-342 du 22 mars 2006 introduit dans le code du travail un nouvel article R. 322-17-15 aux termes duquel le régime de la détermination de la durée de travail hebdomadaire d'un CI-RAM revêtant la forme d'un contrat de travail temporaire à temps partiel est précisé : celle-ci peut varier sur tout ou partie de la durée du contrat, sous réserve que cette durée n'excède pas d'un tiers la durée mentionnée au contrat et n'atteigne pas la durée légale, qu'elle ne soit pas inférieure de plus d'un tiers à la durée mentionnée au contrat et qu'elle n'excède pas, en moyenne, la durée mentionnée au contrat sur la durée du contrat. 2. Les nouvelles formes d'emploi L'article 15 de la loi modifie l'article 200 octies du code général des impôts, créé par l'article 61 de la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, qui prévoit une réduction d'impôt au titre de l'aide apportée à une personne inscrite comme demandeur d'emploi ou titulaire du revenu minimum d'insertion, de l'allocation de parent isolé ou de l'allocation aux adultes handicapés, créant ou reprenant une entreprise. L'article 15 introduit la majoration de cette réduction d'impôt, « dans des conditions définies par décret », lorsque l'aide est apportée à une personne handicapée. Selon les informations transmises au rapporteur par les services du ministère de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le décret est en cours de signature. Un projet de décret a été transmis au rapporteur, qui prévoit que le montant de cette majoration de réduction d'impôt pourrait être de 400 euros lorsque l'aide est apportée à une personne handicapée. L'article 19 de la loi précise que l'Etat peut, afin de mener des actions d'insertion par l'activité économique, conclure des conventions non seulement avec les employeurs dont l'activité a spécifiquement pour objet l'insertion par l'activité économique, mais aussi avec les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale disposant de la compétence action sociale d'intérêt communautaire. En outre, cet article dispose que les ateliers et chantiers d'insertion peuvent être portés par des communes ou des établissements publics de coopération intercommunale disposant de la compétence action sociale d'intérêt communautaire (2). Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. Néanmoins, il faut saluer l'introduction, par le décret n° 2006-342 du 22 mars 2006, de trois nouveaux articles R. 322-18 à R. 322-18-2 dans le code du travail, consacrés à l'insertion par l'activité économique, précisant les modalités d'établissement d'un bilan d'activité annuel pour ces conventions (conclues pour une durée maximale de trois ans), le contrôle de l'exécution des conventions par le représentant de l'Etat dans le département ainsi que les modalités de résiliation de ces conventions (qui donnent lieu à des aides de l'Etat) en cas de non-respect des clauses du bilan d'activité annuel. 3. La mise en œuvre de la convention de reclassement personnalisé L'article 24 de la loi effectue un certain nombre d'ajustements dans le code du travail pour tirer les conséquences de la signature d'une convention entre partenaires sociaux le 27 avril 2005, à la suite de l'adoption de l'article 74 de la loi de programmation pour la cohésion sociale créant dans l'article L. 321-4-2 du code du travail un dispositif nouveau de convention de reclassement personnalisé (CRP) destiné à favoriser le reclassement externe des salariés dont le licenciement économique est envisagé. Ces aménagements portent en particulier sur la prise en charge par l'association pour la garantie des salaires (AGS) des contributions de l'employeur au financement de la CRP ou les modalités d'utilisation du droit individuel à la formation, ainsi que sur les modalités de la contribution de l'employeur au financement de l'allocation de reclassement et la détermination des entreprises concernées. Ces dispositions ne nécessitent pas la publication d'un décret pour être mises en application, puisque la convention signée constitue, en quelque sorte ex ante, une application des mesures ainsi ajustées. B. LA RELANCE DE L'APPRENTISSAGE Ces articles concernent tant le statut de l'apprenti que le financement de l'apprentissage. L'article 25 de la loi procède à une nouvelle rédaction de l'article L. 213-7 du code du travail pour renvoyer à un décret en Conseil d'Etat le soin de déterminer la liste des secteurs pour lesquels les caractéristiques particulières de l'activité justifient une dérogation à l'interdiction du travail de nuit des jeunes travailleurs de moins de dix-huit ans. Cette nouvelle rédaction précise qu'une convention ou un accord collectif étendu, ou une convention ou un accord d'entreprise ou d'établissement, peut définir les conditions dans lesquelles la dérogation peut être accordée. Le décret n° 2006-42 du 13 janvier 2006 relatif au travail de nuit des jeunes travailleurs et apprentis de moins de dix-huit ans et modifiant le code du travail a supprimé les dispositions qui réglementaient jusqu'ici les dérogations existantes (articles R. 117 bis 1, R. 117 bis 2 et R. 117 bis 3 du code du travail) et introduit dans ce code un article R. 213-9 établissant une nouvelle liste comprenant les professions traditionnellement concernées par des dérogations (boulangerie, restauration, hôtellerie, spectacles), auxquelles s'ajoutent désormais les secteurs de la pâtisserie et des courses hippiques pour l'ensemble des activités liées à la monte et à la mène en course. L'article R. 213-9 précise que, dans la boulangerie et la pâtisserie, ce travail ne peut intervenir avant 4 heures du matin et qu'en tout état de cause il n'est autorisé que dans les établissements où toutes les phases de la fabrication de pain ou de pâtisserie ne sont pas assurées entre 6 heures et 22 heures - le travail de nuit vise en effet à permettre aux jeunes travailleurs ou apprentis de participer à un cycle complet de fabrication du pain ou de la pâtisserie. Dans le secteur des courses hippiques et du spectacle, le travail de nuit ne peut être autorisé que jusqu'à 24 heures, et dans l'hôtellerie restauration que jusqu'à 23 heures 30. Le même décret crée également un article R. 213-10 dans le code du travail, selon lequel la dérogation est accordée par l'inspecteur du travail pour une durée maximale d'une année, renouvelable. Le travail de nuit des apprentis de moins de dix-huit ans ne peut être effectué que sous la responsabilité effective du maître d'apprentissage. L'article 27 de la loi modifie l'article L. 119-1 du code du travail en apportant une précision concernant la mission d'inspection de l'apprentissage dans le secteur de la jeunesse et des sports : cette mission est désormais assurée par des inspecteurs de la jeunesse et des sports, missionnés à cet effet par leur ministre. Cette disposition ne nécessite pas, a priori, la publication d'un décret pour être mise en application. L'article L. 119-1 renvoie de façon générale à un décret en Conseil d'Etat la fixation des conditions spécifiques dans lesquelles ces missions sont exercées : l'ensemble de ces règles figurent aujourd'hui aux articles R. 119-48 à R. 119-64 du code du travail, qui prévoient déjà le cas de fonctionnaires commissionnés et semblent donc suffire à organiser leurs missions. 2. La réforme du système de financement de l'apprentissage L'article 26 de la loi procède à la modification de l'article 244 quater G du code général des impôts. Cet article, créé par la loi de programmation pour la cohésion sociale du 18 janvier 2005, établissait un crédit d'impôt au profit des entreprises recrutant des apprentis, dont le montant est fixé à 1 600 euros par an (porté pour l'embauche de certains publics prioritaires (3) à 2 200 euros). Cet article 26 abaisse de six mois à un mois la durée minimale du contrat des apprentis requise pour que ledit contrat soit pris en compte dans le calcul du crédit d'impôt. Un premier décret n° 2005-304 du 31 mars 2005 avait établi les règles d'application de l'article 244 quater G du code général des impôts. Ce régime juridique a été assez largement refondu par le décret n° 2005-1745 du 30 décembre 2005 pris en application des articles 199 ter F, 220 H, 223 O et 244 quater G du code général des impôts et relatif aux obligations déclaratives et aux modalités de détermination et d'imputation du crédit d'impôt en faveur des entreprises qui emploient des apprentis et modifiant l'annexe III à ce code. Conformément à la nouvelle règle posée par l'article 26 de la loi, la durée minimale de présence de l'apprenti dans l'entreprise est ramenée à un mois pour le calcul du nombre moyen annuel d'apprentis. En outre, cette condition est appréciée au 31 décembre, et non plus au 31 mars, de l'année civile au titre de laquelle le crédit d'impôt est calculé. Comme dans le régime préexistant, le temps de présence de l'apprenti dans l'entreprise au cours d'une année est calculé en mois, tout mois commencé étant comptabilisé comme un mois entier, et le nombre moyen annuel d'apprentis est calculé pour chaque catégorie d'apprentis (selon qu'ils ouvrent droit au crédit d'impôt ordinaire ou au crédit d'impôt majoré). Le même décret précise aussi qu'en cas de clôture d'un exercice en cours d'année, le crédit d'impôt et le montant de son plafond sont calculés compte tenu des apprentis dont le contrat a atteint une durée d'au moins un mois, ainsi que des dépenses liées aux apprentis engagés au titre de la dernière année civile écoulée. Concernant la procédure à suivre, les entreprises doivent, comme dans le régime existant, annexer une « déclaration spéciale » à leur déclaration de résultat, déposée auprès du service des impôts. L'article 28 de la loi procède à une modification essentiellement rédactionnelle des articles L. 119-1-1 et L. 119-1-2 du code du travail relatifs aux procédures du contrôle administratif et financier des fonds de l'apprentissage, pour substituer à la référence au ministre chargé de la formation professionnelle la mention plus générale de l'autorité compétente de l'Etat - de façon à prendre en compte les cas où le préfet, dans son ressort territorial, est compétent en la matière. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. C'est à l'inverse les dispositions réglementaires existantes, et notamment l'article R. 991-1 du code du travail prévoyant que les inspecteurs et contrôleurs de la formation professionnelle sont commissionnés par le préfet de région lorsqu'ils n'interviennent que dans les limites d'une région, qui expliquent la modification législative ainsi effectuée. L'article 29 de la loi modifie les articles L. 118-2-2 et L. 118-2-3 du code du travail pour favoriser le financement des centres de formation d'apprentis (CFA) à vocation nationale, en prévoyant que la fraction de la taxe d'apprentissage versée au Trésor public en application de l'article L. 118-2-2 du code du travail (qui en pratique figure en recettes du Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage) n'est plus intégralement reversée aux fonds régionaux d'apprentissage et de formation professionnelle continue, mais peut être affectée en partie aux CFA nationaux. En outre, cet article institue une nouvelle affectation pour les fonds reversés aux fonds régionaux (par-delà le financement des CFA avec lesquels la région a passé convention et le financement des actions prévues par les contrats d'objectifs et de moyens), à savoir le financement des actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage. Ces modifications ne nécessitent pas la publication d'un décret pour être mises en application (4). L'article 30 de la loi constitue une mesure de coordination. Il abroge l'article 49 du code de l'artisanat, relatif aux exonérations de taxe d'apprentissage résultant des versements effectués aux chambres de métiers, consécutivement à la réforme entreprise avec la loi du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale, destinée à réduire le nombre de chefs d'exonération au titre de la taxe d'apprentissage, dans un double but de simplification administrative et de relance de l'apprentissage. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application, dans la mesure où elle est une conséquence de modifications législatives et réglementaires déjà effectuées. L'article 31 de la loi, tirant les conséquences des difficultés rencontrées sur le terrain pour la détermination du concours financier devant être apporté, en application de l'article L. 118-2 du code du travail, par les personnes ou entreprises employant un apprenti au CFA où est inscrit l'apprenti, propose, à titre dérogatoire et transitoire, que ce montant soit au moins égal à un montant « plancher » fixé par arrêté des ministres chargés de l'emploi et du budget. L'arrêté du 28 novembre 2005 relatif au montant minimal du concours apporté par l'employeur d'un apprenti au centre de formation d'apprentis ou à la section d'apprentissage où est inscrit cet apprenti a fixé ce montant à 1500 euros, et a précisé que l'employeur doit se libérer de ce versement avant le 1er mars de l'année suivant l'année d'imposition. C. L'EFFORT EN FAVEUR DU LOGEMENT L'article 32 de la loi modifie les articles L. 313-1 et L. 313-19 du code de la construction et de l'habitation afin de prévoir un mécanisme nouveau de garantie contre les risques locatifs (s'ajoutant aux dispositifs existants tels le fonds de solidarité logement, le loca-pass ou les assurances privées), en établissant une compensation au profit des entreprises d'assurance de dommages qui proposent la souscription de contrats d'assurance contre le risque de loyers impayés. Ces contrats d'assurance doivent respecter un cahier des charges établi par l'Union d'économie sociale du logement et approuvé par décret en Conseil d'Etat. Par ailleurs, cet article crée un nouvel article 200 nonies dans le code général des impôts instituant un crédit d'impôt sur le revenu au profit des personnes louant un ou plusieurs logements et concluant un contrat d'assurance contre les impayés de loyer respectant le cahier des charges précité. Le cahier des charges n'a pas encore été établi par l'Union d'économie sociale du logement. Il sera élaboré à la suite de la signature d'une convention avec l'Etat, l'étape préalable de concertation avec les partenaires sociaux n'étant toutefois pas achevée. A fortiori, le décret en Conseil d'Etat approuvant le cahier des charges n'a à ce jour pu encore être établi. La création du crédit d'impôt, subordonnée dans les faits à l'établissement du cahier des charges, nécessitera aussi l'édiction d'une instruction pour que soient précisées les modalités de son application. L'article 33 de la loi prévoit que lorsqu'une location est consentie à un étudiant, la durée du bail, en principe d'un an aux termes de l'article L. 632-1 du code de la construction et de l'habitation, peut être réduite à neuf mois. L'article précise que la clause de reconduction tacite pour une année prévue en droit commun n'est alors pas applicable. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. L'article 34 de la loi modifie les articles 150 U et 210 E du code général des impôts pour mettre en place une exonération temporaire en matière de plus-values immobilières des particuliers au profit des contribuables qui cèdent un bien à un organisme en charge du logement social. Cette exonération s'applique pour les cessions réalisées au profit d'un organisme d'habitation à loyer modéré, d'une société d'économie mixte gérant des logements sociaux ou des organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement. Cette disposition ne nécessite pas la publication d'un décret pour être mise en application. Une instruction de la direction générale des impôts (8 M-2-05, n° 182) du 4 novembre 2005 précise toutefois la nature des organismes concernés : il s'agit des organismes concourant aux objectifs de la politique d'aide au logement qui sont les organismes sans but lucratif et les unions d'économie sociale. Elle prévoit aussi que l'exonération s'applique aux cessions d'immeubles bâtis ou non bâtis, tels que les terrains à bâtir ou les parties d'immeubles ou de droits relatifs à ces biens, et qu'elle est accordée quels que soient la qualité du cédant et le lieu de son domicile. L'article 35 de la loi prévoit le remplacement de l'indice du coût de la construction (servant de référence aux argumentations de loyer en cours de bail dans le parc locatif privé et aux augmentations annuelles du loyer maximum dans le parc locatif social) par un nouvel indice, afin d'éviter les variations fortes engendrées par l'indice préexistant. A cet effet ont été modifiés l'article L. 112-3 du code monétaire et financier et l'article 17 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989. L'article 163 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a modifié ce dispositif en avançant son entrée en vigueur, initialement fixée au 1er juillet 2006, à la date du 1er janvier 2006. Le décret n° 2005-1615 du 22 décembre 2005 détaille les modalités de mise en œuvre du nouvel indice, en posant notamment dans son article 1er que l'indice trimestriel de référence des loyers est constitué par la somme pondérée d'indices représentatifs de l'évolution des prix à la consommation, du coût des travaux d'entretien et d'amélioration du logement à la charge des bailleurs et de l'indice du coût de la construction. Il précise que ces différentes composantes interviennent dans le calcul de l'indice de référence des loyers selon la formule de pondération suivante : 60 % mIPCL +20 % mIPEA + 20 % mICC. III. - DISPOSITIONS TRANSITOIRES L'article 36 (seul article du titre III de la loi) contient des dispositions transitoires et relatives à l'entrée en vigueur de certains articles de l'ensemble des deux premiers titres de la loi : chèque-emploi-service universel, régime de déclaration des cotisations et contributions sociales obligatoires par les particuliers employeurs, mise en œuvre de la convention de reclassement personnalisé, crédit d'impôt en faveur de l'apprentissage, etc. Il ne nécessite donc aucun décret pour être mis en application. * En application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné en présence de M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, le rapport de M. Maurice Giro sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale. Un débat a suivi l'exposé du rapporteur. Mme Danièle Hoffman-Rispal a rappelé que le ministre avait, devant l'Assemblée nationale, justifié le projet de loi par la perspective de créer, grâce à celui-ci, un demi-million d'emplois, et a demandé combien, pour l'heure, il en avait été créé. Elle a également fait sienne la question du rapporteur sur la mise en place du CESU. Même si le ministre a beaucoup travaillé sur le sujet, la procédure d'agrément par le préfet soulève des inquiétudes. Les départements se sont en effet efforcés, depuis la mise en place de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA), de définir des critères de qualité, mais comment sera-t-il tenu compte, dans la décision d'agrément, de la compétence qu'ils ont ainsi acquise ? Qui, in fine, accordera l'agrément ? Dans certains cas extrêmes, comme par exemple celui d'une association qui demanderait l'agrément pour la réouverture, sous un autre nom, d'une structure qu'elle a été obligée de fermer suite à un contrôle de la direction départementale de l'action sanitaire et sociale mettant au jour des faits de maltraitance envers des personnes âgées, sur quelles bases le préfet se prononcera-t-il s'il ignore les éléments dont les services sociaux ont connaissance ? Mme Cécile Gallez a évoqué la question particulière des personnes atteintes de la maladie d'Alzheimer et dont le conjoint doit être hospitalisé, par exemple pour subir une opération : elle-même avait préconisé, lors d'un colloque, leur placement temporaire dans des structures telles que des maisons de retraite ou des établissements de séjour mais il lui a été objecté qu'il valait mieux, pour ne pas les désorienter davantage, les maintenir à domicile, ce qui supposerait de déroger à la règle des 35 heures. Quel est le sentiment du ministre sur cette question ? Il est par ailleurs regrettable que l'effort en faveur de l'apprentissage soit insuffisant de la part de certaines régions : s'agit-il d'un simple problème de financement ? Le président Jean-Michel Dubernard a souligné que le rapport de Mme Cécile Gallez au nom de l'Office parlementaire d'évaluation des politiques de santé (OPEPS) sur la maladie d'Alzheimer faisait référence aussi bien dans les milieux politiques que dans les milieux médicaux et médico-sociaux. M. Bernard Perrut a salué la portée du dispositif mis en place par la loi du 26 juillet 2005, qui a le triple intérêt de renforcer la solidarité, de développer l'emploi et de contribuer à la politique d'aménagement du territoire. Les services du ministère ont fait preuve de diligence pour sa mise en application. Celle-ci, néanmoins, reste inégale selon les régions ; les raisons en ont-elles été analysées ? Par ailleurs, certaines associations, notamment celles qui recourent à des bénévoles, avaient pu craindre la concurrence des entreprises sur le marché des services à la personne. Ces préventions ont-elles été dissipées ? Il est notamment capital que les critères de qualification et de formation soient les mêmes pour tous. A-t-on, enfin, une idée du nombre d'entreprises qui font bénéficier leur personnel du CESU ? M. Jean-Marie Geveaux a signalé que l'embauche de jeunes - des apprentis notamment - dans ce secteur comme dans d'autres, est souvent freinée par les difficultés d'hébergement. Malgré les dispositions, à l'image du mécanisme dit « loca-pass », prises pour les y inciter, les bailleurs, même sociaux, sont souvent réticents à louer, compte tenu de la rotation importante et rapide de ces types de résidents. Quelle solution pourrait être apportée à ce problème, en complément de la formule, excellente et d'ailleurs très appréciée, des foyers de jeunes travailleurs ? Le président Jean-Michel Dubernard a rendu un hommage particulier à la célérité dont ont fait preuve les services du ministère pour la publication des décrets d'application de la loi du 26 juillet 2005. M. Jean-Louis Borloo, ministre de l'emploi, de la cohésion sociale et du logement, a salué la pertinence du contrôle parlementaire de l'application des lois. Le président Jean-Michel Dubernard a précisé, à ce sujet, que la commission avait étudié la mise en application de quatorze des dix-huit lois qui lui avaient été soumises, dont une ne nécessitait pas de mesures réglementaires pour être applicable ; la mise en application des textes restants est en cours d'évaluation. En moyenne, 11 mois après la publication de ces lois, plus de 56 % des décrets étaient publiés. Le ministre a ensuite apporté aux différents intervenants les réponses suivantes : - Tous les décrets ont été publiés, à l'exception de deux d'entre eux, qui devraient cependant l'être avant la fin du mois de juin 2006 : l'un, prévu à l'article 9 de la loi relatif à la distribution de matériels d'assistance aux malades et aux personnes handicapées, est soumis à la concertation des partenaires sociaux et des professionnels du secteur paramédical et devrait être signé dans le courant du mois de juin ; l'autre, prévu à l'article 32 relatif à la garantie contre les risques locatifs, entérinera l'accord en cours de conclusion entre les partenaires sociaux et les gestionnaires du « 1 % logement ». - Le fait qu'un travail considérable ait été accompli en amont de l'élaboration de la loi avec l'ensemble des partenaires et des secteurs concernés - associations, entreprises, coopératives, régies de quartiers, banques privées ou mutualistes, sociétés d'assurance - et que la création de l'Agence nationale pour les services à la personne, que préside M. Laurent Hénart, représente une forme d'interministérialité expliquent sans doute en grande partie la grande rapidité avec laquelle les textes d'application ont été pris. - L'ensemble des opérateurs se sont appropriés le projet sur le terrain, depuis les plus grandes entreprises jusqu'aux petites et moyennes entreprises récemment créées et aux plus petites associations fonctionnant grâce au bénévolat. La concurrence que certains redoutaient est en fait apaisée, chacun des acteurs étant conscient qu'il a tout à gagner au développement global d'un secteur qui emploie actuellement un million de personnes mais qui pourrait en employer trois fois plus. - La procédure d'agrément ne soulève pas de difficulté. L'agrément est théoriquement national mais, sur chaque cas, le conseil général est obligatoirement consulté par le préfet. - En un an, le nombre d'opérateurs offrant des services à la personne a cru de 34 %. Dans le secteur privé, le nombre d'entreprises est passé de 600 à plus de 2 000 et le nombre d'associations de 5 000 à 5 800. - Les inégalités que l'on observe entre régions sont liées aux stratégies d'implantation géographique des grands réseaux. Là où, par exemple, les caisses d'épargne développent un partenariat avec le tissu associatif local, on observe une progression de l'ordre de 40 à 50 % de l'offre. Au plan national, une croissance moyenne de 10 à 15 % est observée. - La dynamique de l'ancien chèque emploi-service n'a pas été cassée, comme certains pouvaient le redouter, par la mise en place du CESU, et la transition se fait sans heurts, ni difficultés. La migration de l'ancien titre emploi-service vers le CESU s'est bien opérée : selon les émetteurs historiques du titre emploi-service, une certaine fluidité entre les deux dispositifs a été rétablie en février et en mars 2006, après un mois de janvier « hésitant ». Quant aux perspectives de diffusion du CESU, elles sont très encourageantes en ce qui concerne les collectivités locales, en particulier les départements pour le versement de l'APA et de la prestation compensatoire de handicap, dont les dépenses annuelles respectives sont de quatre milliards et de près de trois milliards d'euros. - Concernant les entreprises, dont la contribution sera essentielle à la solvabilisation de la demande, ce n'est qu'au second semestre 2006 que des éléments chiffrés pertinents seront disponibles ; on peut toutefois déjà dire que la plupart des très grandes entreprises ont dès à présent, à l'instar d'AXA ou Véolia, mis le CESU à la disposition de leur personnel. Le montant moyen accordé par les grandes entreprises est d'environ cent euros. Quant aux entreprises moyennes, une réunion de sensibilisation sera organisée le 12 juin prochain, où seront conviés quelque 4 000 directeurs des ressources humaines, en vue d'une montée en puissance du dispositif au second semestre de 2006 et au premier semestre de 2007. - D'ores et déjà, cependant, le nombre des opérateurs a augmenté d'un tiers entre février 2005 et mars 2006, et l'Agence nationale des services à la personne a mis en place un observatoire qui publiera à la fin du mois de juin des chiffres validés. Selon des estimations de l'ACCOSS, 36 à 38 000 emplois auraient été créés. - S'agissant des inquiétudes exprimées par l'artisanat quant à de possibles distorsions de concurrence, une difficulté particulière concernait la coiffure, difficulté que le ministère a choisi d'étudier sereinement avec les représentants de ce secteur. Pour les autres secteurs, des plafonds de dépenses éligibles à la réduction d'impôt ont été fixés, après concertation avec les professions concernées, par le décret du 29 décembre 2005 : 500 euros par an et par foyer fiscal en matière de bricolage, 1 000 euros en matière d'informatique à domicile, 1 500 euros en matière de petit jardinage. Peut-être certains ajustements seront-ils néanmoins nécessaires. - Si le CESU est déjà disponible partout, le CESU préfinancé ne sera encaissable par les établissements bancaires, aux termes de l'accord conclu par le gouvernement avec l'Association française des banques, qu'à compter du 26 juin 2006, soit quatre jours avant le délai initialement annoncé. - L'opinion publique est, selon un sondage réalisé à la demande du ministère, très favorable au nouveau système : 79 % des Français disent avoir entendu parler du CESU, 93 % déclarent l'apprécier et 40 % des salariés envisagent de demander à leur employeur de leur en fournir alors qu'ils n'étaient que 30 % il y a quatre mois. - L'objectif de la création de 500 000 empois apparaît réaliste. La croissance de l'activité dans le secteur des services à la personne était estimée entre 5 et 10 % par an avant même sa solvabilisation par le CESU. La simple augmentation d'un tiers du nombre des opérateurs devrait se traduire par la création de 150 000 emplois. Or, on observe actuellement une forte anticipation de croissance du secteur, six enseignes nationales ayant à ce jour monté un projet avec le soutien de l'Agence nationale des services à la personne. Une marge de progression importante existe donc, dans la mesure où on libère et où on structure l'offre, tout en solvabilisant la demande grâce à la division par trois du coût des prestations. Mme Paulette Guinchard a estimé que la question essentielle, à laquelle des solutions diverses ont été apportées selon les pays, est bien celle de la solvabilisation. A-t-on déjà un premier bilan de l'appel lancé aux entreprises pour qu'elles participent à cette solvabilisation ? Le ministre a insisté sur le fait que la quasi-totalité des très grandes entreprises avaient mis en place de tels dispositifs - AXA, Veolia et La Poste figurant parmi les pionniers de ce point de vue - pour un montant mensuel moyen d'une centaine d'euros par salarié. La dynamique est forte également chez les très petits employeurs. Il reste à toucher les entreprises moyennes et c'est justement l'objet de la réunion du 12 juin prochain, à laquelle participeront 4 000 directeurs de ressources humaines. La principale interrogation porte sur la rencontre de l'offre et de la demande. Une progression du nombre des opérateurs comme celle que l'on observe actuellement est maîtrisable, mais un problème pourrait se poser, notamment en termes de formation et de qualification, si elle s'accélérait fortement au second semestre de 2006 ou au premier semestre de 2007. M. Simon Renucci s'est interrogé sur le mode d'évaluation des opérateurs et du dispositif. Le ministre a répondu que l'évaluation est relativement facile dans le cas de secteurs étendus, où des opérateurs existent de longue date, comme les soins à domicile ou le soutien scolaire, largement financés par les conseils généraux, mais plus difficile dans les secteurs nouveaux où apparaissent des opérateurs jusqu'alors inconnus. L'agrément étant délivré après consultation du conseil général, une évaluation sera faite tous les deux ans par un organisme extérieur indépendant, qui sera désigné au cours du dernier trimestre de 2006. Le rapporteur a cité, s'agissant du logement des apprentis, l'exemple de sa propre commune, Cavaillon, qui a fait rénover - par des associations d'insertion - des habitations vides que leurs propriétaires, échaudés par les impayés, ne voulaient plus donner à bail. La mairie et des associations créées à cet effet offrent une garantie de paiement des loyers et assurent l'interface entre les propriétaires et de jeunes travailleurs, apprentis ou étudiants, dont les moyens financiers ne permettent pas de louer un logement individuel au prix du marché. De nombreuses places d'hébergement ont ainsi été trouvées. S'agissant de l'apprentissage, pour lequel les régions sont compétentes, le ministre a précisé que l'Etat apporte une aide aux régions par le biais du Fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage créé par la loi de programmation pour la cohésion sociale de 2005, doté de 200 millions d'euros en 2006 et de 276 millions d'euros l'année prochaine. Le fonds finance, en effet, les contrats d'objectifs et de moyens que toutes les régions ont signés en 2005 avec l'Etat. Il existe en outre, désormais, un crédit d'impôt de 1 600 euros au profit de toute entreprise embauchant un apprenti, quelle que soit la taille de l'entreprise. Dans l'ensemble, la coopération entre les régions et l'Etat est bonne et elle a permis une progression de 12 % du nombre d'apprentis, ce qui est considérable, compte tenu de la lourdeur - inévitable - de la procédure d'embauche. Quant à la question du statut et des droits des travailleurs du secteur des aides à la personne, le ministère travaille avec les organisations syndicales à l'élaboration d'une convention collective générale, qui devra cependant tenir compte des spécificités liées aux différentes activités. Mme Paulette Guinchard a souligné que cette question du statut et des droits est, après la solvabilisation de la demande, le problème le plus important : on ne créera un grand nombre d'emplois dans le secteur des services à la personne que si l'on réussit à attirer des jeunes vers ces métiers. Le ministre s'est dit d'accord avec Mme Paulette Guinchard sur ce point. Le président Jean-Michel Dubernard a remercié le rapporteur pour son exposé et le ministre pour ses réponses. * La commission a décidé le dépôt du rapport sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale en vue de sa publication. Loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne TEXTES D'APPLICATION
Décret (CE) : décret en Conseil d'Etat - Décret (S) : décret simple CASF : code de l'action sociale et des familles - CCH : code de la construction et de l'habitation - CGCT : code général des collectivités territoriales - CMF : code monétaire et financier -CGI : code général des impôts - CSP : code de la santé publique - CSS : code de la sécurité sociale - CT : code du travail. Source : commission des affaires culturelles, familiales et sociale de l'Assemblée nationale.
-------- N° 3092 - Rapport d'information de M. Maurice Giro déposé en application de l'article 86, alinéa 8, du règlement par la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sur la mise en application de la loi n° 2005-841 du 26 juillet 2005 relative au développement des services à la personne et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale 1 () Cette durée a depuis l'entrée en vigueur de la loi encore été abaissée, jusqu'à trois mois pour les personnes bénéficiant d'un aménagement de peine, par l'article 19 de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux. 2 () Depuis la publication de la loi, l'article 24 de la loi n° 2006-339 du 23 mars 2006 pour le retour à l'emploi et sur les droits et les devoirs des bénéficiaires de minima sociaux a ouvert cette même possibilité aux syndicats mixtes, aux départements, aux établissements d'enseignement professionnel et d'enseignement agricole de l'Etat et à l'Office national des forêts, tout en renvoyant à un décret le soin d'établir ensuite une liste définitive. 3 () Lorsque l'apprenti est une personne handicapée, lorsqu'il a conclu un contrat d'insertion dans la vie sociale tel qu'il est défini à l'article L. 322-4-17-3 du code du travail, lorsque l'entreprise porte le label « entreprise du patrimoine vivant » et, depuis l'adoption de l'article 4 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances, lorsque l'embauche a lieu dans le cadre de la formation d'apprenti junior ou à l'issue d'un contrat de volontariat pour l'insertion. 4 () L'article 17 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances a procédé à une nouvelle modification de l'article L. 118-2-2 pour inverser les modalités du financement. Désormais, le fonds national de développement et de modernisation de l'apprentissage procède directement au choix de l'affectation des sommes versées au Trésor public ; ensuite seulement sont reversées aux fonds régionaux les fonds correspondant soit au financement des CFA avec lesquelles elles ont passé convention, soit au financement des contrats d'objectifs et de moyens. | ||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||