N° 628
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
TREIZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 23 janvier 2008
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 86, alinéa 8, du Règlement
PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉCONOMIQUES,
DE L’ENVIRONNEMENT ET DU TERRITOIRE
sur la mise en application de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole,
et présenté
PAR MM. Antoine HERTH et Jean GAUBERT,
Députés.
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Synthèse du rapport
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La mise en œuvre de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (LOA) a bénéficié d’une importante mobilisation de la part des services du ministère de l’agriculture et de la pêche (MAP) permettant à la fois une publication rapide des décrets d’application de la loi et leur traduction concrète sur le terrain dans de brefs délais. On peut ainsi noter que dès juillet 2006, les agriculteurs ont pu expérimenter, avec un succès qui ne s’est pas démenti depuis, le dispositif du crédit d’impôt remplacement (article 25), dont la prolongation est aujourd’hui demandée.
En termes d’évaluation, il paraît cependant délicat d’émettre des jugements définitifs sur l’application de l’ensemble des dispositifs de la loi, notamment ceux tels le fonds agricole ou le bail cessible, dont la diffusion parmi la profession agricole se fait de manière très progressive. Pour d’autres dispositifs n’ayant pas encore fait leur preuve, comme le plan crédit transmission (article 16), il est cependant possible de proposer des améliorations techniques (nouvelle rédaction de l’article 199 vicies A du code des impôts, remplacement ou complément du dispositif par un crédit d’impôt).
S’agissant du contrôle de l’application de la LOA sur le terrain, les rapporteurs ont fait le choix de concentrer leurs efforts sur les dispositions en faveur de la promotion d’une agriculture de qualité et respectueuse de l’environnement, en particulier celles concernant l’agriculture biologique (intégration dans la politique de valorisation comme « signe d’identification de la qualité et de l’origine » – article 73 – et création d’un crédit d’impôt visant à favoriser le maintien des agriculteurs dans ce type de production – article 75).
Dans cette perspective, ils ont effectué trois déplacements (dans les Côtes-d’Armor, en Isère et dans le Bas-Rhin) afin de rencontrer les services de l’État, de collectivités locales, de chambres consulaires ou d’établissements publics locaux d’enseignement, ainsi que des agriculteurs qualifiés au titre de l’agriculture biologique et leurs représentants. Ces rencontres ont été riches d’enseignements : tout en confirmant l’intérêt des mesures contenues dans la loi, elles ont également permis de souligner leurs faiblesses et les améliorations techniques à y apporter et, plus largement, ont contribué à faire progresser la réflexion des rapporteurs sur un thème majeur du Grenelle de l’environnement.
I – Le suivi de la mise en application de la loi d’orientation agricole
La LOA compte 105 articles : 64 d’entre eux sont réputés d’application immédiate, les 41 autres nécessitent pour leur application la publication de 8 ordonnances (sur les 10 initialement prévues) et 50 décrets (16 décrets en Conseil d’État et 34 décrets simples). 12 instructions fiscales doivent en outre venir faciliter la bonne application de certains dispositifs. Le MAP estime qu’au total, la mise au point de ces textes équivaut à la réécriture d’un quart du code rural.
Neuf mois après la promulgation de la loi, 6 ordonnances étaient publiées et déposées sur le bureau des assemblées, conformément aux délais fixés dans la loi. Une trentaine de décrets étaient par ailleurs pris ou en passe de l’être (21 publiés, 4 au contreseing, 6 au Conseil d’État ou en cours de transmission).
Deux ans après l’adoption de la LOA, la quasi-totalité des textes réglementaires nécessaires à son application ont été pris, soit 8 ordonnances (7 projets de loi de ratification déposés et 1 projet de loi adopté – loi n° 2007-1821 du 24 décembre 2007 ratifiant l’ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer) et 45 décrets.
5 décrets n’ont donc pour l’heure pas été publiés.
Le projet de décret relatif à l’interdiction des lubrifiants non biodégradables, à compter du 1er janvier 2008, dans les zones naturelles sensibles, prévu à l’article 44 de la LOA, est prêt et devrait être prochainement transmis à la Commission européenne, afin de vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire, compatibilité qui devrait en principe être reconnue (mesure proportionnée à l'objectif recherché de protection de l'environnement).
En revanche, trois décrets ne devraient pas être pris précisément pour cause d’incompatibilité avec le droit communautaire. Il s’agit, d’une part, des deux décrets auxquels renvoie l’article 47 de la loi relatif à l’interdiction des sacs à usage unique en plastique non biodégradable et prévoyant des taux d’incorporation croissant de matières végétales dans les sacs en matière plastique, et, d’autre part, du décret mettant en œuvre l’obligation posée à l’article 93 de certification de la voie mâle. Ces deux dispositifs ont en effet été jugés susceptibles de constituer une entrave aux échanges. S’agissant du dispositif « sacs plastiques », celui-ci pourrait être remplacé par l’instauration d’une fiscalité pénalisante pour les sacs non biodégradables ou faire l’objet d’une disposition générale au niveau communautaire, la directive « emballages » (directive 94/62/CE du 20 décembre 1994) devant être renégociée en 2010. Quant au second, il devrait se voir substituer un dispositif volontaire mis en œuvre par la profession.
Enfin, un des décrets d’application de l’article 53 de la LOA relatif aux conditions d’attribution et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur de la viticulture a été mis en attente : il est en effet apparu préférable de connaître la portée définitive de la réforme de l’OCM vitivinicole avant de le publier.
S’agissant du contenu des textes d’application pris par le MAP, celui-ci n’amène pas de remarque particulière de la part de vos rapporteurs. Toutefois les dispositions du décret n° 2007-865 du 14 mai 2007 sur le contrôle des structures, et notamment celles de l’article 3, ont été évoquées à plusieurs reprises par les personnes entendues en audition. Cet article laisse en effet désormais au préfet toute latitude pour convoquer ou non la CDOA (commission départementale d’orientation de l’agriculture) lorsque les biens sur lesquels porte la demande d’autorisation d’exploiter n’ont pas fait l’objet de candidatures concurrentes dans les trois mois suivant l’enregistrement du dossier de reprise et que ces biens sont soit libres de location soit font l’objet d’une location, l’exploitant en place consentant à la reprise. Dans ce cas de figure, la procédure de consultation n’est en effet plus obligatoire. Si ces dispositions sont conformes à l’esprit de l’article 14 de la LOA, il conviendrait toutefois de vérifier que leur mise en œuvre n’induit pas, d’une part, un manque d’information préjudiciable à la profession et, d’autre part, un effet disproportionné par rapport à la volonté initiale du législateur d’apporter un peu de souplesse dans ces procédures. Une étude comparative par département serait de ce point de vue utile.
II – Le contrôle de l’application de la LOA : les dispositions relatives à l’agriculture biologique
Les entretiens menés sur le terrain ont permis aux rapporteurs de constater que le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique avait été accueilli favorablement par la profession et que les agriculteurs y avaient majoritairement recours. Toutefois, son impact a pu être amoindri dans certaines zones, d’une part, en raison de la concurrence d’autres aides jugées plus avantageuses sans être nécessairement liées au mode de production biologique (PHAE – prime herbagère agro-environnementale) ou dont les critères d’éligibilité excluent d’en cumuler le bénéfice avec le crédit d’impôt (aides régionales au maintien en agriculture biologique prévues dans le cadre du PDRH – plan de développement rural hexagonal). À cet égard, il est impératif que les services fiscaux mettent fin à l’interprétation abusive qui a pu être faite de ces critères, obligeant les exploitants à opter dès 2007 pour le crédit d’impôt ou l’aide au maintien. En effet, le bénéfice du crédit d’impôt que les agriculteurs demandent en 2007 se fait au titre des revenus de l’année 2006 et n’interfère donc pas avec l’aide au maintien versée à partir de 2007.
L’ensemble des acteurs rencontrés se sont par ailleurs montrés favorables à la prolongation du dispositif (qui portait initialement sur les revenus compris entre 2005 et 2007), prolongation désormais effective jusqu’en 2011 (revenus de 2010) avec l’adoption de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007 (article 56). La plupart d’entre eux plaidaient également en faveur d’une élévation de son plafond (actuellement fixé à 2000 euros) et d’une révision de ses modalités de calcul (afin de passer d’une aide à l’hectare à une aide à l’UTH – unité de travail humain – sur l’exploitation). Toutefois, ces dispositions devant être conformes aux critères communautaires régissant les aides d’État, leur évolution est encore à l’étude.
S’agissant de la réforme de la politique de valorisation et l’intégration des produits issus de l’agriculture biologique parmi les signes officiels de qualité, celle-ci a notamment impliqué la création d’un comité « agriculture biologique » au sein de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et la mise en place d’une collaboration entre l’INAO et l’Agence bio pour la gestion du « sujet agriculture biologique » (pour le premier les questions réglementaires et pour le second la valorisation et la communication). Ces évolutions se traduisent par de nouvelles modalités de travail à la fois pour la profession et les institutions qui entrent progressivement dans les mœurs ; une convention entre l’INAO et l’Agence bio pourrait ainsi être prochainement signée.
Enfin, au-delà des seules mesures de la loi, les déplacements effectués ont permis de mettre en lumière un certain nombre de facteurs déterminants dans le développement de l’agriculture biologique : la question du maintien en agriculture biologique est en effet indissociable, en amont, de celle de la conversion et de l’installation, mais également de celle de la formation, et, en aval, de celle de la commercialisation et de la structuration de la filière. En outre, un certain nombre de freins techniques à l’essor du mode de production biologique ont également été identifiés, plaidant en faveur d’un développement de la recherche, d’un renforcement de l’expertise technique et de la mobilisation des chambres d’agriculture en ce sens, mais également d’un développement de l’assurance récolte dans ce secteur de production. Enfin, la question de la restauration collective en bio, étudiée à travers deux exemples concrets en milieu scolaire, constitue aux yeux des rapporteurs un défi – à la fois économique, logistique et juridique – dont les pouvoirs publics devront se saisir rapidement en vue de se rapprocher des objectifs fixés dans le cadre du Grenelle de l’environnement.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 9
I.— LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE 13
A.— UNE PARUTION PROGRESSIVE DES TEXTES D’APPLICATION ÉTALÉE SUR PRÈS DE 18 MOIS 13
1. La LOA : principaux chiffres et repères 13
2. Un premier état des lieux au bout de neuf mois de mise en œuvre considéré comme positif 15
3. Un bilan statistique honorable 16
B.— UNE MISE EN APPLICATION AUJOURD’HUI ACHEVÉE À PLUS DE 95 % 17
1. Sept ordonnances publiées, un projet de loi de ratification adopté 17
2. Cinq décrets non publiés 21
3. Une majorité de dispositifs applicables et appliqués 22
II.— LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE : LES DISPOSITIONS RELATIVES À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE 25
A.— LES MESURES PRÉVUES PAR LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE 25
B.— L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF DU « CRÉDIT D’IMPÔT BIO » 26
1. Le mécanisme du crédit d’impôt 27
2. L’insertion du crédit d’impôt dans la politique de soutien aux exploitants 27
C.— LES AUTRES FACTEURS DE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE 29
1. Le cahier des charges 29
2. La commercialisation des produits 30
3. La gestion des aléas 33
4. La recherche et la formation 34
5. Le partenariat avec les chambres d’agriculture 35
EXAMEN EN COMMISSION 37
ANNEXES 43
ANNEXE I : LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES 45
ANNEXE II : LES CHIFFRES DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE 50
ANNEXE III : TABLEAU DE SUIVI DE LA PARUTION DES TEXTES D’APPLICATION DE LA LOA 51
LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES ET ABRÉVIATIONS 77
MESDAMES, MESSIEURS,
L’adoption le 12 février 2004 d’une réforme du Règlement de l’Assemblée Nationale confiant au rapporteur d’un texte de loi la responsabilité d’en contrôler la mise en application a consacré une pratique jusque là informelle et permis de renforcer les prérogatives de contrôle du Parlement. L’œuvre législative n’est en effet pas achevée au soir de l’adoption de la loi et nombre de dispositions adoptées par le législateur seraient vouées à rester lettres mortes sans leurs textes d’application.
Le premier objectif assigné au rapporteur par l’article 86 alinéa 8 du Règlement est donc de contrôler la parution des décrets d’application des textes adoptés par les assemblées. Toutefois, cette approche demeure largement insuffisante pour s’assurer de la bonne application de la loi. Ainsi, il convient non seulement de vérifier la promptitude avec laquelle le gouvernement s’acquitte de cette tâche mais également de la conformité des textes publiés à l’esprit de la loi. Par ailleurs, si juridiquement seuls les décrets conditionnent l’entrée en vigueur des dispositions législatives, la publication de textes de niveau inférieur, comme les arrêtés, circulaires et instructions fiscales, est parfois la condition sine qua non de leur bonne application par l’administration et de leur bonne compréhension par le citoyen.
Enfin, la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire s’est attachée, dès son premier rapport d’application de la loi (1), à se déplacer sur le terrain pour vérifier la bonne application des textes qu’elle avait contribué à élaborer. Cette pratique, initiée sous la précédente législature, a été généralisée et systématisée par le Président Patrick Ollier, sous l’impulsion duquel ont été lancées plusieurs missions de contrôle dès le début de la treizième législature. Ces missions réunissent désormais le rapporteur au fond et un co-rapporteur membre de l’opposition parlementaire.
C’est ainsi que vos rapporteurs, MM. Antoine Herth et Jean Gaubert, se sont vus confier la responsabilité de vérifier les conditions de mise en œuvre des dispositions de la loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (LOA) et d’en mesurer l’impact sur le terrain.
La mission a pour ce faire opéré un suivi précis de la parution des textes d’application de cette loi en lien avec les services compétents du ministère de l’agriculture et de la pêche (MAP) et a recueilli les commentaires et appréciations des principaux acteurs concernés par sa mise en œuvre (2). De ce point de vue, les rapporteurs s’estiment satisfaits du travail accompli par les services du MAP en vue de publier l’ensemble des textes d’application nécessaires, principalement des ordonnances et des décrets, dans des délais raisonnables. Ainsi, au 1er août 2006, soit un peu plus de six mois après la publication de la loi, même si un tiers seulement des décrets d’application étaient pris, la plupart des dispositifs emblématiques de la LOA pouvaient être considérés comme opérationnels (3). Un an après la promulgation du texte, plus des deux tiers des décrets d’application étaient parus. Enfin, si aujourd’hui on compte cinq textes non publiés, il n’en manque véritablement plus que deux (4).
Eu égard à l’étendue et à la variété des problématiques abordées par la LOA, les rapporteurs ont ensuite choisi de se saisir d’un seul sujet d’évaluation afin d’examiner la pertinence des options retenues par le législateur, d’en contrôler la mise en œuvre et, le cas échéant, de dégager des pistes de réflexion pour en approfondir la portée. Alors qu’au même moment, les groupes de travail du Grenelle de l’environnement finalisaient leurs conclusions, leur choix s’est rapidement porté sur les dispositions de la loi visant à promouvoir la qualité des produits agricoles et la mise en œuvre de pratiques respectueuses de l’environnement, avec pour thème principal l’agriculture biologique.
En effet, si les dispositions adoptées dans le cadre de la LOA ne permettent pas de répondre aux ambitieuses propositions formulées par le groupe de travail n° 4 du Grenelle de l’environnement en faveur du développement de ce mode de production, la loi a néanmoins procédé à quelques avancées significatives. Rappelons à cet égard que la loi d’orientation agricole a non seulement intégré l’agriculture biologique dans les signes de valorisation de la qualité et de l’origine (article 73), mais elle a également mis en place deux instruments spécifiques en vue d’en favoriser l’essor. Il s’agit, d’une part, de l’instauration d’une indemnisation spécifique des producteurs qualifiés en mode biologique dans le cadre des opérations de remembrement rural (article 37) et, d’autre part, de la création d’une aide au maintien en agriculture biologique sous la forme d’un crédit d’impôt (article 75).
Les déplacements et auditions (5) effectués par les rapporteurs leur ont permis de vérifier concrètement la mise en œuvre et l’efficacité de ces dispositions et en particulier du « crédit d’impôt bio », dispositif s’adressant directement aux exploitants agricoles, basé sur un mécanisme simple et dont les effets sont aisés à mesurer pour les personnes concernées. Vos rapporteurs ont ainsi pu constater qu’il s’agissait d’une mesure plébiscitée par les agriculteurs en mode de production biologique, même si un certain nombre de recommandations pouvaient être formulées pour en améliorer l’efficacité et l’articulation avec les autres aides auxquelles sont éligibles les exploitants. Un certain nombre d’autres points déterminants pour l’avenir de l’agriculture biologique ont par ailleurs pu être identifiés et transmis au ministère de l’agriculture et de la pêche.
En dépit du fait qu’un certain nombre de dispositifs de la LOA n’ont pas encore véritablement obtenu le succès escompté, notamment le fonds agricole et le bail cessible, et que d’autres, tel le plan crédit transmission, pourraient faire l’objet d’améliorations, vos rapporteurs estiment que, deux ans après sa parution, la loi d’orientation agricole est désormais pleinement applicable et qu’il convient de tirer un bilan satisfaisant de sa mise en œuvre par l’administration.
I.— LE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE
A.— UNE PARUTION PROGRESSIVE DES TEXTES D’APPLICATION ÉTALÉE SUR PRÈS DE 18 MOIS
1. La LOA : principaux chiffres et repères
La loi d’orientation agricole compte 105 articles. Parmi ces articles, 64 sont réputés d’application immédiate. S’agissant des 41 autres, il a été estimé dans un premier temps qu’ils nécessiteraient la publication d’une soixantaine de textes pour leur mise en œuvre, dont 10 ordonnances et 47 décrets (16 décrets en Conseil d’État et 31 décrets simples). 15 instructions fiscales devaient en outre être publiées afin de faciliter la bonne application de certains dispositifs de la loi.
Sur les 10 ordonnances initialement prévues, les deux ordonnances relatives à l’outre-mer (article 102) ont été finalement abandonnées : l’ordonnance concernant Mayotte a été jugée inutile, le projet de loi organique sur l’Outre-mer devant y rendre le code rural applicable, et l’ordonnance concernant Saint-Pierre-et-Miquelon a été estimée sans objet, aucune mesure d’adaptation de la LOA n’étant in fine nécessaire pour son application dans l’île.
S’agissant des décrets, leur nombre est finalement passé à 50 suite à la transformation de deux instructions fiscales en décrets et à la publication d’un décret supplémentaire à l’article 53 qui n’avait initialement pas été décompté (6).
Quant aux instructions fiscales, elles sont logiquement passées à 13 (voir supra). Toutefois, il est difficile de dire si ce chiffre est définitif. En effet, il arrive que l’administration, bien qu’elle ait initialement prévu d’accompagner certaines dispositions de nature fiscale d’application immédiate d’une instruction fiscale, y renonce lorsque leur mise en œuvre ne soulève finalement aucune difficulté particulière.
Au-delà des chiffres, il convient de prendre en compte plusieurs éléments de contexte susceptibles d’éclairer les conditions dans lesquelles la loi a été mise en œuvre. À cet égard, on retiendra notamment :
– que le nombre d’articles contenus dans le texte a triplé entre le moment du dépôt du projet de loi à l’Assemblée Nationale et son adoption définitive : ainsi, entre le 18 mai et le 22 décembre 2005, le texte est passé de 35 à 105 articles. Le ministère de l’agriculture et de la pêche s’est donc trouvé confronté à la nécessité de rédiger et publier un nombre de textes réglementaires supérieur à ses estimations initiales. Celui-ci a d’ailleurs indiqué à vos rapporteurs que la mise au point de l’ensemble des textes d’application se traduirait vraisemblablement par la réécriture d’environ un quart du code rural ;
– que la loi se caractérise par huit renvois à des ordonnances, ordonnances dont les délais de publication ainsi que les délais de dépôt des projets de loi de ratification afférents sont fixés par la loi (article 103), contribuant ainsi à orienter en priorité l’action du ministère de l’agriculture et de la pêche sur la finalisation de ces textes. Quatre des huit ordonnances prévues devaient ainsi être publiées dans un délai de neuf mois après la publication de la loi (7), les quatre autres dans un délai de douze mois (8). Concrètement, la mise au point de ces ordonnances a imposé aux services du MAP un important travail de rédaction en amont du texte, sans lequel le respect de ces délais aurait été difficilement tenable ;
– que les dispositions du texte relèvent essentiellement des compétences du ministère de l’agriculture et de la pêche. Le faible degré d’ « interministérialité » de la loi apparaît à cet égard comme un gage de voir les textes d’application publiés rapidement. A contrario, l’exemple de la loi relative au développement des territoires ruraux illustre bien les difficultés auxquelles se heurte le ministère « chef de file » pour faire sortir les textes d’application d’une loi dont la mise en œuvre dépend de plusieurs départements ministériels (9). Le MAP a néanmoins estimé que l’élaboration des textes d’application requérait la consultation de 12 ministères, 4 collectivités territoriales et 14 organismes divers, dont la Commission européenne. Par ailleurs, il convient de rappeler qu’un tiers des décrets à publier sont des décrets en Conseil d’État. Or, ces consultations, bien qu’indispensables, voire obligatoires, contribuent généralement à retarder la parution des textes visés (10) ;
– enfin, en contrepoint de la remarque précédente, il faut néanmoins noter que la LOA comprend un nombre relativement important de dispositifs fiscaux : 13 articles au total modifient le code général des impôts, sans compter les dispositions d’ordre économique requérant l’avis du ministère chargé de l’économie et des finances lors de l’élaboration des textes d’application. La mise en œuvre de ces dispositions requiert donc une véritable implication du ministère de l’économie, des finances et de l’emploi, que ce soit pour la publication des décrets afférents ou pour la rédaction des instructions fiscales nécessaires.
2. Un premier état des lieux au bout de neuf mois de mise en œuvre considéré comme positif
La parution du rapport pour avis sur le projet de loi de finances pour 2007, tome I Agriculture, pêche, forêt et affaires rurales (11), a été l’occasion d’opérer un premier bilan de la mise en œuvre de la loi d’orientation agricole, bilan alors jugé très positif et laissant présager une application pleine et entière de la loi en 2007, ce qui fut le cas dès le premier semestre (12).
Neuf mois après la promulgation de la loi :
– 5 ordonnances étaient déjà publiées et déposées sur le bureau des assemblées, le MAP anticipant ainsi sur les délais fixés dans la loi s’agissant d’une des deux ordonnances prévues à l’article 23 ;
– une trentaine de décrets étaient par ailleurs pris ou en passe de l’être, plus précisément : 21 décrets étaient publiés et 4 étaient au contreseing, soit la moitié des textes attendus, et 6 décrets étaient à l’étude au Conseil d’État ou en cours de transmission.
Le rapport soulignait à cet égard la mise en œuvre rapide du crédit d’impôt-remplacement (article 25), la parution du décret n° 2006-800 du 6 juillet 2006 permettant à de nombreux agriculteurs « dont la présence quotidienne est indispensable au fonctionnement de l'exploitation agricole » d’activer ce nouveau dispositif dès l’été 2006. Il signalait également la publication du décret n° 2006-1177 du 22 septembre 2006 rendant possible la mise en place du nouveau dispositif d’évaluation des produits phytopharmaceutiques, matières fertilisantes et supports de culture, confié par l’article 70 de la LOA à l'Agence française de sécurité sanitaire des aliments.
A contrario, le rapport dénonçait les délais supportés par certains articles considérés comme majeurs, tels les articles 62 et 63 relatifs à l’assurance récolte, dont le contenu des textes d’application opposait le MAP au MINEFI, rendant nécessaire la convocation d’une réunion interministérielle afin d’obtenir l’arbitrage du Premier ministre (13). De même, seules quatre instructions fiscales sur les 13 initialement prévues étaient publiées au 15 octobre 2006, dénotant une moindre implication des services fiscaux par rapport aux services du MAP dans la mise en application du texte.
3. Un bilan statistique honorable
Comme le montre bien le graphique ci-dessous illustrant le rythme de publication des décrets, la LOA a fait l’objet d’une mise en application progressive qui s’est étalée sur près de dix-huit mois.
Une douzaine de décrets ont ainsi été publiés dans les six premiers mois suivant l’adoption de la loi. Parmi eux se trouvent notamment les décrets relatifs au fonds agricole et au bail cessible en dehors du cadre familial (article 1er et 2 de la loi), au crédit d’impôt remplacement (article 25) et au crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique (article 75).
Le rythme de publication des décrets s’est accéléré au second semestre 2006 permettant ainsi d’atteindre le nombre de 33 décrets publiés, soit les 2/3 des décrets attendus, un an après la publication de la loi. Cette nouvelle période de six mois a notamment vu la parution des décrets d’application des dispositions visant à promouvoir l’emploi (articles 26, 27, 31 et 33) ainsi qu’une grande partie des décrets auxquels renvoie l’article 53 de la loi (modalités de reconnaissance des organisations de producteurs et des interprofessions).
Les décrets restant à publier sont ensuite sortis au cours des cinq premiers mois de 2007. En font partie le décret visé à l’article 14 de la loi concernant le contrôle des structures, le décret relatif au bail environnemental (article 76) et le décret afférent à la nouvelle procédure de mise en valeur des terres incultes dans les départements d’Outre-mer prévue à l’article 99. Le dernier décret à avoir été publié est le décret d’application de l’article 100 relatif aux cessions gratuites de terres relevant du domaine privé de l’État et à la création de concessions itinérantes en Guyane qui a été paru en octobre 2007 (14).
B.— UNE MISE EN APPLICATION AUJOURD’HUI ACHEVÉE À PLUS DE 95 %
1. Sept ordonnances publiées, un projet de loi de ratification adopté
La totalité des ordonnances auxquelles renvoie la loi d’orientation agricole ont été publiées et les projets de loi de ratification qui s’y rapportent ont été déposés dans les délais prévus par la loi.
Pour l’heure, un seul projet de loi de ratification a été examiné et adopté par les assemblées : il s’agit du projet de loi de ratification de l’ordonnance du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles (15). Dans le prolongement des dispositions de l’article 73 de la loi d’orientation agricole qui a procédé à une réorganisation des signes de qualité et créé le nouvel Institut national de l’origine et de la qualité, ce texte procède à la réécriture complète du titre IV du livre VI du code rural et modifie les dispositions correspondantes du code de la consommation. Outre l’élargissement des compétences de l’INAO à l’ensemble des « signes d’identification de la qualité et de l’origine », et les réformes de structure qui vont de pair, il consacre la rénovation des organismes assurant la défense et la gestion des signes d’identification de la qualité et de l’origine et le renforcement des contrôles opérés sur les produits bénéficiant de ces signes, en opérant une séparation stricte entre les organismes compétents pour défendre les signes d’identification et ceux en charge du contrôle du cahier des charges des produits sous ces signes.
Les principales dispositions des ordonnances prises en application de la LOA Ÿ Ordonnance n° 2006-870 du 13 juillet 2006 relative au statut du fermage et modifiant le code rural - l’article 3 concernant la durée et le prix du bail introduit un certain nombre de modifications, notamment en référence à la réforme de la politique agricole commune (PAC) de 2003, au sein de l’article L. 411-11 du code rural qui détermine les critères généraux de la fixation des fermages ainsi que les règles particulières à chaque type de loyer ; - l'article 4 vise quant à lui les droits et obligations du preneur en matière d'exploitation et transpose dans le code rural des dispositions contenues jusque-là dans le code civil ; - l'article 5 concerne la résiliation du bail et l'article 8 le droit de renouvellement et le droit de reprise. La contestation de la reprise par le preneur ayant donné lieu à un double contentieux administratif et judiciaire, l’ordonnance propose d'en simplifier l'articulation et de régler certaines divergences de jurisprudence entre les tribunaux civils et administratifs ; - enfin, l'article 11 introduit certaines précisions au sein des dispositions particulières aux baux à long terme. Quant à l'article 12, il modifie les dispositions particulières aux baux à métayage, dont la définition est modernisée afin de ne plus faire référence aux notions de « possesseur d'un héritage rural » et de « colon ». Ÿ Ordonnance n° 2006-905 du 20 juillet 2006 relative à diverses mesures d'amélioration des régimes d'assurances contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des salariés et des non-salariés agricoles - les articles 1 et 4 tirent les conséquences des dispositions de la LOA permettant à la personne liée par un pacte civil de solidarité (PACS) au chef d'exploitation ou qui vit avec lui en concubinage d’accéder au statut de conjoint collaborateur et plus généralement de l’extension progressive de la qualité de conjoint dans le régime général ; - l’article 2 élargit la définition des accidents de trajet des salariés agricoles, qui évolue pour coïncider avec celle du régime général, qui comprend depuis 2001 les détours effectués entre le domicile et le lieu de travail dans le cadre du covoiturage. - toujours dans un objectif d’harmonisation, l’article 3 supprime l'enquête légale dans le cadre de la réparation des accidents du travail des salariés agricoles. Ÿ Ordonnance n° 2006-1207 du 2 octobre 2006 relative aux chambres d’agriculture Les articles 1er et 2 de l’ordonnance visent à présenter l’organisation des établissements consulaires agricoles en « réseau » afin de constituer une base juridique pour les dispositions visant à améliorer la cohérence de l’ensemble et favoriser le rôle pilote de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture (APCA) : - ils reconnaissent ainsi à l’ensemble des établissements du réseau une fonction de représentation des intérêts de l’agriculture ; - ils remplacent l’ancienne désignation d’« établissement public économique » par la notion d’ « établissement public placé sous la tutelle de l’État et administré par des élus ». Cette nouvelle définition permet d’inscrire dans la loi la spécificité de ces établissements, qui est de disposer d’un exécutif élu et composé de dirigeants en activité. Cette définition permet par ailleurs d’asseoir le caractère d’établissement public administratif des chambres d’agriculture, dont seuls certains services peuvent avoir le caractère industriel et commercial. L’article 3 de l’ordonnance complète les missions d’animation et de développement des territoires ruraux dévolues aux chambres départementales d’agriculture, notamment celles prévues par la LOA en matière de consultation des chambres sur les politiques publiques intéressant l’agriculture, et crée les centres de formalités d’entreprises. L’article 4 précise le rôle de coordination et orientation des chambres régionales d’agriculture. Celles-ci disposent notamment de la faculté de conduire, seules ou en association avec d’autres établissements, des programmes d’intérêt général à l’échelle interdépartementale. L’article 5 de l’ordonnance précise les missions et les compétences de l’APCA et notamment sa fonction de « tête de réseau » de l’APCA. À cet égard, il lui revient de définir des normes communes à toutes les chambres d’agriculture pour le traitement et l’analyse de leurs données budgétaires. L’article 6 de l’ordonnance introduit d’importantes modifications en matière budgétaire et comptable : les établissements du réseau des chambres d’agriculture doivent satisfaire aux principes généraux applicables aux budgets des établissements publics à caractère administratif ; les établissements ou services des chambres doivent donc être gérés et leurs opérations comptabilisées selon les règles de la comptabilité publique et traduites dans un budget unique. Cette modification consacre la disparition des « services d’utilité agricole » et la suppression des budgets spéciaux. Ÿ Ordonnance n° 2006-1224 du 5 octobre 2006 prise pour l’application du II de l’article 71 de la loi d’orientation agricole - le titre Ier modifie le code rural afin d'y introduire les dispositions législatives nécessaires pour permettre aux maires, dans l'exercice de leurs pouvoirs de police, de résoudre de façon pérenne les difficultés provoquées par les animaux divagants, et prévoit les modifications du code de procédure pénale et du code pénal nécessaires à une articulation plus claire des procédures administratives et judiciaires à l'encontre des détenteurs de ces animaux ; - le titre II de l’ordonnance modifie ensuite le code rural, le code de la consommation et le code de l'environnement afin de mettre notre législation en conformité avec les dispositions relatives à la sécurité sanitaire des denrées alimentaires et des aliments pour animaux du « Paquet hygiène » (réglementation communautaire en matière de sécurité alimentaire). Ces modifications concernent notamment le champ des habilitations des agents des corps de contrôle de plusieurs ministères, les procédures de retrait et de rappel des produits ou denrées alimentaires dangereux ou préjudiciables à la santé ainsi que les sanctions relatives aux manquements, le contrôle sanitaire de la production primaire végétale. - le titre III donne compétence aux vétérinaires des armées pour procéder, en ce qui concerne les organismes relevant de l'autorité ou de la tutelle du ministre chargé de la défense, aux contrôles officiels de la sécurité sanitaire des aliments prévus à l’article L. 231-1 du code rural, et à étendre aux médicaments à usage vétérinaire le champ d'application de l'article 38 du code des douanes ; - le titre IV autorise la délégation des contrôles techniques afférents au transport sous température dirigée des denrées alimentaires à des organismes tiers. Ÿ Ordonnance n° 2006-1225 du 5 octobre 2006 relative aux coopératives agricoles L’ordonnance s’attache à clarifier, actualiser et mettre en cohérence le statut de la coopération agricole avec différentes évolutions législatives, notamment en prenant en compte : - les changements intervenus en matière de transparence (information de l’associé coopérateur, accès aux documents de gestion courante) ; - les dernières modifications en matière de gouvernance des sociétés (participation des salariés au sein des organes de gestion) ; - l’adaptation des règles du contrôle légal des comptes (loi sur la sécurité financière) tout en conservant à la révision son rôle indispensable de gardien des spécificités coopératives ; - l’introduction de conditions de mise en œuvre des opérations de restructuration juridique des groupes coopératifs, aujourd'hui non prévues par le code rural. Ÿ Ordonnance n° 2006-1548 du 7 décembre 2006 relative à l’identification, au contrôle sanitaire des activités de reproduction, ainsi qu’à l’amélioration génétique des animaux d’élevage Les points principaux de cette ordonnance très technique sont les suivants : - ouverture à la concurrence de la mise en place de la semence, afin de permettre à chaque éleveur de choisir librement son prestataire de service, avec, parallèlement la création d’un service public universel de l'insémination (article 93, paragraphe 1 de la LOA) visant à garantir le maintien de la couverture territoriale des services dans un souci de qualité de la prestation et de préservation de la diversité raciale ; - création d'une interprofession génétique des ruminants « France Génétique Elevage » (article 93, paragraphe 3 de la LOA), permettant d’apporter les outils nécessaires aux acteurs de la sélection française pour assumer le pilotage opérationnel du dispositif collectif d'amélioration génétique ; - mise en place d'un nouveau système de traçabilité, basé sur la responsabilisation des acteurs, qui permettra de tracer, non plus seulement les mouvements des animaux reproducteurs, mais aussi ceux du matériel de reproduction : semence, ovocytes et embryons, potentiellement vecteur d'agents infectieux, notamment viraux ; - restructuration des services et une simplification des procédures avec la suppression des régimes d'autorisation (centres de production de semence, centres de mise en place de cette semence), des agréments (reproducteurs mâles) et des licences (chefs de centre d'insémination et d'inséminateurs), censée faciliter la création d’entreprises dans ce secteur ; - création d’organismes de sélection raciaux, s’appuyant sur des entreprises de sélection (centres de collecte de semence, stations de contrôle individuel, centres d'élevage...). Chaque organisme de sélection est chargé de la définition et de l'animation du programme d'amélioration génétique d'une ou plusieurs races, dont il est en quelque sorte le « parlement » ; - confirmation du rôle de l’INRA en termes d'information zootechnique diffusée aux éleveurs : ceux-ci continuent à disposer d'une évaluation homogène et objective de leur cheptel et du matériel de reproduction issu des schémas français de sélection des ruminants, équidés et porcins. Parallèlement, en lien avec leur mission d'identification pérenne généralisée des animaux d'élevage, les établissements de l'élevage continuent à assurer l'enregistrement et la certification de la parenté ; - regroupement au sein du code rural et harmonisation des dispositions relatives à l'identification des animaux, qui sont actuellement réparties dans les livres II (Santé publique vétérinaire et protection des végétaux) et VI (Production et marchés). Ÿ Ordonnance n° 2006-1647 du 21 décembre 2006 relative à l’amélioration de la protection sociale des personnes exploitant des terres d’une superficie inférieure à la moitié de la surface minimum d’installation - l’article 2 de l’ordonnance modifie l’article L. 752-1 du code rural afin d’étendre aux cotisants de solidarité (article L. 731-23) le champ d’application du régime d'assurance contre les accidents du travail et les maladies professionnelles des non-salariés agricoles (ATEXA) ; - l’article 3 vise à permettre aux ayants droit du cotisant solidaire décédé de bénéficier d'une rente (article L. 752-3) ; - l’article 4 permet d'attribuer une rente aux cotisants de solidarité lorsqu'ils présentent un taux d'incapacité permanente égal ou supérieur à un taux fixé par décret (article L. 752-6) ; - l’article 5 prévoit qu’en cas de décès du cotisant solidaire consécutif à un accident du travail ou une maladie professionnelle, une rente viagère est versée à ses ayants droit (article L. 752-7) ; - l’article 6 prévoit le versement d’une cotisation à l’ATEXA des cotisants solidaires en contrepartie des prestations auxquelles ils sont désormais éligibles (article L. 752-16). |
90 % des décrets d’application de la LOA sont désormais parus. Ainsi, sur les 50 décrets attendus, il en reste cinq à ne pas être publiés, dont trois qui ne le seront vraisemblablement pas.
Un des décrets d’application de l’article 53 de la loi relatif aux conditions d’attribution et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur de la viticulture a été mis en attente : il est en effet apparu préférable de connaître la portée définitive de la réforme de l’organisation commune du marché (OCM) vitivinicole avant de le publier.
Le projet de décret relatif à l’interdiction des lubrifiants non biodégradables dans les zones naturelles sensibles, prévu à l’article 44 de la LOA, est prêt et devrait être prochainement transmis à la Commission européenne afin de vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire. La Commission devrait en principe autoriser ce dispositif ; la mesure prévue semble en effet proportionnée à l'objectif recherché de protection de l'environnement et ne devrait donc pas susciter de remarques de la part de Bruxelles. Il convient cependant de noter que le retard constaté dans la parution de ce décret n’a pas permis de respecter les délais de mise en œuvre fixés dans la loi, qui prévoyait l’application de l’interdiction à compter du 1er janvier 2008.
Trois autres décrets devraient en revanche ne pas être pris précisément pour cause d’incompatibilité avec le droit communautaire. Il s’agit, d’une part, des deux décrets auxquels renvoie l’article 47 de la LOA relatif à l’interdiction des sacs à usage unique en plastique non biodégradable et prévoyant des taux d’incorporation croissant de matières végétales dans les sacs en matière plastique, et, d’autre part, du décret mettant en œuvre l’obligation posée à l’article 93 de la loi de certification de la voie mâle. Ces deux dispositifs ont en effet été jugés susceptibles de constituer une entrave aux échanges.
Il appartient néanmoins au gouvernement de réfléchir aux moyens de respecter et de mettre en œuvre les choix du législateur. À cet égard, des solutions alternatives ont d’ores et déjà été mises à l’étude. S’agissant du second dispositif, il devrait se voir substituer un mécanisme volontaire géré par la profession. Quant au premier, plusieurs pistes sont envisagées pour le « sauver » : il s’agit en effet d’un des dispositifs emblématiques de la loi d’orientation agricole, préfigurant en quelque sorte les discussions du Grenelle de l’environnement. Parmi elles, figure la création d’une écotaxe qui serait acquittée par le commerce de détail en contrepartie de la distribution de sacs plastiques à usage unique non biodégradables : l’objectif est de renchérir le coût de ces derniers, et d’entraîner un effet d’éviction au profit des sacs biodégradables. L’instauration d’une fiscalité pénalisante pour les sacs non biodégradables doit toutefois être bien étudiée : le dispositif retenu devra en effet être calibré de manière à être accepté par la Commission européenne. Cela impose notamment de définir très précisément l’assiette et le taux de la taxe afin que celle-ci ait les effets escomptés et que le surcoût engendré ne soit pas simplement répercuté sur les producteurs de matériaux plastiques ou sur le consommateur final. Une autre alternative consisterait à lancer une initiative au niveau communautaire à l’occasion de la renégociation de la directive « emballages » (directive 94/62/CE du 20 décembre 1994) en 2010. Quelle que soit l’option retenue, il est vraisemblable que le dispositif « sacs plastiques » ne soit de toute façon pas applicable au 1er janvier 2010 comme il était prévu dans la loi.
3. Une majorité de dispositifs applicables et appliqués
Vos rapporteurs se sont également attachés à vérifier que le contenu des textes d’application pris par le ministère de l’agriculture et de la pêche ne soulève pas de difficulté d’application particulière et à étudier la mise en œuvre des principaux dispositifs de la loi aujourd’hui applicables afin d’identifier les améliorations éventuelles pouvant leur être apportées.
S’agissant des dispositions les plus novatrices du texte, celles destinées à introduire des changements en profondeur à la fois dans la conception, la gestion et la transmission des exploitations agricoles et en faire de véritables « entreprises agricoles », vos rapporteurs ne disposent pas de données globales sur le recours à ces dispositifs. Toutefois plusieurs remarques semblent devoir être formulées :
– la création du fonds agricole (article 1er), qui permet d’appréhender l’ensemble des facteurs de production de manière globale en tant qu'unité économique, a fait l’objet d’un décret du 1er août 2006. La déclaration de fonds peut donc, depuis cette date, être réalisée auprès du centre de formalité des entreprises (CFE) des chambres d'agriculture. On constate toutefois que cette opportunité n’a pour l’heure été saisie que par un nombre limité d’exploitations, correspondant généralement à des centres équestres (16). Ces derniers n’ont en effet été intégrés que récemment dans le champ des activités agricoles (17) et leur choix en faveur du fonds agricole s’explique aisément par leur connaissance approfondie et leur pratique préalable du fonds de commerce ;
– la création de baux cessibles (article 2) est opérationnelle depuis la publication du décret du 23 mars 2006. Toutefois, vos rapporteurs constatent que là aussi, la diffusion parmi la profession agricole de ce nouvel instrument se fait de manière très progressive et prendra vraisemblablement plusieurs années ;
– la mise en place du « plan crédit transmission » (article 16) visant à faciliter le renouvellement des générations en agriculture et l’installation des jeunes par le biais d’une réduction d’impôts accordée au cédant en cas de transmission progressive d’une exploitation à un jeune agriculteur (différé de paiement) n’a pas encore rencontré le succès escompté, en dépit de la publication rapide de l’instruction fiscale commentant ce nouveau dispositif (Bulletin officiel des impôts du 30 mai 2006). D’après les données collectées par le réseau des chambres d’agriculture, il aurait intéressé à ce jour moins d’une cinquantaine de cédants.
La réduction d’impôt accordée sous certaines conditions au cédant est égale à 50 % des intérêts perçus au titre du différé de paiement consenti par le vendeur d’une exploitation agricole, fiscalement domicilié en France, à un jeune agriculteur reprenant cette exploitation, dans la limite annuelle de 5 000 euros pour une personne seule et 10 000 euros pour un couple. La moitié du prix de vente doit être payée à la date de conclusion du contrat de vente, le solde devant être réglé entre la huitième et douzième année suivant cette date ; le taux d’intérêt arrêté à la date du contrat de vente doit être fixé dans la limite du taux de l’échéance constante à dix ans. En cas de résolution, annulation ou rescision pour lésion du contrat de vente, les réductions d'impôt obtenues font l'objet d'une reprise au titre de l'année de réalisation de l'un de ces événements. Cette dernière précision qui fait l’objet du 4. de l’article 199 vicies A du code général des impôts a été identifié par plusieurs interlocuteurs comme le principal obstacle au développement du crédit – transmission. En vertu de cette disposition, le cédant peut en effet voir l’avantage fiscal qui lui a été octroyé être finalement annulé, entraînant le remboursement des sommes déjà perçues, et ce quelle que soit par ailleurs sa part de responsabilité dans la réalisation de l’un des évènements mentionnés ci-dessus. Cette disposition expliquerait bien des réticences à s’engager dans le dispositif.
Dans la mesure où ce dispositif n’est en principe applicable que sur les ventes intervenues entre le 18 mai 2005 et le 31 décembre 2010, il conviendrait de revoir rapidement la rédaction de l’article 199 vicies A afin d’observer si cette évolution est de nature à influer sur les décisions des cédants et décider si in fine le dispositif doit être reconduit. Un dispositif alternatif voire complémentaire pourrait également être proposé sous la forme d’un crédit d’impôt accordé au titre des cessions réalisées en vue de l’installation de jeunes agriculteurs et corrélé à la réduction d’impôt visé à l’article 199 vicies A, le montant du crédit d’impôt étant majoré lorsque la cession s’accompagne d’un différé de paiement ;
– quant à la simplification et à l’assouplissement du contrôle des structures, notamment pour les transmissions familiales, ces dispositions ont fait l’objet d’un décret très tardif en date du 14 mai 2007. Celui-ci a par ailleurs suscité un certain nombre d’interrogations. Les dispositions du décret n° 2007-865, et notamment celles contenues à l’article 3, ont en effet été évoquées à plusieurs reprises par les personnes entendues en audition. Cet article laisse désormais au préfet toute latitude pour convoquer ou non la CDOA (commission départementale d’orientation de l’agriculture) lorsque les biens sur lesquels porte la demande d’autorisation d’exploiter n’ont pas fait l’objet de candidatures concurrentes dans les trois mois suivant l’enregistrement du dossier de reprise et que ces biens sont soit libres de location soit font l’objet d’une location, l’exploitant en place consentant à la reprise. Dans ce cas de figure, la procédure de consultation de la CDOA n’est plus obligatoire et le choix de réunir ou non cette commission est donc laissé à l’entière appréciation de l’autorité préfectorale. Si ces dispositions sont conformes à l’esprit de l’article 14 de la LOA, il conviendrait toutefois de vérifier que leur mise en œuvre n’induit pas, d’une part, un manque d’information préjudiciable à la profession et, d’autre part, un effet disproportionné de cette disposition par rapport à la volonté initiale du législateur d’apporter un peu de souplesse dans ces procédures. Une étude comparative par département serait de ce point de vue utile.
Vos rapporteurs se sont enfin intéressés au succès de la mise en œuvre du crédit d’impôt remplacement, qui donne la possibilité aux chefs d’exploitations de se faire remplacer 14 jours par an en bénéficiant d’une incitation fiscale. Le décret n° 2006-800 du 6 juillet 2006 a rendu la mesure applicable dès l’été 2006, en apportant notamment des précisions sur les catégories d’exploitants concernés. Ainsi, la condition d'une activité requérant la présence de l’intéressé sur l'exploitation chaque jour de l'année, mentionnée par la loi, est réputée satisfaite : lorsque l'exploitant exerce une activité d'élevage qui nécessite des travaux, des soins ou de la surveillance quotidiennement ; ou si l'exploitant fournit un calendrier des travaux de ses différentes productions montrant que celles-ci nécessitent sa présence tous les jours de l'année. Le décret précise également que les dépenses de remplacement éligibles comprennent les rémunérations et leurs accessoires ainsi que les charges sociales, dans la mesure où celles-ci correspondent à des cotisations sociales obligatoires. Rappelons par ailleurs que le montant du crédit d’impôt s’élève à 50 % des dépenses plafonnées (maximum de 914,34 euros).
Dès 2006, 15 000 exploitants ont eu recours au crédit d’impôt via un service de remplacement, pour l’équivalent de 124 000 jours, soit un coût du crédit d’impôt estimé à 14 millions d’euros pour 2006 ; si on y ajoute les remplacements effectués par embauche directe ou par des CUMA (coopératives d’utilisation du matériel agricole), on peut évaluer le coût total du crédit d’impôt à 16 millions d’euros (18). La mise en œuvre de ce dispositif s’est ainsi traduite, pour les seuls services de remplacement, par une augmentation de 26 % des mises à disposition de personnel pour remplacement de l’exploitant pendant ses congés.
Aujourd’hui, vos rapporteurs demandent que la pérennisation de ce dispositif, qui doit s’arrêter en 2010, soit sérieusement considérée, non seulement en raison de l’avancée sociale que celui-ci représente pour les agriculteurs mais également au regard de ses effets positifs pour l’emploi.
II.— LE CONTRÔLE DE L’APPLICATION DE LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE : LES DISPOSITIONS RELATIVES À L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE
A.— LES MESURES PRÉVUES PAR LA LOI D’ORIENTATION AGRICOLE
La loi d’orientation agricole comprend non seulement des dispositions concernant directement les exploitations agricoles mais également des dispositions relatives à la politique agricole et alimentaire de la France et des dispositions s’adressant avant tout au citoyen et au consommateur. Face à l’impossibilité d’évaluer précisément l’ensemble de ses mesures, par nature diverses, vos rapporteurs ont choisi de s’intéresser plus particulièrement au titre IV de la loi consacré aux réponses à apporter aux attentes des citoyens et des consommateurs. Celui-ci regroupe les dispositions de la loi visant, d’une part, à favoriser la qualité des produits et, d’autre part, à encourager le développement de pratiques respectueuses de l’environnement. Or, l’agriculture biologique présente justement l’avantage d’illustrer ces deux aspects à la fois : celle-ci est donc logiquement devenue le thème principal de l’évaluation menée par vos rapporteurs.
La loi d’orientation agricole a abordé la question de l’agriculture biologique et de son développement sous plusieurs angles : d’une part, en prenant très concrètement en compte les sujétions particulières auxquelles sont soumis les exploitants bio, pour leur accorder une indemnisation spécifique au titre des opérations de remembrement rural ; d’autre part, en contribuant à mettre fin à la relative marginalisation de l’agriculture biologique et de ses représentants dans la définition et la gestion de la politique de qualité ; et enfin, en créant une mesure de soutien destinée aux agriculteurs ayant achevé leur conversion au mode de production biologique.
Rappelons tout d’abord que la loi d’orientation agricole, en réformant l’architecture de la politique de valorisation des produits agricoles, a procédé à l’intégration expresse de l’agriculture biologique dans les signes de valorisation de la qualité et de l’origine comprenant également les appellations d’origine, les indications géographiques, les spécialités traditionnelles garanties et le label rouge (article 73). L’intégration des produits issus de l’agriculture biologique parmi les signes officiels de qualité a notamment impliqué la création d’un comité « agriculture biologique » au sein de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et la mise en place d’une collaboration entre l’INAO et l’Agence bio pour la gestion du « sujet agriculture biologique » (pour le premier les questions réglementaires et pour le second la valorisation et la communication). Ces évolutions se traduisent par de nouvelles modalités de travail à la fois pour la profession et les institutions qui entrent progressivement dans les mœurs (19).
La loi d’orientation a par ailleurs créé deux nouveaux instruments de soutien à l’agriculture biologique :
– tout d’abord à l’article 37, une indemnisation spécifique des producteurs qualifiés en mode biologique dans le cadre des opérations de remembrement rural. L’article L. 123-4 du code rural prévoit ainsi désormais le paiement d’une soulte à l’exploitant contraint de céder des terrains ayant fait l'objet d'une certification en agriculture biologique ou en conversion vers ce mode de production depuis au moins un an. Les modalités de calcul et de versement de cette soulte sont précisées par le décret n° 2007-594 du 24 avril 2007. L’article 1er dispose à cet égard que le montant de la soulte est fixé par référence à la superficie de la parcelle d'apport et du type de production réalisé sur celle-ci. Il précise également que la soulte prend non seulement en compte la perte de revenu, mais également la perte d'accès au marché des produits biologiques et la perte des aides accordées au titre de l'agriculture biologique (article D. 123-8-2 du code rural) ;
– et à l’article 75, une aide au maintien en agriculture biologique sous la forme d’un crédit d’impôt au bénéfice des exploitants ayant achevé leur conversion à l’agriculture biologique, sous réserve que 40 % des recettes de l’exploitation proviennent effectivement de cette activité (voir infra).
B.— L’ÉVALUATION DU DISPOSITIF DU « CRÉDIT D’IMPÔT BIO »
Parmi les dispositions de la loi d’orientation agricole en faveur de l’agriculture biologique, le crédit d’impôt bio est apparu à vos rapporteurs comme le plus susceptible de faire l’objet d’une étude d’impact sur le terrain, à la fois en raison de la simplicité de son mécanisme, des conséquences concrètes aisément mesurables de son activation et surtout des enjeux que recouvre aujourd’hui la question des soutiens financiers à l’agriculture biologique. En effet, rétrospectivement, le crédit d’impôt peut apparaître comme un premier signe en faveur d’un développement massif de ce mode de production en France par la suite impulsée par le Grenelle de l’Environnement. À cet égard, il faut noter qu’en Autriche, où les surfaces en bio représentent 6 % de la surface agricole biologique européenne, la SAU (surface agricole utile) cultivée dans ce mode de production a fortement progressé à partir de 1995, date à laquelle le gouvernement autrichien a introduit une aide au maintien en relais de l’aide à la conversion.
1. Le mécanisme du crédit d’impôt
Aux termes de l’article 75 de la loi, le crédit d’impôt a été ouvert « au titre de chacune des années comprises entre 2005 et 2007 », c’est-à-dire pour une période de trois ans, et ce afin de pouvoir l'expérimenter avant son éventuelle prolongation. Les revenus de 2007 étaient donc en principe les derniers sur lesquels portait le dispositif actuel. Toutefois, face à son succès et aux demandes de pérennisation émanant des agriculteurs, le gouvernement a proposé que le dispositif soit prolongé et déposé un amendement en ce sens dans le cadre de la discussion sur le projet de loi de finances rectificatif pour 2007 (20).
La LOA fixe le montant du crédit d'impôt à 1 200 euros et prévoit sa majoration, dans la limite de 800 euros, de 200 euros par hectare exploité en agriculture biologique. Nombre d’interlocuteurs ont estimé que ce plafond de 2000 euros était trop bas pour être incitatif, si ce n’est dans les petites exploitations maraîchères de 2-3 ha. Outre son élévation, d’aucuns demandent une révision de ses modalités de calcul, afin de passer d’une aide à la surface à une aide liée aux UTH (unités de travail humain) en activité sur l’exploitation. Cette demande doit être expertisée par le ministère de l’agriculture et de la pêche, notamment afin de s’assurer que ce type de critères est bien compatible avec les règles imposées par Bruxelles en matière d’aide d’État dans le secteur agricole.
Par ailleurs, lors de l’annonce de la prolongation du dispositif jusqu’en 2010, le ministre de l’agriculture et de la pêche a indiqué qu’un doublement du montant du crédit d’impôt était à l’étude dans ses services.
En 2006, 4247 contribuables ont déclaré un crédit d’impôt bio pour un montant de 8,1 millions d’euros, sur un montant initialement estimé à 10 millions d’euros. |
2. L’insertion du crédit d’impôt dans la politique de soutien aux exploitants
La question du lien entre le crédit d’impôt et les autres aides auxquelles sont éligibles les agriculteurs est apparue comme une donnée fondamentale au cours des entretiens menés par vos rapporteurs.
À cet égard, il convient de rappeler que le crédit d’impôt s’inscrit dans la continuité de l’aide à la conversion mise en œuvre dans le cadre de la politique communautaire de développement rural, qui vise à compenser pendant cinq ans les coûts engendrés par la démarche de certification. Ainsi, tout exploitant s’engageant dans un projet de conversion, pour tout ou partie de leurs parcelles, peut bénéficier d’une aide durant la période où sa production ne peut pas encore être valorisée en bio. Dans cette perspective, le bénéfice du crédit d’impôt n’est pas cumulable avec des CTE (contrats territoriaux d’exploitation) et des CAD (contrats d’agriculture durable) prévoyant une aide à conversion concernant plus de 50 % de la surface de l’exploitation, le dispositif du crédit d’impôt étant conçu pour prendre le relais de l’aide à la conversion. Enfin, il faut noter que dans le cadre de la nouvelle programmation 2007-2013 de la politique de développement rural, le crédit d’impôt n’est pas cumulable avec l’aide au maintien en bio mise en place au niveau régional (mesure agro-environnementale déconcentrée à cahier des charges national). Cette aide au maintien est pour l’heure mise en œuvre dans deux régions : Bretagne et Poitou-Charentes 21.
Au-delà de la question de la compatibilité des aides, se pose la question de leur articulation, et notamment de l’articulation entre le crédit d’impôt et les aides à la conversion ou à l’installation. L’aide au maintien ne peut en effet se définir séparément de l’aide à la conversion ou à l’installation, à laquelle elle fait généralement suite. Ce sont ces deux paramètres corrélés qui s’avèrent déterminants pour augmenter le nombre de producteurs en mode biologique. En effet, la perspective de percevoir une aide au maintien peut influer positivement sur la décision de l’agriculteur qui hésite à se convertir ou à s’installer en bio et, a contrario, il apparaît inutile ou inefficace budgétairement de consacrer des fonds publics au financement d’une aide au maintien lorsqu’il n’y a pas en amont de politique cohérente de conversion ou d’installation. La question des aides à la conversion est en outre particulièrement prégnante dans le contexte économique actuel. Alors que l’on constate structurellement un déficit de produits biologiques sur certaines productions (lait, légumes), ce déficit a tendance à s’accroître avec l’augmentation des prix agricoles. En effet, si le différentiel de prix entre produits bio et produits conventionnels diminue, il devient moins intéressant de se convertir au bio, dans la mesure où le marché s’avère suffisamment rémunérateur pour les productions conventionnelles.
Dans cette perspective, les exploitants rencontrés demandent à ce qu’une une attention particulière soit portée à la question de la transmission des exploitations bio et à l’installation des jeunes agriculteurs, en raison des difficultés d’accès à la terre que ceux-ci rencontrent. En effet, même si l’installation, au regard de la hausse du prix du foncier, est un problème global, il se pose avec encore plus d’acuité dans le cas du bio, où l’accès aux terres et leur valorisation sont moins faciles. Ainsi, dans des vallées très fertiles (comme dans la plaine entre Grenoble et Chambéry), se développent essentiellement des cultures de rente, du type monoculture de maïs en pluriactivité, qui ont un effet d’éviction sur les autres productions et tout particulièrement sur les productions extensives en mode biologique. À cet égard, une modulation du crédit d’impôt en faveur des jeunes agriculteurs pourrait être envisagée afin de les encourager à se lancer dans le mode de production biologique.
Enfin, se pose la question de l’insertion du crédit d’impôt dans l’ensemble de la politique agricole : on s’aperçoit en effet que les dispositifs d’aides, s’excluant les uns les autres, ne constituent pas toujours une incitation suffisante, notamment dans le cas de la conversion et du maintien en agriculture biologique. Ainsi, par exemple, en zone de montagne, la PHAE (prime herbagère agro-environnementale) n’est pas cumulable avec l’aide à la conversion au bio : il faut donc choisir. Or la PHAE est plus intéressante pour les éleveurs : c’est la raison pour laquelle, en Isère, beaucoup d’élevages herbagers proche du cahier des charges bio ne franchissent pas le pas et ne demandent pas de certification. En outre, dans le cas précis du massif de la Chartreuse, les producteurs préfèrent commercialiser leur production sous la marque « Parc régional » plutôt que sous le référentiel « bio », la première étant mieux valorisée. Des conflits identiques peuvent également apparaître sur les productions bénéficiant d’une appellation d’origine, celle-ci étant favorisée au détriment du label bio : même si les deux signes peuvent se cumuler, le respect d’un cahier des charges apparaît comme suffisamment contraignant pour imposer de fait une option en faveur du signe perçu comme le plus valorisant pour la production.
C.— LES AUTRES FACTEURS DE DÉVELOPPEMENT DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE
Les déplacements effectués par vos rapporteurs ont été pour eux l’occasion d’approfondir leur connaissance du mode de production biologique, de ses logiques et de ses contraintes, et de dégager des pistes de réflexion sur les conditions qu’il serait nécessaire de réunir afin de favoriser un véritable essor de cette filière en France.
Vos rapporteurs ont tout d’abord pu vérifier que l’on observe aujourd’hui d’importants effets de substitution de la production locale par des importations, notamment intra-communautaires : une grande partie de l’augmentation récente de la consommation de produits biologiques (progression de 10 % par an depuis 1999) a ainsi bénéficié aux producteurs bio d’autres pays de l’Union européenne.
Ces derniers se révèlent en effet plus productifs car ils sont soumis à moins de contraintes que celles prévues dans le cahier des charges de l’agriculture biologique appliqué en France (22), mais également en raison de coûts de main-d’œuvre moindres 23. Il semblerait cependant que dans le cadre de la réforme des signes de qualité et à la faveur de l’intégration de l’agriculture biologique dans le domaine de compétence de l’INAO, cette tendance à la « surenchère réglementaire » soit désormais combattue, afin de parvenir à un haut niveau d’exigence à la fois en termes de conditions de production et de rentabilité économique.
À cet égard, il pourrait également être intéressant d’explorer la possibilité d’adapter ce cahier des charges en fonction des zones de production. Ainsi, nombre d’interlocuteurs, dont les exploitations sont situées soit en zone de montagne soit dans des zones comprenant peu d’agriculteurs qualifiés en agriculture biologique, ont fait part à vos rapporteurs des difficultés inhérentes à la collecte du lait bio. Il est en effet interdit à l’heure actuelle de mettre du lait certifié AB et du lait conventionnel dans des cuves séparées au sein d’un même camion. Or, économiquement, organiser un réseau de collecte dédié est également impossible.
2. La commercialisation des produits
Vos rapporteurs considèrent également que le coût des produits biologiques pour le consommateur reste encore trop important : les prix dans les magasins spécialisés sont généralement beaucoup plus élevés (jusqu’à trois fois d’après les observations des exploitants rencontrés) que ceux des produits issus de l’agriculture conventionnelle, ce qui, de l’aveu même des exploitants en mode de production biologique, ne se justifie pas. Par ailleurs, si l’on s’intéresse aux circuits de distribution des produits, on constate que la vente directe continue de représenter 18 % des parts de marché de l’agriculture biologique. Or, même si ce mode de commercialisation est plébiscité par les exploitants et les consommateurs de proximité, il ne peut constituer une voie de développement massif de l’offre de produits bio (et donc de diminution du prix des produits). Vos rapporteurs considèrent à cet égard que la profession doit s’organiser pour affronter la grande distribution et la production en circuit long (80 % des consommateurs habitent en ville).
On remarque en effet que l’insuffisante structuration de la filière entraîne un accroissement des coûts de production (problème de réseau de collecte pour le lait, difficultés à trouver des abattoirs certifiés bio pour la viande) et contribue à disperser l’offre. Il s’agit en outre d’un cercle vicieux, certaines études ayant démontré l’existence d’un lien entre masse critique et structuration et mis en évidence que si l’on représente moins de 5 % de l’offre en volume, il est impossible de se structurer.
Il existe néanmoins des exemples de réussite dans la commercialisation des produits bio, que ce soit par le biais de plateformes communes à plusieurs producteurs ou par des mises en marché communes entre produits bio et conventionnels. Les AMAP (associations pour le maintien d’une agriculture paysanne) et points de vente collectifs peuvent à cet égard constituer un embryon d’organisation. La commercialisation de plusieurs productions sous une marque commune constitue également un axe de développement intéressant dans la mesure où il permet à la fois un regroupement de l’offre et une meilleure identification de la démarche. Par exemple, la marque « Alsace Bio », créée en 2003 dans le Bas-Rhin, sert de structure de promotion de la filière et contribue à organiser le marché, en amont, en optimisant et homogénéisant les productions, et en aval, en proposant aux distributeurs une offre ramassée et cohérente. Pour ce faire, Alsace bio identifie les besoins auprès de la grande et moyenne distribution et de la distribution spécialisée afin de mettre en place des cahiers des charges de production auprès des producteurs, tout en leur proposant des solutions centralisées d’emballage et de logistique produit. Alsace bio conduit parallèlement des actions générales de promotion de la filière auprès des consommateurs (salon BiObernai – salon de l’agriculture biologique alsacienne) et prodigue des conseils à ses partenaires commerciaux (chefs de rayon de grandes et moyennes surfaces – GMS – d’un côté, producteurs de l’autre) afin de promouvoir les ventes 24.
Par ailleurs, il conviendrait que la filière travaille plus précisément à des réponses adaptées aux besoins des industriels et des collectivités en termes de coûts et d’approvisionnement (qualité égale, périodicité garantie, quantités minimales). Toutefois, ces objectifs imposent également d’améliorer les conditions de production : si l’agriculture biologique est un système souple et économe qui valorise très bien la terre, elle ne dispose pas de marges de progression importantes (risques sanitaires), reste très dépendante du terrain et ne garantit pas un rendement maximal sur toute l’année 25.
De ce point de vue, la problématique de la restauration collective illustre parfaitement à la fois les possibilités de développement offertes à l’agriculture biologique et les difficultés pour faire coïncider l’offre et la demande. Du côté de la demande, se pose inévitablement la question des mécanismes d’achat et des spécifications susceptibles d’être apportées dans le cadre des appels d’offre. En effet, si certaines spécifications peuvent porter sur un volume minimal de repas bio ou de produits bio fournis dans l’année, rien ne permet de garantir qu’il ne s’agira pas d’importations dépourvues de lien avec la production locale. À cet égard, la Fédération nationale de l’agriculture biologique demande aujourd’hui à ce que les prescripteurs puissent introduire une « préférence de proximité » dans les marchés publics, ce qui, pour l’heure, est refusé par la Commission européenne en raison des difficultés que cette proposition soulève vis-à-vis des principes généraux du droit communautaire (26. Du côté de l’offre, la difficulté à s’intégrer dans le circuit quand on est un petit producteur et la nécessité de se regrouper afin de présenter des offres intéressantes en termes de volume reste le défi majeur. Alors que les initiatives émanant des collectivités locales (mairie, conseils généraux, conseils régionaux) ou directement des établissements scolaires visant à introduire le bio dans la restauration scolaire (maternelle, primaire, secondaire) se multiplient, il conviendrait d’opérer un recensement des expérimentations en cours afin de repérer celles qui fonctionnent et essayer de les généraliser. À cet égard, l’initiative du Conseil régional d’Alsace qui vise à généraliser l’approvisionnement en bio des restaurants collectifs dont elle assume la charge uniquement sur la base de quatre produits que l’on trouve communément sur le terroir alsacien (chou, carotte, céleri et pomme) semble constituer une réponse efficace à l’impossibilité de spécifier dans les appels d’offre l’origine géographique des produits.
La problématique de la restauration scolaire en bio : l’exemple du lycée horticole de Saint-Ismier (38) et du lycée technique de Schiltigheim (67) Ÿ Dès 2000, le conseil général de l’Isère a mis en place une opération « Manger bio et autrement à la cantine », entraînant la création de comités de pilotage rassemblant les services de la DDCCRF, les gestionnaires des établissements d’enseignement, les cuisiniers, les centrales d’achat et les agriculteurs. En 2007, le lycée horticole de Saint-Ismier s’est porté candidat dans le cadre d’une action mise en œuvre par le conseil régional Rhône-Alpes pour servir, en restauration scolaire, des repas élaborés à partir de produits issus de l’agriculture biologique : soit en proposant ponctuellement des repas 100 % bio, soit en intégrant dans les menus classiques des ingrédients certifiés AB (pain, viande, yaourts). 1) le lycée adhérant par ailleurs à une centrale d’achat commune avec les établissements publics du bassin grenoblois relevant du ministère de l’éducation nationale, celui-ci s’interroge sur les modalités de mise en œuvre de cette initiative en termes de commande (en fonction du cahier des charges de l’établissement, possibilité d’introduire des spécifications sur les produits dans le cadre des appels d’offre ou possibilité de s’approvisionner directement pour l’achat de ce type de produits, sous réserve que le montant de ces achats n’implique pas d’être soumis au code des marchés publics) ; 2) du côté des producteurs bio, une technicienne de la fédération régionale de l’agriculture biologique est spécifiquement chargée d’étudier les appels d’offre dans le secteur de la restauration hors foyer afin que la profession s’organise pour pouvoir y répondre. Ÿ Le lycée technique Emile Mathis de Schiltigheim propose des formules buffets permettant de personnaliser une composante du repas (entrée, fromage ou dessert) dont certaines sont préparées à partir de produits issus de l’agriculture biologique, ainsi que trois repas complets dans l’année scolaire entièrement bio. L’introduction d’aliments issus de l’agriculture biologique à la demi-pension a été initiée en 2004, avec le soutien de la ville de Schiltigheim qui s’est notamment traduit par une subvention de 2 000 euros. Les objectifs du lycée sont : - servir une fois par semaine du pain bio ; - proposer une fois par semaine un plat bio (crudité ou viande ou légume ou fromage ou fruit ou dessert) ; - offrir une tablette de chocolat bio à l’ensemble des convives aux alentours de Pâques. Par ailleurs, le lycée souhaite également organiser dans l’année un buffet de desserts issus de produits provenant du commerce équitable et acheter régulièrement certains de ces produits (café, chocolat…). La production de ces repas ou de ces plats s’accompagne en outre d’un travail pédagogique sur l’alimentation et les différents modes de production, ainsi que sur leurs enjeux environnementaux (visites de fermes, visionnage de films, sondages auprès des convives). Enfin, le lycée participe à un groupe de travail mis en place par le Conseil régional d’Alsace afin d’étudier la possibilité d’élargir l’offre de restauration scolaire en bio dans les lycées alsaciens. Dans le cadre de ce groupe de travail et au cours de la réunion organisée avec les responsables de la commission restauration du lycée Emile Mathis, ont été identifiées plusieurs difficultés constituant un frein au développement de l’offre bio à la demi-pension : - le coût : sur l’ensemble des lycées alsaciens (70 établissements servant 35 000 repas par jour) ayant introduit du bio au menu des cantines, des surcoûts importants sont constatés notamment pour la viande, les produits laitiers et les féculents (coûts 3 à 4 fois supérieurs à ceux de produits classiques). Au lycée Emile Mathis, un surcoût d’environ 2,5 euros par repas a été constaté en moyenne pour les repas bio, équivalant à un quasi doublement du prix unitaire du repas par rapport au coût du repas mensuel moyen ; - l’incertitude de l’approvisionnement (compensée par la possibilité de s’approvisionner sur le marché allemand) ; - l’inadaptation des produits aux cuisines (ou vice-versa) : les cuisines utilisent de plus en plus de produits transformés ou finis (pommes de terre déjà épluchées et lavées), notamment pour des raisons sanitaires (épluchures) alors que le bio est généralement vendu brut ; - l’investissement en personnel (pour répondre au point précédent) ; - l’absence de cadre général : actuellement, les expérimentations sont menées individuellement par chaque lycée, sans stratégie globale (quelques produits bio tous les jours ou des repas complets de temps en temps) et sans certitude juridique sur la validité des procédures d’achat et sur la faisabilité économique d’une multiplication de ces opérations. |
S’agissant de la nécessité pour le bio de réussir à fournir une offre en qualité et quantité régulières, il faut noter que la gestion des aléas (intempéries, maladies) et des crises conjoncturelles en agriculture biologique demeure plus problématique qu’en agriculture conventionnelle. Les crises de production (comme celle du lait bio au début des années 2000) supprimant toute la plus-value du produit (qui se vend alors au prix du conventionnel) se traduisent en effet souvent par des cessations d’activités ou des reconversions (par exemple lait/viande). En élevage ou en production laitière, le manque de matières premières (27) et la hausse du cours de ces dernières apparaît plus difficile à absorber en mode de production biologique où l’offre de céréales et de semences bio est réduite et son coût élevé (28).
Dans cette perspective, vos rapporteurs jugent qu’il serait utile que le ministère de l’agriculture conduise une étude sur la faisabilité d’une assurance récolte spécifiquement adaptée au mode de production biologique et aux conditions de son développement, ou sur la possibilité d’une modulation du taux de soutien que l’État accorde aujourd’hui pour la souscription de contrats d’assurance récolte (prise en charge partielle du coût des cotisations annuelles) en faveur de l’agriculture biologique.
Dans l’attente de la mise au point éventuelle d’outils d’assurance, le maintien de dérogations, voire l’assouplissement des conditions de recours à ces dérogations dans le cahier des charges de l’agriculture biologique, apparaît indispensable pour les producteurs. Ainsi, les années caractérisées par de mauvaises récoltes de céréales, la liberté devrait être laissée à l’exploitant de remplacer ses semences bio par des semences blanches (c'est-à-dire sans traitement) ou d’augmenter la part d’ensilage dans son élevage quand le foin manque.
4. La recherche et la formation
Enfin, la recherche en agriculture biologique devrait être encouragée afin d’aboutir à la mise au point de nouvelles variétés, d’outils de lutte contre les nuisibles et les mauvaises herbes (rumex, chardon) et de techniques de cultures adaptés à ce mode de production (mesures préventives, insectes, herbicides bio, produits fongicides bio).
Tout comme la recherche, la formation en agriculture biologique apparaît comme un élément déterminant du développement de la filière. En l’absence de module obligatoire de formation en technique biologique, peu de jeunes issus des filières de formation classiques en productions végétales ou animales s’orientent à la fin de leurs études vers la production en mode biologique 29. Il s’agit là pour les producteurs bio d’une grande déception, et ce d’autant plus que les jeunes ayant une sensibilité écologique ne sont généralement pas orientés vers des cursus formant au métier d’agriculteur mais vers des cursus tournés vers la protection de l’environnement. Ainsi, en Isère, l’association des producteurs en mode biologique (Adabio) s’est aperçue que 45 % des installations aidées (DJA) en agriculture biologique sont le fait de jeunes non issus d’une famille d’agriculteurs mais ayant un intérêt pour la préservation de la nature et ayant été préalablement orientés vers un BTS Protection de l’environnement et non un BTS agricole.
Plus généralement, il s’avère qu’au sein d’un cursus de formation agricole, si l’agriculture biologique peut servir de support à un enseignement, l’approfondissement des techniques spécifiques au bio reste bien souvent le fait d’enseignants sensibilisés et motivés à titre personnel. De ce point de vue, la formation initiale des enseignants présente également des lacunes sur ces questions : beaucoup d’enseignants ne sont formés qu’aux seules techniques de production classiques (apports d’engrais, traitements phytosanitaires, etc…). Enseigner les modes de production biologique requiert donc une conversion et des acquisitions nouvelles de compétences de la part des enseignants que les établissements d’enseignement ne permettent pas de développer en interne. De ce point de vue, vos rapporteurs déplorent que les lycées agricoles n’aient pas plus un rôle moteur sur la formation à la technique bio (formation et recherche) alors que les exploitations agricoles de ces lycées constituent d’excellents supports d’expérimentation et d’enseignement (30).
Enfin, au-delà de l’enseignement, la diffusion de la technique biologique en formation permanente ou dans le cadre du conseil aux agriculteurs constitue également un défi majeur et pose la question du rôle des chambres d’agriculture dans le développement de la filière.
5. Le partenariat avec les chambres d’agriculture
Au final, la question récurrente qui se pose reste celle des moyens qui doivent être consacrés au développement de l’agriculture biologique, qui ne peut reposer que sur les seules forces des associations d’agriculteurs biologiques. Même si aujourd’hui celles-ci assurent quasi seules l’appui technique aux exploitants, elles connaissent des problèmes récurrents de financement, qui limitent de fait leurs ambitions (31).
La formation de partenariats avec les chambres d’agriculture constitue donc un enjeu important, ces dernières disposant non seulement d’une source de financement stable mais aussi d’un réseau et d’un savoir-faire indispensables.
En Isère, un premier partenariat ADABIO – chambre d’agriculture visant à créer un « réseau bio » (conseils techniques et organisation de l’aval de la filière) ne s’est pas soldé par le succès attendu en raison notamment du manque de moyens consacré à la réalisation de ce projet. D’une manière générale, ces projets de partenariat sont diversement appréciés et mis en œuvre selon les départements : demeurent en effet parfois une certaine méfiance réciproque entre agriculteurs bio et conventionnels, ainsi que des réticences de part et d’autre à envisager qu’un même technicien puisse délivrer les deux enseignements. Toutefois, on peut penser, comme le directeur départemental de l’agriculture et de la forêt de l’Isère, qu’afin de favoriser toutes les démarches d’entreprises, les techniciens des chambres finissent tous par faire du conseil dans toutes les « multidisciplinaires » (en agriculture biologique, raisonnée, en lutte intégrée, ou en lutte chimique). À cet égard, il faut noter que certaines chambres d’agriculture, comme celle du Bas-Rhin, se sont déjà engagées dans le développement de l’offre de conseil en bio afin que leurs techniciens puissent désormais dispenser leurs conseils à la fois dans le cadre de méthodes traditionnelles de culture et dans le cadre de méthodes bio. La multiplication de ces initiatives constitue en tout cas en elle-même un signal de la volonté de mobilisation et d’implication de l’ensemble de la profession agricole en faveur du développement de cette filière.
Les actions de la Chambre d’Agriculture du Bas-Rhin en faveur de l’agriculture biologique Ø les objectifs : - sensibiliser les agriculteurs aux perspectives offertes par l’agriculture biologique ; - favoriser et accompagner les projets ; - assurer la recherche de références, la veille technologique et l’encadrement technico-économique des producteurs en liaisons avec l’Organisation professionnelle de l’agriculture biologique en Alsace (OPABA). Ø les moyens actuels : - l’encadrement : conseils aux producteurs en termes agronomiques et système de culture (rotations, travail du sol, engrais verts, matières organiques, vie biologique du sol, protection des cultures). Ces conseils concernent prioritairement les producteurs bio mais trouvent également des applications en agriculture conventionnelle ; - la recherche de références : expérimentations en grandes cultures et cultures légumières, participation aux réseaux d’échange transfrontaliers ; - l’animation : participation aux activités de l’OPABA et à la cellule de coordination de l’Assemblée permanente des chambres d’agriculture, guichet d’information sur les techniques de l’agriculture biologique et la réglementation, journées d’information en lycée et collège sur l’agriculture biologique. Ø les actions futures : - renforcer la veille technologique et la recherche de références (intégration des commissions filières mises en place par l’OPABA afin de s’approprier les priorités professionnelles, mobilisation de l’ensemble des conseillers, spécialistes ou généralistes, pour répondre aux besoins des différentes filières, poursuite du travail sur les thématiques transversales : volume de production, qualité des produits, préservation de l’environnement) ; - favoriser l’émergence de projets de développement (mobilisation des compétences d’économistes pour assister les agriculteurs dans leur démarche) ; - consolider l’assistance technique aux producteurs avec une régionalisation des conseils en viticulture, en élevage, en fruits et en légumes ; - développer la promotion/communication/vulgarisation et notamment la diffusion de documents techniques ou de dossiers à vocation professionnelle, les publications dans la presse agricole et les revues professionnelles, la présence de producteurs dans les manifestations et salons grand public ainsi que les interventions dans les lycées agricoles. |
Lors de sa réunion du 23 janvier 2008, la Commission a procédé à l’examen du rapport de MM. Antoine Herth et Jean Gaubert sur l’application de la loi d’orientation agricole.
Le Président Patrick Ollier a souligné le caractère novateur de l’action menée par la commission des affaires économiques pour contrôler l’application des lois. Ce travail d’investigation doit permettre une nouvelle respiration démocratique. Il faut, à l’avenir, que l’on identifie le député comme celui qui constate les succès et les limites de l’action gouvernementale. Il a remercié M. Serge Poignant, vice-président de la commission d’avoir coordonné ces travaux de contrôle, et les rapporteurs de la majorité et de l’opposition pour la qualité de leurs travaux, menés en tandem.
M. Serge Poignant a remercié le Président d’avoir engagé ce vaste chantier de contrôle de l’application des lois. Cette démarche est novatrice en effet par son ampleur : sept textes importants ; par l’association de la majorité et de l’opposition garantissant une absence de complaisance dans le travail de contrôle ainsi accompli et par le nombre de déplacements sur le terrain permettant d’aller au plus près de la réalité. Le contrôle de l’application des lois est certes prévu par le Règlement de l’Assemblée nationale, mais il n’avait jamais été appliqué avec une telle ampleur. Il est pourtant évident qu’il s’agit d’une priorité : quel serait l’intérêt de voter des lois dont le Parlement se désintéresserait de l’application, voire de leur non application pure et simple, faute de textes d’application notamment ?
L’accueil a été très favorable sur le terrain, qu’il s’agisse des fonctionnaires, des entreprises ou des associations, satisfaits de voir que le Législateur se préoccupait de l’application des dispositions votées par lui. De véritables échanges ont pu avoir lieu. Les déplacements sur le terrain ont été assez nombreux et variés. La mission de contrôle de l’application de la loi d’orientation agricole s’est ainsi rendue dans les côtes d’Armor, dans l’Isère et dans le Bas-Rhin. À ces déplacements sur le terrain se sont ajoutées des auditions à Paris. De même, la mission sur la loi sur l’eau s’est déplacée auprès de l’agence de l’eau Seine Normandie et Rhin Meuse. La mission sur la loi de programmation fixant les orientations de la politique énergétique s’est rendue à Nantes et à Chambéry.
Naturellement des différences dans le traitement des lois étaient inévitables en fonction des sujets ; ainsi la loi sur l’économie numérique ne nécessite pas le même type de déplacements que la loi d’orientation agricole. Pour autant, les objectifs du contrôle sont les mêmes, quel que soit le texte visé.
Le premier objectif a été naturellement de vérifier que l’ensemble des textes d’application avait été pris ; dans le cas de la loi de programme fixant les orientations de la politique énergétique, trente mois après la publication de la loi, un tiers des textes d’application n’avait pas encore été pris et, plus inquiétant, le rythme semble désormais se ralentir. Sur la loi du 21 juin 2004 pour la confiance dans l’économie numérique, on peut relever que presque quatre ans après, quatre décrets d’application restent encore à prendre !
Les rapporteurs ont ensuite contrôlé si les textes pris étaient bien conformes à la volonté du Législateur. M. André Flajolet a constaté que la rédaction de plusieurs textes d’application devait être revue ou corrigée car non-conforme à la volonté du Législateur. Est-ce un hasard si l’un des textes visés concerne un dispositif créant un crédit d’impôt pour la récupération des eaux pluviales qui avait été adopté contre l’avis du gouvernement ?
MM. Antoine Herth et Jean Gaubert ont relevé un cas particulier, celui de l’inapplicabilité de la loi : trois décrets d’application de la loi d’orientation agricole ne devraient ainsi pas être pris pour cause d’incompatibilité avec le droit communautaire : il s’agit en particulier de l’interdiction des sacs à usage unique en plastique non biodégradable.
Une autre étape du contrôle a consisté à vérifier son application par l’administration. En règle générale on ne relève pas de mauvaise application volontaire. Pour autant la situation est loin d’être idyllique.
La loi sur l’eau est généralement mal connue faute de circulaires d’application et les rapporteurs suggèrent de présenter à l’issue du vote de la loi un guide qui en résumerait les principales dispositions. De manière générale, le problème des textes d’application est loin de se résumer à la prise des décrets.
Au-delà d’une nécessaire pédagogie de la loi, les réglementations financières et fiscales demeurent souvent obscures pour les non initiés. Les raisons en sont multiples : interprétations variables d’un département à un autre, pléthore des dispositifs applicables, difficultés d’interprétation aggravées par le caractère fluctuant des normes. Sur le crédit d’impôt en faveur des économies d’énergie et du développement durable, trois instructions fiscales sont parues en moins de trois ans.
Cette multiplication des textes complique grandement leur appréhension dans un domaine déjà difficilement intelligible tant les spécificités technologiques apparaissent nombreuses, récentes et peu communes.
Il en résulte un imbroglio manifeste où les techniciens ne comprennent guère les prescriptions fiscales et où les fiscalistes peinent à appréhender les données techniques. Le crédit d’impôt sur le revenu en faveur des économies d’énergie fait l’objet de trop nombreuses procédures contentieuses générées par les services fiscaux.
L’étape suivante consiste à évaluer de manière plus globale l’application du dispositif législatif. L’application des dispositifs législatifs est entravée par un déficit de formation des professionnels de la filière énergétique, notamment des installateurs et les diagnostiqueurs.
Ces contrôles ont également été l’occasion de faire le point sur la situation globale d’une filière. La mission sur la loi d’orientation agricole a fait un point sur les conditions de développement de l’agriculture biologique. À l’heure du Grenelle de l’environnement, l’importance de ce travail n’échappera à personne. Comme les rapporteurs le soulignent, la question du bio dans la restauration collective constitue un défi économique, logistique et juridique dont les pouvoirs publics devront se saisir rapidement.
De même peut-on se réjouir du travail accompli sur la loi sur la confiance dans l’économie numérique. Il est très utile que le point soit fait sur l’application du statut d’hébergeur sur Internet.
Ces rapports contiennent enfin tous des propositions diverses d’approfondissement des travaux déjà engagés ou de modifications normatives.
Quelques exemples en ce sens : sur la loi sur la confiance dans l’économie numérique, les rapporteurs souhaitent que le Parlement rouvre le dossier du « spamming » politique, c'est-à-dire de la propagande politique sur Internet.
Le rapport sur la loi sur l’eau propose que soit créée une mission d’information sur le prix de l’eau s’appuyant sur l’expertise technique d’un bureau d’études afin de clarifier définitivement la polémique bien connue sur ce sujet.
En conclusion, M. Serge Poignant a souhaité que la commission poursuive dans cette voie, essentielle pour la crédibilité des travaux parlementaires.
Le Président Patrick Ollier a estimé qu’il fallait se saisir des opportunités offertes par la réforme des institutions annoncée pour donner aux rapporteurs des pouvoirs d’enquête sur place et sur pièces, à l’image de ceux des rapporteurs spéciaux de la commission des finances. Il a approuvé l’idée de publier des guides pour l’application des lois.
M. François Brottes a rappelé le précédent du guide d’application de la loi sur la forêt, publié à son initiative en 2001. Il est certain que la formulation en termes simples des dispositions d’une loi facilite son application.
En l’absence de circulaire d’application, les fonctionnaires du Trésor refusent de mettre en œuvres les articles d’une loi, même s’ils sont d’application directe. N’y a-t-il pas là un véritable abus de pouvoir ?
L’Exécutif refuse parfois de prendre des décrets d’application au motif qu’ils ne seraient pas conformes au droit communautaire. Cette argumentation juridique doit être vérifiée de près, car il arrive que ces analyses soient contestables.
Enfin, les conclusions présentées par les rapporteurs montrent bien qu’il est parfois nécessaire que le Législateur précise certains détails dans la loi, au risque de s’avancer en terrain réglementaire, pour garantir l’application de mesures auxquelles il tient.
Le Président Patrick Ollier a rappelé que sur la question du droit de préemption des maires sur les baux commerciaux dans les centres villes, prévue par la loi de 2005 en faveur des PME, il avait reçu des courriers contradictoires de deux ministres différents, le premier lui indiquant que cette mesure était d’application directe, le second, plus tardif, qu’elle nécessitait préalablement un décret d’application, suite à l’intervention des lobbies.
M. Antoine Herth, rapporteur, a présenté les grandes lignes du rapport sur l’application de la loi n° 2006-11 du 9 janvier 2006 d’orientation agricole qu’il a élaboré conjointement avec M. Jean Gaubert, rapporteur adjoint.
M. Antoine Herth a tout d’abord indiqué que M. Jean Gaubert, rapporteur adjoint, était en mission à l’étranger.
La loi n° 2006-11 du 5 janvier 2006 d’orientation agricole (LOA) compte 105 articles : 64 d’entre eux sont réputés d’application immédiate, les 41 autres nécessitent pour leur application la publication de 8 ordonnances (sur les 10 initialement prévues) et 50 décrets (16 décrets en Conseil d’État et 34 décrets simples). 12 instructions fiscales doivent en outre venir faciliter la bonne application de certains dispositifs. Au total, la mise au point de ces textes équivaut à la réécriture d’un quart du code rural.
Deux ans après l’adoption de la LOA, la quasi-totalité des textes réglementaires nécessaires à son application ont été pris, soit 8 ordonnances (7 projets de loi de ratification déposés et 1 projet de loi adopté – loi n° 2007-1821 du 24 décembre 2007 ratifiant l’ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer) et 45 décrets.
5 décrets n’ont donc pour l’heure pas été publiés :
– le projet de décret relatif à l’interdiction des lubrifiants non biodégradables, à compter du 1er janvier 2008, dans les zones naturelles sensibles, prévu à l’article 44 de la LOA, est prêt et devrait être prochainement transmis à la Commission européenne, afin de vérifier sa compatibilité avec le droit communautaire, qui devrait en principe être reconnue ;
– en revanche, trois décrets ne devraient pas être pris précisément pour cause d’incompatibilité avec le droit communautaire. Il s’agit, d’une part, du décret mettant en œuvre l’obligation posée à l’article 93 de certification de la voie mâle (insémination artificielle). Devrait s’y substituer un dispositif volontaire géré par la profession. D’autre part, les deux décrets auxquels renvoie l’article 47 de la loi relatif à l’interdiction des sacs à usage unique en plastique non biodégradable et prévoyant des taux d’incorporation croissant de matières végétales dans les sacs en matière plastique ont été jugés susceptibles de constituer une entrave aux échanges. Ce dispositif « sacs plastiques » pourrait être remplacé par l’instauration d’une fiscalité pénalisante pour les sacs non biodégradables ou faire l’objet d’une disposition générale au niveau communautaire, la directive « emballages » (directive 94/62/CE du 20 décembre 1994) devant être renégociée en 2010 ;
– enfin, un des décrets d’application de l’article 53 de la LOA relatif aux conditions d’attribution et de retrait de la reconnaissance des organisations de producteurs dans le secteur de la viticulture a été mis en attente : il est en effet apparu préférable de connaître la portée définitive de la réforme de l’OCM vitivinicole avant de le publier.
Dans le cadre de la refonte globale en cours du parcours d’installation, il faudra corriger le dispositif de transmission en faveur des jeunes agriculteurs prévu à l’article 16 de la LOA, pour en améliorer l’efficacité.
Les problèmes d’application sont récurrents pour les dispositions de la loi qui renvoient au code général des impôts. Il serait pertinent de mener une action commune avec la commission des finances sur ces dispositions fiscales.
La mission a concentré ses actions de contrôle sur le terrain sur la mise en œuvre des dispositions de la LOA relatives à l’agriculture biologique.
Les entretiens menés sur le terrain ont permis de constater que le crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique avait été accueilli favorablement par la profession et que les agriculteurs y avaient majoritairement recours. Toutefois, son impact a pu être amoindri dans certaines zones, d’une part, en raison de la concurrence d’autres aides jugées plus avantageuses sans être nécessairement liées au mode de production biologique ou dont les critères d’éligibilité excluent d’en cumuler le bénéfice avec le crédit d’impôt. À cet égard, il est impératif que les services fiscaux mettent fin à l’interprétation abusive qui a pu être faite de ces critères, obligeant les exploitants à opter dès 2007 pour le crédit d’impôt ou l’aide au maintien en agriculture biologique. L’ensemble des acteurs rencontrés se sont par ailleurs montrés favorables à la prolongation du dispositif, ainsi qu’à une élévation de son plafond.
Les rapporteurs ont effectué trois déplacements (dans les Côtes-d’Armor, en Isère et dans le Bas-Rhin) afin de rencontrer l’ensemble des acteurs, et leur permettant de mieux dialoguer entre eux. Ainsi sur l’agriculture biologique, les initiatives locales se multiplient. Par exemple, les chambres de l’agriculture contribuent au développement du bio grâce à un meilleur conseil. Il est intéressant de relever que le déplacement sur le terrain de la mission a permis à des gens qui ne se parlaient pas d’engager un dialogue.
En réponse à une question de M. Jean Dionis du Séjour, M. Antoine Herth a indiqué que la définition de la biodégradabilité, totale ou partielle, était l’une des raisons de l’hostilité de la Commission européenne à l’égard du dispositif relatif aux sacs plastiques. Les industriels produisant ces sacs souhaitent une clarification de la situation. Les sacs biodégradables constituent une niche technologique qui leur permettrait d’affronter la concurrence croissante des pays d’Extrême-Orient sur les plastiques traditionnels.
La commission a ensuite autorisé la publication du rapport.
LISTE DES PERSONNES RENCONTRÉES
Ÿ Déplacement dans les Côtes-d’Armor le 8 octobre 2007
- M. et Mme Yvon Thomas, exploitants à Plélan-le-Petit ;
- M. et Mme Denis Salmon, exploitants à Ploubalay ;
- M. et Mme Dominique Darley, exploitants à Ruca ;
- M. Olivier Allain, président de la chambre d'agriculture, MM. Yves Droumaguet et Jean-Noël Sidaner, vice-présidents, M. Jo Pennors, secrétaire adjoint, Mme Sylvie Tranchevent et M. Jean-Claude Chassebœuf, élus de la chambre d’agriculture, M. Stéphane Gouault, directeur de la chambre d'agriculture ; Mme Sylvie Conan, conseillère ;
- M. Luc Mangelinck du Centre d’Economie Rurale (CER) 35, auteur d’une étude sur l’impact micro-économique de la conversion en agriculture biologique des producteurs de lait bretons ;
- Mme Magali Selles, sous-préfète de Dinan ;
- M. Christian Schwartz, directeur départemental de l’agriculture et de la forêt (DDAF) ;
- M. Jean-Pierre Guernion, membre du bureau du Centre d’étude pour un développement agricole plus autonome (CEDAPA) et Mme Jeanne Thiebot, animatrice du CEDAPA ;
- M. Yann Yobé, producteur de lait bio et président du GAB (groupement des agriculteurs biologiques) d’Armor et M. Jean-Sébastien Piel, coordinateur du GAB d’Armor.
Ÿ Déplacement en Isère le 11 octobre 2007
- M. François Thimel, proviseur du lycée horticole et CFPPA (centre de formation professionnelle et de promotion agricoles) de Grenoble – Saint-Ismier et membres de l’équipe éducative ;
- M. Yves Gigand, maraîcher bio ;
- Mme Françoise Reiller, vice-présidente et trésorière de l’ADABIO (association pour le développement de l’agriculture biologique) Isère et M. Jean-Philippe Vincent, responsable administratif ;
- Mme Marie-Jo Chaléat, présidente de l’ADABEL (association pour le développement de l’agriculture en Belledonne) ;
- M. Gérard Seigle-Vatte, président de la Chambre d'Agriculture de l'Isère ;
- M. Jean-Pierre Lestoille, directeur départemental de l'agriculture et de la forêt ;
- Mme Eliane Giraud, conseillère régionale Rhône-Alpes déléguée à l’agriculture, présidente du Parc Naturel Régional de Chartreuse ;
- M. et Mme Drevet, exploitants à Crolles.
Ÿ Déplacement dans le Bas-Rhin les 12 et 13 novembre 2007
- M. Philippe Lutt, responsable Achats Produits Frais au groupe COOP Alsace, et M. Guy Sicard, acheteur fruits et légumes ;
- M. Maurice Meyer, exploitant et fondateur d’Alsace bio (structure de promotion et marque commerciale de la filière biologique alsacienne), M. Jean-Maurice Tran, promoteur de ventes et Mme Mélanie Taglion, chargée de mission ;
- M. André Kermarrec, proviseur du lycée polyvalent et centre de formation des apprentis Emile Mathis à Schiltigheim, intendant et membres de la communauté éducative, M. Christian Roeckel, cuisinier, Mme Aude Forget, chargée de mission au conseil régional d’Alsace (direction des lycées) ;
- M. Yves Dietrich, exploitant viticole en biodynamie à Scherwiller (membre de l’association Tyflo, groupement de vignerons alsaciens respectant un cahier des charges garantissant une production viticole respectueuse de l’environnement et agréée par l’Organisation internationale de Lutte Biologique et Intégrée contre les animaux et les plantes nuisibles) ;
- M. Bruno Cinotti, directeur départemental de l’agriculture et de la forêt délégué ;
- M. Jean-François Vierling, exploitant à Schnersheim ;
- M. Jean-Paul Bastian, Président de la chambre d’agriculture du Bas-Rhin, M. Denis Rampacher, vice-président, M. Dany Schmitt, président de l'OPABA (organisation professionnelle de l’agriculture biologique en Alsace), M. André Jacob, directeur de la chambre d’agriculture ;
- M. Guy Dietrich, directeur général adjoint en charge du pôle « Épanouissement de la personne » au Conseil général du Bas-Rhin.
Ÿ Auditions des 18, 19 et 20 décembre 2007
- M. Emmanuel Lachaize, vice-président de Jeunes Agriculteurs et Marie-Cécile Gamez, conseillère juridique ;
- M. Jean-Bernard Bayard, secrétaire général adjoint de la FNSEA ;
- M. Xavier Compain, président du MODEF ;
- M. Jean-Claude Malo, représentant de la Confédération paysanne ;
- M. François Lucas, président de la Coordination rurale ;
- M. Vincent Perrot, délégué général de la Fédération nationale de l’agriculture biologique (FNAB) ;
- Mme Marion Zalay, directrice de l’Institut national de l’origine et de la qualité (INAO) et M. Hervé Briand, directeur adjoint ;
- Mme Marie-Françoise Guilhemsans, directrice du service des affaires juridiques du secrétariat général du ministère de l’agriculture et de la pêche et M. Vincent Gitz, conseiller technique chargé du développement durable au cabinet du ministre ;
- M. Jean Verdier, président du Synabio (syndicat National des transformateurs de produits naturels et de culture biologique) et Mme Cécile Frissur, déléguée générale ;
- Mme Elisabeth Mercier, directrice de l’Agence bio.
Détail des déplacements Ÿ Le déplacement dans les Côtes d’Armor a donné lieu à la visite de quatre exploitations : - un élevage porcin certifié en agriculture raisonnée depuis juin 2006 (47 ha, 165 truies naisseur engraisseur, 2 actifs), - une exploitation produisant du lait et de la viande bovine qualifiée en agriculture biologique depuis 1997 (136 ha, 120 vaches laitières normandes, 4 actifs en GAEC), - une exploitation produisant du lait et du fromage affiliée au Centre d’étude pour une agriculture plus autonome –CEDAPA– (43 ha, 43 vaches, 3 actifs), - et une exploitation produisant du lait et du pain qualifiée en agriculture biologique depuis 1998 et affiliée au Groupement des agriculteurs biologiques des Côtes d’Armor –GAB d’Armor– (7ha, quota de 247 000 litres de lait, 2 actifs temps plein et 1 temps partiel), - ainsi qu’à un déjeuner de travail à la sous-préfecture de Dinan, avec des représentants de la Chambre d’agriculture et le directeur départemental de l’agriculture et de la forêt. Ÿ Le déplacement en Isère a été articulé autour : - d’une rencontre avec des personnels administratifs et enseignants d’un lycée public d’enseignement et de formation professionnelle agricoles (exploitation horticole en conversion bio sur le site), des exploitants bio et des membres d’une association locale de défense de l’agriculture biologique (Adabio), et d’une visite d’un marché de producteurs en mode biologique, - d’un déjeuner de travail avec le président de la chambre d’agriculture, le directeur départemental de l’agriculture et de la forêt et des représentants d’associations de défense de l’agriculture (Adabio, Adabel), - de la visite d’une exploitation qualifiée en agriculture biologique depuis 1989 et affiliée à l’Adabio (GAEC de 8 associés, 117 ha, 46 vaches laitières, 30 porcs – commercialisation du lait et produits issus du lait, viande de porc, 500m³ bois-énergie), - de la visite d’une exploitation respectant une charte de qualité garantie par une marque, « Terres d’ici », appartenant à l’Association pour le développement de l’agriculture dans l’Y Grenoblois (association créée par les collectivités intercommunales et les organismes consulaires agricoles afin de mettre en œuvre la politique agricole et forestière sur le territoire de l’Y grenoblois – territoire situé dans les vallées de l’Isère et du Drac et entouré des massifs de Chartreuse, Belledonne et du Vercors). Ÿ Le déplacement dans le Bas-Rhin a permis de rencontrer : - les responsables de l’Union des coopérateurs d’Alsace, qui commercialise des produits bio, et les représentants d’Alsace bio, marque régionale et plateforme de promotion des filières bio alsaciennes regroupant des producteurs bio locaux ; - les responsables de la restauration scolaire du lycée Emile Mathis de Schiltigheim, qui propose plusieurs repas bio dans l’année aux élèves, ainsi que la personne chargée de mission sur le bio au Conseil régional d’Alsace ; - un viticulteur en biodynamie (18 ha) ; - un producteur d’oignon/ail/échalote et maraîcher dont l’exploitation est qualifiée en agriculture raisonnée depuis le 11/08/2005 et commercialisant sous marque déposée « Arômes d’Alsace » (70 ha) ; - les responsables de la chambre d’agriculture du Bas-Rhin et les président et directeur de l’OPABA (Organisation professionnelle de l’agriculture biologique en Alsace) ; - le directeur général adjoint responsable du Pôle épanouissement de la personne du Conseil général du Bas-Rhin, en charge des collèges et de l’expérimentation lancée par le CG 67 sur le bio dans la restauration scolaire. |
LES CHIFFRES DE L’AGRICULTURE BIOLOGIQUE (32)
Dans le monde, • de 1999 à 2004, la superficie mondiale cultivée en mode biologique a triplé ; • fin 2005, l’agriculture biologique était pratiquée dans 123 pays, sur un total de 30,6 millions d’hectares (environ 634 000 exploitations) ; • la part de l’agriculture biologique dans la SAU varie fortement d’un pays à l’autre : elle dépasse 2 % dans 29 pays mais ne dépasse les 10 % que dans trois petits pays : le Liechtenstein (avec 28 %), l’Autriche (14 %) et la Suisse (11 %). • le marché mondial des produits biologiques était estimé par l’IFOAM en 2005 à 25,5 milliards de dollars, en hausse de 43 % par rapport à 2002. 96 % des produits biologiques sont consommées en Europe (51 %) et en Amérique du Nord (45 %). |
En Europe, • en 2005, 3,9 % de la SAU étaient consacrés à l’agriculture biologique soit 6,3 millions ha, équivalant à plus de 160 000 exploitations. • 2/3 des surfaces cultivées en mode biologique étaient situées dans six Etats membres de l’Union européenne : l’Italie (17 % de la SAU biologique européenne), l’Espagne (13 %), l’Allemagne (12 %), le Royaume-Uni (10 %), l’Autriche (6 %) et la France (5 %). • l’Autriche est le 1er pays producteur, devant l’Italie, et le 1er marché pour les produits issus de l’agriculture biologique est l’Allemagne (30 % du marché total). |
En France, • on dénombrait, en 2006, 11 640 exploitations qualifiées en agriculture biologique, pour une superficie d’environ 552 800 ha, soit 2 % de la SAU. Une augmentation de 2,5 % par an du nombre d’exploitations qualifiées est constatée depuis le début des années 2000. L’augmentation de la consommation de produits issus de l’agriculture biologique est estimée à 10 % par an depuis 2000. La part des surfaces certifiées en mode biologique est la plus élevée dans la région Provence-Alpes-Côte-d’Azur (6,3 %), suivie par la région Languedoc-Roussillon (4,3 %), la Franche-Comté (3,5 %), Rhône-Alpes et Alsace (3,3 %). • en Bretagne, 935 exploitations étaient certifiées en 2006 pour une surface de plus de 34 000 ha, soit 2 % de la SAU (1,7 % pour les Côtes-d’Armor). La Bretagne est la 1ère région française pour la production d’œufs bio (71 % de la production nationale, dont 36 % pour les Côtes-d’Armor), la 2ème pour la production de légumes et porcs bio et la 3ème pour le lait. • la région Rhône-Alpes compte le plus grand nombre d’exploitations certifiées en agriculture biologique (plus de 1300 en 2006) pour une surface cultivée de 48 800 ha. La Drôme est le 1er département bio avec près de 23 000 ha cultivées et en conversion en 2006, soit 10 % de la SAU (2,7 % en Isère). • en Alsace, les surfaces en mode de production biologique ont progressé de 32 % entre 2001 et 2006. On y dénombre aujourd’hui 266 exploitations certifiées, occupant plus de 11 000 ha soit 3,3 % de la SAU (3,6 % dans le Bas-Rhin). La viticulture est la première production bio (33 % des exploitations) suivie par le lait (25 %) et la viande bovine (11 %). |
TABLEAU DE SUIVI DE LA PARUTION
DES TEXTES D’APPLICATION DE LA LOA
TABLEAU DE SUIVI DE LA PARUTION
DES TEXTES D’APPLICATION DE LA LOA
À jour au 22/01/2008
LEXIQUE DES PRINCIPAUX SIGLES ET ABRÉVIATIONS
CE Conseil d’État
MAP : Ministère de l’agriculture et de la pêche
DAFL Direction des affaires financières et de la logistique
DGAL Direction générale de l’alimentation
DGER Direction générale de l’enseignement et de la recherche
DGFAR Direction générale de la forêt et des affaires rurales
DGPEI Direction générale des politiques économique, européenne et internationale
DPMA Direction générale des pêches maritimes
MLCOM Mission de liaison et de coordination pour l’Outre-mer
SAJ Service des affaires juridiques
MEDD Ministère de l’écologie et du développement durable
puis
MEDAD Ministère de l’écologie, du développement et de l’aménagement durable
MECSL Ministère de l’emploi, de la cohésion sociale et du logement
MINEFI : Ministère de l’économie, des finances et de l’industrie
DGCCRF Direction générale de la consommation, de la concurrence et de la répression des fraudes
DLF Direction de la législation fiscale
MJ Ministère de la justice
MOM Ministère de l’outre-mer
MPMECAPL Ministère des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et des professions libérales
MSS Ministère de la santé et des solidarités
1 () Rapport n° 2942 sur la mise en application de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux déposé le 8 mars 2006 par M. Yves Coussain.
2 () Voir liste des auditions en annexe I.
3 () Le fonds agricole a ainsi fait l’objet d’un décret en date du 1er août 2006, le bail cessible d’un décret publié au JO du 30 mars 2006, le crédit d’impôt remplacement d’un autre publié au JO du 07 juillet 2006 alors que le décret relatif au crédit d’impôt en faveur de l’agriculture biologique était paru la veille
4 () Les trois autres décrets manquants ne devraient en effet pas voir le jour en raison de l’incompatibilité des dispositions afférentes de la loi au droit communautaire.
5 () Voir liste en annexe I.
6 () Décret n° 2007-944 du 15/05/2007 relatif à l’organisation économique dans le secteur du tabac brut.
7 () Il s’agit des ordonnances relatives au statut du fermage (article 8), à la coopération agricole (article 59), à la sécurité sanitaire (article 71) et aux chambres d’agriculture(article 92).
8 () Il s’agit des deux ordonnances relatives à la protection sociale agricole (article 12), de l’ordonnance relative à la politique de valorisation (article 73) et de l’ordonnance réformant la loi sur l’élevage (article 93).
9 () Voir le rapport n° 2942 de M. Yves Coussain cité supra.
10 () À titre d’exemple, on notera que le décret relatif au contrôle des structures (article 14), après avoir été transmis au Conseil d’État le 21 juin 2006, a finalement été publié au Journal Officiel du 15 mai 2007. Dans l’attente, le MAP a pris l’initiative de publier une circulaire commentant les évolutions apportées par la loi, afin notamment de garantir une application uniforme de ces nouvelles dispositions sur le territoire (circulaire du ministère de l’agriculture et de la pêche n° DGFAR/SDEA/C2006-5039 du 8 août 2006, Bulletin officiel du ministère du 11 août 2006).
11 () Rapport n° 3365 enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2006.
12 () Exception faite du décret d’application de l’article 100 (encouragement de l’activité agricole en Guyane) et des cinq décrets qui à ce jour ne sont pas parus (voir infra).
13 () Ces décrets ont finalement été publiés pour l’un en janvier 2007 et pour l’autre en avril 2007.
14 () Pour plus de précisions sur les dates et références de publication des textes cités, se reporter au tableau de l’annexe III.
15 () Loi n° 2007-1821 du 24 décembre 2007 ratifiant l’ordonnance n° 2006-1547 du 7 décembre 2006 relative à la valorisation des produits agricoles, forestiers ou alimentaires et des produits de la mer.
16 () Un rapide recensement des déclarations auprès des CFE des chambres d’agriculture montre qu’en moyenne, ce sont au plus une dizaine de fonds qui ont été constitués par département, et que ces fonds concernent généralement des activités équestres.
17 () Article 38 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.
18 () Le coût du crédit d’impôt-remplacement est estimé à 50 millions d’euros en année pleine.
19 () Le coût du crédit d’impôt-remplacement est estimé à 50 millions d’euros en année pleine.
20 () Cet amendement, adopté, est devenu l’article 56 de la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007.
21 (1) La Bretagne a ouvert ce dispositif sur les zones de captage d’eau potable, avec une participation du conseil régional et des conseils généraux. En Poitou-Charentes, les dossiers seront uniquement financés par le conseil régional. Une centaine de demandes ont été recensées, essentiellement en Bretagne (3 demandes en Poitou-Charentes), pour un montant total d’environ 3 millions d’euros.
22 () Le cahier des charges national de l’agriculture biologique apparaît beaucoup plus strict que le cahier des charges « plancher » établi au niveau communautaire dans certaines productions notamment (œufs, porc, légumes), moins dans d’autres, comme le lait. Cette situation devrait néanmoins évoluer avec la mise en œuvre du nouveau règlement communautaire sur l’agriculture biologique (règlement (CE) n° 834/2007 du Conseil du 28 juin 2007 relatif à la production biologique et à l'étiquetage des produits biologiques et abrogeant le règlement (CEE) n° 2092/91).
23 (2) C’est notamment le cas en Allemagne où des entreprise de service proposent de la main d’œuvre des pays de l’est de l’Europe payée au tarif du pays d’origine.
24 (1) Pour la GMS, conseils d’implantation dans les linéaires, propositions de supports de communication adaptés, animations d’opérations événementielles, mais également conseils sur les prix de vente en magasin ; pour les producteurs, remontée des informations sur les ventes, les prix des produits concurrents, les attentes en termes de développement de la gamme des produits commercialisés
25 (2) L’exemple le plus parlant étant celui de la production de lait en hiver en système herbager où l’on observe nécessairement une diminution de la quantité et de la qualité du produit.
26 () Pour plus de détails sur ce point, se référer au compte-rendu de la communication de M. Christian Jacob, président de la Délégation à l’aménagement et au développement durable du territoire sur les marchés publics et le développement durable, lors de la réunion de la Commission des affaires économiques, de l’environnement et du territoire du 4 décembre 2007.
27 () L’année 2007 par exemple a été marquée par la diminution de moitié dans certaines régions des rendements habituels des productions céréalières en raison de mauvaises conditions climatiques (excès d’eau).
28 () Faible offre de semences certifiées, commande impérative six mois à l’avance, prix trois fois plus élevé.
29 (1) D’après la direction générale de l’enseignement et de la recherche du ministère de l’agriculture, les baccalauréat professionnel « Conduite et gestion de l’exploitation agricole » et brevet professionnel option « Responsable d’exploitation agricole » viennent d’être rénovés afin de prendre en compte à partir de la rentrée 2008 l’agriculture biologique. Une licence professionnelle « Agriculture biologique : conseil en développement » devrait également ouvrir à la rentrée 2008 avec un effectif de 80 étudiants.
30 () A l’heure actuelle, une trentaine d’exploitations agricoles de lycées agricoles publics ont tout ou partie de leurs terres converties en agriculture biologique, soit 15 % des exploitations.
31 () Ces associations ne disposent pas toujours de capacités de financement pérennes, leurs ressources dépendant essentiellement du versement de subventions dont les critères d’éligibilité et les enveloppes évoluent régulièrement (État, régions, cofinancements communautaires).
32 () Sources : « L’agriculture biologique françaises, chiffres 2006 » (Agence bio) et données transmises par les chambres consulaires.
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