N° 1780 - Rapport d'information de MM. Didier Migaud et Gilles Carrez déposé en application de l'article 145 du règlement, par la commission des finances, de l'économie générale et du Plan relatif à la performance dans le budget de l'Etat - XIIIe législature

N° 1780

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 24 juin 2009.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN

relatif à la performance dans le budget de l’État

ET PRÉSENTÉ

par MM. Didier Migaud et Gilles Carrez

Députés

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SOMMAIRE

Pages

Avant-propos 7

MM. DIDIER MIGAUD, PRÉSIDENT, ET GILLES CARREZ, RAPPORTEUR GÉNÉRAL

PRÉSENTATION GÉNÉRALE PAR LA MISSION D’INFORMATION SUR LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (MILOLF) 11

MM. Michel Bouvard, Jean-Pierre Brard, Thierry Carcenac et Charles de Courson

Action extÉrieure de l’État 37

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS MANCEL

Administration gÉnÉrale et territoriale de l’État 43

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LE FUR

Agriculture, pÊche, forÊt et affaires rurales ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : DÉveloppement agricole et rural 53

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS FORISSIER

Anciens combattants, mÉmoire et liens avec la Nation 63

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-FRANÇOIS LAMOUR

Conseil et contrÔle de l’État 69

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE BOURGUIGNON

Culture : CrÉation ; transmission des savoirs et dÉmocratisation de la culture ; COMPTE D'AFFECTATION SPÉCIALE : CinÉma, audiovisuel et expression radiophonique locale 77

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RICHARD DELL’AGNOLA

CULTURE : Patrimoines 83

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. NICOLAS PERRUCHOT

DÉFENSE 91

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. JEAN-MICHEL FOURGOUS ET LOUIS GISCARD D'ESTAING

DÉveloppement et rÉgulation économiques : DÉveloppement des entreprises et rÉgulation Économique 105

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CHARTIER

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : Tourisme 119

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PASCAL TERRASSE

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES : COMMERCE EXTERIEUR 125

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. OLIVIER DASSAULT

Pages

Direction de l’action du Gouvernement ; Publications officielles et information administrative 129

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE BRARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : protection de l’environnement et prÉvention des risques ; conduite et pilotage des politiques de l’Écologie, du dÉveloppement et de l’amÉnagement durable 135

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JACQUES PÉLISSARD

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Énergie 143

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CACHEUX

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports aÉriens et mÉtÉorologie ; ContrÔle et exploitation aÉriens 147

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CHARLES DE COURSON

Écologie, dÉveloppement et AMÉNAGEMENT durableS : Transports routieurs, ferroviaires, fluviaux et maritimes 157

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HERVÉ MARITON

Engagements financiers de l’État 163

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. DOMINIQUE BAERT

Enseignement scolaire 169

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES CENSI

GESTION des finances publiques et des ressources humaines : GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET DU SECTEUR PUBLIC Local ; FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES 175

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. THIERRY CARCENAC

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES et des ressources humaines : StratÉgie des finances publiques et modernisation de l’ÉTAT ;
CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES 187

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE-ALAIN MUET

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES ET DES RESSOURCES HUMAINES : Fonction publique 199

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES TRON

immigration, ASILE ET INTÉGRATION 203

RAPPORTEUR SPÉCIAL : MME BÉATRICE PAVY

Justice 213

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. RENÉ COUANAU

MÉdias ; COMPTE SPÉCIAL Avances À l’audiovisuel public 221

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PATRICE MARTIN-LALANDE

Pages

Outre-mer 231

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JÉRÔME CAHUZAC

PILOTAGE DE L’ÉCONOMIE FRANCAISE 241

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PIERRE MOREL–À–L’HUISSIER

Politique des territoires 249

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-CLAUDE FLORY

Recherche et enseignement supérieur : politiques de la Recherche 257

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-PIERRE GORGES

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR : Recherche dans les domaines du dÉveloppement durable 267

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. ALAIN CLAEYS

RÉgimes sociaux et de retraite ; compte d’affectation spÉciale : Pensions 279

RAPPORTEURS SPÉCIAUX : MM. PATRICK LEMASLE ET MICHEL VERGNIER

Relations avec les collectivitÉs territoriales ; compte spÉcial : Avances aux collectivitÉs territoriales 291

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MARC LAFFINEUR

SantÉ 305

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GÉRARD BAPT

SÉcuritÉ 313

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. MICHEL DIEFENBACHER

SÉcuritÉ civile 317

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GEORGES GINESTA

SÉcuritÉ sanitaire 325

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. PHILIPPE VIGIER

SolidaritÉ, INSERTION ET ÉGALITÉ DES CHANCES 335

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. JEAN-MARIE BINETRUY

Sport, jeunesse et vie associative 341

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. HENRI NAYROU

Travail et emploi : Accompagnement des mutations Économiques, SOCIALES ET DÉMOGRAPHIQUES 349

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. GAËTAN GORCE

TRAVAIL ET EMPLOI : Politiques du travail et de l’emploi 359

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRÉDÉRIC LEFEBVRE

Pages

Ville et logement : Ville 369

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. FRANÇOIS GOULARD

COMPTES SPÉCIAux : GESTION DU PATRIMOINE IMMOBILIER DE L’ÉTAT ; PRÊTS ET AVANCES À DES PARTICULIERS OU À DES ORGANISMES PRIVÉS 373

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. YVES DENIAUD

COMPTE spÉciaux : PARTICIPATIONS FINANCIÈRES DE L'ÉTAT ; AVANCES À DIVERS SERVICES DE L’ÉTAT ou ORGANISMES GÉRANT DES SERVICES PUBLICS 379

RAPPORTEUR SPÉCIAL : M. CAMILLE DE ROCCA-SERRA

examen en commission 387

AVANT-PROPOS

Par MM. Didier MIGAUD, Président,
et Gilles CARREZ, Rapporteur général

Le 1^er janvier 2006, la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001, la « LOLF », entrait pleinement en application et avec elle le nouveau mode de gestion par la performance. Des administrations centrales aux services déconcentrés, l’ensemble de l’appareil d’État entrait dans le XXI^ème siècle.

En l’espace de quatre ans, il aura fallu non seulement remanier de fond en comble la structure du budget et de la comptabilité de l’État, mais aussi construire de nouveaux outils. Ont été définis de nouveaux acteurs, les responsables de programme, de nouvelles chaînes de décision, des cellules de contrôle de gestion et, pour chaque programme, un ensemble cohérent d’objectifs assortis d’une batterie d’indicateurs.

Dans cette grande rénovation, certains ministères partaient en avance, les uns pour pratiquer depuis quelques années des modes de gestion tenant compte des résultats et de la performance, les autres pour avoir été expérimentateurs durant la période transitoire entre 2002 et 2005. Mais partout, un intense effort de préparation et de formation a été nécessaire. Il faut savoir gré aux agents de l’État d’avoir su sauter le pas à la date prescrite, de surcroît sans disposer d’outils informatiques convenablement mis à niveau.

L’expérience des pays étrangers qui ont renouvelé en profondeur leurs modes de gestion a montré combien réussir la réforme suppose un effort de longue haleine. La bataille de la performance ne sera réellement gagnée qu’après plusieurs années, car c’est d’abord dans les esprits qu’elle a lieu.

Pour l’heure, la construction d’un projet de loi de finances est d’abord une affaire de ventilation de crédits entre des programmes et de « justification au premier euro » ; en cela, la réforme a bel et bien renouvelé le paysage. Mais le lien entre les crédits et la performance reste très ténu – lorsqu’il existe. L’organisation, durant la phase gouvernementale de préparation du projet de budget, de conférences de performance séparées des conférences de budgétisation tend à placer les questions de performance en dehors des grands enjeux du budget. De surcroît, le suivi de performance est très inégal et les leviers d’action des gestionnaires sont souvent encore mal maîtrisés.

Deux facteurs aggravants peuvent concourir à un « effet d’éviction » de la performance hors des vrais débats budgétaires. Le passage au budget triennal –au demeurant indispensable –, en posant des problèmes techniques nouveaux, a pu tendre à accaparer l’attention des directions financières et du ministère du Budget. L’étroitesse des marges de manœuvre budgétaires, même avec le plan de relance, rend les arbitrages d’autant plus difficiles, reléguant au second plan des questions de performance dont l’impact n’apparaît pas immédiatement. Pourtant, c’est l’amélioration de la performance qui permettra, à terme, de desserrer la contrainte budgétaire.

Le risque est donc réel – pour certaines missions du budget, il est en partie réalisé – que, dans le budget, la performance ne soit qu’une simple apparence construite pour communiquer plus efficacement à l’intention du Parlement et de quelques citoyens attentifs. Quant aux indicateurs, leur fonction deviendrait alors plus cosmétique qu’opérationnelle, même si les services consacrent un temps précieux à renseigner tant les indicateurs des documents budgétaires, destinés au Parlement, que les innombrables indicateurs de gestion, partie immergée de l’iceberg de la performance.

La menace est double : défaut de contrôle démocratique, découragement des administrations.

Le Parlement avait voulu la réforme. Il peut à bon droit revendiquer la paternité de la gestion par la performance ; cela lui confère des devoirs, et en premier lieu celui de la vigilance. Celle-ci a une fonction immédiate : manifester aux services de l’État le soutien des parlementaires dans leurs efforts de modernisation en profondeur de leurs modes d’action.

Les Rapporteurs spéciaux ont, comme c’est leur rôle, exercé cette vigilance au fil de leurs rapports spéciaux et de leurs contrôles en cours d’année. Mais leur action, menée par nature en ordre dispersé, manque sans doute de visibilité. De plus, sur bien des missions du budget, les insuffisances rémanentes de l’appareil de suivi de la performance compliquent le travail critique, en cantonnant le débat sur des questions de méthode. Faute de pouvoir analyser les causes de la fièvre, on s’attarde à discuter des graduations du thermomètre.

D’autre part, dans une démarche de synthèse, à la commission des Finances de l’Assemblée nationale, la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF, ou « MILOLF », composée d’un représentant de chaque groupe parlementaire, s’est penchée sur les questions de performance au fil de ses auditions et de ses déplacements en régions.

Après trois ans complets de gestion par la performance, il nous a semblé que le moment était venu pour la commission des Finances de dresser collectivement un premier bilan. Non que le dispositif puisse être considéré comme parvenu à maturité, mais son premier rodage est achevé, après en particulier l’élagage progressif d’indicateurs superflus ou difficiles à faire vivre. La période est d’autant plus favorable pour débattre de performance, que pluriannualité oblige, les grands principes de répartition des crédits par missions et programmes pour 2010 ont été arrêtés dans la loi d’orientation triennale des finances publiques, libérant un espace de discussion sur la qualité de la dépense.

En janvier dernier, les Rapporteurs spéciaux ont donc été invités à rencontrer les différents responsables de programme qui sont leurs interlocuteurs habituels. L’objet de ces rencontres, libérées pour une fois des calendriers usuels - projet de loi de finances de l’année, projet de loi de règlement – était de débattre des grands enjeux de la performance dans une perspective de moyen terme. Deux grandes questions étaient soumises à réflexion : la performance a-t-elle été au rendez-vous depuis 2006 et sinon pourquoi ? Le Parlement a-t-il, pour en juger, disposé des instruments nécessaires et sinon comment les améliorer ?

Ces rencontres, afin de s’engager sur des bases documentées et « balisées », ont été préparées par l’envoi aux responsables de programmes de questionnaires destinés à identifier les principaux points de désaccord a priori et des éléments de diagnostic partagés. Le fruit de ces échanges – que les Rapporteurs spéciaux, à notre connaissance, se sont accordés à trouver très fructueux – figure dans les observations ci-après. Tout en mettant en relief les particularités de chaque mission à l’égard de la performance, elles font ressortir des constantes et des problèmes généraux.

Parce qu’une synthèse était indispensable, nous avons demandé à la mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF de faire ressortir les points saillants des contributions des Rapporteurs spéciaux, à la lumière de ses propres travaux, au contact tant des administrations centrales que des services déconcentrés.

Le présent rapport est donc véritablement une contribution collective de la commission des Finances aux réflexions sur la performance, en ouverture du débat d’orientation sur les finances publiques. Il montre que la modernisation de l’État est en route. Il réaffirme que la meilleure façon de lui faire produire ses effets bénéfiques est de maintenir avec constance le cap de la réforme de 2001. Responsabilité des gestionnaires, contrôle a posteriori sur la qualité de la performance, priorité donnée à l’efficience de la dépense, « chaînage vertueux » entre l’analyse critique de la gestion passée et l’examen du projet de budget pour l’année future : tous ces principes doivent recevoir leur pleine application. Notre Commission compte y prendre toute sa part, pour un État efficace et exemplaire.

PRÉSENTATION GÉNÉRALE PAR LA MISSION D’INFORMATION
SUR LA MISE EN œUVRE DE LA LOI ORGANIQUE
RELATIVE AUX LOIS DE FINANCES (MILOLF)

MM. Michel BOUVARD, Jean-Pierre BRARD,
Thierry CARCENAC et Charles de COURSON

I.– TROIS ANS DE PERFORMANCE : LA MESURE DU CHEMIN PARCOURU 13

II.– UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE DEMEURANT LARGEMENT PERFECTIBLE 14

A.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE DEPUIS 2006 : ENTRE ADAPTATION ET INSTABILILITÉ 14

B.– LES VOIES D’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE 17

III.– UNE CULTURE DE LA PERFORMANCE ENCORE TROP PEU GÉNÉRALISÉE 20

A.– ROMPRE L’ISOLEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 20

1.– L’articulation entre performance et processus budgétaire 21

2.– La prise en compte de la performance dans la gestion des ressources humaines 23

a) Le lien entre rémunération et performance 23

b) La nécessaire adaptation de la gestion des ressources humaines 27

B.– MOBILISER L’ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA PERFORMANCE 28

1.– Le rôle clé des responsables de programme 28

2.– La mise en œuvre opérationnelle 30

3.– Le pilotage des opérateurs 31

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION SUR LE THÈME DE LA PERFORMANCE 34

ANNEXE 2 : CALENDRIER D’APPLICATION DE LA PRIME DE FONCTIONS ET DE RÉSULTATS 35

ANNEXE 3 : COMPÉTENCES MANAGÉRIALES DES CHEFS DE SERVICES DÉCONCENTRÉS PAR MINISTÈRE 36

I.– TROIS ANS DE PERFORMANCE : LA MESURE DU CHEMIN PARCOURU

Cette présentation générale par les quatre membres de la Mission d’information sur la mise en œuvre de la LOLF (Milolf, ci-après « la Mission ») vise à :

– dégager quelques éléments de synthèse tirés des différentes contributions proposées par les rapporteurs spéciaux pour chacune des missions du budget de l’État ;

– porter plusieurs appréciations générales et transversales, issues des propres travaux de la Mission, sur le dispositif de suivi de la performance et sur le degré de diffusion de la culture de la performance auprès des différents acteurs.

On se gardera en revanche dans cette présentation générale de s’essayer à formuler une appréciation d’ensemble sur la qualité des résultats des politiques publiques, laquelle se prête difficilement à une synthèse : il convient donc, sur ce sujet, de se reporter aux analyses des différents rapporteurs spéciaux, seuls à même de brosser le tableau de la situation dans sa diversité.

À titre liminaire, afin de mesurer le chemin parcouru depuis les débuts de la mise en œuvre de la LOLF, la Mission juge utile de signaler deux enseignements encourageants, tirés des contributions des rapporteurs spéciaux présentées ci-après.

D’une part, contrairement à une idée répandue, le dispositif de mesure de la performance n’est pas, en soi, générateur de charges supplémentaires jugées excessives par les responsables de programme et par les administrations centrales ⁽1). Au contraire, la plupart des estimations du « coût de la performance » (en termes financiers et humains), que représentent le renseignement des indicateurs et la confection des documents budgétaires, concluent à son caractère négligeable – lorsqu’il peut seulement être chiffré.

D’autre part, on relèvera que nombreux sont les rapporteurs spéciaux qui estiment que la spécificité de tel ou tel programme rend difficile, sinon impossible, la mesure de la performance (compte tenu de la nature même de telle ou telle politique, des limites d’une approche purement quantitative, de la subjectivité de certains critères retenus ou encore de la contingence des résultats). La fréquence de cette appréciation, souvent partagée par les gestionnaires entendus par la Mission, est telle que l’on peut y voir, en creux, un hommage rendu à la démarche de performance propre à la LOLF qui, à l’inverse d’autres États ayant opté pour des systèmes plus ciblés, ambitionne de couvrir l’ensemble des dépenses de l’État.

Si, en effet, on devait exclure du dispositif de mesure de la performance les politiques publiques qui, pour diverses raisons (souvent fondées), s’y « prêtent mal », le nombre et le volume des rapports annuels de performances (RAP) joints chaque année au projet de loi de règlement seraient sans doute réduits à la portion congrue et perdraient l’essentiel de leur intérêt pour la gestion et le contrôle.

Or, ainsi que le soulignent plusieurs rapporteurs spéciaux, même lorsque l’évaluation des performances est malaisée du fait de difficultés méthodologiques et de biais inhérents à tout système de mesure, le dispositif mis en place par la LOLF s’avère, malgré tout, utile : en dépit même de son caractère imparfait, sa seule existence amène les gestionnaires à s’interroger sur leurs pratiques, sur l’étendue de leurs marges de manœuvre, sur leur dépendance à l’égard d’autres acteurs, sur les leviers d’action à leur disposition pour infléchir les résultats, sur la pertinence des objectifs et des cibles qui leur sont assignés etc.

C’est sans doute dans cette réflexivité que réside l’intérêt essentiel du dispositif de performance de la LOLF, bien davantage que dans le relevé périodique d’austères indicateurs spécialisés. Le suivi de la performance apporte bien plus que des tableaux de bord : sa vertu est d’assurer une mise en lumière.

II.– UN DISPOSITIF DE SUIVI DE LA PERFORMANCE DEMEURANT LARGEMENT PERFECTIBLE

A.– L’ÉVOLUTION GLOBALE DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE DEPUIS 2006 : ENTRE ADAPTATION ET INSTABILITÉ

D’une manière générale, le nombre d’objectifs et le nombre d’indicateurs de performance ont diminué depuis 2006. Dans la loi de finances initiale pour 2009, les projets annuels de performances (PAP) des programmes du budget général comportent 497 objectifs et 1 057 indicateurs, soit environ deux indicateurs par objectif et un peu plus de huit indicateurs par programme.

Une telle décrue est commune à la plupart des États s’étant dotés d’un dispositif de mesure de la performance de la dépense publique : les premières années d’application révèlent souvent l’inadaptation de certains objectifs et les défauts de certains indicateurs. Si le premier temps de la démarche s’attache à l’exhaustivité, avec le temps de la maturité vient la capacité à sélectionner les indicateurs réellement significatifs.

ÉVOLUTION DU NOMBRE D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2006	2007	2008	2009
Objectifs	627	569	551	497
Indicateurs	1 284	1 173	1 151	1 057

Source : Direction du Budget.

Du point de vue de leur répartition par catégorie, le tableau ci-après permet de constater que la part des indicateurs d’efficacité – reflétant le point de vue du citoyen – a été réduite au profit des indicateurs de qualité de gestion et d’efficience, reflétant respectivement les points de vue de l’usager et du contribuable. Toutefois, entre le projet de loi de finances pour 2008 et le suivant, la part de ces deux dernières catégories – qualité et efficience – a stagné.

RÉPARTITION DES INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2006	2007	2008	2009
Indicateurs d’efficacité socio-économique	54 %	51 %	44 %	43 %
Indicateurs de qualité de service	18 %	22 %	24 %	23 %
Indicateurs d’efficience	28 %	27 %	33 %	34 %

Source : Direction du Budget.

La question de la stabilité dans le temps des objectifs et – surtout – des indicateurs constitue une difficulté récurrente. D’un côté, le souci de perfectionnement du dispositif de mesure de la performance incite à modifier, voire à supprimer des indicateurs inadaptés. D’un autre côté, la pérennité des indicateurs est indispensable au contrôle dans sa continuité (a fortiori dans les nombreux secteurs, tels que l’éducation ou la santé, dans lesquels l’efficacité de l’action de l’État ne saurait se mesurer à un horizon seulement annuel). En guise d’illustration de ces exigences contradictoires, on trouvera dans les contributions des rapporteurs spéciaux présentées ci-après toutes sortes de suggestions de modification des indicateurs, mais aussi de nombreux appels à la stabilisation du dispositif de suivi de la performance.

L’instabilité des objectifs et des indicateurs est parfois la simple conséquence de l’instabilité de la maquette budgétaire et des évolutions de la composition du Gouvernement. La modification de la structuration du budget de l’État en missions, programmes et actions est souvent génératrice de changements dans les objectifs et les indicateurs. C’est le cas par exemple, depuis 2006, de la mission Administration générale et territoriale de l’État, de la mission Outre-mer, du programme de Conduite et pilotage du ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (pour lequel le rapporteur spécial souligne qu’ « aucun des objectifs initiaux de 2006 n’est encore présent en 2009 »), de la mission Santé ou encore du programme Développement des entreprises et de l’emploi. La Mission considère que le caractère pluriannuel de la procédure budgétaire doit désormais commander la stabilisation des structures ⁽2).

L’instabilité du dispositif de performance peut également témoigner d’incertitudes sur la stratégie de la mission ou du programme, que l’évolution des objectifs et des indicateurs ne fait alors que refléter. Les missions Culture et Travail et emploi sont susceptibles de faire l’objet d’un tel diagnostic : la première n’a conservé dans le projet de loi de finances pour 2008 que 8 indicateurs sur les 32 qu’elle comportait en 2007 ; la seconde ne comprenait plus dans le projet de loi de finances pour 2009 que 24 indicateurs sur les 55 que comptait le PAP 2008.

Plus simplement, l’instabilité du dispositif de performance découle également des suppressions d’indicateurs jugés inadaptés. Naturellement, d’un cas à l’autre, ces suppressions sont perçues de façon contrastée par les rapporteurs spéciaux chargés des programmes concernés : certaines suppressions ne sont guère regrettées ⁽³⁾ ; d’autres suscitent inquiétudes et mécontentement ⁽⁴⁾. À l’inverse, plusieurs rapporteurs spéciaux appellent à la suppression d’indicateurs jugés trop nombreux ou trop peu pertinents (voir par exemple les programmes Météorologie, Conduite et soutien des politiques sanitaires et sociales et Charge de la dette et trésorerie de l’État).

Globalement, il convient de souligner que l’instabilité des indicateurs a décru au fil des années : comme le montre le tableau ci-après, la part des indicateurs inchangés d’une année sur l’autre a augmenté depuis 2007 pour atteindre 81 % en 2009 ⁽⁵⁾. Ce taux est toutefois insuffisant : un indicateur sur cinq est modifié d’un projet de loi de finances à l’autre, lorsqu’il n’est pas simplement supprimé.

STABILITÉ DES INDICATEURS DU BUDGET GÉNÉRAL

	2007	2008	2009
Indicateurs modifiés d’une année sur l’autre	22 %	13 %	9 %
Indicateurs nouveaux	14 %	13 %	10 %
Indicateurs conservés d’une année sur l’autre	64 %	74 %	81 %

Source : Direction du Budget.

Le dispositif de mesure de la performance devrait prochainement encore substantiellement évoluer. En vue de la préparation des PAP pour 2010 et 2011, le ministre du Budget, des comptes publics et de la fonction publique a récemment demandé à la mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP) ⁽⁶⁾ de passer en revue l’ensemble des indicateurs, afin de supprimer ceux jugés peu fiables ou dénués d’impact opérationnel sur la gestion des politiques publiques.

Si la Mission ne peut que soutenir une démarche tendant à la suppression de « mauvais » indicateurs, il importe qu’elle soit menée avec discernement, en concertation avec le Parlement et que le souci de stabilité précédemment évoqué ne soit pas négligé.

En sens inverse, lorsque certains aspects de la dépense budgétaire sont mal évalués ou ignorés, la Mission juge souhaitable la création de nouveaux indicateurs. Les deux démarches ne sont d’ailleurs pas exclusives l’une de l’autre : un nombre pléthorique d’indicateurs associés à un programme n’est pas nécessairement la garantie d’une couverture de l’ensemble des crédits du programme ⁽⁷⁾. On trouvera dans les analyses des rapporteurs spéciaux présentées ci-après de nombreux exemples de programmes insuffisamment couverts par le dispositif de mesure de la performance, pour lesquels certains aspects des politiques menées sont négligés ⁽⁽⁸⁾.

B.– LES VOIES D’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF DE PERFORMANCE

Au-delà de la question du nombre et de la stabilité des indicateurs, plusieurs pistes d’amélioration du dispositif de performance peuvent être esquissées.

Une première exigence, certes pas la plus spectaculaire mais qui conditionne la pertinence de l’ensemble de la démarche de performance, consiste à fiabiliser les indicateurs. La Mission souscrit à l’analyse du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) selon laquelle « les résultats de performance affichés dans les RAP doivent provenir d’un système de production assorti d’un processus de contrôle interne, qui permette d’en garantir la fiabilité. (…) Au moment où la mise en œuvre du budget en mode LOLF entre dans sa quatrième année, il est essentiel que la généralisation d’une démarche de fiabilisation des résultats de performance soit impulsée. Le développement du système d’information budgétaire et comptable CHORUS ne peut constituer un horizon en la matière, d’autant que les applications annexes relatives à la performance n’interviendront qu’en seconde priorité » ⁽9).

Dans les analyses présentées ci-après, plusieurs rapporteurs spéciaux signalent l’insuffisante fiabilité des indicateurs, soit parce que les systèmes d’information sont défaillants (budget annexe Contrôle et exploitation aériens), soit parce que les données sont collectées manuellement (programme Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation), soit encore parce que l’administration chargée du programme est excessivement dépendante des informations délivrées par d’autres administrations (mission Outre-mer), par des services déconcentrés (programme Accès et retour à l’emploi) ou par des opérateurs (programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires). En sens inverse, sont saluées les démarches de certification initiées au sein du ministère de l’Économie, des finances et de l’emploi – par exemple pour les activités relevant du programme Développement des entreprises et de l’emploi.

En guise de deuxième voie d’amélioration, la Mission considère que d’importants progrès restent à accomplir dans l’interprétation des indicateurs comme la présentation et la mise en perspective des résultats. Les PAP et les RAP font souvent défaut en la matière, alors même que les commentaires du responsable de programme devraient être au moins aussi importants que les résultats « bruts » enregistrés par les indicateurs.

Les analyses par mission figurant dans le présent rapport fournissent nombre d’illustrations des insuffisances des documents budgétaires dans l’explicitation du sens des indicateurs. Certains d’entre eux s’avèrent ainsi particulièrement sensibles au contexte, ce qui jette le doute sur leur pertinence et, à tout le moins, nécessiterait une appréciation plus « qualitative » du responsable de programme. C’est par exemple le cas de plusieurs indicateurs des programmes Intervention des services opérationnels (influence des conditions climatiques), Tourisme (effets de la conjoncture économique et du contexte international) ou de la mission Solidarité, insertion et égalité des chances (influence de la situation économique et sociale).

Pour d’autres indicateurs, la difficulté à interpréter les résultats s’explique par l’absence d’explication et de justification des cibles à moyen terme (voir par exemple les analyses des programmes Appels en garantie de l’État, Jeunesse et vie associative ou Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local). Aucune cible n’est même fixée pour plus de 15 % des indicateurs figurant dans les PAP 2009 ⁽¹⁰⁾.

Dans le même ordre d’idées, un dépassement systématique des prévisions annuelles ou des cibles de moyen terme fait planer le doute sur le caractère suffisamment ambitieux des objectifs de certains programmes : c’est le cas notamment des programmes Anciens combattants, mémoire et lien avec la Nation, Facilitation et sécurisation des échanges, Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local et Équipement des forces.

Favoriser les comparaisons entre indicateurs constitue une troisième voie d’amélioration du dispositif de performance.

Depuis plusieurs semaines, le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique ⁽¹¹⁾ travaille à développer des indicateurs standardisés et communs à plusieurs programmes. Seront prioritairement concernés les programmes de soutien, pour lesquels sera poursuivi l’effort de développement et d’harmonisation d’indicateurs relatifs aux fonctions support. Ainsi, dans les PAP 2010, seront systématiquement présentés trois indicateurs relatifs aux fonctions ressources humaines (indicateur rapportant les effectifs gérants aux effectifs gérés), immobilier (indicateur d’ « efficience de la gestion immobilière ») et bureautique (« ratio d’efficience bureautique » rapportant les dépenses bureautiques au nombre de postes fonctionnels équipés) ⁽¹²⁾.

Par ailleurs, une mission de l’Inspection générale des finances, en cours, s’emploie à la construction d’indicateurs-type de suivi d’autres fonctions support (par exemple un indicateur de respect des délais et des coûts pour les grands projets d’équipement) et, éventuellement, d’un indicateur synthétique de l’ensemble des fonctions support, d’ici au dépôt du projet de loi de finances pour 2011. Ces innovations apparaissent d’autant plus appréciables que, comme l’a récemment rappelé le CIAP, l’existence des programmes support « constitue une dérogation aux principes de la LOLF, qui n’a été admise qu’au nom d’une meilleure gestion des dépenses concernées » ⁽¹³⁾.

Au-delà de la performance des fonctions support, devrait également être proposée la définition d’indicateurs communs à plusieurs programmes, afin de faciliter rapprochements et comparaisons. Selon les informations recueillies par la Mission auprès de la direction du Budget, il pourrait s’agir notamment d’indicateurs relatifs aux différents dispositifs de formation des fonctionnaires, au degré d’insertion de certains publics bénéficiaires d’aides sociales ou à l’emploi, à l’effet de levier des financements publics, à la fonction « contrôle » de l’État (douanes, gendarmerie, installations classées etc.), à la recherche et à l’innovation, ainsi qu’aux délais de publication des textes d’application des lois.

Même s’il conviendra de demeurer vigilant dans le rapprochement des résultats de programmes poursuivant des finalités différentes, ces indicateurs inciteront aux comparaisons : on pourra d’ailleurs percevoir dans les pages qui suivent une attente importante de nombreux rapporteurs spéciaux en la matière. Dans cette même perspective, la Mission suggère que certains indicateurs soient mis en harmonie avec les outils statistiques élaborés au plan international, afin de permettre les comparaisons avec les politiques publiques menées par nos partenaires européens.

Enfin, une quatrième voie d’amélioration du dispositif de performance passe par une plus grande appropriation des objectifs et des indicateurs par les différents acteurs de la LOLF ⁽¹⁴⁾. À quoi bon en effet affiner les objectifs et parfaire les indicateurs si ceux-ci suscitent l’indifférence générale ?

Tentant de répondre à cette préoccupation, la circulaire budgétaire du 23 avril 2009 précitée invite les différents ministères à mettre en avant, en les érigeant au niveau de la mission, des « indicateurs emblématiques de l’action de l’État » – choisis parmi les indicateurs existant – et « dont le suivi relève de l’autorité politique ». Il s’agit de favoriser une plus large appropriation de ces indicateurs et de donner davantage de visibilité politique au dispositif de performance – objectifs que partage sans réserve la Mission.

Cette démarche n’est cependant pas dénuée de risques. Elle pourrait conduire à un découplage regrettable au sein des indicateurs de performance : d’un côté, les ministres accapareraient les indicateurs les plus aisément susceptibles d’amélioration et se prêtant à une large communication (soit, le plus souvent, des indicateurs d’efficacité socio-économique) ; d’un autre côté, l’ensemble des autres indicateurs, dont seul le responsable de programme serait comptable, pourrait apparaître comme relégués au « second rang », au risque de rendre leur suivi moins prioritaire et de démotiver l’ensemble des parties prenantes.

Afin d’éviter un tel écueil, la Mission réaffirme son attachement au dispositif de performance propre à la LOLF qui, on l’a vu, consiste à couvrir l’ensemble des dépenses de l’État. De tels indicateurs « emblématiques » devraient donc être choisis avec soin par les ministères, sous le regard critique du Parlement.

III.– UNE CULTURE DE LA PERFORMANCE ENCORE TROP PEU GÉNÉRALISÉE

A.– ROMPRE L’ISOLEMENT DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

La démarche de performance promue par la LOLF est souvent vécue comme génératrice de procédures supplémentaires totalement déconnectées de la réalité de la gestion. C’est l’une des critiques les plus préoccupantes portées au dispositif de performance. Selon M. Philip Dane, président du CIAP, « si l’on constate des progrès tangibles pour répondre aux exigences formelles de la LOLF, celle-ci n’apparaît pas encore au cœur du fonctionnement des administrations, en prise avec la réalité opérationnelle (...) Tous les efforts déployés pour produire un dispositif de performance, une justification au premier euro, une comptabilité d’analyse des coûts, se surajoutent aux contraintes de gestion courantes, sans faire progresser vraiment les services » ⁽15).

Il convient donc de rompre l’isolement de la démarche de performance, en l’articulant tant avec le processus budgétaire qu’avec la gestion des ressources humaines.

1.– L’articulation entre performance et processus budgétaire

Aux termes de trois années de mise en œuvre de la LOLF, la Cour des comptes a récemment considéré que « le souci initial d’articuler la démarche de performance (une stratégie, des objectifs clairs, des moyens adaptés, une gestion efficace à un coût raisonnable, l’analyse des résultats obtenus) avec la réalité des recettes et des dépenses ne s’est, pour l’instant, pas traduit dans les faits » ⁽16). Dans le même sens, la Mission regrettait l’année dernière la trop grande déconnexion entre démarche de performance et processus d’allocation des dotations budgétaires. Elle recommandait d’ « intégrer la performance aux processus de discussion et de décision budgétaires » ⁽¹⁷⁾.

Cette recommandation n’ayant guère été suivie d’effet, il importe manifestement de dissiper un malentendu. Dénoncer l’insuffisante articulation entre les deux procédures ne consiste en aucun cas à plaider en faveur de l’établissement d’un lien « automatique » faisant dépendre le niveau des dotations budgétaires des résultats enregistrés par les indicateurs de performance. Une telle automaticité n’est pas concevable ⁽¹⁸⁾, ne serait-ce que parce qu’elle conduirait à méconnaître les futures activités à mettre en œuvre pour atteindre les objectifs de l’année suivante. Elle n’est pas davantage souhaitable, l’absence de réalisation des objectifs pouvant justifier tout à la fois une diminution des moyens (gaspillage des crédits), leur augmentation (insuffisance des crédits) ou leur maintien (mesures correctrices à enveloppe constante).

Pour autant, entre cette illusoire automaticité et la quasi totale déconnexion actuelle, une voie moyenne existe certainement, consistant en une simple prise en compte, au stade de la discussion et de la décision budgétaire, des performances constatées. Si la performance ne saurait commander la budgétisation, elle devrait à tout le moins contribuer à l’éclairer.

Concrètement, cette préoccupation – exprimée dans la suite du présent rapport par plusieurs des rapporteurs spéciaux ⁽¹⁹⁾ – vise d’abord la phase d’élaboration du projet de loi de finances. On sait en effet que les « conférences de performance » entre le ministère du Budget et les autres ministères se déroulent indépendamment des conférences budgétaires proprement dites. Leur visée est en outre relativement modeste, puisqu’elles consistent surtout à passer en revue les objectifs et les indicateurs figurant dans les PAP.

Selon la direction du Budget, les échanges ont néanmoins progressivement évolué, depuis 2006, vers « une analyse contradictoire de la cohérence des indicateurs avec la stratégie et (...) sur les valeurs cibles de court terme ou de moyen terme ». Cette année, du fait de la mise en œuvre du budget triennal 2009-2011, la procédure de préparation du volet « dépenses » du projet de loi de finances pour 2010 a été allégée ⁽²⁰⁾. Cette réduction du temps passé à discuter des crédits devait permettre de renforcer la phase de discussion sur la performance : il a principalement été mis à profit pour réévaluer la pertinence des indicateurs et pour travailler à l’harmonisation de certains d’entre eux, dans les conditions décrites précédemment ⁽²¹⁾.

Il conviendrait assurément d’aller plus loin et d’établir un lien entre les échanges sur la performance et la discussion budgétaire, par exemple pour vérifier que telle enveloppe budgétaire est bien adaptée à la cible visée par le programme concerné. À terme, cette évolution pourrait se traduire par une fusion des conférences de performance et des conférences de répartition. Le Parlement devrait, quant à lui, davantage se saisir de l’analyse des résultats et des informations sur la performance pour alimenter la discussion sur les crédits.

Cette préoccupation d’une réelle articulation entre performance et budgétisation trouve également à s’appliquer à la déclinaison des moyens au niveau des budgets opérationnels de programme (BOP) et des unités opérationnelles (UO). Théoriquement, le lien entre moyens et performances est réalisé via la programmation des activités au sein du BOP, qui consiste à planifier les activités et les moyens de les réaliser (en crédits et en effectifs) en fonction des objectifs poursuivis et des résultats attendus ⁽²²⁾.

Toutefois, lors des déplacements qu’elle avait effectués auprès de services déconcentrés l’année dernière, la Mission avait pu constater qu’en pratique la performance était souvent traitée comme un élément accessoire et « à part » du dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de BOP. Dans son rapport sur l’exécution budgétaire 2008, la Cour des comptes estime également que ces deux volets du dialogue de gestion « sont établis et utilisés séparément et ne peuvent donc s’enrichir mutuellement » ⁽²³⁾.

Remédier à ces lacunes passe par une évolution des pratiques, qui repose essentiellement sur l’initiative des responsables de programme, mais aussi par la poursuite de la professionnalisation et de la modernisation du contrôle de gestion. Celui-ci mériterait, au niveau central comme au plan déconcentré, de devenir un instrument du pilotage par la performance. La Mission réitère en particulier sa recommandation tendant au renforcement du contrôle de gestion et à l’élévation de sa position dans la hiérarchie administrative, afin d’assurer sa proximité avec les responsables de programme ⁽²⁴⁾.

2.– La prise en compte de la performance dans la gestion des ressources humaines

Une autre voie permettant d’ancrer la démarche de performance dans la réalité de la gestion publique consiste à l’articuler avec la gestion des ressources humaines ⁽25).

Interrogée par la Mission, la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP) a souligné que « dans les fonctions publiques des différents pays de l’OCDE, ainsi que dans les entreprises publiques ayant institué un mode de management par objectifs, celui-ci s’est toujours accompagné de la mise en place d’un dispositif de reconnaissance de la performance ».

Cette « reconnaissance » de la performance des agents peut consister en une modulation indemnitaire (primes individuelles ou collectives), mais aussi prendre de nombreuses autres formes (avancements d’échelon différenciés, promotions de grade, perspectives d’évolution etc.).

a) Le lien entre rémunération et performance

Des dispositifs d’incitation peuvent contribuer à la diffusion de la culture de la performance dans le secteur public. C’est à cette fin que sont actuellement rénovées les modalités de rémunération des agents de l’État, en vue de développer une forme de « rémunération à la performance » ⁽26).

Plusieurs mécanismes visent d’ores et déjà à apprécier et à récompenser le mérite ⁽²⁷⁾ individuel et collectif des fonctionnaires. Dans l’administration centrale, par exemple, la création de l’indemnité de fonctions et de résultats (IFR) par le décret n° 2004-1082 du 13 octobre 2004 a autorisé une plus grande modulation de la rémunération, tenant compte des responsabilités, de l’expertise, des sujétions et de la manière de servir des agents.

● Une nouvelle étape devrait être franchie avec la refonte des régimes indemnitaires au sein de la fonction publique, lancée par le Gouvernement à la fin de l’année 2008 et, en particulier, avec la création de la prime de fonctions et de résultats (PFR) par le décret n° 2008-1533 du 22 décembre 2008.

Cette prime est constituée d’une part fonctionnelle (tenant compte des responsabilités, du niveau d’expertise et des sujétions spéciales liées aux fonctions exercées par l’agent) et d’une part individuelle, modulée en fonction de la réalisation par l’agent des objectifs qui lui ont été fixés. Chaque ministre fixe les montants individuels susceptibles d’être versés et leur marge de variation, dans la limite de plafonds réglementaires. D’après le décret précité, le montant attribué doit faire « l’objet d’un réexamen annuel au vu des résultats de la procédure d’évaluation individuelle » : ce caractère réversible vise à assurer que c’est bien le mérite qui est récompensé.

À la différence des dispositifs antérieurs, la PFR a vocation à remplacer l’ensemble des primes préexistantes, trop souvent forfaitisées en pratique ⁽²⁸⁾. Elle s’applique en priorité aux attachés et aux corps analogues, soit environ 21 500 agents. Son déploiement n’est cependant que très progressif, puisqu’il s’échelonnera jusqu’au 1^er janvier 2012. À l’heure actuelle, 12 300 agents peuvent bénéficier de cette prime, dans environ la moitié des ministères (dont les ministères de l’Éducation nationale, de l’Enseignement supérieur et de la recherche, de la Défense et de l’Agriculture). L’annexe n° 2 au présent rapport détaille le calendrier d’entrée des ministères dans le dispositif de la PFR.

Selon le Gouvernement, cette prime a vocation à être étendue à l’ensemble des emplois de la filière administrative de l’État d’ici à 2011, y compris les administrateurs civils et les agents des catégories B et C, soit environ 198 000 agents.

Même si son échéance peut paraître relativement éloignée, il y a lieu de se féliciter de cette convergence future des régimes indemnitaires et de souhaiter qu’elle facilite la mobilité au sein de la fonction publique. Encore convient-il d’associer suffisamment les agents et leurs représentants à ces différents dispositifs, afin de permettre l’appropriation des objectifs.

● La question de la modulation de la rémunération en fonction des performances individuelles se pose également à l’égard des emplois supérieurs de l’administration.

Après une expérimentation en 2004 auprès de six ministères, la pratique du versement d’une « indemnité de performance », limitée à 20 % de la rémunération brute annuelle, a été généralisée en 2006 à l’ensemble des directeurs d’administration centrale par le décret n° 2006-1019 du 11 août 2006. Elle a récemment été étendue aux secrétaires généraux de ministère par le décret n° 2009-261 du 6 mars 2009.

Par ailleurs, un dispositif de rémunération tenant compte de la performance devrait prochainement être mis en place par décret pour les autres emplois supérieurs : directeurs adjoints, sous-directeurs, chefs de service, directeurs de projet, experts de haut niveau etc. Inspiré de la PFR, il s’articulerait autour de deux parts cumulatives : une part représentative du niveau de l’emploi et des responsabilités tenues et une part liée à l’atteinte d’objectifs. Se posera prochainement, en outre, la question de la création de dispositifs similaires, d’ici à 2010, pour les autres cadres supérieurs des ministères et pour les chefs de services déconcentrés ⁽²⁹⁾.

On peut d’ailleurs rappeler que le programme Fonction publique comporte un indicateur relatif à la « part de l’encadrement concernée par le dispositif de rémunération à la performance ». En 2008, un peu plus de la moitié de l’encadrement supérieur total était couverte. La prévision pour 2009 est de 75 %, la cible pour 2010 de 100 %.

L’application de ces dispositifs méritera cependant d’être évaluée, à la lumière notamment des insuffisances qu’avait soulignées un rapport de l’Inspection générale des finances (IGF) de mai 2007 sur la rémunération à la performance des directeurs d’administration centrale. Tout en marquant son attachement au principe même de l’indemnité de performance, l’IGF avait critiqué son absence d’application dans certains ministères (tels que le ministère de la Culture), la tendance à la forfaitisation de l’indemnité, l’insuffisante volonté politique dans la mise en œuvre, l’hétérogénéité des modalités de restitution de l’évaluation, la faible prise en compte des capacités managériales des directeurs, le caractère flou des lettres d’objectifs des ministres et la fixation d’objectifs trop nombreux et peu hiérarchisés.

Sur ce dernier point, le rapport signale en particulier que si les objectifs assignés aux directeurs d’administration centrale tiennent compte des objectifs figurant dans les PAP, « ce lien est parfois artificiel – même s’il est de bonne gestion – car il peut arriver que les directeurs qui sont responsables de programme ne possèdent pas en pratique toute l’autorité nécessaire pour influer directement sur la réalisation des objectifs considérés » ⁽³⁰⁾.

Or, le choix des objectifs assignés aux cadres supérieurs est une condition souvent décisive du bon fonctionnement de l’ensemble du dispositif de performance. En effet, comme le souligne une étude de l’IGPDE, « leurs propres objectifs traduisent en général ceux de l’organisation, et leur pouvoir hiérarchique les met en position d’attribuer à chacun des objectifs en cohérence avec les orientations stratégiques et d’y associer des indicateurs de mesure adaptés » ⁽³¹⁾.

● Au-delà de la reconnaissance individuelle du mérite des agents un dispositif d’intéressement collectif dans la fonction publique est actuellement à l’étude. Notre collègue député M. Michel Diefenbacher a remis en mai dernier au ministre chargé de la fonction publique un rapport sur ce sujet, qui sert de base aux négociations avec les partenaires sociaux.

Ce système d’intéressement serait destiné à récompenser la performance collective d’une direction ou d’un service, en fonction d’objectifs et d’indicateurs. Sans pouvoir porter d’appréciation de fond sur un dispositif encore en gestation, il apparaît indispensable à la Mission de prévoir une mise en cohérence entre les objectifs et les indicateurs utilisés dans le cadre de l’intéressement et ceux figurant dans les PAP et dans les RAP ⁽³²⁾.

Davantage que dans l’évaluation des mérites individuels, l’intéressement collectif peut en effet être le mécanisme privilégié d’articulation entre les objectifs professionnels assignés aux agents et les objectifs des programmes et actions au sens de la LOLF. C’est à cette condition que pourrait trouver quelque consistance l’idée de « cascade » de performance, selon laquelle les axes stratégiques du Gouvernement sont graduellement déclinés au niveau des différents échelons de mise en œuvre de l’action publique, mettant ainsi en évidence un lien entre la performance des agents dans leur travail quotidien et les résultats atteints par l’organisation dans son ensemble.

La clarté de ce lien entre performance personnelle et résultats du service paraît indispensable à l’appropriation du dispositif de performance par les agents ⁽³³⁾.

b) La nécessaire adaptation de la gestion des ressources humaines

L’articulation entre la gestion des ressources humaines (GRH) et la démarche de performance de la LOLF ne saurait s’épuiser dans la question de la rémunération des agents, sauf à négliger d’autres facteurs de motivation, tels que l’intérêt pour les tâches imparties, les possibilités de mobilité ou les perspectives d’évolution de carrière.

D’ailleurs, selon l’OCDE, « de nombreuses études concluent que la rémunération liée aux performances a une incidence restreinte – sinon négative – sur les performances (..). C’est indirectement que la rémunération liée aux performances peut contribuer à améliorer les performances, à travers des changements organisationnels et de management (...). Celle-ci peut servir de catalyseur, permettant effectivement cette évolution de gestion et influant positivement sur la performance individuelle et collective » ⁽34).

L’essentiel réside donc moins dans l’incitation créée par une modulation de la rémunération que dans la réorganisation et la rénovation de la gestion qu’induit la mise en place d’objectifs et d’indicateurs.

C’est pourquoi la diffusion de la culture de performance passe par une profonde modernisation de la GRH. Sans prétendre ici à l’exhaustivité, il convient de mentionner la nécessité – dans le respect du statut général de la fonction publique – de développer la mobilité des agents publics, de poursuivre les fusions de corps destinées à tendre vers une fonction publique « de métiers » ⁽³⁵⁾ et de développer la déconcentration managériale, afin de mieux responsabiliser les gestionnaires opérationnels.

Dans son rapport de 2008, la Mission avait spécialement plaidé en faveur du développement de la déconcentration managériale qui, loin d’être conçue comme un commode délestage du niveau central, doit permettre de conférer aux services déconcentrés « les moyens de la performance », en leur permettant d’agir – directement ou indirectement – sur la structure et le coût des emplois, sur la formation et la qualification des agents, sur la modulation des régimes indemnitaires ou encore sur les carrières.

Selon les informations recueillies par la Mission auprès de la DGAFP, les marges de manœuvre des chefs de services déconcentrés et des responsables opérationnels sont très diverses d’un ministère à l’autre et d’une « fonction RH » à l’autre. D’une manière générale, les différentes compétences managériales des gestionnaires déconcentrés peuvent être réparties en trois grands groupes.

Dans le premier, qui comprend la formation, la modulation indemnitaire et l’organisation du temps de travail, les responsables opérationnels disposent de leviers d’action globalement importants. Pour un deuxième groupe de compétences (choix des agents arrivant en mutation, définition de la structure et du volume des emplois du service), les services déconcentrés ont davantage de difficultés à faire valoir leur avis, ce qui paraît peu compatible avec l’objectif de responsabilisation découlant de la LOLF. Il convient cependant de noter que, dans certains ministères (Agriculture, Écologie, Santé), les responsables de BOP peuvent négocier directement leur masse salariale et leur schéma d’emplois avec le responsable de programme ou avec le directeur des ressources humaines. Enfin, un troisième groupe regroupe les compétences qui demeurent fortement centralisées, alors même qu’elles constituent des enjeux de gestion importants : promotion des agents appartenant au service ; recrutement ; accueil d’agents en détachement.

Un tableau figurant en annexe n° 3 au présent rapport dresse un état des lieux par ministère du degré de déconcentration des différentes compétences de GRH et permet de mesurer le chemin qui reste à parcourir.

B.– MOBILISER L’ENSEMBLE DES ACTEURS DE LA PERFORMANCE

1.– Le rôle clé des responsables de programme

Le succès de la démarche de performance repose très largement sur la volonté et la capacité d’implication du responsable de programme à une multitude de niveaux : développement d’une vision stratégique ; participation aux conférences de performance préparatoires à l’élaboration du projet de loi de finances ; animation du dialogue de gestion avec les responsables de BOP ; analyse des résultats et mise en place de plans d’action ; appropriation des documents budgétaires soumis au Parlement etc. Les commentaires des rapporteurs spéciaux rassemblés dans le présent rapport témoignent de la très grande hétérogénéité des pratiques d’un programme à l’autre – y compris lorsque le responsable est la même personne ⁽36).

Faire reposer la réussite de la LOLF sur la seule volonté des responsables de programme ne saurait cependant suffire, sauf à méconnaître les limites de leurs marges de manœuvre.

Les responsables de programme sont, en effet, souvent loin de maîtriser la totalité des déterminants des politiques publiques dont ils sont pourtant théoriquement comptables. Ces limites sont bien connues et largement étayées dans les analyses des rapporteurs spéciaux présentées ci-après : poids élevé des dépenses fiscales dans certains programmes ⁽³⁷⁾ ; capacité de pilotage des effectifs et de la masse salariale ⁽³⁸⁾ ; capacité de gestion des fonctions support ; influence du contexte économique et social ; intervention d’autres acteurs (opérateurs, collectivités territoriales, organismes de sécurité sociale) ; versement de dépenses « obligatoires » etc.

En outre, les responsables de programme peuvent rencontrer des difficultés à trouver leur place entre les directeurs des ressources humaines (DRH), les directeurs des affaires financières (DAF) et les secrétaires généraux de ministère ⁽³⁹⁾. À ces différentes limites vient s’ajouter l’insuffisante articulation entre la démarche de performance de la LOLF et d’autres dispositifs tels que les lettres de mission adressées aux ministres et la révision générale des politiques publiques (RGPP), qui devraient pourtant être conçus comme complémentaires plutôt que concurrents ⁽⁴⁰⁾.

Remédier à ces difficultés, récurrentes depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, suppose notamment de conforter la place et le rôle des responsables de programme ⁽⁴¹⁾, de les associer à la mise en œuvre de la RGPP, de réduire le nombre de programmes support ou, à tout le moins, de rattacher les crédits de personnel qu’ils comportent aux autres programmes, de poursuivre le recentrage des DRH sur des fonctions de prestation de services, de doter les dépenses fiscales d’indicateurs de performance commentés dans les RAP au même titre que les dépenses budgétaires et de rénover le pilotage des opérateurs ⁽⁴²⁾.

2.– La mise en œuvre opérationnelle

À l’issue de ses déplacements auprès de services déconcentrés, la Mission avait pu constater l’année dernière que la gestion du volet « performance » des BOP était très souvent ressentie comme une contrainte supplémentaire, rarement comme un outil nouveau permettant d’analyser les résultats obtenus et d’en tirer des conclusions opérationnelles et managériales. Ce constat est d’autant plus regrettable que c’est au niveau opérationnel – donc, le plus souvent, déconcentré – que se jouent in fine la qualité de la gestion et le succès d’une politique publique. En d’autres termes, les indicateurs des programmes figurant dans les PAP et dans les RAP ne devraient être considérés « que comme la partie la plus émergée d’un processus d’évaluation, qui se joue d’abord au niveau microéconomique (...) des services, agences ou établissements publics » ⁽43).

Au moins trois éléments pourraient contribuer à la diffusion de la culture de performance au niveau opérationnel.

D’abord, la détermination des objectifs et des indicateurs au niveau des BOP doit éviter deux écueils : d’un côté, la fixation d’indicateurs propres aux services déconcentrés mais en décalage avec les indicateurs nationaux ; de l’autre, des indicateurs repris « tels quels » des programmes mais inadaptés à la réalité de la gestion quotidienne. En la matière, il ne saurait y avoir de réponse univoque : peu importe, par exemple, que les indicateurs utilisés au plan opérationnel soient différents de ceux figurant dans les PAP, pourvu qu’ils soient correctement articulés avec ces derniers et revêtent un sens pour les gestionnaires locaux. La Mission considère que le développement d’indicateurs intermédiaires (par exemple le suivi d’une « feuille de route » propre à un service mais concourant à un objectif national) et d’indicateurs complémentaires à ceux des PAP, à condition qu’ils découlent d’un diagnostic commun, favoriserait une meilleure appropriation du dispositif de performance ⁽⁴⁴⁾.

Ensuite, la « comptabilité destinée à analyser les coûts des différentes actions engagées dans le cadre des programmes », prévue à l’article 27 de la LOLF, est encore loin de tenir ses promesses. Comme l’a récemment souligné la Cour des comptes, la comptabilité d’analyse des coûts n’est pas mise au service de la performance : « les dépenses et coûts complets présentés dans la dernière partie des RAP ne sont jamais rapprochés des résultats atteints et ne permettent donc pas de juger de l’efficience des politiques publiques » ⁽⁴⁵⁾. Ces éléments sont pourtant de nature à enrichir l’analyse des résultats, en les replaçant dans leur contexte (par exemple le coût des fonctions support) et en les situant dans une perspective pluriannuelle (évolution de la situation patrimoniale, réduction des charges à payer etc.). Il conviendrait que, sans attendre le déploiement complet de Chorus, des améliorations soient rapidement apportées dans ce domaine, afin que cet exercice comptable soit autre chose qu’une formalité effectuée ex post par les DAF sans utilité concrète pour les gestionnaires.

Enfin, il paraît nécessaire d’approfondir la modernisation du contrôle de gestion, qui apparaît comme la condition sine qua non de la réussite de la démarche de performance au niveau opérationnel. Le contrôle de gestion est en effet, comme on l’a déjà souligné ⁽⁴⁶⁾, un outil indispensable pour alimenter et documenter le dialogue de gestion, élaborer les tableaux de bord servant au pilotage de la performance, mesurer les résultats et établir le compte-rendu de performance, à l’aide de systèmes d’information appropriés et sous l’autorité du responsable opérationnel.

3.– Le pilotage des opérateurs

L’année dernière, la Mission recommandait d’ « intégrer pleinement les opérateurs dans la stratégie de performance des programmes de rattachement » et d’ « accompagner leur association à la définition de la stratégie de performance de l’obligation de rendre des comptes, au moyen d’indicateurs chiffrés, sur leur contribution aux résultats » ⁽47).

Concrètement, les différents outils de pilotage par la performance des opérateurs de l’État peuvent être :

– la lettre de mission adressée au moment de la prise de fonction des dirigeants ;

– les lettres annuelles d’objectifs aux dirigeants, qui servent de support à la détermination d’une part variable de leur rémunération. La circulaire budgétaire du 8 octobre 2007, applicable aux établissements publics administratifs de l’État, prévoit en ce sens que la part variable « tient compte des résultats obtenus au regard des objectifs annuels notifiés à l’intéressé et d’une appréciation portée sur ses compétences personnelles et sur le fonctionnement de l’établissement ou de l’organisme ». Il est précisé que le PAP constitue l’une des « principales sources où sont puisés les objectifs assignés au dirigeant » ;

– les lettres d’orientation budgétaire annuelles, fixant les priorités pour l’année, en fonction des crédits prévus dans la loi de finances initiale ;

– les données fournies par les opérateurs dans le cadre de l’élaboration du RAP et de la préparation du projet de loi de finances pour l’année suivante ;

– la préparation et le suivi des conseils d’administration des établissements ;

– le contrat d’objectifs (et, parfois, de moyens) liant l’État à l’opérateur, qui constitue sans nul doute l’outil essentiel d’intégration des opérateurs à la démarche de performance.

Pour s’en tenir, dans le cadre du présent rapport, au seul volet « performance » du pilotage des opérateurs ⁽⁴⁸⁾, il convient de signaler deux principales sources de progrès.

D’une part, depuis 2009, le document de performance de l’opérateur, qui recense les objectifs, indicateurs et plans d’action pour l’année à venir, est devenu une annexe obligatoire présentée au conseil d’administration lors du vote du budget prévisionnel de l’opérateur ⁽⁴⁹⁾. Lorsque celui-ci est lié à l’État par un contrat d’objectifs, le document annexé au budget prévisionnel doit présenter les indicateurs et les valeurs cibles pour l’année et détailler les actions à mettre en œuvre. Corollairement, à partir de l’exécution 2009, le rapport de performance de l’année constituera une annexe obligatoire lors de l’approbation du compte financier de l’opérateur par son conseil d’administration.

D’autre part, l’idée de généraliser les contrats d’objectifs entre l’État et ses opérateurs semble désormais acquise. Elle fait d’ailleurs l’objet d’un suivi quantitatif dans la plupart des secteurs concernés par la RGPP. Dans le domaine de la recherche, les contrats d’objectifs sont devenus obligatoires depuis la loi de programme de 2006 ⁽⁵⁰⁾. En matière culturelle, une vingtaine de contrats d’objectifs existent d’ores et déjà : si cela représente moins de la moitié des opérateurs rattachés aux programmes de la mission Culture, la totalité d’entre eux devrait, selon le ministère de la Culture, être couverts d’ici à la fin 2010.

Toutefois, le risque de voir ces différents documents demeurer lettre morte n’est pas nul. Afin qu’ils produisent tous leurs effets, il importe donc :

– de mettre en cohérence les objectifs propres aux opérateurs avec ceux des programmes auxquels ils sont associés ;

– de s’assurer de la fiabilité des indicateurs retenus, notamment quant à leurs modalités de renseignement et de collecte. Cette problématique n’est pas sans lien avec la question de l’efficacité des systèmes d’information utilisés par les opérateurs, de laquelle dépend la qualité des données figurant dans les PAP et les RAP ;

– de prévoir leur suivi régulier (annuel voire infra-annuel) par les autorités de tutelle ;

– de présenter chaque année dans les RAP les grandes lignes de la mise en œuvre des contrats d’objectifs, en les replaçant dans le contexte plus général de la contribution de l’opérateur à la performance du programme.

* *

Pour finir, la Mission ne saurait appeler à la mobilisation des différents acteurs de la performance sans mentionner la nécessaire implication du Parlement.

Le succès de la démarche de performance initiée par la LOLF suppose en effet que l’effort pour « rendre compte » (des ministres, des responsables de programme, des opérateurs etc.) corresponde à une réelle demande émanant des parlementaires ⁽⁵¹⁾. Une étude de l’OCDE portant sur plusieurs États posait récemment la question « de savoir si, et comment, les responsables politiques utilisent les informations sur les performances quand ils prennent des décisions budgétaires ». Il en ressort qu’ « à l’exception de certains ministères sectoriels, il a été difficile, dans la plupart des pays, de susciter un intérêt pour [ces informations] dans le personnel politique – en particulier chez les parlementaires – et de l’amener à s’en servir. Dix-neuf pour cent seulement des législatures des pays de l’OCDE s’appuient sur les informations sur les performances pour prendre des décisions. Le pourcentage est encore plus faible – 8 % – pour les membres des commissions budgétaires des Parlements. Et cela bien que ces réformes aient parfois été lancées par les élus et non par l’exécutif, ce qui est le cas de la loi américaine sur les performances et résultats de l’État » ⁽⁵²⁾.

Il appartient donc au Parlement de démentir cette tendance au désintérêt et de se saisir pleinement de la question de la performance dans la gestion publique. Le présent rapport entend s’inscrire dans une telle entreprise.

ANNEXE 1 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION
SUR LE THÈME DE LA PERFORMANCE

● Le 6 mai 2009 :

M. Philippe JOSSE, directeur du Budget

M. Laurent GARNIER, sous-directeur (2^e sous-direction) à la direction du Budget

● Le 20 mai 2009 :

M. Frédéric ALADJIDI, directeur, adjoint au directeur général de l’Administration et de la fonction publique

Mme Myriam BERNARD, sous-directrice des carrières et rémunérations à la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAFP).

ANNEXE 2 : CALENDRIER D’APPLICATION DE LA PRIME DE FONCTIONS ET DE RÉSULTATS

ENTRÉE DANS LE DISPOSITIF DE LA PFR POUR LES ATTACHÉS ET ASSIMILÉS

2009		2010		2011
Ministères	Effectifs	Ministères	Effectifs	Ministères	Effectifs
Affaires étrangères et européennes	295	Services du Premier ministre	610	Intérieur	4 223
Agriculture	688	Justice	481
Culture	343	Écologie et développement durable	2 116
Éducation nationale, Enseignement supérieur et recherche	9 024	Budget, comptes publics et fonction publique ; Économie, industrie et emploi	1 195
Défense	1 095	Santé	398
Travail	568	Jeunesse et sport	218
Direction générale de l’aviation civile	272
Total des attachés intégrés à la PFR	12 285		17 403		21 526
soit en %	57 %		80 %		100 %

Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique.

ANNEXE 3 : COMPÉTENCES MANAGÉRIALES DES CHEFS DE SERVICES DÉCONCENTRÉS PAR MINISTÈRE

Fonctions RH :

Affaires étrangères

Agri-culture

Culture

Défense (personnels civils) ^(a)

Éducation, Recherche

Finances

Intérieur (préfectures)

Intérieur (police)

Justice ^(b)

MEEDDAT

MEEDAT (aviation civile)

Santé

Travail Emploi

Schéma d’emplois (volume et qualification des emplois)

Moyennes

Élevées

Moyennes

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyennes

Élevées

Faibles

Élevées

Moyennes

Recrutement

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyennes

Faibles

Moyenne

Faibles

Mutation

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

n.d.

Moyennes

Faibles

n.d.

Moyennes

Élevées

Faibles

n.d.

Détachement

Faibles

Moyennes

Faibles

Élevées

Faibles

Élevées

Faibles

Élevées

Faibles

Formation

Faibles

Élevées

Faibles

Élevées

Faibles

Élevées

Moyennes

Promotion, avancement

Moyennes

Élevées

Faibles

Élevées

Faibles

Moyennes

Élevées

Moyennes

Modulation indemnitaire

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Temps de travail

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Élevées

Faibles

Élevées

Moyennes

Élevées

Moyennes

Faibles

(a) Compétences managériales des gestionnaires de personnels civils.

(b) Synthèse des réponses apportées par la Direction des services judiciaires, par la Direction de l’administration pénitentiaire et par la Direction de la protection judiciaire de la jeunesse.

Source : Direction générale de l’administration et de la fonction publique, conférences de gestion prévisionnelle des ressources humaines (GPRH) 2008.

ACTION EXTÉRIEURE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Jean-François MANCEL, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

A.– LE SUIVI DE LA PERFORMANCE 38

1.− Les modalités du pilotage interne 38

2.− Les systèmes de collecte des données 39

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE 40

C.– LES RÉFORMES DES RÉSEAUX 41

Le Rapporteur spécial ne peut, à titre liminaire, que réitérer ses observations de l’an dernier sur le caractère délicat de la mesure de la performance de l’action diplomatique, qui est essentiellement intellectuelle et relationnelle, et difficilement appréciable quantitativement. Si un accord de gestion des flux migratoires est signé avec le Sénégal mais non avec le Mali, cela permet-il de mesurer l’efficacité respective des chancelleries diplomatiques françaises dans ces deux pays ? Si malgré la présence de la France, la paix n’est pas revenue au Moyen-Orient, peut-on sérieusement incriminer l’activité des services ?

La réussite de la gestion par la France de sa présidence de l’Union européenne au second semestre de 2008 est unanimement saluée et mesurée par un indicateur de satisfaction. Pourrait-on imaginer un indicateur quantitatif ?

La performance du ministère des Affaires étrangères et européennes peut donner lieu à trois séries de remarques : premièrement la démarche de performance est pilotée par une structure dédiée, la mission ministérielle de contrôle de gestion (MMCG), deuxièmement les indicateurs de performance sont d’un intérêt limité pour mesurer, justement, la performance, alors que le ministère s’est engagé dans un processus de réformes de grande ampleur qui ont justement pour objectif d’améliorer ses performances.

A.– LE SUIVI DE LA PERFORMANCE

1.− Les modalités du pilotage interne

Une mission ministérielle de contrôle de gestion du Département, composée d’une cellule centrale placée au sein de la direction des affaires financières, et de cellules opérationnelles compétentes pour chacun des programmes, est chargée du suivi des objectifs et indicateurs de performance et des indicateurs de pilotage ou de contrôle de gestion en administration centrale et dans le réseau des postes à l’étranger.

En administration centrale, la démarche de performance, engagée depuis 2006, se traduit par la production de tableaux de bord et le suivi des indicateurs de pilotage par des comités de gestion, qui sont chargés de déterminer les objectifs annuels. Un tableau de bord ministériel est renseigné par une sélection d’indicateurs des programmes. Un tableau de bord trimestriel d’évaluation des politiques publiques est renseigné depuis 2008 à la demande des services du Premier ministre.

Dans le réseau des postes à l’étranger, c’est entre 2006 et 2008 que le contrôle de gestion a été progressivement étendu. Près de 70 postes expérimentateurs sont concernés, dont 52 pour le programme n° 105 Action de la France en Europe et dans le monde. Le ministère des Affaires étrangères et européennes envisage la diffusion de la démarche de contrôle de gestion à l’ensemble des postes à la fin de l’année 2009, dès que le système d’information et de pilotage de la performance propre au ministère (application informatique COGES) aura été rendu opérationnel, en principe au second semestre de cette année.

Par ambassade, 5 à 11 indicateurs sont suivis manuellement (8 sont alimentés par les services centraux) ; les indicateurs de gestion ont été établis en adéquation avec le questionnaire de l’Inspection générale.

Ces indicateurs font l’objet d’une révision périodique avec les postes et les directions géographiques, afin de prendre en compte les recommandations des services concernés. Ils ont, enfin, vocation à illustrer les objectifs du plan d’action de l’ambassadeur. Tant en administration centrale que dans le réseau, les données alimentées par les services font l’objet de notes de synthèses régulières qui fournissent une appréciation quantitative de la mesure de la performance appliquée au ministère. Pour ce qui est du réseau, ces notes de synthèse sont prolongées, actuellement à titre expérimental, en « notes de performance – pays » qui sont autant d’éclairages supplémentaires dans l’évaluation de l’activité diplomatique des postes.

On peut observer que trois ans auront été nécessaires pour la réalisation de la diffusion progressive et au demeurant partielle du contrôle de gestion.

2.− Les systèmes de collecte des données

Dans le cadre de la mise en place des indicateurs de performance et de contrôle de gestion, le ministère a développé des systèmes d’information internes de collecte des données chiffrées et textuelles propres à chaque programme. Dès 2007, il a été décidé de faire converger ces systèmes d’information existants vers un seul système.

Une nouvelle application inter-programmes de collecte, de suivi et de restitution des indicateurs de performance et de contrôle de gestion est donc en cours de mise en œuvre au MAEE depuis septembre 2007. Cet outil baptisé COGES, déjà évoqué, remplacera à terme les différents systèmes utilisés actuellement dans le cadre de chacun des programmes. La mise en production et le démarrage effectif de COGES devraient permettre de généraliser la démarche de contrôle de gestion à travers tout le réseau du MAEE.

Cette application a été conçue pour répondre notamment aux critères suivants :

– facilité d’appropriation et simplicité d’utilisation notamment pour les utilisateurs en poste ;

– une seule saisie de chaque donnée élémentaire ;

– « auditabilité » et traçabilité des données ;

– souplesse du système pour faciliter les modifications au niveau des indicateurs (périmètre, modalités de calcul, etc.).

Par ailleurs, afin de mener à bien l’analyse des coûts, la mission ministérielle de contrôle de gestion du MAEE s’appuie notamment sur ICM (Infocentre Comptable Ministériel) qui permet de suivre la consommation de l’ensemble des dépenses de l’administration centrale du ministère, par programme, par action, par titre, par nature, par budget opérationnel, par unité opérationnelle et par service gestionnaire. Cet outil dont le démarrage opérationnel a commencé au début 2008, a fait l’objet d’une amélioration progressive et importante en termes de fiabilisation et d’exhaustivité des données tout au long de l’année 2008. Il est aujourd’hui utilisé par l’ensemble des services gestionnaires ainsi que par les contrôleurs de gestion du Département.

B.– LES INDICATEURS DE PERFORMANCE

Les indicateurs de performance sont d’un intérêt limité pour mesurer, justement, la performance. La Cour des comptes, dans son dernier rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2008, pages 115 et 116, a bien mis en évidence ces limites : les indicateurs commencent seulement à traduire de manière satisfaisante le rôle et les priorités des programmes mais ils revêtent parfois un caractère formel sans lien avec les objectifs de gestion ni avec les moyens mobilisés.

Comme l’indique la Cour, « Malgré l’absence, à ce stade, d’une comptabilité analytique détaillée et d’explications précises des résultats dans les RAP, il est possible de porter une appréciation globale sur l’efficience de la gestion budgétaire en comparant simplement, pour chaque action d’un programme, l’évolution des indicateurs à celle des crédits. Cet examen conduit à constater que la programmation, la gestion et le suivi budgétaires bénéficient rarement de l’apport de la mesure de l’efficience des actions mises en œuvre. De manière générale, le lien n’est encore fait que très exceptionnellement entre la démarche de performance et le pilotage budgétaire. »

Sur la mission Action extérieure de l’État, on constate également une certaine instabilité des objectifs et indicateurs de performance. Ainsi, des modifications sensibles sont intervenues dans le volet « Performance » du PAP 2009 : le libellé de l’objectif 1 du programme n° 105 est devenu Défendre et représenter à l’étranger les intérêts de la France et des Français, afin de tenir compte des crédits et des ETPT du centre de crise (CDC), créé en été 2008. Il intègre également un nouvel indicateur Veiller à la sécurité des Français à l’étranger. Par ailleurs, au sein du même programme n° 105, le nombre de sous-indicateurs politiques a été réduit, passant de 51 à 36 ; un nouvel indicateur Évaluation de la politique de coopération militaire et de défense a été créé. Les indicateurs de l’objectif n° 5 Assurer un service diplomatique efficient et de qualité ont été modifiés, en particulier l’indicateur de dispersion immobilière (décompte des sites géographiques et retrait des logements pris à bail) et un nouveau sous-indicateur Ratio d’efficience bureautique (intégrant l'ensemble des dépenses d'acquisition, d'infrastructures, de logiciels et de maintenance des systèmes d’information) a été introduit.

C.– LES RÉFORMES DES RÉSEAUX

En conséquence de la révision générale des politiques publiques, et plus particulièrement des décisions du troisième conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, le MAEE poursuit la rationalisation de ses réseaux diplomatique, consulaire et culturel, ainsi qu’il a été annoncé en conférence des ambassadeurs à la fin août 2008.

Le réseau diplomatique se réorganise selon une logique de modularité avec la classification des ambassades en trois formats : les ambassades à vocation polyvalente et missions élargies (39), les ambassades à missions prioritaires (90) et les ambassades à missions spécifiques (31).

Dans le cadre de la pluriannualité budgétaire introduite par la loi de finances pour 2009, les ambassades ont proposé au Département des plans d’action triennaux, la détermination de pôles de compétence et des adaptations d’effectifs, et le Département a arrêté les missions confiées aux postes et les moyens associés.

Le réseau consulaire poursuit sa restructuration par la création de pôles régionaux consulaires et la transformation des autres consulats en réseaux d’influence, d’abord en Europe puis sur le continent américain. À titre d’exemple, les activités visa d’Amsterdam et La Haye sont en cours de regroupement au consulat général de Bruxelles ; un pôle visa est créé pour la Suisse à Genève compte tenu de la faible activité en la matière des postes de Berne et Zurich ; au 1^er septembre 2009 les activités visa de Bratislava, Budapest, Ljubljana, Prague et Vienne doivent être regroupées à Vienne ; à compter du 1^er mai 2009 celles de Tallinn et Vilnius ont été regroupées à Riga.

Le réseau culturel est également en cours de réorganisation, comme annoncé le 25 mars 2009, avec la création d’un établissement public, baptisé « Institut français », et chargé de l’intégralité de la coopération culturelle extérieure. Sa mise en place doit être préparée par une mission de préfiguration.

Enfin, l’amélioration du pilotage interministériel des moyens de la France, préconisée dans le cadre de la RGPP, a donné lieu à la création d’un Comité interministériel d’orientation du réseau international (CORINTE), chargé de piloter la réorganisation interministérielle de la présence de l’État à l’étranger, qui a succédé au comité interministériel des moyens de l’État à l’étranger (CIMEE). Le CORINTE est piloté par un comité permanent qui se réunit trimestriellement sous l’autorité du Secrétaire général du Quai d’Orsay les représentants des ministères concernés, dont celui chargé du budget, et propose des mesures faisant consensus traduites en instructions du Premier ministre.

ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Marc LE FUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LA PERFORMANCE D’UNE MISSION TRANSVERSALE 44

A.– 2006-2009 : UNE ANALYSE RENDUE DIFFICILE PAR L’INSTABILITÉ DES PREMIÈRES ANNÉES 44

B.– UNE TROP GRANDE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS 45

1.– Une réduction aux causes multiples 45

2.– La volonté de Bercy de réduire encore le nombre d’indicateurs 45

C.– LES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES À LA MISSION 46

1.– Le manque de fiabilité de certains résultats budgétaires 46

2.– La difficulté de mesurer la performance de la politique interministérielle 47

II.– LE RÔLE DU PARLEMENT DANS L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE 48

A.– LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS DES PARLEMENTAIRES 48

B.– AMÉLIORER LES INDICATEURS SANS EN RÉDUIRE LE NOMBRE 48

C.– COMPLÉTER L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE PAR UN VOLET RÉCOMPENSES ET SANCTIONS 49

I.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LA PERFORMANCE
D’UNE MISSION TRANSVERSALE

A.– 2006-2009 : UNE ANALYSE RENDUE DIFFICILE PAR L’INSTABILITÉ DES PREMIÈRES ANNÉES

Les rapports annuels de performances ont connu une période de tâtonnement bien compréhensible tant la mise en œuvre d’une réforme aussi importante que la LOLF était porteuse de ruptures et de changement.

Ces trois années d’instabilité se sont essentiellement traduites par une modification constante des objectifs et des indicateurs de performances et notamment par une importante réduction du nombre de ces derniers. Elles ont également été marquées par des modifications de périmètres engendrées par le redécoupage ministériel de 2007 qui a conduit à l’intégration des services de l’Outre-mer au sein de l’Administration générale et territoriale de l’État à compter du projet de loi de finances 2008 et, a contrario, par le départ de certains services vers le ministère de l’Immigration, de l’intégration et de l’identité nationale.

Des modifications structurelles ont été enregistrées même en l’absence d’évolution gouvernementale : dans le cadre du PAP 2009, les personnels, certes peu nombreux, des actions Financement des partis, Cultes et Vie associative et soutien ont été entièrement transférés au programme soutien de la mission : le programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. On peut pourtant difficilement soutenir que les ministres du culte ressortissent à plusieurs actions différentes et qu’il importait de les extraire de l’action Culte. Cette modification, qui n’est pas justifiée dans le PAP, répond sans doute à un souci de simplification de gestion. Elle est pourtant contraire à l’esprit de la LOLF qui tend à identifier le plus clairement possible le coût et les performances de chaque action pour les mettre en rapport.

Un effort est pourtant perceptible par rapport aux premiers RAP : tous les indicateurs de performance sont maintenant renseignés et les commentaires un peu plus explicites, même si l’on aimerait parfois en savoir plus sur la signification à donner aux résultats de certains indicateurs.

B.– UNE TROP GRANDE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS

1.– Une réduction aux causes multiples

Comme la plupart des autres missions, l’AGTE a enregistré, sous couvert d’un « effort de simplification et de clarification », une baisse continue du nombre de ses indicateurs de performance. Or, comment mesurer la performance sans indicateur ?

Pour le seul programme support Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur, le nombre d’indicateurs est passé de 15 en 2006 à 10 en 2007 puis à 7 en 2008. Selon le responsable du programme, la diminution du nombre des indicateurs est résultée :

– soit de la difficulté à rassembler les données ;

– soit du fait de l’élaboration annoncée d’indicateurs plus significatifs ;

– soit pour faire suite aux recommandations formulées par le Parlement ;

– soit de la difficulté d’interprétation des résultats, comme ceux relatifs au nombre de demandes frauduleuses : une diminution du nombre de dossiers frauduleux signifiait-elle que la fraude avait reculé ou bien que les services préfectoraux avaient été davantage abusés ? Et comment fixer un objectif ?

L’intégration des services de l’Outre-mer à compter du projet de loi de finances 2008, a en revanche donné lieu à la création d’un objectif et d’un indicateur spécifiques rendant compte de leur rapidité à élaborer les textes d’application des lois.

Ce qui n’est pas dit, c’est que les indicateurs critiqués par les parlementaires avaient vocation à être améliorés ou remplacés, et non à disparaître complètement, sous peine de perdre en lisibilité.

2.– La volonté de Bercy de réduire encore le nombre d’indicateurs

Mais c’est surtout la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique qui milite auprès de l’ensemble des administrations afin que soit réduit le nombre des indicateurs de performances : un objectif de – 21 % à – 30 % a été affiché.

La raison de cette campagne de réduction de l’information prête à interrogation : dans la mesure où la plupart des indicateurs existaient déjà en interne, leur publication ne paraît pas engendrer de coût particulier. Il semblerait que la direction du Budget considère que les indicateurs assimilables à des indicateurs de performance interne n’ont pas vocation à figurer dans des documents budgétaires.

Ainsi, c’est à la demande de Bercy que l’indicateur du coût au m² de la construction des locaux relevant du ministère de l’Intérieur pourrait disparaître à brève échéance. Le Rapporteur spécial insiste sur l’intérêt de cet indicateur et demande avec insistance son maintien.

La réduction du nombre des indicateurs ne semble pas si grave aux yeux du responsable des programmes de la mission AGTE qui indique que « quelles que soient les raisons à l’origine de la suppression d’indicateurs, il est clair que la performance reste une préoccupation constante des services et qu’en l’absence d’indicateurs dans le PAP, toutes précisions et commentaires utiles sont apportés aux parlementaires dans les réponses aux questionnaires adressés chaque année par les rapporteurs des différentes commissions qui examinent les projets de budget. » Il est vrai que les rapporteurs budgétaires obtiennent généralement des réponses à leurs questionnaires budgétaires. Mais ces réponses leur sont adressées individuellement et n’ont pas vocation à être publiées, contrairement aux PAP et RAP qui sont des documents publics.

Idéalement, c’est donc l’inverse qui devrait se produire en bonne administration démocratique : il conviendrait que les indicateurs de performances publiés dans les documents budgétaires soient suffisamment fournis, précis et explicites pour que les rapporteurs budgétaires n’aient pas besoin, par ailleurs, d’adresser un questionnaire au ministre ou, à tout le moins, que ce questionnaire soit réduit et porte sur des analyses ou des questions non quantifiables.

C.– LES DIFFICULTÉS SPÉCIFIQUES À LA MISSION

1.– Le manque de fiabilité de certains résultats budgétaires

La LOLF classe les dépenses, y compris celles en rémunérations et charges sociales, par programmes et par actions. Or, le travail d’un grand nombre de fonctionnaires entre dans plusieurs actions, ce qui pose d’insurmontables difficultés de comptabilité. Exemple : le préfet ou le secrétaire général d’une préfecture, un sous-préfet, sont chargés de mettre en œuvre la politique de l’État dans la région, le département, l’arrondissement. Ils sont responsables aussi bien pour ce qui concerne la délivrance des titres que le contrôle des collectivités territoriales. Sur quelle action imputer leur traitement ? Un tel raisonnement est valable également pour les frais de fonctionnement : sur quelle action affecter les frais de chauffage ou d’entretien des bâtiments de la préfecture qui héberge des services relevant de plusieurs actions du programme ?

Une clé de répartition des dépenses indivisibles entre les différentes actions a donc été adoptée, avec accord et sous le contrôle de la direction du Budget. Mais au final, les résultats obtenus après reventilation manquent de précision et ne sont pas forcément en cohérence avec les prévisions budgétaires. C’est la raison pour laquelle des écarts de 100 millions d’euros apparaissent dans les tableaux de dépenses entre les crédits initiaux et ceux réellement consommés, écarts que le ministère est bien en peine d’expliquer ⁽53). À titre d’exemple, en 2008, l’action Coordination de la sécurité des personnes et des biens était dotée de 204 millions d’euros de crédits de paiement en loi de finances initiale ; or, seuls 178 millions ont été consommés. En revanche, l’action Pilotage territorial des politiques gouvernementales a consommé 446 millions d’euros alors que seulement 380 millions étaient ouverts. Pourtant, la première des analyses de la performance consisterait à appréhender, de la manière la plus précise possible, la réalité de la dépense.

En revanche, lorsqu’il détaille des dépenses particulièrement faciles à identifier comme les frais de fonctionnement de la Commission nationale des comptes de campagne et des financements politiques, le responsable de programme n’a aucune difficulté à justifier avec précision des dépenses de l’ordre de 0,1 million d’euros ⁽⁵⁴⁾.

Ne pas recevoir d’explication sur un décalage de 100 millions d’euros et se voir justifier une différence mille fois plus faible rend l’exercice d’analyse de la performance à la fois dérisoire et frustrant.

2.– La difficulté de mesurer la performance de la politique interministérielle

L’administration du ministère de l’Intérieur, et notamment celle du programme Administration territoriale, a une vocation multidisciplinaire qui peut difficilement être prise en compte par la présentation comptable du budget. Lorsque les services préfectoraux décident de lancer une campagne de prévention ou de répression sur le thème de la sécurité routière, politique interministérielle qui concerne à la fois les transports, la santé et l’intérieur, cette action n’apparaît pas au bénéfice des préfets mais dans les indicateurs de performance du programme Sécurité routière.

De la même manière, en matière d’écologie et de développement durable, il n’est pas possible de quantifier l’action du préfet dans le département. Or, c’est lui qui coordonne la politique interministérielle dans le département et les résultats de son action sont enregistrés dans d’autres programmes.

L’action du corps préfectoral ne se mesure pas seulement à l’aune de la mission AGTE. Le caractère transversal de leur action rend leur contrôle particulièrement délicat. Ceci pose un problème d’appréciation pour une mission fondamentalement interministérielle et ne permet pas au Rapporteur spécial de disposer des éléments d’appréciation adéquats.

À l’inverse, le programme soutien Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur regroupe l’ensemble de l’immobilier du ministère, y compris celui qui relève de la police, ce qui ne facilite pas la lecture des résultats de la seule mission Administration générale et territoriale de l’État.

II.– LE RÔLE DU PARLEMENT DANS L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE

A.– LA PRISE EN COMPTE DES OBSERVATIONS DES PARLEMENTAIRES

L’expérience semble démontrer que les responsables de programmes prennent en compte les remarques et observations formulées par les parlementaires, mais aussi par le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) ou par la Cour des comptes.

Même si les observations critiques à l’égard d’indicateurs ont pu servir de prétexte à des suppressions plutôt qu’à des substitutions, l’influence du Parlement est réelle, en témoigne la demande formulée en 2008 par le Rapporteur spécial de voir figurer dans le RAP le détail des principales opérations immobilières du ministère. Cette innovation nous est promise pour le PAP 2010. En effet, lorsqu’est formulée une observation sur le RAP de l’année n-1, l’année n est déjà entamée et l’élaboration des documents de celui de l’année n+1 est déjà bien avancée. Ce n’est donc qu’à compter de l’année n+2, soit avec trois années de décalage que peuvent être pris en considération, lorsqu’ils le sont, les souhaits des élus.

B.– AMÉLIORER LES INDICATEURS SANS EN RÉDUIRE LE NOMBRE

Les suppressions d’indicateurs ont conduit le responsable des programmes à sélectionner des indicateurs qui ont vocation à perdurer, condition indispensable pour mesurer l’action du programme. Des indicateurs transversaux d’efficience des fonctions support sont promis à compter de 2010.

L’ensemble des fonctions support de la mission AGTE pourrait être couvert par ces indicateurs d’efficience transversaux (fonctions juridiques, achat, logistique, financière, communication…) afin de mieux retracer l’effort de modernisation et d’efficacité entrepris par le responsable de programme Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur. Ce sera le cas, à compter de 2010, pour les fonctions gestion des ressources humaines, immobilier et bureautique.

Le Rapporteur spécial regrette que l’indicateur de performance relatif à la protection juridique de l’État ait été purement et simplement supprimé. S’il ne donnait pas satisfaction, sans doute convenait-il de le modifier ou de lui substituer un autre indicateur de meilleure qualité, mais pas de laisser sans indicateur – ni objectif – cette action essentielle qui concerne la protection juridique de l’État. Un nouvel indicateur doit absolument prendre la place du précédant dans le RAP. Des données chiffrées concernant le coût du contentieux supporté par l’État doivent continuer à figurer dans les projets et rapports annuels de performances.

C.– COMPLÉTER L’ANALYSE DE LA PERFORMANCE PAR UN VOLET RÉCOMPENSES ET SANCTIONS

Le Rapporteur spécial regrette que l’analyse de la performance dans le cadre de la loi de règlement ne puisse pas donner lieu à des sanctions, positives ou négatives, qui pourraient se traduire par une extension de la rémunération au mérite et par une différenciation plus grande des revenus.

La LOLF doit déboucher sur une sanction, positive ou négative, qui peut s’exprimer au travers de la notation des individus ou des services, voire des préfectures.

C’est la raison pour laquelle il regrette également que ne soit pas publié dans le rapport annuel de performance le palmarès des préfectures en fonction de leurs résultats objectifs en matière, par exemple, de délivrance de titres, dans le but de créer une saine émulation. Il regrette que le RAP ne soit pas utilisé comme support à une politique qui récompenserait les fonctionnaires et les services les plus méritants et qui sanctionnerait ceux qui obtiennent des résultats largement inférieurs à la moyenne.

Le Rapporteur spécial s’étonne par ailleurs que les analyses qu’il publie dans son rapport budgétaire annuel, et en particulier celles relatives au palmarès national des préfectures en matière de délivrance des titres d’identité, n’aient pas eu de suite alors qu’il avait fortement suggéré à madame la ministre que soit diligentée une inspection relative aux performances des préfectures les moins efficientes de manière à remédier aux dysfonctionnements constatés ⁽55).

Pour que la mise en place de la LOLF réussisse pleinement, chaque fonctionnaire, chaque équipe doit être jugé en fonction de ses résultats.

ÉVOLUTION DES OBJECTIFS ET INDICATEURS DE PERFORMANCE DE LA MISSION ADMINISTRATION GÉNÉRALE ET TERRITORIALE DE L’ÉTAT ENTRE 2006 ET 2009

Année 2006

Année 2009

Programme 108 : Administration territoriale

Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

– Indicateur 1.1 : Taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés

– Indicateur 1.2 : Taux d’établissements recevant du public (ERP) soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité

– Indicateur 1.3 : Taux d’avis défavorables levés pour les ERP soumis à obligation de contrôle

– Indicateur 1.4 : Taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les installations soumises à un plan particulier d’intervention (PPI)

Objectif 1 : Améliorer la prévention dans le domaine de la sécurité civile

– Indicateur 1.1 : Taux de plans de prévention des risques naturels (PPRN) approuvés

– Indicateur 1.2 : Taux d’établissements recevant du public soumis à obligation de contrôle visités par la commission de sécurité

– Indicateur 1.3 : Taux d’exercices de sécurité civile réalisés dans les délais réglementaires sur les sites soumis à un plan particulier d’intervention (PPI)

Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables

– Indicateur 2.1 : Nombre de délivrances indues évitées et d’annulations de titres signalées à l’administration centrale

– Indicateur 2.2 : Proportion de préfectures qui délivrent dans les délais fixés les cartes grises en temps réel

Objectif 2 : Améliorer les conditions de délivrance de titres fiables et l’efficience des services de délivrance de titres

– Indicateur 2.1 : Nombre de dossiers de fraude documentaire reçus en administration centrale pour les CNI/passeports (indicateur abandonné en 2010)

– Indicateur 2.2 : délai moyen de délivrance des cartes grises

– Indicateur 2.3 : Nombre de titres délivrés/ETPT

– Indicateur 2.4 : Nombre de préfectures et sous-préfectures certifiées

Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics

– Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des actes prioritaires reçus par la préfecture et les sous-préfectures

– Indicateur 3.2 : Taux de référés préfectoraux gagnés par le préfet

– Indicateur 3.3 : Taux de saisines de la chambre régionale des comptes jugées recevables

Objectif 3 : Réduire le nombre d’actes non conformes des collectivités territoriales et établissements publics

– Indicateur 3.1 : Taux de contrôle des actes prioritaires reçus en préfecture

– Indicateur 3.2 : Taux d’actes retirés ou réformés après une intervention de la préfecture (actes budgétaires exclus)

– Indicateur 3.3 : Taux d’actes budgétaires réformés après une intervention de la préfecture

Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité

– Indicateur 4.1 : Taux d’actes télétransmis par l’application ACTES

Objectif 4 : Moderniser le contrôle de légalité

– Indicateur 4.1 : Taux d’actes télétransmis par l’application ACTES

Objectif 5 : Optimiser l’efficience de la fonction animation

– Indicateur 5.1 : Coût de l’action soutien/total des crédits du programme (hors crédits d’intervention)

Objectif 5 : Améliorer la coordination des actions interministérielles

– Indicateur 5.1 : Délai d’instruction des dossiers d’installations classées pour la protection de l’environnement et loi sur l’eau

Objectif 6 : Réduire les coûts d’affranchissement

– Indicateur 6.1 : Coût d’affranchissement par habitant

Objectif 6 : Réduire les coûts de fonctionnement des préfectures

– Indicateur 6.1 : Évolution du coût d’affranchissement par habitant

– Indicateur 6.2 : Coût de téléphonie par agent

Programme 232 : Vie politique, cultuelle et associative

Objectif 1 : Mandater l’aide publique aux partis politiques dans un délai court

– Indicateur 1.1 : Délai d’envoi au Premier ministre du projet de décret portant répartition de l’aide publique, à compter de la publication de la loi de finances

Objectif 1 : Organiser les élections au meilleur coût

– Indicateur 1.1 : Coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales

Objectif 2 : Organiser les élections au meilleur coût

– Indicateur 2.1 : Coût moyen de l’élection par électeur inscrit sur les listes électorales

Objectif 2 : Réduire les délais de publication au Journal officiel des comptes des partis et groupements politiques

– Indicateur 2.1 : Délai de traitement des comptes

Objectif 3 : Réduire au minimum les rejets de comptes pour des causes substantielles mais purement matérielles

– Indicateur 3.1 : Pourcentage des comptes rejetés l’ayant été pour des causes substantielles mais purement matérielles

Objectif 3 : Réduire les délais d’instruction des demandes de reconnaissance d’utilité publique des associations et fondations

– Indicateur 3.1 : Taux de demandes traitées en moins de six mois

Objectif 4 : Réduire les délais de publication après analyse des éléments d’information sur le respect des obligations légales faites, en matière comptable, aux partis et groupements politiques

– Indicateur 4.1 : Délai de traitement des comptes

Programme 216 : Conduite et pilotage des politiques de l’intérieur

Objectif 1 : Optimiser le coût du programme « conduite et pilotage des politiques de l’intérieur »

– Indicateur 1.1 : Coût du programme / budget du ministère (hors crédits d’intervention)

Objectif 1 : Optimiser la fonction juridique du ministère en ce qui concerne l’outre-mer

– Indicateur 1.1 : Taux de textes d’application des lois publiés dans les délais

Objectif 2 : Assurer une activité d’expertise, d’audit et de contrôle réactive et opérationnelle

– Indicateur 2.1 : Pourcentage de travaux de l’IGA n’ayant pas donné lieu à des suites dans un délai de 6 mois

Objectif 2 : Améliorer la performance du ministère en systèmes d’information et de communication

– Indicateur 2.1 : Respect des échéances de livraison des études et des applications

– Indicateur 2.2 : Nombre d’heures d’indisponibilité

Objectif 3 : Offrir aux utilisateurs du ministère la qualité de prestations dont ils ont besoin en matière de systèmes d’information et de communication

– Indicateur 3.1 : Respect des échéances de livraison des études et des applications

– Indicateur 3.2 : Disponibilité du réseau général de transport

– Indicateur 3.3 : Disponibilité des applications

Objectif 3 : Rechercher la meilleure adéquation profil/poste

– Indicateur 3.1 : Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste

Objectif 4 : Améliorer l’adaptation des processus d’affectation aux besoins des autorités d’emploi en recherchant la meilleure adéquation profil/poste

– Indicateur 4.1 : Taux de satisfaction de la demande en personnel exprimée par les autorités d’emploi pour l’exécution de leur schéma d’emplois

– Indicateur 4.2 : Taux de réalisation des demandes de mobilité des agents

– Indicateur 4.3 : Taux de couverture des besoins de formation à la prise de poste

Objectif 4 : Améliorer la gestion immobilière du ministère

– Indicateur 4.1 : Taux de livraisons dans les délais prévus

– Indicateur 4.2 : Taux de livraisons ne dépassant pas le budget prévu

– Indicateur 4.3 : Coût de la construction au m²

Objectif 5 : Améliorer la qualité et la gestion des prestations immobilières du ministère

– Indicateur 5.1 : Taux de livraisons hors délais

– Indicateur 5.2 : Taux de livraisons ne dépassant pas le budget prévu

– Indicateur 5.3 : Coût de la construction au m²

Objectif 6 : Améliorer la prestation rendue en matière de défense de l’État

– Indicateur 6.1 : Délai moyen de traitement des dossiers

– Indicateur 6.2 : Taux de règlement amiable

– Indicateur 6.3 : Délai moyen d’exécution d’une décision de justice

Objectif 7 : Améliorer la fourniture d’expertise aux préfectures, services de police et autres directions du ministère de l’Intérieur en matière de libertés publiques

– Indicateur 7.1 : Taux de réponse aux différents services du ministère en matière de libertés publiques

AGRICULTURE, PÊCHE, FORÊT ET AFFAIRES RURALES ;

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE :
DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL

Commentaire de M. Nicolas FORISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES PROGRAMMES « OPÉRATIONNELS » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES 54

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE EST LIMITÉE PAR LA MÉTHODE DE COLLECTE DES INFORMATIONS ET PAR L’ÉTROITESSE DES MARGES D’ACTION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME. 55

1.– La démarche de performance a été intégrée dans l’organisation administrative. 55

2.– La collecte de l’information peut s’avérer problématique. 55

3.– Les leviers d’action du responsable de programme sont limités. 56

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE DEVRAIT MIEUX COUVRIR LA POLITIQUE CONDUITE. 56

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre partiellement la politique conduite. 56

2.– La rationalisation du dispositif de mesure de la performance ne doit pas méconnaître les priorités de la politique agricole et agroalimentaire. 57

II.– LE PROGRAMME « SOUTIEN » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES 58

A.– LE PROGRAMME EST BIEN ADAPTÉ À LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE. 58

1.– La démarche de performance a trouvé sa place dans l’organisation administrative. 58

2.– Le programme soutien se prête assez bien à la mesure de la performance. 59

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE, QUI TEND À SE RATIONALISER, INFLUENCE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE. 59

1.– La couverture des crédits par les indicateurs, relativement faible… 59

2.– … s’explique par la rationalisation du dispositif de mesure de la performance. 60

3.– La prise en compte des résultats se traduit par des mesures concrètes. 60

III.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL PEINE À INTÉGRER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE. 60

Le présent commentaire portera sur le même périmètre que le rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2009, à savoir :

– deux des programmes « opérationnels » de la mission Agriculture, pêche, alimentation, forêt et affaires rurales (APAFAR), les programmes 154 (Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires) et 149 (Forêt). En revanche, le programme 206 (Sécurité et qualité sanitaires de l’alimentation) est commenté dans le présent rapport par M. Philippe Vigier, Rapporteur spécial ;

– le programme support de la même mission (programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture) ;

– les deux programmes du compte d’affectation spéciale Développement agricole et rural (CAS DAR), Développement et transfert en agriculture d’une part (programme 775), Recherche appliquée et innovation en agriculture d’autre part (programme 776).

I.– LES PROGRAMMES « OPÉRATIONNELS » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

Le responsable des programmes 154 et 149 est le directeur général des Politiques agricole, agroalimentaire et des territoires (DGPAAT). Le programme Économie et développement durable de l’agriculture, de la pêche et des territoires résulte de la fusion, opérée dans le projet annuel de performances (PAP) pour 2009, des anciens programmes 154 (Gestion durable de l’agriculture, de la pêche et développement rural) et 227 (Valorisation des produits, orientation et régulation des marchés).

Ces deux programmes se prêtent avec une certaine difficulté à la démarche de performance, pour trois raisons :

– ils servent en partie, tout particulièrement s’agissant du programme 154, à financer des mesures d’aides aux secteurs économiques agricole, piscicole et forestier ;

– les leviers d’action du responsable de programme sont limités, la réalisation des objectifs dépendant assez largement du comportement des acteurs de marché, eux-mêmes soumis à des facteurs exogènes ;

– plusieurs opérateurs sont rattachés aux programmes, ce qui pose notamment la question de la disponibilité de l’information nécessaire au renseignement des indicateurs de performance.

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE EST LIMITÉE PAR LA MÉTHODE DE COLLECTE DES INFORMATIONS ET PAR L’ÉTROITESSE DES MARGES D’ACTION DU RESPONSABLE DE PROGRAMME

1.– La démarche de performance a été intégrée dans l’organisation administrative

● La démarche de performance introduite par la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 (LOLF) semble avoir constitué une réelle nouveauté s’agissant des actions opérationnelles conduites par le ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP). Il ressort en effet des réponses au questionnaire adressé par le Rapporteur spécial au responsable de programme que « l’entrée en vigueur de la LOLF a nécessité l’élaboration d’indicateurs entièrement nouveaux ».

● La place de la démarche de performance dans l’organisation administrative n’est pas très clairement identifiable. Au sein du bureau des programmes budgétaires et des établissements publics de la DGPAAT, « un poste est dédié à la coordination de la performance des programmes et au contrôle de gestion. Toutefois, ce sont les services opérationnels qui, en marge de leur cœur de métier, renseignent les indicateurs ». En conséquence, le coût du contrôle de gestion ne peut faire l’objet que d’une évaluation approximative, à 0,5 équivalent temps plein (ETP). Le temps passé à renseigner les indicateurs, quant à lui, n’est pas évalué.

● Jusqu’alors, le dialogue de gestion entre le responsable de programme et les responsables de budget opérationnel de programme (BOP) n’intégrait pas pleinement la performance. En effet, c’est seulement à compter de 2010 que « l’examen du volet performance des BOP permettra d’apporter des éléments objectifs pour la définition de la répartition des crédits entre chaque responsable de BOP ».

2.– La collecte de l’information peut s’avérer problématique

La spécificité des programmes opérationnels de la mission, et singulièrement du programme 154, est de financer pour partie des aides versées aux acteurs économiques. En conséquence, « pour une majorité des indicateurs des programmes, la collecte est effectuée via les systèmes d’information régissant le traitement des aides communautaires au sein des organismes payeurs ».

Ainsi, pour le programme 154, seuls 20 % des indicateurs sont directement renseignés par l’administration centrale. Le reste de l’information provient des opérateurs du programme (notamment l’Agence de services et de paiement) et de la Mutualité sociale agricole.

S’agissant du programme Forêt, ce sont trois des cinq indicateurs qui dépendent, pour leur renseignement, des données fournies par les opérateurs, notamment l’Office national des forêts (ONF).

Or, ainsi que l’indique la DGPAAT, « le service producteur est aussi le service chargé de l’expertise, du suivi et du pilotage du dispositif évalué ». Le ministère est donc, d’une certaine manière, dépendant de la qualité des informations fournies par des sources qui lui sont extérieures.

3.– Les leviers d’action du responsable de programme sont limités

● La première grande limite résulte de l’existence de nombreux opérateurs :

– l’Établissement public des haras nationaux, l’Institut national de l’origine et de la qualité, l’Agence de services et de paiement et les offices d’intervention agricoles (FranceAgriMer et l’Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer) sont opérateurs du programme 154 ;

– les centres de la propriété forestière et l’ONF sont opérateurs du programme 149.

Or, même lorsque les opérateurs sont liés à l’État par un contrat d’objectifs et de moyens, le responsable de programme ne peut agir directement pour infléchir les actions conduites par l’opérateur. Au demeurant, tous les opérateurs ne sont pas encore liés par ce type de contrat.

● La seconde limite majeure tient à la nature même des programmes concernés qui, ainsi que le reconnaît la DGPAAT, financent des « actions à visée économique, dont le résultat dépend d’un contexte plus large que l’action du responsable de programme ». Cela tient au secteur dans lequel intervient le ministère, qui répond en partie à des règles de marché et qui, de surcroît, est soumis à des crises (climatiques, sanitaires) sur lesquelles le responsable de programme n’a par définition pas d’emprise.

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE DEVRAIT MIEUX COUVRIR LA POLITIQUE CONDUITE

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre partiellement la politique conduite

● D’une part, les crédits budgétaires sont insuffisamment couverts. Seuls 54 % des crédits du programme 154 voient leur performance mesurée. Ce taux moyen, qui est particulièrement faible, masque d’importantes disparités ; ainsi, l’action Adaptation des filières à l’évolution des marchés, qui représente tout de même plus de 400 millions d’euros, n’est couverte qu’à 4 % par le dispositif de mesure de la performance. La couverture du programme 149 est meilleure (plus de 75 % des crédits).

● D’autre part, les dépenses fiscales rattachées à titre principal aux programmes 154 et 149 ne sont pas assorties d’objectifs et d’indicateurs de performance. Or, leur montant prévisionnel pour 2009 dépasse les 2,8 milliards d’euros pour le programme 154, contre un volume de crédits de paiement de 1,75 milliard d’euros.

2.– La rationalisation du dispositif de mesure de la performance ne doit pas méconnaître les priorités de la politique agricole et agroalimentaire

● En dépit des difficultés intrinsèques de la démarche de performance, longuement évoquées dans le présent commentaire, il faut relever que depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le dispositif a évolué dans un sens plutôt positif, tendant à sa rationalisation.

S’agissant du programme 149, un indicateur a été supprimé au motif que les délais nécessaires à l’obtention des informations permettant de le renseigner étaient trop longs (Valeur ajoutée du secteur « exploitations forestières et première transformation du bois »). Un nouvel indicateur a été créé, correspondant à une priorité du Gouvernement (Récolte de bois annuelle commercialisée).

S’agissant du programme 154, la DGPAAT a supprimé certains des indicateurs sur lesquels le responsable de programme n’avait aucune prise, comme par exemple la Part des produits à forte valorisation dans la production de l’industrie laitière. Des indicateurs jugés trop complexes ont également été supprimés, à l’instar de l’Indice de concentration géographique des capacités de pêche. D’autres indicateurs plus pertinents ont été créés, tel celui qui mesure le Taux de pénétration de l’assurance récolte.

● La suppression des indicateurs, régulièrement réclamée par la direction du Budget, l’est parfois en dépit du bon sens. Le MAP doit conserver la possibilité de maintenir dans le dispositif de mesure de la performance les indicateurs nécessaires à la mesure des priorités de l’action gouvernementale. À ce titre, le Rapporteur spécial déplore fortement la suppression annoncée, pour le PAP 2010, de l’indicateur mesurant la Participation des entreprises françaises aux salons et missions organisées à l’international dans le cadre de démarches institutionnelles collectives (programme 154). La promotion à l’international de la « ferme France » devrait être un axe majeur de la politique agricole ; la suppression de l’indicateur serait donc un signal négatif. Cela n’empêche pas d’envisager une amélioration de l’indicateur, afin qu’il mesure davantage l’efficience que l’activité ; pourrait par exemple être envisagée la mesure du nombre d’entreprises ayant bénéficié du dispositif de soutien à l’export.

● Plus globalement, il serait souhaitable que les Rapporteurs spéciaux soient associés à la définition des objectifs et indicateurs de performance, afin d’introduire une dimension politique dans un processus qui, s’il reste conduit par le seul ministère du Budget, risque d’être essentiellement technique.

II.– LE PROGRAMME « SOUTIEN » DE LA MISSION AGRICULTURE, PÊCHE, ALIMENTATION, FORÊT ET AFFAIRES RURALES

A.– LE PROGRAMME EST BIEN ADAPTÉ À LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

1.– La démarche de performance a trouvé sa place dans l’organisation administrative

● Spécialement construits pour répondre aux besoins de la LOLF, les indicateurs du programme 215 Conduite et pilotage des politiques de l’agriculture sont essentiellement des indicateurs d’efficience ; si l’Indice de pénétration des téléprocédures et le Taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers peuvent être assimilés à des indicateurs de qualité de service à l’usager, le programme ne comporte pas d’indicateur d’efficacité socio-économique, ce qui s’explique par sa nature de programme support.

● Provenant de différentes sources, les données nécessaires au renseignement des indicateurs ne font pas systématiquement l’objet d’un reporting automatisé. Certaines nécessitent don un traitement manuel et des enquêtes complémentaires. Selon les informations fournies au Rapporteur spécial, la deuxième version de l’application informatique NOMADE devrait permettre de généraliser l’automatisation.

● Le temps consacré par le secrétariat général du ministère de l’Agriculture et de la pêche à renseigner les indicateurs est estimé à 0,2 équivalent temps plein travaillé environ. Plus globalement, le coût du contrôle de gestion peut être approché par le coût des deux cadres A affectés à cette tâche au sein du secrétariat général du ministère de l’Agriculture et de la pêche, soit 1,7 ETP et 0,15 million d’euros. Il faut y ajouter 4,3 équivalents temps plein travaillé (ETPT) au niveau des directions régionales de l’Agriculture et de la forêt (soit 0,3 million d’euros) et 20,7 ETPT dans les directions départementales de l’Agriculture et de la forêt (1,3 million d’euros). Auditionné par le Rapporteur spécial, le secrétaire général du MAP, responsable du programme, a indiqué que la régionalisation des BOP devrait permettre de renforcer la professionnalisation des contrôleurs de gestion, et, en dégageant des synergies, de resserrer quelque peu les moyens consacrés à la mesure de la performance.

2.– Le programme soutien se prête assez bien à la mesure de la performance

● L’existence de programmes soutien n’est pas pleinement conforme à l’esprit de la LOLF car elle limite ne permet pas une présentation des politiques en coût complet et qu’elle limite la possibilité, pour les responsables des autres programmes de la mission, de prendre des mesures dites de fongibilité asymétrique, consistant à réduire les dépenses, même de personnel, pour abonder les dépenses d’autre nature.

● Pour autant, force est de constater que, s’agissant en tout cas du programme 215, le rassemblement sur un seul programme des fonctions de support offre certains avantages.

D’une part, ce type de programme permet plus facilement de réaliser des comparaisons au sein de l’appareil d’État et donc de mesurer la performance relative de chaque ministère. Tel est notamment le cas du Nombre d’ETP affectés à la gestion du personnel rapporté au nombre d’agents gérés et du Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale.

D’autre part, le responsable de programme dispose de leviers d’action réels sur les objectifs de performance, et se trouve donc en capacité d’orienter les résultats. En effet, les indicateurs dépendent davantage de l’action du responsable de programme que de facteurs exogènes. En ce qui concerne le programme 215, l’implication du responsable de programme est facilitée par le fait que le programme compte un seul opérateur, l’Institut national de formation des personnels du ministère de l’Agriculture, qui, de surcroît, perçoit une subvention pour charges de service public très modeste au regard du volume global des crédits.

B.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE, QUI TEND À SE RATIONALISER, INFLUENCE LA POLITIQUE DU MINISTÈRE

1.– La couverture des crédits par les indicateurs, relativement faible…

Une seule des quatre actions du programme n’a pas d’indicateur associé (Évaluation de l’impact des politiques publiques et information économique). Les deux indicateurs qui y étaient initialement associés, et qui mesuraient de fait davantage une activité qu’une performance, ont été supprimés.

Seuls 69 % des crédits sont couverts, en 2009, par le dispositif de mesure de la performance. Ce taux s’est considérablement accru depuis 2006 (38 %). Pour autant, il demeure relativement modeste. Cela résulte de la volonté de rationaliser le dispositif, en réduisant le nombre d’indicateurs.

2.– … s’explique par la rationalisation du dispositif de mesure de la performance

De fait, depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, ce ne sont pas moins de six indicateurs qui ont été supprimés, pour l’essentiel au motif qu’ils ne mesuraient pas suffisamment la performance des actions conduites.

Les trois indicateurs créés dans le même temps sont pour leur part pertinents : Indice de pénétration des téléprocédures, Taux d’utilisation d’un identifiant unique simplifiant et sécurisant les relations avec les usagers et Coût immobilier et d’entretien du poste de travail en administration centrale.

3.– La prise en compte des résultats se traduit par des mesures concrètes

Les résultats issus de la mesure de la performance ont déjà eu l’occasion de se traduire par des mesures concrètes de politique publique. Ainsi, la dégradation du coût du poste de travail en administration centrale n’est pas étrangère aux décisions de relocalisation des agents, dont l’objectif, soutenu par le Rapporteur spécial, est de réduire de deux à sept le nombre d’implantations parisiennes du MAP.

III.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE DÉVELOPPEMENT AGRICOLE ET RURAL PEINE À INTÉGRER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Créé par la loi de finances pour 2006 à la suite de la suppression de l’Association pour le développement agricole et rural, le CAS DAR a pour objet de financer des dispositifs partenariaux retracés dans les programmes 775 (Développement agricole et rural pluriannuel) et 776 (Recherche appliquée et innovation en agriculture).

Chacun de ces programmes compte un objectif et un indicateur. L’objectif du programme 775 est d’Orienter les structures chargées du conseil vers l’adaptation des agriculteurs aux risques et opportunités d’un marché plus ouvert, vers les exigences du développement durable et vers les enjeux du développement territorial ; l’indicateur associé mesure le Nombre d’engagements formalisés portant sur une démarche d’agriculture durable.

L’objectif du programme 776 est de Développer et renforcer les partenariats entre les organismes de recherche, les établissements d’enseignement supérieur et technique et les organismes de développement et de transfert de technologie, par la création d’unités mixtes technologiques (UMT) au service de l’innovation. L’indicateur mesure les Financements impliquant une UMT ou un réseau mixte thématique (RMT), rapportés aux financements de l’appel à projets.

Le seul intitulé de ces objectifs et indicateurs suffit à montrer que le CAS DAR se prête assez mal à la mesure de la performance.

Les réponses adressées par le responsable du programme 776, le directeur général de l’Enseignement et de la recherche du MAP ⁽56), confortent ce sentiment. Le rôle du responsable de programme consiste en effet à exercer « une action incitative sur des acteurs externes au ministère de l’Agriculture et de la pêche, en encourageant le travail concerté sous forme d’unités mixtes technologiques ou de réseaux mixtes technologiques ».

Le dialogue de gestion est inexistant, « dans la mesure où les acteurs intervenant dans le cadre du programme sont externes au MAP ».

La démarche de performance peine donc à s’imposer à une mission dont l’objet est de financer des actions réalisées par des partenaires extérieurs au ministère, et sur lesquels les responsables de programme n’ont pas d’emprise réelle.

ANCIENS COMBATTANTS, MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Commentaire de M. Jean-François LAMOUR, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME 167 MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION 64

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT 66

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE 67

Les services de la direction du Service national (DSN) et de la direction des Statuts, des pensions et de la réinsertion sociale (DSPRS), respectivement en charge des programmes 167 et 169, disposaient déjà d’indicateurs avant l’entrée en vigueur de la LOLF. Depuis une quinzaine d’années, une démarche de contrôle de gestion a été entreprise, ce qui était de bonne augure pour la réussite de la démarche de gestion par la performance.

L’entrée en vigueur de la LOLF a permis non seulement de consolider le dispositif d’évaluation de la performance par la création de nouveaux indicateurs, mais également de sensibiliser l’ensemble des acteurs à la mesure de l’efficacité, notamment au travers leur participation aux conférences de gestion et aux conférences de performance. Une mise en cohérence a cependant été rendue nécessaire entre les différents systèmes de remontée des informations depuis l’échelon local et les indicateurs de la LOLF.

Pour chaque programme, un chargé de mission auprès du directeur, adjoint au secrétaire général pour l’administration, est spécifiquement chargé du pilotage du volet performance.

Il semble que les agents du ministère, imprégnés de l’obligation de maintenir la qualité du service soient dans un état d’esprit positif vis-à-vis des dispositifs de mesure de la performance.

Depuis 2005, les évolutions du dispositif de mesure de la performance ont été peu significatives.

I.– LE PROGRAMME 167 MÉMOIRE ET LIENS AVEC LA NATION

Jusqu’en 2008, le programme 167 affichait quatre objectifs et cinq indicateurs. Les objectifs fixés visent à développer des prestations de qualité, dans une logique de maîtrise des coûts.

Il convient de noter que l’indicateur taux de satisfaction de l’usager de la JAPD existe depuis la création de la JAPD. S’agissant du coût de la JAPD, une analyse a été mise en place dès 2001 en vue de fournir les réponses d’ordre budgétaire à la direction des Affaires financières et à la Cour des comptes. Limité initialement aux charges directes, ce suivi a été complété par la prise en compte des charges indirectes.

De même, les indicateurs relatifs au taux de financement des musées existent depuis 2000.

Jusqu’en 2008, le programme 167 comprenait quatre actions dont trois couvertes par des indicateurs de performance. Ces trois actions représentaient 96 % des crédits du programme

Dans le projet de loi de finances 2009 les actions Promotion et valorisation du patrimoine culturel et Communication ont été transférées vers le programme 212, mais l’action 1 Journée d’appel et de préparation à la Défense représente à elle seule environ 96 % des crédits du programme. Cependant, les crédits consacrés aux missions « archives et recensement » de la DSN ne font pas l’objet d’un indicateur. La quote-part imputable à ces missions s’élève ainsi à 16 % pour les « archives » et à 3 % pour le « recensement ». Ce sont donc environ 78 % des crédits du programme qui sont couverts par un indicateur de performance.

Le programme Liens entre la Nation et son armée comprend les politiques concourant à promouvoir l’esprit de défense et à renforcer la relation entre la nation et les forces armées. Les indicateurs mis en place ne permettent pas de prendre en compte totalement la stratégie du programme. C’est pourquoi, l’impact de la JAPD sur les jeunes fera l’objet d’un indicateur spécifique dans le PAP 2010 Impact de la JAPD sur l’image des la Défense et des armées.

S’agissant de l’action Politique de la mémoire, celle-ci n’est couverte par aucun indicateur, l’objectif Améliorer la sensibilisation à la mémoire des conflits ayant été supprimé. Tant que perdura l’éclatement des crédits destinés à la mémoire entre les programme 167, 169 et 212, il n’est pas envisageable de mettre au point un indicateur pertinent.

De nature purement économique, l’objectif Accroître l’autofinancement des musées n’est pas suffisant pour mesurer l’impact de la politique suivie par les musées sur la vulgarisation de la culture de défense et sur la valorisation du patrimoine. Le Rapporteur spécial souscrit aux préconisations formulées dans le rapport d’audit du comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) de « redéfinir le dispositif de performance relatif à la politique du ministère de la défense pour ses musées ». Il suggère de « s’inspirer pour cela des méthodes retenues par le ministère de la culture et de la communication. »

La DSN constitue une direction à réseaux d’une trentaine d’établissements utilisant deux systèmes d’information, Pitagore (Système d’information pour le PIlotage Transversal, strAtégique, orGanique et Opérationnel du ministèRe de la défensE) déployé au sein du ministère, pour calculer le coût de la JAPD et un système métier Sag@, pour mesurer le taux de satisfaction. Les données financières, nécessaires au calcul de certains indicateurs, sont extraites de l’infocentre interministériel ACCORD LOLF. Toutefois, faute d’un système d’information permettant une ventilation des charges indirectes sur le fondement de critères réels, l’analyse des coûts repose sur des calculs forfaitaires.

Le dispositif de contrôle de gestion, qui permet de suivre l’ensemble des indicateurs de suivi, requiert 13 ETPT. Cette charge en personnel semble maîtrisée et tout à fait admissible compte tenu du gain global procuré par ce dispositif.

Le Rapporteur spécial a noté à maintes reprises que les valeurs cibles des indicateurs étaient généralement inférieures à la réalisation des années antérieures et ne pouvaient donc constituer des objectifs mobilisateurs.

II.– PROGRAMME 169 MÉMOIRE, RECONNAISSANCE ET RÉPARATION EN FAVEUR DU MONDE COMBATTANT

Le programme 169 vise à « garantir à ses bénéficiaires des prestations de qualité, tout en assurant aux contribuables l’efficience de l’activité ». Il affiche 4 objectifs et 9 indicateurs.

Avant l’entrée en vigueur de la LOLF, la DSPRS disposait également d'outils permettant la mesure des ratios d'activité et des coûts unitaires. Par ailleurs, dès 2003, une démarche qualité avait été mise en œuvre auprès des services déconcentrés, notamment en ce qui concerne les délais d'instruction des dossiers de pension.

Cependant, de nouveaux indicateurs sont venus compléter le dispositif. Ainsi, l'indicateur 2.3 délai moyen de traitement d'un dossier d'appareillage, entièrement nouveau, a été élaboré pour répondre aux objectifs de performance fixés par la LOLF.

En ce qui concerne les opérateurs du programme, l’Office national des anciens combattants (ONAC) et l’Institution nationale des invalides (INI), la mesure de la performance a été réalisée à travers des indicateurs entièrement nouveaux.

Trois actions sur les cinq que comporte le programme sont assorties d'un ou plusieurs indicateurs de performance. À l'action 4 Entretien des lieux de mémoire correspondait, dès la loi de finances 2005, un objectif mesuré par deux indicateurs Coût au m² entretenu et Surface entretenue par agent. Pour répondre aux recommandations formulées au niveau interministériel qui visaient à ne pas multiplier le nombre d'indicateurs, le responsable de programme n'a plus retenu l'objectif à partir du PAP 2006, les indicateurs étant suivis hors PAP.

Environ 93,6 % des crédits du programme sont couverts par un indicateur, sachant que l’action 1 Administration de la dette viagère recouvre environ 81 % des crédits dans le PLF 2009.

Le Rapporteur spécial n’a jamais formulé de critiques de principe sur les objectifs et les indicateurs mis en place. Ceux – ci n’appellent pas de remarque technique particulière. En revanche le Rapporteur spécial a souvent souligné, dans ces différents rapports, que les résultats des indicateurs révélaient un retard dans l’ajustement des effectifs à la baisse de l’activité des services. Ils ont ainsi constitué une source de renseignements précieuse justifiant la réorganisation du ministère initiée par la RGPP.

Les objectifs et indicateurs du programme sont stables depuis leur création. Une seule modification est intervenue en loi de finances pour 2007. Elle porte sur le changement des indicateurs mesurant l’objectif 4 Fournir les prestations médicales, paramédicales et hôtelières aux pensionnaires et hospitalisés de l'Institution nationale des Invalides au meilleur rapport qualité-coût pour lequel les indicateurs Coût du point ISA (indice synthétique d’activité) et Indice de satisfaction hôtelière ont été remplacés par Coût de journée d’un pensionnaire à l’INI, indicateur de nature purement économique. Comme le préconise le CIAP dans son rapport d’audit, il pourrait être complété par un indicateur de qualité des prestations.

La DSPRS dispose par ailleurs de nombreux indicateurs au niveau même de ses services. Chaque établissement est également individualisé et dispose de ses propres indicateurs.

En ce qui concerne la collecte des données, celles-ci sont transmises par les services déconcentrés, sous forme de fichiers numériques aux bureaux « métier » des sous-directions de la DSPRS qui les vérifient et les agrègent au niveau national. Le contrôleur de gestion placé auprès de la directrice des statuts, des pensions et de la réinsertion sociale, calcule les indicateurs et valide les résultats avant transmission au responsable du programme. Le responsable de programme fait valoir que la charge de travail requise de la part des agents va en s’allégeant. Il est vrai que ceux-ci disposaient déjà d’une bonne maîtrise de ces processus lorsque la LOLF a été mise en place.

Comme pour le programme précédent, le Rapporteur spécial continue à déplorer le manque d’ambition des valeurs cibles retenues pour les indicateurs. Le niveau des cibles devra donc être profondément réévalué à l’occasion de la mise en place de la nouvelle organisation décidée dans le cadre de la RGPP.

III.– PROGRAMME 158 INDEMNISATION DES VICTIMES DES PERSÉCUTIONS ANTISÉMITES ET DES ACTES DE BARBARIE DURANT LA SECONDE GUERRE MONDIALE

Le Rapporteur spécial s’est déjà réjoui dans son rapport sur le projet de loi de finances 2008 qu’un objectif Améliorer le délai de paiement des dossiers d’indemnisation des victimes de spoliations dès l’émission des recommandation favorables, assorti de deux indicateurs soit présenté dans le projet annuel de performances, répondant ainsi au souhait formulé par la commission des Finances de l’Assemblée nationale dans son observation adoptée en octobre 2006 lors de l’examen des crédits de la présente mission.

CONSEIL ET CONTRÔLE DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Pierre BOURGUIGNON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 70

I.– CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES 71

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS AU PROGRAMME DE CONFORTER LE PROCESSUS INITIÉ PAR LA LOPJ 71

1.– Une suite à la LOPJ 71

2.– Une opportunité pour une gestion dynamique des emplois 71

A.– UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES INDICATEURS 71

1.– Une extension du périmètre 71

2.– Un bon équilibre entre indicateurs d’efficience et indicateurs qualitatifs 72

II.– CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL 72

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE S’EST AVÉRÉE UN EXERCICE COMPLEXE 72

B.– UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DES INDICATEURS 73

III.– COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES 74

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS LA MISE EN PLACE DE L’AUTONOMIE DE GESTION DU PROGRAMME AU DÉTRIMENT DE L’ÉLABORATION DES INDICATEURS 74

1.– Une autonomie de gestion affirmée 74

2.– Une démarche de performance difficile 74

B.– UNE ÉVOLUTION PERFECTIBLE DES INDICATEURS 74

1.– Une clarification des indicateurs toujours en suspens 74

2.– Une prépondérance d’indicateurs quantitatifs 75

INTRODUCTION

En préambule, le Rapporteur spécial souhaite rappeler trois éléments.

1– La mission est composée de trois programmes qui ont en en commun d’exercer entre autres des fonctions de conseil et d’assistance qui se prêtent difficilement à une évaluation quantitative ou qualitative. C’est pourquoi il convient de saluer dans ces trois programmes l’effort en faveur d’une démarche de performance.

2– Le Rapporteur spécial insiste sur l’intérêt de disposer d’indicateurs pérennes ; il est particulièrement difficile d’établir des comparaisons ou de suivre l’activité d’un programme si les indicateurs ne cessent de varier.

Ce point est particulièrement sensible pour le programme Conseil économique, social et environnemental (CESE) qui est menacé de la suppression de la moitié de ses indicateurs, dont celui relatif aux Relations avec le Parlement. Il n’échappera à personne qu’au moment où la réforme constitutionnelle attribue un nouveau pouvoir de saisine au Parlement, il serait paradoxal de supprimer cet indicateur.

3– La mise en œuvre de la démarche de performance comporte un coût.

À l'exception du programme Cour des comptes et autres juridictions financières qui n’a pu donner un chiffrage précis, les deux autres programmes de la mission ont fait part de dépenses engagées, que ce soit des dépenses de fonctionnement ou des dépenses de personnel qui ne sont pas négligeables par rapport à leur budget.

Ainsi, sur le programme Conseil d’État et autres juridictions administratives, le coût de suivi de la performance est estimé à environ 260 000 euros ; sur le programme Conseil économique, social et environnemental, il serait de 115 000 euros.

Par ailleurs, tous les responsables de programme ont insisté sur l’importance de coûts non quantifiables, comme ceux nécessaires à la mobilisation des énergies.

I.– CONSEIL D’ÉTAT ET AUTRES JURIDICTIONS ADMINISTRATIVES

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS AU PROGRAMME DE CONFORTER LE PROCESSUS INITIÉ PAR LA LOPJ

1.– Une suite à la LOPJ

La logique de performance préexistait à la mise en œuvre de la LOLF, avec l’adoption de la loi d’orientation et de programmation de la justice (LOPJ) qui a conduit à la mise en place de contrats d’objectifs et de moyens entre le Conseil d’État et les juridictions administratives.

Le Conseil d’État a institué des conférences annuelles de gestion avec les présidents des tribunaux administratifs, des cours administratives d’appel et depuis l’année dernière avec le président de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) qui ont débouché sur des projets de juridictions qui fixent les objectifs à atteindre et les moyens accordés.

C’est pourquoi la démarche de performance ne rencontre pas de difficultés majeures, à l’exception de la mesure des activités de conseil du Conseil d’État ; il est en effet délicat d’évaluer la qualité des avis rendus.

2.– Une opportunité pour une gestion dynamique des emplois

La démarche de performance a permis au programme de mettre en œuvre une nouvelle gestion des emplois, plus proche des besoins réels de chaque juridiction et plus rationnelle sur le long terme.

Le secrétaire général du Conseil d’État a adressé une lettre circulaire à chaque chef de juridiction pour qu’il fasse part de ses besoins, en fonction de son stock d’affaires et des évolutions prévisibles du contentieux. Une rencontre a eu lieu avec tous les chefs de juridictions afin de finaliser un relevé de situation pour chaque juridiction et définir leurs besoins en emploi.

A.– UNE ÉVOLUTION SATISFAISANTE DES INDICATEURS

1.– Une extension du périmètre

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2009, le programme a été doté d’une action supplémentaire : la Cour nationale du droit d’asile (CNDA), érigée en unité opérationnelle.

Quatre indicateurs du programme comportent désormais un sous-indicateur relatif à cette action. Des objectifs ambitieux lui ont été assignés.

2.– Un bon équilibre entre indicateurs d’efficience et indicateurs qualitatifs

Le principal objectif assigné au programme : Réduire les délais de jugement est mesuré par 4 indicateurs, qui ont été améliorés.

Un indicateur, Nombre de juridictions où le délai de jugement est supérieur à 2 ans a été supprimé à juste titre car les objectifs avaient été atteints.

Un nouvel indicateur a été introduit dans le PLF pour 2009 : Délai moyen constaté pour les affaires ordinaires, qui illustre la volonté des gestionnaires du programme d’affiner la mesure de la performance et de faire preuve de transparence. En effet l’indicateur : Délai prévisible moyen de jugement des affaires en stock affichait de très bons résultats qui masquaient une disparité dans le délai constaté de jugement entre les affaires ordinaires et le contentieux de l’urgence.

Quant à l’objectif Améliorer l’efficience des juridictions, il se traduit par les indicateurs Nombre d’affaires réglées par membre du Conseil d’État ou par magistrat des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel ou Nombre d’affaires réglées par agent de greffe qui permettent de mesurer la productivité.

II.– CONSEIL ÉCONOMIQUE, SOCIAL ET ENVIRONNEMENTAL

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE S’EST AVÉRÉE UN EXERCICE COMPLEXE

Le programme Conseil économique, social et environnemental (CESE) devait initialement être constitué en mono programme. En 2006, le Premier ministre a finalement décidé de créer une mission intitulée Conseil et contrôle de l’État, à laquelle a été intégré le CESE.

C’est dans ce contexte que le CESE a manifesté des réticences, voire une certaine mauvaise volonté, pour élaborer un dispositif de mesure de la performance. Ainsi, dans les projets de loi de finances pour 2006 et pour 2007, le programme n’était pas découpé en actions ; les explications données dans le questionnaire budgétaire faisaient état d’une mission indivisible et d’un budget de fonctionnement contraint, constitué à 90 % de rémunérations.

Finalement, lors du projet de loi de finances pour 2008, les recommandations du Rapporteur spécial ont été suivies et le programme a été découpé en trois actions.

Néanmoins, la mise en place d’une logique de performance reste un exercice délicat, en raison de la nature même de l’institution, dont la mission essentielle est d’ordre consultatif.

B.– UNE ÉVOLUTION ENCOURAGEANTE DES INDICATEURS

Le CESE a modifié à plusieurs reprises ses indicateurs afin de se conformer aux recommandations du Rapporteur spécial et de se rapprocher d’une logique de performance, en passant d’une analyse quantitative à une logique qualitative.

Le Rapporteur spécial salue la présence d’un indicateur d’efficience : Fonctionnement qui mesure les dépenses de fonctionnement par membre.

En 2006, deux indicateurs, Délai d’émission des avis et Assiduité aux réunions ont été ajoutés. En 2007, le mode de calcul de l’indicateur Délai d’émission des avis a été modifié passant de jours en pourcentage. En 2009 les indicateurs ont été améliorés et simplifiés.

Un des sous-indicateurs de l’indicateur Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l’institution et de ses travaux observera désormais la qualité de l’image de l’institution perçue par un public cible à partir d’une enquête d’opinion et non plus le nombre d’articles de presse mentionnant le CESE et ses travaux.

Un des sous-indicateurs de l’indicateur Fonctionnement analysera le nombre d’agents apprenant et non plus maîtrisant une ou plusieurs langues étrangères. Ce critère sera plus pertinent pour observer l’état de la formation permanente au sein du CESE.

L’indicateur Relations avec le Parlement mesure le nombre d’auditions de membres du CESE devant les assemblées de manière globale et non plus en fonction de la nature de cette audition.

Quant au sous-indicateur Délai d’émission des saisines gouvernementales de l’indicateur Délai d’émission des avis, il est supprimé. Sa pertinence était discutable en raison du délai contraint fixé par les textes pour ces saisines.

La réforme constitutionnelle, qui attribue une nouvelle mission au CESE et élargit sa saisine, va nécessairement conduire à l’élaboration de nouveaux indicateurs. Les gestionnaires du programme envisagent :

– de suivre la répartition des saisines en fonction de ses interlocuteurs (Gouvernement, Parlement, droit de pétition) ;

– de mesurer la nouvelle activité environnementale ;

– d’améliorer son indicateur de notoriété Diffusion des avis du CESE et mention dans la presse de l’institution et de ses travaux.

III.– COUR DES COMPTES ET AUTRES JURIDICTIONS FINANCIÈRES

A.– LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE A PERMIS LA MISE EN PLACE DE L’AUTONOMIE DE GESTION DU PROGRAMME AU DÉTRIMENT DE L’ÉLABORATION DES INDICATEURS

1.– Une autonomie de gestion affirmée

La Cour a achevé la création de corps communs spécifiques aux juridictions financières. En 2006, un corps d’adjoint technique de catégorie C, en 2007, un corps de secrétaire administratif de juridictions financières de catégorie B et en 2008 un corps d’attaché des juridictions financières de catégorie A, se sont mis en place. En conséquence, les conventions de délégation de gestion existantes avec le ministère de l’Économie de l’industrie et de l’emploi (MINEFE) et le ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique sont en voie d’extinction.

2.– Une démarche de performance difficile

Le programme éprouve des difficultés à traduire son activité dans des indicateurs. En effet, la mesure de la performance d’une activité de contrôle est délicate.

À plusieurs reprises, la Cour a constaté que « la définition d’indicateurs pertinents s’avère complexe ».

B.– UNE ÉVOLUTION PERFECTIBLE DES INDICATEURS

1.– Une clarification des indicateurs toujours en suspens

Fin 2006, le programme a mis en place un groupe de travail chargé de réfléchir à l’amélioration de ses indicateurs, présidé par un président de chambre de la Cour des comptes et composé de présidents de chambre de la Cour et des chambres régionales des comptes, de magistrats, de rapporteurs, d’assistants de vérification et de greffiers.

Aucune refonte majeure n’a été décidée, notamment en raison du projet de réforme des chambres régionales des comptes et des évolutions futures des missions assignées aux juridictions financières.

Néanmoins, quelques modifications ont été apportées aux indicateurs.

Leurs modes de calcul ont été unifiés pour la Cour et les chambres régionales des comptes. Un nouvel indicateur a été créé dans le projet de loi de finances pour 2009 : Suivi par les juridictions financières des effets des travaux insérés dans leurs rapports publics.

2.– Une prépondérance d’indicateurs quantitatifs

L’indicateur Masses financières contrôlées par rapport au nombre de jours travaillés, qui se rapprochait le plus d’un indicateur d’efficience a été supprimé dans PLF pour 2009.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial regrette que ne figure pas un indicateur de mesure de l’activité des magistrats.

La mesure de l’activité d’assistance au Parlement pourrait par ailleurs être clarifiée.

Les saisines parlementaires au titre de l’article 58-2° sont désormais incluses dans l’objectif n° 2 : Contribuer à la performance de la gestion publique Une partie, la proportion des travaux réalisés au titre de l’article 58-2° dans les délais impartis reste néanmoins comptabilisée dans l’objectif n° 3 S’assurer que l’information des responsables nationaux et locaux ainsi que des citoyens sur la gestion et le fonctionnement des organismes publics est de qualité et dans l’indicateur Réalisation des travaux dans les délais.

CULTURE : CRÉATION ; TRANSMISSION DES SAVOIRS ET DÉMOCRATISATION DE LA CULTURE

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE : CINÉMA, AUDIOVISUEL ET EXPRESSION RADIOPHONIQUE LOCALE

Commentaire de M. Richard Dell’Agnola, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– LE PROGRAMME CRÉATION 79

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE : MIEUX L’ADAPTER AUX ENJEUX POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES NOUVEAUX 79

B.– LA RÉALISATION DES OBJECTIFS : TENDANCES CONSTATÉES SUR LA PÉRIODE 2006-2008 80

C.– LES EFFORTS À POURSUIVRE 80

II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS 81

La maquette budgétaire de la mission Culture devra évoluer, à la suite de la réorganisation du ministère, pour le projet de loi de finances 2010. L’évolution la plus notable sera la fusion des missions Culture et Médias. Le ministère prévoit de modifier la liste des indicateurs, notamment pour intégrer des indicateurs sur le livre et prendre en compte dans les indicateurs de fréquentation le Centre national d’art et de culture (CNAC) Georges Pompidou.

Le programme Création recouvre une politique largement fondée sur des interventions dans les différents secteurs, auxquelles s’ajoute, souvent majoritairement, l’intervention d’autres collectivités publiques. Pour cette raison, la répartition entre indicateurs d’efficacité socio-économique, de qualité du service et d’efficience paraît déséquilibrée, la mesure de la performance étant essentiellement indirecte et relevant des indicateurs d’impact.

Par ailleurs l’action des structures subventionnées s’inscrit dans un contexte sur lequel l’action des services de la culture ne détient pas toujours tous les leviers.

De manière générale, la nécessité de publier chaque année des documents de performance annexés au projet de loi de finances a révélé le manque d’outils (de type base de données partagées) et a donc nécessité un travail de collecte et de traitement important de ces informations, avec la centralisation et la consolidation des données déjà existantes dans les services.

Les contenus des enquêtes nationales sur les principaux réseaux du spectacle vivant (CDN, SN) ont été adaptés, la saisine annuelle des services déconcentrés pour la remontée de plusieurs données a été décidée, ainsi que le développement d’une base de donnée ministérielle (OPUS) et d’une base de données DMDTS (BRAVOS).

Ce travail de structuration et de modernisation de la collecte des informations en vue de renseigner les indicateurs n’est pas encore achevé, et est aujourd’hui engagé dans une dématérialisation qui devrait fonctionner en 2011.

Dans l’ensemble, les indicateurs de performance de la mission sont utiles et le Rapporteur ne les considère pas trop nombreux. Cependant il n’est pas certain qu’ils couvrent les principaux enjeux politiques des programmes. C’est pourquoi des améliorations sont possibles.

I.– LE PROGRAMME CRÉATION

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE : MIEUX L’ADAPTER AUX ENJEUX POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES NOUVEAUX

Pour le programme Création, les périmètres des indicateurs retenus correspondent à 70 % des crédits (hors crédits de personnel du titre 2 et crédits d’investissement).

Les gestionnaires du programme Création souhaiteraient néanmoins réduire le nombre de ses indicateurs (le programme compte le plus grand nombre d’indicateurs au sein de la mission Culture, ce qui alourdit la déclinaison opérationnelle auprès des DRAC et des opérateurs). Ils souhaitent en revanche développer ceux relatifs au soutien à la diffusion : il s’agit concrètement de l’histoire d’un spectacle en termes de diffusion.

Il est prévu de mettre en place des indicateurs nouveaux, notamment à la demande de la direction du Budget, tels que : la recette moyenne par place offerte, le taux de couverture des charges ou encore le coût moyen de traitement des demandes de subvention.

Les enjeux essentiels du programme Création sont aujourd’hui les suivants.

Il s’agit tout d’abord d’élargir les publics en renforçant l’action d'éducation artistique et culturelle : ce sujet est suivi par un seul indicateur, portant sur la fréquentation des lieux subventionnés par le public scolaire. Ce suivi pourrait être enrichi, notamment par la mesure de l’accès des différentes catégories sociales aux spectacles subventionnés.

Le soutien à la promotion et à la protection des industries culturelles est aussi l’un des enjeux définis par la ministre de la Culture et de la communication. Ses actions sont encore peu mesurables.

La dynamisation du marché de l'art est aussi un enjeu important sur le plan économique. Il conviendrait de créer un ou deux indicateurs mesurant la dynamisation du marché de l’art : la mesure des montants des achats d’œuvres réalisés par les FRAC et le CNAP ne peut en tenir lieu, en outre il s’agit d’un indicateur de moyens. Il conviendrait de mesurer le volume des transactions effectuées par les acteurs privés, car cette activité créatrice d’emploi et de richesse peut être largement encouragée par les pouvoirs publics.

On peut y ajouter un nouvel enjeu lié à la réduction de la dépense publique : le développement des financements privés de la culture. Dans ce domaine, la mesure de la performance porte sur l’équilibre financier des opérateurs.

B.– LA RÉALISATION DES OBJECTIFS : TENDANCES CONSTATÉES SUR LA PÉRIODE 2006-2008

Sur les résultats des trois derniers exercices (RAP 2006, 2007 et 2008), des tendances positives se dégagent sur trois sujets :

– en ce qui concerne le renouvellement des bénéficiaires des aides individuelles dans les trois secteurs principaux du programme (spectacle vivant, arts plastiques et livre et lecture) et le renouvellement des équipes bénéficiaires du conventionnement et de l’aide à projet, on constate que la rotation des bénéficiaires demeure significative quoique parfois inférieure aux prévisions ;

– en ce qui concerne la fréquentation des structures, notamment dans le domaine du spectacle vivant, le taux de places vendues au siège se maintient au-dessus de 70 % ;

– en ce qui concerne l’équilibre financier des structures (soit principalement les opérateurs du spectacle vivant), la recette moyenne par place offerte enregistre une évolution à la hausse sur plusieurs exercices. Cette hausse est notamment la conséquence de l’augmentation de la fréquentation payante au siège.

La démarche de contractualisation avec les opérateurs, ainsi que le conventionnement avec les institutions subventionnées, contribuent à la prise en compte par les acteurs concernés des objectifs de performance et indicateurs. Des valeurs cibles conformes aux objectifs du programme ont été définies à chaque niveau de responsabilité.

C.– LES EFFORTS À POURSUIVRE

Au regard des objectifs définis pour le programme, certaines actions produisent encore des résultats insuffisants :

– la diffusion des productions et la circulation des œuvres et des artistes sont encore à améliorer ;

– la diversification des publics est difficile à appréhender. Les outils de mesure manquent pour évaluer la réussite des actions en faveur de l’élargissement des publics des structures subventionnées ;

– la situation de l’industrie musicale est très inquiétante et le responsable de programme dispose en réalité de peu de leviers pour y remédier.

Le ministère dispose des perspectives d’amélioration suivantes.

L’objectif d’une plus large diffusion des productions et des œuvres est intégré aux questions traitées dans le cadre des Entretiens de Valois. Les services du ministère, en lien avec les collectivités territoriales et les professionnels, y ont pour mission de repenser les modalités d’intervention dans le secteur du spectacle vivant (qui pèse plus de 80 % dans les crédits du programme) selon trois axes : la révision des critères d’intervention de l’État (révision des labels, rationalisation de la cartographie des financements, généralisation des conventions pluriannuelles cadres), l’amélioration des conditions de production et de diffusion (notamment à l’échelle européenne), enfin le soutien accru à l’émergence et à l’innovation artistiques. Ce dernier point pourrait bénéficier des marges de manœuvre dégagées sur les deux premiers points.

Toutefois, il s’agit d’un processus assez long qui s’engage dans une seconde phase en 2009, la première, qui s’est déroulée à l’automne 2008, n’ayant pas apporté d’avancées immédiatement concrétisables.

La diversification des publics doit devenir plus mesurable au niveau des établissements. Son bilan an plan national va être actualisé avec l’enquête « pratiques culturelles des Français en 2007 ». Un chantier est en cours avec les établissements publics de spectacles afin que les grilles tarifaires et les logiciels de billetterie permettent au moins une lecture de la part des jeunes dans la fréquentation.

Concernant la filière musicale, le « plan d’avenir pour la filière musicale » a vocation à favoriser la modernisation de ce secteur.

II.– LE PROGRAMME TRANSMISSION DES SAVOIRS

Le ministère de la Culture souhaiterait que soit constitué un programme soutien réunissant les crédits de personnel de l’ensemble du ministère, étant donné que la masse salariale en est très réduite. Par ailleurs, si l’avis du CIAP était suivi, les crédits des deux musées de la Villette et du Palais de la Découverte, actuellement inscrits sur le programme 186 dépendant de la mission Recherche et enseignement supérieur, seraient transférés sur le programme ici analysé.

La totalité des indicateurs a été renseignée dans le rapport de performances pour 2008. On notera qu’en 2009, un indicateur a été supprimé. Il n’est pas envisagé de réduire davantage le nombre des indicateurs, et le Rapporteur spécial ne considère nullement que leur nombre, qui s’élève à 7, soit excessif.

Certaines modifications seront proposées pour 2010 : elles paraissent pleinement justifiées, visant au remplacement d’un indicateur sur lequel l’administration de la culture n’a pas de leviers ou à préciser une mesure comme celle du taux d’insertion des diplômés de l’enseignement supérieur Culture.

Le premier objectif du programme est l’amélioration de l’insertion professionnelle des diplômés de l’enseignement supérieur. Le taux d’insertion de 76,3 %, mesuré trois ans après l’achèvement des études, peut être considéré comme élevé. Cette mesure, qui intervient pour la première année en 2008, repose sur une enquête dont la méthodologie a été progressivement améliorée, et qui permettra de porter un jugement sur les débouchés de certaines filières universitaires, comme la licence de médiation culturelle dont le taux d’insertion des diplômés est bas, faute d’offre dans ce domaine. Le taux de 76,3 % est une moyenne globale ainsi la déclinaison de l’indicateur en quatre sous indicateurs portant sur l’architecture, les arts plastiques, le spectacle vivant et la mesure globale sera-t-elle très appropriée.

L’objectif 2 de l’Accès des enfants et adolescents à l’action éducative artistique et culturelle est mesuré par un seul indicateur (part du public d’âge scolaire ayant bénéficié d’une action éducative d’une structure subventionnée) dont le résultat est au-dessus de la prévision mais encore assez bas – 16 % – d’autant plus qu’il ne rend pas compte de la nature de la formation (incluant ou non une visite dans un établissement culturel, par exemple). Il est dans ce domaine très souhaitable de renforcer la synergie avec le ministère de l’Éducation nationale afin de renforcer la capacité mutuelle de médiation culturelle : du côté des capacités d’accompagnement des classes et d’accueil dans les structures visitées. Il s’agit là d’un enjeu politique de démocratisation de la culture, aussi le Rapporteur spécial considère-t-il qu’il y a lieu de fixer des objectifs chiffrés plus ambitieux et de préciser le contenu de la médiation culturelle. On doit noter également que les DRAC ne peuvent comptabiliser toutes les interventions, étant souvent informées seulement en cas de demande de subvention.

L’objectif 3 visant à favoriser l’accès équitable à la culture est l’une des priorités du Président de la République. Deux indicateurs y mesurent les efforts faits, dont celui en faveur de l’accessibilité. L’administration s’y heurte à la question de la définition des territoires prioritaires, difficile en ce domaine car il ne faut pas exclure les zones rurales. Les crédits disponibles sont actuellement dirigés vers les 215 quartiers du plan Espoir banlieue.

Pour ce qui concerne l’accessibilité aux personnes handicapées, la prise en compte à partir de 2010 de « la part des établissements accessibles » sera très utile, car la mesure portant sur « la part de la fréquentation représentée par les établissements publics labellisés » biaise quelque peu la mesure, la labellisation d’un gros établissement comme le Louvre contribuant à une très bonne mesure et cachant le retard pris par de nombreux établissements plus modestes.

L’objectif 4 portant sur les échanges culturels européens et internationaux sera supprimé, dans la mesure où le responsable de programme ne détient pas de leviers d’action pour l’influencer. La mesure de la part d’étudiants étrangers dans les structures de formation continuera à faire l’objet d’une étude mais ne sera plus un indicateur.

CULTURE : PATRIMOINES

Commentaire de M. Nicolas PERRUCHOT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– DIFFUSER L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AUX DÉMEMBREMENTS DU MINISTÈRE 84

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS ET DE LEUR RENSEIGNEMENT 84

1.– Les conséquences de la LOLF sur la définition des indicateurs 84

2.– Une collecte d’information plus efficace 85

B.– ADAPTER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE AU POIDS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS ET DES OPÉRATEURS AU SEIN DU MINISTÈRE 86

1.– L’action du responsable de programme reste indirecte et limitée 86

2.– La nécessité de développer et de renforcer les outils déconcentrés de suivi de la performance 87

II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES ENTRE 2006 ET 2008 88

A.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS 88

1.– Objectif n° 1 Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines : une évolution décevante 88

2.– Objectif n° 2 Accroître l’accès du public au patrimoine national : des résultats en demi-teinte 88

3.– Objectif n° 3 Élargir les sources d’enrichissement des patrimoines publics : des résultats satisfaisants 89

B.– RENFORCER LA CULTURE DE LA PERFORMANCE 89

1.– Une organisation en réseau du suivi de la gestion et de la performance 89

2.– Pour une meilleure articulation entre le volet budgétaire et le volet performance 90

I.– DIFFUSER L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE AUX DÉMEMBREMENTS DU MINISTÈRE

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS ET DE LEUR RENSEIGNEMENT

1.– Les conséquences de la LOLF sur la définition des indicateurs

Préalablement à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), le ministère de la Culture et de la communication disposait d’outils de suivi de l’activité de ses services, centraux et déconcentrés, et de ses opérateurs. Ainsi le ministère analysait-il l’évolution de la fréquentation au sein des établissements culturels, ou encore le taux de ressources propres des établissements publics.

Si des indicateurs préexistaient à l’entrée en vigueur de la LOLF, celle-ci a permis leur harmonisation – nécessaire quant à la cohérence des politiques menées – et leur diffusion au plus grand nombre de services, qu’ils soient ou non directement dépendants de l’administration centrale. Par ailleurs, la LOLF a contribué au développement d’un réel dialogue de gestion entre les différents acteurs du ministère. En effet, l’identification d’indicateurs sur lesquels le programme s’engage vis-à-vis du citoyen, de l’usager ou du contribuable sur un niveau de performance à réaliser a nécessité un partage plus étendu des informations de pilotage entre l’administration centrale, les services déconcentrés et les opérateurs.

Ainsi que l’indique le projet annuel de performance (PAP) 2009, le programme Patrimoines compte 3 objectifs et 9 indicateurs, décomposés en 22 sous-indicateurs. Quant à leur nature, les indicateurs se répartissent de la manière suivante :

– 3 indicateurs d’efficacité socio-économique (vis-à-vis du citoyen) : amélioration des procédures de signalement, de protection et de conservation, accessibilité physique des collections au public, fréquentation des institutions patrimoniales et architecturales ;

– 5 indicateurs d’efficience (du point de vue du contribuable) : développement des programmes de travaux d’entretien dans les monuments historiques, qualité de la maîtrise d’ouvrage d’État, effet de levier de la participation financière de l’État dans les travaux de restauration des monuments qui ne lui appartiennent pas, effet de levier de la part des fonds publics dans l’acquisition de trésors nationaux et d’œuvres d’intérêt national, taux de ressources propres des institutions patrimoniales ;

– 1 indicateur de qualité (vis-à-vis de l’usager) : taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux.

L’analyse du PAP laisse penser qu’un nouvel effort d’harmonisation et de généralisation des indicateurs reste possible.

Ainsi l’indicateur 2.3 Taux de satisfaction du public des institutions et des sites patrimoniaux est-il composé de quatre sous-indicateurs dont l’unité de mesure diffère selon l’opérateur concerné :

– pour le Centre des monuments nationaux ⁽57), le taux de satisfaction correspond au pourcentage de visiteurs ayant répondu jugé leur visite « très intéressante » ;

– deux sous-indicateurs sont renseignés pour le musée du Louvre, relatifs aux pourcentages de visiteurs globalement « très satisfaits », et « très satisfaits » quant à l’apport culturel des collections ;

– pour la Bibliothèque nationale de France, le taux de satisfaction est fonction du pourcentage des personnes qui se sont déclarées « très satisfaites » ou « assez satisfaites » de la BNF.

Par ailleurs, on peut s’étonner du fait que seuls trois opérateurs renseignent un tel indicateur. Notamment, il serait légitime qu’outre le Louvre, d’autres établissements publics culturels d’importance bénéficiaires de subventions pour charge de service public, tels le musée d’Orsay, le Centre Pompidou ou le musée du Quai Branly, opèrent un suivi de la satisfaction des usagers apparaissant dans les documents budgétaires.

De même, alors que le PAP fait état de 19 opérateurs pour le programme Patrimoines, seuls 5 d’entre eux, tenus pour « principaux », font l’objet d’une présentation détaillée ⁽⁵⁸⁾. Parmi les opérateurs restants figurent pourtant des établissements d’envergure dont l’activité est essentielle au regard de la politique menée par le ministère de la Culture et de la communication. Ainsi de la Réunion des musées nationaux (RMN), de l’établissement public du musée et du domaine national de Versailles, des musées d’Orsay et du Quai Branly.

2.– Une collecte d’information plus efficace

Depuis 2005, les données collectées par les DRAC auprès de leurs différents interlocuteurs (services du ministère ou partenaires externes) sont saisies dans l’application ministérielle OPUS (Outil de Pilotage à l’Usage des Services) et consolidées au niveau national par les directions sectorielles.

Les données nécessaires à la constitution des indicateurs de performance du programme Patrimoines sont collectées par divers acteurs du ministère de la Culture et de la communication. Elles sont issues d’outils informatisés (systèmes de billetterie, systèmes budgétaires et comptables, outils statistiques des sites Internet), d’enquêtes annuelles de satisfaction ou de différents documents officiels des établissements (comptes financiers, rapports d’activité).

Des contrôles de cohérence sont réalisés à chaque niveau de collecte : ils s’appuient d’une part sur les analyses réalisées sur les séries chronologiques et d’autre part sur les recoupements réalisés avec les données disponibles (rapports d’activité, comptes financiers etc.). Des échanges ont lieu entre les différents interlocuteurs concernés sur la base de ces contrôles et de l’analyse des commentaires qui sont joints à la transmission des données chiffrées.

Fin 2008 a été lancée la mise en place d’une nouvelle version de l’application OPUS, dont l’un des objectifs est d’accroître le nombre de ses utilisateurs ainsi que la quantité d’informations disponibles. Les opérateurs (établissements publics, associations), les services à compétence nationale pourront notamment alimenter directement l’application, et éviter ainsi les actuels échanges de fichiers électroniques.

Parallèlement à l’utilisation partagée d’outils de gestion communs, les échanges se sont développés entre les différents réseaux de contrôleurs de gestion (programme, administration centrale, DRAC, opérateurs) quant aux niveaux de réalisation. Ainsi, la performance est mesurée et analysée à chaque alimentation des tableaux de bord trimestriels, lors de l’élaboration des contrats de performance des opérateurs et au moment de la validation par le responsable de programme des BOP des DRAC.

D’une manière générale, il semble que la qualité des informations transmises se soit sensiblement améliorée. Un travail de fiabilisation des indicateurs a été mené (précision des modes de calcul, ajustement des périmètres etc.) et le programme dispose désormais de séries chronologiques homogènes pour la majorité de ses indicateurs.

B.– ADAPTER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE AU POIDS DES SERVICES DÉCONCENTRÉS ET DES OPÉRATEURS AU SEIN DU MINISTÈRE

1.– L’action du responsable de programme reste indirecte et limitée

Au sein du programme Patrimoines, 8 sous-indicateurs sur 22 (soit 36 %) sont constitués au moins pour partie par des données issues de l’administration centrale, 4 sous-indicateurs (soit 18 %) par des données issues des services déconcentrés et 17 sous-indicateurs (soit 77 %) par des données issues d’opérateurs du programme.

Cette importante contribution des opérateurs au suivi de la performance du programme est à mettre en relation avec leur poids en matière budgétaire. En effet, en 2008, 59 % des crédits de paiement du programme ont été consommés par les opérateurs.

De fait, l’action du responsable de programme sur les indicateurs renseignés en totalité ou pour partie par les opérateurs ne peut être jugée qu’indirecte. Son action a lieu dans le cadre de l’exercice de la tutelle et de la contractualisation avec ces derniers. Ainsi, les objectifs et indicateurs du PAP se trouvent déclinés au sein de contrats de performance sont signés avec les opérateurs.

Il en est de même pour les indicateurs renseignés par les DRAC et les services à compétence nationale (SCN). En ce qui concerne les premières, l’action du responsable de programme s’exerce dans le cadre des échanges qui ont lieu lors de l’élaboration de leurs BOP.

Mesurer la performance du programme Patrimoines apparaît donc délicat. Deux principaux facteurs peuvent l’expliquer. D’une part, certaines missions sont par essence difficile à mesurer de manière quantitative et qualitative (activités de définition de normes et d’animation de réseaux par exemple). D’autre part, les moyens d’intervention du programme sont essentiellement déconcentrés, la mise en œuvre d’autres actions étant assurée par des tiers (DRAC, SCN, opérateurs ou autres partenaires publics ou privés).

La performance est plus aisée à évaluer, et le cas échéant les actions plus faciles à corriger, lorsque le responsable du programme dispose de marges de manœuvre directes sur celles-ci. Or les subventions pour charges de service public et les crédits d’intervention représentent plus des trois quarts (81 %) des crédits de paiement hors titre 2 inscrits en loi de finances initiale pour 2009.

2.– La nécessité de développer et de renforcer les outils déconcentrés de suivi de la performance

Une telle situation rend par conséquent d’autant plus nécessaire un pilotage efficace par le ministère de ses services déconcentrés et autres opérateurs. Il convient d’accélérer et de renforcer ce processus.

L’administration centrale est déjà engagée dans cette voie. En effet, le ministère a initié avec ses établissements publics une démarche contractuelle concrétisée par l’établissement de contrats de performance. Ces contrats reprennent les objectifs et les indicateurs du PAP auxquels l’établissement concerné concourt, ainsi que les objectifs spécifiques à celui-ci, définis à partir d’un diagnostic de la réalisation de ses missions.

Actuellement, moins d’un tiers des opérateurs – 6 sur les 19 opérateurs rattachés au programme Patrimoines – disposent d’un contrat de performance ⁽59). Ceux de la Cité de l’architecture et du patrimoines (CAPA) et des Arts décoratifs sont cours de finalisation. Il importe que l’ensemble des opérateurs du programme, et plus globalement de la mission Culture, soient dotés d’un tel outil de pilotage dans les meilleurs délais.

II.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PATRIMOINES ENTRE 2006 ET 2008

A.– DES RÉSULTATS CONTRASTÉS

La performance du programme s’évalue au regard des résultats obtenus pour chacun des trois objectifs qui lui sont assignés.

1.– Objectif n° 1 Améliorer la connaissance et la conservation des patrimoines : une évolution décevante

Le suivi de la performance des années 2006 à 2008 fait apparaître des résultats globalement médiocres. En effet, sur 8 indicateurs et sous-indicateurs, 5 présentent une dégradation par rapport à 2006.

Ainsi, s’agissant des procédures de signalement, de protection et de conservation, les réalisations 2007 et 2008 sont en deçà du niveau de 2006. Seule exception, l’effort d’élaboration des plans de récolement décennal par les musées de France, dont le taux a quasiment quadruplé, mais dont la réalisation en 2008 reste toutefois largement inférieure à la cible du PAP.

L’indicateur 1.2 de Développement des programmes des travaux d’entretien dans les monuments historiques présente des résultats constants entre 2007 et 2008, mais inférieurs à ceux de 2006.

Quant à la qualité de la maîtrise d’ouvrage, seul l’indicateur de suivi du respect du coût des grandes opérations de maîtrise d’ouvrage État ⁽60) connaît une évolution favorable depuis 2006.

2.– Objectif n° 2 Accroître l’accès du public au patrimoine national : des résultats en demi-teinte

Les indicateurs de mesure de cet objectif concernent l’accessibilité physique aux collections, le niveau et la diversification de la fréquentation et la satisfaction du public accueilli.

L’évolution des résultats relatifs à l’accessibilité physique des collections entre 2006 et 2008 est globalement négative. Toutefois, certains résultats, bien qu’en baisse par rapport à 2006, restent élevés et par conséquent très satisfaisants. Ainsi du taux d’ouverture des salles des collections permanentes des musées, qui atteint 92 % en 2008 contre 95 % en 2006, ou des taux de satisfaction du public, compris entre 93 et 95 % en 2008 contre 97 % en 2006 .

La fréquentation physique, quant à elle, poursuit sa progression, la part du jeune public présentant toutefois une baisse relativement significative, puisqu’elle compte pour 17 % de la fréquentation totale en 2008 contre près de 20 % en 2006.

3.– Objectif n° 3 Élargir les sources d’enrichissement des patrimoines publics : des résultats satisfaisants

Les résultats correspondants à l’objectif n° 3 sont conformes aux attentes et leur évolution entre 2006^{et 2008 est positive.}

Ainsi, tant l’effet de levier de la participation financière de l’État pour la restauration de monuments historiques que l’effet de levier de la part des fonds publics pour l’acquisition de trésors nationaux et d’œuvres d’intérêt national augmentent de manière significative.

Par ailleurs, le développement des ressources propres des institutions patrimoniales, axe majeur de la politique du ministère de la Culture et de la communication, poursuit une évolution tout à fait satisfaisante. Seul le sous-indicateur relatif au CMN présente un résultat pour 2008 inférieur à celui de 2006.

B.– RENFORCER LA CULTURE DE LA PERFORMANCE

1.– Une organisation en réseau du suivi de la gestion et de la performance

Au sein de l’organigramme administratif du ministère de la Culture et de la communication, le seul service dédié en tant que tel au contrôle de gestion est la mission du contrôle de gestion ministérielle, placée au niveau du secrétariat général du ministère. Son action est étroitement associée aux actions des contrôleurs de gestion placés dans les différents services.

En effet, dans le reste du ministère, différents réseaux de contrôleurs de gestion ont été créés, au niveau :

– des programmes : généralement placés auprès du secrétaire général du programme ;

– des directions sectorielles : généralement placés au niveau du secrétariat général de la direction ou directement rattachés au directeur ;

– des DRAC ;

– des opérateurs.

Notons que dans le cadre des travaux de RGPP et de la mise en place de la future direction générale des Patrimoines ⁽61), un bureau du contrôle de gestion et de l’évaluation de la performance serait créé au sein de la sous-direction des affaires financières et générales.

2.– Pour une meilleure articulation entre le volet budgétaire et le volet performance

Le responsable de programme déplore le fait que le suivi de la performance et celui du volet budgétaire s’effectuent encore de façon séparée. Il estime que la procédure même d’élaboration des documents budgétaires, PAP et RAP, ne favorise pas le rapprochement entre pilotage de la performance et pilotage budgétaire.

La déclinaison des objectifs et indicateurs des PAP se formalise dans les BOP des services centraux et déconcentrés et dans les contrats de performance des opérateurs. Or qu'il s'agisse des objectifs opérationnels des BOP ou des contrats de performance, ils sont le résultat d'une concertation entre le programme, les directions ou délégations opérationnelles, les directions régionales et les opérateurs et leur élaboration reste encore déconnectée de l'exercice budgétaire.

De fait, le responsable de programme remarque que la culture de la performance – qui mériterait d’être renforcée à tous les échelons du ministère, en administration centrale et déconcentrée comme au niveau des opérateurs (supra) – n’est encore abordée que de façon très succincte, et regrette que celle-ci demeure l’affaire d’un nombre restreint de spécialistes.

DÉFENSE

Commentaires de

MM. Jean-Michel FOURGOUS et Louis GISCARD D’ESTAING,

Rapporteurs spéciaux

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION DÉFENSE EN MATIÈRE DE PERFORMANCE 93

A.– LA MISE EN PLACE DE LA LOLF A NÉCESSITÉ UNE PROFONDE MODIFICATION STRUCTURELLE 93

1.– Vers une architecture fondée sur des systèmes de forces 93

2.– La Défense a intégré la culture de la performance 94

B.– RENDRE PUBLIQUE LA PERFORMANCE TOUT EN CONSERVANT UNE NÉCESSAIRE DISCRÉTION 94

1.– La sanctuarisation de la dissuasion nucléaire 94

2.– La disponibilité technique des principaux équipements 94

3.– La performance en matière de renseignement 95

C.– L’INTERVENTION DISCUTABLE DE LA DIRECTION DU BUDGET 96

1.– Une volonté de réduire le nombre d’indicateurs de performances 96

2.– Une intervention sur plusieurs niveaux 97

3.– Une absence totale de légitimité 97

II.– DES INDICATEURS PERFECTIBLES 98

A.– DES INDICATEURS MARQUÉS PAR UNE INSTABILITÉ ET DES IMPERFECTIONS DE CONSTRUCTION 98

1.– Un tâtonnement lié à la mise en œuvre récente de la LOLF 98

2.– Des défauts de construction pénalisants 98

3.– L’ambiguïté de certaines valeurs 99

B.– LE RESPECT DES BUDGETS VOTÉS 99

1.– Trop de résultats « aberrants » ne reçoivent pas d’explication 100

2.– La difficulté à retracer certaines dépenses : le cas des Opex 100

3.– Certaines dépenses sont plus explicitées que d’autres 101

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION 102

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCES 102

1.– Arrêter les suppressions d’indicateurs 102

2.– Vers de nouveaux indicateurs 102

B.– DAVANTAGE D’EXPLICATIONS ET DE RÉACTIVITÉ 103

1.– Justifier les écarts les plus significatifs 103

2.– Prendre en compte plus rapidement les observations parlementaires 103

C.– CONFORTER LE STATUT DES RESPONSABLES DE PROGRAMME 104

I.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION DÉFENSE
EN MATIÈRE DE PERFORMANCE

La mise en application de la LOLF et de son volet relatif à la performance a constitué une réforme lourde pour le ministère de la Défense, conduit à d’évoluer d’une logique d’armées vers une architecture par système de forces et qui a dû, en outre, composer avec la discrétion nécessaire dans certains domaines. Mais les efforts consentis dans l’analyse de la performance sont freinés par l’attitude restrictive du ministère du Budget.

A.– LA MISE EN PLACE DE LA LOLF A NÉCESSITÉ UNE PROFONDE MODIFICATION STRUCTURELLE

1.– Vers une architecture fondée sur des systèmes de forces

Dès l’entrée en vigueur de la LOLF en 2006, la mission Défense n’est plus présentée par armées (terre, mer, air), mais dans le cadre d’un découpage en cinq systèmes de forces : Dissuasion, Commandement et maîtrise de l’information, Projection-mobilité-soutien, Engagement et combat, Protection et sauvegarde.

Or, la transformation des indicateurs de performance n’a pas été aussi rapide que l’évolution de la présentation du budget. Certains d’entre eux ont évolué au cours des exercices : au sein du programme 146 Équipement des armées, c’est le cas des indicateurs de l’objectif n°1 qui vise à mettre à la disposition des armées les équipements nécessaires. Jusqu’en 2007, quatre indicateurs s’intéressaient aux trois armées et à la composante interarmées. Depuis 2008, les indicateurs apportent des données chiffrées sur le taux de réalisation des équipements de chacun des cinq systèmes de forces, ce qui est beaucoup plus cohérent avec la LOLF.

Mais d’autres indicateurs continuent à présenter des résultats par armées. C’est le cas sur le programme 178 Préparation et emploi des forces auquel sont assignés neuf objectifs assortis d’indicateurs qui sont encore en 2008 déclinés par armées. Or, avec le développement des opérations extérieures, le fonctionnement des forces est devenu interarmées : ravitaillement de Rafale de la marine par des appareils de l’armée de l’air en Afghanistan, déploiement de forces terrestres sur des bâtiments de projection et de commandement au Liban, etc. La logique pousse à ce que l’analyse de la performance se fonde désormais exclusivement sur l’architecture fonctionnelle retenue lors de la mise en œuvre de la LOLF.

L’évolution probable de ces indicateurs vers une logique de systèmes de forces, conjuguée à la recherche d’une interarmisation toujours plus poussée car source d’économie, conduira inévitablement à poser la question de la pertinence de l’actuelle structure organique du ministère de la Défense organisée autour des états-majors d’armées, mais que l’architecture fonctionnelle de la LOLF contribue à mettre à mal.

2.– La Défense a intégré la culture de la performance

Malgré ces contraintes lourdes, le ministère de la Défense semble avoir intégré avec succès la notion de performance dans l’ensemble de sa structure, jusqu’au niveau régimentaire. Le cabinet du ministre de la Défense suit avec attention les indicateurs de performances publics ainsi que ceux qui ne sont pas publiés. Les responsables de programme sont régulièrement réunis sur ce sujet par le directeur de cabinet du ministre. Ils agissent à leur tour avec efficacité sur leurs responsables de BOP (budget opérationnel de programme).

B.– RENDRE PUBLIQUE LA PERFORMANCE TOUT EN CONSERVANT UNE NÉCESSAIRE DISCRÉTION

La mission Défense doit, à l’instar des autres missions du budget de la Nation, rendre publique une analyse de sa performance reposant sur des critères objectifs, sans pour autant dévoiler un certain nombre d’éléments qui pourraient nuire à la nécessaire discrétion, voire au secret qui entoure immanquablement une partie des activités de défense.

Globalement, les responsables de programmes réussissent à publier des indicateurs utiles et significatifs sur un grand nombre d’aspects de la mission. Trois secteurs, « angles morts », échappent pourtant à l’analyse de la performance.

1.– La sanctuarisation de la dissuasion nucléaire

L’objectif de « tenir la posture de dissuasion nucléaire » est bien défini au sein du programme 178 Préparation et emploi des forces. Toutefois, compte tenu du caractère sensible des données concernant ce domaine, le rapport de performances se borne à indiquer que l’objectif a été rempli sans qu’il soit possible de vérifier l’assertion ni d’en savoir davantage. S’il est un domaine pour lequel les informations doivent rester confidentielles, c’est bien celui de la dissuasion nucléaire et la non publication des indicateurs et commentaires associés est cohérente.

2.– La disponibilité technique des principaux équipements

Le maintien en condition opérationnelle des équipements majeurs de nos forces est une préoccupation constante des responsables de la défense nationale. En effet, l’âge respectable de certains équipements (avions de transport Transall, hélicoptères Puma, blindés AMX 10 P…) conjugués à une utilisation intensive en opérations extérieures conduisent les parcs de matériels majeurs à connaître des taux de disponibilité souvent jugés trop bas.

L’objectif n° 8 du programme Préparation et emploi des forces fixe donc le légitime objectif d’assurer le taux de disponibilité technique au meilleur coût. Or, cet objectif est assorti d’un indicateur qui fournit un taux global par armée, en distinguant toutefois le matériel aéronautique de la marine et de l’armée de terre du matériel qui ne vole pas. Ces taux, qui agrégent des matériels hétéroclites peuvent, ainsi que l’indique le responsable de programme, « masquer des problématiques diverses ». Il est donc impossible, à la seule lecture de ce tableau, de savoir si le faible taux de disponibilité des matériels aéronautiques de l’armée de terre (54,4 % en 2008) concerne de manière homogène l’ensemble des parcs ou si certains types d’appareils connaissent de graves difficultés pendant que d’autres enregistrent des taux de disponibilité plis élevés.

Il peut se comprendre que les armées ne souhaitent pas fournir de précision sur les types d’appareils plus particulièrement concernés par une mauvaise disponibilité, à la fois pour des raisons tactiques mais aussi pour des raisons commerciales : certains de ces appareils sont proposés à l’exportation. Mais, en l’état, les chiffres proposés par cet indicateur sont difficilement utilisables, malgré les quelques lignes de commentaires qui accompagnent le tableau. Cette absence de détail est d’autant plus regrettable et peu compréhensible que les chiffres détaillés sont fournis chaque année, dans le cadre de la discussion budgétaire aux rapporteurs qui font la demande. Des statistiques précises, non classifiées, sont publiées chaque année avec l’accord du ministère de la Défense dans les documents parlementaires qui accompagnent l’examen du projet de loi de finances.

3.– La performance en matière de renseignement

Les responsables de la direction générale de la Sécurité extérieure (DGSE) ont pour habitude de considérer que la performance de leurs services se mesure en nombre d’actes terroristes qui n’ont pas été perpétrés… L’impossibilité de mesurer ce paramètre donne toute la mesure de la difficulté qu’il y a à analyser la performance. Ce point de vue doit toutefois être nuancé : l’objet de la dissuasion nucléaire est d’éviter la guerre, paramètre également difficile à quantifier. Or, des indicateurs existent, même s’ils ne sont pas publiés.

En matière de renseignement, la performance peut être analysée, à l’exemple de ce que fait la direction de la Protection et de la sécurité de la défense (DPSD), qui utilise des critères objectifs : taux d’avis émis dans les délais prescrits, taux de sites inspectés dans les délais prescrits (objectif n° 2 du programme 144 Environnement et prospective de la politique de défense). Pour sa part, la direction du renseignement militaire (DRM) évalue sa performance par le biais d’enquêtes de satisfaction menées à l’égard des services utilisateurs de renseignements (objectif n° 1 du programme 178 Préparation et emploi des forces). Car la lutte contre le terrorisme, préoccupation principale – et louable – de la DGSE, n’est pas le seul objet du renseignement.

À une époque où les plus hautes autorités politiques ont décidé de consentir un effort remarqué sur le renseignement et où les crédits et effectifs de la DGSE sont augmentés, il apparaît particulièrement utile de doter ce service d’un indicateur de performances qui, tout en préservant une nécessaire discrétion sur la nature des activités exercées, doit permettre à la Représentation nationale de savoir si les moyens supplémentaires alloués à cette direction générale sont efficacement employés. La Cour des comptes, dans sa dernière note sur l’exécution du budget 2008 ne dit pas autre chose : tout en admettant que l’objectif fixé à la DGSE ne soit pas publié pour des raisons de confidentialité, la Cour considère qu’« il serait néanmoins souhaitable de définir un objectif « ouvert » commun aux deux services ».

C.– L’INTERVENTION DISCUTABLE DE LA DIRECTION DU BUDGET

Un acteur incontournable mais à la légitimité douteuse semble omniprésent dans l’élaboration de l’analyse de la performance : la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique

1.– Une volonté de réduire le nombre d’indicateurs de performances

C’est avec une certaine surprise et beaucoup d’agacement que les Rapporteurs spéciaux ont découvert le rôle que jouent les services de Bercy dans l’élaboration des rapports annuels de performances.

Non content de relire et corriger les propos et commentaires censés être ceux des responsables de programme, la direction du Budget impose depuis la mise en place de la LOLF une réduction continue du nombre d’indicateurs de performance. En 2009, l’objectif chiffré a été fixé entre 15 % et 20 % de diminution du nombre d’indicateurs.

La volonté de réduire le nombre des indicateurs de performance de l’ensemble des missions ne paraît pas obéir à une logique clairement définie. Volonté de réaliser des économies, comme cela a été suggéré ? Dans ce cas, pourquoi vouloir à tout prix supprimer certains indicateurs qui préexistaient à la LOLF et qui continueront à exister dans les tableaux de bord des chefs d’état-major ? La DGA et l’état-major des armées ont confirmé que les indicateurs publiés dans le RAP de la mission Défense ne leur coûtent rien car ils sont déjà utilisés en interne. Il semblerait que Bercy considère, de manière unilatérale, qu’un grand nombre d’indicateurs n’ont simplement pas à être publiés mais doivent rester internes aux administrations.

Détail pittoresque : la direction du Budget a même essayé de supprimer l’indicateur de performance relatif à la dissuasion nucléaire, indicateur qui n’est pas publié ! Quelle est la logique ?

Au cours des entretiens que les Rapporteurs spéciaux ont eu avec les responsables de programmes ou avec leurs représentants, il semblerait que le ministère du Budget milite pour la suppression de la plupart des actuels indicateurs de performance et pour leur remplacement par un nombre réduit d’indicateurs transversaux ministériels. Ce projet, s’il était avéré, irait à l’encontre des principes de la LOLF qui a substitué une logique de mission à une logique de ministère. En outre, de quels leviers disposeront les responsables de programmes pour améliorer la performance mise en valeur par ces indicateurs s’agissant d’éléments transversaux relevant de plusieurs programmes d’une même mission ?

2.– Une intervention sur plusieurs niveaux

Le ministère du Budget serait-il à ce point rétif à la nouvelle loi organique qu’il essaierait de la dénaturer en occultant le volet relatif au contrôle de la performance ? Les Rapporteurs spéciaux réaffirment avec force leur souhait de voir cesser la diminution du nombre d’indicateurs de performance, gages de transparence et indicateurs utiles de la performance de la dépense publique. Si certains indicateurs, pour des raisons objectives, ne donnent pas satisfaction, leur modification ou leur remplacement s’impose, mais pas leur disparition.

Regrettant les contraintes imposées par la direction du Budget, les responsables du ministère de la Défense sont conscients de publier « des indicateurs indigents », du type de celui relatif à la disponibilité des matériels évoqué plus haut. Les services de ce ministère tentent bien de « contourner la difficulté » en développant les commentaires joints à ces indicateurs. Mais même pour ces commentaires, la grille de saisie imposée par Bercy est limitée : « pas plus d’une quinzaine de lignes ».

Au-delà d’une volonté de réduire les informations fournies par les indicateurs de performance, la direction du Budget impose des règles relativement strictes en matière de longueur de commentaires. Surtout, elle se permet de relire la copie des responsables de programmes et de corriger ou supprimer toute référence aux gels et mises en réserve des crédits ainsi que tout propos qui pourrait laisser entendre qu’un budget a été sous-doté en loi de finances initiale !

3.– Une absence totale de légitimité

La seule légitimité reconnue au ministère du Budget est celle de l’élaboration et de la publication de l’ensemble des documents budgétaires, y compris les PAP et les RAP. Or, la préparation de ces documents et la volonté de conserver une certaine homogénéité de présentation conduisent la direction du Budget à établir le véritable contrôle que les Rapporteurs spéciaux viennent de décrire.

Une légitimité à homogénéiser la forme et la présentation des documents ? Oui, mais sûrement pas à corriger sur le fond les propos des responsables de programme. À travers les documents budgétaires, nous croyons lire des propos qui sont prêtés aux responsables de programmes : chef d’état-major des armées, délégué général à l’armement, secrétaire général pour l’administration du ministère de la Défense… Nous ne lisons en réalité que des copies revues et corrigées par l’administration des finances.

II.– DES INDICATEURS PERFECTIBLES

L’instabilité en matière d’indicateurs de performance et les imperfections qui ont marqué les premières années de mise en application de la LOLF ne doivent pas masquer le fait que la performance se mesure aussi à l’aune du respect des budgets votés en loi de finances.

A.– DES INDICATEURS MARQUÉS PAR UNE INSTABILITÉ ET DES IMPERFECTIONS DE CONSTRUCTION

1.– Un tâtonnement lié à la mise en œuvre récente de la LOLF

Un grand nombre d’indicateurs de performance ont été modifiés, lorsqu’ils n’ont pas été supprimés, depuis 2006. De nouvelles modifications sont prévues pour les exercices à venir. La raison principale de ces modifications tient à la nouveauté de la LOLF qui a exigé une profonde évolution culturelle. Les premiers indicateurs mis en place, pas toujours pertinents, étaient d’une lecture et d’une interprétation parfois malaisée. Dans certains cas, ils étaient difficiles à renseigner. En outre, l’évolution d’une logique d’armée en une architecture par système de forces a également conduit à adapter les indicateurs, adaptation qui n’est pas encore totalement achevée.

Les années 2006 à 2008 ont donc été marquées par une période de tâtonnement certes compréhensible mais qui n’a pas facilité les comparaisons d’une année sur l’autre en matière de performance. Il est apparu nécessaire de changer les indicateurs qui ne donnaient pas satisfaction.

Si certains indicateurs doivent régulièrement être modifiés par exemple lorsqu’ils atteignent de manière durable la valeur maximale de 100 % ou lorsque leur intérêt disparaît, la grande majorité d’entre eux doit maintenant trouver une forme de pérennité qui permette un suivi de la performance dans le temps et des comparaisons annuelles.

2.– Des défauts de construction pénalisants

Les parlementaires, mais aussi le public, qui lisent les résultats des indicateurs figurant dans les rapports annuels de performances ne sont pas informés des méthodes de construction de ces indicateurs. Il peut en résulter une interprétation erronée.

L’objectif n° 1 du programme Équipement des forces est de mettre à la disposition des armées les armements et matériels nécessaires au succès des opérations des forces armées. Dans cette perspective, plusieurs indicateurs présentent, entre autre, l’évolution annuelle moyenne du délai de réalisation des principaux équipements. Le retard mesuré entre 2006 et 2008 selon les systèmes de forces fluctue globalement entre un et trois mois. Compte tenu des difficultés rencontrées par certains programmes emblématiques comme l’A400M (48 mois de retard), les sous-marins Barracuda, les hélicoptères NH-90, etc., ce chiffre paraît étonnamment faible.

L’explication réside dans la construction de l’indicateur : seuls sont pris en compte les programmes dont les derniers engins sont en cours de livraison. Et l’échéancier de référence n’est probablement plus celui d’origine, mais un calendrier corrigé. Il faudra donc attendre la livraison du dernier A400M, vers 2025, ou du dernier sous-marin Barracuda, vers 2028, pour que les retards de ces programmes soient pris en compte par cet indicateur de performances qui demande à être corrigé d’urgence. En effet, c’est en cours de programme que l’attention doit être attirée par les retards, pas une fois que le dernier exemplaire a été livré.

Un autre défaut affecte, au sein du programme, Soutien de la politique de la défense, l’indicateur 1.1 relatif aux délais dans lesquels sont pris les décrets d’application des lois relatives à la défense. Le ministère de la Défense, et a fortiori le responsable de programme, ne maîtrisent pas la totalité du processus d’élaboration des textes d’application qui doivent parfois être examinés par le Conseil d’État et qui sont toujours interministériels. C’est d’ailleurs sur la base de cette imperfection qu’a été décidée la suppression de cet indicateur pour 2009.

3.– L’ambiguïté de certaines valeurs

Certains indicateurs atteignent de manière quasi systématique des valeurs égales à 100 % ou tout au moins comprises entre 95 % et 100 %. Leur interprétation peut alors être ambiguë. Plusieurs exemples peuvent être relevés dans le programme Équipement des forces en matière de taux de réalisation des performances techniques des principales opérations d’armement. Les indicateurs mettent en évidence des résultats qui fluctuent selon les cinq systèmes de forces entre 99 % et 100 %.

Devons-nous nous réjouir de l’efficacité de la DGA, dont les résultats atteignent une quasi perfection ? Ou, compte tenu de ce que nous connaissons par ailleurs du contexte des principales opérations d’armement de nos armées, ne devons-nous pas nous interroger sur la manière dont sont construits ces indicateurs et sur leur faible sensibilité ?

B.– LE RESPECT DES BUDGETS VOTÉS

L’évaluation de la performance passe aussi par l’analyse du respect par les différents responsables de programmes des budgets qui leur sont attribués. Or, en la matière, la lecture des RAP révèle parfois des surprises.

1.– Trop de résultats « aberrants » ne reçoivent pas d’explication

Le programme 212 Soutien de la politique de défense fournit en 2008 un exemple typique de résultat incompréhensible qui ne fait l’objet d’aucune explication : alors que 366 millions d’euros de crédits de paiement étaient inscrits au titre de l’action n° 3 Gestion centrale, ce sont 1,366 milliard d’euros qui ont été consommés. En revanche, l’action n° 6 Accompagnement de la politique des ressources humaines n’a consommé que 349 millions d’euros sur les 1,378 milliard d’euros qui lui avaient été alloués par la Représentation nationale en loi de finances initiale.

En l’absence d’explication, nous ne pouvons que déduire qu’« environ » un milliard d’euros a changé d’affectation en cours d’exercice pour passer d’une action à une autre. Cette somme semble composée de crédits de titre 2 (rémunérations et charges sociales). Or, la justification au premier euro des dépenses de personnel faisant l’objet d’une explication globale au niveau du programme, les mouvements de crédits de titre 2 entre actions d’un même programme ne sont pas évoqués. En revanche, les mouvements de crédits de fonctionnement, d’investissement ou d’intervention font l’objet d’analyses parfois détaillées au sein de chaque action.

2.– La difficulté à retracer certaines dépenses : le cas des Opex

Malgré de réels efforts consentis depuis 2006, le montant des crédits dépensés dans le cadre des opérations extérieures, inscrit dans le rapport annuel de performances, est encore trop éloigné de la réalité.

Selon le ministère de la Défense, la différence entre les chiffres présentés dans le rapport et la réalité s’explique d’une part parce qu’une partie des dépenses liées aux Opex n’est pas imputée sur l’action Surcoûts liés aux opérations extérieures du programme 178, mais sur les actions propres à chaque armée. Les différents états-majors se livrent donc a posteriori à une estimation des frais réellement imputables aux opérations extérieures ou aux missions intérieures. Ce montant – déclaratif – est pris en compte par l’état-major des armées pour estimer le coût financier de ces missions, mais il n’apparaît pas dans la comptabilité du programme qui ne peut pas être qualifiée d’analytique.

Un exemple : le carburant dépensé par un navire de la marine nationale qui se rend sur un théâtre d’opération extérieure n’est règlementairement considéré comme dépensé en opération que lorsque le navire arrive sur zone. Or, généralement, le carburant fait l’objet d’un seul achat qui a été imputé dans sa totalité sur l’action relative à l’activité de la marine. Les chiffres fournis pour ce programme ne sont donc pas réellement utilisables.

Alors que la réalité des opérations extérieures pour 2007 s’élève à 685 millions d’euros, le rapport de performances a présenté un chiffre de 511 millions d’euros. En 2008 le coût des opérations extérieures s’est élevé à 852 millions d’euros, alors que le rapport de performances a présente un montant de 688 millions d’euros.

Pour les missions intérieures (Vigipirate, lutte contre les feux de forêt, contre les inondations, contre l’orpaillage illicite en Guyane…), le décalage est encore plus flagrant : à la lecture du RAP, les frais liés aux missions intérieures se seraient élevés à 1,3 million d’euros en 2007, alors qu’ils sont estimés par l’état-major des armées à environ 20 millions d’euros. Pour 2008, l’état-major des armées semble avoir renoncé à les estimer puisque le chiffre de 0,3 million d’euros, avancé dans le RAP, peut difficilement être considéré comme crédible.

3.– Certaines dépenses sont plus explicitées que d’autres

Depuis 2007, des dépassements ont été constatés au sein de l’action° 1 du programme Soutien de la politique de défense. Cette action, qui regroupe principalement les moyens destinés aux cabinets du ministre de la Défense et du secrétaire d’État aux Anciens combattants, enregistre depuis deux ans une surconsommation de ses crédits. En 2007, les dépenses ont excédé d’environ 35 % l’enveloppe accordée. C’est en frais de personnels que le dépassement fut le plus marqué : + 45 %.

En 2008, les dépenses ont excédé de 4,9 millions d’euros l’enveloppe accordée en autorisations d’engagement et de 2,9 millions d’euros en crédits de paiement. La dotation initiale était pourtant en hausse de 8 millions d’euros par rapport à l’exercice précédent (+ 15,6 %). Comme en 2007, ce sont les frais de personnels qui ont enregistré la plus forte surconsommation : 109 %. Comme il est de coutume, ce dépassement ne reçoit aucune explication. En 2007 comme en 2008, aucune explication ni aucun commentaire n’ont été apportés aux résultats publiés.

En revanche, dans le RAP 2007, le lecteur découvre avec un peu d’agacement, quelques pages plus loin, qu’une dépense d’habillement portant sur 497 euros est décrite avec précision comme « correspondant à des achats de vêtements pour les cinq personnels affectés en Polynésie ».

De la même manière, en 2008, l’action n° 5 Soutien aux exportations du programme Environnement et prospective de la politique de défense, a enregistré, elle aussi, une surconsommation de ses crédits : pour 17 millions d’euros inscrits en loi de finances initiale, 18,6 millions ont été consommés. Le rapport annuel de performances ne justifie pas ce dépassement qui trouve son origine dans les dépenses de personnel (12,9 millions d’euros consommés pour 10 millions ouverts) alors que les dépenses de fonctionnement, analysées dans le détail, sont restées très en deçà des prévisions.

Les Rapporteurs spéciaux sauraient gré aux responsables de programmes de commenter avec davantage de précision les dépenses se chiffrant en millions d’euros, quitte à délaisser celles qui pèsent moins de 500 euros…

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION

Les pistes d’amélioration de l’analyse de la performance sont multiples et, si elles concernent au premier chef les indicateurs, elles ne doivent pas négliger les autres éléments des RAP ni le cadre juridique des responsables de programme.

A.– L’AMÉLIORATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCES

1.– Arrêter les suppressions d’indicateurs

La mission Défense a représenté, en 2008, plus de 37,5 milliards d’euros ; il s’agit de l’un des tout premiers postes de dépenses et les 22 objectifs, auxquels sont associés 41 indicateurs, ne sont pas superflus pour analyser la performance de cette mission divisée en quatre volumineux programmes.

Compte tenu du fait que la plupart des indicateurs existent en interne au sein de l’état-major des armées ou d’organismes tels que la DGA ou le SGA, leur publication ne représente aucun coût, hors le papier qui sert à imprimer les RAP et les PAP. Comme l’état-major des armées, comme la Cour des comptes, comme le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP), les Rapporteurs spéciaux estiment que les indicateurs existants sont utiles à l’information de la Représentation nationale et que si certains perdent, au fil des ans, en intérêt ou en pertinence, il conviendra de les remplacer, mais pas de les faire disparaître purement et simplement.

2.– Vers de nouveaux indicateurs

Loin de souhaiter réduire le nombre des actuels indicateurs de performances, les Rapporteurs spéciaux souhaitent, comme le CIAP, que leur soient apportés des éclairages sur certains secteurs qui apparaissent comme des « angles morts » insuffisamment analysés sur le plan de la performance.

Il en est ainsi des opérations extérieures, activité essentielle des forces, d’un coût qui approche le milliard d’euros (852 millions en 2008) et qui ne trouve pas encore toute sa place en matière d’analyse de performance. Ne serait-il pas possible d’imaginer des indicateurs relatifs à la performance de nos forces en opération à l’étranger (évolution du coût pondéré par le nombre de militaires concernés et par l’éloignement ?) ou sur les retombées de ces opérations ?

L’aspect économique de la mission Défense est également négligé dans l’analyse de la performance. Premier investisseur du pays en matière d’équipements, le ministère de la Défense ne met pas assez en valeur les retombées économiques de sa dépense. L’absence d’indicateur lié à l’industrie de défense est révélatrice d’un état d’esprit où l’économie n’est pas suffisamment prise en compte alors même que son fonctionnement conditionne la ressource publique dont bénéficie le secteur. Dans le même ordre d’idée, un indicateur relatif aux exportations d’armements militaires semble indispensable : les exportations permettent en effet d’allonger les séries et, par conséquent, de réduire les coûts des matériels commandés par nos armées.

Les Rapporteurs spéciaux regrettent sincèrement la suppression de l’indicateur relatif à la fidélisation des militaires qui apportait une information capitale sur l’attractivité du métier des armes, information particulièrement utile à un moment où le chômage augmente et où le ministère réduit le format des armées d’une manière forte.

B.– DAVANTAGE D’EXPLICATIONS ET DE RÉACTIVITÉ

1.– Justifier les écarts les plus significatifs

Le premier élément de la performance consistant à respecter le budget voté en loi de finances, la justification des écarts les plus significatifs doit absolument trouver sa place dans les rapports annuels de performances, même lorsque ces écarts concernent des crédits de rémunérations, même lorsqu’ils s’équilibrent entre les différentes actions.

2.– Prendre en compte plus rapidement les observations parlementaires

L’expérience montre que les remarques formulées par les parlementaires sont parfois prises en compte dans l’élaboration des documents budgétaires. Toutefois, entre l’analyse du rapport de performances publié six mois après la fin de l’exercice considéré et la mise en œuvre des corrections, il se passe actuellement trois années : si elles sont prises en compte, les remarques relatives au RAP 2008 ne seront pas intégrées à l’occasion du budget 2010, dont la préparation est considérée comme trop avancée, mais à l’occasion du budget 2011.

Le raccourcissement d’une année de ce schéma serait le bienvenu, en particulier concernant la publication d’indicateurs dont certains existent déjà dans les tableaux de bord des états-majors.

C.– CONFORTER LE STATUT DES RESPONSABLES DE PROGRAMME

Créés de fait par la LOLF, les responsables de programme n’ont pas d’existence juridique, aucun décret n’étant venu conforter leur statut ou préciser l’étendue de leurs prérogatives, notamment par rapport au pouvoir politique ou par rapport aux structures ministérielles. C’est cette faille juridique qui permet à Bercy de contester leur légitimité.

Un exemple illustre la capacité très restreinte des responsables de programmes à rendre des comptes sur les résultats de leur performance : malgré les protestations du responsable de programme 178 Préparation et emploi des forces, la direction du budget a fait connaître sa décision de ne plus faire figurer d’indicateur relatif aux ressources humaines dans le PAP du programme, alors que le personnel constitue un des piliers de l’efficacité des armées et que les rémunérations et charges sociales représentent 70 % du budget de la mission Défense.

Les Rapporteurs spéciaux réitèrent leur ferme opposition à la suppression des indicateurs relatifs aux ressources humaines, particulièrement utiles à l’information de la Représentation nationale.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET RÉGULATION ÉCONOMIQUE

Commentaire de M. Jérôme CHARTIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 106

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE : UN EXERCICE DIFFICILE COMPTE TENU DU CARACTÈRE COMPOSITE DU PROGRAMME 107

A.– L’INSTABILITÉ DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 134 NUIT À L’ÉVALUATION DE SA PERFORMANCE 107

B.– L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DU PROGRAMME MONTRE LES LIMITES DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 108

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE 111

II.– L’ÉVOLUTION POSITIVE DE LA PERFORMANCE : RÉSULTAT DE LA STRUCTURATION DU CONTRÔLE DE GESTION ET D’UNE DÉMARCHE QUALITÉ INITIÉS PAR LA LOLF 112

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE CONTRÔLE DE GESTION AU NIVEAU CENTRAL ET DÉCONCENTRÉ 112

B.– LA LOLF A INITIÉ UNE LOUABLE DÉMARCHE DE CERTIFICATION 113

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE 114

A.– UN PROGRAMME À RECENTRER SUR SES FINALITÉS : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR 114

1.– Le redéploiement nécessaire de plusieurs actions vers d’autres programmes plus adaptés 114

2.– Une modification corrélative de l’intitulé du programme reflétant ses finalités 115

B.– UN RÉÉQUILIBRAGE NÉCESSAIRE DES INDICATEURS EN FAVEUR DE L’EFFICIENCE ET DE LA QUALITÉ DE SERVICE 115

C.– L’INSTAURATION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES DÉPENSES FISCALES 116

D.– UNE DÉMARCHE DE CERTIFICATION À GÉNÉRALISER 117

INTRODUCTION

Le programme 134 a pour particularité, depuis sa création, de regrouper un ensemble de politiques, mises en œuvre par différents services de l'État, qui concourent au développement des entreprises et in fine au développement de l'emploi.

Les politiques du programme et les différents moyens d'action (connaissance, information, conseil, accompagnement …) impliquent bien plus les hommes et les femmes qui animent ces différentes structures que leurs moyens budgétaires, qui restent par ailleurs fortement contraints. Il s'agit avant tout de bien cerner les besoins et les attentes des entreprises ainsi que les forces et les faiblesses des territoires. L'identification des priorités passe notamment par des analyses et des études techniques, économiques et sociales à caractère prospectif. De cette connaissance dépendra la qualité des réponses qui seront apportées par les pouvoirs publics.

En 2006, le Comité interministériel d'audit des programmes (CIAP) indiquait dans son rapport sur le programme 134 les éléments suivants : « dans un domaine aussi multifactoriel que celui de l'appui aux entreprises, la mesure de l'efficacité spécifique de l'action publique reste malaisée. Le louable effort de sélectionner des indicateurs de résultat pouvant objectivement être imputés aux actions menées dans le cadre du programme a dans l'ensemble conduit à renoncer à des indicateurs de portée plus large, […] au profit d'indicateur d'efficacité et de moyens qui […] ne peuvent donner qu'une vision partielle et réductrice ».

Ce diagnostic est encore vrai à ce jour. La mise en œuvre de la démarche de performance imposée par la LOLF dans le cadre de ce programme se heurte à la multiplicité de ses objectifs et à la faible marge de manœuvre du responsable de programme pour influer sur le « développement économique des entreprises et de l’emploi ». En effet, celui-ci dépend bien plus de l’évolution de l’environnement socio-économique ou réglementaire des entreprises et de la situation économique internationale (I). Il n’en demeure pas moins que de nombreux efforts ont été réalisés depuis 2006 pour améliorer l’efficacité des actions directement prises en charge par l’Etat ou ses opérateurs (II). Pour l’avenir, il conviendra de recentrer le programme 134 sur ses finalités, le développement des entreprises et la sécurité du consommateur, de faire évoluer – dans le but de les stabiliser – les indicateurs du programme de manière à mieux refléter l’efficience et la qualité de service rendu, et de généraliser la démarche initiée par la LOLF (III).

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE : UN EXERCICE DIFFICILE COMPTE TENU DU CARACTÈRE COMPOSITE DU PROGRAMME

L’évaluation de la performance de l’administration et de son évolution depuis 2006 est un exercice complexe dans le cadre du programme 134 pour au moins trois raisons : l’évolution ininterrompue de son périmètre (A), l’hétérogénéité de ses objectifs et indicateurs (B) et la difficulté d’apprécier le coût lié au renseignement de ces indicateurs (C).

A.– L’INSTABILITÉ DU PÉRIMÈTRE DU PROGRAMME 134 NUIT À L’ÉVALUATION DE SA PERFORMANCE

Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, le programme 134 connaît des évolutions majeures de son périmètre qui rendent difficile les comparaisons et la mesure de la performance des actions considérées.

Ainsi, l’action n°1 Politique de l’énergie et des matières premières a été transférée, dans le projet annuel de performances (PAP) 2008, au ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT).

Surtout, le PAP 2009 a profondément remanié l’ensemble du programme à travers :

– le transfert de l’action n°5 Offre de formation aux entreprises vers le programme 192 Recherche industrielle ;

– la concentration des actions n° 6 Accompagnement des mutations industrielles, et n° 9 Développement industriel et métrologie et n° 11 Soutien au réseau des DRIRE au sein de l’action n° 3 Environnement et compétitivité des entreprises industrielles ;

– la suppression des actions n°10 Installations classées, énergie et contrôles techniques et sécurité et n° 11 Soutien au réseau des DRIRE ;

– la fusion du programme 134 avec le programme n° 199 Régulation économique comportant six actions ;

– l’ajout d’une action intitulée Moyens de la politique de l’emploi.

Il convient également de relever que son intitulé n’a cessé d’évoluer :

– en 2006 et 2007 : Développement des entreprises ;

– en 2008 : Développement des entreprises et des services ;

– en 2009 : Développement des entreprises et de l'emploi.

Cette situation traduit le caractère extrêmement composite du programme 134, déjà dénoncé par le CIAP, et milite en faveur de l’achèvement de son recentrage sur ses finalités : la mise en place d’un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises, d’une part, la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs, d’autre part.

B.– L’HÉTÉROGÉNÉITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS DU PROGRAMME MONTRE LES LIMITES DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

• Il convient de rappeler que dans le PAP 2009 :

– 7 indicateurs mesurent l'efficacité socio-économique, c'est-à-dire la mesure dans laquelle ont été atteints les résultats directs attendus ;

– 7 indicateurs évaluent la qualité du service rendu, c’est-à-dire les caractéristiques nécessaires pour répondre aux attentes des usagers. Il s’agit essentiellement, dans le programme, de délais de réponse ;

– un indicateur mesure l'efficience de la gestion, c'est-à-dire la mesure du rapport entre le produit des activités et les moyens qui leurs sont affectés.

Pour le PAP 2008, il s'agissait de 5 indicateurs mesurant l’efficacité socio-économique, 4 évaluant la qualité du service rendu et 9 indicateurs d’efficience.

L’audit du programme 134 mené par le CIAP a montré que les bases d’une déclinaison de la performance ont été mises en place, aidées par le fait que, pour les principales directions à réseau du ministère de l’Économie, des finances et de l’industrie, des contrats pluriannuels de performance (CPP) ont commencé à être mis en place depuis le début des années 2000. C’est ainsi que le CPP de la direction générale du Trésor et de la politique économique (DGTPE), non seulement décline les objectifs et les indicateurs stratégiques du PAP, mais aussi offre une vraie vision stratégique de la gestion des moyens mis en œuvre au service d’une action (en particulier sur l’action n°7 Développement international et compétitivité des territoires : redéploiements, pour le réseau à l’étranger, entre pays, entre catégories d’agents, entre types d’activités, avec des engagements chiffrés en matière de productivité et d’effectifs).

Néanmoins, le responsable du programme a reconnu lui-même au cours de son audition par le Rapporteur spécial que « la contrainte forte sur le nombre total d'objectifs et d'indicateurs, imposée lors des négociations sur la performance, ne permet pas de présenter un ensemble cohérent d'objectifs et d'indicateurs au regard des différentes politiques qui sous-tendent le programme ». Il a précisé notamment que le format limité des PAP ne permet pas de couvrir la totalité des actions et qu’il existe des « angles morts ». À titre d’exemple, l'évaluation de la performance sur le développement de la société de l'information repose sur des indicateurs d'efficience de l'action de l'État qui apparaissent encore difficiles à finaliser. De même, s’agissant de l’appréciation de la performance des services sur la simplification de l'environnement administratif et réglementaire des entreprises, l'indicateur actuel, fondé sur une enquête européenne « Flash Eurobarometre » dont la périodicité n'est pas précise, n'apparaît pas optimal. Enfin, l’absence d’indicateurs qualitatifs relatifs aux services offerts aux consommateurs en cas de réclamations est regrettable.

Même si ces difficultés peuvent être partiellement contournées par la possibilité d’inscrire dans les budgets opérationnels de programmes (BOP) certains objectifs et indicateurs supplémentaires ⁽62), l’hétérogénéité des objectifs et des indicateurs montre les limites de l’évaluation de la performance, d’autant plus que les BOP ne sont pas soumis au contrôle du Parlement.

L’évaluation de la qualité de la performance du programme 134 Développement des entreprises et de l’emploi est encore rendue plus difficile par le fait que le responsable de programme ne dispose pas de véritables leviers d’action sur les résultats de la politique publique poursuivie. En effet, il paraît très difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l’action des services de l’État de ce qui résulte de l’évolution du contexte économique et social.

• En outre, la fixation des cibles peut s’avérer difficile. Les cibles ainsi que les prévisions sont fixées après concertation avec la direction du Budget lors des « négociations performances », sur la base d'éléments objectifs (connaissance du domaine, impacts d'événements internes ou externes probables ou potentiels, orientation ou stratégie développée, évolution des modes de calcul de l'indicateur, par exemple, pour minimiser des biais …) et de propositions volontaristes sur les résultats attendus, ou espérés.

Les cibles sont fixées avec la volonté d’obtenir une progression par rapport à la période de référence où elles ont été arrêtées. Toutefois, dans certains cas, en fonction de l’environnement, la stabilisation de la cible peut exprimer un progrès, ce qu’il conviendrait de mieux expliquer dans le PAP. Enfin, s’il est compréhensible que certaines cibles soient parfois inférieures aux résultats de l’année précédente, parce que ces résultats n’étaient pas encore définitifs au moment où les cibles pour l’année à venir ont été arrêtées, cela contribue néanmoins à souligner les difficultés de l’exercice et du contrôle de l’action de l’administration.

• Enfin, il demeure regrettable qu’il n’existe aucune mesure de la performance des dépenses fiscales de la mission, certaines n’étant d’ailleurs même pas chiffrées. Or, ces dépenses fiscales sont très supérieures aux dépenses budgétaires et connaissent un rythme d’accroissement élevé. Sur les trois derniers exercices ces dépenses fiscales relatives au programme 134 se présentent ainsi :

– pour les dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme :

– chiffrage pour 2006 : 11,38 milliards d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 11,6 milliards d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 13,5 milliards d’euros ;

– pour les dépenses fiscales sur impôts locaux, prises en charge par l’Etat, dont l’objet principal contribue au programme :

– chiffrage pour 2006 : 321 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 440 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 428 millions d’euros ;

– pour les dépenses fiscales contribuant au programme sans que ce soit leur objet principal :

– chiffrage pour 2006 : 700 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2007 : 403 millions d’euros ;

– chiffrage pour 2008 : 431 millions d’euros.

Les seules dépenses fiscales d'Etat dont l'objet principal contribue au programme sont donc en elles-mêmes considérables en montant et en poids relatif. Le projet de loi de finances pour 2008 fait apparaître pour 2008 un montant en ce domaine de 13,5 milliards d’euros qui, au regard d'un volume de crédits de 1,12 milliard d’euros d'autorisations d’engagement et de 1,10 milliard d’euros de crédits de paiement (ce montant incluant 340 millions d’euros de titre 2), montre bien qu’il est un enjeu majeur au niveau du programme et de la mission et, au-delà, à celui des comptes de l’État.

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE

• La collecte des données pour renseigner les indicateurs ne semble pas poser de difficulté dans le cadre du programme 134. Ces données sont collectées sous l'autorité des responsables de BOP et dans le cadre du « réseau de contrôleurs de gestion ». Suivant les indicateurs, les informations proviennent directement des opérateurs concernés comme les écoles (indicateurs concernant le groupe des écoles des mines ou des télécoms ..), UBIFRANCE ou OSEO, de l'agrégation d'informations remontant des services déconcentrés (métiers des DRIRE) ou d'enquêtes auprès de partenaires (IFOCOP pour l’indicateur relatif au taux de placement des stagiaires – Commission des communautés européennes pour l’indicateur relatif à la complexité administrative ressentie au moment de la création d’entreprises) éventuellement croisées avec des statistiques nationales comme celles provenant de l'INSEE. Les objectifs du PAP 2009 relevant de la DGCCRF (objectifs 6 et de 8 à 10) consolident des éléments « remontant » du réseau territorial.

• En revanche, l’appréciation du coût lié au renseignement des indicateurs semble très difficile voire impossible. En effet, il n’est pas séparable des fonctions générales de pilotage et de suivi de l’activité, et ne peut être isolé de l’activité normale des agents concernés dans leurs contacts avec les services déconcentrés, dans l'exercice de leur mission de tutelle des opérateurs ou leurs relations régulières avec leurs partenaires.

Il convient toutefois de relativiser cette difficulté car le responsable de programme considère que ce coût, d’un point de vue qualitatif, est tout à fait raisonnable. En outre, certaines directions ont mis en place des outils informatiques permettant une collecte des données à un coût marginal par agent comme l’indique la DGTPE. La DGCCRF précise également qu’elle a mis en place, en 2000, un système global d’information s’appuyant sur deux applications informatiques : SORA « système opérationnel pour les réseaux et les activités » et AGAT « application de gestion automatisée des tâches », permettant, avec un grand degré de finesse, d’identifier, mémoriser et suivre l’activité de chaque agent et le temps consacré à ses différentes activités par quart de journée. Cette base de données partagée permet d’assurer avec fiabilité et pour un coût particulièrement faible, l’ensemble des fonctions de compte-rendu et de traçabilité des interventions, de documentation et de mémoire des antériorités, d’outil statistique et de pilotage de l’activité. Elle permet également d’extraire automatiquement et sans coût additionnel spécifique l’ensemble des informations relatives aux indicateurs de performance et d’engagements de qualité de service.

II.– L’ÉVOLUTION POSITIVE DE LA PERFORMANCE : RÉSULTAT DE LA STRUCTURATION DU CONTRÔLE DE GESTION ET D’UNE DÉMARCHE QUALITÉ INITIÉS PAR LA LOLF

Sous les réserves précitées, au travers des RAP 2006 à 2008 du programme 134, l'évolution de la performance du programme, qui se traduit par l'atteinte des objectifs, apparaît globalement positive. Les deux avancées les plus notables sont de constater que la LOLF a favorisé la structuration et le développement d’outils de gestion au niveau central et déconcentré (A) ainsi que l’expérimentation d’une véritable démarche qualité à travers la certification de certains systèmes de gestion (B).

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE CONTRÔLE DE GESTION AU NIVEAU CENTRAL ET DÉCONCENTRÉ

Le développement du contrôle de gestion au sein du ministère s’est inscrit dans une démarche de modernisation des administrations antérieure à la LOLF, qui a pu s’appuyer sur une culture de gestion par la performance initiée et développée dans le cadre des contrats pluriannuels de performance. La même démarche de contrôle de gestion s’est concrétisée dans plusieurs directions ainsi que sur des systèmes de « contrôle de la gestion » préexistants.

Le responsable du programme indique toutefois que la mise en œuvre de la LOLF a favorisé la structuration du contrôle de gestion autour d’acteurs clairement identifiés et d’outils adaptés au sein des directions et services participant à la mise en œuvre des programmes ministériels afin de favoriser la définition et la déclinaison d’une gestion de la performance.

Au sein du programme 134, ce dispositif de contrôle de gestion se structure au niveau du programme avec un contrôleur de gestion, mis à disposition à temps partiel du responsable de programme par la DGCIS qui anime le dialogue de gestion et accompagne la mise en œuvre et le suivi de la performance des différents BOP.

La fonction de « contrôle de gestion » est assurée par une structure spécifiquement dédiée ou par le bureau chargé de fonctions de synthèses budgétaires ou de coordination financière. Elle existe dans la quasi-totalité des BOP et sera généralisée en 2010. Chaque direction comptera donc un à deux ETPT chargé(s) du contrôle de la gestion et de l’audit que le responsable de programme réunira deux fois par an pour échanger sur les bonnes pratiques et pour constituer des groupes de travail afin d’améliorer le suivi de la performance et de préparer les négociations avec la direction du Budget. C'est ce « réseau de contrôleurs de gestion » qui articule, chacun à son niveau, la mise en œuvre de la performance conformément aux orientations de la LOLF.

À titre d’illustration, la DGCCRF a mis en place en 2007 un dispositif de « contrôle de gestion » qui s’est facilement intégré au dispositif préexistant de suivi technique et statistique des indicateurs. Il repose sur la nomination de deux contrôleurs de gestion, rattachés à l’inspection générale des services mais affectés en services déconcentrés et chargés de conseiller et d’appuyer les responsables opérationnels dans le cadre de fonctions itinérantes.

Au sein de la DGCIS, le contrôle de gestion repose sur la mise en place auprès du secrétaire général d’une mission de contrôleur de gestion et d’audit.

B.– LA LOLF A INITIÉ UNE LOUABLE DÉMARCHE DE CERTIFICATION

Le développement du contrôle de gestion au sein du programme 134 a récemment été complété par l’instauration de procédures de certification très intéressantes. La certification a pour objet de garantir la qualité de l’organisation et/ou des prestations par un organisme externe de deux façons :

– la certification de type ISO qui garantit qu’un organisme travaille au service de ses clients selon des règles d’organisation reconnues internationalement ;

– la certification de service qui garantit qu’un service rendu est conforme à des exigences spécifiées dans un référentiel reconnu par un organisme de certification et par les usagers.

Au sein du programme 134, la fiabilité des informations collectées par les directions du programme est, dans certaines directions, confirmée par une procédure de certification de service réalisée par l’inspection générale des finances dans le cadre du dispositif ministériel de certification.

Actuellement, la DGCCRF et la DGTPE sont deux directions concernées par cette procédure au sein du programme 134. S’agissant de la DGCCRF par exemple, la fiabilité et l’uniformité des enregistrements des indicateurs résultent du respect par chaque agent du « livre de procédures » pour la saisie de ses données d’activité et de contrôle. La mise en œuvre de ces règles de procédure, dont le principe remonte à plusieurs années maintenant, est désormais bien maîtrisée. Elles font, cependant, l’objet de fréquents rappels de formation, leur application pratique est régulièrement vérifiée par l’encadrement de proximité et des audits internes de qualité sont effectués par les directions régionales. L’inspection générale des services réalise chaque année un programme d’audit interne de la fiabilité des indicateurs les plus sensibles, auprès de 30 unités territoriales.

De plus, certaines directions et services déconcentrés du programme ont introduit une procédure de certification de type ISO et disposent d’un responsable audit qualité (RAQ). Il s’agit notamment :

– du réseau international du Minéfe (DGTPE/UBIFRANCE) certifié ISO 9001 (version 2000) pour ses prestations d’appui au développement international des entreprises françaises ;

– de 9 Drire (directions régionales de l’industrie, de la recherche et de l’environnement) certifiées ISO 9001 (version 2000) pour tous leurs domaines d’activité (intégrées depuis 2009 aux Directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) ;

– et des services de l’immobilier de l’administration centrale, certifiés ISO 9001 (version 2000).

Cette démarche de certification initiée dans le cadre de la mise en œuvre de la LOLF est tout à fait prometteuse et tend à démontrer l’implication du responsable de programme pour assurer le suivi de performance et la modernisation de la gestion publique. Des améliorations supplémentaires pourraient néanmoins être mises en œuvre utilement.

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

A.– UN PROGRAMME À RECENTRER SUR SES FINALITÉS : LE DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET LA PROTECTION DU CONSOMMATEUR

Afin de stabiliser durablement le périmètre du programme 134 et de remédier à son caractère excessivement composite, le Rapporteur spécial propose deux pistes qui pourraient être mises en œuvre dès le projet de loi de finances pour 2010 : le redéploiement de certaines actions vers d’autres programmes plus adaptés et la révision de l’intitulé du programme afin de mieux refléter ses finalités.

1.– Le redéploiement nécessaire de plusieurs actions vers d’autres programmes plus adaptés

Le programme 134 doit être concentré sur les actions ayant directement pour effet de contribuer au développement d’un environnement favorable à la croissance et à la compétitivité des entreprises d’une part et la garantie de la protection et de la sécurité des citoyens et des consommateurs d’autre part. Il conviendrait donc de limiter le périmètre du programme aux seules actions répondant directement à ces objectifs.

S’agissant de l’action n°4 Développement des télécommunications, des postes et de la société de l’information, la question du transfert des aides au transport de presse ⁽63) vers le programme 180 Presse au sein de la mission Medias, est un débat récurrent qu’il convient de clore. En effet, le maintien d’une division de la dotation entre deux missions budgétaires distinctes n’est pas souhaitable. À cet égard, le responsable du programme a précisé au cours de son audition : « les crédits relatifs à la franchise postale ne participent pas à la performance du programme 134 et la DGCIS ne serait pas opposée à leur transfert sur un programme adapté ». Aussi faudrait-il effectivement prévoir son regroupement au sein du programme 180 dans le cadre du prochain projet de loi de finances.

De même, le Rapporteur spécial est favorable au redéploiement de l’action n° 19 Moyens de la politique de l’emploi et de la formation professionnelle vers les programmes 102 Accès et retour à l’emploi et 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l’emploi puisque ces crédits correspondent aux fonctions support (fonctionnement et effectifs de la DGEFP) qui contribuent effectivement la mise en œuvre des politiques publiques visées par la mission Travail et emploi.

2.– Une modification corrélative de l’intitulé du programme reflétant ses finalités

Compte tenu du redéploiement des actions précitées, l’intitulé du programme Développement des entreprises et de l’emploi pourrait évoluer afin de mieux refléter son contenu et ses finalités. L’intitulé pourrait être « Développement des entreprises et protection des consommateurs ».

B.– UN RÉÉQUILIBRAGE NÉCESSAIRE DES INDICATEURS EN FAVEUR DE L’EFFICIENCE ET DE LA QUALITÉ DE SERVICE

La performance du programme est de façon prépondérante appréhendée au travers d'indicateur d'efficacité. Toutefois, le Rapporteur spécial continue à s'interroger sur la capacité à mesurer réellement « la performance » de ce programme aux différentes facettes, complémentaires et concourant toutes aux mêmes finalités. Il est, en effet, difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l'État, et en particulier à l'action des services impliqués.

Comme le souligne le responsable du programme, la mesure de l'efficacité apparaît ainsi « facilitée » lorsque l'action est prise en charge uniquement et directement par l'État ou un de ses opérateurs. Mais elle apparaît plus difficile lorsqu'il s'agit d'évaluer des politiques d'accompagnement sectoriels ou d'anticipation des mutations industrielles.

Un rééquilibrage progressif des indicateurs devrait donc se réaliser afin de prendre en compte les trois dimensions de la performance. Des travaux réguliers sur l'évolution des indicateurs s'inspirant notamment des expériences à l'étranger sont réalisés par l’administration afin d'envisager un développement de nouveaux indicateurs d'efficience ou de qualité de service.

Ainsi, les conclusions du dernier collège des directeurs d’administration centrale, le 6 mars 2009, ont confirmé les éléments essentiels de la politique du programme exprimée par la direction du Budget, ainsi que les évolutions à envisager de la façon suivante :

■ Poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs (en moyenne 7 par programme actuellement) :

– se donner une cible ambitieuse à moyen terme en distinguant mieux les indicateurs ayant leur place dans les PAP et ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères ;

– une nouvelle étape de réduction dès 2010.

■ Fiabiliser les systèmes de mesure :

– à travers un audit régulier des systèmes de mesure en s’appuyant notamment sur le dispositif d’audit interministériel (CIAP) ;

– en s’appuyant sur les conclusions de la Mission d’évaluation récemment rattachée à la ministre de l’Économie, afin d’améliorer les points suivants :

• échanger avec les ministères sur les systèmes d’information et la documentation des indicateurs ;

• évaluer le caractère opérationnel des indicateurs dans la gestion et leur déclinaison dans les services déconcentrés.

Le Rapporteur spécial soutient cette démarche proactive qui devrait aboutir dès le prochain projet de loi de finances à la définition de meilleurs indicateurs. En outre, il lui apparaît nécessaire de définir des indicateurs de performance pertinents reflétant l’évolution des dépenses fiscales du programme, les nouvelles missions de l’Autorité de la concurrence et le recentrage des missions de la DGCCRF sur la sécurité et la protection économique des consommateurs.

C.– L’INSTAURATION DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE DES DÉPENSES FISCALES

Le Conseil de la modernisation des politiques publiques, le 12 décembre 2007, a pris un certain nombre de décisions parmi lesquelles la définition de règles d’adoption plus strictes pour les dépenses fiscales. Il y avait été indiqué que toute création de dépense fiscale nouvelle serait subordonnée à la réalisation d’une étude d’impact préalable comportant une comparaison des outils fiscaux et budgétaires, que les dépenses fiscales nouvelles seraient limitées dans le temps et que leur renouvellement serait conditionné à la réalisation d’une étude d’impact.

Enfin, il y avait été émis le souhait qu’un plafond de dépenses fiscales soit mis en place, afin que la création de nouvelles dépenses fiscales ne constitue pas un moyen de contourner la norme de dépenses qui s’applique au budget de l’État

Il est primordial que ces décisions du Conseil de la modernisation des politiques publiques s’appliquent à l’ensemble des dépenses fiscales, nouvelles ou anciennes, d’autant plus que la situation des finances publiques exige une rigueur accrue en termes de gestion. Ces dépenses représentent, dans le cas du programme n° 134, plus de treize fois le montant des crédits budgétaires qui, eux, sont soumis à un examen de performance

D.– UNE DÉMARCHE DE CERTIFICATION À GÉNÉRALISER

Le Rapporteur spécial estime enfin qu’il serait pertinent de généraliser la démarche de certification de service ou de type ISO à l’ensemble des directions du programme 134 dès 2010 afin de fiabiliser la totalité des informations collectées et de s’assurer de la pertinence des systèmes de contrôle de gestion mis en œuvre.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

TOURISME

Commentaire de M. Pascal TERRASSE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE NATURELLEMENT COMPLEXE 120

II.– UNE VISIBILITÉ INSUFFISANTE SUR LES PROCÉDURES DE RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS. 121

III.– UNE ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS 122

Depuis 2006, la place du tourisme dans la maquette budgétaire a sensiblement évolué. Initialement intégré en tant que programme au sein de la mission Politiques des territoires, le tourisme a ensuite été relégué au rang d’action de la mission Développement et régulation économiques dans le projet de loi de finances pour 2008. À la satisfaction du Rapporteur spécial, deux amendements adoptés lors de l’examen du projet de loi de finances ont permis au tourisme de retrouver son rang de programme. Et c’est donc en tant que programme de la mission Économie qu’ont été examinés les crédits du tourisme lors du projet de loi de finances pour 2009, traduisant ainsi la place majeure du tourisme dans l’économie nationale.

Cependant, ces modifications n’ont pas entraîné de bouleversements notables dans les objectifs et indicateurs de performance assignés à ce programme qui se caractérisent donc par une relative stabilité.

Dans l’absolu, la stabilité des indicateurs au fil des exercices budgétaires devrait être un atout pour juger de l’évolution de la performance des politiques publiques sur la durée. Mais en ce qui concerne la mesure de la performance du programme tourisme, cette stabilité ne saurait être suffisante.

I.– UNE ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE NATURELLEMENT COMPLEXE

La diversité et le nombre des acteurs impliqués, l’impact de facteurs macro-économiques externes font de la mesure de la performance du programme Tourisme une tâche relativement complexe.

Ainsi, s’agissant des acteurs impliqués, la mesure de l’efficacité d’une action apparaît facilitée lorsque celle-ci est prise directement en charge par l’État, voire par l’un de ses opérateurs. Mais elle apparaît plus délicate lorsque les actions et les efforts portent sur le moyen ou le long terme, ce qui est fréquemment le cas. Les actions engagées ayant par nature une vocation structurante − encouragement des démarches qualité et impact sur la clientèle ; capacité des opérateurs à mobiliser des partenariats financiers pour mener à bien leurs actions − ont en effet des échéances plus ou moins lointaines.

En outre, les résultats de l’activité touristique sont structurellement et intimement dépendants de la conjoncture générale : santé de l’économie, confiance des ménages, tensions sur la scène internationale… L’expansion ou, au contraire, le tassement de l’activité touristique a potentiellement un impact direct sur les données les plus significatives de l’activité touristique : taux de fréquentation ou d’occupation, flux financiers ou emplois induits par le tourisme, nombre d’entrées ou de nuitées sur le territoire…

Les indicateurs mis en place au sein du programme visent donc à essayer de quantifier et mesurer l’impact réel de son action sur l’activité touristique, ainsi qu’à mieux appréhender celle des opérateurs rattachés ; ils portent ainsi à la fois sur l’efficacité et l’efficience des actions engagées en la matière.

II.– UNE VISIBILITÉ INSUFFISANTE SUR LES PROCÉDURES DE RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS.

Le programme Tourisme est construit autour de quatre objectifs et sept indicateurs de performance.

De 2006 à 2008, plus de la moitié des indicateurs du programme ont porté sur la performance des deux opérateurs du programme : le groupement d’intérêt économique (GIE) Maison de la France et le groupement d’intérêt public (GIP) ODIT-France. Ainsi deux indicateurs mesurent l’effet de levier induit par les subventions de l’État à ces deux opérateurs et illustrent leur capacité à mobiliser des partenariats financiers; deux autres indicateurs mesurent quant à eux la performance du site de vente en ligne franceguide.com d’une part et les équivalents publicitaires des retombées presse et médias suscitées par l’action de Maison de la France à l’étranger d’autre part.

Le renseignement de ces différents indicateurs repose essentiellement sur la collecte d’informations fournies par les opérateurs qui ont mis en place leur propre système de collecte, de suivi et de calcul.

La fiabilité des informations collectées découle donc de la provenance même de ces données. Ainsi, les données de base des indicateurs financiers des opérateurs Maison de la France et ODIT-France sont issues des comptes consolidés de ces organismes. La Mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP) rattachée au ministre en charge du budget aurait reconnu ces indicateurs comme fiables au printemps 2009, selon les indications fournies par les services de la Direction générale de la compétitivité, de l’industrie et des services (DGCIS) dont le directeur général est le responsable du programme Tourisme. Cependant, lors de son audition par le Rapporteur spécial, le responsable du programme a admis ne pas connaître précisément le fonctionnement des différents systèmes de mesure utilisés.

Aussi, des réflexions sont actuellement menées qui visent à faire régulièrement auditer ces systèmes de mesure, notamment en s'appuyant sur le dispositif d’audit interministériel (Comité interministériel d’audit des programmes, CIAP). Le Rapporteur spécial approuve cet objectif, notamment dans le cadre de la fusion des deux opérateurs, prévue par le projet de loi Développement et modernisation des services touristiques en cours d’examen, et la création de l’agence de développement touristique « Atout France » qui en découle.

Par ailleurs, l’indicateur Corrélation entre l'action sur l'offre et la satisfaction de la clientèle ne dépend pas directement de l’action du responsable de programme. Cet indicateur conserve toute sa pertinence en tant que reflet de l’impact et de la progression de la démarche qualité mise en œuvre par les professionnels que soutient le programme. Cependant, même si le travail des services tend à optimiser l'attractivité des établissements détenteurs de la marque « qualité tourisme », il est évident que le taux d'occupation de ces établissements ne peut pas dépendre uniquement et de façon étroite de l'action du responsable de programme, d’autres paramètres, notamment macro-économiques influant également sur la fréquentation globale de l’hôtellerie ou des campings. La MEPP, qui prête son concours à la direction du Budget dans le cadre de la préparation du projet de loi de finances pour 2010, aurait suggéré des pistes d’évolutions pour cet indicateur et une réflexion en ce sens serait lancée pour en étudier la faisabilité et les modalités.

Enfin, le Rapporteur spécial regrette l’absence d’indicateur de performance véritablement pertinent sur l’action de l’Agence nationale pour les chèques-vacances (ANCV). L’ANCV n’est certes pas un opérateur au sens budgétaire du programme Tourisme, mais son action en faveur du tourisme social en fait un acteur prépondérant de ce secteur et les dépenses fiscales qui contribuent à son fonctionnement imposent évidemment de s’intéresser à sa performance. Or si deux indicateurs ont été mis en place pour en juger, il faut constater que l’indicateur Amélioration de la part des bénéficiaires des chèques-vacances partant effectivement en vacances a dû être abandonné en raison de son absence totale de fiabilité. Le deuxième indicateur, qui évalue l’effet multiplicateur des mesures fiscales en faveur des chèques-vacances sur les recettes fiscales induites, devra être affiné, dans la mesure où il s’appuie sur le premier indicateur retiré pour son calcul.

III.– UNE ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE GLOBALEMENT CONFORME AUX PRÉVISIONS

Au total, cinq indicateurs sur sept obtiennent un résultat conforme ou supérieur aux prévisions.

L'indicateur 1.2 Effet de levier induit par la subvention de l’État au G.I.P. ODIT-France sur d’autres sources de financement obtient un résultat partiellement conforme aux prévisions : si l’un des deux sous-indicateurs, Effet de levier par les actions de diffusion des connaissances, est légèrement en deçà de la valeur attendue, l’autre sous-indicateur, Effet de levier induit par la réalisation d’études par ODIT-France , atteint quant à lui la prévision de réalisation.

L'indicateur 2.1, Mesure de la performance du site de vente en ligne franceguide.com , reste en revanche très en deçà des objectifs prévus. Ainsi, la fréquentation du site, malgré un léger progrès par rapport à l’année 2007 (+ 6 %), reste nettement inférieure à l’objectif de 22 millions de connexions initialement prévu pour 2008. La concurrence accrue liée à l’apparition de nombreux sites faisant la promotion de la France sur Internet explique en partie ce résultat. Cette situation est également constatée dans divers pays européens. Cette concurrence est aussi à l’origine de la baisse importante de l’activité commerciale du site, dont le volume se contracte de 24 % par rapport à celui constaté en 2007. Malgré ce recul, le chiffre d’affaires de la filiale Franceguide.com a progressé de 24 % en 2008.

Le Rapporteur spécial s’associe à la réflexion en cours sur l'évolution du site Franceguide.com. Elle doit évidemment s’inscrire dans le rapprochement programmé de Maison de la France et d'ODIT-France, qui est en phase de concrétisation.

DÉVELOPPEMENT ET RÉGULATION ÉCONOMIQUES :

COMMERCE EXTERIEUR

Commentaire de M. Olivier DASSAULT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– L’EFFICACITÉ DU SOUTIEN À L’EXPORTATION A AUGMENTÉ DE 2006 À 2008 126

II.– LES NOUVEAUX OBJECTIFS SERONT SUIVIS PAR DES INDICATEURS ADDITIONNELS 127

Stables dans leur définition et bien renseignés, les indicateurs de performance de l’action Développement international des entreprises et compétitivité des territoires mettent en évidence un accroissement, sur la période 2006-2008, de l’efficacité de l’action de l’État dans ce domaine. Ces indicateurs constituent un point de référence de la politique suivie par les pouvoirs publics mais pourraient être complétés par des statistiques globales sur les enjeux de la politique du commerce extérieur.

I.– L’EFFICACITÉ DU SOUTIEN À L’EXPORTATION A AUGMENTÉ DE 2006 À 2008

Le programme n° 134 Développement des entreprises et des services comprend logiquement en tant que deuxième objectif l’amélioration de la qualité et de l’efficacité du soutien aux entreprises à l’exportation.

En 2006, trois indicateurs de performance se rapportaient à cet objectif. Les deux premiers concernaient UBIFRANCE, établissement public de développement international des entreprises et le réseau des missions économiques. Le troisième était relatif au différentiel de croissance des exportations sur 25 pays cibles par rapport aux exportations globales. Ce troisième indicateur a été abandonné en 2007, au motif que le différentiel retenu ne dépend pas seulement de l’action des pouvoirs publics mais aussi de facteurs macroéconomiques.

Depuis 2007, les indicateurs de performance se rapportent donc au seul soutien public direct à l’exportation, mesurent l’efficacité de son action et mettent en évidence un accroissement de son efficacité.

Ainsi, le nombre d’entreprises clientes des prestations payantes des missions économiques et d’UBIFRANCE, premier indicateur, a augmenté de 28 % de 2006 à 2008. Le taux de satisfaction des clients, deuxième indicateur, est, pour sa part, resté stable sur la période, à 97 % environ.

Le soutien public à l’exportation a ainsi accru son rôle auprès des entreprises, tout en conservant une qualité de service appréciée de sa clientèle.

Le soutien public à l’exportation a enregistré en 2008 une évolution structurelle importante. Les équipes commerciales des missions économiques sont en effet transférées progressivement à UBIFRANCE, qui centralise ainsi tous les moyens d’assistance directe aux entreprises. La loi de modernisation de l’économie du 4 août 2008 a ratifié le principe de cette réforme.

II.– LES NOUVEAUX OBJECTIFS SERONT SUIVIS PAR DES INDICATEURS ADDITIONNELS

Si la réunion des moyens du soutien public à l’exportation est une réforme importante, d’autres actions sont engagées et feront, à l’avenir, l’objet d’indicateurs de performance.

Ainsi, le projet annuel de performances 2009 institue deux nouveaux indicateurs. Le premier concerne le nombre d’entreprises accompagnées sur les marchés extérieurs dans le cadre d’opérations spécifiques ou collectives. Le deuxième porte sur le nombre de volontaires internationaux en entreprise (VIE).

Ces deux indicateurs sont issus de la convention signée entre l’établissement public UBIFRANCE et l’État pour la période 2009-2011. Des valeurs cibles ont été fixées. Le nombre d’entreprises accompagnées devra passer de 11 600 en 2008 à 20 000 en 2011, et le nombre de volontaires internationaux en entreprise de 6 400 à 10 000 entre les mêmes dates.

On peut toutefois se demander si cet enrichissement de la mesure de la performance suffira à donner une image complète de la situation du commerce extérieur et si d’autres indicateurs ne devraient pas être envisagés.

Entre 2001 et 2008, le nombre d’entreprises exportatrices est passé de 107 000 à 98 000, soit une diminution de 10 %. On sait que les exportations françaises sont malheureusement le fait d’un nombre insuffisant d’entreprises. Les mille premiers exportateurs sont en majorité des grands groupes et assurent 70 % du total des exportations françaises.

Par ailleurs, le tiers des entreprises ne renouvellent pas d’une année sur l’autre leurs exportations. La moitié des PMI/PME exportatrices commerce d’ailleurs avec un seul pays. Les entreprises françaises sont peu présentes dans les pays émergents.

Des indicateurs renseignant sur l’évolution de ces paramètres essentiels seraient sans doute les bienvenus, même si les crédits budgétaires à UBIFRANCE ne sont pas seuls à déterminer les résultats correspondants.

Une autre voie de progrès consisterait en l’élaboration d’un nouveau jaune budgétaire qui pourrait s’intituler Rapport sur les moyens consacrés au soutien du commerce extérieur.

DIRECTION DE L’ACTION DU GOUVERNEMENT ;

PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

Commentaire de M. Jean-Pierre BRARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL 130

B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE 133

1.– Les Journaux officiels 133

2.– La Documentation Française 133

A.– LE PROGRAMME COORDINATION DU TRAVAIL GOUVERNEMENTAL

La problématique de la performance des services du Premier ministre a été exposée très clairement par M. Serge Lasvignes, secrétaire général du Gouvernement, dans sa présentation du bilan stratégique du programme, page 12 du RAP pour 2008.

Le développement de la démarche de performance doit, pour ce qui concerne les services du Premier ministre, intégrer le caractère très hétérogène du programme Coordination du travail gouvernemental. Les prévisions budgétaires sont difficiles à réaliser avec précision sur de petites entités qui ne sont agrégées que dans un souci de présentation budgétaire et non de pilotage centralisé. La coordination réalisée par le secrétaire général du Gouvernement, responsable du programme, doit nécessairement prendre en considération la tradition de forte autonomie de tous les services relevant du Premier ministre, comme de celle des autorités administratives indépendantes.

Dans ce contexte, les indicateurs de performance sont, comme pour les autres budgets de l’État d’ailleurs, d’un faible secours pour apprécier, justement, la performance, puisque l’essentiel de la démarche de performance réside dans l’action volontariste du secrétariat général du Gouvernement et des services dont il est responsable.

S’agissant de la mission Direction de l’action du Gouvernement, l’évolution de la performance doit s’apprécier sous un angle qualitatif plutôt que quantitatif. De ce point de vue, la situation a très nettement évolué, dans un sens positif attestant l’appropriation progressive de la culture de performance au sein des services.

Depuis septembre 2007, les organismes dépendant budgétairement du Premier ministre bénéficient de l’appui méthodologique de la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM) pour l’élaboration et le développement de leur démarche de performance. Cet appui prend la forme d’entretiens ciblés et débouche, effectivement, sur la constitution de fiches stratégiques, de tableaux de bord internes et sur la conclusion de chartes de gestion.

Ainsi, une charte de gestion du programme n° 129 a été validée par le secrétaire général du Gouvernement le 6 mars 2008, après un travail de concertation mené avec l’ensemble des responsables de BOP. Ce document définit les règles présidant au dialogue de gestion au sein du programme, tant sous l’angle de la prévision et de l’exécution budgétaires que du point de vue de la démarche de performance.

Cette charte de gestion est constituée de trois parties principales : le schéma d’organisation et de pilotage du programme ; la préparation du budget et le suivi de la gestion, assurés et coordonnés par la direction des services administratifs et financiers du Premier ministre (DSAF) ; et le pilotage par la performance, animé et coordonné par la mission d’organisation des services du Premier ministre (MOSPM).

Sous la présidence du responsable de programme, il a été institué un comité de pilotage rassemblant le directeur des services administratifs et financiers du Premier ministre, chaque responsable de BOP et le chef de la MOSPM. Il s’est réuni une première fois le 22 mai 2008. Le comité de pilotage doit se réunir au moins deux fois par an, son secrétariat étant assuré par la MOSPM. S’agissant de la performance, le dialogue de gestion est rythmé par le calendrier budgétaire et les échéances fixées par la direction du Budget en vue de l’élaboration des projets de loi de règlement et de finances.

La mise en œuvre de la démarche de performance a du également intégrer l’évolution continuelle du périmètre de cette mission, qui n’a pas été sans conséquence sur l’appréciation de sa performance, le programme n° 129 ayant été le seul à y être inscrit sans discontinuer depuis 2006.

Dans les projets annuels de performances (PAP) pour 2006 et 2007, la mission Direction de l’action du Gouvernement comprenait deux programmes :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 148 Fonction publique ;

Dans le PAP 2008, la mission regroupait :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 306 Présidence française de l’Union européenne ;

Dans le PAP 2009, la mission comprend les trois programmes suivants :

– le programme n° 129 Coordination du travail gouvernemental ;

– le programme n° 306 Présidence française de l’Union européenne, voué à disparaître en 2010 ;

– le programme n° 308 Protection des droits et libertés, dédié aux autorités administratives indépendantes.

Pendant cette période le périmètre du programme n° 129 a lui-même évolué. Les exemples suivants sont les plus illustratifs de cette transformation régulière qui doit également prendre en compte les créations et les suppressions de cabinets ministériels :

En 2007, l’action 05 Information administrative a disparu, les moyens dédiés à la Direction de la documentation française et aux centres interministériels de renseignement administratif ayant été regroupés avec ceux des Journaux officiels dans une mission Publications officielles et information administrative.

En 2008, le programme n° 129 a intégré les crédits de la Haute autorité de lutte contre les discriminations et pour l’égalité (HALDE) et ceux du Contrôleur général des lieux de privation de liberté (CGLPL), de même que les subventions versées par l’État à l’Ordre national de la Légion d’Honneur et à l’Ordre de la Libération.

En 2009, les crédits de la Commission nationale de l’informatique et des libertés (CNIL) ont également été regroupés avec ceux des autorités administratives indépendantes jusqu’alors rattachées budgétairement au programme n° 129, dans le nouveau programme n° 308 Protection des droits et libertés, tandis que les crédits de rémunération de la Direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP) et des commissions qui lui sont rattachées ont été transférés vers le programme n° 221 Stratégie économique et financière de l’État.

Placés sous la responsabilité du secrétaire général du Gouvernement, les programmes n° 129 et n° 308 rassemblent donc des entités très différentes mais rattachées au Premier ministre dans un ensemble budgétaire commun. La spécificité de ces programmes rendait difficile l’élaboration d’une véritable stratégie d’ensemble. Pour autant, ces difficultés tendent à s’estomper et la méthode développée depuis 2007, visant l’appropriation par chaque organisme de sa démarche de performance, commence à donner des résultats.

Les résultats donnés par les indicateurs traduisent en effet de nombreux progrès.

Ainsi, concernant le programme n° 129, le taux d’exécution des lois promulguées depuis le début de la XIII^ème législature est, à la fin de 2008, supérieur à 75 % ; le taux de pénétration des sites gouvernementaux au sein de la population internaute française continue de progresser, passant de 36,05 % en 2006 à 43,38 % en 2008 ; le taux de renouvellement des marchés à moindre coût est de 100 % en 2008, contre 66 % en 2007 ; le délai moyen d’instruction des dossiers par le Médiateur de la République a atteint dès 2008 la cible fixée à l’échéance 2010 (150 jours) ; le taux des publications du Centre d’analyse stratégique (CAS) continue de progresser et atteint 75 % en 2008, dépassant ainsi les prévisions de résultats, à l’instar du nombre de visites du site strategie.gouv.fr et du taux de satisfaction des abonnés à la « note de veille » ; l’amélioration de la sécurité des systèmes d’information de l’État progresse également, avec une note de 2,83 sur 5 en 2008 contre 2,45 en 2006, la tendance étant toutefois à un certain ralentissement.

B.– LA MISSION PUBLICATIONS OFFICIELLES ET INFORMATION ADMINISTRATIVE

1.– Les Journaux officiels

D’une manière générale, la politique de performance à la Direction des Journaux officiels s’est traduite par une grande stabilité sur les objectifs visés. Quelques modifications d’indicateurs sont intervenues, l’aspect purement statistique de certains ne paraissant pas suffisamment valoriser les marges d’amélioration attendues.

L’ensemble des indicateurs est d’une grande continuité, afin d’en apprécier les leçons sur une période de référence suffisante. Certains indicateurs sur les activités de soutien ont été définis par la direction du Budget (efficience bureautique, efficience de la gestion RH).

Les indicateurs témoignent d’une amélioration des résultats lorsqu’il s’agit de retracer des mesures de qualité et d’efficacité :

– taux de saisie à la source (indicateur 1-1) ;

– pourcentage d’annonces traitées en moins de 5 jours (indicateur 1-2) ;

– nombre de visiteurs des sites Legifrance et Journal officiel par euro dépensé (indicateur 2-1) ;

– taux de satisfaction des visiteurs du site Journal officiel (indicateur 2-2).

Pour ces indicateurs, les résultats sont supérieurs aux prévisions ; de même, on peut considérer que l’élément de l’indicateur nombre de visites/coût du site Légifrance concernant le nombre de visites attendues et traduisant, en quelque sorte, la satisfaction des visiteurs de Légifrance, montre une réalisation très largement supérieure aux prévisions.

Les indicateurs connaissant de moins bons résultats sont ceux qui portent sur la mesure des coûts :

– coût de la page traitée ou pondérée (indicateur 1-3) ;

– coût de diffusion (indicateur 2-3) ;

– coût de Légifrance (en 2008 plus particulièrement) ;

– coût de la bureautique (indicateur 3-1).

2.– La Documentation Française

Les résultats enregistrés de 2006 à 2008 par la Documentation française traduisent d’indéniables progrès. Il convient cependant de distinguer parmi les résultats des indicateurs de performance ceux qui correspondent à des progrès obtenus pendant trois années consécutives, notamment pour le portail de l’administration française Service-Public.fr, ceux qui correspondent à des améliorations récentes à confirmer dans un contexte plus contraignant de RGPP, ce qui est le cas du service « Allo 39-39 », et ceux qui correspondent à la consolidation de positions commerciales concurrencées par l’Internet en matière de diffusion des publications administratives

La Documentation française est aussi attentive aux deux indicateurs de l’objectif 4 visant à assurer le soutien au moindre coût. Ces deux indicateurs ont été ajoutés à la demande de la direction du Budget pour le PLF 2008, et afin de favoriser une comparaison interministérielle ; il s’agit de l’indicateur d’efficience bureautique et de l’indicateur de la gestion des ressources humaines.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

PROTECTION DE L’ENVIRONNEMENT ET PRÉVENTION DES RISQUES ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES DE L’ÉCOLOGIE, DU DÉVELOPPEMENT ET DE L’AMÉNAGEMENT DURABLE

Commentaire de M. Jacques PELISSARD, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 136

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : LES BIENFAITS D’UNE CULTURE D’INGÉNIEURS 136

A.– UNE MÉTHODOLOGIE QUI SEMBLE ADAPTÉE 137

1.– « Drainage » et partage des informations 137

2.– Contrôle de fiabilité 137

3.– Dialogue de gestion et « chaînage vertueux » 137

4.– Adaptation à l’évolution des services 138

B.– DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS 138

1.– Des performances bien orientées 138

2.– Un nombre d’indicateurs parvenu au plancher 138

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE 139

A.– UNE ÉVALUATION RENDUE COMPLEXE PAR L’INSTABILITÉ CHRONIQUE DE L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME 139

B.– DES MOYENS CONSÉQUENTS ET DE HAUT NIVEAU POUR L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE 140

C.– LES LIMITES ACTUELLES DES INDICATEURS TRANSVERSAUX 140

INTRODUCTION

Depuis 2006, les deux programmes Prévention des risques et Conduite et pilotage de l’écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire ont connu des évolutions relativement conséquentes de leur architecture budgétaire au sein de la mission Écologie, développement et aménagement durables. Ces modifications ont naturellement rendu plus complexe l’évaluation de la performance sur trois années. Cependant, les méthodes d’évaluation mises en place, les moyens qui y sont consacrés, le choix des indicateurs permettent d’effectuer un premier bilan globalement positif de l’application de la LOLF en matière de performance.

Ces deux programmes sont par nature très différents : l’un se veut recentré sur les métiers de la prévention, l’autre est le programme de soutien de l’ensemble des politiques publiques conduites par le ministère de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (MEEDDAT). Les problématiques soulevées par l’évaluation de la performance y sont par conséquent également différentes.

I.– PRÉVENTION DES RISQUES : LES BIENFAITS D’UNE CULTURE D’INGÉNIEURS

Le contenu actuel du programme n°181 Prévention des risques résulte de l’agrégation totale ou partielle d’actions relevant de trois programmes : Protection de l’environnement et prévention des risques, Énergie et matière premières et Contrôle et prévention des risques technologiques et développement industriel. Ce programme a pour but de permettre un pilotage resserré des politiques de prévention des risques, sur la base de la stratégie nationale de développement durable. Il a aussi pour fonction de retracer la mise en œuvre, dans le domaine des risques, des mesures arrêtées à la suite du Grenelle de l’environnement.

Le programme est structuré autour de quatre grandes priorités environnementales : prévention des risques technologiques et des pollutions ; prévention des risques naturels et hydrauliques ; gestion de l’après-mines ; sûreté nucléaire et radio protection. Cette structuration permet d’organiser la mesure de la performance de façon cartésienne, à l’aide de cinq objectifs et quatorze indicateurs adaptés aux priorités du programme. Chaque action est assortie de plusieurs indicateurs. Cas exemplaire, tous les crédits du programme sont couverts par les indicateurs de performance.

Depuis 2006 l’évaluation de la performance a toutefois été quelque peu compliquée par les évolutions de l’architecture budgétaire et notamment des périmètres des missions ministérielles auxquelles le programme Prévention des risques a été successivement rattaché.

Cependant, ces évolutions et modifications successives n’ont eu finalement que peu de conséquences sur la définition et le choix des indicateurs de performance. Ainsi onze indicateurs sur quatorze ont été maintenus depuis 2006, dont neuf sans aucun changement. Cette stabilité, qui ne devrait pas être remise en cause dans un avenir proche, est évidemment un atout pour juger des progrès de la performance des politiques de prévention des risques sur la durée.

A.– UNE MÉTHODOLOGIE QUI SEMBLE ADAPTÉE

1.– « Drainage » et partage des informations

La grande majorité des indicateurs renseignés provient des informations fournies par les échelons déconcentrés. L'administration centrale réalise la synthèse de ces informations, ou les extrait de systèmes d’information nationaux directement alimentés par les services déconcentrés. L’utilisation de systèmes d’information « métiers » par les agents dans leur travail quotidien et par leur hiérarchie pour piloter l’activité se veut un gage de qualité des données. La transparence au sein du réseau de l’inspection est également une garantie de la fiabilité des données. Ainsi par exemple, la totalité des données de la base nationale des services techniques départementaux d’inspection des installations classées (STIIC) est accessible à l’ensemble des inspecteurs. Des tableaux de bord des résultats des indicateurs pour l’ensemble des régions sont réalisés et disponibles tout au long de l’année. Des réunions régulières sont organisées par la Direction générale de la prévention des risques avec les responsables régionaux pour analyser ces résultats.

2.– Contrôle de fiabilité

De plus, des inspections générales sont réalisées tous les quatre ans dans les services, notamment afin de vérifier la fiabilité des informations collectées. Cette fiabilité est également contrôlée au cours de la remontée d'informations lors des dialogues de gestion (les données aberrantes pouvant être écartées à cette occasion) par le croisement de différentes sources de données existantes.

3.– Dialogue de gestion et « chaînage vertueux »

Par ailleurs lors des dialogues de gestion avec les responsables des budgets opérationnels de programme (BOP) locaux, une stratégie de performance est fixée par le responsable de programme. Lors de ces échanges, sont discutées les difficultés rencontrées et les cibles à atteindre. Les conférences de performance avec la direction du Budget, lors du premier trimestre de l’année, sont également l’occasion d’aborder la performance de l’année précédente ainsi que celle de l’année suivante. Ces réunions permettent d’appréhender la perfectibilité des indicateurs.

4.– Adaptation à l’évolution des services

Enfin, il a été indiqué au Rapporteur spécial que la réorganisation des services d'administration centrale intervenue en 2008 et celle en cours des services déconcentrés amèneront certainement à faire évoluer les systèmes de collecte des données en les mutualisant et en les adaptant aux nouveaux périmètres.

B.– DES RÉSULTATS GLOBALEMENT SATISFAISANTS

1.– Des performances bien orientées

Quelques indicateurs – Nombre total pondéré de contrôles des installations classées sur effectif de l’inspection, Collecte sélective et recyclage des déchets, Coût moyen des réhabilitations de décharges subventionnées par l’ADEME et Coût moyen d’un PPRN – présentent des écarts entre la prévision et la réalisation. Ces écarts ont fait l’objet d’analyses de la part des services de la direction générale de la Prévention et des explications circonstanciées ont été données par le responsable de programme lors de son audition par le Rapporteur spécial. Ainsi, le coût moyen d’un plan de prévention des risques naturels (PPRN) a été de vingt-cinq mille euros en 2008, sous la barre des trente mille euros prévus. Ceci s’explique notamment par le fait que les PPRN menés à leur terme en 2008 concernaient essentiellement des communes rurales ainsi que la prévention du risque lié au retrait-gonflement des argiles, plans pour lesquels des économies d‘échelle sont possibles. Ces explications se retrouvent pour partie dans les rapports annuels de performances.

Pour la majorité des indicateurs, les résultats sont conformes aux prévisions et font état de progrès. Ces résultats, globalement satisfaisants, n’ont pas conduit jusqu’ici à eux seuls à proposer des réorientations ou des réorganisations.

2.– Un nombre d’indicateurs parvenu au plancher

Lors de son audition par le Rapporteur spécial, le directeur général de la Prévention des risques, responsable du programme, a par ailleurs indiqué que l’indicateur relatif aux délais moyens d’élaboration des plans de prévention des risques technologiques (PPRT) serait abandonné au profit du seul indicateur Taux d’approbation des PPRT. Il a été également souligné que le nombre d’indicateurs avait atteint un seuil critique en deçà duquel il serait difficile de descendre. L’objectif gouvernemental de sept ou huit indicateurs par programme ne paraît pas propice à une évaluation optimale de la performance, compte tenu de la diversité des objectifs poursuivis par le programme et des métiers qui s’y rapportent.

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DE L’ÉCOLOGIE, DE L’ÉNERGIE, DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE

Les programmes de soutien sont régulièrement dénoncés par votre commission des Finances, dans la mesure où ils nuisent à l’identification des moyens des différentes politiques et à l’application effective de la fongibilité. Cependant, le secrétaire général du MEEDDAT, responsable du programme Conduite et pilotage de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire, a lors de son audition par le Rapporteur spécial, fait valoir que ce type de programme était un véritable atout en ce qui concerne l’évaluation de la performance : ce programme, qui s’apparente à une tour de contrôle sur les moyens affectés à un ministère, peut se révéler utile pour juger et agir sur la performance des politiques publiques grâce à la mise en place de « vrais » indicateurs ministériels.

A.– UNE ÉVALUATION RENDUE COMPLEXE PAR L’INSTABILITÉ CHRONIQUE DE L’ARCHITECTURE DU PROGRAMME

Depuis 2006, le périmètre du programme n°217 Conduite et pilotage de l’Écologie, de l’énergie, du développement durable et de l’aménagement du territoire (CPPEDAD) a chaque année été remanié, parfois de manière substantielle, notamment en raison des évolutions des contours de la mission ou de ceux du ministère. En 2008, ce programme résulte du regroupement des programmes Soutien et pilotage des politiques de l’équipement (SPPE) de la mission Transports et du programme Conduite et pilotage des politiques environnementales et du développement durable (CPPEDD) de la mission Écologie et développement durable, ainsi que des crédits de soutien de la direction générale à l’Énergie et des matières premières (DGEMP) et de ceux des directions régionales à l’industrie de la recherche et de l’environnement (DRIRE) pour la part qui participe à la sécurité industrielle et nucléaire. Aussi la nécessité d’adapter systématiquement tout ou partie de la performance s’est-elle imposée.

L’évaluation de la performance a évolué pour tenir compte des travaux conduits en interne ou des observations des auditeurs du Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP). L’évolution de la performance répond également aux nouveaux enjeux stratégiques du ministère : ainsi la dimension développement durable et recherche d’exemplarité en matière d’éco-responsabilité sont devenus des sujets majeurs dont le suivi s’impose au ministère

En 2007, le programme SPPE comportait cinq objectifs et huit indicateurs et le programme CPPEDD présentait quatre objectifs et huit indicateurs soit un total de neuf objectifs et seize indicateurs.

Pour 2008, la performance du nouveau programme CPPEDAD a été organisée autour de cinq objectifs et de onze indicateurs dont dix étaient maintenus.

Aucun des objectifs initiaux de 2006 n’est encore présent en 2009. Selon les information recueillies par le Rapporteur général, En 2010 le seul indicateur qui a « survécu depuis 2006 » (coût de la fonction immobilière) devrait être adapté de manière substantielle dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010.

B.– DES MOYENS CONSÉQUENTS ET DE HAUT NIVEAU POUR L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE

La performance du programme est pilotée et suivie par le secrétaire général du MEEDDAT qui fixe les grandes orientations à atteindre pour le programme dont il est le responsable. Lors de son audition par le Rapporteur spécial, il a du reste insisté sur le rôle prépondérant des secrétaires généraux dans le suivi de la performance des programmes de soutien.

Au plan structurel, le service du pilotage de l’évolution des services qui relève du secrétariat général, a en charge le pilotage transverse du contrôle de gestion pour ce qui concerne tous les programmes du ministère. À ce titre, l’unité en charge de la gestion du programme agit en concertation très étroite avec ce service, avec pour objectifs de :

– donner de la visibilité, limiter les incertitudes et apporter des éclairages sur les décisions à venir dans la gestion des moyens ;

– renforcer le rôle des responsables par la mesure des résultats, des coûts et de la performance des politiques liés au Grenelle de l'environnement ;

– unifier les pratiques en matière de gestion.

Le programme dispose de son propre contrôleur de gestion accompagné dans ses travaux par un secrétaire administratif.

C.– LES LIMITES ACTUELLES DES INDICATEURS TRANSVERSAUX

La performance d’un programme de soutien se doit principalement de mesurer son efficience par rapport aux programmes de politiques qu’il supporte. Mais sa nature même de programme de soutien doit également permettre d’établir des comparaisons entre ministères.

Le MEEDDAT ayant une proximité institutionnelle avec le ministère de l’Agriculture et de la pêche, certains indicateurs de mesure de la performance sont désormais communs et permettent des comparaisons, portant par exemple sur les Dépenses liées à la fonction immobilière par m² rapportées à l’indice de référence des loyers.

Mais ces comparaisons n’auront de sens qu’à partir du moment où les paramètres pris en compte pour renseigner ces indicateurs seront identiques pour chacun des ministères concernés. À l’occasion de l’audition du responsable du programme de soutien du MEEDDAT, le Rapporteur spécial s’est ainsi interrogé sur la pertinence du mode de calcul actuel de cet indicateur en constatant que le coût des loyers n’était pas pris en compte.

La mise en place progressive par la direction du Budget d’indicateurs d’efficience communs à l’ensemble des programmes de gestion et de soutien dans les domaines des ressources humaines, de l’immobilier et de la bureautique devrait favoriser des progrès indispensables dans la rigueur et la comparabilité des méthodes d’analyse de la performance.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES : ÉNERGIE

Commentaire de M. Alain CACHEUX, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE EST SATISFAISANTE 144

II.– L’EFFICIENCE DE LA GESTION DES VERSEMENTS DES DROITS DES MINEURS EST CONFIRMÉE 145

III.– EN DÉPIT D’UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE, LE PROGRAMME ET SES INDICATEURS NE PORTENT QUE SUR UN ASPECT TRÈS LIMITÉ DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE 145

La performance du programme n° 174 Énergie et après-mines est satisfaisante sur la période 2006-2008, au vu des indicateurs disponibles. Les changements de périmètre intervenus sur ce programme au cours de la période ainsi que le caractère partiel des indicateurs soulignent toutefois combien il est difficile d’évaluer l’efficacité des dépenses budgétaires d’une politique aussi diversifiée que la politique énergétique.

I.– LA PERFORMANCE DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES POUR LA MAÎTRISE DE L’ÉNERGIE EST SATISFAISANTE

Le premier objectif du programme n° 174 est la maîtrise de l’énergie par la réduction de la consommation et le développement de l’usage des énergies renouvelables.

Deux actions y contribuent : d’une part l’action n° 1 Politique de l’énergie, et, d’autre part, l’action n° 3 Lutte contre le changement climatique.

Le premier indicateur de performance porte sur les certificats d’économies d’énergie que les fournisseurs d’énergie obtiennent lorsqu’ils participent à des travaux d’économie d’énergie chez leurs clients. Cet indicateur est correctement renseigné mais son mode de calcul – économies d’énergie rapportées aux consommations concernées – paraît inutilement compliqué.

En tout état de cause, l’objectif fixé pour la période allant du 1^er janvier 2006 au 30 juin 2009, sera dépassé, ce qui valide l’efficacité de la politique suivie.

Le renforcement de la politique d’économies d’énergie par le Grenelle de l’environnement devra sans doute s’accompagner de la révision de l’indicateur.

Les autres indicateurs de performance ont trait au développement des énergies renouvelables. La méthode choisie est de suivre l’efficience des programmes de l’ADEME. Cinq indicateurs précisent le parc total et l’évolution annuelle des capteurs solaires thermiques, de l’utilisation de la biomasse dans les chaufferies et des pompes à chaleur, telles qu’ils résultent des programmes de l’ADEME et du crédit d’impôt. L’ensemble des indicateurs, bien renseignés, présente les progrès effectués en direction des valeurs cibles fixées pour 2011. Ils sont notables.

En raison de son rôle clé dans la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement, la direction générale de l’énergie et du climat compte toutefois mettre en place, d’une part, de nouveaux indicateurs se rapportant notamment aux programmes incitatifs de l’ADEME, et, d’autre part, quatre à cinq indicateurs synthétiques sur sa situation générale.

Enfin, la mesure de la dépense fiscale correspondant au crédit d’impôt pour dépenses d’équipement de l’habitation principale en faveur des économies d’énergie et du développement durable a permis de durcir les conditions d’octroi du crédit d’impôt qui présentait une dérive importante en 2008. Il n’en reste pas moins que les statistiques sur les nombres de bénéficiaires ou sur le coût de l’unité d’énergie économisée devraient être précisées.

II.– L’EFFICIENCE DE LA GESTION DES VERSEMENTS DES DROITS DES MINEURS EST CONFIRMÉE

Le deuxième objectif du programme n° 174 est l’amélioration de l’efficience de la gestion à qualité de service égale pour le versement aux mineurs des droits et prestations qui leur sont dus ⁽64).

C’est l’action n° 4 Gestion économique et sociale de l’après-mines qui poursuit cet objectif. Quatre indicateurs de performance caractérisent l’efficience de la gestion des droits et prestations dues aux mineurs versés par l’agence nationale pour la garantie des droits des mineurs (ANGDM). Une amélioration notable des performances s’est produite de 2006 à 2008 pour la maîtrise des coûts de gestion, la réduction des délais de paiement des prestations et le taux de recouvrement des créances.

On remarquera que l’action n° 4 traite également de la réindustrialisation des bassins miniers. Aucun indicateur de performance ne s’y rapporte, en raison du fait que de nombreuses causes agissent sur les résultats dans ce domaine.

L’action sur l’après-mines porte, d’une part, sur les prestations versées à certains retraités des mines et, d’autre part, sur la réindustrialisation des anciens bassins miniers.

III.– EN DÉPIT D’UN CHANGEMENT DE PÉRIMÈTRE, LE PROGRAMME ET SES INDICATEURS NE PORTENT QUE SUR UN ASPECT TRÈS LIMITÉ DE LA POLITIQUE ÉNERGÉTIQUE

L’importance de la politique énergétique a été sensiblement réévaluée dans la nomenclature budgétaire depuis 2006. Mais il reste des progrès à faire.

Initialement, dans le cadre de la loi de finances pour 2006, la Politique de l’énergie et des matières premières ne constituait en effet qu’une action au sein du programme n° 134 Développement des entreprises. Sa transformation en programme à part entière traduit la reconnaissance du fait qu’elle concerne tous les consommateurs et non pas les seules entreprises, ce qui justifie pleinement son transfert dans la mission Écologie, Développement et aménagement durables.

Un pas supplémentaire indispensable serait la prise en compte simultanée du programme n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie, à l’intérieur d’une mission Énergie et matières premières, à créer.

On sait que la priorité a été donnée au regroupement des crédits de la recherche dans la mission interministérielle Recherche et enseignement supérieur afin d’avoir une vision globale de l’effort de recherche.

Si cette orientation devait être confirmée, alors conviendrait-il de procéder à un examen commun des programmes n° 174 Énergie et matières premières et n° 188 Recherche dans le domaine de l’énergie dans le cadre du rapport spécial sur l’énergie.

S’agissant des indicateurs de performance, la situation reste identique à ce qu’elle était en 2006, avant la transformation de l’action en programme.

On a vu que les indicateurs de performance du programme n° 174 Énergie et après-mines sont de qualité. Mais le champ qu’ils couvrent est insuffisant.

Le champ de la politique énergétique ne se réduit pas, en effet, aux domaines des économies d’énergie, du développement des énergies renouvelables thermiques et de la gestion de l’après-mines.

On peut regretter que des indicateurs ne soient disponibles dans d’autres domaines, comme, par exemple, les économies d’énergie dans les transports, la part des énergies renouvelables dans la production d’électricité, en particulier celle de l’éolien, l’indépendance énergétique, la facture énergétique extérieure et les émissions de CO₂.

Le choix méthodologique de base pour les indicateurs de performance est de les centrer sur la mesure des effets aussi directs que possible des crédits budgétaires.

On écarte donc a priori les cas où les crédits examinés ne sont pas seuls en cause dans les résultats obtenus.

La lecture du projet annuel de performances doit donc être impérativement complétée par celle du jaune budgétaire intitulé Rapport sur les moyens consacrés à la politique énergétique.

ÉCOLOGIE DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS AÉRIENS ET MÉTÉOROLOGIE ;

CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

Commentaire de M. Charles de COURSON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS 148

A.– LA PROBLÉMATIQUE DE LA PERFORMANCE EST BIEN PRISE EN COMPTE PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AVIATION CIVILE. 148

1.– Le processus de mesure de la performance est bien organisé. 148

a) La démarche de performance préexistait à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances. 148

b) La mesure de la performance est prise en compte dans l’organisation administrative de la direction générale de l’Aviation civile. 149

2.– Des améliorations sont encore possibles. 149

a) Les systèmes d’information sont perfectibles. 149

b) Le dialogue de gestion interne à la direction générale de l’Aviation civile mériterait d’être étendu au niveau interministériel. 150

B.– GLOBALEMENT SATISFAISANT, LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE FAÎT APPARAÎTRE D’ASSEZ BONS RÉSULTATS. 150

1.– Le dispositif de mesure de la performance est globalement satisfaisant. 150

a) Le dispositif de mesure de la performance présente quelques spécificités. 150

b) Des pistes d’amélioration peuvent être identifiées. 151

2.– Les résultats obtenus sont assez bons. 152

a) L’instabilité du dispositif de mesure de la performance s’explique en partie par des mesures de périmètre. 152

b) Les résultats produits par le dispositif de mesure de la performance se traduisent par des mesures concrètes de politique publique. 153

II.– LE PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE 153

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PRÉSENTE DES PARTICULARITÉS MÉTHODOLOGIQUES. 153

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE COMPORTE UN TROP GRAND NOMBRE D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS. 154

Le présent commentaire portera sur le programme Météorologie (mission Écologie, développement et aménagement durables) et le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA). Le programme Transports aériens a été supprimé de la maquette du budget général en loi de finances pour 2009 ; il ne sera donc pas évoqué en tant que tel.

Les responsables du programme Météorologie (le commissaire général au Développement durable) et des quatre programmes de la mission Contrôle et exploitation aériens (le directeur général de l’Aviation civile) ont été auditionnés par le Rapporteur spécial, après avoir répondu à un questionnaire écrit.

I.– LE BUDGET ANNEXE CONTRÔLE ET EXPLOITATION AÉRIENS

A.– LA PROBLÉMATIQUE DE LA PERFORMANCE EST BIEN PRISE EN COMPTE PAR LA DIRECTION GÉNÉRALE DE L’AVIATION CIVILE.

1.– Le processus de mesure de la performance est bien organisé.

a) La démarche de performance préexistait à l’entrée en vigueur de la loi organique relative aux lois de finances.

Le budget annexe Contrôle et exploitation aériens (BACEA) retrace les activités de prestation de services assurées par la direction générale de l’Aviation civile (DGAC), en application de l’article 18 de la loi organique relative aux lois de finances du 1^er août 2001 ⁽65).

La nature même de l’activité de la DGAC impose donc un suivi, quantitatif comme qualitatif, du service rendu aux usagers. Ce suivi est d’autant plus nécessaire que la navigation aérienne est encadrée au niveau communautaire. En effet, la réglementation européenne en matière de redevances a rendu nécessaire la production d’indicateurs de performance auprès de l’organisme Eurocontrol, qui procède à un benchmark des différents opérateurs de navigation aérienne en publiant, depuis 1998, des rapports sur l’activité et l’efficacité économique des différents opérateurs.

La mise en œuvre de la LOLF a permis d’approfondir le dispositif de mesure de la performance déjà existant à la DGAC. En 2006, une démarche dite de pilotage de la performance par les objectifs (PPO) a été mise en place dans les services centraux de la DGAC, avant d’être étendue, en 2007, à l’ensemble de ses services ainsi qu’à l’École nationale de l’aviation civile (ENAC), opérateur du programme Formation aéronautique ⁽⁶⁶⁾.

La PPO repose sur des « lettres d’engagement performance », qui formalisent, pour chacun des services, les objectifs à atteindre et les indicateurs à renseigner. Objectifs et indicateurs sont analysés trimestriellement lors des « comités de direction performance », instance de validation du PPO. Les tableaux de bord examinés lors de ces comités de direction retracent quelque 120 indicateurs. Le PPO est donc plus complet et plus précis que le dispositif de mesure de performance présenté dans les documents budgétaires ; en effet, le projet annuel de performances (PAP) pour 2009 compte 23 indicateurs au total. Cela permet, ainsi que le relevait la Cour des comptes dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2006, « de mobiliser les services, y compris ceux qui ne sont pas couverts par des objectifs du PAP » ⁽⁶⁷⁾. Le PPO se décline également au niveau local, au moyen de lettres d’engagement performance locales et de comités de direction performance locaux.

b) La mesure de la performance est prise en compte dans l’organisation administrative de la direction générale de l’Aviation civile.

Au sein du secrétariat général, le bureau du contrôle de gestion et de la comptabilité analytique (sous-direction des affaires financières et du contrôle de gestion) est chargé de l’animation du PPO. Celui-ci s’appuie en outre sur un réseau de correspondants dans chacun des services de la DGAC (directions, services à compétence nationale, ENAC).

La DGAC a pu fournir des informations assez précises sur les moyens consacrés à la mesure de la performance. Chaque trimestre, la procédure de renseignement et de validation des indicateurs dure deux semaines à chacun des niveaux mentionnés ci-dessus ; « pendant cette période, on peut estimer que chaque indicateur nécessite en moyenne une demi-journée de travail pour son renseignement et sa validation par les services » ⁽68). Le coût du PPO est essentiellement un coût de personnel ; en 2009, 29 contrôleurs de gestion, dont 28 de catégorie A, travaillent à plein temps à la mesure de la performance.

2.– Des améliorations sont encore possibles.

a) Les systèmes d’information restent perfectibles.

Près de 80 % des indicateurs sont calculés à partir des systèmes d’information existant avant l’entrée en vigueur de la LOLF, en 2006. Dans son rapport sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État pour l’année 2007, la Cour des comptes constatait que, s’agissant du BACEA, « la mise en œuvre de la LOLF est surtout pénalisée par l’obsolescence du système d’information financière, trop spécifique pour trouver place dans le projet Chorus en construction et que la DGAC devrait remplacer d’ici 2011 » ⁽69).

De fait, la DGAC reconnaît quelques limites, s’agissant notamment des indicateurs reposant sur la comptabilité analytique ⁽⁷⁰⁾ : leurs résultats étant connus au printemps seulement, les rapports annuels de performances indiquent un simple résultat estimé. Le futur système d’information financier, qui devrait être opérationnel en 2011, favorisera un meilleur pilotage du dispositif de mesure de la performance.

b) Le dialogue de gestion interne à la direction générale de l’Aviation civile mériterait d’être étendu au niveau interministériel.

Le dialogue de gestion interne à la DGAC tient compte de la performance, selon les informations fournies au Rapporteur spécial. Les résultats obtenus dans le cadre du PPO sont en effet, avec les crédits d’une part et les effectifs et compétences d’autre part, l’un des trois axes des « rendez-vous de gestion » qui se tiennent trois fois par an, en articulation avec la préparation budgétaire interministérielle et les comités de direction performance. Premier volet du dialogue de gestion, la performance est prise en compte dans l’allocation des moyens humains et financiers. La DGAC précise que « ce dispositif suscite une large adhésion des services et contribue fortement à une transformation positive de la culture de gestion de la DGAC ».

Cette pratique, interne à la DGAC, n’a pas cours dans le processus de construction budgétaire interministériel. En effet, la direction du Budget et la DGAC tiennent deux types de conférences distincts : les conférences de budgétisation d’une part, les conférences de performance d’autre part. La DGAC regrette cet état de fait, qui n’est pas spécifique au BACEA. Le Rapporteur spécial ne peut que partager ce point de vue, et souhaite un renforcement du lien entre résultats obtenus et crédits accordés.

Il paraît indispensable de renforcer le lien entre budgétisation et performance, afin que la seconde puisse guider la première.

B.– GLOBALEMENT SATISFAISANT, LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE FAÎT APPARAÎTRE D’ASSEZ BONS RÉSULTATS.

1.– Le dispositif de mesure de la performance est globalement satisfaisant.

a) Le dispositif de mesure de la performance présente quelques spécificités.

● L’une des particularités du dispositif de mesure de performance du budget annexe est l’existence d’objectifs et d’indicateurs rattachés aux recettes, et non aux seules dépenses. Cela résulte, logiquement, de la nature des budgets annexes, qui retracent à la fois des recettes et des dépenses, et doivent en conséquent être votés en équilibre.

Deux principaux objectifs de performance rattachés aux recettes figurent ainsi dans le projet annuel de performances pour 2009 :

– s’agissant du programme Soutien aux prestations de l’aviation civile, l’objectif S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe est assorti d’un indicateur mesurant le Taux de recouvrement des recettes du budget annexe ;

– le programme Navigation aérienne comporte un objectif tendant à Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne, assorti notamment d’un indicateur mesurant l’Évolution des taux unitaires des redevances métropolitaines de navigation aérienne.

● Le dispositif de mesure de la performance présente une autre spécificité, particulièrement intéressante. En effet, il permet, pour un certain nombre d’indicateurs, des comparaisons internationales. Ainsi, dans le programme Navigation aérienne, l’objectif Améliorer l’efficacité économique des services de navigation aérienne est assorti d’un indicateur mesurant l’Écart du taux unitaire de route français par rapport au taux unitaire européen moyen des six États dont l’espace aérien est limitrophe de la France. Le Rapporteur spécial souhaite saluer l’existence de ce type d’indicateurs, qui permettent de comparer les résultats obtenus à l’échelle européenne, aujourd’hui la plus pertinente en matière de navigation aérienne.

b) Des pistes d’amélioration peuvent être identifiées.

Les 23 indicateurs rattachés aux programmes du budget annexe se répartissent ainsi, selon leur nature : 9 indicateurs d’efficacité socio-économique, 13 indicateurs de qualité de service et un indicateur d’efficience.

• L’organisation du dispositif de mesure de la performance

Le volume de crédits couverts par des indicateurs est globalement satisfaisant, puisqu’il s’élève à près de 95 %. Il serait toutefois souhaitable d’améliorer la couverture par programme, dont le détail est présenté dans le tableau suivant. Il conviendrait en effet d’accroître les taux de couverture par des indicateurs des programmes 611 et 614, significativement inférieurs à la moyenne de la mission.

VOLUME DE CRÉDITS COUVERTS PAR DES INDICATEURS, PAR PROGRAMME

	611 - Formation aéronautique	612 - Navigation aérienne	613 - Soutien aux prestations de l’aviation civile	614 - Transports aériens, surveillance et certification
Autorisations d’engagement	82,6 %	90,7 %	97,7 %	72,8 %
Crédits de paiement	83,9 %	90,3 %	97,9 %	67,7 %

Source : DGAC

En lien direct avec la remarque qui précède, il conviendrait également que chaque action soit assortie d’un indicateur en mesurant la performance. Pour l’heure, 5 des 16 actions du budget annexe ne sont pas couvertes par un indicateur. Cela peut sembler paradoxal, dans la mesure où la mission comporte 23 indicateurs dont 6 sont, de surcroît, composés de sous-indicateurs.

• Le rôle du responsable de programme

Dans le cadre du pilotage de la performance par objectifs mise en place à la DGAC, le responsable des programmes « s’implique directement dans la définition des objectifs de performance et analyse chaque trimestre avec tous les services de la DGAC l’atteinte des résultats ».

S’agissant des indicateurs du PAP, la DGAC indique que seul l’indicateur mesurant le Taux de recouvrement des recettes du budget annexe ne dépend pas directement de l’action du responsable de programme, ce taux étant calculé par l’agence comptable du BACEA. Il est toutefois permis de s’interroger sur les leviers d’action dont dispose le responsable de programme pour remplir certains des objectifs de la mission. Par exemple, dans le programme Navigation aérienne, l’objectif Assurer un haut niveau de sécurité de la navigation aérienne est assorti d’un indicateur mesurant le Nombre de croisements hors norme pour 100 000 vols, qui dépend avant tout du respect, par les compagnies aériennes, des règles existantes en la matière.

Le rôle du responsable de programme est par ailleurs limité s’agissant des objectifs dont la satisfaction dépend de l’action de l’opérateur du budget annexe, l’ENAC, soit les quatre indicateurs du programme Navigation aérienne : Coût de la formation des élèves ingénieurs, Taux d’insertion professionnelle des élèves civils ingénieurs formés à l’école, six mois après la délivrance de leur diplôme, Coût unitaire d’une formation pratique de pilote de ligne, Taux d’insertion professionnelle des élèves pilotes de ligne.

2.– Les résultats obtenus sont assez bons.

a) L’instabilité du dispositif de mesure de la performance s’explique en partie par des mesures de périmètre.

Le dispositif de mesure de la performance a été assez stable entre 2007 et 2008. Le projet annuel de performances pour 2008 s’est en effet borné à modifier le libellé d’un objectif et de trois indicateurs, afin de les rendre plus clairs.

Un effort de même nature a été fait dans le PAP 2009. Mais celui-ci a également créé cinq nouveaux indicateurs et deux nouveaux objectifs, et procédé à la suppression d’un objectif. Cette évolution du dispositif de mesure de la performance résulte, pour l’essentiel, des modifications de périmètre intervenues en loi de finances pour 2009. En effet, certaines des actions conduites antérieurement depuis le programme Transports aériens seront désormais financées par le budget annexe, consécutivement à la suppression dudit programme.

L’instabilité qui résulte de ces modifications de périmètre est difficilement évitable. Structurellement, le dispositif de mesure de la performance est plutôt stable et ses modifications vont plutôt dans le sens d’une clarification bienvenue, eu égard à la technicité des actions conduites.

b) Les résultats produits par le dispositif de mesure de la performance se traduisent par des mesures concrètes de politique publique.

● Les indicateurs du PAP présentent, dans l’ensemble, des résultats conformes ou supérieurs aux cibles fixées. Seul l’indicateur Taux de recouvrement des recettes du budget annexe, rattaché à l’objectif S’assurer du recouvrement optimum des recettes du budget annexe (programme Soutien aux prestations de l’aviation civile) présente des résultats légèrement inférieurs aux prévisions : 97,79 % pour le taux de recouvrement de la redevance pour services terminaux de la circulation aérienne (contre une cible de 98 %) et 99,38 % pour le taux de recouvrement de la taxe de l’aviation civile (contre une cible de 99,5 %).

● L’un des objectifs de la mesure de la performance est de réorienter, en fonction des résultats obtenus, la politique publique concernée. La DGAC a ainsi engagé une réforme du service d’exploitation de la formation aéronautique (SEFA), afin d’atteindre l’objectif 3 du programme 611, Rendre un service de formation au pilotage de haut niveau au meilleur coût, correspondant aux besoins du secteur. Le SEFA a en effet engagé en 2007 une stratégie de modernisation tendant au développement des activités de formation aéronautique, essentiellement à l’international, ainsi qu’à une diminution des coûts de fonctionnement du service, notamment grâce à une réduction de 6 à 7 % par an des effectifs. À l’inverse, la DGAC a jugé utile d’accroître le nombre de contrôleurs techniques d’exploitation afin de satisfaire à l’objectif 2 du programme 614 (Renforcer les contrôles effectués sur les compagnies étrangères). Entre 2005 et 2008, le nombre total de contrôles a été multiplié par 1,7 et les contrôles ciblés par 5,8.

II.– LE PROGRAMME MÉTÉOROLOGIE

A.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME PRÉSENTE DES PARTICULARITÉS MÉTHODOLOGIQUES.

● Depuis la loi de finances pour 2009, le responsable du programme Météorologie n’est plus le président-directeur général de Météo-France, mais le commissaire général au Développement durable. Le Rapporteur spécial avait appelé de ses vœux cette évolution, estimant que le responsable de programme devait être directement rattaché au ministre chargé de l’Écologie, responsable devant le Parlement, à la différence du PDG de l’établissement public Météo-France. Dans un rapport de juin 2009, le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) propose de confier la responsabilité du programme à la directrice de la Recherche et de l’innovation du Commissariat général au Développement durable, qui exerce directement la tutelle sur Météo-France ; ce qui, en termes de responsabilité devant le Parlement, serait sans effet nouveau.

Du point de vue de la mise en œuvre du volet « performance » de la LOLF, la clarification des responsabilités intervenue en 2009 pose toutefois la question, déjà évoquée plus haut s’agissant du budget annexe Contrôle et exploitation aériens, des leviers d’action dont peut disposer un responsable de programme sur les opérateurs. La question est d’autant plus importante en l’espèce que les crédits inscrits au programme Météorologie correspondent à la subvention pour charges de service public versée à Météo-France. L’implication du responsable de programme dans la réalisation des objectifs de performance passe donc, via la lettre de mission du commissaire général au Développement durable, par le contrat d’objectifs et de moyens qui lie l’État à Météo-France. Le Rapporteur spécial ne peut en conséquence que soutenir la recommandation du CIAP, tendant à aboutir rapidement à la signature du nouveau contrat pour la période 2009-2011.

● La mise en œuvre de la LOLF ne semble pas avoir entraîné, au niveau de la tutelle de Météo-France, de charges de gestion particulièrement lourdes. Le temps passé à renseigner les indicateurs et, plus largement, le coût du contrôle de gestion ne sont pas isolés. Il a été indiqué au Rapporteur spécial que l’établissement public a mis en place, au sein de don secrétariat général, une cellule consacrée au contrôle interne.

● Les systèmes d’information permettent de renseigner convenablement les indicateurs, à l’exception d’un sous-indicateur mesurant le Taux de fiabilité des bulletins marine. Les obstacles techniques qui empêchent de renseigner cet indicateur devraient être levés avant 2011.

B.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE COMPORTE UN TROP GRAND NOMBRE D’OBJECTIFS ET D’INDICATEURS.

● En raison de la nature des activités de Météo-France, certains indicateurs de performance préexistaient à l’entrée en vigueur de la LOLF. Ainsi, l’indicateur Comparaison des performances du modèle numérique Arpège de Météo-France aux autres modèles de prévision numérique du temps à l’échéance de 48 heures est suivi depuis une vingtaine d’années. Cet indicateur présente une qualité chère au Rapporteur spécial, puisqu’il permet de réaliser des comparaisons internationales. Celles-ci placent Météo-France en deuxième position, derrière le Centre européen de prévision à moyen terme.

● Le Rapporteur spécial a déjà eu l’occasion de regretter le trop grand nombre d’objectifs et d’indicateurs du programme Météorologie ⁽71). Alors que le programme ne compte que deux actions, il comporte quatre objectifs de performance, assortis de huit indicateurs, composés chacun de sous-indicateurs. Ce dispositif très riche permet de couvrir environ 100 % des crédits budgétaires du programme. S’il convient de conserver un suivi complet de la performance, il serait certainement plus clair de ne faire figurer dans les documents budgétaires que les indicateurs phares. Le CIAP partage cette position.

● La mesure de la performance présente une spécificité certaine, portant sur les activités de Météo-France, et non sur les seuls crédits d’État permettant l’exercice de ces activités. Ainsi, un indicateur, au demeurant intéressant, mesure l’Évolution des recettes propres de l’établissement, générées par les activités commerciales de Météo-France.

● S’il est pléthorique, le dispositif de mesure de la performance est stable depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, ce qui est une condition du bon suivi des résultats obtenus.

● Ceux-ci sont globalement bons : sur huit indicateurs, deux ont des résultats supérieurs aux prévisions, quatre des résultats conformes et deux des résultats inférieurs. L’Indicateur de productivité pâtit de l’augmentation du taux de cotisation de l’établissement au compte d’affectation spéciale Pensions, tandis que l’Évolution des recettes propres de l’établissement est négative, du fait pour l’essentiel de la diminution des recettes des kiosques téléphoniques et du Minitel.

ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET AMÉNAGEMENT DURABLES :

TRANSPORTS ROUTIERS, FERROVIAIRES, FLUVIAUX ET MARITIMES

Commentaire de M. Hervé MARITON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA PERFORMANCE DES PROGRAMMES RELATIFS AUX TRANSPORTS TERRESTRES DE 2006 À 2008 RESTE DE HAUT NIVEAU 158

II.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES A GLOBALEMENT ATTEINT SES OBJECTIFS DE 2006 À 2008 159

III.– LE PROGRAMME N° 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE 159

IV.– LE NOUVEAU PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ NÉCESSITE DES INNOVATIONS EN MATIÈRE DE GESTION PUBLIQUE 160

I.– LA PERFORMANCE DES PROGRAMMES RELATIFS AUX TRANSPORTS TERRESTRES DE 2006 À 2008 RESTE DE HAUT NIVEAU

Les crédits des transports terrestres étaient, en 2006, répartis entre plusieurs programmes : n° 203 Réseau routier national, n° 207 Sécurité routière, n° 226 Transports terrestres et maritimes, et n° 173 Passifs financiers ferroviaires. Cette structure est restée inchangée jusqu’en 2008, le regroupement des programmes n° 207, 226 et 173 n’intervenant que pour la loi de finances pour 2009.

La mesure de la performance au sein de ces programmes répond à une longue tradition.

Avant la mise en place de la LOLF, l’évaluation ex ante de l’intérêt socio-économique des projets d’infrastructure avait été rendue obligatoire par la loi du 30 décembre 1982 d’orientation des transports intérieurs. RFF et Voies navigables de France disposaient d’indicateurs de disponibilité de leurs réseaux respectifs. L’administration centrale du ministère chargé des transports avait notamment mis au point, de sa propre initiative, des indicateurs relatifs au coût des opérations routières et à leur rentabilité socio-économique, ainsi que des indicateurs de qualité des chaussées et des ouvrages d’art. Enfin, les comptes annuels des transports constituent une excellente base d’information sans cesse perfectionnée depuis sa création en 1954.

L’apport essentiel de la LOLF dans ce domaine a été la systématisation de l’évaluation et la généralisation des indicateurs dans l’administration et chez les opérateurs.

Pour répondre à cette orientation, il n’a pas été nécessaire de mettre en place de structure spécifique au niveau de l’administration centrale, dans la mesure où les données étaient le plus souvent disponibles. L’élaboration des indicateurs n’y requiert que quelques parties d’ETP.

Dans le domaine routier, toutefois, la situation est particulière. L’élaboration des indicateurs mobilise une partie de l’activité du bureau de l’administration centrale chargé du contrôle de gestion ainsi que de son réseau de correspondants dans les directions interdépartementales des routes.

Les indicateurs portent à 40 % sur la qualité de service, à 40 % sur l’efficience et à 20 % sur l’efficacité économique. Dans les prochaines années, il sera nécessaire de développer le volet de la qualité de service aux usagers et de mettre en place une batterie d’indicateurs relatifs au report modal et au développement des transports collectifs.

II.– LE PROGRAMME N° 205 SÉCURITÉ ET AFFAIRES MARITIMES A GLOBALEMENT ATTEINT SES OBJECTIFS DE 2006 À 2008

Le programme n° 205 Sécurité et affaires maritimes poursuit cinq objectifs relatifs respectivement à la sécurité maritime, à l’enseignement maritime, au soutien de la flotte de commerce, à l’action interministérielle et aux dépenses communes.

Le programme dispose de dix indicateurs, dont trois indicateurs de qualité de service, quatre indicateurs d’efficacité socio-économique et trois indicateurs d’efficience de la gestion.

Les valeurs cibles des dix indicateurs pour 2008 sont toutes atteintes, à l’exception de celles concernant la modernisation des centres régionaux opérationnels de surveillance et de sauvetage (CROSS) en raison du retard enregistré sur les travaux, et de celles relatives au nombre de navires de transport de jauge brute supérieure à cent tonneaux.

Les objectifs du programme ont été resserrés en 2007, passant de sept à cinq. À la même date, les indicateurs ont été réduits de douze à dix.

La tendance pour les prochaines années sera à la réduction du nombre d’indicateurs d’efficacité économique et à l’augmentation du nombre d’indicateurs d’efficience, afin de focaliser les efforts des intervenants sur les aspects les plus stratégiques du programme.

III.– LE PROGRAMME N° 159 INFORMATION GÉOGRAPHIQUE ET CARTOGRAPHIQUE

Le programme n° 159 Information géographique et cartographique appartenait à la mission Politique des territoires en 2006 et 2007. Il fait partie de la mission Écologie, développement et aménagement durables depuis 2008.

Le programme est essentiellement mis en œuvre par l’institut géographique national. Les crédits du programme sont à 99 % des subventions pour charge de service public versées à l’institut géographique national qui en assume ainsi la réalisation, sous la tutelle du MEEDDAT.

Le nombre d’indicateurs de performance du programme est passé de sept en 2006 à huit en 2008. Sur les huit indicateurs présents dans le projet annuel de performance (PAP) pour 2009, trois apparaissaient dans le PAP 2006, un indicateur est apparu pour le PAP 2007, deux ont été intégrés dans le PAP 2008 et deux autres dans le PAP 2009.

Ces changements d’indicateurs reflètent une meilleure adaptation des outils d’évaluation aux objectifs poursuivis.

En revanche, la suppression de l’indicateur « taux de ressources propres par an et budget annuel de l’IGN » pour 2009 est liée au retard, que l’on peut regretter, pris pour l’élaboration du contrat d’objectifs pour 2009-2012.

La moitié des indicateurs enregistre des progressions significatives sur la période. Plusieurs d’entre eux atteignent les niveaux ciblés pour 2010. En revanche, des problèmes demeurent pour l’achèvement de la banque de données « parcellaire » pour des raisons extérieures à l’IGN. De même, l’on note une diminution du nombre de licences d’accès au référentiel géographique grande échelle, attribuée au ralentissement économique en 2008.

En tout état de cause, la mise en place du contrat d’objectif signé par l’État et l’IGN apparaît d’une importance cruciale pour définir les engagements acceptés de part et d’autre, ainsi que les objectifs de recettes propres, et pour évaluer avec pertinence les résultats de l’IGN.

IV.– LE NOUVEAU PROGRAMME N° 113 URBANISME, PAYSAGES, EAU ET BIODIVERSITÉ NÉCESSITE DES INNOVATIONS EN MATIÈRE DE GESTION PUBLIQUE

Le programme n° 113 Urbanisme, paysages, eau et biodiversité n’existe que depuis l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale pour 2009.

Il résulte du regroupement de divers crédits appartenant précédemment à la mission Politique des territoires et à la mission Écologie et développement durable.

Il est intéressant d’examiner dans quelle mesure ces crédits ont, de 2006 à 2008, contribué aux nouveaux objectifs du programme n° 113 et dans quelle mesure les indicateurs de performance antérieurs doivent être éventuellement complétés.

Dans le domaine de l’urbanisme, les opérations d’intérêt national ont exercé, comme attendu, un effet de levier sur l’investissement et sur l’emploi. Le nombre de logements créés dans le ressort des opérations d’intérêt national a certes baissé mais moins que la moyenne nationale.

Dans le domaine de l’eau, l’état des eaux et des milieux aquatiques est en progrès mais l’indicateur correspondant ne rend pas encore parfaitement compte de l’état des eaux de surface et des eaux souterraines.

Par ailleurs, l’indicateur relatif à la police des eaux montre une diminution des contrôles sur le terrain. Cette tendance devra être inversée à l’avenir. Un rapprochement des effectifs de l’État, de l’Office national de la chasse et de la faune sauvage (ONCFS) et de l’Office national de l’eau et des milieux aquatiques (ONEMA), envisagé dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), se révélera sans doute nécessaire pour y parvenir.

Enfin, l’application de la directive européenne du 21 mai 1991 relative aux eaux résiduaires urbaines (DERU) enregistre une progression mais celle-ci est inférieure aux attentes.

S’agissant de la nature, les indicateurs de coûts d’élaboration et d’animation des documents d’objectifs (DOCOB) et des réserves naturelles, montrent à la fois l’accroissement souhaité des moyens alloués aux établissements publics des parcs et une maîtrise accrue des dépenses. En revanche, les coûts des contrats Natura sont plus élevés que prévu.

En tout état de cause, le coût du contrôle de la performance du programme n° 113 Urbanisme, paysage, eau et biodiversité est, pour le moment, faible, dans la mesure où il repose sur des bases de données informatisées déjà constituées. Des instruments supplémentaires pourraient toutefois s’avérer nécessaires à l’avenir, tant sa performance aura, dans les années à venir, une valeur critique pour la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement.

ENGAGEMENTS FINANCIERS DE L’ÉTAT

Commentaire de M. Dominique BAERT, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT : UN DISPOSITIF SOLIDE, SUSCEPTIBLE D’AMÉLIORATIONS MARGINALES 164

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE MESURE TRÈS LACUNAIRE DE LA PERFORMANCE 166

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : DES INDICATEURS INSTABLES 167

Du fait de l’hétérogénéité des quatre programmes qui la composent, tous placés sous la responsabilité du Directeur général du Trésor et de la politique économique (DGTPE), la mission Engagements financiers de l’État se prête mal à une évaluation globale de sa performance ⁽⁷²⁾. C’est d’ailleurs pourquoi la présentation dite « stratégique » de la mission, inaugurée dans le projet annuel de performances (PAP) 2009, se révèle purement descriptive et, dès lors, d’un intérêt très limité.

I.– LE PROGRAMME CHARGE DE LA DETTE ET TRÉSORERIE DE L’ÉTAT : UN DISPOSITIF SOLIDE, SUSCEPTIBLE D’AMÉLIORATIONS MARGINALES

Le dispositif de mesure de la performance de ce programme mis en œuvre par l’Agence France Trésor (AFT) peut se réclamer d’une certaine ancienneté : dans le cadre de la préparation de l’entrée en vigueur de la LOLF, sa mise en place a commencé en 2002. Cela explique qu’il soit apparu globalement satisfaisant dès 2006, première année d’application de la loi organique, et qu’il n’ait depuis connu aucun bouleversement.

Cette stabilité n’exclut pas les évolutions, dont la plus notable – car la seule témoignant d’un réel changement stratégique – est l’introduction d’un objectif d’optimisation de la gestion de la trésorerie. L’une de ses finalités les plus concrètes est de limiter l’encours du compte du Trésor en fin d’année, afin de réduire d’autant la dette « maastrichtienne » ⁽73). Ce nouvel objectif, introduit en 2008, a été assorti d’un indicateur relatif au degré d’avancement d’une « feuille de route » comportant diverses actions. Dans le même ordre d’idées, l’indicateur de taux d’annonce par les collectivités territoriales de leurs opérations financières supérieures à un million d’euros affectant le compte du Trésor a été complété par un indicateur similaire relatif aux opérations financières des établissements publics nationaux.

D’une manière générale, les résultats enregistrés par les indicateurs de performance du programme depuis 2006 sont globalement satisfaisants. En outre, la qualité des PAP et des RAP n’a cessé de s’améliorer.

Un tel constat n’interdit cependant pas de formuler quelques réserves ou propositions :

– le bilan stratégique du responsable de programme, qui à la suite des observations du Rapporteur spécial ne néglige plus la dimension budgétaire de la charge de la dette, gagnerait à être complété par des éléments plus prospectifs relatifs à l’exercice en cours, afin de donner quelque consistance au fameux « chaînage vertueux » promu par la LOLF ;

– l’indicateur relatif au solde moyen de l’État à la Banque de France en fin de journée n’est plus guère significatif. Ne sont en effet pas prises en compte les journées dites de « faibles taux », caractérisées par des conditions de rémunération sur le marché interbancaire moins favorables que celles offertes par la Banque de France. Or, depuis le début de la crise financière, ces journées ont été très nombreuses : 135 jours en 2007 et, surtout, 354 jours en 2008. Dans ces conditions, il y a lieu de s’interroger sur le maintien d’un indicateur trop sensible au contexte ;

– l’indicateur relatif à l’optimisation de la gestion de la trésorerie mesure des activités, non une quelconque performance. En outre, son caractère composite le rend d’autant plus manipulable qu’il repose sur un système d’auto-évaluation, l’AFT attribuant une note témoignant de la progression de chacune des 28 mesures de la feuille de route. Sa suppression paraît donc s’imposer ;

– les résultats de l’indicateur relatif à la durée de vie moyenne de la dette sont, par construction, conditionnés à la reprise du programme de swaps interrompu depuis septembre 2002. Pour pallier cet inconvénient, le Rapporteur spécial a déjà suggéré la construction d’un indicateur susceptible de rendre compte du bon arbitrage entre réduction de la durée de vie de la dette et augmentation de la variabilité de sa charge. L’AFT considère que ce type d’appréciation ne peut être porté qu’ex post et à très long terme. Pourtant, depuis quelques années, des travaux économétriques (dont le PAP 2008 s’était d’ailleurs fait l’écho) ont été réalisés afin de modéliser les enjeux du pilotage de la durée de vie moyenne de la dette. À défaut d’indicateur de performance proprement dit, il conviendrait que le RAP comporte chaque année une présentation des résultats des simulations destinées à vérifier la pertinence de la stratégie de financement de l’AFT ;

– la réalisation systématique par certains indicateurs des prévisions annuelles et des cibles à moyen terme pose la question de l’insuffisante ambition des objectifs. C’est le cas par exemple des indicateurs « temps » et « allocation » : l’objectif de l’AFT pourrait consister à systématiquement faire mieux que les deux programmes de référence, plutôt que de tolérer une légère sous-performance ;

– les commentaires figurant dans le RAP gagneraient à chiffrer les conséquences des écarts entre les prévisions et les résultats obtenus. Pourrait par exemple être précisé l’impact sur le compte à la Banque de France des incidents d’exécution des opérations de dette et de trésorerie. De même, pour mesurer l’efficience des placements réalisés par l’AFT, l’analyse des résultats devrait chiffrer le « gain manqué » du fait de conditions de rémunération de la trésorerie (placements en blanc et prises en pension) inférieures aux prévisions du PAP.

II.– LE PROGRAMME APPELS EN GARANTIE DE L’ÉTAT : UNE MESURE TRÈS LACUNAIRE DE LA PERFORMANCE

Chaque année, les présentations et bilans stratégiques de ce programme rappellent les limites de l’application de la logique de performance à l’égard de garanties dont l’octroi est extérieur à la volonté du responsable de programme et dont l’efficacité doit en réalité « être évaluée à la lumière de la politique sectorielle qui la sous-tend ». Seule l’action Développement international de l’économie française y est donc réellement évoquée, au motif que la DGTPE exerce sur celle-ci « une action directe et continue ». Pourtant, plutôt que dans le bilan stratégique, la plupart de ces commentaires trouveraient mieux leur place dans la justification au premier euro du RAP : en réponse au Rapporteur spécial, la Direction générale reconnaît d’ailleurs qu’ils « sont orientés sur l’évolution du niveau d’activité plutôt que sur celle de la performance ».

Pour les mêmes raisons, les objectifs et indicateurs de ce programme ignorent quatre de ses cinq actions. On doit d’autant plus le regretter que, ces dernières années, c’est l’action Autres garanties qui suscite la dépense budgétaire la plus importante (environ les deux tiers des dépenses du programme, du fait notamment des appels en garantie de l’Agence française de développement).

Ce caractère partiel du dispositif de mesure de la performance se vérifie également à propos de l’action Développement international de l’économie française, pourtant la seule susceptible d’être évaluée en l’état actuel des documents budgétaires.

D’une part, la garantie du risque exportateur, sous-action introduite dans le PAP 2008, ne comporte ni objectif ni indicateur. Une telle lacune n’est pas négligeable s’agissant d’un dispositif qui a été renforcé en novembre 2008 (par exemple en augmentant jusqu’à 85 % les quotités susceptibles d’être garanties par la Coface), afin de répondre à la crise financière et aux difficultés rencontrées par les entreprises pour trouver des banques prêtes à accorder des cautions ou des préfinancements.

D’autre part, l’indicateur fondé sur l’« indice moyen pondéré du portefeuille des risques de l’assurance crédit » souffre de très nombreux défauts : ses résultats sont fréquemment modifiés, au gré des retraitements des comptes de la Coface ; les « commentaires techniques » associés sont, depuis le premier PAP et en dépit des remarques répétées du Rapporteur spécial, rédigés dans un langage inintelligible ; la cible visée paraît particulièrement large, sans que la justification de ses bornes ait jamais été présentée au Parlement. Surtout, le résultat de l’indicateur est difficile à interpréter : alors que l’augmentation du niveau de risque moyen sur le flux annuel entre 2007 et 2008 est de nature à inquiéter au regard de l’objectif d’équilibre à moyen terme des procédures d’assurance crédit, la DGTPE y voit « le caractère volontairement contracyclique de la politique d’assurance-crédit plutôt qu’une contre performance ».

III.– LE PROGRAMME ÉPARGNE : DES INDICATEURS INSTABLES

À plusieurs reprises, le Rapporteur spécial a souligné la grande pauvreté des présentations et bilans stratégiques de ce programme : absence de synthèse globale ; défaut de lien avec la gestion budgétaire ; impasse sur la mise en œuvre des leviers d’action du responsable de programme. De ce point de vue, le bilan stratégique du RAP 2008 confine à la plaisanterie : après une présentation très succincte de quelques éléments de contexte, il y est seulement indiqué que « la plupart des objectifs fixés pour 2008 ont été atteints ».

En sens inverse, il convient de signaler les progrès réalisés depuis quelques années dans la présentation des dépenses fiscales rattachées au programme, dont on sait qu’elles sont aussi nombreuses (31 dispositions dérogatoires) que coûteuses (5,8 milliards d’euros au total en 2008). En particulier, des éléments d’appréciation sont désormais fournis sur certaines dépenses fiscales dites « à forts enjeux », à savoir les exonérations et impositions réduites en matière d’assurance-vie (depuis le RAP 2007) et les exonérations liées à la participation, à l’intéressement et à l’épargne salariale (depuis le RAP 2008). Ces évaluations, dont la méthodologie reste à parfaire ⁽74), mériteraient d’être complétées par la construction de véritables indicateurs de performance. Selon les informations recueillies par le Rapporteur spécial, pourraient prochainement être introduits un indicateur rapportant l’encours des contrats d’assurance-vie libellés en unités de compte à l’encours total des contrats d’assurance-vie, ainsi qu’un indicateur rapportant les placements finançant les entreprises (actions, dettes, immobilier) aux placements des compagnies d’assurance dans le cadre des contrats d’assurance-vie en euros.

Quant aux dépenses budgétaires, la mesure de leur performance souffre de deux défauts principaux.

● D’une part, plusieurs indicateurs sont trop sensibles au contexte : leurs résultats sont donc difficilement imputables au responsable de programme. À titre d’exemple, le Rapporteur spécial considère depuis plusieurs années que le pourcentage des ressources des fonds d’épargne employé au financement du logement social n’est pas un indicateur pertinent, car très dépendant de l’environnement économique et financier et des autres déterminants de l’équilibre prudentiel des fonds d’épargne. L’exécution 2008 le confirme aisément : la baisse sensible du pourcentage, passé de 58,5 % en 2007 à 53,2 %, s’explique par la forte collecte observée sur le livret A, produit aux conditions de rémunération attractives dans le contexte de crise.

Au contraire, un indicateur construit autour d’une évaluation de la part des ressources « fonds d’épargne » dans le total des ressources des organismes de logement social – illustrant la vision des bénéficiaires du dispositif – permettrait de mesurer le caractère plus ou moins attractif pour l’emprunteur de la ressource publique. Jusqu’à présent, le Gouvernement ne s’y est pas montré favorable, alors même que le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a relevé que les objections opposées au Rapporteur spécial « ne sont pas entièrement convaincantes » ⁽⁷⁵⁾.

● D’autre part, les indicateurs sont marqués par leur grande instabilité, ce qui rend délicate une appréciation globale et à moyen terme des performances du programme. Cette instabilité est parfois un « mal nécessaire » lorsqu’il s’agit de supprimer des indicateurs non pertinents, tels que le taux de sinistralité sur les prêts à l’accession sociale (depuis le PAP 2008), le taux de régularisation des multi-détentions de plans épargne logement (PEL) ou la « liquidité globale » des fonds d’épargne (depuis le PAP 2009).

En revanche, on s’explique moins certains changements incessants dans la méthode de construction des indicateurs. Ainsi, dans les PAP 2006 et 2007, l’indicateur de taux de transformation des dépôts d’épargne logement en prêts rapportait l’encours des prêts à l’encours des dépôts. Dans le PAP 2008, l’indicateur rapporte le nombre de PEL ayant donné lieu à un prêt au nombre de plans clôturés dans l’année. Pour permettre de mesurer l’évolution d’une année sur l’autre, le RAP 2008 présente d’ailleurs le résultat de 2007 calculé selon la nouvelle méthodologie. Toutefois, dans le PAP 2009, l’indicateur est de nouveau construit en fonction des encours de prêts, revenant ainsi à la situation du PAP 2007. Que nous réserve le PAP 2010 ?

ENSEIGNEMENT SCOLAIRE

Commentaire de M Yves CENSI, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’EFFICIENCE DU SYSTÈME ÉDUCATIF S’AMÉLIORE, MAIS L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE CONNAÎT DE GRAVES DIFFICULTÉS 170

A.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ 170

B.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ 170

C.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ 171

D.– PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE 171

E.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 172

II.– LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE LA PERFORMANCE SONT DES LEVIERS POLITIQUES IMPORTANTS ; ILS POURRAIENT ÊTRE COMPLÉTÉS 173

Les objectifs fixés au système éducatif sont très ambitieux puisqu’il est attendu que 100 % des élèves d’une classe d’âge acquièrent les compétences du socle commun et que 80 % accèdent au niveau du baccalauréat. À la rentrée 2008, l’éducation nationale a mis en place d’importantes réformes avec l’objectif de diviser par trois le nombre d’élèves qui sortent de l’école primaire avec de graves difficultés et de diviser par deux le nombre d’élèves ayant pris une année de retard dans leur scolarité en cinq ans.

I.– L’EFFICIENCE DU SYSTÈME ÉDUCATIF S’AMÉLIORE, MAIS L’ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE CONNAÎT DE GRAVES DIFFICULTÉS

La performance de la plupart des programmes de la mission ne peut s’apprécier que sur la durée. Elle est en effet la conséquence de facteurs ou de réformes qui doivent s’inscrire pendant plusieurs années dans le système éducatif afin de montrer leurs effets. Dès lors, le Rapporteur spécial, lorsqu’il doit apprécier la performance du système éducatif dans le cadre du rapport annuel de performances, se heurte à la difficulté d’apprécier l’efficacité immédiate des mesures engagées, même si des dispositifs d’évaluation sont mis en place. Ainsi l’exemple de la réforme de l’enseignement primaire : la nouvelle organisation de la semaine scolaire et les nouveaux programmes sont entrés en vigueur à la rentrée 2008, mais ce sont les évaluations de CE1 qui permettront, lors de la prochaine année scolaire, de disposer d’éléments d’appréciation de cette réforme.

A.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU PREMIER DEGRÉ

On notera que les données mesurant l’acquisition du socle commun par les élèves ne sont pas encore toutes disponibles, et les indicateurs seront renseignés en juin 2009. Dans l’attente, un dispositif à finalité pédagogique d’évaluation des connaissances des élèves en français et en mathématiques a été mis en place au niveau du CE1 (en juin 2009) et du CM2 (en janvier 2009).

Les résultats actuellement disponibles sont ceux relatifs aux proportions d’élèves maîtrisant, en fin d’école primaire, les compétences de base en français et en mathématiques, pour lesquels la tendance semble être à l’amélioration : le pourcentage d’élèves maîtrisant ces compétences est de 87 % pour le français et de 90 % pour les mathématiques, conforme à la prévision.

B.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT SCOLAIRE PUBLIC DU SECOND DEGRÉ

Des progrès importants peuvent être constatés, comme par exemple pour le taux d’accès au baccalauréat ou pour les taux de sortie des élèves du système éducatif sans qualification. Cependant la proportion des 20 à 24 ans possédant au mois un diplôme de fin de 2^nd cycle de l’enseignement secondaire a quelque peu régressé en 2007, la France restant cependant 4 points au-dessus de la moyenne européenne.

On peut regretter, pour ce programme comme pour le précédent, qu’aucun indicateur ne prenne en compte de manière directe l’effort que représente la mise en place de nouveaux dispositifs pédagogiques et d’organisation comme le soutien scolaire, l’accompagnement éducatif, les PPRE, la pédagogie différenciée. Les effets de ces mesures se traduiront en fait par l’évolution positive d’indicateurs existants : l’indicateur relatif au redoublement (dont l’inefficacité a été prouvée à maintes reprises et dont la pratique commence à diminuer),

L’amélioration de la fluidité des parcours scolaires doit se faire, par ailleurs, sans que soit atteinte la qualité des connaissances acquises par les élèves, que nous pourrons apprécier grâce aux évaluations.

L’apport de l’éducation prioritaire demeure complexe à évaluer. Cependant, l’écart du taux de réussite au brevet entre les élèves relevant de l’éducation prioritaire et les autres tend à se réduire, dans un contexte d’amélioration globale des taux de réussite. On peut constater qu’en ce qui concerne les taux de réussite au brevet, la tendance est à un resserrement des écarts entre les élèves relevant de l’éducation prioritaire et les autres.

C.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT PRIVÉ DU PREMIER ET DU SECOND DEGRÉ

Les indicateurs de performance sont aujourd’hui renseignés à 85 %. Plus de la moitié des indices affichent une progression favorable.

Comme il a déjà été souligné, les indicateurs portant sur la maîtrise par les élèves de primaire des compétences du socle commun sont encore limités à « la maîtrise de la langue française » et aux « mathématiques et culture scientifique ». Le pourcentage des élèves maîtrisant les compétences de base est de 91 % pour le français et de 93,5 % pour les mathématiques, soit un peu inférieur à la prévision. Le taux de redoublement est en baisse notable.

La proportion d’élèves apprenant l’allemand progresse quelque peu en primaire (7,5 %), mais se maintient seulement dans le secondaire, qu’il s’agisse de l’enseignement privé ou public (15 %).

D.– PROGRAMME VIE DE L’ÉLÈVE

L’évolution du taux d’absentéisme des élèves est préoccupante : si ce taux demeure stable au collège à environ 3 %, ce qui est déjà trop élevé dans le cadre de la scolarité obligatoire, c’est en lycée et, notamment, en lycée professionnel que les taux sont à la fois élevés, respectivement 5,8 % et 15,2 %, et en croissance, + 31 % et + 41 %.

Par la circulaire interministérielle du 18 décembre 2008, les ministres chargés de l’éducation nationale et de la ville ont demandé de « réduire le nombre d’élèves « décrocheurs » des 215 quartiers prioritaires de 10 % et, à l'inverse, d'augmenter dans les mêmes proportions le volume de ceux qui auront reçu une solution d'orientation positive, pour chaque année du plan triennal du ministère de l'Éducation nationale, adopté par le C.I.V. du 20 juin 2008 ». Cette préconisation est étendue à tout le territoire dans la circulaire du 22 avril 2009.

La scolarisation des élèves handicapés en milieu dit « ordinaire » progresse. La proportion d’élèves scolarisés est en hausse tant dans le premier degré que le second.

E.– PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

Les indicateurs du programme ont été modifiés pour 2009, à la demande du ministère du Budget, afin de les harmoniser davantage par rapport aux indicateurs des autres missions. Il serait souhaitable désormais de stabiliser les indicateurs afin de pouvoir effectuer des comparaisons pour les années 2009 et 2010. En outre, le Rapporteur spécial estime indispensable de parvenir à comparer les moyens mis à disposition de l’Enseignement technique agricole ceux mis à disposition de l’Éducation nationale, car le premier doit aujourd’hui faire face à des restrictions budgétaires drastiques alors que ses performances en termes d’insertion sont plutôt favorables.

Les principales difficultés pour l’évolution de la performance tiennent, selon les responsables du programme, à la gestion des personnels, avec peu de possibilité de prendre en compte la performance individuelle et la gestion des mobilités, et également les modalités de la maîtrise des coûts. En effet, celle-ci supposerait le regroupement et la fermeture de classes, voire d’établissements, ce qui est difficile à concilier avec les attentes des milieux professionnels et les besoins en termes d’aménagement du territoire.

On soulignera une bonne progression du taux de réussite aux examens, sauf pour le Bac S et le Bac techno. Le taux d’insertion professionnelle 45 mois après l’obtention d’un diplôme en formation initiale a progressé significativement pour les BTSA, pour les BEPA ; il s’est maintenu seulement pour les Bac Pro (à un niveau de 88,6 % et les CAPA (78,5 %). Le taux de satisfaction des usagers et des stagiaires, mesure nouvelle en 2007 et 2008, est en nette progression.

La mesure très instructive de la dépense moyenne de formation par élève et par établissement public fait apparaître que les coûts inscrits en prévision ont été dépassés : le coût moyen s’élève à 7 347 euros, pour une prévision de 7 300 euros. Cependant l’efficience de la gestion a été améliorée, car les gestionnaires ont réussi à compenser en grande partie l’effet de la baisse de l’effectif d’élèves par une meilleure organisation des structures et gestion des emplois.

De même l’optimisation de la gestion de la formation initiale scolaire, vue à travers la réduction du nombre des petits lycées et la réduction du taux d’heures d’enseignement délivrées devant moins de 11 élèves, stagne. La question peut être posée de modifier ces indicateurs, ou de les considérer comme des mesures purement statistiques. En effet, le pourcentage de lycées dont l’effectif est inférieur à 200 élèves devait être de 23 % en prévision, or il est de 25 %. Pourtant, l’administration indique que son objectif n’est pas de faire diminuer cet indicateur, mais de veiller à ce que la formation assurée dans les établissements soit de qualité et que la formation en réseau se développe entre les établissements. Le Rapporteur spécial ne peut que souscrire à cet objectif, d’autant plus qu’il considère que les établissements d’enseignement agricole jouent un rôle essentiel également dans la formation professionnelle des adultes également, et qu’ils remplissent une mission d’animation des territoires, surtout dans les régions à faible densité scolaire. Cela conduit à ne pas prendre en compte une lecture directe de la mesure de la performance par l’indicateur.

II.– LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE LA PERFORMANCE SONT DES LEVIERS POLITIQUES IMPORTANTS ; ILS POURRAIENT ÊTRE COMPLÉTÉS

Pour les programmes 140 (premier degré) et 141 (second degré), de nouveaux indicateurs ont été introduits afin de mieux suivre les acquis des élèves à différents niveaux de la scolarité, notamment l’acquisition des compétences du socle au CE₁, au CM₂ et en 3^ème. Les premiers résultats suivant la mise en place du socle seront disponibles en juin 2009. De même, les sorties sans qualification du système éducatif étaient mesurées, jusqu’en 2007, par la « proportion d’élèves quittant le système scolaire au niveau VI et V bis ». Cet indicateur n’ayant aucun équivalent international, il a été remplacé pour 2008 par l’indicateur européen, dit de Lisbonne, qui est la « proportion des 20-24 ans possédant au moins un diplôme du second cycle de l’enseignement secondaire ». Des comparaisons avec huit pays de l’Union européenne sont dorénavant possibles et inscrites dans le PAP 2009.

L’essentiel des aspects de la politique éducative est couvert par les objectifs et les indicateurs actuels ; des ajustements sont apportés chaque année afin d’améliorer cette couverture. Le Rapporteur spécial n’est pas demandeur d’une diminution du nombre des indicateurs, car ceux-ci sont de vrais leviers politiques pour la réforme de notre système d’enseignement et presque tous sont porteurs de réels enjeux pour l’avenir économique et la compétitivité de notre pays.

Il convient de souligner le progrès réalisé en ce qui concerne la connaissance des acquis des élèves dans le premier et dans le second degré avec l’introduction des indicateurs relatifs au socle commun. Le Rapporteur spécial se félicite de l’amélioration de l’efficience du système éducatif que traduit la progression du taux d’accès au baccalauréat, la baisse de la proportion d’élèves redoublants et des élèves entrant en sixième avec un retard scolaire. Il note avec satisfaction que la gestion plus efficiente des personnels de l’Éducation nationale ne s’est pas traduite par une baisse des performances des élèves, et il s’agit bien ici du maintien de la qualité du face à face pédagogique, auquel le Gouvernement s’est engagé.

Néanmoins, certains secteurs, tels que la santé des élèves, l’engagement des élèves et l’orientation appellent une meilleure mesure de la performance. On note que l’indicateur portant sur l’examen de santé obligatoire au cours de la sixième année de scolarité plafonne à 70 % au lieu d’atteindre les 100 % : la pénurie de médecins scolaires empêche l’amélioration de cette situation.

On peut également constater que l’absence de déclinaison académique de certains indicateurs (connus au seul niveau national) constitue un handicap pour un pilotage fin du système.

Le Rapporteur spécial reste dubitatif en ce qui concerne l’indicateur portant sur « la proportion d’élèves apprenant l’allemand ». Il juge préférable que la notion d’efficience de l’apprentissage des langues (anglais et allemand dans un premier temps) prenne le pas sur cette notion quantitative. La mesure de la proportion d’élèves maîtrisant en fin de troisième la compétence 2 « pratique d’une langue étrangère » est un début d’évaluation : elle paraît étonnamment favorable, puisque 95 % des élèves maîtriseraient cette pratique en 2008, première année pour laquelle une mesure est disponible.

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES ;

GESTION FISCALE ET FINANCIÈRE DE L’ÉTAT ET
DU SECTEUR PUBLIC LOCAL

FACILITATION ET SÉCURISATION DES ÉCHANGES

Commentaire de M. Thierry CARCENAC, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 156 SUR LA PERIODE 2006-2008 176

A.– LES INDICATEURS D’EFFICIENCE 177

B.– LES INDICATEURS D’EFFICACITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE 178

C.– LES INDICATEURS DE QUALITÉ DE SERVICE 179

II.– DES INDICATEURS QUI PEINENT À REFLÉTER LA PERFORMANCE MAL DÉFINIE DU PROGRAMME 302 181

A.– LES INDICATEURS D’EFFICIENCE MESURENT DES PRÉSENCES ET L’EFFICACITÉ DES CONTRÔLES DOUANIERS 183

B.– LES INDICATEURS SOCIO-ÉCONOMIQUES : UNE EFFICACITÉ CERTAINE MAIS AVEUGLE 184

C.– LES INDICATEURS DE QUALITÉ – DU POINT DE VUE DE L’USAGER 185

I.– LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 156 SUR LA PERIODE 2006-2008

Le volet performance du programme Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local pour la période 2006-2008 a été construit en cohérence avec les deuxièmes contrats pluri-annuels de performances (2006-2008) de
l’ex-direction générale des Impôts et de l’ex-direction générale du Trésor public. Le champ des engagements de ces contrats pluri-annuels, qui incluaient une dimension sociale, était plus large que celui des documents budgétaires qui, de fait, retenaient une « sélection » de leurs indicateurs ⁽76).

Cette première période en mode « lolfien » du programme 156 a été orientée vers la satisfaction de l’attente des usagers, des besoins des collectivités et l’amélioration de la performance, et de l’efficacité des services de ces deux directions. ⁽⁷⁷⁾

Les huit objectifs ⁽⁷⁸⁾ du programme, dont la configuration est restée inchangée, définis pour la période 2006-2008, couvrent les missions d’assiette, de recouvrement et de contrôle de l’impôt, le recouvrement des amendes, le paiement des dépenses et une partie de la gestion des pensions, soit la quasi-totalité de ses missions. Le Rapporteur spécial a constamment regretté l’absence d’un objectif dit, selon la Cour des comptes, « de grande réforme » qui aurait permis de suivre la réalisation du programme informatique Copernic, un des principaux leviers de la modernisation de l’État.

Les vingt indicateurs associés aux huit objectifs du programme 156 sur la période 2006-2008, sans systématiquement satisfaire leurs cibles, ont permis de constater, soit une stabilisation des résultats, soit une amélioration, parfois sensible, de ceux-ci. Ces indicateurs, dont certains préexistaient dans les contrats pluri-annuels de performances 2003-2005 et 2006-2008, selon le cas, simples ou composites, sont fiables. Peu ont été ajustés au cours de la période, un seul ayant été supprimé en 2007.

En grande majorité collectées par des processus informatiques ou par des opérations d’agrégation automatisées, leurs données sont régulièrement contrôlées, selon le cas par deux échelons hiérarchiques, souvent par cohérence, exceptionnellement par voie d’audits internes. Le temps passé à la mesure de la performance semble perçu comme négligeable, en particulier, lorsque la collecte des données est automatisée. Le nombre d’agents repérés comme affectés à cette tâche serait infime.

Leurs cibles pluri-annuelles sont essentiellement définies par l’administration centrale en concertation avec les équipes locales ou adaptés aux caractéristiques de celles-ci. Le pourquoi de celles-ci n’a jamais été développé dans les documents budgétaires portés à la connaissance de la représentation nationale.

Le Rapporteur spécial souligne qu’il s’agit d’une mesure de la performance exercée sur une activité régalienne, ce qui le conduit à maintenir certaines critiques déjà exprimées dans ses rapports annuels. Mais, d’un strict point de vue « lolfien », aucune liaison entre performance et crédits ou entre performance et modernisation de la gestion n’est établie ou explicitée par le responsable du programme. Si quelques leviers sont parfois évoqués, la plupart du temps ils sont induits.

Sur les 20 indicateurs de performance des 8 objectifs du programme, 3 sont des indicateurs d’efficience, 6 d’efficacité socio-économique et 14 mesurent la qualité des services offerts.

A.– LES INDICATEURS D’EFFICIENCE

Les trois indicateurs d’efficience se rapportent exclusivement à la maîtrise du coût des administrations financières. Les deux premiers mesurent le taux d’intervention sur les recettes fiscales ⁽79) et sur les dépenses. Composites, ils disposent de sous indicateurs par type de recettes (fiscales, douanières, locales) et par source de dépenses (État, secteur public local). Ces taux d’intervention résultent du rapport entre des coûts complets de gestion et des montants globaux de recettes ou de dépenses. Le numérateur comme le dénominateur peuvent varier.

Stables par nature, fiables, ces indicateurs ont enregistré sur la période 2006-2008 une progression sensible, permise notamment par les efforts de maîtrise des coûts de gestion (essor des procédures dématérialisées, informatisées et automatisées, concentration et réorganisation de certaines fonctions). Ils témoignent de la pertinence de l’ensemble des leviers mis en place par l’administration fiscale. Toutefois, ils souffrent d’une sensibilité à des données exogènes : la complexité de la législation fiscale française et la conjoncture économique rendent difficile la prévision, peuvent détériorer les résultats ⁽⁸⁰⁾ et la performance peut en apparence se dégrader sans que la qualité du service rendu par l’administration fiscale soit en cause.

La culture de résultats sur une activité régalienne type trouve ainsi sa limite, les recettes fiscales ne pouvant être totalement assimilées à un produit. L’appréciation doit donc être relative ⁽⁸¹⁾ et sous cet angle, le Rapporteur spécial regrette que les hypothèses retenues pour la détermination des cibles ne soient pas développées dans les PAP. Un sous indicateur d’efficience relatif à la gestion des pensions des agents publics serait également utile ⁽⁸²⁾.

Enfin, la productivité globale de l’administration financière, calculée à partir de différents ratios, fait également l’objet d’un suivi. Supérieure en 2008 de 0,7 point par rapport à la prévision et croissante sur l’ensemble de la période, elle s’explique par le non remplacement d’un départ à la retraite sur deux, le renouvellement d’applications informatisées communicantes entre elles. À compter de 2009, elle devrait enregistrer les économies d’échelle liées à la création de la direction générale des finances publiques (DGFiP).

B.– LES INDICATEURS D’EFFICACITÉ SOCIO-ÉCONOMIQUE

Les six indicateurs d’efficacité socio-économique illustrent la performance de deux des huit objectifs. Il s’agit du respect du civisme fiscal et, en quelque sorte en miroir, de l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des créances fiscales.

Très important par principe, le respect du civisme fiscal permet également de s’assurer de la régularité des rentrées financières de l’État. Dans un pays où le taux de consentement spontané à l’impôt est élevé, les marges possibles sont minces et la préoccupation première est de stabiliser les taux déjà atteints. Toutefois, l’impact de la conjoncture économique a entraîné une dégradation de 0,11 point des résultats de l’exercice 2008 pour les professionnels ⁽83). Le niveau du taux (98,20 sur 100) relatif aux particuliers a été amélioré entre 2006 et 2008 de 0,1 point par l’enrichissement des offres de services. Le suivi du taux brut ⁽⁸⁴⁾ de recouvrement des impôts sur rôle (98,52 sur 100) est censé traduire l’efficacité des actions de recouvrement amiable (un gain de 0,01 point semble correspondre à la collecte de 13 millions d’euros). En gagnant 0,17 point sur trois ans, l’État a amélioré la collecte de 220 millions d’euros. Il s’agit donc plus de parvenir à maintenir cet objectif que de l’améliorer. La pertinence de cette information serait à relier aux indicateurs d’efficience.

Il en va autrement pour les indicateurs approchant l’efficacité de la lutte contre la fraude fiscale et le recouvrement offensif des créances fiscales (impôts et amendes), objet des critiques du Rapporteur spécial.

Si des progrès sur la période 2006-2008 ont été enregistrés pour les fraudes les plus graves, le recouvrement des créances dans le cadre d’un contrôle fiscal externe et le taux de paiement des amendes, le Rapporteur spécial s’élève contre la modestie des cibles et le choix des indicateurs.

Les contrôles réprimant les fraudes les plus graves ont certes bénéficié de l’établissement de plans interrégionaux de contrôle fiscal, l’existence et l’affichage de cet indicateur ont contribué pour leur part à une sensibilisation accrue des agents et à un meilleur pilotage des contrôles (via des analyses de risque) mais la cible pour 2009 est seulement à 18 %. L’administration fiscale se plaignant de la difficulté croissante à détecter des fraudes de plus en plus complexes et de plus en plus difficilement répréhensibles, la question des moyens se pose clairement. Il semble en effet qu’une réflexion sur les méthodes et les organisations ne suffit plus. En travaillant sur différentes hypothèses, cet indicateur pourrait parfaitement illustrer le lien entre moyens (humains et financiers) et performance. Un indicateur d’efficience propre à la lutte contre la fraude fiscale pourrait également être mis en place.

Le taux brut de recouvrement en droits et pénalités sur créances de contrôle fiscal externe au titre de l’année N-2 constitue un indicateur trop sensible : les résultats 2008 connaissent une nette dégradation par rapport à 2007 (de 44,82 % à 37,87 %). Dans ce cas, cet indicateur devrait-il être attaché à un objectif de performance ? La recherche de leviers (comme la mise en place de pôles de recouvrement spécialisés) n’en serait pas paralysée. La mise en place de moyens supplémentaires dédiés à la lutte contre la fraude fiscale, par une détection plus rapide des fraudes, ne réduirait-elle pas la possibilité d’organisation d’insolvabilité ?

Quant au taux de paiement des amendes (amendes radar comme amendes forfaitaires) sa volatilité ne permet pas de le considérer comme une mesure sérieuse de la performance.

Le Rapporteur spécial ⁽⁸⁵⁾ rappelle l’intérêt de la création d’indicateurs de couverture du tissu social (notamment TVA) et de suivi des rappels en matière de fiscalité international.

C.– LES INDICATEURS DE QUALITÉ DE SERVICE

Pour la période 2006-2008, cinq des huit objectifs du programme 156 sont suivis par quatorze indicateurs de qualité qui sont, paradoxalement, quantitatifs (par exemple : délais de traitement des dossiers de départ en retraite). Aucune étude de satisfaction n’a été réalisée depuis 2004 pour le programme « Pour vous faciliter l’impôt »

Le premier effet de l’affichage de ces indicateurs a été de sensibiliser les acteurs eux-mêmes (comptables et ordonnateurs de l’État et des collectivités territoriales) ⁽86).

Souvent leur création a été associée à la création d’offres de service attractives et d’actions de promotion et de communication (amélioration du taux de télédéclaration et du télépaiement). Pour le public professionnel, l’amélioration a été rendue possible à la fois par la mise en place de contraintes et par la simplification de l’accès au service (gratuité du « Certificat fiscal Pro »). Leurs résultats dépendent donc de la réactivité de leurs « usagers », particuliers, professionnels et institutionnels.

Ces résultats sont également très dépendants de l’avancement d’applications informatiques fondamentales (Copernic et Hélios).

S’ils sont globalement fiables et stables, certains d’entre eux comportent des angles morts : ainsi le champ de la mesure du paiement dématérialisé des créances fiscales exclut les paiements par carte bancaire ou par virement car « sont privilégiés les moyens dématérialisés qui génèrent une rationalisation des coûts ». De même, seules les collectivités territoriales disposant de l’application Hélios ⁽⁸⁷⁾ sont prises en compte dans le calcul des délais de paiement du secteur public local.

On notera que la fiabilisation de la comptabilité a été favorisée par la certification des comptes de l’État par la Cour des comptes (indice des jours-anomalies constatés) sans diminuer le mérite des comptables, mais aussi sans atteindre les cibles. Mais le Rapporteur spécial regrette que les résultats 2008 de l’indicateur «volumes financiers de processus comptables fiabilisés par l’audit comptable et financier » ne soient plus portés à sa connaissance ⁽⁸⁸⁾, même si la disparition de cet indicateur pour l’avenir est justifiée.

Les résultats de l’objectif « Pour vous faciliter l’impôt » seraient à mettre en regard des résultats de l’objectif socio-économique relatif au civisme fiscal.

* *

Certains indicateurs n’ayant plus de marge de progression, d’autres devant faire l’objet d’un toilettage (prise en compte de la « deuxième génération » de la dématérialisation) ou d’une évolution radicale (approche en terme d’enjeux/risques de la qualité comptable), l’approche performance du programme 156 est appelé à évoluer. Le PAP 2009 présentait un nouvel objectif de grande réforme : «Réussir la fusion 2009-2012» (de la DGFiP), doté de trois indicateurs. Cette nouvelle direction fusionnée, suppose, sans omettre l’achèvement du déploiement de grandes applications informatiques, la définition de nouveaux axes stratégiques et donc de nouveaux objectifs et indicateurs de performance.

II.– DES INDICATEURS QUI PEINENT À REFLÉTER
LA PERFORMANCE MAL DÉFINIE DU PROGRAMME 302

Le programme 302 Facilitation et sécurisation des échanges regroupe la quasi-totalité des activités de la direction générale des Douanes et des droits indirects (DGDDI), à l’exception des activités de recouvrement de la fiscalité indirecte qui sont inscrits dans le programme 156 Gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local. Il a été créé en 2008 à la suite d’un changement structurel des missions imposé par la scission de l’ex-ministère de l’Économie et des finances. La DGDDI ayant été rattachée au ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique, le programme 302 est issu d’un démantèlement du programme 199 Régulation et sécurisation des échanges de biens et des services auquel participait la direction générale de la Concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF).

Le programme 302 a repris l’ensemble des actions et des objectifs ⁽89) rattachés à la DGDDI dans le programme 199. De même, les indicateurs de performance ont été repris moyennant deux suppressions pour trois créations, soit un nombre de total, en 2008, de 11 indicateurs contre 10 précédemment. Ces modifications mineures n’ont pas affecté le volet performance des missions économique et de protection de l’espace national européen sur la période 2006-2008.

Si la DGDDI, qui maîtrise les séries statistiques, a su incontestablement s’inscrire dans une culture de résultats, les indicateurs retenus dans le cadre du programme 302 ne paraissent pas en mesure d’appréhender une performance sans doute mal définie.

La DGDDI dispose depuis 2003 d’une base informatique de suivi d’activités dotée de 62 indicateurs et 39 sous indicateurs. Par ailleurs, elle a conclu avec la direction du Budget un premier contrat pluri-annuel de performance sur la période 2006-2008. En outre, elle a fait l’objet d’un audit de modernisation approfondi ayant débouché sur la conclusion d’un plan d’action 2007-2008 visant à réduire le « déficit de dédouanement français » et dont les résultats figurent dans le deuxième rapport d’étape de la Révision générale des politiques publiques (RGPP).

Les indicateurs du programme 302 semblent donc une émanation de cette base. Éprouvés, stables et fiables, ces indicateurs composites, qui agrégent des données dont la collecte est automatisée ⁽⁹⁰⁾, ne génèrent pas de charge de gestion directe mais alourdissent quelque peu les contrôles. En effet, leurs données sont vérifiées de différentes manières (contrôle de cohérence, contrôle hiérarchique), le dernier contrôle étant effectué par l’Inspection générale de Finances qui en valide une partie dans le cadre de la fixation de l’intéressement accordé aux agents de la DGDDI.

Ils tentent d’approcher les deux axes stratégiques du programme : la lutte contre les fraudes (sécurisation des échanges et protection de l’espace national et européen) et l’activité de service (la fluidité des échanges de commerce international). Dans le premier cas, ils sont chargés d’illustrer l’efficacité des services de la DGDDI qui dépend parfois d’un facteur aléatoire (la chance, le hasard), alors que dans le second cas ils permettent de mesurer le respect des réglementations et la qualité de services rendus ⁽⁹¹⁾.

Ces indicateurs ne semblent pas les révélateurs d’une politique publique, qui pour le moins n’est pas prioritaire. Ils ne parviennent même pas à refléter les efforts de modernisation et de renouvellement des équipements techniques (flottes navale et aérienne, scanners mobiles, etc.) non plus que la dynamique interne de la DGDDI notamment en matière de lutte contre les fraudes qui permet une adaptation aux nouvelles formes de délinquance douanière (la cyberdélinquance).

Ils souffrent d’une absence de références à des données extérieures (données du commerce international, état du commerce extérieur français, estimation des différentes catégories de contrebande et de contrefaçon dans le monde, etc.).

Ainsi, malgré le désir affiché de remédier au recul de l’activité de dédouanement en France, de contribuer à la revitalisation de l’activité logistique, les indicateurs retenus dans ce domaine semblent se situer au niveau du détail. D’une manière générale, si la performance de la DGDDI n’est pas affectée par des « points noirs » elle l’est par des « zones aveugles ».

Le défaut de mise en perspective sur fond d’environnement européen, à défaut environnement international, est criant alors que la DGDDI applique des règles et des procédures européennes (taxation des produits énergétiques, statut d’opérateur agréé, réglementation en matière de pollutions marines), voire internationales (convention de Washington sur la protection des espèces menacées).

La lecture du rapport annuel d’activités de la douane est sur ce point infiniment plus intéressante.

Les indicateurs et les cibles du programme 302 n’établissent aucun lien ni avec les crédits et les ressources, ni avec la modernisation de la gestion. Les résultats semblent reposer sur un remaniement de l’organisation administrative et une rénovation du management, ce qui en soit n’est pas faux, en omettant tous les autres leviers.

Cette administration méritante et attachante ne dispose ni des indicateurs satisfaisants ni d’une inscription dans une ambition politique réelle.

Il n’est donc pas étonnant qu’à l’exception d’un indicateur, toutes les cibles ont été significativement dépassées sur la période 2006-2008. Ces résultats mettent en doute la validité de ces cibles, fixées en 2006, pourtant définies en concertation avec les services opérationnels déconcentrés. Il semble que les effets des nombreux plans d’action annuels déclinés au niveau des BOP (75 plans d’actions en 2008) n’aient pas été anticipés.

Sur les 11 indicateurs de performance des 5 objectifs du programme 302, 4 sont des indicateurs d’efficience, 5 d’efficacité socio-économique et 2 mesurent la qualité des services offerts. Toutefois, il semble que la distinction indicateur d’efficience et indicateur socio-économique ne soit pas nette, la distinction selon le point de vue de l’usager, du contribuable ou du citoyen paraissant plus claire.

A.– LES INDICATEURS D’EFFICIENCE MESURENT DES PRÉSENCES ET L’EFFICACITÉ DES CONTRÔLES DOUANIERS

Deux objectifs, tout deux illustrés par deux indicateurs, sont chargés d’afficher la performance du programme 302 du point de vue du contribuable.

La présence des agents sur le terrain est appréciée par le taux de disponibilité opérationnelle des unités de surveillance. Leur mesure est permise grâce au développement de l’application de suivi de l’activité de surveillance Mathieu ⁽92)qui a permis un « approfondissement » de la rationalisation des tâches de gestion et de l’analyse des indisponibilités et qui devrait encore le permettre. Le calcul s’effectue sur la base des heures opérationnelles.

La présence des agents est également appréciée au travers d’un indice composite de contrôle des navires en mer pour 24 heures en mer dont les résultats ont chuté en 2008. Cet effondrement est imputable aux efforts d’appropriation technique de nouveaux patrouilleurs qui ont limité le nombre de contrôles (difficultés de recrutement).

Le second objectif concerne l’amélioration des contrôles douaniers à partir d’un dispositif d’évaluation des risques.

Jusqu’en 2008 le montant moyen des droits ou taxes redressés servait d’indicateur et était doublement apprécié par enquête ⁽⁹³⁾ et par agent. La mesure par agent a été abandonnée au profit d’un nouvel indicateur d’efficacité du ciblage des déclarations de douane, car la DGDDI ne cherche pas à s’afficher comme un redresseur de droits mais, dans le cadre d’une sécurisation des échanges, d’un régulateur qui poursuit les acteurs indélicats qui les perturbent.

Il s’agit désormais d’apprécier le taux de fraude constaté dans le total des déclarations de douane mises sous contrôle. La cible pour 2008, largement dépassée, a été fixée à 2/1000 sans que l’on sache sur quelle base alors qu’il est précisé que le ciblage des déclarations de douane est fait par croisement de données de dédouanement de Delt@ et de l’application de gestion des contentieux de la douane (SILCF).

B.– LES INDICATEURS SOCIO-ÉCONOMIQUES : UNE EFFICACITÉ CERTAINE MAIS AVEUGLE

Tous les indicateurs socio-économiques sont concentrés sur un seul objectif « Améliorer l’efficacité de la lutte contre les fraudes, la contrebande et les contrefaçon » qui dispose d’un indicateur générique « Contentieux à enjeu et saisies de stupéfiants et de tabacs ou de cigarettes de contrebande et de marchandises de contrefaçon » doté de cinq sous indicateurs qui font curieusement office d’indicateur, la synthèse n’étant pas véritablement réalisée. Ces indicateurs de saisies sont mesurés dans des unités variables (nombre, euros, articles) dont le choix n’est pas développé. Ainsi, lors de la création du programme 302 on est passé de l’estimation en euros des marchandises contrefaites à une approche par nombre d’articles.

Les effets de la coordination internationale des contrôles et des échanges d’informations entre pays et le renforcement des capacités de traitement des renseignements n’apparaissent pas au travers de ces indicateurs qui ne font aucune référence à une estimation de la fraude ou contrebande sur le territoire national ou au niveau international.

Le Rapporteur spécial précise que les contentieux à enjeu incluent la lutte contre l’immigration illégale et contre le travail clandestin, sur lesquels, il n’a, dans le cadre de ce programme, aucune information. Au-delà il s’interroge sur une éventuelle hésitation entre le contrôle douanier des marchandises et le contrôle de l’immigration illégale et clandestine.

Par ailleurs, aucun indicateur ne mesure la performance de l’action de la DGDDI au titre de la préservation de la sécurité et de l’espace national et européen bien qu’elle mobilise autant de crédits que la lutte contre la grande fraude douanière. L’action écologique de la douane (lutte contre les pollutions marines et protection des espèces menacées) n’est pas appréciée, pas plus que son rôle dans la lutte contre l’immigration ou le travail clandestin.

C.– LES INDICATEURS DE QUALITÉ – DU POINT DE VUE DE L’USAGER

Alors qu’elle cherche à s’inscrire dans une démarche stratégique d’instauration « d’un contexte favorable » à l’accomplissement des formalités douanières, la DGDDI présente deux indicateurs de qualité rattachés à deux objectifs distincts.

Le premier indicateur observe la vitesse de passage en douane des marchandises dédouanées au cours d’une journée. Il concerne 97 % des déclarations en douane ⁽94). Il a directement bénéficié des effets de l’automatisation du traitement du dédouanement (application Delt@) qui permet également de mieux appréhender le ciblage des déclarations irrégulières.

La DGDDI veut offrir un service quasi partenarial en personnalisant les procédures, notamment dans le cadre du statut (européen) d’opérateur agréé (OEA).

La mesure de la satisfaction des usagers concerne les opérateurs de commerce international des services régionaux de la DGDDI sur la base d’un questionnaire relatif à l’accueil et à la simplification des procédures de dédouanement.

Malgré le déficit chronique de dédouanement de la France, le taux de satisfaction des usagers est de 91,5 %. Il en découle que la portée de cet indicateur de qualité est limitée. La DGDDI envisage d’enrichir celui-ci en incluant les télé-services dont elle cherche à diversifier les offres.

* *

Même s’il existe une véritable dynamique en matière de lutte contre les fraudes dans son contrat pluri annuel de performance 2009-2011, la performance de la DGDDI est mal appréhendée, peut être parce qu’elle souffre d’un manque d’inscription dans une politique et dans son environnement.

ÉVOLUTION DES CIBLES ET DES RÉSULTATS DES INDICATEURS DU PAP DU PROGRAMME 302 DE 2006 À 2008
Indicateur	2006		2007		2008
Indicateur	Cible	Résultat	Cible	Résultat	Cible	Résultat
Nombre total de contentieux à enjeu de lutte contre la fraude (nouveau en 2008)	–	5 300	5 400	5 644	5 500	6 927
Montant des saisies de stupéfiants (en M€)	310	271,2	315	288	320	321,4
Montant des saisies de tabacs ou de cigarettes (en M€)	45	45,9	47	49	50	58,9
Nombre de constatations portant sur les tabacs et cigarettes	10 500	11 160	11 000	12 309	12 000	12 920
Nombre d’articles de contrefaçon saisis (en M articles) (ajusté en 2008)	–	4	4	4,6	4,8	6,4
Quantité de résine de cannabis saisi (supprimé en 2008)		49 264		34 702		53 800
Taux de disponibilité opérationnelle des unités de surveillance	69 %	69,2 %	69,6 %	73,6 %	73 %	79,2 %
Indice de contrôle de navires en mer pour 24 heures en mer	–	5,4	5,7	5,7	6	4,8
Délai moyen d’immobilisation des marchandises dédouanées dans la journée (en minutes)	11 mn	9 mn 54	10 mn 30	8 mn 40	9 mn	7 mn 43
Taux de satisfaction des usagers	65 %	88,3 %	70 %	90 %	Sup à 85 %	91,5 %
Montant moyen des droits et taxes redressés par enquête (en €)	27 000	42 420	28 000	87 212	45 000	119 813
Montant moyen des droits et taxes redressés par agent (en €) (supprimé en 2008)	–	31 140	–	49 693	36 000	69 840
Efficacité du ciblage des déclarations de douane (0/₀₀) (nouveau en 2008)					2	5,8

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :

STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT ;

CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES
ÉCONOMIQUES ET FINANCIÈRES

Commentaire de M. Pierre-Alain MUET, Rapporteur spécial

____

SOMMAIRE

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Pages

I.– STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT 188

A.− UN BILAN EN APPARENCE POSITIF DE L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE ENTRE 2006 ET 2008 188

B.− UNE STRATÉGIE CEPENDANT PEU AMBITIEUSE POUR DES DIRECTIONS CHARGÉES JUSTEMENT DE PROMOUVOIR LA PERFORMANCE 190

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE 192

A.− LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE 192

B.− LA MÉTHODOLOGIE DE LA PERFORMANCE EST GLOBALEMENT SATISFAISANTE 195

I.– STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

A.− UN BILAN EN APPARENCE POSITIF DE L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE ENTRE 2006 ET 2008

Le programme Stratégie des finances publiques et modernisation de l’État a subi des évolutions importantes sur la période 2006–2008. Le périmètre du programme a ainsi changé de manière non négligeable. Afin d’avoir des données significatives sur cette période, les éléments d’analyse présentés ci-après portent sur les actions pérennes sur cette période : Politique des finances publiques et analyse de la performance des politiques publiques, Modernisation de l’État et Systèmes d’information financière de l’État.

Le tableau de la page suivante présente par action les différents objectifs ainsi que les différents indicateurs associés avec leurs prévisions et résultats.

Les directions concourant au programme font valoir qu’elles suivent des politiques volontaristes vis-à-vis de la performance en se fixant des objectifs en hausse et en dépassant fréquemment leurs propres prévisions. De plus, les prévisions et réalisations des différents indicateurs sont proches, ce qui démontre une bonne fiabilité du dispositif de pilotage de la performance. À une exception près, les réalisations sont supérieures aux prévisions.

Les résultats traduisent tous un progrès, à l’exception près d’une baisse de nature technique. Elle correspond au besoin de rééquilibrer les indicateurs des programmes du budget de l’État entre les indicateurs d’efficacité (en baisse) et d’efficience (en hausse).

Lorsqu’un écart significatif est constaté entre la prévision et le résultat, celui-ci est dû à la mise en place d’un nouvel indicateur et à la difficulté de prévoir pour un indicateur nouveau son premier résultat. Ce fut le cas par exemple lors du changement de périmètre de l’indicateur Pourcentage des personnels d’encadrement de l’État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l’État à travers ses actions, de la direction de la Réforme budgétaire (DRB) à la direction générale de la Modernisation de l’État (DGME).

La DGME indique avoir tenu compte des faiblesses stigmatisées par la Cour des comptes à propos de l’exercice des audits de modernisation dans le nouvel exercice de révision générale des politiques publiques (RGPP). Elle s’est ainsi recentrée sur les missions lui permettant d’exercer un levier sur les processus et structures de l’administration à moderniser. Des missions qu’elles exerçaient auparavant ont été aussi transférées aux structures les plus à même de les remplir en cohérence avec les objectifs qui étaient déjà les leurs. Tel fut le cas des aspects de modernisation de la gestion de l’État qui sont, depuis le printemps 2008, portés par la direction du Budget.

CHRONOLOGIE DES INDICATEURS DU PROGRAMME STRATÉGIE DES FINANCES PUBLIQUES ET MODERNISATION DE L’ÉTAT

	2004	2005	2006			2007			2008 ***			2009		2010
	R	R	P PAP 2006	P PAP 2007	R	P PAP 2007	P mi–2007	R	P PAP 2008	P mi–2008	R	P PAP 2009	P mi–2009	C PAP 2009	P PAP 2010
ACTION : POLITIQUE DES FINANCES PUBLIQUES ET ANALYSE DE LA PERFORMANCE DES POLITIQUES PUBLIQUES
Objectif : Améliorer la qualité du volet performance du budget de l’État
Indicateur : Qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro des programmes du budget de l’État
– Taux d’indicateurs d’efficacité (%)		54			51	46	44	43,6	44	42	42,7
– Taux d’indicateurs de qualité (%)		16			22	22	23	23,6	23	23	22,1
– Taux d’indicateurs d’efficience (%)		28			27	32	33	32,8	33	35	35,3
– Taux d’indicateurs ayant une cible à trois ans ou plus (%)		46,8			44	55	60	67	65	67	80,5	67	67	67	67
– Taux de documentation des indicateurs (%)		76			91	95	95	92	95	95	95,2	95	95	95	95
– Taux de satisfaction du Parlement (%)									60	60	73	60	60	60	60
ACTION : MODERNISATION DE L’ÉTAT
Objectif : Fournir aux administrations un appui efficace dans la mise en œuvre de la modernisation de l’État
Indicateur : Pourcentage des personnels d’encadrement de l’État estimant que la DGME apporte un appui efficace à la modernisation de l’État à travers ses actions *
– (%)	NR	58	60	50**	82	52	80	85	80	83	85	83	>=85	>=83	>=85
Objectif : Accroître le recours à l’administration électronique dans les relations entre l’administration et les usagers
Indicateur : État d’avancement du programme ADELE
– (%)	25	51	75	75	77	90		90
Indicateur : Taux de dématérialisation des échanges avec les usagers
– Feuilles de soins (%)	60		70	sup	sup
– Autres échanges (%)	25		45	sup	sup
Objectif : Rendre visible au citoyen la modernisation de l’État
Indicateur : État d’avancement du programme de mesure et de réduction des charges administratives (nombre de mesures étudiées en vue de la réduction des charges)
– (nombre)					112			328	728	728	780	1 128	sup	1 600
Indicateur : Taux de mesures RGPP sur leur trajectoire nominale ****
– (%)											85		85		90
ACTION : SYSTÈMES D’INFORMATION FINANCIÈRE DE L’ÉTAT
Objectif : Améliorer la qualité de service aux administrations dans le domaine des systèmes d’information financière de l’État
Indicateur : Indice de satisfaction des bénéficiaires des prestations de l’AIFE
– (%)	ND	ND	66	66	66	68	68	72	68	78	74	70	70	70	70

Source : direction générale de la Modernisation de l’État (DGME) R : réalisé ; P : prévision ; C : cible ; sup : supprimé

* en 2006 l’indicateur s’intitulait Pourcentage des personnels d’encadrement de l’État estimant que la direction de la Réforme budgétaire apporte un appui efficace

** prévision revue à la baisse car passage du périmètre direction de la Réforme budgétaire au périmètre direction générale de la Modernisation de l’État

*** résultats provisoires **** discussion en cours, éléments non validés à ce jour

B.− UNE STRATÉGIE CEPENDANT PEU AMBITIEUSE POUR DES DIRECTIONS CHARGÉES JUSTEMENT DE PROMOUVOIR LA PERFORMANCE

La mise en place de la LOLF en 2006 a rendu nécessaire l’élaboration de nouveaux indicateurs pour le programme. Les indicateurs globaux présentés au Parlement sont la synthèse d’indicateurs plus précis, spécifiques et plus nombreux qui aident les décideurs dans l’exercice de leurs responsabilités. Tous les indicateurs sont directement renseignés par l’administration centrale. Les indicateurs de satisfaction des utilisateurs des services de l’AIFE et de la DGME ont toutefois un périmètre qui s’étend au-delà de la seule sphère administration centrale.

Pour l’année 2008, trois indicateurs sur quatre portaient sur la qualité de service et un sur quatre sur l’efficacité socio-économique. Cette répartition est justifiée par le fait que les trois directions portant les actions étudiées sont des directions d’état-major qui ne portent pas de politique d’intervention.

Plusieurs indicateurs sont issus de résultats d’enquêtes de satisfaction réalisées par des prestataires externes, ces résultats ont donc la fiabilité qu’un acteur extérieur peut apporter. Pour ce qui est des autres indicateurs, la DGME indique qu’ils sont soumis à un contrôle interne au sein des directions. De plus, les informations sur lesquelles certains indicateurs s’appuient sont publiques (par exemple l’indicateur Qualité des objectifs, des indicateurs et de la justification au premier euro (JPE) des programmes du budget de l’État).

En raison de l’hétérogénéité des actions du programme, la fonction contrôle de gestion et les outils dédiés ne sont pas homogènes. En conséquence, le coût du contrôle de gestion au sein du programme est difficilement estimable. En première analyse, la DGME estime que le temps consacré au renseignement des indicateurs de gestion et des indicateurs budgétaires prévus par la LOLF sur le programme peut être estimé à la charge de travail de deux à quatre équivalents temps plein travaillé (ETPT), non compris le temps consacré à cette tâche par la chaîne hiérarchique elle-même.

La stabilité dans le temps de la structure des programmes et de leurs listes d’objectifs et d’indicateurs est un sujet complexe. En effet, il est à la fois nécessaire de disposer d’une certaine stabilité afin que l’exercice de comparaison dans le temps soit pertinent. Toutefois, il est tout aussi nécessaire que les remarques faites par les différents acteurs de cet exercice, comme la Cour des comptes ou le Parlement, soient prises en compte. De plus, les évolutions des politiques publiques, de l’environnement européen, mondial et économique font que la structure des programmes des documents budgétaires ne saurait être stable, sauf à se condamner à un dommageable immobilisme.

Le Rapporteur spécial s’était étonné dans ses rapports spéciaux sur les projets de lois de finances pour 2008 et 2009 que les directions d’état-major participant au programme s’exonéraient en grande partie d’une évaluation de leur performance sur la qualité de la gestion des finances publiques ; or celle-ci constitue pourtant leur cœur de métier, et elles sont justement chargées de la promouvoir auprès des autres administrations. Le responsable de programme répond à ces remarques que les objectifs du programme sont principalement centrés sur la qualité du service rendu et qu’« ont été écartés les objectifs et indicateurs dépendant trop de facteurs extérieurs à l’action des services ».

Le Rapporteur spécial avait en particulier proposé que la direction du Budget crée un indicateur mesurant le respect de la norme de dépenses de l’État. La Cour des comptes exprime un souhait convergent dans ses rapports sur les résultats et la gestion budgétaire de l’État. Le Gouvernement s’est engagé, lors de la présentation du projet de loi de finances pour 2009 et du projet de loi de programmation des finances publiques (2009-2012), sur les objectifs précis en matière d’évolution des dépenses publiques (« zéro volume » sur un périmètre incluant les prélèvements sur recettes au profit des collectivités locales et de l’Union européenne, ainsi que les affectations de recettes aux opérateurs de l’État, mais hors remboursements et dégrèvements). Le Rapporteur spécial estime donc qu’un ou des sous-indicateurs pourraient suivre, dans le projet annuel de performance, l’évolution des différents agrégats mesurant les dépenses de l’État (périmètre suivi par le Gouvernement, périmètres élargis suivis par le rapporteur général de la commission des Finances ou par la Cour des comptes…).

Le Gouvernement a également fixé, pour la première fois dans le projet de loi de finances pour 2009 et dans le projet de loi de programmation des finances publiques, des objectifs en matière de dépenses fiscales. La loi de programmation pluriannuelle, dans ses articles 10 et 11, prévoit un « objectif annuel de coût retenu pour les dépenses fiscales » et un mécanisme de compensation pour les créations ou extensions. L’article 1^er du projet de loi de finances pour 2009, dans son exposé des motifs, décline cet objectif en prévoyant un montant total anticipé de 69,1 milliards d’euros. Il serait donc utile de suivre la réalisation de ces objectifs dans le projet annuel de performance. De même pourraient être étudiés dans leur programme de rattachement des indicateurs de la qualité des prévisions d’évolution des recettes.

Le Rapporteur spécial avait proposé dans ses précédents rapports spéciaux que la DGME soit évaluée sur l’état d’avancement des réformes (suivi des audits de modernisation et des décisions prises dans le cadre de la RGPP). L’Agence pour l’informatisation financière de l’État (AIFE), qui est rattachée au programme Stratégie des finances publiques et ressources humaines, pourrait également être évaluée par le degré d’avancement ou la maîtrise du coût du nouveau système d’information financière de l’État (notamment Chorus) en cours de construction, et qui est pourtant un élément essentiel de la bonne mise en œuvre de la LOLF. Ainsi, à titre de comparaison, l’indicateur affecté à l’Opérateur national de paye (ONP) dans le projet annuel de performances mesure le Taux d’avancement de la réalisation du pilote du système d’information (SI) paye.

Des évolutions semblent en vue. La DGME a indiqué au Rapporteur spécial qu’elle pourrait remplacer son indicateur relatif à mesure et à la réduction des charges administratives en 2010 par un indicateur relatif à l’avancement de la révision générale des politiques publiques (RGPP).

Il faut en outre se féliciter que M. Éric Woerth, ministre du Budget, a indiqué le 13 janvier dernier lors de son audition par la commission des Finances avoir « demandé à l’AIFE d’instaurer un indicateur supplémentaire retraçant l’avancement et le coût du projet Chorus ; il permettra de rendre compte de son déploiement dans les ministères, ainsi que de contrôler qu’il n’y aura pas de dérapage par rapport à la nouvelle échéance. »

II.– CONDUITE ET PILOTAGE DES POLITIQUES ÉCONOMIQUE ET FINANCIÈRE

Le Rapporteur spécial a auditionné, le 5 mai dernier, le responsable du programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière, M. Jean-François Verdier, directeur des Personnels et de l'adaptation de l'environnement professionnel (DPAEP). La difficulté principale à laquelle celui-ci doit faire face est qu’il n’a pas d’autorité hiérarchique sur plusieurs composantes de son programme (secrétariat général, direction des Affaires juridiques, service de communication, inspection générale des finances…). Le responsable d’un tel programme devrait à l’évidence être le secrétaire général commun aux deux ministères, mais il est déjà responsable d’un autre programme (Développement des entreprises et de l’emploi).

Le Rapporteur spécial s’interroge également sur l’utilité qu’il y a eu, en termes d’efficience, à avoir scindé en deux l’ancien ministère de l’Économie et des finances. Cela complique la gestion alors que plusieurs services sont communs et que les immeubles sont les mêmes. Le responsable du programme est rattaché au ministre du Budget, mais il doit également rendre des comptes à la ministre de l’Économie. Les modifications fréquentes de l’organisation des ministères de l’Économie et du Budget n’ont pas créé un contexte favorable aux avancées en matière de gestion des fonctions support.

A.− LA STRATÉGIE DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE AMÉLIORÉE

● Les résultats de la performance

Le programme Conduite et pilotage des politiques économique et financière ne porte pas de politique publique particulière mais vient en appui de l’ensemble des politiques publiques mises en œuvre par les différents programmes des deux ministères du Budget et de l’Économie : il impulse et oriente ces politiques publiques et les pilote ; il accompagne les responsables de conseil et d’audit ; il regroupe les fonctions de soutien et d’appui des services centraux ou ministériels (action sociale et formation) des deux ministères.

La performance du programme, telle que mesurée par ses indicateurs, recouvre des résultats différenciés. L’appréciation des résultats, de nature souvent ministérielle, puisqu’un certain nombre d’indicateurs est le résultat de la synthèse des deux ministères, doit tenir compte de l’environnement général de réorganisation des services ministériels et de l’importance respective des enjeux.

L’objectif de qualité de service (Qualité des prestations de conseil et d’audit) paraît stabilisé à un haut niveau. On peut dès lors s’interroger sur le niveau d’ambition de cet objectif dès lors qu’il paraît difficile d’aller au-delà d’un certain taux de satisfaction.

S’agissant de l’indicateur sur l’Accès à la restauration collective, au regard des perspectives de maillage territorial des services déconcentrés, la stabilisation des résultats est privilégiée tout en restant à un niveau élevé. La portée de l’indicateur a été élargie en intégrant la qualité de service et une dimension socio-économique.

Des réformes d’organisation devront permettre d’améliorer les objectifs d’efficience et d’efficacité. La mise en place du service des achats de l’État (SAE) vise à reproduire au plan interministériel les bons résultats ministériels d’une politique de globalisation des achats et de standardisation des besoins. La réforme du service de communication (SIRCOM), avec un nouveau recentrage sur les métiers et nouvel équilibre entre ce qui relève du service et des directions, tend notamment à améliorer la qualité de service.

La mise en œuvre de nouvelles organisations reposant sur une mutualisation et de nouveaux processus dans les affaires financières et les ressources humaines (à la DPAEP comme dans les autres directions gestionnaires) devrait permettre d’améliorer le coût de gestion des fonctions supports. Le Rapporteur spécial note qu’une telle mission relève clairement de la responsabilité du secrétaire général des deux ministères. Ces ministères devraient montrer une stratégie exemplaire en matière de fonction soutien (mutualisation, externalisation, maîtrise des coûts…). Les projets et rapports annuels de performances sont à ce titre trop descriptifs et manquent d’ambition. La généralisation annoncée d’indicateurs harmonisés et comparables (gestion des ressources humaines, bureautique, immobilier) dans tous les ministères pour ces fonctions support devrait inciter les ministères de l’Économie et du Budget à montrer l’exemple.

La mise en œuvre du schéma prévisionnel de stratégie immobilière (regroupement sur l’Est parisien, abandon des sites locatifs les plus coûteux…) devrait permettre d’améliorer la performance en termes de ratio d’occupation des surfaces, tels qu’inscrits dans la justification au premier euro. Le Rapporteur spécial avait l’an dernier regretté que le tableau de bord immobilier présenté dans la justification au premier euro ne permettait pas de mesurer l’avancement vers la cible principale, à savoir un ratio de 12 m² SUN ⁽95) par agent. Les indicateurs de coût immobilier ne sont pas non plus normalisés avec les indicateurs utilisés habituellement par la profession, et ne permettent pas un benchmarking avec le secteur privé.

● Stabilité et évolution des indicateurs

Le responsable du programme indique que, la vocation du programme étant de regrouper les structures transversales aux ministères de l’Économie et du Budget, sa structuration est assez stable depuis 2006. Les objectifs du programme lui paraissent devoir être stabilisés. En revanche, il estime que la batterie d’indicateurs associée à ces objectifs, en réduction, peut évoluer dans le temps, même si une stabilité globale est nécessaire pour pouvoir mesurer l’évolution de la performance.

Des évolutions sont envisagées sur l’objectif Améliorer l’information des publics et les indicateurs associés portés par le SIRCOM. Ces indicateurs mesurent un taux de notoriété déclaré du type : « avez-vous entendu parler de… ? ». Ils ne permettent pas de savoir si l’information du public est améliorée grâce à l’action spécifique du SIRCOM. Ils n’illustrent pas vraiment l’objectif Améliorer l’information des publics. Le Rapporteur spécial avait noté l’an dernier un biais supplémentaire : les personnes interrogées ne répondaient pas exactement à la question posée et la considéraient plutôt comme un sondage d’opinion (« pour ou contre »).

Les résultats du deuxième indicateur Taux de connaissance déclaré par les agents des évolutions ministérielles sont en baisse régulière depuis 2006 (taux de connaissance évoluant de 62,5 % à 44 %) alors que la mise en œuvre des grands chantiers de modernisation se poursuit et que les réformes sont de plus en plus nombreuses. Le responsable de programme indique que dans le projet de loi de finances pour 2010, cet indicateur sera supprimé du projet de loi de finances puisqu’il apparaît que le SIRCOM ne dispose pas de tous les leviers d’action sur cet indicateur. Une réflexion similaire est actuellement engagée par le responsable de programme pour éventuellement revoir l’indicateur Taux de notoriété des actions ministérielles auprès du grand public pour le projet annuel de performance pour 2011.

L’objectif et l’indicateur Prestations d’action sociale ont été modifiés et enrichis conformément aux recommandations du Rapporteur spécial. En effet depuis 2009, l’indicateur initial sur la restauration collective constitue l’une des composantes d’un nouvel indicateur couvrant d’autres prestations d’action sociale (aide au logement, séjours vacances pour enfants et adolescent). Il est rattaché à un objectif plus large Améliorer les conditions d’emploi, de travail et de vie des agents et de leur famille par la mise en œuvre de prestations d’action sociale adaptées. Ce nouvel indicateur semble utilisé dans le dialogue social avec les organisations syndicales.

L’indicateur sur la Formation (part des agents de catégorie C ayant suivi au moins une formation dans l’année) est en baisse sur la période 2006-2008. Le responsable de programme explique qu’il n’y a pas eu de campagne de formation de grande ampleur sur des sujets transversaux touchant ces personnels. L’arrivée de Chorus pourrait inverser les résultats. Un groupe de travail piloté par le secrétariat général examine les possibilités de mettre au point d’autres indicateurs prenant en considération l’aspect quantitatif (coût) mais aussi qualitatif de la formation des agents. Un nouvel indicateur pourrait être utilisé à compter de l’exercice 2012. L’indicateur sur le Nombre d’entretien d’évaluation-notation réalisés au premier trimestre par rapport à l’effectif total enregistre une baisse sur la période 2006-2008. Le responsable de programme indique comme causes les réorganisations administratives et la difficulté de tenir ces entretiens avant le 31 mars de l’année. Le Rapporteur spécial s’interroge en outre sur la mobilisation réelle des cadres à remplir leurs obligations en matière de gestion personnalisée des ressources humaines…

Pour l’indicateur Ressources humaines (ratio des effectifs affectés à la fonction RH par rapport aux effectifs gérés), aucune évolution à court terme n’est envisagée, la stabilité de cet indicateur étant indispensable pour évaluer dans la durée l’efficacité des efforts engagés en la matière. En outre cet indicateur est normalisé pour tous les ministères. Le Rapporteur spécial note cependant qu’il est difficile de juger de la performance de la gestion des ressources humaines sur la seule base de cet indicateur de nature purement comptable. Il peut paraître contradictoire de demander une action dynamique en la matière et de restreindre les moyens humains.

Le responsable de programme indique que l’indicateur Globalisation et standardisation des achats porté par le SAE sera revu pour tenir compte de la création de ce nouveau service en remplacement de l’Agence centrale des achats (ACA) et de son périmètre d’action qui devient interministériel et pour permettre des comparaisons à l’échelle interministérielle.

B.− LA MÉTHODOLOGIE DE LA PERFORMANCE EST GLOBALEMENT SATISFAISANTE

● Élaboration de la performance dans le programme

La plupart des actions du programme se prêtent à l’évaluation de la performance (qualité des services et prestations rendus, efficacité de la gestion), selon des voies courantes : conseil (corps de contrôle et directions des affaires juridiques – DAJ), SIRCOM et gestion des fonctions supports (SAE et DPAEP), qui repose sur des processus répétitifs et une relation de type « client-fournisseur ». La particularité du programme tient à l’existence de certains indicateurs de portée ministérielle dont les résultats synthétisent l’ensemble de ceux des services des deux ministères ; pour ces indicateurs, la contribution des acteurs du programme à la performance globale ministérielle est indirecte.

Si de nombreux indicateurs préexistaient, la LOLF a conduit pour une grande part à créer des indicateurs nouveaux afin notamment de répondre aux recommandations des commissions parlementaires ou de la direction du Budget.

Les indicateurs du programme sont complétés ou déclinés par des indicateurs opérationnels internes suivis par chaque responsable de BOP et d’UO et constituent des éléments d’aide au pilotage de leur structure. Ainsi par exemple, les indicateurs élaborés pour la mise en œuvre de la LOLF par la DAJ sont utilisés pour le pilotage de la direction et font l’objet chaque mois de commentaires en comité de direction.

Pour tous les indicateurs relevant du secrétariat général (Efficience de la gestion des ressources humaines et Ratio d’efficience bureautique), les résultats sont le fruit d’enquêtes lancées auprès de l’ensemble des directions et services relevant des ministères financiers. Selon les directions et selon les indicateurs, les données sont, soit extraites des systèmes d’information (Qualité des prestations de l’Inspection générale des finances), soit recueillies dans le cadre d’enquêtes auprès de l’ensemble des services centraux et déconcentrés (Efficience de la gestion des ressources humaines). Pour l’indicateur relatif à la Formation, les informations des directions à réseaux sont recueillies et agrégées par les services centraux de ces directions. La DPAEP collecte ensuite ces informations.

Les trois indicateurs illustrant le BOP Action sociale – Hygiène sécurité/prévention médicale sont directement renseignés au niveau central. Celui sur la restauration résulte directement de données remontant des échelons déconcentrés, via un observatoire de la restauration, et agrégées au niveau central. Pour sa part, l’indicateur Vacances enfants exploite à 90 % des dossiers saisis au niveau local et à 10 % des dossiers saisis en centrale (dossiers enfants handicapés). Enfin, l’indicateur Logement est entièrement élaboré par l’administration centrale à partir de dossiers constitués au niveau local.

● La répartition des différents types d’indicateurs

Le programme regroupe des fonctions de soutien de services centraux et d’appui des deux ministères. L’efficacité socio-économique est plus adaptée à la performance des politiques publiques d’intervention qu’aux actions de soutien de l’administration. Les indicateurs sont donc essentiellement des indicateurs de qualité de service (objectif Qualité des prestations de conseil et d’audit) mesurant la satisfaction des clients et des indicateurs d’efficience (objectifs Performance de l’action sociale et Maîtrise des fonctions supports) visant à mesurer les résultats des activités de gestion des moyens.

Le nouvel indicateur de Performance de l’action sociale composé de trois sous indicateurs croise la qualité du service, l’efficience et la finalité socio-économique.

Par ailleurs, les indicateurs du SIRCOM s’apparentent à des indicateurs d’efficacité socio-économique avec notamment la mesure du Taux de notoriété moyen des projets ou actions ministérielles auprès du grand public.

● La fiabilité des indicateurs

Tous les indicateurs du programme, qui sont par ailleurs des indicateurs d’intéressement à la performance, excepté les quatre indicateurs relevant du secrétariat général, sont certifiés et contrôlés par le Contrôle général économique et financier (CGEFI). Par ailleurs, chaque indicateur fait l’objet d’un processus de contrôle par le responsable de la structure concernée.

Par exemple pour l’action sociale, celui-ci prend plusieurs formes : actions de sensibilisation auprès des personnes chargées de la saisie des données, mise en place de plusieurs niveaux de vérification, contrôle de cohérence des informations, définition de modalités de conservation des éléments ayant servi à la construction de l’indicateur. À titre d’illustration, sur l’indicateur Restauration, le réseau des cent délégations départementales de l’action sociale a été sensibilisé sur le thème de la qualité du recensement des données transmises. Sur l’indicateur Vacances enfants, des contrôles de cohérence au niveau départemental sont notamment effectués sur la répartition des familles par tranche de quotient familial d’une année sur l’autre, et par rapport à la répartition nationale.

● Le « coût » de la performance

La DPAEP indique qu’il n’est pas possible actuellement d’estimer le coût du contrôle de gestion au sein du programme, cette fonction restant inégalement développée et faisant partie des métiers émergents à développer. Il n’y a pas non plus d’évaluation du temps passé par les agents à renseigner des indicateurs de gestion/des indicateurs budgétaires prévus par la LOLF.

Dans toutes les sous-directions de la DPAEP et au bureau des affaires financières, des agents exercent des fonctions ou ont des activités de contrôle de gestion. Il en est de même pour la DAJ et le SIRCOM. À la DAJ par exemple, le contrôle de gestion mobilise 0,8 ETP de catégorie A et 0,1 ETP de catégorie B.

Pour l’action sociale, le temps global passé sur les indicateurs se décline en trois interventions : information régulière auprès des personnels concernés sur l’importance de telle ou telle procédure de recensement ou de suivi, recueil et contrôle des données, synthèse chiffrée et littérale. À ce contrôle lié aux indicateurs du projet annuel de performance, doit être ajouté celui lié aux tableaux de bord établi dans le cadre du dialogue de gestion. Ces différentes séquences impliquent principalement quatre secteurs distincts (les associations chargées des prestations restauration, le logement et les vacances pour les indicateurs ; enfin la division budgétaire pour l’aspect contrôle de gestion du BOP) et une grande multiplicité d’intervenants.

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES :

FONCTION PUBLIQUE

Commentaire de M. Georges TRON, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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I.– UNE BONNE PERFORMANCE GLOBALE DU PROGRAMME 200

II.– UNE STRATÉGIE QUI PÂTIT DU FAIT DE L’ABSENCE D’UNE ACTION DÉDIÉE À LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ÉTAT 201

1.– Vers une meilleure prise en compte de la fonction GRH dans le budget 201

2.– Un DRH qui ne gère pas les crédits de son personnel 202

I.– UNE BONNE PERFORMANCE GLOBALE DU PROGRAMME

Les objectifs et les indicateurs associés présentent des résultats attestant de la bonne performance globale du programme.

Sous l’impulsion de la direction générale de l’Administration et de la fonction publique (DGAPF) maintenant rattachée au ministère du Budget, la gestion des ressources humaines (GRH) de l’État a connu des progrès importants ces dernières années, même s’il reste encore beaucoup à accomplir. Les résultats montrent que l’action sociale à destination des fonctionnaires a été dynamisée. En matière de formation, les résultats sont plus irréguliers.

S’agissant de Promouvoir une nouvelle GRH dans la fonction publique d’État, l’indicateur mesurant le Degré de mise en œuvre par l’ensemble des DRH ministérielles d’une stratégie de gestion prévisionnelle (GPRH) devrait évoluer de 64 % à 75 % entre 2006 et 2008, pour une cible de 85 % en 2009 et 100 % en 2011. L’indicateur mesurant la Part de l’encadrement concernée par le dispositif de rémunération à la performance pourrait évoluer afin de mesurer l’extension du dispositif aux autres fonctionnaires, comme le Gouvernement envisage de le faire avec la prestation de fonctions et de résultats (PFR).

L’indicateur mesurant le Nombre de corps de fonctionnaires relevant de l’État et des établissements publics administratifs concernés par des mesures de fusion, d’intégration ou d’alignement sur des statuts types a été supprimé car la DGAFP estime que l’évolution en la matière relève maintenant essentiellement de la responsabilité des différents ministères, avec notamment la réforme de la catégorie B. Un indicateur portant sur la comptabilisation des corps n’est plus pertinent dans le cadre d’une organisation de la fonction publique par métier et non plus par corps.

Les indicateurs mesurant le Coût complet annuel d’un élève de l’ENA ou des IRA sont en constante augmentation et dépassent les prévisions. Pour les IRA, la raison en est le changement de périmètre suscité par l’intégration des coûts d’organisation des concours. Pour l’ENA, la raison est l’assujettissement de cette école aux cotisations du compte d’affectation spéciale Pensions, qui n’étaient pas payées par l’école jusqu’à présent. Il est précisé que l’indicateur des IRA mesure le coût complet annuel alors que celui de l’ENA ne prend en compte que les coûts de fonctionnement. Les deux indicateurs ne sont donc pas comparables. Les indicateurs de coût par élève augmenteront mécaniquement dans les années à venir en fonction de l’augmentation des cotisations du CAS Pension et par les augmentations de point d’indice. Des efforts de gestion importants devront donc être entrepris dans les écoles pour respecter les cibles de coûts.

Les indicateurs nouveaux Mise en œuvre du droit individuel à la formation (taux de réalisation du document d’orientation à moyen terme de la formation continue dans les ministères) et Mise en œuvre de la reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (part des ministères ayant mis en place une modalité de RAEP dans un concours externe et/ou un examen professionnel) montrent comment la DGAFP a adapté sa stratégie de performance aux chantiers qu’elle a lancés. Ils sont cependant trop récents pour permettre un bilan.

La qualité insuffisante des restaurants administratifs est un sujet de préoccupation des personnels et la marque d’un environnement de travail peu motivant. La démarche de performance est porteuse en la matière d’un redressement bienvenu, avec un indicateur recentré et généralisé. L’indicateur d’efficience Pourcentage des restaurants inter administratifs (RIA) dont l’environnement sanitaire est considéré conforme aux normes d’hygiène et de sécurité en vigueur en matière de restaurant collective a remplacé celui relatif au Pourcentage des restaurants inter administratifs de la région centre dont le coût de revient d’un repas est ajusté aux normes habituelles de la profession en matière de restauration collective. La réalisation 2007 est de 47 %, la prévision 2008 est de 53 %, celle de 2009 de 63 % et la cible 2011 de 81 %. Il mesure le travail accompli en matière de rénovation des RIA.

L’indicateur Coût de gestion des prestations extérieures chargées de la gestion de certaines prestations sociales mesure le coût des prestataires de service (Mutualité fonction publique – Services…) auxquels fait appel la DGAFP pour gérer les prestations sociales. Les gains induits par la mise en œuvre d’une procédure de mise en concurrence concourront à optimiser l’utilisation des crédits consacrés à l’action sociale interministérielle.

L’indicateur Taux de pénétration des prestations CESU-garde d’enfant 0/3 ans et 3/6 ans fait l’objet d’une prévision de 61 % en 2008 (réactualisée 55,5 % à la suite d’un changement de périmètre), de 60,5 % en 2009, avec une cible de 70,7 % en 2011. En 2008 l’indicateur était limité aux enfants de 0 à 3 ans.

II.– UNE STRATÉGIE QUI PÂTIT DU FAIT DE L’ABSENCE D’UNE ACTION DÉDIÉE À LA GESTION DES RESSOURCES HUMAINES DE L’ÉTAT

1.– Vers une meilleure prise en compte de la fonction GRH dans le budget

Le responsable de programme a indiqué au Rapporteur spécial qu’une évolution pourrait intervenir dans le projet annuel de performances pour 2010 par l’intégration de nouvelles composantes, de nouvelles cibles, de certains indicateurs en adéquation avec l’avancement des chantiers initiés (mobilité, prime de fonction et résultats – PFR, révision systématique du contenu des concours). Une réflexion est en cours pour affiner les libellés et le contenu des indicateurs.

Il s’agit également d’étendre le périmètre couvert afin de tenir compte des observations selon lesquelles la politique portée par la DGAFP en matière de RH est insuffisamment évaluée.

Bien sûr cette réflexion s’effectue dans le respect de la ligne directrice sur la performance visant à réduire le nombre d’indicateurs dans le budget de l’État, mais cette réduction sera opérée sans dogmatisme, comme le directeur du Budget l’a indiqué devant la mission d’information sur la loi organique relative aux lois de finances (MILOLF). Ces réflexions ainsi que l’harmonisation des indicateurs de GRH des différentes missions vont indiscutablement dans un sens positif.

2.– Un DRH qui ne gère pas les crédits de son personnel

De par son positionnement et ses missions, la DGAFP ne s’apparente pas à une direction de moyens. C’est avant tout une direction qui pilote, oriente, coordonne et anime l’action de l’État employeur et, dans une moindre mesure, des autres employeurs publics. Elle exerce cette fonction dans les domaines du statut et dans toutes ses composantes de la gestion des ressources humaines (formation et action sociale comprises).

À ce titre, la direction générale détermine et pilote les orientations stratégiques que l’État veut se donner en matière de GRH, à l’instar de la « DRH-groupe » d’une grande entreprise à établissements et filiales multiples. Elle apporte un appui méthodologique pour que les administrations soient en mesure de définir leur propre schéma et de solliciter les arbitrages nécessaires. Dès lors, le programme se prête à la mesure de la performance de la politique publique portée par la DGAFP.

Le Rapporteur spécial réitère les remarques qu’il avait formulées dans ses précédents rapports sur l’incohérence qu’il y a pour le responsable du programme Fonction publique à assumer ce rôle de « DRH – groupe » et à ne pas disposer des crédits relatifs à son personnel. Ceux-ci sont rattachés à un autre programme de la mission Gestion des finances publiques et des ressources humaines. Cette situation entraîne l’impossibilité pour le projet annuel de performances de contenir une action spécifique sur la GRH de l’État. Elle empêche la présentation de développements détaillés sur ce qui constitue pourtant la mission première de la DGAFP. C’est la faiblesse principale du projet annuel de performances.

S’agissant des conditions d’élaboration des indicateurs de performance, un seul indicateur est constitué par l’agrégation des données provenant d’échelons déconcentrés, c’est celui relatif aux restaurants administratifs. Un contrôle des remontées des statistiques servant à établir les résultats est effectué par chacun des bureaux concernés de la DGAFP.

IMMIGRATION, ASILE ET INTÉGRATION

Commentaire de Mme Béatrice PAVY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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INTRODUCTION 204

I.– UN SUIVI INÉGAL DE LA PERFORMANCE ENTRE LES PROGRAMMES 204

A.– LE MINISTÈRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE : UNE ADMINISTRATION PILOTE DÉPOURVUE DE SERVICES OPÉRATIONNELS PROPRES 204

B.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : UNE VOLONTÉ RÉELLE D’AMÉLIORER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE 205

C.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE VISION ENCORE INCOMPLÈTE DE LA PERFORMANCE 206

D– LA CONTRACTUALISATION SYSTÉMATIQUE ENTRE LE MINISTÈRE ET SES OPÉRATEURS DOIT PERMETTRE UN PILOTAGE EFFICACE DE LEUR ACTION 208

E.– LES MODIFICATIONS DE L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION ET LEURS CONSÉQUENCES SUR LE SUIVI DE LA PERFORMANCE 209

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE ENTRE 2007 ET 2008 210

A.– LE PROGRAMME IMMIGRATION ET ASILE : L’IMPACT DE LA FORTE CROISSANCE DES DEMANDES D’ASILE 210

B.– LE PROGRAMME INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : DES RÉSULTATS MÉDIOCRES 210

C.– UNE MISSION ORIENTÉE VERS LE SUIVI DE LA PERFORMANCE 211

INTRODUCTION

Le ministère de l’Immigration, de l’intégration, de l’identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS) ⁽96) a été créé au lendemain de l’élection présidentielle de 2007. La constitution d’une administration centrale autonome, dotée d’un budget propre, est intervenue à compter du 1^er janvier 2008.

Première création d’un ministère de plein exercice depuis celle du ministère de l’Environnement en 1971, il s’agit également de la première création d’un ministère « post-LOLF ». Aussi, l’évaluation de la performance est-elle inscrite à l’acte de naissance du MIIINDS et même après seulement deux ans d’existence, il est possible d’analyser l’évolution de la performance de la mission Immigration, asile et intégration.

Cette mission comporte deux programmes, d’importance inégale :

– le programme 303 Immigration et asile, qui regroupe environ 85 % des crédits de la mission (433 millions d’euros en AE et 436 millions d’euros en CP inscrits au projet de loi de finances pour 2009) ;

– le programme 104 Intégration et accès à la nationalité française, doté à hauteur de 77,8 millions d’euros en AE comme en CP.

I.– UN SUIVI INÉGAL DE LA PERFORMANCE ENTRE LES PROGRAMMES

A.– LE MINISTÈRE DE L’IMMIGRATION, DE L’INTÉGRATION, DE L’IDENTITÉ NATIONALE ET DU DÉVELOPPEMENT SOLIDAIRE : UNE ADMINISTRATION PILOTE DÉPOURVUE DE SERVICES OPÉRATIONNELS PROPRES

Le MIIINDS se définit principalement comme une administration « d’état-major » dont la mission est de concevoir et de piloter une politique publique.

De fait, la mise en œuvre de cette politique est largement assurée par des services opérationnels extérieurs au MIIINDS : services déconcentrés d'autres ministères (préfectures, ambassades et postes consulaires, police nationale, gendarmerie nationale, direction du travail et de la formation professionnelle, direction des affaires sanitaires et sociales, etc.), opérateurs (OFPRA ⁽97), OFII ⁽⁹⁸⁾ notamment), autres organismes (plates formes associatives d’aide aux demandeurs d’asile par exemple). Ainsi, le MIINDS a conclu 13 conventions de délégations de gestion avec les différents ministères concernés (ministères de l’intérieur, de la défense, des affaires étrangères et ministères chargés des affaires sociales et des finances).

À titre d’exemple, la lutte contre l'immigration irrégulière relève en grande part de l'action de la police aux frontières (PAF) et des services de la gendarmerie. Le pilotage de cette action s’appuie donc sur la définition d’objectifs assignés aux préfets et aux forces de police. Un suivi central est ensuite assuré par des réunions hebdomadaires réunissant, sous la présidence du directeur de cabinet du ministre, le secrétaire général du MIIINDS, le directeur général de la gendarmerie nationale (DGGN), le directeur général de la police nationale (DGPN), le directeur de la sécurité publique (DCSP), le directeur de l’administration territoriale (DMAT) et le préfet de police de Paris.

Aussi la capacité d’action des responsables des programmes 303 et 104 sur leurs indicateurs respectifs est-elle relativement limitée.

B.– LE PROGRAMME 303 IMMIGRATION ET ASILE : UNE VOLONTÉ RÉELLE D’AMÉLIORER LE SUIVI DE LA PERFORMANCE

Le programme 303 se décline en 5 objectifs stratégiques et 4 actions, suivis par 9 indicateurs répartis ainsi : 5 indicateurs d’efficience, 2 de qualité et 4 socio-économiques. Selon le responsable du programme, « cette répartition laisse apparaître les priorités du ministère relatives à la réduction de la dépense publique et à l’efficacité de la politiques mise en œuvre ».

Si la répartition des indicateurs selon leur nature est satisfaisante, des évolutions sont toutefois envisagées quant au périmètre et au contenu de ceux-ci :

– sur l’indicateur 1.1 relatif à la durée moyenne d’instruction des dossiers de recours hiérarchiques visant les refus d’autorisation de travail : le Rapporteur spécial s’était interrogé quant à sa pertinence eu égard à l’objectif qui lui est associé, Favoriser l’immigration du travail. Il ne semblait pas en effet qu’un tel indicateur fût véritablement adapté à la satisfaction de cet objectif. Le Comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a d’ailleurs préconisé sa suppression ⁽99). Interrogé sur ce point, le responsable du programme 303 s’est dit favorable à la suppression de l’indicateur 1.1, envisageant en outre de le remplacer par un indicateur relatif au délai de délivrance des autorisations de travail, assurément plus adapté à l’objectif visé ;

– sur l’indicateur 3.1 relatif à l’OPFRA : le responsable du programme rejoint le Rapport spécial quant à la nécessité de fusionner les deux sous-indicateurs Nombre de dossiers traités et Nombres d’agents instructeurs afin de mesurer un indicateur de productivité Nombre de dossiers traités dans l’année par ETP d’agent instructeur, qui contribuerait à la maîtrise des délais d’instruction ;

– sur l’indicateur 4.1 Coût moyen d’une reconduite à la frontière : actuellement les évaluations demeurent parcellaires et ne comptabilisent notamment pas les activités d’investigation, d’interpellation, d’escorte et de garde à vue réalisées par les services de police ou de gendarmerie. Aussi le coût complet d’une reconduite à la frontière reste inconnu. Ayant demandé, dans le cadre de son rapport spécial ⁽¹⁰⁰⁾, à ce qu’un tel coût soit renseigné, le Rapporteur spécial ne peut que se féliciter de la volonté du MIIINDS de parvenir à une évaluation complète ;

– sur l’indicateur 4.2 Nombre de mesures de reconduites effectives à la frontière : celui-ci serait modifié, conformément aux demandes exprimées par les parlementaires lors du projet de loi de finances pour 2009, en Taux de mesures d’éloignement effectif , soit le calcul de l’écart entre les décisions d’éloignement et les mesures d’éloignement effectivement exécutées ;

– sur l’indicateur 4.3 Nombre d’interpellations d’ « aidants » : Le Rapporteur spécial avait relevé qu’une telle dénomination pouvait être source de méprise quant à la réalité de l’action menée, les interpellations ne visant que les personnes participant ou profitant de l’immigration clandestine. De fait, l’indicateur verrait son intitulé modifié à compter de 2010 en Nombre d’interpellations de trafiquants et de facilitateurs.

Par ailleurs, le MIIINDS envisage de renvoyer en justification au premier euro (JPE) tous les indicateurs ou sous-indicateurs de coûts ⁽¹⁰¹⁾ et d’activité ⁽¹⁰²⁾. Une telle décision paraît judicieuse : pour être peu liés à la performance, ces instruments d’analyse de l’activité n’en sont pas moins utiles au Parlement comme au citoyen.

C.– LE PROGRAMME 104 INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : UNE VISION ENCORE INCOMPLÈTE DE LA PERFORMANCE

D’un point de vue quantitatif, la mesure de la performance du programme 104 semble présenter quelques lacunes. En effet, si le programme compte 4 actions, seuls 2 indicateurs sont renseignés.

Il convient toutefois de préciser que l’action n° 13 Aide au retour et à la réinsertion n’avait pu faire l’objet d’un suivi via des indicateurs. En effet, ceci supposait la mise en œuvre de l’article 58 de la loi n° 2007-290 du 5 mars 2007 créant un nouvel article L. 1 17-3 au code de l’action sociale et des familles. Cet article nouveau prévoyait l’ouverture d’une aide à la réinsertion familiale et sociale des anciens migrants dans leur pays d’origine. Or la mise en place de cette aide a été suspendue du fait de son incompatibilité avec la réglementation communautaire.

Il n’en demeure pas moins que, eu égard aux trois autres actions, le suivi de la performance demeure parcellaire. Notamment, le Rapporteur spécial tient à souligner le fait qu’aucun indicateur n’est associé à l’action n° 12 Autres actions d’intégration des étrangers en situation régulière qui regroupe pourtant plus des trois-quarts des crédits du programme ⁽103) (76,5 %).

Le responsable du programme avance que, du fait de l’extrême hétérogénéité des actions menées et de l’émiettement des acteurs – opérateurs, associations, foyers de travailleurs migrants etc. –, « le contenu de cette action est de nature composite et ne se prête pas à une analyse de la performance », son suivi se limitant à la JPE. Une réflexion mérite néanmoins d’être menée quant à la création d’indicateurs dédiés à l’action n° 12. Le suivi de la performance du programme 104 ne saurait en effet se limiter à moins d’un quart de ses crédits. Au cours de son audition par le Rapporteur spécial, le responsable du programme a d’ailleurs précisé que le suivi d’indicateurs de crédits déconcentrés était envisageable.

Par ailleurs, le Rapporteur spécial s’interroge sur la pertinence de l’indicateur 1.1 Taux d’étrangers bénéficiaires d’une formation linguistique qui obtiennent le DILF. Certes, l’apprentissage de la langue française est un facteur fort d’intégration. Cependant, il n’est pas certain que l’obtention du diplôme initial en langue française (DILF) puisse à elle seule résumer l’efficacité de la politique d’intégration ⁽¹⁰⁴⁾, d’autant que les taux d’abandon ou de non entrée dans la formation sont particulièrement élevés (40 % environ).

La réussite au DILF n’est pas une fin en soi, elle n’est qu’un moyen permettant une intégration plus poussée. Aussi serait-il sans doute plus légitime et révélateur de suivre uniquement les personnes ayant obtenu le DILF – et donc considérées comme « intégrées » au niveau linguistique – puis d’évaluer leur insertion socio-économique en renseignant, par exemple, un indicateur composite agrégeant des sous-indicateurs tels que le taux d’accès à l’emploi, le taux de chômage ou le niveau de vie des étrangers détenteurs du DILF.

D– LA CONTRACTUALISATION SYSTÉMATIQUE ENTRE LE MINISTÈRE ET SES OPÉRATEURS DOIT PERMETTRE UN PILOTAGE EFFICACE DE LEUR ACTION

● L’OFPRA, opérateur du programme 303

Conformément à la mesure n° 168 de la RGPP, un contrat d’objectifs et de moyens (COM) a été signé entre le MIIINDS et l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) le 9 décembre 2008. Il est conclu pour la période 2009-2011.

Le COM comprend trois parties. La première détermine les six objectifs assignés à l’OFPRA :

– apporter, en temps réel, une réponse de qualité à la demande d’asile ;

– assurer une meilleure protection des réfugiés ;

– garantir la qualité de l’avis en matière d’admission sur le territoire au titre de l’asile à la frontière ;

– développer la qualité des services d’appui au traitement de la demande d’asile ;

– développer et faire reconnaître l’expertise de l’office ;

– mettre en place un contrôle interne comptable.

La deuxième partie fixe les moyens affectés à l’OFPRA sur la période, en termes d’effectifs et de crédits alloués par l’État dans le cadre de sa subvention annuelle. Si les effectifs restent stables de 2009 à 2011, l’augmentation maîtrisée de la subvention doit permettre à l’OFPRA de maintenir ses délais d’instruction malgré les variations de la demande d’asile. Rappelons que la demande d’asile a augmenté de 19,7 % en 2008 par rapport à l’année précédente.

La troisième partie du COM a trait au suivi et à la gouvernance de celui-ci. Le suivi est assuré par le renseignement trimestriel de 19 indicateurs relatifs aux objectifs stratégiques et aux objectifs de gestion de l’OFPRA. La gouvernance s’incarne dans un comité de suivi du contrat qui se réunira à mi-parcours du COM et si une modification significative des conditions de l’activité de l’OFPRA le justifie.

● L’OFII, opérateur du programme 104

L’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII), créé par le décret n° 2009-331 du 25 mars 2009, est chargé de la mise en œuvre les politiques d'intégration du MIIINDS, laquelle était auparavant assurée par deux établissements publics aux compétences enchevêtrées, l’Agence nationale de l'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) et l’Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSÉ).

Dans un souci de rationalisation, le conseil de modernisation des politiques publiques a décidé la suppression des doublons entre ces deux agences et la création, sur la base de l’ANAEM, d'un nouvel opérateur en matière d’immigration et d’intégration : l’OFII.

L’OFII est chargé de la mise en œuvre de l’ensemble du parcours d’intégration, c’est-à-dire des actions d’accueil et de formation ⁽105) conduites en faveur des étrangers primo-arrivants pendant les cinq premières années de leur séjour en France.

Un contrat d’objectifs et de performance sera établi pour la fin 2009 conformément à la décision du comité de suivi RGPP du 14 novembre 2008.

E.– LES MODIFICATIONS DE L’ARCHITECTURE BUDGÉTAIRE DE LA MISSION ET LEURS CONSÉQUENCES SUR LE SUIVI DE LA PERFORMANCE

La maquette budgétaire de la mission Immigration, asile et intégration devrait connaître des modifications substantielles dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010. En effet :

– la loi de finances initiale (LFI) pour 2009 a prévu dans son article 157 la création d'un programme Garantie de l’exercice du droit d’asile nouveau ;

– le CIAP a, dans son avis du 20 février dernier, formulé plusieurs recommandations. Il préconise notamment la fusion des programmes 303 et 104 et l’inclusion du programme 301 Développement solidaire et migrations, actuellement inscrit à la mission Aide publique au développement, dans le champ de la mission Immigration, asile et intégration.

De fait, la maquette budgétaire pour 2010 pourrait aboutir à une mission intitulée Immigration, asile, intégration et développement solidaire, composé de trois programmes :

– le programme Garantie de l’exercice du droit d’asile (article 157 LFI) ;

– le programme Développement solidaire (nouvelle dénomination du programme 301) ;

– le programme résultant de la fusion des programmes 303 et 104.

Ces évolutions de l’architecture de la mission s’accompagneront de modifications quant au suivi de la performance. Est ainsi envisagée la réduction du nombre d’indicateurs, via notamment le renvoi en JPE des indicateurs de coût et d’activité (supra).

Cependant, si les politiques relatives à l’exercice du droit d’asile et au développement solidaires seraient bien identifiées du fait de l’existence de programmes dédiés, il est à craindre que la visibilité, et partant, le suivi des actions d’intégration soit rendu plus difficile du fait de la fusion des programmes 303 et 104.

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE ENTRE 2007 ET 2008

A.– LE PROGRAMME IMMIGRATION ET ASILE : L’IMPACT DE LA FORTE CROISSANCE DES DEMANDES D’ASILE

● Concernant l’objectif n° 1 Favoriser l’immigration du travail ⁽106), les résultats pour 2008 sont similaires à ceux de 2007. Toutefois, rappelons qu’il est envisagé de supprimer l’indicateur associé, lequel n’apparaît pas réellement adapté au suivi de l’objectif concerné (supra).

● La performance associée aux objectifs n° 2 et 3 – respectivement Améliorer la prise en charge sociale des demandeurs d’asile et Garantir l’examen des demandes d’asile conformément aux textes en vigueur – a été perturbée par la forte croissance de la demande d’asile en 2008 (+ 19,7 %). En effet, la prise en charge des demandeurs d’asiles reste en effet très dépendante de la durée d’instruction et de traitement des demandes d’asile par l’OFPRA et la CNDA. Or l’augmentation substantielle de la demande d’asile en 2008 a alourdi la charge de travail des services instructeurs et partant, a mécaniquement allongé les délais de traitement.

De fait l’évolution négative du délai de traitement des demandes d’asile s’est mécaniquement diffusée aux autres indicateurs de l’action n° 2, et notamment l’indicateur 2.1, relatif au Pourcentages d’hébergement en CADA des demandeurs d’asile en cours de procédure.

● L’objectif n° 4 Renforcer la mobilisation des services de police et des unités de gendarmerie dans la lutte contre l’immigration clandestine présente des résultats généralement conformes aux prévisions et globalement meilleurs par rapport à 2007.

B.– LE PROGRAMME INTÉGRATION ET ACCÈS À LA NATIONALITÉ FRANÇAISE : DES RÉSULTATS MÉDIOCRES

● Concernant l’indicateur 1.1 Taux d’étrangers (non francophones) signataires du CAI qui obtiennent le DILF à l’issue de la formation prescrite dans le cadre du CAI à compter de 2007 :

Avec une moyenne annuelle de 50 %, les résultats de 2008 sont très largement inférieurs à ceux de 2007, qui faisaient apparaître un taux de 92 %. Cependant, la base de calcul de l’indicateur ayant été modifiée, la comparaison reste délicate.

● Concernant l’indicateur 2.1 Nombre de dossiers de demande de naturalisation ayant fait l’objet d’une décision par ETP d’agent instructeur :

Avec 1 890 dossiers traités par ETP, les résultats de 2008 sont inférieurs à ceux observés en 2007 (2 039 dossiers). Une telle dégradation peut s’expliquer par le retard pris certaines préfectures pour s'approprier l'outil informatique de suivi des demandes de naturalisation PRENAT. Par ailleurs, selon le responsable de programme, cette dégradation « est en partie optique », du fait de l'apport temporaire de personnels.

C.– UNE MISSION ORIENTÉE VERS LE SUIVI DE LA PERFORMANCE

Placé sous l’autorité du secrétaire général du MIIINDS, le service de la stratégie du ministère comprend une mission de pilotage de la performance et du contrôle de gestion qui intervient dans trois domaines principaux: l’optimisation des organisations, la modernisation de l’État et le pilotage de la performance.

Cette structure, qui reste modeste (2 agents), anime des rendez-vous de pilotage trimestriels avec les directeurs, les responsables de programmes et les responsables de budget opérationnels de programmes (BOP) de l'administration centrale. Avec les 27 responsables de BOP déconcentrés, les relations sont établies sur la base d’échanges de notes et de courriers.

La mission apporte aux responsables de programme un appui à la réalisation et au pilotage du volet performance des PAP. Lors des réunions de pilotage trimestrielles, une analyse de la performance est réalisée en lien avec les responsables de BOP sur l’atteinte des objectifs, le taux de consommation des ressources et les actions correctrices éventuelles à mettre en œuvre. Enfin, un correspondant opérationnel est identifié pour chaque indicateur au sein des services.

Par ailleurs, un tableau de bord ministériel composé notamment des objectifs stratégiques du PAP et de leurs déclinaisons opérationnelles est élaboré trimestriellement en lien avec le service statistique ministériel.

Il est envisagé de renforcer le pilotage de la performance par la mise en place d’une cellule d’audit ou d’inspection rattachée à la mission et qui permettrait d’assurer un contrôle des procédures et de la fiabilité des données.

JUSTICE

Commentaire de M. René COUANAU, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– APPRÉCIATION SUR LA QUALITÉ DE LA PERFORMANCE 214

A.– LE PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE : DE BONS RÉSULTATS, UNE INQUIÉTUDE QUANT AUX FRAIS DE JUSTICE 214

B.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES OUTILS DE MESURE ENCORE EN ÉVOLUTION 215

C.– LE PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : UNE ADMINISTRATION QUI CONTINUE À SE TRANSFORMER 217

D.– LE PROGRAMME ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE 217

E.– LES DEUX PROGRAMMES CONDUITE ET PILOTAGE 218

II.– LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE LA PERFORMANCE 218

Les trois premiers exercices conduits sous l’empire de la nouvelle loi organique relative aux lois de finances ont permis une amélioration remarquable de la gestion des crédits du ministère, qui se caractérisaient auparavant par une progression hors de contrôle des dépenses sur crédits évaluatifs (frais de justice par exemple) et par la formation d’une dette à l’égard du secteur associatif habilité de la Protection judiciaire de la jeunesse, dont la gestion comportait d’année en année d’importants impayés.

La Justice a bénéficié d’une priorité budgétaire du Gouvernement tout au cours des années de mise en œuvre de la loi d’orientation et de programmation (2002-2007), et ses crédits ont continué à progresser en 2008 et 2009. Les emplois ont progressé parallèlement.

I.– APPRÉCIATION SUR LA QUALITÉ DE LA PERFORMANCE

Si l’activité du ministère de la Justice se mesure aisément, les résultats de la performance sont dans de nombreux cas difficiles à appréhender. Même si les objectifs et indicateurs de performance ont connu des ajustements depuis 2006, ils se caractérisent par une stabilisation, surtout en 2008 et dans le projet de loi de finances pour 2009. Les indicateurs non renseignés en résultat ou en cible sont aujourd’hui très peu nombreux.

Les conférences de performance menées avec la direction du Budget cette année ont procédé à un examen approfondi du système de mesure de la performance, qui devrait encore conduire à une simplification des dispositifs de mesure dans le prochain projet annuel de performance.

A.– LE PROGRAMME JUSTICE JUDICIAIRE : DE BONS RÉSULTATS, UNE INQUIÉTUDE QUANT AUX FRAIS DE JUSTICE

Les résultats de la performance de ce programme se rapprochent des cibles fixées. L’ensemble des juridictions a réussi à maîtriser ses délais en matière civile, composante majeure de l’évaluation de la performance.

Les cours d’appel ont poursuivi en 2008 la diminution de la durée de traitement des affaires civiles pour atteindre 11,9 mois. En revanche, les tribunaux de grande instance et les tribunaux d’instance présentent une légère hausse (+ 1,4 % pour les TGI) qui peut s’expliquer par les réformes importantes concernant la grande instance et l’instance.

Les indicateurs concernant la part des juridictions dépassant le délai moyen de traitement et l’ancienneté moyenne des affaires en stock permettent de valoriser les résultats affichés dans la maîtrise des délais.

De même, l’âge moyen des affaires civiles en stock présente une certaine stabilité pour les TGI (7 mois) et une amélioration concernant les cours d’appel, passant de 12 à 11 mois, ce qui permet de constater que les juridictions affichent un traitement élevé des affaires, tant quant au traitement du flux que du stock.

Les indicateurs de qualité délai moyen de délivrance de la copie revêtue de la formule exécutoire, taux de requêtes en interprétation, en rectification d’erreurs matérielles et en omission de statuer et taux de cassation des affaires civiles, ainsi que les indicateurs mesurant la charge de travail des magistrats et fonctionnaires, progressent favorablement.

On soulignera que le déploiement de CASSIOPEE, chaîne informatique destinée à remplacer les applications informatiques pénales aujourd’hui existantes dans les 175 TGI, devrait permettre au Ministère de disposer d’éléments statistiques de meilleure qualité, avec un périmètre plus large.

Une forte progression du taux de réponse pénale est constatée, que cela soit pour les majeurs et les mineurs ou pour les mineurs seuls : ce taux dépasse la cible de 80 %, confortant l’objectif d’une réponse systématique et adaptée à tous actes délictuels constatés. Toutefois, on ne sait si ce taux élevé est dû aux mesures de rappel à la loi ou aux autres mesures dites « de troisième voie ».

La progression constante des frais de justice, constatée dans un passé récent a été maîtrisée depuis trois ans, elle doit demeurer un objectif majeur du ministère de la Justice. L’année 2008 se caractérise par une hausse de près de 4,2 % du nombre des affaires ayant reçu une réponse pénale, et la dépense en frais de justice au titre de l’action pénale a augmenté de 3,4 %. On constate que cette augmentation quasi proportionnelle des affaires et des dépenses conduit à un coût moyen stable. Il faut s’en féliciter compte tenu de l’impact des différentes revalorisations, très attendues par les professions apportant leur concours à la justice, intervenues au cours des années 2007 et 2008.

B.– LE PROGRAMME ADMINISTRATION PÉNITENTIAIRE : DES OUTILS DE MESURE ENCORE EN ÉVOLUTION

La direction de l’administration pénitentiaire a fait évoluer ses objectifs et indicateurs depuis la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances afin de les recentrer sur les enjeux principaux du programme, de permettre une réelle mesure de la performance des services et de préciser plus clairement ce qui relève de ses missions.

L’indicateur relatif au coût d’une journée de détention a été supprimé ; il avait été relevé que cet indicateur était sujet à caution. En effet, une baisse du coût peut signifier soit un gain de productivité, soit une baisse de la qualité. La comparaison était en outre faussée par l’indisponibilité des coûts pour les maisons d’arrêt et les établissements pour peine en gestion déléguée. De plus, les dépenses de fonctionnement en gestion déléguée incluent une partie des dépenses de personnel, et non les seules dépenses de produits et de services. Les outils adéquats pour l’indispensable comparaison entre les deux modes de gestion n’ont donc pas encore été trouvés.

Cet indicateur a été remplacé d’une part, par le suivi des nouvelles places créées pour mesurer la marge de manœuvre dont dispose l’administration pénitentiaire par rapport au taux d’occupation et, d’autre part, par le taux de performance de la production immobilière qui mesure le coût de la place des constructions nouvelles et leur délai construction. Cependant, les informations sur les coûts continuent d’être produites dans la justification au premier euro (JPE).

L’indicateur du nombre d’incidents a été complété en 2008 par la mention d’une interruption temporaire de travail du personnel agressé afin de restituer plus correctement le climat de l’établissement pénitentiaire et donc la qualité de la garde. Cependant il serait souhaitable de comptabiliser également les incidents ayant donné lieu au dépôt d’une plainte.

Les objectifs et indicateurs dont la série statistique est basée sur un même panier d’indicateurs non modifié depuis 2006 montrent une performance en progrès. Par exemple, l’indicateur Pourcentage de personnes placées sous écrou et condamnées bénéficiant d’un aménagement de peine montre une progression de 3,4 points.

Par contre, le changement d’une grande majorité des indicateurs (12 sur 18) dans le projet annuel de performance 2008, année de la première mesure, ne permet pas encore d'estimer la portée des résultats obtenus. Ceux-ci pourront être analysés pour l’année 2009.

Les écarts de prévision sont dus à l’augmentation, à partir de 2007, des publics pris en charge en milieu ouvert et en milieu fermé : au 1^er janvier 2009, 225 410 personnes sont sous la responsabilité de l’Administration pénitentiaire. Les publics pris en charge par la DAP s’élèvent à 66 178 personnes écrouées (62 252 détenus et 3 926 personnes non hébergées) et 159 232 personnes suivies en milieu ouvert, ce qui traduit une hausse de 6,3 % par rapport au 1^er janvier 2008.

Cette progression est de nature à perturber fortement les résultats. Les cibles ont toutefois été maintenues et atteintes pour ces trois dernières années, par exemple en matière d’insertion professionnelle.

Les points forts sont principalement axés sur le suivi des objectifs et indicateurs portant sur le milieu fermé. À l’inverse, les indicateurs de suivi du milieu ouvert sont encore en nombre limité et ne reflètent pas suffisamment l’activité des services de l’administration pénitentiaire.

La prévention de la récidive a été définie comme un objectif majeur de l’action de cette administration, qui procède actuellement à la consolidation et à la redéfinition des missions des services pénitentiaires de l'insertion et de la probation (organisation, moyens matériels et humains, gestion des ressources humaines). Des indicateurs du suivi de l’activité du milieu ouvert sont en cours d’écriture et devraient être testés en 2009 et 2010 dans les directions interrégionales.

C.– LE PROGRAMME PROTECTION JUDICIAIRE DE LA JEUNESSE : UNE ADMINISTRATION QUI CONTINUE À SE TRANSFORMER

La très grande majorité des indicateurs démontre un progrès régulier dans la réalisation des objectifs entre 2006 et 2008. Certains ne sont pas renseignés du fait de difficultés méthodologiques. D’une manière générale, l’administration considère que l’introduction d’objectifs et d’indicateurs nationaux, qui s’est accompagnée d’une déclinaison régionale, a conduit à optimiser l’allocation des moyens afin d’assurer une même qualité de prise en charge des mineurs sur tout le territoire.

Dans leur très grande majorité, les résultats sont à la hauteur des prévisions. Il existe cependant des écarts de prévision, qui s’analysent de la manière suivante.

La cible a parfois été volontairement fixée de manière ambitieuse par rapport à l’existant de manière à mobiliser les acteurs pour sa réalisation. C’est le cas des délais de prise en charge (hors placement) pour lesquels les résultats sont encore en deçà de l’objectif ou des taux d’occupation des structures. L’objectif fixé par la loi d’orientation pour la justice de 2002 est la mise en œuvre des décisions de justice « sans délai ».

Il arrive que l’indicateur ne présente pas l’intérêt escompté en raison du caractère exogène des facteurs d’évolution de l’indicateur, comme le coût complet des mesures judiciaires. Ainsi le coût complet a augmenté en 2008, alors que des efforts importants ont été entrepris pour réduire le coût de fonctionnement des structures. L’évolution du taux des pensions, les effectifs fixés par structure quel que soit le taux d’occupation et les rémunérations, qui représentent près de 60 % des coûts, ont fait augmenter le total en masquant les progrès réalisés. Dès lors la cible ne présente que peu d’intérêt pour le responsable de programme qui s’attachera davantage à l’analyse fine des écarts sur les postes de dépense qu’il maîtrise.

D.– LE PROGRAMME ACCÈS AU DROIT ET À LA JUSTICE

Les crédits de ce programme sont pour 95 % d’entre eux dévolus à l’aide juridictionnelle. Trois indicateurs sur six portent sur cette action, ce qui devrait faire l’objet d’un rééquilibrage.

La question peut être posée de la pertinence de ce programme, doté de crédits assez réduits, correspondant essentiellement à des dépenses à caractère automatique. Ces dépenses sont effectuées par des opérateurs sur lesquelles la Chancellerie exerce un pilotage dans la mise à disposition des crédits mis ne peut contrôler les dépenses, ni exercer de fongibilité. Les actions de ce programme pourraient donc rejoindre le programme Justice judiciaire, ainsi que la Cour des comptes le fait observer.

E.– LES DEUX PROGRAMMES CONDUITE ET PILOTAGE

Le programme Conduite et pilotage a été scindé en deux dans le projet annuel de performance pour 2009 avec le transfert de l’essentiel des crédits et des emplois vers le nouveau programme correspondant à la mise en œuvre à titre expérimental du nouveau système d’information financière de l’État « Chorus ».

On soulignera seulement que l’important objectif Optimiser la gestion des projets immobiliers n’inclut pas dans son périmètre les projets réalisés en partenariat public privé (PPP), ce qui prive le Parlement d’une comparaison éclairante avec les opérations réalisées en maîtrise d’ouvrage classique. Reste également posée la question de l’intégration de l’opérateur AMOTMJ dans la démarche de performance du ministère. Une formalisation des relations entre l’État et l’agence, qui devrait aboutir à un contrat d’objectif, a été entreprise.

II.– LES INSTRUMENTS DE SUIVI DE LA PERFORMANCE

La mise en œuvre des indicateurs associés aux objectifs du programme Justice judiciaire ne paraît toutefois pas à elle seule suffisante pour mesurer la qualité de la justice. Le gestionnaire de programme attend une nette amélioration de cette mesure avec le déploiement de l’info centre Pharos, qui restituera des informations de natures différentes (données d’activité civile et pénale, ressources humaines, budget, notamment) et les croisera entre elles. Il sera ainsi possible d’analyser la performance réalisée par chaque juridiction d’un ressort et par le ressort dans son ensemble. Ce nouveau système permettra de compléter les indicateurs existants et de construire éventuellement de nouveaux indicateurs.

La répartition des indicateurs apparaît équilibrée. Tous les aspects significatifs de la politique publique menée sont couverts par des objectifs et des indicateurs. Il est à noter que lors de la dernière conférence de la performance, début mai 2009, la Mission d’évaluation des politiques publiques a proposé plusieurs modifications (déplacement et suppression d’indicateurs) de la maquette du programme. Ces propositions visent à rendre celle-ci plus lisible en regroupant certains indicateurs dans une thématique civile ou pénale et non selon un découpage par étape d’une procédure civile ou pénale.

L’Administration pénitentiaire définit son budget comme dorénavant tourné vers une logique de résultat, un périmètre de compétences et une enveloppe budgétaire déterminée.

Les objectifs et indicateurs du programme sont répartis entre qualité du service et efficience. Les indicateurs à dominante socio-économique ont été intégrés dans la partie JPE. Une réflexion est en cours pour intégrer de nouveaux indicateurs socio-économiques dans la partie performance.

Tous les aspects significatifs de l’activité de la DAP sont couverts par des objectifs et des indicateurs. Toutefois l’évolution de la prise en charge de la population impose, comme il a été souligné, l’évolution des indicateurs : ainsi, l’évolution des mesures d’aménagement de peine devrait s’accompagner d’une réduction des indicateurs du milieu fermé et d’une augmentation des indicateurs de suivi du milieu ouvert, ou à tout le moins donner lieu à un rééquilibrage, afin de mieux tenir compte de la répartition du nombre de personnes suivies (environ 1/3 en milieu fermé et 2/3 en milieu ouvert).

Deux difficultés ont été identifiées s’agissant du pilotage du dispositif de performance. Le système d’information est en cours de construction, et l’administration ne dispose actuellement que d’outils insuffisamment adaptés aux métiers ; les outils disponibles étant hétérogènes et pour partie obsolètes (les systèmes GIDE ou OMAP, par exemple). Enfin, les outils restent insuffisants pour participer de manière significative à la performance (gestion de la formation, gestion des compétences, infocentres, gestion du patrimoine immobilier).

Le programme Protection judiciaire de la jeunesse se prête à la mesure de l’activité ; toutefois il est plus difficile d’évaluer la performance pour ce qui concerne la qualité de la prise en charge. Au-delà du suivi de la récidive, il est difficile de définir une mesure « bien réalisée » ou de constater qu’un mineur est « bien pris en charge ». L’administration indique qu’aller plus loin dans cette définition (en considérant l’insertion sociale, scolaire, professionnelle, l’existence de difficultés psychiques ou psychiatriques, ou encore d’addiction) et développer des outils plus précis serait actuellement contraire aux lois fondamentales sur les libertés publiques.

Les 3 indicateurs d’efficacité socio-économique, renseignés « du point de vue du citoyen », sont peu nombreux par rapport aux 10 indicateurs de qualité du service (renseignés « du point de vue de l’usager ») et aux 23 indicateurs d’efficience (renseignés « du point de vue du contribuable »). Les indicateurs de qualité du service portent essentiellement sur la mesure d’une activité : de fait, la demande du citoyen vis-à-vis de la PJJ comporte essentiellement une obligation de moyen, celle qui consiste à extraire le mineur en danger ou délinquant de son milieu, tandis que la finalité de l’action éducative est peu définie par la législation.

Le programme est stable dans sa structure depuis 2006, et la liste des objectifs et des indicateurs est également assez stable. Elle va cependant évoluer dans le PAP 2010, la PJJ souhaitant réduire le nombre de ses objectifs et sous indicateurs, supprimer les indicateurs qu’elle ne peut matériellement pas renseigner, ceux qui ne sont plus pertinents compte tenu des évolutions et enfin, comme nous l’avons déjà indiqué, mettre en concordance les objectifs avec les axes du projet stratégique national de la direction.

MÉDIAS

COMPTE SPÉCIAL AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

Commentaire de M. Patrice MARTIN-LALANDE, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES INDICATEURS QUI RESTENT PERFECTIBLES 222

A.– LA MISSION MÉDIAS : LES MARGES DE MANOEUVRE LIMITÉES DU RESPONSABLE DE PROGRAMMES 222

1.– Les crédits en faveur de la presse : une action défensive de soutien qui se prête difficilement à l’évaluation 222

2.– Le soutien à l’expression radiophonique locale : des subventions automatiques peu adaptées à la mesure de la performance 224

3.– L’audiovisuel extérieur : la persistance de lacunes quant au suivi de la performance 224

B.– LE COMPTE SPÉCIAL AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC : LA FORMALISATION CONTRACTUELLE DES OBJECTIFS ET DES MOYENS 226

1.– La performance des sociétés de l’audiovisuel public : un pilotage contractuel 226

2.– Un effort d’harmonisation des indicateurs est possible 227

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DE 2006 À 2008 227

A.– LA MISSION MÉDIAS 227

1.– Le programme 180 Presse : freiner l’érosion de la diffusion 227

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale : l’impact de la réforme du FSER 228

3.– Le programme 115 Audiovisuel extérieur de la France : une visibilité réduite du fait des modifications de l’architecture budgétaire 228

B.– LES PERFORMANCES GLOBALEMENT SATISFAISANTES DES OPÉRATEURS BÉNÉFICIAIRES DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE 230

1.– Le programme 841 France Télévisions : des résultats perfectibles en matière de gestion 230

2.– Le programme 842 ARTE-France : de bonnes performances sur la période 230

3.– Le programme 843 Radio France : des résultats positifs 230

4.– Le programme 845 INA : un service de qualité associé à une bonne gestion 230

I.– L’ÉVALUATION DE LA PERFORMANCE : DES INDICATEURS QUI RESTENT PERFECTIBLES

A.– LA MISSION MÉDIAS : LES MARGES DE MANOEUVRE LIMITÉES DU RESPONSABLE DE PROGRAMMES

La mission Médias comporte quatre programmes, tous sous la responsabilité du directeur du Développement des médias :

– le programme 180 Presse ;

– le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale ;

– le programme 115 Audiovisuel extérieur de la France ;

– le programme 313 Contribution au financement de l’audiovisuel public, créé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2009 et qui retrace les dotations budgétaires au bénéfice des sociétés France Télévisions et Radio France en compensation de la révision de leur régime publicitaire prévue par la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision. De fait, aucun indicateur n’est associé à ce programme, les objectifs et indicateurs de performance relatifs aux sociétés de l’audiovisuel public étant décrits dans le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel.

1.– Les crédits en faveur de la presse : une action défensive de soutien qui se prête difficilement à l’évaluation

Le programme 180 Presse comprend actuellement dix indicateurs, quatre visant à mesurer la contribution du soutien public au développement de l’AFP et l’efficacité de la gestion de l’Agence, et six concernant les aides directes à la presse. Ces derniers cherchent à mesurer l’impact des aides sur la diffusion de la presse, sur la diversité des titres ainsi que l’effet de levier des aides à l’investissement.

Les indicateurs relatifs à l’AFP ont été élaborés en lien avec l’Agence et inscrits dans le contrat d’objectifs et de moyens conclu avec l’État le 18 décembre 2008 et couvrant la période 2009-2013.

Les aides publiques à la presse, pour leur part, participent à une politique publique qui a pour objectifs le maintien du pluralisme, le développement de la diffusion et le soutien à la modernisation du secteur. Le fait que les indicateurs prévus à cet effet mesurent des résultats qui restent assez largement indépendants de l’action du responsable de programme n’empêche toutefois pas d’apprécier la performance des dispositifs.

Si l’activité de l’AFP se prête relativement bien à un suivi de sa performance, l’Agence prenant des engagements objectifs de développement de son chiffre d’affaires ⁽107) et d’efficacité de gestion ⁽¹⁰⁸⁾, il semble plus délicat de mesurer et d’analyser la performance des aides à la presse. Notamment, dans un secteur en grande difficulté, il s’avère malaisé d’isoler l’effet réel de ces aides quant à la diffusion ⁽¹⁰⁹⁾ et au nombre de titres de presse d’information politique et générale ⁽¹¹⁰⁾.

En revanche, l’indicateur 5.1 Effet de levier des aides directes à la presse, lequel renseigne le rapport entre le montant total des projets soutenus et le montant des aides publiques attribuées pour soutenir ces projets, apparaît à la fois pertinent eu égard aux finalités de la politique de soutien à la presse, et relativement facile à calculer et à objectiver.

Il conviendrait toutefois d’enrichir cet indicateur ou d’en renseigner de nouveaux. En effet, actuellement, celui-ci porte sur l’efficacité de 3 aides seulement ⁽¹¹¹⁾ sur 14, et qui comptent pour 22,5 millions d’euros, soit environ 5 % du montant total des aides à la presse (438,5 millions d’euros en incluant l’aide au transport postal partiellement inscrite à la mission Économie). Certes, on peut considérer que la performance d’autres aides est évaluée au travers d’indicateurs tels que ceux liés à la diffusion ou aux nombres de titres (indicateurs associés aux objectifs 3 et 4). Néanmoins il s’agirait, toutes les fois que cela est possible, de mesurer l’efficacité de chacune des aides publiques.

Par ailleurs, comme indiqué précédemment, l’aide au transport postal (242 millions d’euros) continue de faire l’objet de deux inscriptions budgétaires distinctes, au programme Presse de la mission Médias (83 millions d’euros) et au programme Développement des entreprises et de l’emploi de la mission Économie (159 millions d’euros). Or, ainsi que le rappelait à nouveau le Rapporteur spécial dans le cadre de son rapport au projet de loi de finances pour 2009 ⁽¹¹²⁾, outre le fait que la pertinence d’une telle distinction entre les deux aides est contestable – les deux dispositifs visant à la bonne distribution de la presse et non à un quelconque « développement des entreprises et de l’emploi » comme le laisse à penser l’intitulé du programme de la mission Économie – un tel éclatement des crédits ne favorise ni la lisibilité budgétaire ni le suivi de la performance.

Aussi conviendrait-il d’opérer leur regroupement au sein du seul programme Presse de la mission Médias. Cette recommandation ancienne fait aujourd’hui l’objet d’un large accord. Notre collègue M. Jérôme Chartier, Rapporteur spécial du programme Développement des entreprises et de l’emploi, est lui aussi favorable à un tel regroupement au profit du programme Presse. La Cour des comptes le recommande également ⁽¹¹³⁾, de même que le Comité interministériel d’audit des programmes. La direction du Développement des médias, pilote du programme Presse, rejoint ces analyses.

2.– Le soutien à l’expression radiophonique locale : des subventions automatiques peu adaptées à la mesure de la performance

Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale a été créé dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2009. Il retrace l’aide publique aux radios associatives locales à faibles recettes publicitaires accomplissant une mission de proximité ⁽114), et résulte de la disparition du compte d’affectation spéciale Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale.

La budgétisation en 2009 de crédits qui précédemment correspondaient au produit d’une taxe sur les recettes publicitaires des radios et télévisions est justifiée par le fait que le produit de cette taxe devrait fortement diminuer à partir de 2009 en raison de l’arrêt progressif de la publicité sur les chaînes de France Télévisions, contributeur important à celle-ci. C’est le fonds de soutien à l’expression radiophonique locale (FSER), créé en 1982, qui est chargé de la gestion de cette aide.

Comme l’indique le responsable du programme, aucun des trois indicateurs ⁽¹¹⁵⁾ ne dépend directement de son action. Par ailleurs, les crédits du programme sont des crédits d’intervention, dont l’attribution résulte de l’application de textes législatifs ou réglementaires via des subventions dites « automatiques ».

3.– L’audiovisuel extérieur : la persistance de lacunes quant au suivi de la performance

À l’image des deux programmes précédemment analysés, le programme 115 est doté d’indicateurs dont aucun ne dépend directement de l’action du responsable de programmes. Celui-ci joue davantage un rôle de pilotage et d’orientation des sociétés chargées de mettre en œuvre la politique audiovisuelle extérieure de la France, cette action trouvant sa concrétisation via la signature de contrats d’objectifs et de moyens (COM).

Le dispositif de mesure de la performance du programme 115 continue de présenter quelques lacunes, que le Rapporteur spécial a par ailleurs soulignées à plusieurs reprises, jusque-là sans être entendu. Ainsi, en 2009, le programme reste constitué d’une seule action qui, selon le projet annuel de performances (PAP), « intègre les activités de l’ensemble du programme », et ne dispose toujours que de deux objectifs (et six indicateurs, contre quatre l’année précédente) alors qu’il représente une part importante des crédits de la mission Médias (23 % avec 233,1 millions d’euros sur les 1 012,2 millions d’euros de l’ensemble de la mission) et regroupe des acteurs nombreux aux problématiques spécifiques (holding AEF, France 24, RFI, TV5 Monde, Médi 1).

À titre de comparaison, le programme nouveau Soutien à l’expression radiophonique locale, presque dix fois moins doté (26,5 millions d’euros), compte autant d’objectifs et seulement moitié moins d’indicateurs.

Le Rapporteur spécial renouvelle donc ses remarques afin que le dispositif de mesure de la performance du programme Audiovisuel extérieur de la France soit substantiellement enrichi et détaillé, en s’appuyant sur la nouvelle organisation de notre politique audiovisuelle extérieure et sur le COM qui traduit cette politique.

La politique audiovisuelle extérieure de la France avait fait l’objet de nombreuses critiques liées à l’empilement des structures avec la multiplicité des tutelles, aux coûts de fonctionnement, à l’adéquation insuffisante des modes de communication aux usages de chaque région du monde ou encore à l’absence de synergie entre des intervenants dont les missions sont pourtant complémentaires.

La création d’une société holding Audiovisuel extérieur de la France –AEF – ayant vocation à regrouper l’ensemble des participations publiques dans les sociétés de l’audiovisuel extérieur ⁽116) (RFI, France 24 et TV5 Monde) doit permettre de remédier à une telle situation. En effet, AEF a pour mission de définir une stratégie globale et cohérente, donnant des priorités stratégiques claires en termes de publics visés et d’objectifs géographiques, ainsi qu’en termes de moyens de diffusion pour chaque zone géographique.

Cette nouvelle structure devrait également faciliter le pilotage par la performance du programme, un contrat d’objectifs et de moyens commun à l’ensemble des sociétés de l’audiovisuel extérieur devant prochainement être conclu entre AEF et l’État. À terme, le groupe audiovisuel extérieur de la France devra mettre en place des outils communs de suivi de la gestion et des performances des sociétés. Cette harmonisation devrait permettre de présenter, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, des chiffres comparables d’une société à l’autre.

B.– LE COMPTE SPÉCIAL AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC : LA FORMALISATION CONTRACTUELLE DES OBJECTIFS ET DES MOYENS

1.– La performance des sociétés de l’audiovisuel public : un pilotage contractuel

Les contrats d’objectifs et de moyens (COM) ont été institués par la loi n° 2000-719 du 1^er août 2000 par modification de l’article 53 de la loi n° 86-1067 du 30 septembre 1986 relative à la liberté de communication. Ils ont pour vocation de formaliser dans un cadre contractuel les relations entre un opérateur de l’audiovisuel public et son actionnaire unique, l’État, chaque partie au contrat prenant des engagements clairs dans une optique d’amélioration de la qualité du service rendu et de la performance.

Les COM constituent un outil de pilotage puissant et flexible grâce auquel l’État peut fixer avec chaque opérateur des objectifs adaptés et différenciés en termes de création, de programmation, de diversité culturelle, mais également d’efficience et de productivité. Réciproquement, l’État s’engage, sur une période de 4 à 5 ans, à assurer aux opérateurs concernés un montant de ressources publiques leur permettant de remplir les objectifs prédéfinis.

Un tel engagement des pouvoirs publics sur les recettes est indispensable aux yeux d’entités qui, hormis l’Institut national de l’audiovisuel, sont des sociétés de droit privé agissant dans un contexte économique concurrentiel et particulièrement mouvant qui exige un minimum de visibilité budgétaire.

Les COM permettent ainsi de remédier à cette « myopie » budgétaire qui, jusqu’à la promulgation de la loi de finances de l’année à la fin du mois de décembre, affecte les sociétés concernées. Si la présentation pluriannuelle des crédits devrait sensiblement atténuer cette incertitude, il n’en demeure pas moins que les COM constituent un outil moderne et indispensable de bonne gestion de la relation entre les sociétés de l’audiovisuel public et leur unique actionnaire, l’État.

Après des débuts timides, force est de constater que le recours aux COM s’est considérablement développé puisque France Télévisions, ARTE-France, Radio France, et l’INA y sont soumis. Dès lors qu’AEF aura conclu le sien, c’est l’ensemble des opérateurs audiovisuels bénéficiaires de la contribution à l’audiovisuel public ⁽117) qui en seront dotés.

2.– Un effort d’harmonisation des indicateurs est possible

Le Rapporteur spécial rappelle qu’il est très attaché à la logique partenariale portée par les COM, dont les objectifs et indicateurs correspondent largement – mais pas encore totalement – à ceux des PAP. Le responsable de programmes assure que, dans le cadre de la négociation des nouveaux COM, l’harmonisation entre les indicateurs du PAP et des COM est « activement recherchée ». Le Rapporteur spécial estime pour sa part qu’un effort d’harmonisation des indicateurs doit, sans plus attendre, être mené au sein du PAP, afin de permettre une meilleure appréciation de la performance des différents opérateurs et de faciliter les comparaisons entre eux.

Ainsi, un indicateur similaire à l’indicateur 1.4 du programme 841 France Télévisions, Taux de pénétration des sites Internet, pourrait-il être renseigné au bénéfice des programmes 842 ARTE-France, 843 Radio France et 845 Institut national de l’audiovisuel. Le responsable de programmes souligne toutefois que « la mesure de la performance sur Internet reste un domaine encore peu normalisé et très perfectible », les indicateurs retenus résultant « des choix opérés par les différents organismes en fonction de leur activité ». Cependant, attendre une hypothétique « stabilisation » sur l’Internet conduirait à renoncer à agir.

De même, concernant les charges de personnels, les programmes 841 et 843 partagent le même indicateur 3.1 Part des charges de personnel dans les charges d’exploitation, tandis que les indicateurs associés aux programmes 842 et 845 font état respectivement de la Part des charges de personnel dans les dépenses totales et des Frais de personnels rapportés aux dépenses totales. Il pourrait sans doute être procédé à l’harmonisation du contenu et l’intitulé de ces indicateurs et, partant, renseigner un même indicateur commun à ces programmes. Le responsable de programmes se dit favorable à un tel effort d’harmonisation, tout en estimant nécessaire de continuer à tenir compte des spécificités des différents organismes.

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DE 2006 À 2008

A.– LA MISSION MÉDIAS

1.– Le programme 180 Presse : freiner l’érosion de la diffusion

Actuellement, les aides publiques à la presse visent à freiner le déclin de la diffusion des titres, à veiller au maintien du pluralisme et à accompagner les entreprises du secteur dans la poursuite de leur modernisation. Le Rapporteur spécial renouvelle sa demande que soit défini par la profession ce que sera le quotidien de « demain » afin d’adapter les aides à la gigantesque mutation à réaliser.

Les indicateurs rendent compte dans leur ensemble de la situation économique fragile du secteur de la presse. Dans un contexte notamment marqué par l’essor de la presse gratuite, la concurrence des autres médias (télévision, radio, Internet) et la désaffection des jeunes lecteurs, l’objectif de stabilité de la diffusion des titres aidés reste ambitieux, compte tenu de la tendance lourde d’une forte érosion des ventes.

L’inversion de la tendance générale en 2007, année électorale, ne s’est pas poursuivie en 2008. Cette année est marquée par une baisse des ventes des titres les plus aidés (-1,2 %) toutefois moindre que pour l’ensemble de la presse payante (-2,2 %).

De longue date, le Rapporteur spécial a appelé de ses vœux l’organisation d’un « Grenelle de la presse ». Dans un contexte de morosité du secteur, les « États généraux de la presse », officiellement lancés le 2 octobre dernier, ont fait écho à ce souhait. Ils devaient notamment permettre l’évaluation de dispositifs de soutien qui se caractérisent par leur extrême éclatement avec pas moins de 14 aides différentes. Le Rapporteur spécial plaide depuis longtemps pour une remise à plat du système d’aides afin d’optimiser le calibrage des différents dispositifs. Ainsi que l’a affirmé le Président de la République à l’occasion du lancement des États généraux de la presse, il convient de s’interroger sur « l’efficacité des aides publiques » de l’État, pour l’essentiel héritées du modèle issu de la Libération, afin « de vérifier que les règles créées à l’époque atteignent les buts fixés ».

2.– Le programme 312 Soutien à l’expression radiophonique locale : l’impact de la réforme du FSER

L’environnement juridique n’est pas resté constant entre 2006 à 2008, ce qui rend difficile les comparaisons. Ainsi, l’entrée en vigueur de la réforme du Fonds de soutien à l'expression radiophonique locale en février 2007 a modifié les règles d’attribution des subventions sélectives, ce qui a eu un impact sur l’indicateur 1.1 renseignant la part des radios bénéficiant d’une subvention sélective. De fait, cette part s’est trouvée inférieure à la cible en 2006
(78 % par rapport à 80 %), augmentant fortement après la réforme (92 %).

3.– Le programme 115 Audiovisuel extérieur de la France : une visibilité réduite du fait des modifications de l’architecture budgétaire

Selon le responsable de programme « Les profondes modifications apportées au suivi de la performance du programme 115 en 2009 ne permettent pas d’analyser la continuité par rapport aux années précédentes. Sur la période 2006 à 2008, le ministère des Affaires étrangères était seul en charge du suivi de la performance de ce programme. ».

De simples observations peuvent donc être formulées quant à l’évolution de la performance des anciens programmes 116 Chaîne française d’information internationale et 844 ⁽118)Radio France Internationale, désormais inclus dans le programme 115.

Après seulement deux « années pleines » de diffusion, la chaîne France 24 (précédemment CFII) est encore en plein développement. Aussi les résultats ne sont-ils pas encore réellement significatifs.

Concernant RFI, trois indicateurs de performance étaient renseignés dans le cadre du programme 844, relatifs d’une part à l’audience du site Internet, et d’autre part à la masse salariale :

– en dépit d’un changement de méthodologie intervenu en 2007 qui empêche une vision claire de l’évolution de la réalisation de l’indicateur, on note une tendance à l’augmentation du nombre de visites du site Internet de RFI ;

– après une hausse entre 2006 et 2007, l’indicateur de maîtrise de la masse salariale présente des résultats plus satisfaisants, le ratio charges de personnel divisées par les charges d’exploitation étant inférieur à 50 % (49,8 %), contre près de 53 % en 2006. Le RAP 2008 souligne cependant qu’un tel résultat est en partie dû à la croissance importante des charges d’exploitations entre 2007 et 2008 (+ 10,8 %), provoquée notamment par la prise en charge par RFI de la subvention auparavant directement versée à la filiale Monte Carlo Doualyia.

Les indicateurs de performance rattachés à l’activité de TV5 Monde ⁽¹¹⁹⁾ présentent quant à eux des évolutions négatives, mais qui semblent dues en partie aux changements méthodologiques ayant affecté les outils de mesure. Ainsi :

– l’audience 2008 est en baisse de plus de 25 % par rapport à 2006 (- 27 %) avec 54 millions de téléspectateurs en audience cumulée hebdomadaire ⁽¹²⁰⁾, contre 73,7 millions en 2006. À cet égard, le rapport annuel de performances (RAP) nous apprend que les mesures d’audience, recalibrées en 2008 à l’initiative de la nouvelle direction, sont dorénavant « plus précises mais moins généreuses en termes de résultats » ;

– le coût annuel par téléspectateur présente également une dégradation substantielle avec une augmentation de 37,5 % entre 2006 et 2008. D’après le RAP, un tel résultat est dû aux effets conjugués de la baisse d’audience et de l’augmentation de la subvention versée par le ministère des Affaires étrangères et européennes, ce qui a mécaniquement renchéri le coût par téléspectateur. Par ailleurs, en tenant compte du recalibrage des mesures d’audience évoqué précédemment, l’augmentation serait moins forte, de l’ordre de 12 %.

B.– LES PERFORMANCES GLOBALEMENT SATISFAISANTES DES OPÉRATEURS BÉNÉFICIAIRES DE LA REDEVANCE AUDIOVISUELLE

1.– Le programme 841 France Télévisions : des résultats perfectibles en matière de gestion

Entre 2006 et 2008, la performance s’améliore concernant le soutien à la création et l’importance donnée aux dépenses de programmes. Les audiences diminuent, notamment du fait de la montée en puissance d’une nouvelle concurrence principalement portée par les chaînes de la TNT. Toutefois, les chaînes historiques publiques semblent bien résister.

La gestion de France Télévisions reste perfectible. La résorption de l’emploi précaire se poursuit, ce qui est un motif de satisfaction. En revanche, la société n’améliore pas sa performance concernant la part des charges de personnel dans les charges d’exploitation, laquelle est restée quasiment stable depuis 2006 (35,5 % en 2006 et 2007, 35,2 % en 2008).

2.– Le programme 842 ARTE-France : de bonnes performances sur la période

ARTE-France présente de bonnes performances depuis 2006, à l’exception des audiences qui chutent de 3 points par rapport à cette même année. La concurrence de la TNT se fait ici ressentir. Cependant, le responsable de programme estime que « la chaîne se maintient dans son univers de référence ».

3.– Le programme 843 Radio France : des résultats positifs

Les résultats de la société sont tout à fait satisfaisants. Les audiences sont stables ou en augmentation, la diversité en termes de programmation musicale est au rendez-vous et la gestion est globalement maîtrisée, la part des charges de personnel dans les charges d’exploitation étant en hausse d’un point entre 2006 et 2008 (respectivement 56,9 % et 57,8 %). Notons que cette tendance haussière trouve en fait son explication dans une évolution négative des charges d’exploitation hors charges de personnel, ce qui dégrade mécaniquement le ratio. Les charges de personnels ralentissent d’ailleurs leur croissance, atteignant + 2,7 % en 2008 contre + 3 % en 2006.

4.– Le programme 845 INA : un service de qualité associé à une bonne gestion

La performance de l’INA est à la hauteur des attentes. Le projet de sauvegarde numérique intégrale des fonds menacés, initié en 1999 et qui doit durer jusqu’en 2015, progresse tandis que l’effort de mise à disposition des fonds auprès du grand public se poursuit avec succès. Les indicateurs de gestion, notamment les frais de personnels rapportés aux dépenses totales et les frais généraux rapportés aux charges d’exploitation, sont satisfaisants.

OUTRE-MER

Commentaire de M. Jérôme CAHUZAC, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

Pages

I.– MIEUX PRISE EN COMPTE PAR LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE L’OUTRE-MER, LA MESURE DE LA PERFORMANCE SE HEURTE AUX SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION 232

A.– LA RÉFORME DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT À L’OUTRE-MER DEVRAIT PERMETTRE DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA PERFORMANCE 232

B.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION OUTRE-MER PEUVENT ENTRAVER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 233

1.– La collecte de l’information n’est pas optimale 234

2.– Les leviers du responsable de programme sont limités 236

a) Certaines limites sont communes au budget de l’État 236

b) D’autres sont plus spécifiquement liées à la mission Outre-mer 236

II.– LIMITÉ DANS SON CHAMP, LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE SE CARACTÉRISE PAR SON INSTABILITÉ 237

A.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE COUVRE UN CHAMP LIMITÉ 237

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre correctement les crédits de la mission 237

2.– Les dépenses fiscales, plus importantes que les crédits budgétaires, échappent à la démarche de performance 238

B.– L’INSTABILITÉ DU DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE NE FACILITE PAS L’INTERPRÉTATION DES RÉSULTATS 239

Le présent commentaire portera sur les deux programmes de la mission Outre-mer. L’unique responsable de programme, le délégué général à l’Outre-mer, a été auditionné par le Rapporteur spécial, après avoir répondu à un questionnaire écrit. La qualité des réponses fournies mérite à cet égard d’être saluée.

I.– MIEUX PRISE EN COMPTE PAR LA NOUVELLE ORGANISATION ADMINISTRATIVE DE L’OUTRE-MER, LA MESURE DE LA PERFORMANCE SE HEURTE AUX SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION

A.– LA RÉFORME DE L’ORGANISATION ADMINISTRATIVE DU SECRÉTARIAT D’ÉTAT À L’OUTRE-MER DEVRAIT PERMETTRE DE MIEUX PRENDRE EN COMPTE LA PERFORMANCE

● La mise en œuvre de la LOLF a considérablement renforcé la prise en compte, par le ministère chargé de l’outre-mer, de la performance des actions de politique publique dont il a la responsabilité.

Un suivi d’indicateurs existait déjà pour certaines de ces actions, en particulier dans les domaines du logement et de la continuité territoriale. La LOLF a permis d’approfondir et d’étendre ce suivi. Pour ce faire, un contrôleur de gestion a été recruté dès la fin de l’année 2002, avant la mise en place, en 2005, d’un pôle « contrôle de gestion » composé de trois contrôleurs, pôle rattaché au sous-directeur des affaires administratives.

● Depuis l’entrée en vigueur de la LOLF, l’organisation administrative du ministère chargé de l’outre-mer a profondément évolué, permettant de mieux identifier les services responsables du dispositif de mesure de la performance. En 2007, le ministère de l’Outre-mer a été transformé en secrétariat d’État à l’Outre-mer (SEOM), sous la tutelle du ministère de l’Intérieur. Depuis septembre 2008, une délégation générale à l’Outre-mer (DéGéOM) a succédé aux deux anciennes directions d’administration centrale du SEOM. La DéGéOM est composé de trois services, dont un service de l’évaluation, de la prospective et de la dépense de l’État.

Au sein de ce service, le département de la dépense de l’État est responsable de la démarche de performance ; un contrôleur de gestion est chargé, à titre principal, du suivi des objectifs et des indicateurs. Le département de la dépense de l’État compte également un contrôleur de gestion de la politique transversale outre-mer, dont les actions sont recensées dans le document de politique transversale (DPT) annexé au projet de loi de finances. En outre, les services centraux de la DéGéOM et les services déconcentrés outre-mer sont fréquemment sollicités pour renseigner des comptes-rendus d’activité et de performance, qui concourent à la production des données figurant dans les documents budgétaires.

● Aux moyens humains, qui se résument donc pour l’essentiel à un équivalent temps plein travaillé (ETPT), il convient d’ajouter les moyens informatiques utilisés pour la mise en œuvre et le suivi de la performance, en l’espèce le projet dit « Hypérion ».

● Le SEOM a indiqué au Rapporteur spécial que les coûts du contrôle de gestion de la mission Outre-mer ont significativement baissé en 2008, sous la conjonction de deux facteurs :

– l’entrée du projet Hypérion en phase d’utilisation, moins onéreuse que la phase de mise en place (2005-20007) ;

– la création de la DéGéOM, qui a permis de confier les tâches de contrôle de gestion à un seul contrôleur pour l’ensemble de la mission, contre un par programme auparavant.

B.– LES SPÉCIFICITÉS DE LA MISSION OUTRE-MER PEUVENT ENTRAVER LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

La mission Outre-mer ne finance qu’une part minoritaire de l’effort de l’État en faveur des collectivités ultramarines : 1,87 milliard d’euros de crédits de paiement en loi de finances pour 2009, pour un effort global estimé à 16,7 milliards. Le SEOM a donc en principe vocation à assurer la coordination de l’ensemble des politiques publiques conduites outre-mer, en gérant les seuls crédits spécifiques à l’outre-mer. Or, ce choix d’une « logique de mission » au détriment d’une « logique de gestion » n’a pas été clairement fait par le ministère chargé de l’outre-mer, ainsi que le regrettait la Cour des comptes dans son rapport public 2006.

Depuis, des avancées ont eu lieu : la création de la DéGéOM a notamment pour objet de renforcer la capacité d’évaluation du SEOM, tandis que certains des crédits non spécifiques à l’outre-mer ont été transférés vers les ministères compétents au fond. Ainsi, en loi de finances pour 2008, les crédits consacrés au financement des contrats aidés non spécifiques ont été transférés vers la mission Travail et emploi. Pour autant, le dispositif de mesure de la performance de la mission Outre-mer souffre encore du fait que certaines des actions financées par la mission ne relèvent pas directement ou pas exclusivement du SEOM. Cela se traduit par une information imparfaite et des leviers d’actions limités pour le responsable de programme.

1.– La collecte de l’information n’est pas optimale

Le SEOM a indiqué au Rapporteur spécial que les systèmes d’information existants « ne permettent pas aujourd’hui une alimentation directe et automatisée des indicateurs retenus dans les projets annuels de performances des deux programmes de la mission Outre-mer » ⁽121). La DéGéOM collecte les données, puis les vérifie et les saisit manuellement en vue de leur exploitation.

La collecte de l’information s’opère pour l’essentiel auprès d’autres administrations, le SEOM n’ayant pas à proprement parler de services déconcentrés, ou auprès d’organismes extérieurs, comme par exemple l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). Le tableau ci-après précise, pour chaque indicateur de la mission, la provenance des données.

Selon les réponses fournies au Rapporteur spécial, la diversité des sources d’information n’en altère pas nécessairement la qualité. Cependant, certaines données sont particulièrement peu fiables. Ainsi, l’indicateur 1.2 du programme 123 « pose des problèmes importants de fiabilité à cause de remontées d’information partielles, tous les bailleurs sociaux n’étant pas en mesure de fournir les chiffres qui leur sont demandés ».

SOURCE DES DONNÉES PERMETTANT DE RENSEIGNER LES INDICATEURS
Objectif	Indicateur	Source des données
Programme 138 Emploi outre-mer
1 – Encourager la création et la sauvegarde d’emplois durables dans le secteur marchand	1.1 – Écart entre le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises d’outre-mer exonérés de cotisations sociales au titre d’une année et le taux de croissance de l’emploi salarié outre-mer au titre de la même année	ACOSS
	1.2 – Écart entre le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises d’outre-mer exonérés de cotisations sociales au titre d’une année et le taux de croissance de l’emploi salarié dans les entreprises analogues de métropole
2 – Assurer la réussite du parcours de formation socio-éducative et professionnelle des volontaires du SMA	2.1 – Taux d’insertion des volontaires en fin de contrat	Tableau de suivi des corps du service militaire adapté (SMA).
Programme 123 Conditions de vie outre-mer
1 – Mieux répondre au besoin de logement social	1.1 – Pourcentage des crédits de l’action n°1 "logement" engagés dans le cadre d’une convention d'action foncière	Directions départementales de l'équipement, à partir de données collectées le cas échéant auprès de sources externes (opérateurs sociaux et enquêtes pour les indicateurs 1.2 et 1.3).
	1.2 – Part des ménages logés dans le parc social locatif ayant des ressources inférieures à 60% du plafond LLS
	1.3 – Pourcentage de logements attribués à des ménages vivant en situation d’insalubrité
2 – Encourager une approche partenariale pour l'aménagement et le développement durable de l'outre-mer	2.1 – Respect du taux de cofinancement prévu dans les opérations contractualisées	Préfectures, hauts-commissariats et administrations supérieures.
	2.2 – Part des subventions octroyées sur l'action n°2 "Aménagement du territoire" pour des opérations ayant trait à la protection et à la valorisation de l'environnement outre-mer
3 – Optimiser l’efficience des dispositifs favorisant la continuité territoriale	3.1 – Coût moyen des dispositifs de continuité territoriale corrigé de l’évolution du prix du pétrole	Services déconcentrés de l'État) Centre nationale des œuvres universitaires et sociales (CNOUS) Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT).
4 – Accompagner le développement des collectivités d’outre-mer	4.1 – Part des crédits de la dotation globale de développement économique (DGDE) dans les investissements financés par la Polynésie française	Gouvernement de la Polynésie française, à partir des comptes administratifs.
5 – Optimiser l’aide aux victimes et aux collectivités ultra-marines touchées par les catastrophes naturelles	5.1 – Délai moyen de traitement des dossiers de demandes d’aides	Préfectures, hauts-commissariats et administrations supérieures.
Source : SEOM

2.– Les leviers du responsable de programme sont limités

a) Certaines limites sont communes au budget de l’État

● Le responsable des deux programmes de la mission Outre-mer doit remplir un certain nombre d’objectifs, à l’instar de ses homologues de l’administration d’État, en application notamment du décret du 11 août 2006 portant attribution d’une indemnité de performance en faveur des directeurs d’administrations centrales. Ces objectifs ne sont pas directement liés aux objectifs de performance tels qu’ils apparaissent dans les documents budgétaires, ce qui n’est pas spécifique au délégué général à l’Outre-mer.

● La mission Outre-mer partage avec les autres missions du budget de l’État la problématique des opérateurs, dont les résultats ne dépendent pas directement de l’action des responsables de programme. La mission Outre-mer compte un seul opérateur, l’Agence nationale pour l’insertion et la promotion des travailleurs d’outre-mer (ANT). Pour cet opérateur, la démarche de performance passe par la voie contractuelle.

Une convention d’objectif et de progrès (COP), signée pour la période 2006-2008, comporte un volet « objectifs et indicateurs » dont l’ANT a rendu compte chaque année. Pour la période 2009-2011, le projet de convention d’objectifs et de moyens (COM) comporte également un document de performance. Il est envisagé, dans le cadre du projet de loi de finances pour 2010, de créer un nouvel objectif et un nouvel indicateur d’efficacité socio-économique des dispositifs de formation et de qualification professionnelle en mobilité mis en œuvre par l’ANT.

b) D’autres sont plus spécifiquement liées à la mission Outre-mer

La satisfaction des objectifs de performance de la mission Outre-mer dépend, pour une part non négligeable, de facteurs qui échappent au responsable de programme, comme en témoignent les deux exemples suivants.

S’agissant du programme Emploi outre-mer, les résultats des indicateurs rattachés à l’objectif 1, qui tentent de mesurer le gain en emploi permis par les exonérations de cotisations patronales de sécurité sociale propres à l’outre-mer, dépendent largement « de l’action de l’ensemble des acteurs économiques, publics et privés, et de la conjoncture économique, à la fois au niveau local, national et international ».

S’agissant du programme Conditions de vie outre-mer, l’indicateur mesurant la Part des crédits de la dotation globale de développement économique (DGDE) dans les investissements financés par la Polynésie française ne retrace nullement la performance de l’action conduite par le responsable de programme. Outre le fait que la part de la DGDE dans les investissements ne renseigne pas sur la bonne utilisation de ces crédits, le niveau global d’investissement réalisé dépend in fine du gouvernement de la Polynésie française. La cible, à savoir une baisse de la part de la DGDE, pourrait être atteinte du seul fait de l’augmentation par la Polynésie du montant de ses investissements, donc sans lien direct avec l’action du délégué général à l’Outre-mer.

II.– LIMITÉ DANS SON CHAMP, LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE SE CARACTÉRISE PAR SON INSTABILITÉ

A.– LE DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE COUVRE UN CHAMP LIMITÉ

1.– Le dispositif de mesure de la performance couvre correctement les crédits de la mission

● Le pourcentage des crédits couverts par des indicateurs de performance est assez variable selon les actions concernées, ainsi que l’indique le tableau suivant.

PART DES CRÉDITS COUVERTS PAR DES INDICATEURS DE PERFORMANCE
Programme Emploi outre-mer	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
Action Soutien aux entreprises	97 %	97 %
Action Aide à l’insertion et à la la qualification professionnelle	74 %	74 %
Total programme	94 %	94 %
Programme Conditions de vie outre-mer	Autorisations d’engagement	Crédits de paiement
Action Logement	100 %	100 %
Action Aménagement du territoire	97 %	97 %
Action Continuité territoriale	92 %	92 %
Action Collectivités territoriales	73 %	72 %
Total programme	82 %	82 %
Source : SEOM

● Chacune des deux actions du programme Emploi Outre-mer est couverte par au moins un indicateur de performance. En revanche, trois des sept actions du programme Conditions de vie outre-mer sont dépourvues d’indicateur. Pour chacune de ces trois actions, cette situation se justifie :

– l’action Sanitaire, social, culture, jeunesse et sport représente à peine plus de 35 millions d'euros, dont 65 % correspondent aux crédits versés à l’Agence de santé des îles Wallis-et-Futuna. Eu égard à la spécificité des activités de cette agence, et au caractère composite des autres crédits de l’action, il ne paraît pas indispensable d’y associer un indicateur spécifique ;

– l’action Insertion économique et coopération régionales retrace un volume de crédits trop modeste (moins de 3 millions d'euros) pour qu’il soit utile d’y adjoindre un indicateur ;

– l’action Fonds exceptionnel d’investissement a été introduite dans le PAP 2009, en anticipation de la création dudit fonds par la loi pour le développement économique des outre-mer du 28 mai 2009. Si l’absence d’indicateur pouvait se justifier avant la création effective du fonds, il parait désormais nécessaire de pouvoir mesurer la performance des crédits dont il disposera.

● Les indicateurs du programme Conditions de vie outre-mer comportent tous, à l’exception de l’indicateur 5.1, des sous-indicateurs. Leur présence ne facilite pas la lecture des documents budgétaires. Pour autant, elle répond à une préoccupation particulière à la mission Outre-mer, à savoir appréhender la diversité des collectivités ultramarines. La déclinaison en sous-indicateurs est donc pour l’essentiel géographique.

2.– Les dépenses fiscales, plus importantes que les crédits budgétaires, échappent à la démarche de performance

Le montant global des dépenses fiscales rattachées à titre principal à la mission Outre-mer est près de deux fois supérieur au volume des crédits budgétaires : 3,3 milliards d’euros contre 1,87 milliard d’euros en 2009. Le rapport entre ces deux montants pose avec une acuité particulière la question de l’évaluation et de la mesure de la performance des dépenses fiscales, sujet auquel le Rapporteur spécial, membre de la mission d’information de la commission des Finances sur les niches fiscales, est particulièrement sensible ⁽122).

Depuis la loi de règlement pour 2007, les dépenses fiscales à forts enjeux font l’objet d’une présentation dans les rapports annuels de performances (RAP). Le RAP 2008 propose ainsi un développement sur le régime de la taxe sur la valeur ajoutée applicable dans les départements d’outre-mer. Pour autant, il n’existe pas d’objectif ni d’indicateur de performance rattaché aux dépenses fiscales de la mission Outre-mer, aucune d’entre elles ne dépassant 2 milliards d’euros, seuil au-delà duquel la direction du Budget demande une proposition d’indicateur. Le Rapporteur spécial continue donc de s’interroger sur « la pertinence de l’exercice auquel se livre le Parlement en analysant l’exécution des seuls crédits budgétaires, sans disposer d’une information suffisante sur l’emploi et l’efficacité de la dépense fiscale » ⁽¹²³⁾.

B.– L’INSTABILITÉ DU DISPOSITIF DE MESURE DE LA PERFORMANCE NE FACILITE PAS L’INTERPRÉTATION DES RÉSULTATS

L’instabilité du dispositif de mesure de la performance est notamment liée aux modifications successives de la maquette budgétaire :

– transfert, dans le PAP 2008, des contrats aidés vers la mission Travail et emploi ;

– suppression, toujours dans le PAP 2008, du programme 160 Intégration et valorisation de l’outre-mer, entraînant en conséquence la création de nouveaux objectifs et indicateurs dans le programme Conditions de vie outre-mer, vers lequel certaines actions de l’ancien programme 160 ont été transférées.

D’autres indicateurs ont été remplacés par des indicateurs réputés plus appropriés. Ainsi, l’indicateur mesurant le Pourcentage des crédits de l’action Logement engagés dans le cadre d’une convention de programmation urbaine a été remplacé par un indicateur mesurant le Pourcentage des crédits de l’action Logement engagés dans le cadre d’une convention d’action foncière, la convention de programmation urbaine n’ayant jamais pu être mise en œuvre.

En tout état de cause, quelle que soit la légitimité des motifs de l’instabilité des indicateurs, celle-ci est préjudiciable à une analyse utile des résultats obtenus. Il convient désormais d’entrer dans une ère de stabilité du suivi de la performance.

PILOTAGE DE L’ÉCONOMIE FRANÇAISE

Commentaire de M. Pierre MOREL-À-L’HUISSIER, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– UNE CULTURE DE PERFORMANCE BIEN IMPLANTÉE 242

A.– LA MISE EN PLACE DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE 242

1.– Des indicateurs en quête de stabilité 242

2.– De l’utilité de la recherche de la performance 243

3– La performance n’est pas seulement inscrite dans les RAP 243

B.– DES OBJECTIFS LARGEMENT ATTEINTS 243

II.– VERS UNE AMÉLIORATION ET UNE SIMPLIFICATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE 244

A.– UNE NOUVELLE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS ? 244

B.– LES AMÉLIORATIONS ATTENDUES 245

1.– L’indicateur 1.1 Délai de transmission des comptes trimestriels 245

2.– L’indicateur 3.1 Réalisation du recensement 245

3.– L’indicateur 4.1 Délai d’enregistrement des entreprises 246

4.– L’indicateur 5.1 Taux de transmission par internet des données 246

5.– L’indicateur 6.1 Efficience des enquêtes ménage 247

Les enjeux de performance portant sur l’exécution des missions emblématiques assurées par le programme Statistiques et Études économiques se prêtent à un suivi par des indicateurs dans la durée. Les chantiers nouveaux représentent des enjeux plus ponctuels, par définition limités dans le temps. Les indicateurs du projet annuel de performances (PAP) ont été principalement adaptés à partir d’outils existants pour le pilotage des activités.

I.– UNE CULTURE DE PERFORMANCE BIEN IMPLANTÉE

La collecte des éléments nécessaires à renseigner les indicateurs de performance a nécessité la constitution d’un réseau de correspondants de gestion dans les établissements régionaux et à la direction générale. L’animation de ce réseau s’est faite dès la fin 2006 via la mise en place d’un pôle de compétence situé dans une direction régionale.

A.– LA MISE EN PLACE DE LA MESURE DE LA PERFORMANCE

1.– Des indicateurs en quête de stabilité

Les six objectifs inscrits dans le projet annuel de performances sont directement tirés du contrat pluriannuel de performances et portent sur les quatre points représentatifs des activités de l’INSEE. Ils sont associés à six indicateurs de performance dont la construction est souvent très technique et l’interprétation malaisée. Le comité interministériel d’audit des programmes (CIAP) a porté en 2008 un jugement assez sévère sur ces indicateurs dont l’un « devrait être clarifié », un deuxième « devrait être reformulé », un troisième « pose un problème de principe », un quatrième « souffre de quelques anomalies formelles » tandis que d’autres « appellent de sérieuses observations ».

Les indicateurs de performance initiaux étaient également marqués, pour certains, par une trop grande technicité et un manque de lisibilité flagrant, notamment pour les non spécialistes, qui rendaient nécessaire leur évolution.

Par ailleurs, certains indicateurs ont atteint un niveau maximal qu’il n’est plus possible de dépasser. C’est le cas pour le recensement, puisque 100 % des communes voient désormais leur population légale publiée selon la nouvelle méthodologie, sans qu’aucun retour en arrière ne soit possible. C’est aussi le cas du pourcentage moyen d’entreprises dont le dossier de création est traité dans la journée : avec un très bon résultat évoluant entre 99,89 % en 2006, 99,968 % en 2007 et 99,95 % en 2008, toute évolution paraît peu significative.

Toutes ces raisons (critiques du CIAT, trop grande technicité, marge de progression très faible voire nulle) ont conduit l’INSEE a faire évoluer, depuis 2006, la quasi-totalité de ses indicateurs. Il en résulte une certaine difficulté pour suivre l’évolution de la performance sur plusieurs années.

2.– De l’utilité de la recherche de la performance

La recherche de la performance et la mise en place d’indicateurs ont constitué, aux dires mêmes des responsables du programme, un excellent aiguillon pour bousculer certaines habitudes et remettre en question des méthodes de travail parfois anciennes. Même si certains collaborateurs ont pu s’interroger sur son intérêt, la démarche est saluée par une majorité d’agents. La culture du résultat semble en être améliorée, comme en témoigne la hausse de la productivité enregistrée qui a permis de faire face, sans trop de difficultés jusqu’à présent, aux réductions d’emplois consécutives au non remplacement d’un départ en retraite sur deux.

Le risque existe pourtant que soit mise en œuvre une politique qui privilégierait les actions faisant l’objet d’indicateurs de performance tandis que les autres pourraient être traitées avec moins d’attention.

3– La performance n’est pas seulement inscrite dans les RAP

La notion de performance n’était pas inconnue à l’INSEE puisque cet organisme fonctionne sur la base d’un contrat pluriannuel de performance (CPP) de trois ans (2007-2009). C’est d’ailleurs l’alignement sur le contrat qui guide la préparation des lois de finances annuelles.

On ne peut que regretter que l’INSEE ait renoncé à s’engager dans une démarche de certification de type ISO 9001, alors que d’autres administrations (les préfectures, par exemple) ont entrepris cette démarche avec quelque succès. S’il existe bien un souci de la qualité dans cette administration, elle n’est pas inscrite uniquement dans la performance au sens de la LOLF : l’Institut a, en effet, développé en interne ses propres indicateurs de qualité, malheureusement non publiés.

L’INSEE a, par ailleurs, développé des « indicateurs de vigilance » : lorsqu’un objectif est atteint, il est logique qu’il disparaisse et qu’il soit, si possible, remplacé par un autre. Pour autant, l’Institut continue à observer les résultats de l’indicateur en question de manière à éviter toute régression d’une situation qui pourrait être prématurément considérée comme définitivement acquise.

B.– DES OBJECTIFS LARGEMENT ATTEINTS

Les objectifs fixés pour le programme entre 2006 et 2008 ont été en grande partie atteints. Ils portent à la fois sur des activités emblématiques du programme Statistiques et Études économiques et sur les principaux chantiers engagés sur la période qui ont, notamment, apporté une innovation méthodologique majeure pour le recensement de la population et une réforme profonde du système d’enquêtes des statistiques structurelles :

– les résultats mettent en évidence les progrès réalisés par l’INSEE pour respecter les engagements européens en matière de délais de transmission des données macro-économiques et des indices économiques conjoncturels, notamment dans le contexte de la suppression d’une dérogation accordée à la France ;

– concernant le recensement de la population, les résultats montrent la réussite de la nouvelle méthodologie dont la mise en place a nécessité une période de cinq ans. Le recensement est désormais effectué de façon continue, à partir d’enquêtes annuelles ;

– l’enregistrement des créations d’entreprises dans le répertoire Sirene s’est considérablement amélioré grâce à l’accélération du traitement des liasses et à la priorité assurée à l’automatisation des traitements ;

– le nouveau système d’enquêtes des statistiques structurelles Resane, élaboré depuis plusieurs années, permet un allègement substantiel (64 %) de la demande d’information statistique adressée aux entreprises. Il permettra une mesure directe de la charge de réponse des entreprises à partir du projet de loi de finances pour 2010 ;

– l’efficience de la collecte de l’enquête Emploi en continu fait l’objet d’un suivi de plus en plus approfondi. Les résultats attestent des efforts fournis pour améliorer les taux de réponse dans un contexte contraint et alors qu’une opération importante de rénovation de l’enquête est engagée.

II.– VERS UNE AMÉLIORATION ET UNE SIMPLIFICATION DES INDICATEURS DE PERFORMANCE

A.– UNE NOUVELLE RÉDUCTION DU NOMBRE D’INDICATEURS ?

Bien que l’INSEE s’efforce de maintenir une certaine continuité dans le dispositif de mesure de la performance, un certain nombre d’évolutions ont été apportées pour prendre en compte les remarques formulées par le Parlement ainsi que les recommandations des différents audits.

Par ailleurs, des évolutions se sont imposées du fait de l’évolution des projets et applications. C’est le cas pour le renouvellement de l’indicateur sur le recensement qui répond à la fois à la demande du CIAP et au fait que la nouvelle méthodologie du recensement entre en régime de croisière, déplaçant ainsi les enjeux de la performance.

C’est le cas également pour la mesure de la charge de la réponse des entreprises aux enquêtes statistiques. La mise en œuvre de la refonte du système d’enquêtes des statistiques structurelles opérationnelle en 2009 permet une mesure directe de la charge exprimée en temps. Le nouvel indicateur, qui sera utilisé dans le projet de loi de finances pour 2010, sera plus pertinent et son usage s’imposera en lieu et place de l’actuel.

L’INSEE confirme par ailleurs la volonté de la direction du Budget du ministère du Budget, des comptes publics et de la fonction publique de limiter, semble-t-il dans un souci d’économie, le nombre total d’indicateurs de performance.

B.– LES AMÉLIORATIONS ATTENDUES

Suite à l’audit du programme réalisé par le CIAP au printemps 2008 mais aussi aux remarques parlementaires, l’INSEE a décidé d’apporter des modifications pour faciliter le suivi de la performance. L’institut s’efforce de prendre en compte les remarques formulées sur la lisibilité de ses indicateurs par les non spécialistes. Les modifications décidées ont été mises en œuvre pour partie dès le projet de loi de finances pour 2009 et le seront en presque totalité dans le projet de loi de finances pour 2010. Cinq des six indicateurs seront modifiés.

1.– L’indicateur 1.1 Délai de transmission des comptes trimestriels

Le CIAP recommandait de clarifier cet indicateur en retenant une cible portant sur le nombre de jours de retard cumulés dans une année. À partir de 2009 ce souhait est exaucé : le nouveau libellé de l’indicateur devient « Nombre de jours de retard cumulés entre les dates de diffusion des comptes nationaux trimestriels et les dates prévues dans les engagements européens ».

L’indicateur mettra donc en évidence, non plus le signe de la différence entre avances et retards, mais le nombre de jours de retard cumulés dans une année. La prévision pour 2009 est de trois jours de retard cumulés sur une année, la cible 2011 étant fixée à une seule journée.

2.– L’indicateur 3.1 Réalisation du recensement

L’indicateur 3.1 (pourcentage de communes dont la population légale est publiée) affichait invariablement un résultat égal à 100 %, certes rassurant mais peu susceptible d’évoluer à la hausse, ce qui est peu mobilisateur. Il est apparu nécessaire de reformuler l’indicateur afin de suivre plus précisément l’évolution de la performance à travers l’avancement des différentes phases de collecte et de traitement.

À l’issue de la période quinquennale de mise en place de la nouvelle méthodologie du recensement, il s’agit de ne plus mesurer la performance sur la publication des populations légales avant le 31 décembre de chaque année, mais de s’orienter vers une mesure de l’avancement des différentes phases de collecte et de traitement, qui permette de suivre plus fidèlement l’évolution de la performance sur plusieurs années.

À compter de 2009, l’objectif de performance est redéfini pour se centrer sur la réalisation de l’enquête de recensement dans les délais qui en assurent la qualité. Le nouveau libellé de l’indicateur 3.1 devient ainsi « Traiter l’enquête de recensement dans les délais qui assurent la qualité ».

Cet indicateur aura désormais pour objet de révéler le pourcentage de communes pour lesquelles l’enquête de recensement a été traitée dans les délais prescrits. L’objectif de 99,965% est retenu, ce qui revient à ne tolérer pas plus de trois communes en échec. Il est toutefois permis de s’interroger sur la pertinence d’un indicateur qui ne devrait, si tout va bien, porter que sur trois communes par an, sur les quelque 36 783 que compte notre pays, et varier de seulement 0,035 %.

3.– L’indicateur 4.1 Délai d’enregistrement des entreprises

Particulièrement critique à l’égard de cet indicateur, le CIAP considérait dans son rapport que la réorientation de cet indicateur devait être envisagée car il risquait de devenir progressivement moins significatif ; plutôt qu’une moyenne des délais d’immatriculation, qui s’améliore structurellement avec l’informatisation de la chaîne de collecte des demandes, le CIAP suggérait d'envisager un indicateur plus sélectif, axé sur les situations les plus critiques comme la proportion d’immatriculations effectuées dans un délai supérieur à un nombre donné de jours.

Une réflexion sur un indicateur pertinent portant sur les situations les plus critiques est engagée à l’INSEE. Elle repose sur l’exploitation d’enregistrements des délais de traitement de chaque liasse de création. La mobilisation de ces informations nécessite la mise au point de traitements informatiques nouveaux et lourds, dont la réalisation est prévue dans le courant de l’année 2009.

Un nouvel indicateur pourrait être produit dans le cadre du projet de loi de finances pour 2011 et non dans celui de 2010 comme indiqué initialement.

4.– L’indicateur 5.1 Taux de transmission par internet des données

Un nouvel indicateur, inscrit au projet de loi de finances 2009, s’intéressera à la mesure directe du coût administratif des obligations statistiques imposées aux entreprises. La cible fixée visait un allègement de 50 %. La réalisation montre un résultat qui dépasse l’objectif avec une réduction de 64 %, ce qui signifie que la demande d’information adressée aux entreprises sur l’exercice 2008 représente 36 % de la demande adressée sur la moyenne des exercices 2006-2007.

À partir du projet de loi de finances 2010, une mesure directe du point de vue des entreprises sera réalisée. Les nouveaux questionnaires des enquêtes annuelles adressés au premier trimestre 2009 aux entreprises, comportent une question sur le temps qui a été consacré pour répondre au questionnaire. L’exploitation de cette déclaration faite par les entreprises est prévue pour la fin du premier semestre 2009. Elle permettra de suivre chaque année, à partir de 2009, l'évolution réelle du temps consacré par les entreprises pour répondre à ces questionnaires.

5.– L’indicateur 6.1 Efficience des enquêtes ménage

L’objectif consiste à redéfinir, dès 2009, l’indicateur pour le centrer sur l’efficience de l’enquête emploi. À partir du projet de loi de finances 2010, la présentation de l’indicateur sera encore modifiée pour en simplifier l’interprétation : l’indice d’évolution du coût unitaire de collecte, base 100 en 2006, sera défini comme le ratio entre la somme des coûts directs d’enquête (en euros constants) et le volume global de l’information collectée. Il restera fondé sur les mêmes concepts et sur les mêmes données actualisées que l’indicateur précédent.

La nouvelle méthodologie de l’indicateur s’appuie sur les données collectées depuis 2006 dans le cadre de la LOLF. L’année 2006 devient l’année de référence. Les années suivantes, l’indicateur est calculé en euros constants. Le principe est de compter le nombre d’informations collectées, chaque réponse étant pondérée par un facteur reflétant la difficulté de la question, difficulté que l’on estime proportionnelle au temps passé pour formuler la réponse. Le calcul du dénominateur revient donc à mesurer le temps d’interview. Dans le contexte du calcul de l’indicateur d’efficience, on ne chronomètre pas chacun des entretiens mais on a retenu le temps moyen estimé lors des tests de mise en place de l’enquête et qui servent de référence pour la rémunération des enquêteurs.

Comme nous pouvons le constater, cet indicateur restera relativement technique et son résultat sera converti en un indice. S’agissant d’un indicateur censé mettre en évidence un coût, pourquoi ne pas présenter tout simplement un résultat en euros et en centimes ? L’INSEE considère que l’objectif sera atteint tant que le résultat de l’indicateur restera inférieur ou égal à la valeur 110.

POLITIQUE DES TERRITOIRES

Commentaire de M. Jean-Claude FLORY, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 112 250

1.– D’importantes évolutions entre 2006 et 2008 ... 250

2.– ... pour aboutir à un dispositif réduit et remanié 251

II.– COMMENTAIRES SUR LA PERFORMANCE OBTENUE 251

1.– Des résultats globalement positifs ... 251

2.– ... en dépit des limites du dispositif 252

3.– Les enrichissements envisagés 253

III.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 162 253

1.– Le PITE est un outil budgétaire aux caractéristiques spécifiques 253

2.– Une mesure de la performance imparfaite 254

IV.– COMMENTAIRES SUR LA PERFORMANCE OBTENUE 254

1.– La performance, un élément essentiel du programme 254

2.– Un dispositif étoffé à partir du PAP 2010 255

L’introduction de la performance constitue une novation fondamentale dans le pilotage des politiques publiques et dans la gestion des crédits de l’État, en privilégiant les critères de l’efficacité de l’action publique et de sa finalité sur le seul objectif de consommation des crédits. Toutefois, ses effets ne peuvent être valablement analysés qu’au bout de quelques années, après une phase incontournable d’apprentissage de la part des différents acteurs, portant à la fois sur la qualité des instruments de mesure de la performance (objectifs et des indicateurs) et sur les enseignements à tirer des résultats constatés.

Pour la période 2006-2008, l’appréciation globale de la performance du programme 112 Impulsion et coordination de la politique d’aménagement du territoire s’inscrit dans ce contexte d’apprentissage. Celui-ci a conduit à une forte évolution du dispositif de mesure, ce qui amoindrit sensiblement la qualité du suivi qu’il est possible de faire sur les trois années considérées.

I.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 112

1.– D’importantes évolutions entre 2006 et 2008 ...

En 2006, le dispositif d’évaluation de la performance du programme est établi sur la base de 7 objectifs et 15 indicateurs. Il se caractérise par :

– une couverture ambitieuse de tous les thèmes liés à la politique d’aménagement du territoire, couvrant aussi bien les enjeux de compétitivité que de cohésion territoriale ;

– des indicateurs établis en fonction de la destination des crédits (couverture numérique, montagne) ou de leur provenance (investissements internationaux, fonds structurels,...).

Trop étoffé, ce dispositif laisse une impression de faible lisibilité. En effet, les formulations de certains objectifs apparaissent trop complexes (objectifs 2 et 3 du PAP 2007 ⁽124)) et la construction de certains indicateurs est finalement peu robuste (indicateurs 1.4 ⁽¹²⁵⁾ et 3.1 ⁽¹²⁶⁾ du PAP 2007).

2.– ... pour aboutir à un dispositif réduit et remanié

Tenant compte des observations concordantes des parlementaires, de la Cour des comptes et du Comité interministériel d’audit des programmes ⁽127), des efforts importants ont été réalisés entre 2006 et 2008 pour simplifier le dispositif, le rationaliser et le rendre plus représentatif des actions menées par la DIACT.

Dans le PAP 2009, il finit par être stabilisé autour de trois objectifs clairement identifiés : l’efficacité économique (compétitivité et attractivité), les enjeux de solidarité et de cohésion territoriale, et l’efficience de l’action de la DIACT. Décliné en 10 indicateurs, il fait apparaître deux points notables :

– une attention particulière portée à l’impact des mesures prises sur les créations d’emplois (indicateurs 1.1 Création d’emplois et PAT, 2.1 Créations d’emplois et contrats de site et 2.3 Créations d’emplois et PER) ;

– la mise en évidence des politiques fortes engagées par le Gouvernement : pôles de compétitivité (indicateur 1.3) et pôles d’excellence rurale (indicateur 2.3).

En 2009, le programme 112 est désormais doté d’un dispositif de mesure de la performance réduit et stabilisé ⁽¹²⁸⁾ autour d’instruments (objectifs et indicateurs) remaniés.

II.– COMMENTAIRES SUR LA PERFORMANCE OBTENUE

1.– Des résultats globalement positifs ...

La lecture des résultats obtenus pour l’ensemble des indicateurs entre 2006 et 2008 est globalement positive : entre 2006 et 2007, la moitié d’entre eux montre que les objectifs sont atteints. Cette proportion est stabilisée entre 2007 et 2008, mais les bons résultats concernent les indicateurs les plus stratégiques du programme.

Trois exemples suffisent à s’en convaincre.

Les résultats obtenus sur la prime d’aménagement du territoire (PAT) sont positifs, démontrant l’efficacité de cet outil sur le maintien ou la création d’emplois dans les territoires. La bonne réalisation en 2008 de l’indicateur 1.2 ⁽129), en nette progression par rapport à celle de 2007 et à la prévision pour 2008, reflète quant à elle l’efficacité des moyens mis en œuvre par la DIACT pour le traitement des dossiers de la PAT, dans un contexte économique où la rapidité et la fiabilité des procédures deviennent une exigence particulièrement importante.

Les résultats de l’indicateur 1.4 relatif à l’Agence française pour les investissements internationaux (AFII) ⁽¹³⁰⁾ mettent en évidence un renforcement de la valeur ajoutée de l’action de l’agence, signe de l’efficacité des efforts de restructuration entrepris en 2006 pour la recentrer sur sa mission de prospection des investisseurs étrangers. Cet indicateur, particulièrement critiqué lors de sa création en 2006, a fait l’objet d’ajustements successifs et semble désormais tout à fait opérationnel depuis le PAP 2009.

Quant à l’indicateur 3.1 retraçant le suivi des crédits d’État engagés au titre des CPER au sein du logiciel Presage, les quelques problèmes techniques de conception rencontrés ont été surmontés et il présente désormais des qualités de fiabilité satisfaisantes. L’appropriation du logiciel par les services de l’État a d’ailleurs suffisamment progressé puisqu’il est utilisé comme outil interministériel de suivi des crédits engagés dans le cadre du plan de relance lancé en février 2009.

Pour les indicateurs dont les résultats sont en retrait par rapport aux objectifs fixés, des facteurs d’explication exogènes ont pu être trouvés. C’est le cas en particulier pour l’indicateur 1.2 ⁽¹³¹⁾, dont la contre-performance en 2007 s’explique par les délais de mise en place du nouveau régime de la PAT, la validation tardive par l’Union européenne du nouveau zonage applicable (mars 2007) ayant repoussé l’entrée en vigueur des textes d’application nationaux (mai 2007).

2.– ... en dépit des limites du dispositif

Le présent programme regroupe l’ensemble des crédits mis à la disposition de la DIACT pour mettre en œuvre la politique d’aménagement du territoire décidée par le Gouvernement. La lecture de son volet performance doit tenir compte du fait qu’une large partie de l’action de la DIACT est difficilement mesurable par des indicateurs de performance budgétaire.

En effet, son rôle de coordination et d’impulsion interministérielle, qu’elle a pleinement joué en 2007 et 2008 pour la préparation et la finalisation de la nouvelle génération des contrats de projets, pour ses actions de réflexion menées dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne et pour son rôle d’interlocuteur de la Commission européenne dans la définition et la mise en œuvre de la nouvelle génération de fonds structurels, peut difficilement être quantifié et mesuré par des indicateurs budgétaires.

3.– Les enrichissements envisagés

Après trois années de fortes évolutions, la stabilité des objectifs et des indicateurs trouvée dans le PAP 2009 offre une maquette de la performance devenue opérationnelle, qui doit permettre une analyse pertinente de la performance obtenue sur les actions conduites dans les prochaines années.

Les seuls changements envisagés pour le PAP 2010 proviendraient de la prise en compte de nouvelles politiques prioritaires d’aménagement du territoire portées par la DIACT. Une en particulier a démarré en 2008, portant sur la redynamisation des territoires concernés par le redéploiement des armées. Un indicateur est encore actuellement à l’étude, axé sur l’évolution de l’emploi dans les territoires observés.

III.– LA MESURE DE LA PERFORMANCE DU PROGRAMME 162

1.– Le PITE est un outil budgétaire aux caractéristiques spécifiques

Le programme 162 Interventions territoriales de l’État (PITE) a été créé dans le but d’améliorer et d’accélérer la conduite d’actions interministérielles territorialisées en mettant à disposition des préfets de région concernés une enveloppe budgétaire unique, dont les crédits sont prélevés sur les programmes de différents ministères et rendus fongibles.

C’est un outil réservé à des plans gouvernementaux caractérisés par trois critères : un enjeu territorial majeur, la coordination d’une pluralité de programmes et la nécessité d’une action rapide de l’État.

Né de la volonté d’expérimenter un nouveau mode de gestion, le PITE obéit à une logique de conception et de gestion spécifiques. Il occupe à ce titre une place à part dans l’architecture budgétaire car il déroge sur plusieurs points aux principes posés par la LOLF ⁽132).

Les particularités du PITE s’étendent également à son volet performance.

En effet, les actions de ce programme, voisines en termes d’objectifs poursuivis mais portant sur des problématiques très différentes, s’apparentent à de mini-programmes étanches ⁽¹³³⁾, rendant particulièrement délicate la détermination d’objectifs stratégiques transversaux et communs à chacune d’entre elles.

Pour contourner cette difficulté, il a été décidé de n’associer à chaque action qu’un seul objectif, et un, ou au maximum deux indicateurs seulement.

2.– Une mesure de la performance imparfaite

Cette adaptation est l’objet principal des critiques formulées à l’encontre du dispositif de performance du programme⁽134).

Le CIAP en particulier estime l’évolution du dispositif de performance depuis 2006 : « globalement pertinente, sous la très importante réserve que l’option de resserrer sur un seul objectif par action et un seul indicateur par objectif constitue une vision trop pauvre pour rendre compte de la performance d’actions par nature complexes et pluridimensionnelles »⁽¹³⁵⁾.

Cette situation s’illustre parfaitement avec l’indicateur 4.1 de l’action 4 PEI Corse, qui se limite à mesurer la mise en œuvre d’un plan multidimensionnel à travers seulement l’évolution des délais de réalisation des projets. Cette formulation ne rend compte que de la dynamique d’engagement des crédits de l’État et n’apporte pas d’information concrète sur l’impact structurel du plan.

Une autre faiblesse du dispositif de performance est liée à la trop forte dépendance de certains indicateurs au contexte économique.

C’est le cas de l’indicateur 4.1 de l’action 1 Le Rhin et la bande rhénane, dont les résultats en baisse sont imputables au marasme des exportations de véhicules automobiles. Mais le même problème se rencontre avec l’indicateur 5.1 de l’action 5 Filière bois, qui mesure l’évolution du chiffre d’affaires de la branche exploitation forestière. Non seulement l’information complète permettant de renseigner cet indicateur n’est pas disponible avant un délai de deux ans après les exercices de référence, mais l’interaction avec le contexte économique est telle qu’il ne donne pas une traduction satisfaisante de la dynamique de l’action des pouvoirs publics sur le terrain.

IV.– COMMENTAIRES SUR LA PERFORMANCE OBTENUE

1.– La performance, un élément essentiel du programme

En dépit des réserves précédemment évoquées, la performance du programme sur la période 2006-2008 a été jugée suffisamment satisfaisante pour que celui-ci soit maintenu dans l’architecture budgétaire au-delà de sa période d’expérimentation qui s’achevait le 31 décembre 2008.

Les conclusions de l’audit du CIAP sont sans ambiguïtés : le PITE est un programme qui « répond à des besoins et présente une plus-value réelle »⁽136).

L’exécution des exercices 2007 et 2008 a mis en évidence le lien vertueux établi entre l’utilisation de la fongibilité des crédits⁽¹³⁷⁾ et la bonne performance obtenue sur les actions. Or ce lien a été essentiel pour démontrer le bien-fondé de ce programme, justifier le maintien de ses spécificités en dépit des lourdeurs de gestion induites, et conserver la procédure de prélèvement des crédits sur les budgets des ministères concernés, quand ceux-ci pouvaient se montrer pour certains réticents à ce nouveau mode de fonctionnement.

Bien que reconduit en 2009 avec un périmètre réduit à seulement quatre actions, l’aspect performance de ce programme conserve une dimension tout à fait stratégique, plus précisément dans la mise en œuvre de deux actions.

En effet, pour les actions 2 Eau en Bretagne et 6 Marais Poitevin, les indicateurs sont porteurs d’un véritable enjeu financier⁽¹³⁸⁾. Leur valeur d’affichage et d’information sur l’action menée par l’État est très importante, dans des domaines (qualité de l’eau pour l’action 2 et surface de prairies pour l’action 6) où la France est immédiatement condamnable par la Commission européenne si les objectifs assignés ne sont pas atteints. Il est donc absolument nécessaire que ces indicateurs soient conservés pour montrer la continuité de l’action de l’État dans ces situations sensibles.

2.– Un dispositif étoffé à partir du PAP 2010

Dès l’élaboration du PAP 2009, des modifications ont été apportées en vue d’améliorer la qualité du dispositif de performance du programme :

– un sous-indicateur complémentaire a été intégré à l’action 6 Marais Poitevin pour mesurer le niveau de protection des prairies par le biais d’une contractualisation et rendre ainsi compte de l’efficacité des contrats proposés aux agriculteurs ;

– certaines valeurs cibles ont été réajustées (pour l’indicateur 1.1, la prévision 2010 a été revue à 12 % contre 10 % dans le PAP 2008, pour l’indicateur 4.1, les bons résultats ont fait passer l’objectif de 50 % à 60 % pour 2011).

Pour le PAP 2010, il conviendrait :

– de doter l’action 4 PEI Corse d’indicateurs complémentaires, permettant ainsi de couvrir davantage la diversité des axes d’intervention menés (l’intégration de la dimension « eau », prépondérante sur cette action, s’avérerait particulièrement pertinente) ;

– de mettre en place des objectifs et des indicateurs pour l’action 8 Plan chlordécone en Martinique et en Guadeloupe, nouvellement inscrite au programme dans le PAP 2009 sans volet performance. Deux indicateurs sont à l’étude, un relatif aux actions de renforcement de la surveillance des denrées animales consommées ou mises sur le marché en Martinique et en Guadeloupe (décliné en deux sous indicateurs), et un autre sur la mise en œuvre du programme « jardins familiaux », mesurant le taux cumulé de foyers reconnus en situation de surexposition ayant fait l’objet de mesures d’accompagnement.

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :

POLITIQUES DE LA RECHERCHE

Commentaire de M. Jean-Pierre GORGES, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA QUALITÉ DE LA PERFORMANCE : DE BONS RÉSULTATS, UN IMPACT RETARDÉ POUR LA RÉFORME DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE 258

A.– LE PROGRAMME RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES 259

B.– LE PROGRAMME RECHERCHE SPATIALE 260

C.– LE PROGRAMME RECHERCHE INDUSTRIELLE 260

D.– LE PROGRAMME RECHERCHE DUALE 261

E– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE 262

II.– LES LIMITES DU SYSTÈME DE SUIVI DE LA PERFORMANCE POUR CERTAINS PROGRAMMES 264

Le domaine de la recherche est décisif pour la croissance et la compétitivité de notre pays. La part importante du plan de relance consacrée à des investissements en matière d’enseignement supérieur et de recherche montre que l’Etat continue à être engagé.

On rappellera que la quasi-totalité de cette politique est mise en œuvre par les opérateurs (95 % des crédits des programmes recherche) et donc que la performance du programme est la résultante des performances de ces opérateurs. C’est à travers les contrats signés avec les opérateurs que se mesure, par les indicateurs, la mise en place des réformes.

Dans le cadre de la réorganisation du ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche, a été créé par arrêté du 16 mars 2009 un service de la performance, du financement et de la contractualisation avec les organismes de recherche. Il aura pour mission de définir les indicateurs de performance et de répartir les moyens entre ces organismes de recherche.

I.– LA QUALITÉ DE LA PERFORMANCE : DE BONS RÉSULTATS, UN IMPACT RETARDÉ POUR LA RÉFORME DU CRÉDIT D’IMPÔT RECHERCHE

Les principaux indicateurs en matière de recherche, et notamment ceux qui mesurent la production scientifique, sont souvent à évolutions lentes, et leur variation n’est perceptible que sur une assez longue période. Ils présentent en outre un décalage inévitable dans le temps entre les crédits alloués et leur traduction en termes de publications et de brevets et encore plus en termes de citations ou de redevances. Les inflexions de politique et de crédits n’ont donc pas d’effet mesurable à court terme.

On note sur les quatre dernières années le déclin de la part des publications françaises par rapport à l’Europe ou dans le monde, explicable dans la mesure où de nombreux pays émergents (ou pour l’Europe, les nouveaux adhérents) prennent une part croissante dans les publications. La part des grands pays baisse corrélativement. Le maintien de notre position en termes de citations est en revanche encourageant.

D’autres indicateurs montrent les effets de la politique initiée par le Gouvernement, comme le développement des financements sur projets, qui représente une part importante des financements hors salaires des laboratoires.

Un effort considérable a été accompli pour relancer l’investissement en recherche des entreprises, comparativement faible : cependant les résultats de l’accroissement du crédit d’impôt recherche (dépense fiscale rattachée au programme Recherche scientifique et technologique pluridisciplinaire), décidé fin 2008, et par des mesures de soutien à la recherche partenariale, ne seront mesurables que début 2010.

A.– LE PROGRAMME RECHERCHES SCIENTIFIQUES ET TECHNOLOGIQUES PLURIDISCIPLINAIRES

L’objectif de production des connaissances scientifiques au meilleur niveau international connaît aujourd’hui une compétition internationale renforcée avec l’entrée en concurrence d’acteurs très dynamiques, tant au niveau européen (Espagne, Pologne, par exemple) que mondial (Corée, Chine, Inde, Brésil). C’est dans ce contexte que doivent être analysés les résultats des indicateurs mesurant cet objectif. Entre 2002 et 2007, le nombre de publications des opérateurs du programme a crû de manière significative (+ 5 %) et supérieure au nombre total de publications de la France (3 %). Dans le même temps, le nombre de publications croissait de 13 % dans l’Union européenne et de 23 % dans le monde. Le résultat provisoire de 2008 confirme cette tendance de fond à une érosion de la part relative d’une production qui pourtant est croissante sur la moyenne période. La qualité des publications se maintient, si l’on se fie à l’indice de citation.

La progression se poursuit en matière de brevets déposés. Les ressources des redevances, par contre, subissent l’impact de la venue à expiration de quelques brevets fortement rémunérateurs.

Pour les contrats de recherche entre les opérateurs du programme et les entreprises, la baisse de l'indicateur pour les EPST pourrait être liée à l'augmentation importante des financements publics disponibles pour les projets partenariaux (Agence nationale de la recherche, Fonds unique interministériel pour les pôles de compétitivité, Agence de l’innovation industrielle), qui inciterait les entreprises à engager des projets partenariaux bénéficiant de ces aides plutôt qu'à établir des contrats de recherche avec ces opérateurs. La hausse de cet indicateur pour les autres opérateurs du programme pourrait être un effet du dispositif Carnot, qui incite les opérateurs labellisés « Carnot » à accroître leurs ressources contractuelles avec les entreprises. Ces tendances nécessitent toutefois, pour être significatives, une confirmation en 2009.

Les derniers chiffres disponibles pour le crédit d’impôt recherche (CIR) sont relatifs à l’année 2007. L’introduction en 2004 d’une part en volume et son passage en 2005 de 5 à 10 % des dépenses de R&D ont eu un effet très significatif sur l’intérêt des entreprises pour la mesure : le nombre de déclarants a augmenté de plus de 60 % entre 2003 et 2007, pour atteindre 9 400 environ en 2007.

Le CIR a fait l’objet d’une importante réforme en 2008 : suppression du plafond et de la part en accroissement, taux de 30 % jusqu’à 100 millions d’euros et de 5 % au-delà, taux de 50 puis 40 % pour les première et deuxième années d’entrée dans le dispositif. L’impact sur la recherche menée par les entreprises ne pourra être apprécié que progressivement, l’indicateur d’impact ne pouvant être estimé qu’à partir de 2010. Le montant de la dépense fiscale du CIR devrait passer de 1,7 milliard d’euros en 2007 à 3,5 milliards en 2008.

B.– LE PROGRAMME RECHERCHE SPATIALE

Comme pour le programme précédent, la baisse de la part française des publications, entamée en 2005 après une période de hausse, provient simultanément d'une diminution du nombre de publications françaises (337 en 2007) et d'une augmentation du nombre de publications européennes et mondiales. En revanche, l'indice de citation demeure à un niveau supérieur à celui du début des années 2000.

Malgré un taux de change défavorable, la situation commerciale d'Arianespace s'est renforcée en 2008 grâce à la confiance retrouvée des clients en la fiabilité technique et calendaire d'Ariane 5, et le sixième lancement de l'année fait suite à une série de 28 succès consécutifs.

La fiabilité des satellites développés par l'industrie française a tendance à augmenter, et se compare avantageusement à la concurrence ; à titre d'exemple, l’indicateur de bon fonctionnement des satellites géostationnaires français est de 82 % en 2008 (pour une prévision à 86 %), alors que l'indicateur correspondant pour les satellites fabriqués par l'industrie américaine est estimé à 73,5 % sur la même période. Les indicateurs de coût, délai et performance connaissent une légère amélioration.

C.– LE PROGRAMME RECHERCHE INDUSTRIELLE

L’analyse des éléments qui ont progressivement permis de renseigner les RAP depuis 2006 montre que les résultats progressent globalement.

Les prévisions, la plupart ambitieuses, de réalisation des indicateurs sont en règle générale atteintes et quelquefois dépassées. L’écart le plus important constaté porte sur l’indicateur Produit des redevances sur les brevets rapporté aux dépenses de propriété intellectuelle pour les écoles du programme. En effet, ses résultats sont étroitement corrélés, ainsi que le précise le RAP, aux résultats générés par les produits de la commercialisation d’une série particulière de brevets de l’Institut Télécom sur les turbocodes.

En outre, et en ce qui concerne spécifiquement OSEO innovation, les indicateurs présentés dans le PAP sont complétés par différents autres indicateurs (notamment le taux de remboursement à dix ans) qui éclairent les objectifs précis fixés à cet opérateur par la convention d’objectifs. Objectifs et indicateurs sont suivis par les instances de gouvernance de l’organisme, dans lesquels l’État est notamment représenté par le responsable du programme 192 et la direction du Budget.

L’indicateur relatif à l’ANR a été sorti du programme, le responsable de programme n’ayant pas de capacité à agir directement sur cette agence pour atteindre les objectifs fixés, conformément aux observations qui avaient été faites par le CIAP en 2007.

Un des points forts à souligner est la capacité des écoles relevant du programme à associer les partenaires économiques aux décisions des établissements pour améliorer le service rendu et le taux de placement des élèves. Des responsables d’entreprises sont ainsi présents dans les conseils d’administrations et les instances pédagogiques. En effet, de nombreux partenariats industriels, de moyen ou de long terme, sont développés en R&D avec les laboratoires des écoles. Ils permettent de concilier deux horizons de temps différents : le temps de maturation puis de validation de concepts scientifiques (3 à 8 ans) et celui du développement et de la valorisation industriels (1 à 5 ans).

La consolidation de ces partenariats permet d’asseoir le rayonnement des écoles et le niveau élevé du taux de placement de leurs diplômés. Cette connaissance favorise également la qualité de l’accompagnement des jeunes « entreprises technologiques » hébergées par les écoles dans leurs phases de création.

D.– LE PROGRAMME RECHERCHE DUALE

Ce programme voit chaque année ses crédits reconduits à la même hauteur, soit 195 millions d’euros. Le système de mesure de la performance lui est peu adapté, car les indicateurs ne reflètent que peu l’activité des organismes. Jusqu’à la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, la direction générale de l’Armement (DGA), responsable des actions concernées aujourd’hui par le programme, ne disposait que de peu d’instruments de pilotage et la transparence de la conduite des projets était très limitée.

Le responsable de programme exerce aujourd’hui une réelle gouvernance et dispose d’instruments de pilotage : le contrat État-Centre national d’études spatiales (CNES) a institué une ligne Sécurité et défense, la gouvernance s’effectue par le comité de pilotage de l’équipe défense au CNES, un accord-cadre lie le CNES et la DGA sur la coopération en matière de recherche et technologie, enfin l’exécution du programme 191 fait l’objet d’un protocole entre DGA et CNES. Dans ce dernier document est déclinée de manière précise l’utilisation de la subvention au CNES.

La gouvernance s’exerce sous la forme d’une labellisation des projets du CNES qui ont une nature duale d’intérêt Défense. Un reporting a été mis en place avec deux indicateurs internes et deux indicateurs utilisés pour rendre compte de la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances, avec notamment un indicateur de la part de sous-traitance aux PME et PMI.

Il en est de même pour le CEA, pour lequel ont été institués un comité de pilotage interministériel de gouvernance, une cellule exécutive DGA et CEA et un comité scientifique. Les experts de la DGA et du CEA se réunissent pour une journée thématique annuelle afin de débattre des axes de recherche de l’année suivante ; le suivi des orientations données par la DGA est présenté dans des rapports d’avancement des différentes thématiques, enfin d’autres moyens comme des visites de laboratoires et échanges scientifiques permettent au responsable de programme d’effectuer une veille technologique sur les programmes de recherche financés par la subvention accordée au titre du programme 191.

Les montants financiers du programme sont limités (195 millions d’euros) mais ils sont considérés comme suffisants pour opérer un effet de levier sur la recherche des deux organismes concernés, notamment grâce au pilotage qui a été décrit.

Ce programme ne comporte pour 2008 que deux indicateurs.

La réalisation de l’indicateur Proportion du montant de projets dont des retombées potentielles pour la défense ont été précisément identifiées est conforme à la prévision, soit près de 90 %. Il confirme la réalité du pilotage établi pour la mise en œuvre de la loi organique relative aux lois de finances.

La cible pour l’indicateur portant sur le Pourcentage de montant total des projets dont bénéficient les PME-PMI n’a pas été atteinte (5 % au lieu de 18 %). L’administration indique que cette mesure est probablement sous-estimée car les informations remontées en provenance des organismes sont incomplètes. La valeur cible lui apparaît en tout état de cause trop élevée. Le Rapporteur spécial estime qu’il y a lieu de suivre avec attention la progression de cet indicateur et que des mesures positives doivent éventuellement être prises pour obtenir une amélioration tangible de ce pourcentage.

E.– LE PROGRAMME ENSEIGNEMENT TECHNIQUE AGRICOLE

Ce programme doté de 296,7 millions d’euros en crédits de paiement pour 2009 est placé sous la responsabilité du ministère de l’Agriculture et de la pêche (MAP). Il a fait l’objet d’un rapport du CIAP rendu le 13 février 2009.

L’appartenance du programme 142 à la mission comme son rattachement au ministère chargé de l’agriculture sont justifiés. Le rapport d’audit estime cependant nécessaire que la concertation avec le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche (MESR) soit améliorée de manière à ce que le ministère chargé de l’agriculture soit davantage associé à la prise de décision en matière d’enseignement supérieur et de recherche.

Le système de mesure de la performance compte trois objectifs, assortis chacun d’un indicateur. Le comité a estimé que des objectifs et indicateurs complémentaires devraient venir enrichir le dispositif.

Afin d’établir une plus grande cohérence des politiques nationales de recherche et de formations supérieures, ce qui constitue une préoccupation majeure, plusieurs recommandations ont été formulées.

L’objectif 1 Former des ingénieurs, des vétérinaires et de paysagistes répondant aux besoins des milieux économiques, formés aux pratiques de la recherche et ouverts sur l’international devrait être assorti, comme le programme 192 Recherche et enseignement supérieur en matière économique et industrielle, d’un indicateur d’insertion à six mois, plutôt qu’à trois mois, pour plus de cohérence.

La mesure de cet objectif 1, faisant abstraction de l’ouverture à l’international, devrait être complétée par la proportion d’étudiants passant au moins quatre mois en formation à l’étranger au cours de leurs études.

L’objectif 2 Organiser les formations dans des conditions optimales de coût et de qualité de service n’est assorti que d’un indicateur relatif au coût de fonctionnement moyen par catégorie de public formé. Pour que la qualité de service soit prise en compte, il est souhaitable de le compléter d’indicateurs identiques à ceux figurant dans le programme 150, comme, par exemple, le pourcentage d’établissements ayant développé une démarche d’assurance qualité.

Pour ces deux objectifs, les indicateurs devraient mesurer aussi les résultats des établissements sous contrat et non seulement ceux des établissements publics.

L’objectif 3 Mobiliser les connaissances scientifiques et techniques en appui aux politiques publiques et au développement est assorti d’un indicateur mesurant le taux d’activité relevant de l’appui aux politiques publiques du MAP, de fait uniquement pour le CEMAGREF, à partir de ses emplois et de ses publications. Le rapprochement entre l’enseignement supérieur et la recherche constituant une priorité d’action du ministère et justifiant le périmètre du programme, l’objectif devrait être complété par la mesure du taux de succès des équipes de recherche mixtes aux appels à projets. Pourrait aussi lui être adjoint un indicateur mesurant la performance des établissements à partir des évaluations de l’AERES.

Le programme 142 est mis en œuvre par 16 opérateurs, auxquels s’ajoutent 7 écoles privées et 2 établissements de recherche.

Le Comité préconise, pour faciliter la gouvernance interne du programme et permettre aux établissements de bénéficier pleinement des réformes de l’enseignement supérieur, de donner à ceux-ci, par la contractualisation, une plus grande autonomie dans la gestion de leurs personnels.

Quoi qu’il en soit, il serait souhaitable de présenter dans la justification au premier euro (JPE), à l’occasion du prochain PAP ou RAP, un ou plusieurs indicateurs de gestion des ressources humaines (par exemple un taux d’appui et d’encadrement administratif et technique par rapport au total des ETPT de l’action enseignement, ou un nombre d’élèves par enseignant).

Enfin, il serait important de mettre en relation le coût « élève » dans les écoles publiques et privées sous la forme d’un indicateur de gestion dans la JPE, en rendant comparables au préalable les dépenses prises en compte dans le calcul.

II.– LES LIMITES DU SYSTÈME DE SUIVI DE LA PERFORMANCE POUR CERTAINS PROGRAMMES

Le programme Recherche scientifiques et technologiques pluridisciplinaires se prête à la mesure de la performance dans la mesure où il est possible d’identifier les résultats de la recherche utilisés dans toutes les comparaisons internationales comme le volume et l’impact des publications scientifiques, le nombre de brevets et les redevances qu’ils apportent, ou encore la participation aux contrats européens. Ces indicateurs et objectifs sont d’ailleurs communs à la quasi-totalité des programmes de la mission interministérielle.

Deux difficultés méthodologiques existent, relatives au décalage temporel en matière de recherche et celle liée à la relation entre performances du programme et performances des opérateurs.

Sur le premier point, les efforts des producteurs d’information et en particulier l’OST ont permis de réduire les décalages à un niveau qui reste incompressible. Sur le second point, le ministère a mis en cohérence indicateurs du programme et indicateurs des opérateurs selon la logique suivante : les objectifs et indicateurs du programme sont pour l’essentiel des objectifs pérennes de la politique publique et applicables à l’organisme de recherche comme la production de connaissances au meilleur niveau international ou la valorisation de ces connaissances. En revanche, dans les contrats d’objectifs devront figurer, à côté des indicateurs du programme déclinés au niveau de l’opérateur, des indicateurs plus liés à la mise en œuvre des réformes.

La maquette du PAP 2008 a été refondue par rapport au PAP 2007 : deux programmes ont été fondus en un seul, à la suite d’un vote du Parlement sur les crédits des programmes, et la maquette du programme a été limitée à 7 objectifs et 16 indicateurs. Le travail de simplification est conforme aux préconisations du rapport d’audit du CIAP sur le nouveau programme 172.

Les particularités de la mesure de la performance pour le programme Recherche duale ont été décrites ci-dessus. On notera qu’un audit du CIAP est actuellement conduit afin de rapprocher le système de mesure de la performance de la réalité des activités des organismes.

La performance du programme Recherche industrielle est appréhendée au travers d’indicateurs d’efficacité et d’efficience. Les responsables continuent cependant à s’interroger sur la capacité à mesurer réellement la performance de ce programme aux différentes facettes, complémentaires et concourant toutes aux mêmes finalités. Il est, en effet, difficile de faire la part de ce qui est réellement imputable à l’État, et en particulier à l’action des services impliqués dans la mise en œuvre du programme, de ce qui résulte de l’évolution de l’environnement social, économique et réglementaire des entreprises. La situation économique actuelle en montre bien les limites.

La mesure de l’efficacité apparaît facilitée lorsque l’action est prise en charge uniquement et directement par l’État ou un de ses opérateurs. Mais elle apparaît plus difficile lorsque les efforts sont à moyen ou long terme, comme pour les retombées des programmes de recherche, et tributaires de la conjoncture internationale et d’autres paramètres exogènes au programme.

L’évolution des indicateurs associés à certains objectifs montre que les services ne disposaient pas, préalablement, d’outils permettant d’appréhender la performance des actions du programme. Une évaluation du Fonds de compétitivité des entreprises (FCE) a néanmoins été conduite en 2007 par un cabinet extérieur. Il en a été de même en 2008 pour les pôles de compétitivité. Il pourrait cependant exister des indicateurs d’activités (taux d’engagement financiers, nombre d’entreprises aidées par exemple) ou de suivi de tel ou tel processus (délais moyens de traitement d’un dossier, unités d’œuvre consacrées…). Des indicateurs nouveaux sont donc progressivement introduits.

Les réflexions en cours visent à :

– poursuivre la réduction du nombre d’indicateurs dès 2010 (en moyenne 7 par programme actuellement) : distinguer mieux les indicateurs ayant leur place dans les PAP de ceux qui relèvent du pilotage interne aux ministères ;

– fiabiliser les systèmes de mesures en faisant régulièrement auditer les systèmes de mesure notamment en s’appuyant sur le dispositif d’audit interministériel (CIAP) ; et à plus court terme en s’appuyant sur les travaux de Mission d’évaluation des politiques publiques (MEPP) récemment rattachée au ministre chargé du budget.

Le ministère, en négociation avec la direction du Budget, a récemment décidé, pour le PAP 2010, de faire évoluer certains des indicateurs, notamment, celui de l’écart des taux de croissance entre les entreprises aidées par OSEO innovation et ceux d’entreprises identiques et de supprimer par exemple celui sur la proportion des aides de l’ANR attribuées aux entreprises, le responsable de programme n’ayant pas de capacité à agir directement sur cette agence pour atteindre les objectifs fixés.

Néanmoins il n’est pas toujours possible de formaliser des indicateurs de performance adéquats. C’est en ce sens qu’on peut considérer qu’il existe, en effet, « des angles morts ». Le pilotage se fait alors avec des indicateurs d’activités, de qualité des process ou des études qualitatives.

Une des illustrations possibles porte sur la performance des pôles de compétitivité. Cette politique fait, depuis 2006, l’objet d’expérimentations d’indicateurs qui s’avèrent peu opérationnels. Ils ont donc été retirés des PAP. L’indicateur affiché dans le PAP 2009 Évolution du nombre d’entreprises impliquées dans un pôle de compétitivité permet en partie d’apprécier la montée en puissance des pôles et leur attractivité sur les entreprises. Il ne pourra toutefois pas être considéré comme un indicateur de performance à moyen terme. L’évaluation des pôles, conduite entre novembre 2007 et juin 2008, a conclu sur un état des lieux globalement positif, sans cependant permettre d’isoler un ou plusieurs indicateurs de performance pertinents. Cette politique devra faire l’objet d’évaluations qualitatives périodiques complexes, puisqu’il n’apparaît pas possible de trouver un indicateur de performance agrégatif. La mission d’évaluation et de contrôle de la commission des Finances, dans ses travaux en cours sur l’évaluation et les perspectives des pôles, ne paraît pas pouvoir dégager un tel indicateur.

RECHERCHE ET ENSEIGNEMENT SUPÉRIEUR :
RECHERCHE DANS LES DOMAINES DU DÉVELOPPEMENT DURABLE

Commentaire de M. Alain CLAEYS, Rapporteur spécial

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SOMMAIRE

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Pages

INTRODUCTION 269

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE PORTE ESSENTIELLEMENT SUR LES OPÉRATEURS 270

A.– LES PROGRAMMES DE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE NE SE PRÊTENT QUE PARTIELLEMENT À LA MESURE DE LA PERFORMANCE 270

B.– LA STABILITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS EST UNE CONDITION ESSENTIELLE DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE 271

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE 272

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DEPUIS 2006 EST GLOBALEMENT POSITIVE 273

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE DIALOGUE DE GESTION ENTRE LE RESPONSABLE DE PROGRAMME ET LES OPÉRATEURS 273

B.– LA LOLF A CONTRIBUÉ À UNE MEILLEURE VALORISATION DES TRAVAUX DE RECHERCHE 274

C.– UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE DE L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DEPUIS 2006 274

1.– Programme 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources 274

2.– Programme 188 Recherche dans le domaine de l'énergie 275

a) La performance du CEA 275

b) Performance de l’IFP 276

3.– Programme 189 Recherche dans le domaine des risques et des pollutions 276

4.– Programme 190 Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat 277

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE 277

A.– MIEUX STRUCTURER LES CONTRATS DES OPÉRATEURS EN COHÉRENCE AVEC LA MISE EN œUVRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT 277

B.– MIEUX ARTICULER LES ACTIONS DES PROGRAMMES AVEC LA STRATÉGIE NATIONALE DE RECHERCHE ET D’INNOVATION 277

C.– SIMPLIFIER LES PROCÉDURES COMPTABLES DES OPÉRATEURS VIS-À-VIS DE LEURS TUTELLES 278

INTRODUCTION

Les programmes de financement de la recherche dans les domaines du développement durable ont en commun d’être principalement mis en œuvre par des opérateurs sur la base de contrats d’objectifs pluriannuels conclus avec l’Etat. Il s’agit :

– pour le programme 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et ressources de six établissements publics de recherche finalisée : l’Institut national de recherche agronomique (INRA), l’Institut de recherche pour le développement (IRD), le Centre national du machinisme agricole, du génie rural, des eaux et des forêts (CEMAGREF), le BRGM, le Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (CIRAD) et l’Institut de recherche pour l’exploitation de la mer (IFREMER) ;

– pour le programme 188 Recherche dans le domaine de l’énergie du Comité à l’énergie atomique (CEA), de l’Institut français du pétrole (IFP) et de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) ;

– pour le programme 189 Recherche dans le domaine des risques et pollution de l’ADEME, l’Agence française de sécurité sanitaire environnementale et dans le travail (AFSSET), l’Institut national de l’environnement industriel et des risques (INERIS) et l’Institut de radioprotection et de sûreté nucléaire (IRSN) ;

– pour le programme 190 Recherche dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat de trois établissements publics : le centre scientifique et technique du bâtiment (CSTB), le laboratoire central des Ponts et chaussées (LCPC) et l’Institut national de recherche sur les transports et leur sécurité (INRETS).

Dans la mesure où la grande majorité des programmes est exécutée par les opérateurs, la marge de manœuvre des responsables de programmes dans le pilotage de la performance est limitée et se concrétise fondamentalement par l’instauration d’un dialogue de gestion sur l’élaboration et la mise en œuvre du contrat d’objectifs avec chaque opérateur. En effet, les performances du programme sont très souvent la résultante des performances des opérateurs.

I.– L’APPRÉCIATION DE LA PERFORMANCE PORTE ESSENTIELLEMENT SUR LES OPÉRATEURS

A.– LES PROGRAMMES DE FINANCEMENT DE LA RECHERCHE NE SE PRÊTENT QUE PARTIELLEMENT À LA MESURE DE LA PERFORMANCE

Les programmes relatifs au financement de la recherche dans les domaines du développement durable ne se prêtent que partiellement à la mesure de la performance.

Celle-ci est effective lorsqu’il est possible d’identifier les résultats de la recherche utilisés dans toutes les comparaisons internationales, comme le volume et l’impact des publications scientifiques, le nombre de brevets et les redevances qu’ils apportent, ainsi que la participation aux contrats européens. Ces indicateurs et objectifs sont d’ailleurs communs à plusieurs programmes de la mission.

La mesure de la performance est en revanche plus délicate pour les activités spécifiques aux programmes de financement de la recherche comme l’expertise et l’appui auprès des pouvoirs publics ou la coopération avec les pays du Sud.

Une des difficultés vient des décalages temporels qui existent en matière de recherche. Les publications enregistrées en 2008 correspondent à des travaux de recherche achevés en 2006 et financés en 2004 et le délai est logiquement un peu plus long pour l’impact des publications. Les effets d’une politique de recherche s’appréciant sur une échelle de dix ans environ, l’existence d’indicateurs examinés sur une échelle de temps beaucoup plus courte ne facilite pas la mesure de la performance.

Une autre difficulté vient du fait que l’obtention de résultats et leur valorisation, dépendent d’une chaîne d’acteurs et d’une diversité de ressources, dont les ressources budgétaires ne sont qu’un des éléments, indispensable mais soumis à des effets de contexte (situation économique, évolution de la stratégie des acteurs industriels…).

Enfin, il existe des angles morts, comme l’appréciation a posteriori de l’utilité sociétale des recherches mais dont les services de l’administration avouent ne pas avoir les outils pour l’appréhender objectivement.

B.– LA STABILITÉ DES OBJECTIFS ET DES INDICATEURS EST UNE CONDITION ESSENTIELLE DE L’EFFICACITÉ DE LA DÉMARCHE DE PERFORMANCE

Chaque programme constitue un ensemble original d’organismes de recherche finalisés qui a vocation à les rapprocher sur des thématiques transversales servant de base à la structuration en actions. Les objectifs ont été déterminés de façon globale à l’ensemble du programme.

Les indicateurs ont été conçus dès la création de chaque programme pour mesurer les progrès réalisés par l’ensemble des opérateurs du programme sur les objectifs fixés. Ils ne prétendent pas mesurer de façon exhaustive l’ensemble des activités ou des résultats obtenus par les organismes, mais fournissent des indications représentatives de la dynamique attendue. Les cibles sont fixées en fonction des objectifs figurant dans les contrats d’objectifs des opérateurs et des résultats des années précédentes.

Les indicateurs et les cibles sont, le plus souvent, repris à l’échelle de chaque opérateur et intégrés dans chacun des contrats d’objectifs pluriannuels, où ils sont complétés par des objectifs et indicateurs propres à chaque opérateur et destinés à mesurer les effets des actions prioritaires menées au sein de l’établissement.

Les contrats fixent non seulement les grandes orientations scientifiques des établissements mais aussi les mécanismes qui permettent de rendre plus efficace l’utilisation des crédits publics comme la répartition des moyens à la performance ou encore la mise en œuvre d’une GRH dynamique, mécanismes dont l’efficacité est mesurée à travers des indicateurs spécifiques dans les contrats. Ainsi, des rapports de performance sont-ils établis pour apprécier aussi bien l’avancement conforme des projets de recherche, que l’intérêt manifesté par les industriels pour les applications en résultant ou encore l’efficience des activités déployées du point de vue de la valorisation des résultats techniques obtenus.

Des adaptations progressives ont été apportées au dispositif des indicateurs permettant la mesure de la performance en tenant compte des spécificités liées aux activités de recherche et aux caractéristiques de l’action publique d’intervention. Ces adaptations se sont appuyées sur des orientations partagées avec l’ensemble des programmes de recherche sur le développement durable. Cependant, compte tenu du décalage temporel important entre le lancement d’un programme de recherche et des résultats valorisés par l’industrie, l’interprétation des observations par indicateurs chiffrés se doit de rester circonstanciée.

D’une manière générale, les responsables de programmes auditionnés par le Rapporteur spécial considèrent désormais les indicateurs utilisés comme satisfaisants.

Le Rapporteur spécial est partisan d'une stabilisation des indicateurs. C’est en effet une condition pour assurer un suivi efficace de l'évolution de la performance.

En tout état de cause, le Rapporteur spécial estime que tout nouvel indicateur devrait permettre dans comparaisons, c'est-à-dire être des instruments de pilotage des activités permettant d’éclairer les choix et d’étayer les décisions.

Enfin, tout nouvel indicateur devrait permettre d’évaluer les retombées économiques des résultats de recherche des opérateurs, notamment au regard des efforts consentis par les pouvoirs publics.

C.– LA DIFFICULTÉ D’ÉVALUER LE COÛT LIÉ AU RENSEIGNEMENT DES INDICATEURS DE PERFORMANCE DOIT ÊTRE RELATIVISÉE

Les responsables de programmes auditionnés ont tous confirmé que, malgré la difficulté d’évaluer exactement le coût de la mise en œuvre de la LOLF, celui-ci devait être relativisé.

Ainsi, en moyenne, l’activité de tutelle de chaque opérateur mobilise un à deux ETPT, en dehors du chef de bureau (ou du sous-directeur) et de son adjoint. Le renseignement des indicateurs de performance par ces agents, lors de l’élaboration des documents budgétaires, représente de l’ordre de deux semaines par an maximum.

La collecte des indicateurs est faite directement auprès des opérateurs concernés, et la fiabilité des données relève de la responsabilité de l’opérateur. Toutefois, le responsable de programme s’assure de la méthodologie servant de base aux calculs de ces données et de la cohérence des résultats dans le cadre du suivi de l’évolution des indicateurs. Les données de nature financière sont issues de l’arrêté des comptes de l’opérateur qui peuvent faire l’objet d’une certification par un commissaire aux comptes (IFP, CEA).

Enfin, les indicateurs de bibliométrie pour l’ensemble des programmes recherche sont renseignés par l’Observatoire des sciences et techniques (OST) à partir de la base internationale « Thomson Reuters » et l’indicateur concernant « la satisfaction des usagers des expertises de l’IRSN » est renseigné par une enquête externe.

II.– L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DEPUIS 2006 EST GLOBALEMENT POSITIVE

A.– LA LOLF A PERMIS DE STRUCTURER LE DIALOGUE DE GESTION ENTRE LE RESPONSABLE DE PROGRAMME ET LES OPÉRATEURS

La démarche de performance selon les préceptes issus de la LOLF s’incarne à travers les contrats d’objectifs pluriannuels que l’État conclut avec ses principaux opérateurs. Véritables leviers du directeur de programme, ces contrats imposent un dialogue de gestion qui va au-delà du suivi régulier des organismes, notamment à travers leurs conseils d’administration, et du cadrage annuel de leurs activités via leurs budgets.

Ces contrats se réfèrent aux objectifs du programme ministériel de la LOLF sur lequel s’impute la dotation budgétaire de l’organisme. Les opérateurs contribuent ainsi à la mise en œuvre des politiques des programmes et participent à la réalisation de leurs objectifs.

Dès lors, la démarche de performance se traduit par des engagements vis-à-vis du responsable de programme. Les objectifs des opérateurs déclinent les objectifs des projets annuels de performance des programmes. Toutefois, ces objectifs très généraux sont complétés par des objectifs et indicateurs spécifiques de nature à impulser des évolutions concrètes particulières. Mis en synergie, l’ensemble des objectifs et indicateurs impriment à la dynamique de l’établissement ses évolutions de moyen terme, dans une logique de performance partagée avec le niveau ministériel.

En outre, l’introduction de la LOLF a favorisé la formalisation d’un dialogue de gestion entre l’État et chaque opérateur. Parmi de nombreux exemples, on peut citer la formalisation du dialogue entre le CEA et la DGEC qui se matérialise par la tenue deux réunions annuelles de travail en matière de performances. La première réunion (qui se tient au mois de mars) a pour objet de discuter des réalisations, des prévisions et des valeurs cibles des indicateurs dans le cadre de la préparation des documents budgétaires (RAP et PAP). La deuxième réunion (qui se tient à l'automne) a pour objet de faire un point sur l'exécution des indicateurs du programme en cours d'année.

Ceci participe à l'amélioration du suivi des activités de recherche du CEA par le responsable du programme. Par ailleurs, il convient de noter que la conférence annuelle de performance qui se tient entre la direction du Budget et le responsable du programme dans le cadre de la procédure budgétaire peut être une occasion de revoir les prévisions et les valeurs cibles des indicateurs dans le cadre des échanges au sein de l'administration. Enfin, les décisions prises par le responsable du programme sur le volet performances font l'objet d'une notification écrite au CEA à l'issue de la publication des documents budgétaires. Une démarche similaire est menée par les services de l’administration avec chaque opérateur.

B.– LA LOLF A CONTRIBUÉ À UNE MEILLEURE VALORISATION DES TRAVAUX DE RECHERCHE

L’introduction d’indicateurs portant sur la valorisation de la recherche comme le Rapport entre le nombre de brevets déposés dans l'année sur le nombre de brevets faisant l'objet d'accord de licences d'exploitation ou de cession semble, d’après les responsables de programmes auditionnés, constituer une véritable avancée en faveur de la valorisation de la recherche publique. En effet, une telle démarche a développé une culture de la valorisation systématique des travaux de recherche publique tout à fait nouvelle qui se traduit par une augmentation significative du nombre de brevets déposés.

C.– UNE APPRÉCIATION GLOBALEMENT POSITIVE DE L’ÉVOLUTION DE LA PERFORMANCE DEPUIS 2006

Les progrès réalisés par le programme sont satisfaisants et traduisent les efforts et les progrès réalisés par les opérateurs malgré certaines faiblesses qu’il conviendrait de dépasser dans l’avenir.

1.– Programme 187 Recherche dans le domaine de la gestion des milieux et des ressources

La performance globale évolue de façon significative sur la plupart des objectifs fixés. Le responsable de programme constate notamment une progression du volume et de la qualité scientifique des travaux, et une plus grande intensité de collaboration tant en Europe que dans les pays du Sud :

– la part des publications poursuit sa progression en référence européenne et reste stable en référence mondiale. Ce résultat est satisfaisant dans un contexte de forte progression européenne et mondiale qui conduit le programme 187 à voir sa part mondiale baisser et sa part européenne rester stable alors que le nombre brut de publications progresse ;

– le nombre de brevets déposés continue à progresser, ainsi que la part des brevets dans la production européenne dont le volume est resté stable pendant 3 ans ;

– en ce qui concerne la participation aux projets européens, si le taux de participation sur le 6^ème PCRD reste inférieur au taux de participation sur le 5^ème en revanche, le taux de coordination a progressé traduisant un plus fort leadership des équipes françaises. Il est à noter toutefois que cet indicateur est très sensible au périmètre de la mesure.

Un des points forts du programme réside dans l’identité forte et l’originalité des opérateurs dans leur domaine respectif, et de la qualité des réseaux qu’ils ont tissés dans l’espace européen de la recherche avec des partenaires homologues. Ces identités ont permis de développer deux puissants moteurs de progrès que sont d’une par les synergies et des collaborations, et, d’autre part, une saine émulation et une concurrence sur certains sujets.

Le revers de la médaille est que trop de coopération ou d’intégration pourrait conduire à un dispositif puissant plus autonome et moins réactif aux orientations souhaitées par les ministères de tutelle. La situation du CNRS qui pourrait être prise comme exemple en montre les limites et motive la réforme en cours de cet établissement qui a justement l’ambition de se structurer en instituts disciplinaires. À l’inverse, trop de concurrence et de compétition entre organismes pourrait conduire à des redondances sur certains sujets considérés comme très prometteurs ou limiter les efforts de mutualisation.

2.– Programme 188 Recherche dans le domaine de l'énergie

a) La performance du CEA

En termes de « livrables » de recherches dans le nucléaire (mesurés par l'indicateur 1.1 du PLF 2009), qui constitue le cœur d'activités du CEA, celui-ci réalise globalement de bonnes performances sur la période de 2006-2009. Ainsi, il a atteint l'ensemble des jalons prévus en matière de recherche sur la gestion des déchets. Ces jalons ont été définis à la suite de la loi du 28 juin 2006 de programme relative à la gestion durable des matières et déchets radioactifs. En ce qui concerne les recherches relatives à l'amélioration de la compétitivité du parc nucléaire, plusieurs jalons attendus en 2008 (4 d'entre eux sur les 7 attendus) ont fait l'objet d'un report en 2009, voire en 2010, en conséquence, soit de problèmes techniques, soit de contraintes budgétaires. Ce résultat 2008 ne serait cependant pas représentatif de la performance de l'établissement sur la période de 2006-2009. Il convient de préciser que les reports des jalons en 2009 pour des raisons techniques ne le sont que de quelques mois.

Sur 2006-2009, le CEA a amélioré de façon régulière le taux de financement des industriels à ses recherches dans le domaine nucléaire (mesuré par l'indicateur 1.2 du PLF 2009) montrant la pertinence et la qualité de ses programmes par rapport à leurs besoins. L'objectif de 50 % est en ligne de mire. Il s'agit d'un objectif ambitieux dans la mesure où une part des recherches du CEA porte sur des thématiques de long terme (systèmes nucléaires du futur).

Dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie, on constate que le CEA a augmenté de manière significative sa performance sur 2006-2009 en matière de dépôts de brevets (indicateur 2.1 du PLF 2009), et ce au-delà des objectifs fixés (84 dépôts de brevets déposés en 2008 contre 41 brevets déposés en 2006 ; nombre de dépôts de brevets révisé à 90 en 2009 contre une prévision de 67 ; prévision 2010 de 95 dépôts de brevets). Ceci tend à s'expliquer par le fait que le CEA mène une politique très active en terme de dépôt de brevets qui donne aujourd'hui des résultats très satisfaisants. Il convient de noter la forte augmentation des brevets dans deux domaines à fort potentiel en 2008 : les micropiles à combustible pour les applications d'électronique nomade et les batteries utilisées à la fois pour le stockage en électricité issues des énergies renouvelables et dans le domaine des véhicules électriques ou hybrides.

En revanche, il convient de noter que la performance de l'établissement en matière de valorisation des recherches dans les nouvelles technologies de l’énergie (nouvelles technologies de l’énergie - mesurée par l'indicateur 2.1 et 4.1 du PLF 2009) est contrastée. Il en est de même en ce qui concerne l'évolution de la performance du CEA à faire progresser le taux de participation des industriels au financement de la recherche dans les nouvelles technologies de l’énergie sur la période de 2006-2009 (indicateur 2.2 du PLF 2009).

b) La performance de l’IFP

Dans le domaine des nouvelles technologies de l’énergie, sur la période 2006-2009, l’IFP a considérablement développé les recherches liées aux nouvelles technologies de l’énergie (CO2 maîtrisé et carburants diversifiés). Le résultat de cette orientation s’est traduit en 2008 par une accélération du nombre de dépôts de brevet dans ce domaine (78 en réalisation contre 55 en prévision).

Concernant l’action n° 3 Compétitivité et développement du secteur des hydrocarbures et de ses infrastructures, diversification des réserves sur la période 2006-2009 : d’une part, l’IFP a rééquilibré en profondeur ses programmes « hydrocarbures » au profit de l’aval et plus particulièrement des transports (dont les véhicules hybrides) ; d’autre part, l’IFP a développé des activités de R&D sur les travaux permettant à ses partenaires de mieux combler le fossé entre recherche fondamentale et débouchés industriels. Ainsi, le contrat d'objectifs table sur une croissance de plus de 45 % de ses ressources propres d'ici 2010. Par ailleurs l’indicateur mesurant le produit des redevances par rapport aux charges directes de l’établissement atteint 18 % en réalisé contre 14 % en prévision au PAP 2008.

3.– Programme 189 Recherche dans le domaine des risques et des pollutions

Concernant les indicateurs de bibliométrie, le responsable du programme observe un maintien des valeurs depuis 2006, ce qui est globalement positif et encourageant compte tenu de la concurrence de plus en plus rude à l’international. Concernant la participation au 6^ème PCRD, les objectifs ont été dépassés.

En revanche, les résultats de l’indicateur d’effet de levier spécifique à l’ADEME, qui vise à mobiliser l’argent privé sur des thématiques de développement durable sont en deçà de l’objectif Deux euros de recherche privée pour un euro d’argent public. Cette moindre performance s’explique en partie par la mise en place d’un fonds démonstrateur dans le cadre du Grenelle de l’environnement, qui a perturbé le programme de travail de l’Agence. Le Rapporteur spécial vérifiera toutefois que cette situation soit régularisée rapidement.

4.– Programme 190 Recherche dans le domaine des transports, de l'équipement et de l'habitat

S’agissant de l’objectif n° 1 Développer les recherches partenariales dans le domaine des transports, de l’équipement et de l’habitat, la part des contrats sur les recettes est en retrait par rapport à la prévision compte tenu du ralentissement de l’activité fin 2008 malgré un bon niveau des carnets de commandes au 31 décembre 2008. En revanche, la cible a été dépassée dans le cadre de l’indicateur Contrats de recherche avec les partenaires européens sur les recettes totales des organismes, ce qui traduit une bonne insertion des opérateurs dans les réseaux européens.

S’agissant de l’objectif n° 2 Mobiliser les ressources de la recherche publique et privée sur les nouvelles thématiques prioritaires, la part des thématiques prioritaires est en net retrait en 2008 (48 % au lieu de 52 % prévu) car ces thèmes prioritaires ont changé en 2008 du fait de l’infléchissement du « Grenelle de l’environnement ». Le Rapporteur spécial entend néanmoins vérifier qu’en 2009 et 2010, les résultats soient bien meilleurs, le corps des priorités ayant été stabilisé.

S’agissant des objectifs n° 3, 4 et 5, les résultats sont satisfaisants : le nombre de publications dans les revues scientifiques internationales connaît une forte augmentation, l’effet de levier pour développer les innovations technologiques dans le domaine de la construction aéronautique civile augmente et la part de marché de l’industrie aéronautique atteint la cible fixée (56 %).

III.– LES PISTES ENVISAGEABLES D’AMÉLIORATION DE LA PERFORMANCE

A.– MIEUX STRUCTURER LES CONTRATS DES OPÉRATEURS EN COHÉRENCE AVEC LA MISE EN œUVRE DU GRENELLE DE L’ENVIRONNEMENT

L’adoption de la loi de programme relatif à la mise en œuvre du Grenelle de l'environnement adoptée le 10 février 2009 a des répercussions importantes sur l’orientation des crédits budgétaires relatifs aux programmes 187 à 190. Il convient donc de veiller à ce que les nouveaux contrats d’objectifs, en cours de négociation avec les opérateurs des programmes, déclinent les priorités du Grenelle, les objectifs et les indicateurs qui y sont associés.

B.– MIEUX ARTICULER LES ACTIONS DES PROGRAMMES AVEC LA STRATÉGIE NATIONALE DE RECHERCHE ET D’INNOVATION

Quel que soit le programme concerné, l’activité dont les indicateurs rendent le moins bien compte est l’activité d’appui des opérateurs aux politiques publiques. Pourtant, il s’agit d’un objectif jugé important pour le programme, car les problématiques du Grenelle de l’environnement sont encore très peu portées par les entreprises, et relèvent le plus souvent de politiques publiques, qu’elles soient à l’échelon local par des collectivités (commune, intercommunalités, départements, agences de bassin, régions), des gouvernements et leurs départements ministériels (ministère de l’Agriculture et de la pêche, MEEDDAT, ministère de la Recherche et de l’enseignement supérieur, ministère de la Santé) principalement en France pour ou des organisations supranationales (Europe, Nations Unies, conventions régionales).

La démarche actuelle consiste à établir une mesure déclarative du temps passé par les personnels des établissements sur des activités d’expertise.

Un travail de réflexion important a été engagé par les opérateurs du programme 187 qui ont organisé un séminaire de lancement le 27 mars 2009 afin d’approfondir la question de l’expertise en vue d’établir une charte nationale de l’expertise. L’action de l’administration en termes de pilotage scientifique est conduite à une échelle qui dépasse le strict périmètre des opérateurs de chaque programme et vise à renforcer les liens avec la recherche universitaire et multidisciplinaire ainsi qu’avec les autres programmes de recherche finalisée. Qu’il s’agisse des groupes de concertation sectoriels (GCS) initiés par la DGRI en 2007, ou des défis de la stratégie nationale de recherche et d’innovation (SNRI) en cours d’élaboration, les orientations proposées visent à renforcer le rôle intégrateur de la recherche finalisée et à engager une réflexion pour articuler les actions du programme 187 avec les objectifs prioritaires qui seront retenus dans la SNRI.

Le Rapporteur spécial considère cette démarche louable et invite les responsables des programmes de la MIRES à mener une réflexion globale sur l’articulation des actions de chaque programme de financement de la recherche avec les priorités nationales qui seront identifiées dans la SNRI.

C.– SIMPLIFIER LES PROCÉDURES COMPTABLES DES OPÉRATEURS VIS-À-VIS DE LEURS TUTELLES

Il est apparu au cours de l’audition du responsable du programme 188 que certains opérateurs, comme le CEA par exemple, sont sollicités par plusieurs directions générales de l’administration pour présenter leur comptabilité. Or, il apparaît que le formalisme requis par chaque administration est différent ce qui implique une charge de travail supplémentaire liée au retraitement des données.

Le Rapporteur spécial invite donc les différentes directions concernées à désigner un interlocuteur unique assumant la réconciliation des comptes découlant de la LOLF et à tout le moins à mettre en place un document unique à remplir par les opérateurs.

RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE

COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS

Commentaires de MM. Patrick LEMASLE et Michel VERGNIER,

Rapporteurs spéciaux

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SOMMAIRE

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Pages

I.– LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITES 281

A.– LES TRAITS COMMUNS AUX TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION 281

1.– Les caractéristiques de la mission au regard de l’analyse de la performance 281

2.– Des indicateurs communs aux trois programmes 281

3.– La proposition d’un nouvel indicateur commun aux trois programmes 282

4.– Une piste de benchmark des performances de l’ensemble des gestionnaires de régime de retraite 283

5.– Des conventions d’objectifs et de gestion en cours de négociation 283

B.– LE PROGRAMME 198 RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES 284

1.– Les indicateurs permettent d’identifier et d’étendre les bonnes pratiques 284

2.– La création d’un indicateur mesurant les effets de la réforme de 2008 284

3.– Les conventions d’objectifs et de gestion 284

4.– La performance du programme depuis 2006 285

C.– LE PROGRAMME 197 RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS 285

1.– Les spécificités de l’action de l’établissement national des invalides de la marine 285

2.– La modernisation de l’établissement national des invalides de la marine 285

3.– La création d’un indicateur mesurant les dépenses de gestion pour un euro de pension versée 286

4.– La performance du programme depuis 2006 287

D.– LE PROGRAMME 195 RÉGIME DE RETRAITE DES MINES, DE LA SEITA ET AUTRES 287

II.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE PENSIONS 288

A.– LE PROGRAMME 741 288

1.– Les indicateurs de performances 288

2.– La modernisation de la chaîne des pensions 289

3.– La performance du programme depuis 2006 290

B.– LES PROGRAMME 742 ET 743 290

I.– LA MISSION RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITES

A.– LES TRAITS COMMUNS AUX TROIS PROGRAMMES DE LA MISSION

1.– Les caractéristiques de la mission au regard de l’analyse de la performance

La mission Régimes sociaux et de retraites présente une double caractéristique au regard de l’analyse de la performance.

D’une part, les dépenses qui y sont autorisées sont obligatoires. Elles concernent, dans leur quasi-totalité, des versements de prestations vieillesse à des pensionnés et ayants droit relevant de régimes spéciaux de retraites. Les indicateurs se concentrent donc sur la bonne gestion des caisses en charge du service des prestations, en termes de coût et de service rendu à l’usager. Il est également possible de définir des indicateurs de contexte, mesurant l’effet d’une réforme, comme cela existe, pour la réforme des retraites des fonctionnaires de 2003, dans le programme 741 du compte d’affectation spéciale Pensions.

D’autre part, les dépenses sont mises en œuvre par des opérateurs constituant un budget opérationnel de programme unique dans chaque programme. L’analyse de la performance doit donc également porter sur les relations entre l’opérateur et le responsable de programme et notamment sur l’existence de conventions d’objectifs et de gestion.

Du fait de ces deux caractéristiques, la marge de manœuvre du responsable de programme est limitée puisque sa tâche consiste à contrôler la mise en œuvre, par des opérateurs, d’un programme se résumant à des dépenses obligatoires. Il reste toutefois comptable du coût et de la qualité du service rendu par les caisses de retraite. Un tel contrôle est rendu possible par la signature de conventions d’objectifs et de gestion.

2.– Des indicateurs communs aux trois programmes

Les traits communs aux trois programmes ont conduit à la définition d’indicateurs identiques, mesurant les coûts de gestion pour un euro de prestation servie, le coût unitaire d’une primo-liquidation, le délai entre l’échéance du premier versement et le versement effectif ainsi que le taux de récupération des indus.

La comparaison entre caisses reste toutefois difficile.

D’une part, on constate une hétérogénéité des régimes, avec un clivage entre les régimes « ouverts », dans lesquels de nouveaux cotisants sont comptabilisés chaque année, et les régimes « fermés », en extinction – ceux du programme 195.

D’autre part, certains régimes – ceux des marins et des mines – doivent fournir un travail administratif plus important, notamment pour assurer les reconstitutions de carrière de leurs pensionnés.

Enfin, les modes de calcul des indicateurs – notamment des coûts de gestion – ne sont pas les mêmes pour tous les opérateurs. Ces différences de méthode sont notamment liées à l’absence de comptabilité analytique dans certains régimes, ce qui rend impossible la ventilation des coûts entre les différentes fonctions. À titre d’exemple, aucune comptabilité analytique n’a été mise en place à la caisse de retraite des personnels de la RATP. En revanche, du fait de l’existence d’un tel outil au sein du régime des mines, les indicateurs qui lui sont associés sont plus fins car les coûts peuvent être ventilés entre les différentes fonctions. Les rapporteurs spéciaux encouragent les différentes caisses de retraites à développer un système de comptabilité analytique et à mener un travail commun visant à harmoniser ces modes de calcul, ce qui permettrait de réaliser des comparaisons entre gestionnaires.

Les coûts liés au renseignement des indicateurs du projet annuel de performance apparaissent minimes pour les trois programmes. En effet, les caisses gestionnaires disposent d’indicateurs de contrôle de gestion, qui permettent un renseignement rapide et à moindre coût du projet annuel de performances.

3.– La proposition d’un nouvel indicateur commun aux trois programmes

Les derniers exercices ont été caractérisés par des sous-dotations sur certains programmes, conduisant les caisses à assumer des charges de trésorerie du fait des insuffisantes dotations versées par l’État. Une subvention mal calibrée est en effet source de coûts pour les caisses gestionnaires. Elles doivent assumer des dépenses dépassant leurs recettes, ce qui les conduit à puiser dans leur trésorerie ou à emprunter. Dans les deux cas, il existe un coût – coût d’opportunité pour les produits financiers qui ne seront pas perçus, coût réel pour les charges financières.

Par ailleurs, l’objectif des programmes de la mission vise à assurer l’équilibre des régimes subventionnés. Il est donc cohérent qu’il existe un indicateur permettant d’évaluer la capacité du responsable de programme à atteindre cet objectif.

Même s’il est vrai que la programmation pluriannuelle devrait réduire les cas d’écarts flagrants entre dotation et exécution ⁽139), il pourrait être envisagé de construire un indicateur mesurant :

– soit l’excédent ou le déficit constatés en fin d’année sur chaque caisse. Cet indicateur permettrait d’avoir une idée précise du coût supporté par les caisses du fait de dotations sous-calibrées ;

– soit l’écart entre la dotation prévue en loi de finances initiale et le besoin effectivement constaté en exécution. Un tel indicateur pourrait être calqué sur l’indicateur 3.1 du programme 741 du compte d’affectation spéciale Pensions. Cette mesure serait davantage orientée vers l’évaluation de la capacité du responsable de programme à calibrer correctement les dotations inscrites en loi de finances initiale.

Dans les deux cas, un tel indicateur présenterait l’avantage de mesurer la performance directe du responsable de programme, et non celle des opérateurs comme l’ensemble des indicateurs actuels.

4.– Une piste de benchmark des performances de l’ensemble des gestionnaires de régime de retraite

La direction de la Sécurité sociale (DSS) a développé des indicateurs communs à l’ensemble des gestionnaires de régimes de retraite. Tous ne les renseignent pas encore – notamment la caisse de retraite et de prévoyance de la SNCF. La généralisation de ces indicateurs permettrait d’élargir le spectre de la comparaison entre régimes, ce qui la rendrait plus pertinente. À terme, une intégration de ces indicateurs dans le projet annuel de performances offrirait au Parlement la possibilité de mieux appréhender les résultats obtenus par les gestionnaires.

5.– Des conventions d’objectifs et de gestion en cours de négociation

Les rapporteurs spéciaux rappellent que l’établissement d’une convention d’objectifs et de gestion (COG) est un élément central dans le contrôle exercé par le responsable de programme sur les opérateurs et encourage les parties prenantes à signer ces conventions le plus tôt possible et à y inclure les indicateurs de performances prévus dans le PAP.

Si les régimes des mines et de la SEITA sont déjà couverts, les régimes de la RATP et des marins devraient être couverts par de telles conventions dans les mois qui viennent. La négociation entre le régime de la SNCF et l’État n’a en revanche pas commencé.

B.– LE PROGRAMME 198 RÉGIMES SOCIAUX ET DE RETRAITE DES TRANSPORTS TERRESTRES

1.– Les indicateurs permettent d’identifier et d’étendre les bonnes pratiques

Du fait des similitudes entre les deux régimes, la comparaison des performances de la caisse de prévoyance et de retraite de la SNCF (CPRSNCF) et la caisse de retraite des personnels de la RATP (CRPRATP) est utile car elle permet d’identifier les bonnes pratiques pour les étendre.

À titre d’exemple, les délais de paiement par la CPRSNCF de la première pension (indicateur 2.3) affiche des résultats inférieurs à ceux de la CRPRATP. Celle-ci poursuit une procédure d’anticipation interne permettant de ne pas faire subir au nouveau retraité de décalage entre son dernier salaire et sa première pension. La CPRSNCF pourrait s’inspirer des bonnes pratiques de son homologue de la RATP pour améliorer sa performance sur ce point, même si leurs procédures sont actuellement différentes ⁽140).

2.– La création d’un indicateur mesurant les effets de la réforme de 2008

L’un de vos rapporteurs spéciaux a évoqué, avec le responsable de programme, l’hypothèse de la création d’indicateurs mesurant les effets de la réforme des régimes de retraites de la SNCF et de la RATP, réalisée à l’automne 2008. Le responsable de programme a fait valoir que de tels indicateurs ne correspondraient pas aux objectifs du programme, limités à l’équilibre des régimes et à leur bonne gestion. Pourtant, le programme 741 du compte d’affectation spéciale Pensions recense des « indicateurs de contexte » mesurant les effets de la réforme des retraites des fonctionnaires de 2003 ⁽141). Sur ce modèle, il pourrait être envisagé de construire des indicateurs mesurant, à la SNCF et à la RATP, l’âge moyen de départ à la retraite, la durée moyenne de cotisation ainsi que les économies réalisées par l’État et les coûts supportés par les entreprises du fait de la réforme.

3.– Les conventions d’objectifs et de gestion

Une convention d’objectifs et de gestion (COG) est actuellement en cours de discussion entre l’État et la CRPRATP. Des indicateurs quantitatifs et qualitatifs, liés à la qualité du service à l’usager, y seront intégrés et comprendront notamment ceux du projet annuel de performances, ce qui leur conférera la portée d’instruments de gestion. Ces conventions définiront des objectifs regroupés autour de quatre axes : l’amélioration de la qualité du service à l’usager, l’amélioration de l’efficience de la caisse, la garantie de la sécurité financière et la lutte contre la fraude, l’optimisation des systèmes informatiques.

Comme indiqué plus haut, les négociations sur une COG liant la CPRSNCF à l’État n’ont en revanche pas été entamées. La convention devrait être articulée autour d’axes semblables.

L'entrée en vigueur prochaine du décret confiant la tutelle des caisses de retraite des régimes spéciaux aux seuls ministres chargés des comptes et de la sécurité sociale pourrait conduire à ce que l'actuel responsable du programme 198 ne soit plus associé aux travaux de préparation de la COG du régime de la SNCF ainsi qu'au suivi de l'exécution des COG des deux caisses du programme 198. Cette évolution, décidée par le comité de modernisation des politiques publiques, pourrait poser la question de la détermination du ministère compétent pour l'exercice de la responsabilité du programme 198.

4.– La performance du programme depuis 2006

La CPRSNCF se distingue par une bonne maîtrise des coûts depuis 2006 mais n’arrive pas à améliorer les délais de versement de la première pension. La CRPRATP assure le versement de toutes les premières pensions dans les délais et paraît avoir, au cours de l’année 2008, réussi à maîtriser ses coûts après une inflation après sa création.

C.– LE PROGRAMME 197 RÉGIMES DE RETRAITE ET DE SÉCURITÉ SOCIALE DES MARINS

1.– Les spécificités de l’action de l’établissement national des invalides de la marine

Les indicateurs associés au programme montrent que la performance de l’établissement national des invalides de la marine (ENIM) est, dans l’ensemble, inférieure à celle des autres caisses de la mission. Une part de cette différence est due aux spécificités de l’action de l’ENIM

La tâche de l’établissement est en effet plus complexe car il constitue un régime « pluri-métier ». Il couvre trois populations distinctes – les armements « au commerce », les armements à la pêche et les conchyliculteurs – alors que les autres caisses servent une population homogène.

De plus, les reconstitutions de carrière sont souvent plus complexes dans le cas de marins ayant servi dans différents pays, pour différents employeurs, que dans le cas d’un salarié de la RATP ou de la SNCF ayant effectué l’ensemble de sa carrière dans l’entreprise.

2.– La modernisation de l’établissement national des invalides de la marine

La gestion de l’ENIM a été critiquée par un rapport de la Cour des comptes de 2006, portant sur les exercices 1995 à 2002. La Cour a notamment pointé les défaillances de ses systèmes d’information et de contrôle de gestion.

L’ENIM s’est depuis engagé dans un vaste mouvement de modernisation informatique. D’une part, il a défini un schéma directeur des systèmes d’information pour la période 2007-2010. Ce schéma permettrait d’automatiser certaines tâches réalisées manuellement et de renforcer les contrôles. La modernisation de l’application de gestion des pensions devrait permettre des gains de productivité. L’application de recouvrement sera refondue, ce qui permettra notamment des règlements par prélèvement automatiqu