N° 4131
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 13 octobre 2016.
AVIS
PRÉSENTÉ
AU NOM DE LA COMMISSION DU DÉVELOPPEMENT DURABLE ET DE L’AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2017 (n° 4061)
TOME III
ÉCOLOGIE, DÉVELOPPEMENT ET MOBILITÉ DURABLES
POLITIQUES DE DÉVELOPPEMENT DURABLE
PAR M. Guillaume CHEVROLLIER
Député
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Voir les numéros : 4061, 4125 (Tome III, annexe 14).
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. UNE RÉDUCTION PERSISTANTE DES CRÉDITS FACE À DES AMBITIONS ENVIRONNEMENTALES ACCRUES 8
II. UNE STRUCTURE HÉTÉROGÈNE QUI NUIT À LA COHÉRENCE D’ENSEMBLE 15
A. UN BUDGET FONCTIONNEL 15
1. Le Commissariat général au développement durable (CGDD) (Action n° 1) 16
2. Le partenariat associatif 19
3. La fonction juridique (action n° 2) 20
B. LES POLITIQUES PUBLIQUES 20
1. La politique de gestion des systèmes d’information et de réseaux informatiques (action n° 4) 22
2. La politique des ressources humaines et de formation (action n° 5) 22
3. L’action européenne et internationale (action n° 6) 23
C. LA GESTION CENTRALE DES DÉPENSES DE PERSONNEL : LES ACTIONS « MIROIRS » 23
D. LES DIFFÉRENTS OPÉRATEURS 25
1. La Commission nationale du débat public (action n° 25) () 25
2. L’autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (action n° 26) 26
3. La Commission de régulation de l’énergie (action n° 27) 27
III. LE RÔLE CROISSANT DES OPÉRATEURS 28
Les crédits demandés pour la mission « Écologie, développement et mobilité durables », mission composée de neuf programmes (1), dont le programme 217, s’élèvent à 9,1 milliards d’euros dans le cadre du projet de loi de finances (PLF) 2017, à comparer aux 8,9 milliards d’euros votés en loi de finances initiale en 2016.
Le programme 217 « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables » prévoit, lui, pour 2017, 2,225 milliards d’euros en autorisations d’engagement et 2,274 milliards d’euros en crédits de paiement. En 2016, 2,405 milliards d’euros avaient été votés en autorisation d’engagement et 2,448 milliards d’euros en crédits de paiement, soit pour l’exercice actuel une baisse respectivement de 7,4 % et de 7,1 %.
Cette baisse s’inscrit dans un contexte paradoxal pour un programme support : le budget global pour 2017 du ministère est en hausse du fait d’ambitions environnementales renforcées après le vote des trois lois majeures que sont la loi de transition énergétique du 17 août 2015, la loi sur l’économie bleue du 20 juin 2016 et la loi pour la biodiversité du 8 août 2016. Le budget général s’élève ainsi à 16,275 milliards d’euros dont 60 %, soit près de 9 milliards d’euros (masse salariale comprise), pour la mission « Écologie développement et mobilité durables ». Il est vrai que la mesure générale de relèvement du point de la fonction publique suffit à expliquer l’augmentation des crédits de la mission.
Programme support, le programme 217, doit, en effet, selon les termes mêmes du projet annuel de performances, permettre « la mise en œuvre des politiques du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer (MEEM), ministère du logement et de l’habitat durable (MLHD) » (2) alors que ses moyens ont été diminués.
Programme hétérogène, le programme 217 finance les activités « soutien » (systèmes d’information, fonctions juridiques et d’expertise, moyens de fonctionnement, actions à l’international, formation, action sociale, prévention des risques professionnels) nécessaires à la conduite des politiques gouvernementales, activités « éclatées » entre les différents programmes de la mission qui rendent peu propices les comparaisons annuelles et les analyses qui les sous-tendent.
En outre, les changements incessants de périmètre ne permettent pas une analyse fine des crédits affectés. Ainsi l’exercice 2017 met-il en évidence le transfert de crédits de deux opérateurs, le Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement (CEREMA), désormais affecté au programme 159, et les crédits de la Commission de régulation de l'énergie (CRE) qui font aujourd’hui l’objet de l’action 27 du programme 217. De même le transfert des crédits affectés aux DREAL du programme 217 au programme 333 risque de limiter la souplesse nécessaire au pilotage des actions support dans un cadre de fusion des services déconcentrés, et rend, une fois de plus le contrôle par la représentation nationale plus difficile.
Programme ambitieux, le programme 217 « œuvre en faveur de la transition écologique, c’est-à-dire l’adaptation d’un nouveau modèle économique et social, un modèle qui renouvelle nos façons de consommer, de produire, de travailler et de vivre ensemble » (3). Afin de répondre à cette finalité, il s’articule autour de trois objectifs prioritaires :
– Objectif 1 : Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique vers un développement durable ;
– Objectif 2 : Être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement ;
– Objectif 3 : Appliquer une politique des ressources humaines responsable.
À titre liminaire, votre rapporteur tient à souligner la tension entre ces trois objectifs assignés au programme 217 et les ambitions affichées par le ministère dès lors que la diminution des moyens risque de nuire à leur mise en œuvre.
En outre, en tant que programme de moyens plus que d’actions, le programme n° 217 souffre de deux défauts majeurs de structure, dénoncés de façon récurrente par votre rapporteur et par celui de la Commission des finances :
D’une part, l’éparpillement entre de trop nombreuses actions et sous actions porte préjudice à la lisibilité et à la cohérence d’ensemble du programme. En effet, les actions de support considérées comme des actions-miroirs permettent la gestion du personnel d’autres programmes mais également le financement direct de divers opérateurs et autorités indépendantes. Trois autorités administratives indépendantes relèvent en effet du programme 217 : la Commission nationale du débat public (CNDP), l’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) et la Commission de régulation de l’énergie (CRE). Elles bénéficient chacune d’une action, d’un budget opérationnel de programme (BOP) et d’unité opérationnelle (UO) spécifiques, affirmant ainsi leur autonomie.
D’autre part, l’externalisation des ressources humaines affectées à plusieurs programmes du MEEM et du MLHD dans 15 actions-miroirs regroupées au sein du programme 217 complexifie la lecture de ces programmes puisque leur examen ne permet plus d’appréhender globalement les moyens affectés à une mission particulière. En d’autres termes, regrouper les dotations de personnel pour en simplifier la gestion budgétaire ne permet pas de présenter les programmes ni les actions en « coûts complets » conformément à l’esprit de la loi organique.
C’est pourquoi votre rapporteur considère que la réduction persistante des crédits ainsi que l’hétérogénéité structurelle de ce programme nuisent à la mise en œuvre de politiques environnementales dignes de ce nom. À ce titre il souhaite que le programme 217 ne soit plus la variable d’ajustement des autres programmes de la mission et que ses crédits soient augmentés pour répondre aux enjeux environnementaux. Néanmoins dans un contexte contraint des finances publiques, cette hausse des crédits devra être compensée par une baisse des dépenses publiques et une réduction du périmètre d’intervention. L’effort structurel engagé devra être poursuivi : rationalisation, simplification des actions et optimisation de l’organisation administrative. « La transversalité du développement durable » (4) amène à redonner du sens pour une action publique mesurée et efficace du fait d’une meilleure articulation entre les territoires.
Paradoxe s’il en est, alors que les priorités environnementales sont devenues incontournables depuis la signature de l’Accord de Paris, que l’objet majeur du programme 217 est, selon la présentation stratégique du projet annuel de performance, « la conduite et le pilotage des politiques de développement et mobilité durables », force est de constater la réduction continue et persistante des crédits année après année.
Les enjeux environnementaux sont devenus des enjeux majeurs dans les débats publics actuels et méritent à ce titre d’être pleinement reconnus comme des priorités budgétaires. L’adoption des objectifs de développement durable par l’Organisation des Nations Unies, le succès de la COP 21 sont autant d’exemples pour le rappeler.
En France, la loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte du 18 août 2015, la loi pour l’économie bleue du 20 juin 2016 ainsi que la loi pour la reconquête de la biodiversité, de la nature et des paysages du 20 juillet 2016 s’inscrivent dans cette dynamique de prise en compte des enjeux environnementaux et de mise en œuvre de politiques de développement durable.
Le programme 217, en tant que programme de moyens, n’est pas structurellement affecté par la mise en œuvre de ces lois. Toutefois, étant donné qu’il supporte financièrement plusieurs acteurs du débat public environnemental tel que le Commissariat général au développement durable (CGDD), il se trouve impliqué dans la conduite et le pilotage de chantiers majeurs du développement durable à l’échelle nationale dont la stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable pour les années 2015-2020.
Issue des engagements pris au niveau international lors du Sommet de la Terre à Rio en 1992, la SNTEDD succède à la stratégie nationale de développement durable 2010-2013 et définit un nouveau modèle de société à l’horizon 2020. Elle repose sur neuf axes et trois grandes ambitions.
LA SNTEDD : NEUF AXES DÉCLINÉS EN TROIS GRANDES AMBITIONS
Définir une vision à l’horizon 2020 |
AXE 1 : Développer des territoires durables et résilients |
AXE 2 : S’engager dans l’économie circulaire et sobre en carbone | |
AXE 3 : Prévenir et réduire les inégalités environnementales, sociales et territoriales | |
Transformer le modèle économique et social pour la croissance verte |
AXE 4 : Inventer de nouveaux modèles économiques et financiers |
AXE 5 : Accompagner la mutation écologique des activités économiques | |
AXE 6 : Orienter la production de connaissances, la recherche et l’innovation vers la transition écologique | |
Favoriser l’appropriation de la transition écologique pour tous |
AXE 7 : Éduquer, former et sensibiliser pour la transition écologique et le développement durable |
AXE 8 : Mobiliser les acteurs à toutes les échelles | |
AXE 9 : Promouvoir le développement durable aux niveaux européen et international |
Source : Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
Les actions financées par le Commissariat général du développement durable traduisent ainsi l’objectif 1 du programme 2017 : « Mobiliser les pouvoirs publics et la société civile en faveur de la transition écologique vers un développement durable ».
Les mesures présentes dans la loi du 18 août 2015, loi relative à la transition énergétique pour une croissance verte, ont été en grande partie traduites en objectifs au sein du plan ministériel administration exemplaire (PMAE) 2015-2020 du ministère. Ces objectifs se traduisent essentiellement en mesures concrètes prises au sein des services et donc financées pour la plupart par le programme 217 selon l’objectif 2 du programme : « être une administration exemplaire, au regard du développement durable, dans la maîtrise des moyens de fonctionnement ».
Le PMAE 2015-2020 a déjà fait l’objet d’un bilan du ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer, pour sa première année d’exécution (5).
Pour votre rapporteur, la mise en œuvre de ces objectifs ambitieux nécessite des crédits à la hauteur. Or la baisse récurrente constatée depuis plusieurs années des dotations du programme 217 n’engage pas à l’optimisme quant à la traduction de ces objectifs en véritables actions.
Non seulement les crédits du programme 217 baissent mais ils ne sont à la hauteur ni des nouvelles ambitions affichées par le ministère ni des nouvelles missions affectées à certains opérateurs du programme 217.
Votre rapporteur constate, en premier lieu, dans le projet de loi de finances pour 2017, une baisse modérée des prévisions de crédits de paiement du programme 217, si l’on ne prend pas en compte les changements de périmètre. Cette baisse est de 0,86 % comparée aux crédits initiaux pour 2016 (505,34 millions d’euros en loi de finances initiale 2016 pour 501 millions d’euros en PLF 2017), ou de 7,12 % des crédits de paiement si l’on tient compte des transferts de périmètre.
ÉVOLUTION PRÉVUE PAR ACTION, DES AUTORISATIONS D’ENGAGEMENTS (AE) ET DES CRÉDITS DE PAIEMENT (CP) DU PROGRAMME 217 DE 2016 À 2017
Si la baisse des crédits initiaux peut paraître limitée, une analyse approfondie de l’exécution budgétaire amène à un constat différent.
Dans la loi de finances initiale pour 2016, le programme 217 avait ainsi été doté de 2,405 milliards d’euros en autorisations d’engagement et de 2,448 milliards d’euros en crédits de paiement.
Une partie de ces crédits a aussitôt été mise en réserve. Conformément à la norme générale de gel destinée à préserver le déficit budgétaire, soit 8 % hors dépenses de personnel (titre 2) et 0,5 % au titre 2, ce sont 20 834 940 euros en autorisations d’engagement et 24 325 252 euros en crédits de paiement qui ont été gelés. Dans le titre 2 – c’est-à-dire les dépenses de personnel – la réserve de précaution s’élevait, elle, à 13 545 469 euros.
Un mouvement de fongibilité asymétrique interne au programme 217 (Titre 2, relatif au personnel, vers Hors Titre 2) a été effectué à hauteur de 700 000 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement, sur les 1,25 million d’euros initialement prévus. En 2015, ce montant s’est élevé à 300 000 euros pendant l’année. Ces crédits peuvent être utilisés notamment pour compenser les différences de cotisation « retraite » des fonctionnaires qui choisissent d’effectuer une mobilité au sein d’une collectivité territoriale.
En 2017, la globalisation des crédits et la mise en œuvre de la fongibilité asymétrique devraient être similaires aux années précédentes compte tenu de la poursuite des mêmes enjeux de politique publique sachant que le programme a également été impacté par la hausse générale du point d’indice du salaire des fonctionnaires de 1,2 %. Ainsi pour le CEREMA, l’ENPC et l’ENTPE, les subventions pour charges de service public ont été soumises respectivement à une mise en réserve globale de 1,78 %, 2,47 % et 2,66 %.
Le programme 217 a, en outre, subi en juin une annulation de crédits gelés, à hauteur de 12,27 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 9,24 millions d’euros en crédits de paiement (décret n° 2016-732 du 2 juin 2016).
Votre rapporteur s’interroge sur la pertinence de cette annulation de crédits alors que le MEEM va devoir solliciter son homologue des finances pour qu’une partie des crédits gelés soit mise à disposition afin de faire face aux coûts supplémentaires dus notamment à l’opération immobilière concernant la Tour Séquoia à La Défense.
Une fois de plus, votre rapporteur constate que l’exécution budgétaire décidée par l’exécutif remet en cause, sinon la sincérité, du moins la lisibilité des crédits votés en loi de finances initiale.
Pour répondre aux gels, puis aux annulations de crédits et pouvoir assurer un fonctionnement satisfaisant du programme, des adaptations ont été effectuées principalement au niveau du périmètre concerné.
Les principales mesures de transfert et de périmètre du programme sont les suivantes :
– le transfert de 213,2 millions d’euros correspondant à la dotation du Cérema (Centre d’études et d’expertise sur les risques, l’environnement, la mobilité et l’aménagement) vers le programme 159. Ce programme portera désormais, outre la dotation du Cérema, celles de l’IGN et de Météo France et regroupera ainsi les moyens dédiés à la recherche appliquée au sein des deux ministères ;
– le transfert de la masse salariale (12,9 millions d’euros pour 129 équivalent temps plein travaillé (ETPT) et des crédits de fonctionnement de la Commission de régulation de l’énergie (plus 6,3 millions d’euros) en provenance du programme 134 du ministère de l’économie ;
– la deuxième phase du transfert de la masse salariale des effectifs (19,3 millions d’euros pour 277 ETPT) assurant les missions environnementales (notamment dans les domaines de la police de l’eau et la biodiversité) en provenance du ministère en charge de l’agriculture ;
– le transfert des crédits de fonctionnement courant des services déconcentrés régionaux métropolitains (DREAL et directions régionales d’Ile-de-France), ainsi que des services interrégionaux et des services centraux implantés en région, vers le programme 333 « moyens mutualisés des administrations déconcentrées » géré par les services du Premier ministre (moins 23 millions d’euros).
Votre rapporteur s’interroge légitimement sur ces changements de périmètre qui induisent des transferts de crédits conséquents, notamment concernant l’action n° 1 qu’il analyse plus précisément dans la partie II du présent avis, et ne permettent pas vraiment de rationaliser le programme 217 ni l’action du ministère.
Le transfert des crédits affectés aux DREAL du programme 217 au programme 333 ne convainc pas non plus votre rapporteur après la visite qu’il a effectuée, le 20 octobre dernier, auprès des services de la DREAL des Hauts-de-France, qui rassemble, après fusion, la DREAL du Nord avec la DREAL Picardie. Ce changement de périmètre ne lui semble pas véritablement justifié, notamment eu égard à la fusion des services déconcentrés. En effet, le programme 217 offrait aux services de la DREAL une souplesse de gestion que le programme 333, sous l’autorité du Premier ministre, ne permettra peut-être pas de garder. La rationalisation apparente de cette action n’est donc pas certaine en particulier dans un contexte de regroupement des effectifs. Lors de cette visite il a été particulièrement marqué par le professionnalisme et l’enthousiasme des équipes, attachées à la mise en œuvre d’un véritable service public de proximité au plus près des territoires malgré un environnement financier de plus en plus contraint.
Votre rapporteur considère que le programme 217 mérite donc une augmentation significative de ses crédits pour être en adéquation avec les ambitions environnementales accrues et affichées du ministère. Néanmoins cette demande ne saurait s’apparenter à un blanc-seing. Des économies substantielles sont encore réalisables du fait d’une plus grande rationalisation de l’action publique et des périmètres d’intervention.
Programme support, le programme 217 est hétérogène par nature, hétérogénéité qui nuit à sa cohérence d’ensemble et à sa lisibilité même si elle est inhérente à sa triple fonction de définition, de pilotage des politiques et de gestion des moyens.
Une rapide énumération des 27 actions qui le composent met rapidement en exergue ce premier constat : expertise et études en matière de développement durable en matière économique et de statistique (action 1) ; fonction juridique (action 2) ; politique et programmation de l’immobilier de l’administration centrale et des moyens de fonctionnement des services (action 3) ; politique et gestion des systèmes d’information et des réseaux informatiques (action 4) ; politique des ressources humaines, de l’action sociale, de la médecine de prévention et de la formation (action 5) ; action européenne et internationale (action 6) ; actions dites miroirs, portant les moyens de personnel dédiés aux différentes politiques publiques et aux fonctions support (actions 7 à 24) ; commission nationale du débat public (action 25) ; autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) (action 26) ; commission de régulation de l’énergie (CRE) (action 27).
Depuis plusieurs années déjà, votre rapporteur fait état d’un manque de simplicité et de rationalité du programme 217. Ses trop nombreuses actions portent préjudice à la lisibilité de l’ensemble. Les 11 actions dites « miroirs » ne simplifient pas réellement la gestion des ressources humaines et devraient plutôt être affectées aux programmes les concernant.
L’audition de la secrétaire générale du ministère, Mme Régine Engström, responsable de la mise en œuvre du programme 217 (6), a mis en exergue les tensions internes au programme 217 : des objectifs ambitieux portés par une administration motivée dans un environnement en forte mutation.
Votre rapporteur souligne que les économies engagées peuvent encore être accrues si l’on revoit les périmètres d’intervention notamment l’articulation entre les différents échelons territoriaux. Comme le soulignait, à juste titre, Mme Régine Engström, l’administration a déjà engagé un effort structurel conséquent : développement des visioconférences (plus 30 %) sources de gains de productivité, rationalisation des actions, regroupement des personnels sur un seul site, simplification des organigrammes. Néanmoins, pour votre rapporteur, ces efforts doivent être largement poursuivis. Des leviers d’action existent du fait de « la transversalité du développement durable » (7). Or, ce dont il s’agit, c’est bien de redonner du sens à l’action publique en évitant les chevauchements de compétences entre politiques publiques. Or, l’hétérogénéité structurelle du programme 217 ainsi que les changements récurrents de son périmètre d’action d’une année sur l’autre ne facilitent pas la lecture des efforts entrepris.
L’action n° 1, intitulée « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable » représente 0,9 % du total des crédits de paiement demandés au titre du programme 217 dans le projet de loi de finances initiale pour 2017, soit 19,1 millions d’euros en crédits de paiement et en autorisations d’engagement. Du fait du transfert des crédits relatifs au Céréma, ces dotations sont en baisse de 91,8 % par rapport au projet de loi de finances initiale pour 2016.
Créé en 2008, le Commissariat général au développement durable (CGDD) est l’une des directions générales du ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer (MEEM). À fin 2016, 473 ETPT apportent leur expertise et rassemblent des compétences métiers variées au service de la promotion du développement durable dans les politiques publiques des ministères, le commissaire général étant également délégué interministériel au développement durable.
Le CGDD est porteur des grands dossiers stratégiques transversaux, à travers notamment la Délégation au développement durable, que sont, en particulier :
1. Le pilotage de la préparation des Conférences environnementales annuelles, le suivi des feuilles de route gouvernementales qui en sont issues ainsi que l’élaboration et le suivi des lettres de cadrage ministérielles ;
2. L’élaboration puis le suivi de la Stratégie nationale de transition écologique vers un développement durable (SNTEDD) ;
3. L’animation du Conseil national de la transition écologique (CNTE). Il est consulté sur les projets de loi concernant, à titre principal, l’environnement ou l’énergie et sur les stratégies nationales relatives au développement durable, à la biodiversité et au développement de la responsabilité sociétale et environnementale des entreprises et la stratégie bas-carbone.
Le CGDD pilote également le programme « Administration exemplaire pour l’environnement » qui vise au développement durable et au déploiement de l’éco-responsabilité au sein de l’État et de ses établissements publics (rôle d’impulsion, d’appui méthodologique et d’évaluation de la mise en œuvre).
Le Commissariat veille enfin tout particulièrement, par ses nombreuses publications, à développer l’information et la sensibilisation à la transition écologique et énergétique.
Le budget du CGDD est inscrit sur un budget opérationnel de programme (BOP) spécifique (« Politique développement durable ») au sein de l’action 1 « Stratégie, expertise et études en matière de développement durable », dont il représente une partie.
Ces crédits comprennent les crédits de stratégie, expertise et études en matière de développement durable utilisés par le CGDD et les DREAL. Ils étaient fixés à 15,3 millions d’euros par la LFI 2015 et à 14,7 millions d’euros par LFI 2016. S’agissant du PLF 2017, le montant est de 14,5 millions d’euros.
Les crédits de stratégie, expertise et études en matière de développement durable utilisés par le Commissariat et les DREAL financent :
– les études économiques en matière de développement durable. Ces études économiques portent par exemple sur les comportements des agents économiques en matière de développement durable, sur l’économie des ressources naturelles et des risques, le soutien au développement des éco-industries, sur l'intégration des principes du développement durable et des préoccupations environnementales dans les politiques publiques (transports, agriculture, énergie, industrie, etc.), sur le soutien à la mise en œuvre de démarches écoresponsables chez les acteurs publics et privés, sur la promotion des écolabels ;
– des évaluations environnementales nécessaires pour assurer la fonction d’autorité environnementale, notamment les profils environnementaux ;
– le fonctionnement du dispositif d’enquête publique : ces crédits financent au niveau central la gestion du fonds d'indemnisation des commissaires enquêteurs ;
– des interventions pour favoriser l’intégration du développement durable : il s’agit d’actions d’animation et d’études préalables à la mise en œuvre d’actions de gouvernance dans les projets territoriaux de développement durable ;
– les études et la totalité des enquêtes pour la production des statistiques en matière d’environnement, de transport, d’énergie, du logement et de l’aménagement. Ces études et enquêtes statistiques sont pour la plupart récurrentes car elles doivent être réalisées régulièrement afin de permettre la comparaison des résultats statistiques dans le temps. Certaines de ces enquêtes statistiques correspondent à des engagements européens, d’autres à la réglementation française régissant les statistiques, et d’autres enfin à des engagements pris par le Gouvernement ;
– le soutien à des actions d’éducation à l'environnement et au développement durable ;
– l’organisation des conférences environnementales et du Conseil national de la transition écologique.
Le budget du CGDD, en constante évolution depuis cinq ans, rend difficile l’anticipation des crédits d’une année sur l’autre, notamment du fait de changements de périmètre majeurs et récurrents. Ainsi la loi pour une République numérique (8),parue au Journal officiel du 8 octobre dernier, en prévoyant l’accès gratuit à certaines données publiques, devrait se traduire par une perte d’environ 800 000 euros de recettes. Le transfert prévu pour 2017 des crédits du Céréma vers le programme 159 en est une autre illustration.
CRÉDITS DU COMMISSARIAT GÉNÉRAL AU DÉVELOPPEMENT DURABLE
(En millions d’euros)
Autorisations d’engagement = Crédits de paiement |
LFI |
LFI |
LFI |
LFI |
LFI |
LFI |
Crédits CGDD P217 |
17 |
16,6 |
245,6 |
241,6 |
232,3 |
14,5 |
dont crédits stratégie, expertise et études en matière de développement durable utilisés par le CGDD et les DREAL |
17 |
16,6 |
16,7 |
15,3 |
14,7 |
14,5 |
dont subvention au Cérema |
- |
- |
228,8 |
226,3 |
217,6 |
- |
Or, ce transfert des dotations du Céréma affecte, substantiellement, l’action 1, action transversale s’il en est, toujours mise en œuvre par le Commissariat général au développement durable pour élaborer et mettre en œuvre la transition écologique au travers des politiques publiques et des actions des acteurs socioéconomiques puisque ces crédits permettent à la fois de financer les dépenses de fonctionnement, d’investissement et d’intervention de l’établissement.
Ce transfert s’est, dès lors, traduit par une réorganisation du commissariat général du fait d’une perte d’ETPT nuisible à la cohérence de son action, ce qu’a admis Mme Laurence Monnoyer-Smith, commissaire générale, lors de son audition par votre rapporteur dans le cadre de cet avis budgétaire.
Votre rapporteur s’interroge donc sur la pertinence de ce changement de périmètre qui complexifie la mise en œuvre du programme 217 au lieu « d’en internaliser la complexité » (9).
L’action n° 1 du programme 217 consacre 3 933 140 d’euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au soutien à des associations œuvrant directement pour la protection de l’environnement et présentes au sein d’instances consultatives nationales et régionales ayant vocation à traiter des politiques environnementales et de développement durable.
Ces crédits sont également accordés aux associations qui présentent un intérêt avéré pour les deux ministères en contribuant efficacement et régulièrement à l’information des citoyens et à leur participation à un débat public ouvert et de qualité dans le domaine de l’environnement. Les associations appartenant à des réseaux régionaux ou nationaux structurés et œuvrant de manière désintéressée pour la protection de l’environnement à titre principal sont prioritaires. Le partenariat associatif est bénéfique aux politiques publiques menées dans le domaine de l’environnement. Certaines associations assurent ainsi des missions de service public, négociées dans le cadre de conventions pluriannuelles avec l’État.
Les crédits de l’action n° 1 destinés aux associations sont gérés par les services centraux des ministères, soit de façon directe, au travers du Commissariat général au développement durable et du Secrétariat général, qui accordent les subventions les plus importantes, le cas échéant en négociant des conventions pluriannuelles avec les responsables associatifs, soit de façon indirecte, en passant par les services déconcentrés en charge de la gestion des subventions aux associations locales.
DIX PREMIÈRES ASSOCIATIONS FINANCÉES PAR LE PROGRAMME 217 EN 2016
France Nature Environnement (FNE) |
574 000 € |
Ligue française de protection des oiseaux (LPO) |
208 300 € |
Plan Bleu pour l’environnement et le développement en méditerranée |
134 000 € |
Réseau école et nature |
110 000 € |
Fondation Nicolas Hulot Nature (FNH) pour la nature et pour l’homme |
110 000 € |
Réseau action climat France |
107 000 € |
Action régionale pour l’environnement et le développement soutenable en Bourgogne |
102 500 € |
Cellule économique régionale de la construction - PACA |
96 000 € |
Groupe régional d’animation et d’initiative Nature – Rhône-Alpes |
93 000 € |
Association pour l’initiation à la nature et à l’environnement en Alsace |
87 000 € |
Source : Questionnaire budgétaire
Assurée par un service juridique central et des services déconcentrés, cette action représente 0,1 % du programme 217 soit 2 564 238 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. La fonction juridique contribue globalement au renforcement de la sécurité juridique des actions menées : veille et information juridiques, conseil et assistance aux services et aux responsables, résolution des conflits. Elle est assurée avec des services relevant aussi d’autres programmes dans des liens de complémentarité et de cohésion étroits.
Bien que les contentieux engendrent, par définition, un volume de dépenses obligatoires difficilement prévisibles, le montant de l’enveloppe prévisionnelle est fixé à partir des engagements des années antérieures et des sommes provisionnées.
Votre rapporteur avait souligné l’an dernier les dangers en termes de contentieux et de condamnation financière que représenterait une baisse continue des crédits de cette action. La stabilisation des crédits entre la loi de finances 2016 et le PLF 2017 est une bonne nouvelle pour la gestion juridique du programme.
L’action n° 3 du programme 217 concerne la politique et la programmation des moyens transversaux de fonctionnement et de l’immobilier des deux ministères (MEEM et MLHD) et de leurs services déconcentrés (hormis ceux qui relèvent du programme 333). Cette action a pour objectif de fournir aux agents un service adapté à l’exercice de leurs missions dans un contexte de diminution de la dépense publique et de limitation de l’impact des activités des ministères sur l’environnement.
Cette action permet entre autres, d’élaborer la politique foncière et immobilière des deux ministères mais également de fournir aux services des conditions de travail satisfaisantes dans des implantations immobilières rationalisées. Enfin ce sont les crédits de cette action qui permettent de mettre en œuvre en administration centrale les prestations logistiques pour les directions générales et les cabinets ministériels.
Dans le cadre du présent projet de loi de finances, l’action n° 3 du programme 217 est dotée de 78 268 760 euros en autorisations d’engagement et de 127 400 618 euros en crédits de paiement.
L’action n° 3 réserve 21 177 772 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement au fonctionnement courant de l’administration centrale en baisse par rapport à l’an dernier (23 millions d’euros en 2016). Outre les dépenses courantes de l’administration centrale (achat et rénovation de mobilier, affranchissement, frais de déplacement, de mission et de représentation, parc automobile et taxis, fournitures de bureau…) ces crédits servent au financement du Service de défense, de sécurité et d’intelligence économique (SDSIE) et du Centre de prestations et d’ingénierie informatiques, qui bénéficieront respectivement de 363 394 euros et 1 584 629 euros.
L’action n° 3 consacre également 41 558 000 euros en crédits de paiement et 90 367 421 euros en autorisations d’engagement à la gestion immobilière de l’administration centrale et des services rattachés.
Les tours Pascal A et B sont des exemples de charges locatives et de charges fiscales qui pèsent sur cette action. Le paiement de l’annualité 2017 du crédit-bail signé en 2015 pour l’acquisition de la Tour Séquoia et celle du BEA de la Grande Arche est de la même manière prévue dans cette action.
En outre, l’action n° 3 porte les crédits de fonctionnement courant des services déconcentrés (6 446 654 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement). Le transfert de crédits vers le programme 333 de 18 727 240 euros a engendré une forte baisse de ces crédits par rapport au PLF 2016.
Enfin, le gardiennage (4 487 405 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), l’accueil (900 000 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), la sécurité incendie (1 912 760 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement), l’entretien courant (2 441 994 euros en autorisations d’engagement et 1 811 495 euros en crédits de paiement), le nettoyage (2 623 370 euros en autorisations d‘engagement et crédits de paiement), l’énergie et les fluides (846 495 euros en crédits de paiement et 2 271 765 euros en autorisations d’engagement), l’exploitation et la maintenance des bâtiments (3 009 182 euros en autorisations d’engagement et 2 712 545 euros en crédits de paiement), les investissements immobiliers de l’administration centrale (1 000 527 euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement) et le premier équipement mobilier de la Grande Arche (2 856 506 euros en crédits de paiement) sont les derniers éléments qui composent cette action n° 3.
Votre rapporteur souhaite souligner que l’opération immobilière qui a consisté à regrouper sur un seul site, à la Défense, l’ensemble des services du ministère est un succès. Les dépassements temporaires des coûts budgétés ne sauraient obérer les économies à terme en matière de gestion immobilière mais également en termes de productivité. La visite des travaux en cours qu’il avait effectué l’an dernier, in situ, a achevé de le convaincre de la pertinence de cette opération de rationalisation de l’action du ministère.
L’action n° 4 représente 1 % du budget du programme. Ses dotations budgétaires sont de 21 893 737 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement en 2017.
Cette action couvre deux domaines complémentaires, celui de l’élaboration de la politique informatique ministérielle et du fonctionnement des infrastructures informatiques, mais également celui de la gestion des systèmes d’information des activités-support.
L’action n° 5 couvre 9,7 % du budget du programme pour un montant de 214 976 096 euros en autorisations d’engagement et en crédits de paiement. Cette action regroupe les crédits consacrés au financement des politiques de ressources humaines qui, dans un contexte de réformes lourdes, concernent non seulement la formation initiale et continue, le recrutement et l’affectation des agents, le conseil aux services et aux agents, la gestion des cadres dirigeants et des personnels d’encadrement, la gestion des carrières, la gestion des filières, l’organisation du travail, l’accompagnement des agents touchés par les restructurations de service, le dialogue social mais également l’action sociale et la prévention des risques professionnels.
Cette action contribue, de surcroît, aux objectifs fixés en matière de responsabilité sociale aux deux ministères, notamment pour ce qui concerne l’emploi des travailleurs handicapés.
S’agissant plus particulièrement de la formation, cette action porte les moyens de fonctionnement :
– des écoles du ministère assurant la formation initiale diplômante : l’école nationale des ponts et chaussées (ENPC), l’école nationale des travaux publics de l’État (ENTPE) et l’école nationale des techniciens de l’équipement (ENTE) ;
– du centre ministériel de valorisation des ressources humaines (CMVRH) composé des dix centres de valorisation des ressources humaines (CVRH) qui mettent en œuvre le programme national de formation du MEEM et du MLHD et du centre d’évaluation, de documentation et d’innovation pédagogiques (CEDIP) qui participe à la professionnalisation de la fonction RH ;
– de l’institut de formation de l’environnement (IFORE) qui coordonne et renforce les formations visant à accroître les compétences des agents du service public en matière de développement durable.
Avec 8 971 075 euros cette action ne représente que 0,4 % du programme malgré ses prérogatives d’importance. Alors que la France assure encore la présidence de la convention cadre des Nations Unies jusqu’à la COP 22 de Marrakech en novembre 2016 les questions relatives à la place de la France au sein du débat environnemental mondial semblent n’avoir qu’une place réduite.
En étroite collaboration avec les ministères chargés des affaires étrangères et des affaires européennes, l’action n° 6 du programme 217 a pour vocation de contribuer à la mise en œuvre de la diplomatie environnementale française dans le cadre de la dynamique impulsée par les conventions issues de la conférence de Rio (1992). En outre, le MEEM et le MLHD doivent être capables d’expliquer à leurs partenaires étrangers les orientations du gouvernement français dans les domaines de l’urbanisme, du logement, de l’écologie, de l’aménagement du territoire, des transports, de l’énergie et du développement durable. Toutes ces problématiques étant considérées comme environnementales.
Les emplois et crédits de personnel correspondant aux personnels affectés dans les services des ministères du Logement et de l’habitat durable ainsi que de l’Environnement, de l’énergie et de la mer ou dans les services interministériels sont globalement répartis entre quatorze actions distinctes.
Le programme 217 a donc pour particularité de représenter la quasi-totalité des emplois du ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie, à l’exception des emplois de l’Autorité de sûreté nucléaire (ASN), qui sont inscrits sur le programme 181 « Prévention des risques ». À cette exception près, ces emplois sont regroupés budgétairement au sein des actions n° 7 à 24.
Par voie de conséquence, sur 1,98 milliard d’euros de crédits de paiement demandés au Titre 2 de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » dans le cadre du présent projet de loi de finances, 98 % relèvent du programme 217.
Le Gouvernement fait valoir que ces actions dites « miroirs » permettent d’identifier et de répartir les moyens en personnel comme s’ils étaient inscrits directement dans les programmes de politique publique correspondants, tout en offrant une gestion plus souple des deux plafonds d’emplois ministériels et des crédits de personnel attachés.
Votre rapporteur considère que le fait de regrouper, au sein d’un programme unique, l’ensemble des crédits de Titre 2 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » est un facteur de complexité inutile.
En effet, si ce regroupement permet d’assurer un suivi global de l’évolution des effectifs affectés à la mission, et donc une meilleure maîtrise de l’évolution de la masse salariale du ministère, il a pour conséquence de dissocier la discussion relative aux moyens humains de celle relative au contenu des programmes. Dès lors, les évolutions qui interviennent dans les crédits de Titre 2 ne peuvent être comprises qu’en effectuant une lecture croisée des documents budgétaires décrivant les autres programmes de la mission, tâche ardue à laquelle peu de citoyens se consacrent.
Ces actions sont les suivantes :
– Action n° 7 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Conduite et pilotage des politiques de l’écologie, du développement et de la mobilité durables ». La gestion des effectifs des services déconcentrés (des Directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement et des directions départementales interministérielles) et des effectifs de l’administration centrale (cabinets ministériels, secrétariat général du ministère, CGDD et CGEDD) représente 22,4 % de l’ensemble du programme 217, soit 497 821 246 euros ;
– Action n° 8 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Infrastructures et services de transports ». Pour 2017, l’action représente un total de 10 359 équivalent temps plein travaillé et bénéficie de 606 106 341 euros, soit 27,2 % de l’ensemble des crédits du programme 217, pour assurer la gestion des effectifs ;
– Action n° 9 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Sécurité et éducation routières ». En loi de finances pour 2016, les effectifs exerçant des missions de sécurité routière relevant du champ de compétences du ministère de l’intérieur au niveau déconcentré ont été transférés vers le programme 216 « Conduite et pilotage des politiques de l’Intérieur ». De ce fait, le budget se porte aujourd’hui à 1 412 145 euros représentant 0,1 % du programme ;
– Action n° 11 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Sécurité et affaires maritimes ». Avec plus de 5 000 kilomètres de côtes et 10 millions de kilomètres carrés de zone économique exclusive, la France dispose du deuxième domaine maritime du monde. La mer est un milieu spécifique, écologiquement sensible, emblématique de la mondialisation, il est facilement compréhensible que cette action compte pour 8,4 % des crédits du programme 217. 187 465 597 euros sont dédiés à cette action qui a pour priorité de mettre en œuvre sur le littoral les politiques du ministère, notamment en termes de développement durable maritime et littoral. De plus, 2 820 personnes travaillent en équivalent temps plein dans cette action ;
– Action n° 13 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Paysages, eau et biodiversité ». Les personnels œuvrant pour le programme 113 « Paysages, eau et biodiversité », ainsi que la masse salariale correspondante, sont comptabilisés dans cette action. 253 320 654 euros sont consacrés à cette action (11,4 % de l’ensemble du programme) ;
– Action n° 16 – Personnels œuvrant pour les politiques du programme « Prévention des risques ». Cette action recense les personnes qui travaillent pour le programme 181 « Prévention des risques » (prévention des risques technologiques et des pollutions industrielles, prévention des risques naturels et hydrauliques, gestion de l’après mine). Avec un budget de 240 882 165 euros, l’action n° 16 représente 10,8 % du programme 217 ;
– Action n° 22 – Personnels transférés aux collectivités territoriales. 0,4 % du programme avec 8 327 624 euros ;
– Action n° 23 – Personnels œuvrant pour les politiques des programmes « Énergie, climat et après-mines ». 2,5 % du programme avec 56 336 446 euros ;
– Action n° 24 – Personnels œuvrant dans le domaine des transports aériens. 0,1 % du programme avec 2 099 616 euros.
1. La Commission nationale du débat public (action n° 25) (10)
Autorité administrative indépendante, la Commission nationale du débat public (CNDP) veille au respect de la participation du public au processus d’élaboration des projets d’aménagement ou d’équipement d’intérêt national, dès lors qu’ils présentent de forts enjeux socio-économiques ou ont des impacts significatifs sur l’environnement ou l’aménagement du territoire. Elle organise des débats publics et mène une activité de conseil auprès des maîtres d’ouvrage et des autorités publiques. Elle s’assure de la bonne information du public durant la phase de réalisation des projets dont elle a été saisie jusqu’à la réception des équipements et travaux.
L’activité de la CNDP dépend de l’initiative des maîtres d’ouvrage ou des autres autorités qui peuvent la saisir.
En 2015, la CNDP a axé son activité sur l’organisation de six débats publics (deux projets de parcs éoliens en mer, deux projets de Center Parcs, le projet de liaison autoroutière A31 bis entre Toul et la frontière luxembourgeoise et le projet de lien ferroviaire express de la région lilloise). De plus, la Commission a organisé de grands débats citoyens planétaires sur les enjeux de la COP 21 (première mondiale consistant à consulter simultanément les citoyens du monde entier avec un dispositif permettant l'agrégation et la comparaison des réponses émises). 97 débats ont ainsi été organisés dans 76 pays.
En 2016, la CNDP aura organisé trois débats publics : sur le projet Europacity, sur la nouvelle ligne de métro de la métropole toulousaine et sur la voie ferrée Centre Europe-Atlantique permettant des améliorations dans le réseau fret et dans le réseau voyageurs. Elle a été chargée de la réalisation et de la mise en ligne du document d'information relatif au projet de transfert de l'aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes dans le cadre de la consultation locale organisée le 26 juin 2016.
L’augmentation des crédits de fonctionnement de la Commission nationale du débat public résulte de la traduction budgétaire de l’extension des missions de la Commission prévues par l’ordonnance n° 2016-1060 du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement. Pour mener à bien ses missions la Commission bénéficie de 3 450 000 euros soit seulement 0,2 % du programme 217.
L’Autorité de contrôle des nuisances aéroportuaires (ACNUSA) a été créée par la loi n° 99-588 du 12 juillet 1999. Première autorité administrative indépendante dans le domaine de l'environnement, ses objectifs sont de restaurer le dialogue, rétablir la confiance, faire que le développement du transport aérien ne pénalise pas les populations riveraines.
L’autorité comprend un président et 9 membres. Leur mandat est de six ans, non révocable, non renouvelable et incompatible avec tout mandat électif, toute activité professionnelle ou associative en rapport avec l'activité des aéroports, ainsi que toute détention d'intérêts dans une entreprise des secteurs aéronautique ou aéroportuaire. Son président est ordonnateur des dépenses. Son rapport annuel d'activité au Gouvernement et au Parlement est rendu public.
De façon générale, dans le domaine des nuisances sonores, l’ACNUSA a pour mission de définir les indicateurs et les normes applicables aux réseaux de mesure de bruit et de suivi des trajectoires autour des aéroports ainsi que les programmes de diffusion de ces informations auprès du public. Elle est une instance de recours en cas de désaccord sur les engagements pris localement entre les gestionnaires, les compagnies, les élus, les associations de riverains et les représentants de l’État. Sur les onze principales plateformes, elle doit être consultée sur les projets de plan d’exposition au bruit et de plan de gêne sonore ainsi que sur les projets de textes réglementaires les concernant (valeur de bruit à ne pas dépasser, procédure de décollage ou d’atterrissage, etc.).
L’Autorité est dotée d’un pouvoir de sanction à l’encontre des compagnies ne respectant pas les règles de protection sonore des aéroports (le montant de l’amende infligée pour les infractions commises à compter du 1er janvier 2014, peut atteindre 40 000 euros). Depuis le 1er avril 2010, une réforme (dans le cadre de la loi n° 2009-1503 du 8 décembre 2009 relative à l’organisation et à la régulation des transports ferroviaires et portant diverses dispositions relatives aux transports) a confié à l’ACNUSA la totalité de la procédure des amendes administratives. L’Autorité bénéficie depuis cette date du concours de 7 membres associés pour l’exercice de son pouvoir de sanction.
L’action n° 26 serait dotée de 1 700 000 euros pour 2017, en augmentation de 6,25 % par rapport à la loi de finances 2016. Cette dotation ne représente toujours que 0,1 % des crédits du programme 217.
La Commission de régulation de l’énergie (CRE) est un organisme indépendant comme l’indique l’article L. 133-6 du code de l’énergie « Les membres et agents de la Commission de régulation de l'énergie exercent leurs fonctions en toute impartialité, sans recevoir d'instruction du Gouvernement, ni d'aucune institution, personne, entreprise ou organisme. »
Cette action doit assurer l’exercice d’une concurrence effective et le fonctionnement des marchés de l’électricité et du gaz, notamment avec l’émergence d’un marché unique européen de l’énergie.
L’action n° 27 fait son apparition dans le programme 217 dans le présent projet du fait d’un transfert issu du programme 134 « Développement des entreprises et du tourisme ». 6 310 000 euros sont accordés à ce titre à la CRE, soit 0,9 % du programme.
Votre rapporteur a auditionné M. Christian Leyrit, président de la Commission nationale du débat public (CNDP). Autorité administrative indépendante, la CNDP a vu le périmètre de ses missions s’accroître en 2016, à la fois à titre temporaire et pérenne.
À titre temporaire, la CNDP a dû, en application de l’ordonnance du 21 avril 2016, réaliser la mise en ligne du document destiné à l'information des électeurs de Loire-Atlantique relatif au projet de transfert de l'aéroport de Nantes-Atlantique sur la commune de Notre-Dame-des-Landes dans le cadre de la consultation locale organisée le 26 juin 2016. La sécurisation du site, afin d’éviter un piratage des données numériques, a amené l’autorité administrative indépendante à faire appel à un opérateur extérieur afin de sécuriser le site en ligne.
À titre plus pérenne, l’ordonnance du 3 août 2016 portant réforme des procédures destinées à assurer l’information et la participation du public à l’élaboration de certaines décisions susceptibles d’avoir une incidence sur l’environnement a modifié de manière substantielle le périmètre d’intervention de la CNDP, périmètre d’intervention qui va nécessiter une augmentation des crédits affectés. Si le budget prévisionnel prévoit une hausse de 28,48 % pour faire face à ces nouvelles obligations et missions, elle sera insuffisante eu égard à l’importance du débat environnemental aujourd’hui.
En effet l’ordonnance du 3 août 2016 prévoit une saisine de la CNDP :
– obligatoire pour les plans et programmes nationaux ;
– facultative par une initiative d’au moins 10 000 citoyens sur un grand projet et d’au moins 500 000 citoyens (ainsi que par 60 parlementaires) sur des projets de réforme des politiques publiques.
L’ordonnance du 3 août 2016 prévoit également que la CNDP :
– indemnise une liste nationale de 200 à 300 garants ;
– finance le développement des expertises complémentaires indépendantes ;
– généralise la nomination d’un garant post-débat public ;
– puisse avoir recours à un dispositif de conciliation en cas de conflit ;
– mette en place un réseau de délégués régionaux.
CRÉDITS DE FONCTIONNENT ALLOUÉS À LA COMMISSION NATIONALE DU DÉBAT PUBLIC POUR LES EXERCICES 2015 ET 2016
Source : Questionnaire budgétaire
L’évolution de ses missions aura un impact non négligeable qu’il est difficile de chiffrer avec précision puisque les nouvelles possibilités de saisines, notamment celle dévolue à l’initiative citoyenne, n’ont pas encore été mises en œuvre. Lors de son audition, M. Christian Leyrit a précisé qu’une augmentation des crédits serait nécessaire pour que la Commission puisse recruter suffisamment d’ETPT afin d’assurer ses nouvelles missions.
Votre rapporteur soutient fermement cette demande eu égard à l’importance de la légitimité de la décision publique dans le domaine environnemental. L’exemple de Notre-Dame-des-Landes est particulièrement topique.
En outre votre rapporteur souligne une nouvelle fois le paradoxe qui consiste à continuer à baisser les crédits du programme 217 dans un contexte d’ambition environnementale renouvelée.
Dans le cadre de la préparation de cet avis budgétaire, votre rapporteur pour avis a auditionné M. Axel de la Bourdonnaye, directeur de l’École nationale des ponts et chaussées (ENPC).
L’ENPC forme 264 ingénieurs par an qui ont vocation à occuper des fonctions d’encadrement supérieur tant au sein du secteur privé que du secteur public (corps des ingénieurs des ponts, des eaux et des forêts) avec des débouchés variés : secteurs du bâtiment, des travaux publics et des services urbains (43 %), secteurs de l’industrie, R&D comprise (21 %), Études et Conseil (18 %) ou encore secteur de la banque et des assurances (7 %).
Le principal projet de l’école est de diversifier son offre de formation afin de donner plus de place à des secteurs d’avenir tels que le numérique, la biodiversité ou l’énergie aux côtés de ses domaines traditionnels d’enseignement et de recherche revus à l’aune des enjeux du développement durable (transports, aménagements des villes, services urbains…).
L’École nationale de Ponts et Chaussées est ainsi partenaire d’une initiative lancée par le Ministère de l’environnement, de l’Énergie et de la Mer, en partenariat avec le Ministère de l’Économie, le projet Green Tech, incubateur « ouvert aux start-up dont les projets innovants concourent à la transition écologique. (11) ».
L’innovation au service du développement durable : Green Tech et Hackathon
Le 9 février 2016, Ségolène Royal et Emmanuel Macron ont lancé un incubateur, dénommé « Green Tech », structure d’accompagnement à la création d’entreprises innovantes dans le domaine de la transition écologique.
Accompagnées pour une durée de 6 mois à 1 an, ces start-up pourront bénéficier d’un soutien financier allant de 150 000 à 500 000 euros pour les plus prometteuses d’entre elles. Outre un soutien financier, elles pourront, également, bénéficier de l’appui du réseau scientifique et technique du ministère (Ademe, IGN, Météo-France…), d’un coaching individualisé, de formations sur la gestion de projets, de levées de fonds, d’expertise sur les enjeux réglementaires...
L’Ecole nationale des Ponts-et-Chaussées, partenaire du projet, met à disposition des locaux ouverts sept jours sur sept, 24 heures sur 24, comportant plus de 32 postes de travail, une salle de visioconférence, une salle de réunion, un espace cuisine et convivialité, ainsi qu’un espace détente. À terme, l’école souhaite voir naître de véritables partenariats : les étudiants pourraient effectuer leurs stages au sein de start-up « en incubation », et les entreprises bénéficieraient de l’expertise, du savoir et des savoir- faire des élèves de l’école. La création d’un véritable centre d’innovation autour de cette relation reste un objectif crédible.
Afin d’aider le développement de Green Tech, le ministère a lancé un concours pour ses écoles : 5 projets proposés par des élèves pourront ainsi intégrer l’incubateur pendant 9 mois.
L’esprit d’innovation est également repris par une autre mesure : les hackathons. Ces derniers ont pour objectif d’identifier les services au public qui peuvent être améliorés par l’utilisation du numérique dans les domaines de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.
Un hackathon est un concours qui réunit des développeurs pour faire de la programmation informatique collaborative sur plusieurs jours afin de produire des prototypes d’application numérique.
« Deux hackathons ont déjà eu lieu :
#CompteurConnect : trois lauréats.
Premier prix : Eclipse. Cette solution mobile vise à sensibiliser et à éduquer aux enjeux de consommation d’énergie. Elle incite les utilisateurs du réseau électrique à effacer leur consommation pendant les heures de pointe et récompense leurs efforts par l’attribution d’un jeton électronique (PeakCoin). Eclipse participe à l’équilibrage solidaire du réseau électrique, récompense les utilisateurs et développe un nouvel usage de la distribution d’énergie (blockchain).
Deuxième prix : LeRéseau. Cette innovation vise à mettre en relation petits producteurs et consommateurs d’énergies renouvelables, afin de faire participer l’usager à l’équilibre énergétique local. Elle permet à chacun de savoir d’où vient son énergie et même de choisir qui la produit, parmi les producteurs qui sont aussi inscrits sur la plate-forme. Ils forment ainsi une communauté à la fois virtuelle et réelle (les échanges d’énergie sont certifiés).
Troisième prix : HomePulse. Un tableau de bord énergétique permettra d’optimiser la consommation d’énergie des bâtiments de l’État exemplaire.
#Hackbiodiv : trois lauréats.
Premier prix : Invasiv’Alerte. L’application interroge les réseaux sociaux Google et Twitter à partir de mots-clés sur les espèces invasives afin d’identifier les occurrences de ces mots à des fins de détection et d’alerte.
Deuxième prix : Green-Watch. Une nouvelle application d’intelligence artificielle de Google mise en ligne sous forme d’API permettra d’identifier le nom de l’espèce que l’on vient de photographier.
Troisième prix : Biosentinelle. Le jeu en ligne proposé et complété par une action de terrain permettra de repérer des espèces dans des lieux identifiés. (12) »
Source : Site du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer
Les moyens de l’ENPC proviennent principalement de la subvention pour charges de service public versée par l’État (26,5 millions d’euros pour l’année scolaire 2015-2016). Pour cette raison la diminution de 5 % de sa subvention sur la période 2011-2015 représente un véritable handicap pour assurer ses missions. L’établissement réussit également à réunir des fonds notamment grâce aux frais de scolarité acquittés par les élèves (4,9 millions d’euros), aux recettes tirées de la formation continue (9,2 millions d’euros), de la recherche (6,1 millions d’euros), de la taxe d’apprentissage (0,5 million d’euros) et du mécénat (1,9 million d’euros) (13).
Le directeur de l’école a très clairement précisé les dangers d’une baisse continue des crédits. La gestion du domaine immobilier, déjà très complexe suite au déplacement de locaux demandé par l’État, (déplacement effectif depuis 1997, qui n’a pas été accompagné de subventions supplémentaires), va devenir intenable d’ici un ou deux ans. Le partage de locaux avec l’École nationale des sciences géographiques (ENSG) permet pour le moment à l’ENPC de pouvoir mutualiser certaines dépenses.
L’école a, par ailleurs, été dans l’obligation de supprimer des postes pour optimiser son organisation. On note ainsi une baisse du nombre de fonctionnaires de catégorie C et B. Pour les mêmes raisons, l’ENPC a été contrainte d’augmenter fortement les frais d’inscription lors de la rentrée 2014 et dispose désormais, dans ce domaine, de marges de manœuvre réduites. Si la formation continue est aujourd’hui équilibrée sur le plan financier, elle ne permet néanmoins pas de dégager de marges importantes. Celle-ci est, par ailleurs, confrontée aux effets de la crise économique qui pèse sur les budgets formation des entreprises mais aussi à ceux de la loi du 5 mars 2014 relative à la formation professionnelle qui a modifié en profondeur les financements du secteur.
Comme pour le reste de la fonction publique, la hausse du point d’indice du salaire des fonctionnaires de 1,2 % a un impact significatif sur les dépenses de personnel.
La hausse des ressources propres ne suffit pas à couvrir les dépenses d’exploitation. Pour cette raison, le résultat net des dernières années est en déficit : moins 13 000 euros en 2010, moins 1,1 million d’euros en 2011, moins 688 000 euros en 2013, moins 281 000 euros en 2014 et moins 215 000 euros en 2015. Bien que le niveau de trésorerie 2014 représente 2,5 mois de fonctionnement, elle a diminué de plus de 30 % sur la période.
En outre, une demande a été formulée. Les crédits de l’école sont actuellement versés à la fin du mois de mars or de nombreux coûts interviennent en tout début d’année notamment les contrats d’assurance. Un versement des subventions à la fin du mois de janvier serait plus adapté au fonctionnement de l’établissement.
Le fonds de roulement dont bénéficie l’école est dans ce cas le seul support disponible en attendant les crédits. Il constitue les ressources stables qui permettent de couvrir les finances à court terme mais ce fonds est également en baisse (moins 38 % sur la période 2010-2015).
FONDS DE ROULEMENT DE L’ÉCOLE NATIONALE DES PONTS ET CHAUSSÉES
2009 |
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 | |
FDR |
15 250 |
16 114 |
14 400 |
13 012 |
12 115 |
9 877 |
9 508 |
Trésor |
13 075 |
14 707 |
11 560 |
8 664 |
8 763 |
8 997 |
11 219 |
Nb jours de fonctionnement |
117 |
132 |
110 |
80 |
80 |
77 |
86 |
Pour votre rapporteur, les moyens mis à la disposition de l’ENPC n’apparaissent pas suffisants pour permettre à l’école d’assurer ses missions.
Une augmentation du nombre de diplômes délivrés par an est également nécessaire afin de ne pas trop émietter la formation dispensée. L’école voudrait passer d’environ 250 diplômés par an à 400. Toutefois, cette augmentation avec une structure constante va passer par une meilleure sollicitation du mécénat (public et privé) mais également des étudiants. Le coût marginal devrait ainsi augmenter sans pour autant qu’une évolution soit constatée sur le coût réel d’un diplômé.
Les moyens mis à disposition de l’École nationale des ponts et chaussées sont donc fortement insuffisants. Plusieurs besoins permanents sont par exemple pourvus par des contrats d’accompagnement dans l’emploi ou par des apprentis. Six apprentis sont actuellement affectés à la Direction des systèmes d’information, soit presque la moitié des effectifs. Cette situation est réellement handicapante pour l’établissement qui se retrouve dans l’incapacité de proposer des CDD ou des CDI.
Votre rapporteur pour avis observe que les ingénieurs formés aujourd’hui seront les artisans de l’activité économique de demain. Réussir la transition énergétique et écologique implique une transformation forte des métiers publics et privés de l’ingénierie ce qui appelle un effort très significatif en formation initiale et continue. L’enjeu est de taille car il s’agit ni plus ni moins de refonder notre modèle de production d’énergie, nos systèmes de transport et nos conditions d’habitat.
Aussi est-il essentiel de veiller à ce que l’ENPC continue de disposer de moyens suffisants pour former les ingénieurs dont la France a besoin pour relever le défi. Il lui apparaît ainsi indispensable d’enrayer la baisse continue de la subvention pour charges de service public que l’État lui accorde et même d’envisager une hausse assez significative de cette somme.
Dans le cadre de la commission élargie, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a examiné pour avis, sur les rapports pour avis de MM. Rémi Pauvros, Jacques Alain Bénisti, Stéphane Demilly, Jacques Krabal, Michel Lesage, François-Michel Lambert et Guillaume Chevrollier, les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables » (voir compte rendu officiel de la commission élargie du mercredi 26 octobre 2016, sur le site Internet de l’Assemblée nationale) (14).
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À l’issue de la commission élargie, la commission du développement durable et de l’aménagement du territoire a délibéré sur les crédits de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Le Président Jean-Paul Chanteguet. Nous en venons à l’examen par notre commission des crédits demandés au titre de la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
Je rappelle que MM. Jacques Krabal, Michel Lesage, François-Michel Lambert, Jacques Alain Bénisti et Rémi Pauvros émettent un avis favorable, que M. Guillaume Chevrollier émet un avis défavorable à l’adoption des crédits et que M. Stéphane Demilly propose de s’abstenir.
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La commission donne un avis favorable à l’adoption des crédits relatifs à la mission « Écologie, développement et mobilité durables ».
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Le Président Jean-Paul Chanteguet. Il nous faut examiner les amendements déposés. Sur les neuf amendements qui visent à créer des articles additionnels après l’article 55, un a été retiré et trois ont été déclarés irrecevables par la commission des finances : les II-CD3, II-CD5 et II-CD9.
La commission examine l’amendement n° II-CD11 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. Cet amendement vise, d’une part, à rendre opérationnels le Crédit d’Impôt Transition Énergétique (CITE), la TVA à taux réduit et l’éco-PTZ pour le raccordement à un réseau de chaleur vertueux et, d’autre part, à valoriser les énergies de récupération. Il est soutenu par le réseau Amorce c’est-à-dire par la fédération des élus locaux.
Suivant l’avis favorable du rapporteur pour avis François-Michel Lambert, la commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement n° II-CD10 de M. Bertrand Pancher.
M. Bertrand Pancher. Cet amendement vise à exonérer – de manière temporaire et conditionnelle – les installations de méthanisation de déchets non-dangereux et de matière végétale brute non-agricole de la taxe foncière sur les propriétés bâties et de la cotisation foncière des entreprises. Il s’agit d’encourager le développement de la filière méthanisation, qui est indispensable pour atteindre les objectifs ambitieux en matière d’énergies renouvelables tels qu’ils sont affichés dans la loi de transition énergétique pour la croissance verte.
M. François-Michel Lambert, rapporteur pour avis. Je soutiens cette idée.
La commission adopte l’amendement.
Puis elle examine l’amendement n° II-CD7 de Mme Laurence Abeille.
Mme Laurence Abeille. La taxe sur les éoliennes maritimes, régie par les articles 1519 B et 1519 C du code général des impôts, bénéficiera aux communes littorales, au Comité national des pêches maritimes et des élevages marins (CNPMEM), aux organismes mentionnés à l'article L. 742-9 du code de la sécurité intérieure et aux projets concourant au développement durable des autres activités maritimes ou contribuant à la réalisation ou au maintien du bon état écologique du milieu marin. Cet amendement propose d’affecter les 10 % prévus pour de tels projets à l’Agence française pour la biodiversité en faveur de la préservation des écosystèmes marins et littoraux.
Le Président Jean-Paul Chanteguet. Notre rapporteur pour avis, M. Stéphane Demilly, m’a fait part de son désaccord.
Mme Laurence Abeille. C’est dommage car les contacts que j’ai pris avec le ministère de l’environnement sont plutôt positifs, s’agissant notamment d’un taux inférieur à 10 %. Mais je retire cet amendement et je le redéposerai pour la séance publique.
L’amendement est retiré.
La Commission examine alors l’amendement n° II-CD6 de Mme Laurence Abeille.
Mme Laurence Abeille. De manière similaire au précédent, cet amendement vise à ce que l’affectation de la taxe sur les hydroliennes suive la même logique que l’affection de la taxe prévue pour les éoliennes en mer avec une part d’au moins 10 % affectée à l’Agence Française pour la Biodiversité, afin qu’elle puisse assurer ses missions de protection des milieux marins.
Le Président Jean-Paul Chanteguet. M. Stéphane Demilly, rapporteur pour avis, donne un avis défavorable à l’adoption de cet amendement car, si le souci de renforcer les ressources de l’AFB est louable, il estime qu’une telle mesure doit faire l’objet d’une concertation avec les associations représentant les collectivités territoriales.
La Commission rejette l’amendement.
Le Président Jean-Paul Chanteguet. Nous en avons terminé avec l’examen des crédits consacrés à l’écologie, au développement et à la mobilité durables.
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
Secrétariat général du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer
Mme Régine Engström, secrétaire générale du ministère de l’environnement, de l’énergie et de la mer
M. Philippe Clergeot, directeur des affaires financières
M. Ronald Davies, chef du service des politiques supports et des systèmes d'information
M. Benoît Piguet, Conseiller auprès de la Secrétaire générale
Commissariat général au développement durable
Mme Laurence Monnoyer-Smith, commissaire générale et déléguée interministérielle au développement durable
M. Laurent Tapadinhas, adjoint de la commissaire générale et déléguée interministérielle au développement durable
M. Michel Garreau, conseiller de la commissaire générale et déléguée interministérielle au développement durable
Commission nationale du débat public
M. Christian Leyrit, président de la Commission nationale du débat public
École nationale des ponts et chaussées
M. Armel de la Bourdonnaye, directeur de l’École nationale des Ponts et Chaussées
Mme Magali Dechanet, responsable du service des affaires budgétaires et financières
DREAL des Hauts de France
M. Vincent Motyka, directeur
Mme Anne Baguet, directrice adjointe
M. Yann Gourio, directeur-adjoint
Mme Chantal Adjriou, cheffe du service IDDEE (Information, Développement durable, et Évolution Environnementale)
M. David Torrin, chef du service Risques
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