N° 1591
______
ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 novembre 2013.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146-3, alinéa 6 du Règlement
PAR LE COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES
sur l’évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger
ET PRÉSENTÉ PAR
M. François LONCLE et MME Claudine SCHMID
Députés
——
SOMMAIRE
___
Pages
AVANT-PROPOS 5
I. LA RÉFORME DE L’ACTION CULTURELLE DE LA FRANCE, UN EXERCICE SOUS CONTRAINTE 7
A. DES ENJEUX IMPORTANTS DANS UN CADRE CONCURRENTIEL 7
1. Un dispositif complexe, des objectifs variés 7
2. Les enjeux de la diplomatie d’influence 9
a. Une diplomatie d’influence « à la française » 9
b. Les nouveaux défis de l’influence française 10
3. Une concurrence et une contrainte budgétaire accrues 12
a. Une compétition globale pour l’influence 12
b. Un contexte budgétaire national tendu 14
B. LES RÉFORMES : DE L’AMBITION À LA POLITIQUE DES PETITS PAS 17
1. Une succession de réformes inabouties 17
a. Un premier volet achevé : la fusion des SCAC et des EAF 17
b. La loi du 27 juillet 2010 : une timide rationalisation des agences nationales 18
2. L’expérimentation du rattachement du réseau culturel à l’Institut français : enseignement d’une réforme avortée 22
a. Une expérience peu exploitable 22
b. Un bilan non concluant 23
II. DES CHOIX NÉCESSAIRES 26
A. DÉFINIR DES PRIORITÉS ET MODERNISER NOS OUTILS 26
1. Différencier l’action géographique en fonction des publics visés et des outils mobilisés 27
a. Une typologie des pays, des publics et des actions 27
b. Des plans globaux en faveur de l’attractivité de la France sous l’égide des ambassadeurs 29
2. Renforcer l’attractivité du système éducatif français et en faire un véritable outil d’influence 31
a. L’enseignement du français à l’étranger : une ressource et une priorité 31
b. Les lycées français : de nouvelles opportunités à développer 33
c. Coopération universitaire et mobilité étudiante : un vecteur d’influence sous-exploité 38
3. Développer la coopération scientifique et technique dans les pays à enjeux 40
4. Rationaliser l’offre culturelle, maximiser la visibilité et l’effet de levier 43
a. Une offre pléthorique et difficile à évaluer 43
b. Des bonnes pratiques à encourager 44
c. Des leviers technologiques sous-estimés 46
B. RENFORCER LE PILOTAGE DU RÉSEAU CULTUREL, ADAPTER SES MOYENS ET DÉVELOPPER LES SYNERGIES 49
1. Améliorer le pilotage stratégique et la gouvernance nationale 50
a. S’engager dans une gouvernance interministérielle plus forte 50
b. Recentrer l’administration centrale sur ses missions stratégiques 54
c. Conforter le rôle des opérateurs, en particulier l’Institut français 60
2. Adapter les moyens du réseau culturel public à l’étranger 65
a. Investir dans la formation des personnels et la gestion des carrières 65
b. Mieux accompagner la levée de financements externes et veiller à l’évolution des crédits publics au cours des prochaines années 71
c. Clarifier le statut des établissements à autonomie financière (EAF) 78
3. Développer les synergies locales des interventions du réseau culturel et de ses partenaires 82
a. Renforcer la coordination des principaux acteurs publics locaux, en s’appuyant sur les conseils de l’influence 82
b. Rechercher une meilleure complémentarité avec les alliances françaises 86
LISTE DES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS 93
AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD, PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES 99
EXAMEN PAR LE COMITÉ 117
ANNEXE N° 1 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS 129
ANNEXE N° 2 : LISTE DES SIGLES 133
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES SUR LE RÉSEAU CULTUREL DE LA FRANCE À L’ÉTRANGER 135
Le 18 octobre 2012, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) de l’Assemblée nationale a inscrit à son programme de travail, à la demande de la commission des Affaires étrangères, une évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger.
Le 13 décembre 2012, le CEC a désigné les deux rapporteurs de cette évaluation :
– M. François Loncle, membre du groupe SRC, membre de la commission des Affaires étrangères ;
– Mme Claudine Schmid, membre du groupe UMP, membre de la commission des Affaires culturelles.
En application de l’article L. 132-5 du code des juridictions financières, cette évaluation a fait l’objet d’une demande d’assistance à la Cour des comptes.
La quatrième chambre de la Cour a conduit de janvier à juillet 2013 les investigations sur le sujet. Elle a tenu les rapporteurs du CEC informés de l’avancement de ses travaux par des réunions de travail mensuelles.
Le 17 octobre 2013, le rapport de la Cour a été présenté par le Premier président, M. Didier Migaud, devant le CEC. Résultat de plusieurs mois d’investigations, cette étude de grande qualité a permis aux rapporteurs de disposer d’un état des lieux précis. Les rapporteurs tiennent à saluer les moyens importants mobilisés par la Cour pour cette évaluation.
Au-delà de cette expertise très instructive, les rapporteurs ont également engagé plusieurs travaux et exploité les différentes contributions qui leur ont été adressées pour cette mission d’évaluation, en particulier :
– l’organisation d’auditions d’experts, ainsi que des représentants des administrations et des opérateurs concernés ;
– des déplacements au Danemark et au Brésil qui ont permis de rencontrer les principaux acteurs locaux de l’action culturelle de la France.
I. LA RÉFORME DE L’ACTION CULTURELLE DE LA FRANCE, UN EXERCICE SOUS CONTRAINTE
La position historiquement pionnière de la France en matière de rayonnement explique qu’elle soit aujourd’hui dotée d’un réseau culturel extérieur qui se singularise par sa richesse et sa complexité. Mais, s’il demeure aujourd’hui encore le réseau culturel le plus étendu au monde, il doit désormais faire face à de nouveaux défis, dans un contexte de contrainte budgétaire et de concurrence accrue des puissances étrangères. Pour être en mesure de mener une politique d’influence à même de faire entendre sa voix dans le monde, la France doit donc adapter ce réseau aux réalités contemporaines.
A. DES ENJEUX IMPORTANTS DANS UN CADRE CONCURRENTIEL
1. Un dispositif complexe, des objectifs variés
Le réseau culturel extérieur de la France associe une multitude d’acteurs aux statuts et secteurs d’intervention variés, ce qui ne facilite ni le pilotage du réseau, ni la lisibilité de son action.
Au niveau national, le pilotage du réseau n’est pas unifié puisqu’il implique quatre ministères. Si l’action culturelle extérieure est portée à titre principal par le ministère des affaires étrangères (MAE) et, en son sein, par la direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM), sa mise en œuvre sollicite également la collaboration du ministère de la culture et de la communication (MCC), du ministère de l’éducation nationale (MEN) et du ministère de l’enseignement et de la recherche (MESR).
En 2007, l’État a par ailleurs décidé de recourir à des agences qui n’ont toutefois pas permis d’améliorer la transversalité. Chacun de ces opérateurs assure en effet l’animation et la promotion d’un pan de l’action culturelle, sans que la totalité de celle-ci n’ait été confiée à un opérateur unique. Coexistent ainsi trois établissements publics à caractère industriel et commercial (EPIC) :
– l’Institut français, placé sous la tutelle du MAE, assure la promotion et l'accompagnement à l'étranger de la culture française et de l'enseignement à l'étranger de la langue française. Il veille aussi à « répondre aux besoins exprimés par le réseau » dont il concourt à « l’animation et la gestion » ;
– Campus France, placé sous la double tutelle du MAE et du MESR, est en charge de la mobilité internationale des étudiants et chercheurs et de la promotion à l’étranger du système d’enseignement supérieur français ;
– France expertise internationale (FEI), placé sous la tutelle du MAE, assure la promotion de l’assistance technique et de l’expertise françaises à l’international ;
S’ajoute l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), établissement public national placé sous la tutelle du MAE, qui assure des missions relatives à l’éducation en faveur des enfants français résidant hors de France et contribue au renforcement des relations entre les systèmes éducatifs français et étrangers. L’AEFE sert et promeut par ailleurs un réseau constitué de 488 établissements d’enseignement français à l’étranger.
À l’étranger, la complexité du réseau est encore accentuée par le fait qu’un réseau public et un réseau privé coexistent.
Le réseau public comprend 161 services de coopération et d’action culturelle (SCAC) placés auprès des ambassades et chargés de la mise en œuvre et de l’animation des actions de coopération de la France dans les domaines de la culture et de la politique de coopération. Ces services sont dirigés par des conseillers de coopération et d’action culturelle (COCAC), eux-mêmes placés sous l’autorité des ambassadeurs. 98 de ces SCAC disposent désormais du statut d’établissement à autonomie financière. Il faut encore ajouter à ce réseau public 27 instituts français de recherche à l’étranger (IFRE) prenant la forme d’établissements à autonomie financière (EAF). Placés sous la double tutelle du ministère des Affaires étrangères et du Centre national de la recherche scientifique (CNRS), les IFRE coopèrent avec les institutions universitaires et de recherche des pays d’accueil et les organisations françaises de recherche en sciences humaines et sociales, comme par exemple l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS) ou l’Institut de recherche pour le développement (IRD).
Le réseau privé repose, quant à lui, sur un ensemble de structures de droit local, au statut associatif, les « alliances françaises ». Présentes dans 136 pays, les alliances françaises constituent le vecteur privilégié de la politique d’influence française, principalement par les cours de français qu’elles proposent mais aussi en assumant diverses activités permettant la diffusion de la culture française. Reconnue d’utilité publique, la Fondation Alliance française (1) assure la coordination, l’animation et le conseil du réseau des alliances françaises à travers le monde.
Source : Cour des comptes, Le réseau culturel de la France à l’étranger, septembre 2013.
L’action culturelle extérieure est donc animée par de nombreux acteurs qui poursuivent des objectifs ne se limitant pas strictement au champ culturel. De la coopération universitaire à la coopération éducative en passant par la diffusion de la langue française, l’action artistique et le soutien à l’audiovisuel, l’ampleur du champ est avérée. Au total, l’action culturelle extérieure peut ainsi être décomposée en huit domaines d’activité, l’ensemble participant de la mise en œuvre de la diplomatie d’influence française.
2. Les enjeux de la diplomatie d’influence
Concept original mais encore flou, la diplomatie d’influence nécessite la mobilisation d’un grand nombre de secteurs de l’action culturelle extérieure.
a. Une diplomatie d’influence « à la française »
La « diplomatie culturelle et d’influence » fait l’objet du programme 185 de la mission « Action extérieure de l’État » dont le premier objectif est de « renforcer l’influence de la France dans l’Europe ». Dépourvue de définition légale, la notion de diplomatie d’influence est souvent rapprochée du concept de « soft power ». Théorisé par Joseph Nye (2), le « soft power » correspond à la capacité d’une institution de séduire et d’influencer d’autres institutions, afin de les persuader de suivre un certain comportement sans avoir recours à la force ou à la menace. Il peut aussi être appelé « co-optive power », pour qualifier l’aptitude d’un État à amener les autres pays à définir leurs intérêts en accord avec ses propres préférences. La particularité du soft power est de s’appuyer sur des méthodes non coercitives, telles que l’attraction liée à la langue, la culture, l’idéologie. L’accent est mis sur la séduction et la persuasion. Il se distingue donc du « hard power » qui repose sur le recours à la contrainte notamment militaire. Toutefois, le soft power est conçu comme complément du hard power, auquel il n’est nullement question qu’il se substitue. De plus, la finalité du soft power demeure, pour les États-Unis, la capacité de façonner à leur image les autres États. C’est la raison pour laquelle le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius (3) préfère à ce concept celui de diplomatie d’influence.
Selon le ministre, la France est une « puissance d’influence » constituée de diverses composantes que sont le poids économique, diplomatique et militaire, le rayonnement scientifique et culturel, la langue française ainsi que les grands principes universels défendus par la France. Le géographe Michel Foucher (4) soutient cette appellation et affirme que l’influence ne saurait se réduire ni au poids économique ni au rayonnement culturel, mais est « fondée sur le dialogue pour un pays indépendant et capable de parler à tous, pour proposer des solutions, regarder ce qui marche et rapprocher les intérêts dans un monde qui reste fait de rapports de force ». Il ne s’agit pas d’imposer le modèle français, mais de provoquer un enrichissement mutuel par les échanges culturels notamment, tout ceci permettant in fine aux États de mieux se comprendre. Michel Foucher précise d’ailleurs que la particularité de cette approche française intéresse la Chine, qui tout en cherchant à comprendre les ressorts du soft power des États-Unis, porte également une attention à la politique d’influence française.
Le réseau culturel extérieur n’endosse pas la totalité des champs de la diplomatie d’influence, mais l’action culturelle demeure bien un élément central de la stratégie diplomatique de la France. Or, le réseau est désormais confronté à de nombreux défis.
b. Les nouveaux défis de l’influence française
En premier lieu, le réseau doit faire face à la perte de vitesse de la francophonie. À cet égard, la progression de 32 % du nombre d’élèves inscrits aux cours de langue des alliances françaises et des EAF entre 2009 et 2012 ne doit pas tromper. D’abord, cette donnée peut être relativisée au regard du nombre d’heures de cours dispensés (45 millions en 2012), dont l’augmentation se limite à 10 %. Ensuite, la diffusion du français peut rapidement décroître en raison d’un contexte local, comme le prouve la baisse de 12 % du nombre d’heures de cours prodigués par les alliances locales en 2012 au Québec, suite aux restrictions de la politique d’immigration. Enfin, il faut ajouter que la démographie, qui influe grandement sur la diffusion d’une langue, ne joue pas en faveur du français, puisque les pays émergents ne sont pas des bassins francophones.
En second lieu, l’avantage compétitif dont disposait la France en raison de sa présence historique dans de très nombreux pays et du positionnement de son réseau tenant à son passé colonial est aujourd’hui tout relatif. Les cercles d’influence traditionnels de la France ne doivent pas la tenir éloignée des grands pays émergents. Le réseau est donc confronté à la nécessité de s’y redéployer, sans pour autant perdre tout contact avec les alliés traditionnels de la France ni se retirer totalement des pays occidentaux.
En troisième lieu, le bénéfice tenant à l’image globalement positive de la France à l’étranger ne doit pas être tenu pour acquis, d’autant que cette image ne reflète que certains aspects de la culture française. Un sondage réalisé par TNS Sofres pour France-Médias Monde en 2012 sur l’image et l’attractivité de la France pour les étrangers montre en effet que cette image positive repose bien davantage sur les représentations traditionnelles (gastronomie, mode) que sur les secteurs économiques de pointe tels que l’aéronautique. Le réseau doit éviter l’écueil tenant à perpétuer une action trop exclusivement centrée sur les points forts de la culture française que sont le patrimoine, le luxe, la gastronomie ou l’art de vivre, et doit accentuer les efforts dans les secteurs moins immédiatement associés à la culture française.
En quatrième et dernier lieu, il convient de souligner qu’à côté des aspects politiques de la diplomatie d’influence, des intérêts économiques sont également en jeu. Diplomatie d’influence et diplomatie économique sont évidemment connectées. La diffusion d’une image positive du pays et une présence culturelle forte à travers le monde constituent des atouts pour améliorer l’attractivité de la France, et ainsi sa compétitivité. C’est d’ailleurs la raison pour laquelle une mission de réflexion sur la « marque France » a été lancée en janvier 2013 par les ministres Nicole Bricq, Arnaud Montebourg, Sylvia Pinel et Fleur Pellerin. Ce projet vise à la mise en œuvre d’une stratégie de marque nationale afin de valoriser l’attractivité de la France. Le réseau culturel de la France doit s’associer à cette démarche et soutenir la diplomatie économique, d’autant plus que les échanges culturels peuvent constituer une amorce à des échanges économiques futurs ou immédiats lorsque les manifestations culturelles organisées génèrent la perception de cachets pour des artistes français ou des ventes de produits culturels. L’action culturelle doit ainsi favoriser le dynamisme des industries culturelles et créatives qui comptent actuellement pour environ 5 % des exportations françaises.
Les intérêts économiques ne sont donc pas absents des actions du réseau en faveur de la diplomatie d’influence. Lors d’un déplacement au Brésil, les rapporteurs ont aussi été frappés de constater l’ampleur de l’effet de levier que peut générer l’action du réseau extérieur. À São Paulo, certaines manifestations de promotion de la culture française reposent essentiellement sur des financements locaux.
L’effet de levier de l’action culturelle extérieure :
illustration à partir du SCAC-IFB de São Paulo
L’activité de l’antenne du SCAC- Institut français au Brésil (IFB) à São Paulo est particulièrement exemplaire de l’importance de l’effet de levier que l’action culturelle extérieure est susceptible de générer. Dans le seul domaine culturel, le SCAC-IFB est parvenu à toucher en 2012 un public large – un million de visiteurs ou spectateurs – au gré de manifestations générant des retombées économiques positives pour la France.
Celles-ci résultent d’abord de la vente de produits culturels ou des cachets liés à l’organisation de manifestations d’artistes français, transactions qui sont organisées, ou du moins facilitées, par le SCAC de São Paulo. En la matière, 100 euros dépensés par le SCAC génèrent 1 500 euros de cachets ou de recettes pour la France.
Autre élément notable, les interventions du SCAC parviennent à susciter un investissement local important. En effet, 1 000 euros engagés par le SCAC mobilisent un investissement de 100 000 euros du côté brésilien, soit un effet levier de 1 à 100.
L’image positive de la France au Brésil, le rôle joué par le SCAC-IFB de São Paulo pour coordonner les actions, ainsi que l’existence d’un régime fiscal incitatif pour soutenir l’action culturelle sont autant de facteurs explicatifs de la réussite, tant politique qu’économique, de l’activité culturelle extérieure de la France dans ce pays.
Les défis sont donc nombreux pour le réseau culturel extérieur, tenu d’y faire face dans un contexte qui conjugue contrainte budgétaire et concurrence étrangère accrue.
3. Une concurrence et une contrainte budgétaire accrues
a. Une compétition globale pour l’influence
La position de la France liée à l’ampleur de son réseau culturel extérieur est aujourd’hui remise en cause du fait de l’investissement du champ de la diplomatie d’influence par d’autres puissances étrangères. Cette « compétition pour l’influence », qualifiée par le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius (5) d’ « extrêmement rude », a d’abord été le fait des puissances traditionnelles, aujourd’hui rejointes par les grands émergents tels que la Chine, le Brésil ou l’Inde.
Sur un modèle très différent du système français, les États-Unis constituent l’acteur dominant de la scène de la diplomatie d’influence mondiale. Ce pays, qui bénéficie de l’extraordinaire diffusion de la langue anglaise et de la culture américaine (cinématographique, musicale …), ne dispose pas d’un réseau culturel à l’étranger consacré à cette action. Le soft power des États-Unis repose plutôt sur des programmes très généreux d’invitations et de bourses universitaires. Certains programmes peuvent venir en appui de la diffusion artistique, comme le programme « Art in Embassies » fondé en 1953 et qui consiste, comme son nom l’indique, en l’organisation d’expositions d’artistes américains au sein des ambassades américaines à travers le monde.
Du côté des puissances traditionnelles européennes, l’Allemagne et le Royaume-Uni disposent en revanche de réseaux culturels extérieurs reposant sur des agences dont le fonctionnement est similaire sur trois points : les postes locaux bénéficient d’une réelle indépendance qui n’entrave pas un travail en bonne intelligence avec les acteurs centraux ; ils font l’objet d’une évaluation régulière et attentive ; leur action est adaptée à différents publics-cibles préalablement identifiés.
Ainsi, au Royaume-Uni, le soft power s’appuie essentiellement sur le British Council, créé en 1934, dans le but de promouvoir la culture britannique et la langue anglaise. Il prend la forme d’un Non departemental public Body, ce qui lui accorde une grande autonomie vis-à-vis du Gouvernement. L’opérateur a toute latitude pour élaborer sa stratégie, mais est régulièrement évalué par le National Audit Office. Il entretient par ailleurs des relations de confiance avec le Foreign Office, qui le subventionne à hauteur de 179 millions de livres, et il répond devant le Parlement de sa stratégie et de ses performances. Il dispose de 191 bureaux dans 110 pays. Pour déployer son activité, le British Council a identifié quatre catégories de public (« people we will working with ») que sont le public en situation de contact direct, le public des manifestations culturelles, le public du réseau internet et le public qui entend parler du réseau par les médias. Tous ces publics font l’objet d’un suivi empruntant différentes méthodes (sondages, études spécialisées, logiciels) qui permettent de connaître leurs attentes et leur degré de satisfaction. Le British Council a ensuite identifié trois groupes prioritaires qui bénéficient d’une attention particulière : les décideurs sur le plan national ou régional, les futurs décideurs et relais d’opinion, et les aspirants qui sont des jeunes cherchant de l’information et des opportunités.
En Allemagne, la mise en œuvre de la politique extérieure est aussi déléguée à des opérateurs au premier rang desquels figure le Goethe Institut qui dispose d’un budget de 288 millions d’euros. Il a été créé en 1951 pour assurer la promotion de la langue allemande et de l’image de l’Allemagne, développer les échanges culturels sur le plan international et diffuser de l’information sur la vie culturelle, sociale et politique du pays. Le Goethe Institut comprend 149 instituts locaux dont les directeurs disposent d’une grande autonomie pour mettre en œuvre les objectifs qui leur sont assignés. Une convention-cadre conclue en 2004 avec le ministère fédéral des affaires étrangères affirme toutefois son rôle d’instrument de la diplomatie allemande et favorise ainsi le travail collaboratif entre les directeurs locaux et les ambassadeurs. Par ailleurs, la budgétisation par objectifs du Goethe Institut permet une évaluation sur résultats. L’action du Goethe Institut a aussi fait l’objet d’une réflexion en termes de public-cible, puisque l’attribution des bourses linguistiques vise par exemple les « vecteurs d’influence » issus de tous les milieux socio-culturels. Il faut encore souligner qu’aux côtés du Goethe Institut, le Deutscher akademischer Austauschdienst (DAAD), office allemand des échanges universitaires, œuvre pour mettre en place des projets de coopération universitaire, octroie des bourses aux meilleurs étudiants étrangers et organise des partenariats d’excellence dans le domaine scientifique. Le DAAD est lui aussi soumis à une évaluation rigoureuse réalisée par un organisme extérieur qui s’appuie notamment sur un suivi de grande qualité du réseau des anciens boursiers.
À ces concurrents traditionnels s’ajoutent à présent de nouveaux qui se sont dotés d’instruments propres à renforcer leur capacité d’influence.
C’est le cas de l’Espagne, qui a créé l’Institut Cervantès, à la suite de son adhésion à la Communauté européenne en 1991, afin d’approfondir ses relations économiques et culturelles avec l’Amérique latine et les pays du Maghreb. La définition de ces zones géographiques traduit une empreinte mondiale moindre de cet institut, présent dans une quarantaine de pays.
Mais c’est surtout le cas des grands émergents tels que l’Inde, le Brésil et plus principalement la Chine, qui a récemment rejoint ce contexte concurrentiel, en faisant preuve d’un volontarisme certain. Dans le but d’accroître son soft power, la Chine a créé un opérateur, l’Institut Confucius, dédié à l’enseignement du mandarin et à la diffusion de la culture chinoise. Depuis l’instauration du premier institut Confucius en 2004 à Séoul, il a fallu moins d’une décennie à la Chine pour en implanter 435 sur les cinq continents (6). Une présence particulièrement massive peut être observée en Europe, Amérique du Nord et Asie avec un accent mis sur certains pays-cibles (7).
Dans ce contexte de compétition globale, le ministre des affaires étrangères Laurent Fabius fait du renforcement de l’influence française une priorité. La difficulté tient à ce que la mobilisation du réseau doit s’opérer dans un contexte budgétaire particulièrement tendu.
b. Un contexte budgétaire national tendu
Il est possible d’observer une baisse patente des moyens du réseau culturel de la France et ce, en dépit de la faible lisibilité de ceux-ci, en raison de leur dispersion.
La Cour des comptes recense une dizaine de programmes budgétaires impliqués dans le financement de l’action culturelle extérieure. À titre principal, une dualité de financement peut être observée entre le programme 185 Diplomatie culturelle et d’influence, qui fournit l’essentiel des crédits budgétaires alloués à l’action du réseau culturel français et le programme 209 Solidarité à l’égard des pays en développement qui y pourvoit également, notamment en portant la masse salariale des équivalents temps plein (ETP) du réseau d’action culturelle dans les pays éligibles au développement. Le programme 185, conçu comme un grand programme unique supposé couvrir l’ensemble de l’action culturelle extérieure, n’a donc pas atteint cet objectif d’unification des crédits.
La lisibilité budgétaire est encore altérée par les changements de périmètre intervenus entre ces deux programmes finançant l’action culturelle au sein du MAE. Le programme 185, intitulé jusqu’en 2010 Rayonnement culturel et scientifique répond à présent à une logique thématique : il comprend l'ensemble des crédits consacrés à la coopération culturelle, linguistique, universitaire et scientifique, quel que soit le pays concerné. Ce nouveau périmètre se substitue à la répartition géographique en vigueur avant 2010 selon laquelle les actions dirigées vers les pays développés au sens de l'OCDE relevaient du programme 185 Rayonnement culturel et scientifique, tandis que les actions en faveur des pays en développement ou émergents relevaient du programme 209.
Il faut aussi ajouter à cette complexité les différents transferts de responsabilité effectués entre les opérateurs (Institut français et Campus France), ainsi que l’expérimentation depuis 2011 du rattachement de certains postes à l’Institut français.
Malgré la faible lisibilité des documents budgétaires, il est possible de percevoir une tendance globale à la diminution du budget consacré à l’action culturelle extérieure.
Le montant agrégé du budget dévolu à l’action culturelle extérieure, tel qu’il résulte de la dizaine de programmes budgétaires impliqués, se porte en 2013 à 1,3 milliard d’euros. Sa hausse apparente de 13,5 % depuis 2009 ne traduit pas l’évolution réelle des moyens budgétaires alloués au réseau culturel.
D’abord, cette hausse doit être interprétée à la lumière des changements de périmètre des programmes 185 et 209. La Cour des comptes note en outre qu’ « en raison des transferts de responsabilité opérés entre les opérateurs, l’interprétation des masses budgétaires depuis 2008 est rendue encore plus aléatoire ».
Ensuite, une analyse ciblée sur le programme 185 permet d’observer la diminution des crédits engagée depuis 2012. Aux 751,7 millions d’euros de crédits inscrits en loi de finances initiale (LFI) pour 2012 ont succédé 749 millions d’euros en LFI 2013, puis 724,7 millions d’euros en LFI 2014. Une baisse de 3,3 % des crédits doit donc être constatée en 2014.
Enfin, l’enveloppe budgétaire consacrée au réseau culturel peut encore être relativisée, au regard de la ventilation des crédits au sein du programme 185. L’étude de cette répartition permet de constater que le financement de l’enseignement français à l’étranger capte en réalité 57 % des crédits du programme 185. La part consacrée à l’action du réseau culturel extérieur s’en trouve d’autant plus réduite.
AUTORISATIONS D’ENGAGEMENT – PROGRAMME 185 – LFI 2014
Numéro et intitulé de l’action / sous-action |
Titre 2 |
Titre 3 |
Titre 6 |
Total | |
01 |
Animation du réseau |
|
42 838 905 |
1 354 697 |
44 193 602 |
02 |
Coopération culturelle et promotion du français |
|
40 809 871 |
32 840 434 |
73 650 305 |
03 |
Enjeux globaux |
|
243 501 |
8 700 327 |
8 943 828 |
04 |
Attractivité et recherche |
|
10 058 339 |
91 737 730 |
101 796 069 |
05 |
Agence pour l’enseignement français à l’étranger |
|
416 500 000 |
|
416 500 000 |
06 |
Dépenses de personnel concourant au programme "Diplomatie culturelle et d’influence" |
79 638 228 |
|
|
79 638 228 |
Total |
79 638 228 |
510 450 616 |
134 633 188 |
724 722 032 | |
Source : projet annuel de performance 2014, programme 185.
Cette évolution budgétaire s’inscrit dans l’effort de redressement des finances publiques et doit reposer sur la diminution des dépenses obligatoires et la réalisation d’économies sur les dépenses pilotables. L’effort de rationalisation engagé, une gestion plus rigoureuse des crédits et le pilotage des actions ont d’ailleurs permis de compenser les baisses de crédits. Il est néanmoins possible de se demander si le seuil critique n’est pas à présent atteint. La modestie des moyens budgétaires accordés aux postes entraîne des répercussions réelles sur l’activité du réseau. Elle met en péril leur capacité à lever des financements locaux sur les projets mis en œuvre (effet de levier). Elle les place en grande difficulté pour faire face à l’accroissement des dépenses de fonctionnement et pour continuer d’accomplir la totalité de leurs missions. En filigrane, c’est bien la question de l’universalité du réseau, tant sur le plan thématique que géographique, qui se pose.
Pour compenser les baisses de crédits, la stratégie d’influence devra privilégier en 2014 les moyens d’intervention capables de mobiliser des financements additionnels (ressources propres des Instituts français et alliances françaises et programmes de partenariats qui donnent lieu à des cofinancements). Cette orientation s’inscrit dans la continuité des années précédentes qui ont vu le taux de ressources propres considérablement progresser. Un taux d’autofinancement de 50 % pour les instituts français de recherche à l’étranger et de 68 % pour les EAF pluridisciplinaires a ainsi été atteint en 2012. Ces recettes propres proviennent des cours de langue, de la billetterie, de la certification, etc.
Cette démarche présente néanmoins l’inconvénient de placer les postes locaux dans des conditions d’inégalité : le potentiel de levée de recettes se présente différemment selon les continents et les pays ; tous les instituts locaux n’ont pas la possibilité de susciter des co-financements d’une ampleur suffisante pour compenser la baisse des crédits budgétaires.
Ce contexte budgétaire est donc source d’inquiétude pour le déploiement de la diplomatie d’influence française, et ce en dépit des réformes engagées ces dernières années pour améliorer la lisibilité et l’action du réseau.
B. LES RÉFORMES : DE L’AMBITION À LA POLITIQUE DES PETITS PAS
Malgré les différentes réformes engagées à un rythme soutenu ces dernières années, l’objectif d’une rationalisation du réseau culturel extérieur peine à être atteint.
1. Une succession de réformes inabouties
Au terme d’une lente maturation, le réseau culturel a fait l’objet d’une restructuration importante sur la période récente. L’objectif de clarification et d’unification du réseau culturel français est proclamé dès 1979 (8). Depuis lors, il est réaffirmé, de façon constante et régulière, dans les travaux parlementaires. En 2008, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP), puis du livre blanc sur la politique étrangère de la France (9), la réforme a pu être engagée autour de trois axes d’intervention destinés à renforcer la cohérence de l’action culturelle extérieure de la France.
Les propositions du Livre blanc sur la politique étrangère de la France relatives au réseau culturel français
Proposition 7 : Promouvoir les idées et la culture françaises au service de la diversité.
Mesure 7.1 : restructurer le réseau des centres culturels, en les rapprochant des services de coopération et d’action culturelle ;
Mesure 7.2 : définir et mettre en place un véritable opérateur, ce qui implique qu’il soit en charge non seulement des moyens d’intervention, mais aussi du personnel et du réseau ;
Mesure 7.3 : confier à une direction des Affaires culturelles et de l’influence le pilotage de notre politique culturelle extérieure, au moins jusqu’à la mise en place d’un véritable opérateur.
Source : La France et l'Europe dans le monde - Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008 – 2020.
a. Un premier volet achevé : la fusion des SCAC et des EAF
Le premier volet de la réforme a consisté en l’instauration, à l’étranger, d’opérateurs plus visibles, regroupés sous un même label aisément identifiable et dotés d’une autonomie financière leur permettant de gagner en flexibilité de gestion pour faciliter la recherche de cofinancement.
Avant 2008, le réseau public à l’étranger voyait en effet cohabiter dans 93 pays une dualité de structures : d’une part, les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) rattachés aux ambassades, d’autre part, 98 centres et instituts culturels, services extérieurs de l’État dépourvus de personnalité juridique et prenant la forme d’établissements à autonomie financière (EAF). Cette organisation, peu rationnelle et source de confusion, a fait l’objet de préconisations allant dans le sens d’un rapprochement des services.
Le premier rapport d’étape établi dans le cadre de la RGPP remis en 2008 au président de la République (10) projette d’accroître l’efficacité du réseau culturel français, en instaurant « une structure unique et lisible dans chaque pays » par la « fusion sous un label unique sur le terrain, des services de coopération culturelle et des centres culturels au sein d'un seul établissement, disposant d'une grande autonomie financière ». C’est cette même idée que reprend le livre blanc sur la politique étrangère de la France lorsqu’il propose de « restructurer le réseau des centres culturels, en les rapprochant des services de coopération et d’action culturelle ».
La fusion des SCAC et des EAF, débutée en 2009, s’est achevée au début de l’année 2013. Le processus a consisté à regrouper en un établissement unique doté de l’autonomie financière et dénommé « Institut français », l’ensemble des personnels et des moyens d’intervention des services de coopération et d’action culturelle des ambassades (SCAC) et des centres culturels relevant du programme 185. Selon le ministère des Affaires étrangères (11), la fusion a conduit « à des dispositifs locaux plus lisibles et plus visibles (organigramme unique, label unique), dotés d’une gestion plus souple (statut d’EAF favorisant les cofinancements, système financier consolidé, favorisant les redéploiements, dans les pays à grand réseau) ». La Cour des comptes confirme le bilan positif de cette réforme qui a facilité la définition d’une stratégie globale dans chaque pays et l’optimisation des moyens en fonction des priorités. Le bénéfice en termes de clarification de l’image externe du réseau est également salué par tous.
Parallèlement à cette première étape consacrée à l’amélioration de la cohérence du réseau au niveau local, une deuxième étape relative aux agences nationales a été portée par la loi du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État. Sur ce point, l’objectif initial de rationalisation ne peut être considéré comme véritablement atteint.
b. La loi du 27 juillet 2010 : une timide rationalisation des agences nationales
L’ambition initiale de la réforme projetée par le ministre des Affaires étrangères Bernard Kouchner était de faire en sorte que la diplomatie d'influence de la France puisse s’appuyer sur des opérateurs nationaux en nombre limité, compétents sur des champs transversaux, afin de favoriser le pilotage interministériel du réseau et d’en améliorer encore la visibilité.
Avant la réforme, sept opérateurs principaux étaient impliqués dans quatre domaines de la diplomatie d’influence. L’association CulturesFrance était chargée de l’action culturelle extérieure. Le Groupement d’intérêt public (GIP) Campus France, l’association Egide et l’établissement public administratif Agence pour l’enseignement français à l’étranger appréhendaient les questions d’enseignement scolaire et universitaire. L’EPIC Agence française de développement et le GIP France coopération internationale avaient en charge l’aide au développement. Enfin, l’Audiovisuel extérieur de la France, qui a la forme d’une société anonyme détenue par l’État, s’occupe comme son nom l’indique des radios et télévisions destinées à l’international.
Le projet de loi a donc prévu la création de deux opérateurs, l’un en charge de l’action culturelle extérieure, l’autre en charge de l’expertise et de la mobilité internationale. Au stade même de l’initiative législative, l’ambition d’une réduction drastique du nombre d’opérateurs était donc déjà abandonnée. Mais la création d’une agence en charge de la mobilité et de l’expertise internationale permettait tout au moins de regrouper trois structures : l’association Egide, chargée de la gestion des programmes de mobilité internationale de l'État, et deux groupements d'intérêt public, d’une part, France Coopération Internationale, chargé de l'appui aux opérateurs nationaux et de la promotion de l'expertise française, et, d’autre part, Campus France, chargé de la promotion de l'enseignement supérieur français.
Cet effort de rationalisation, pourtant assez modeste, a encore été limité en première lecture devant l’Assemblée nationale qui a adopté un amendement tendant à substituer à l’agence française pour l’expertise et la mobilité internationales deux EPIC : Campus France, qui reprendrait les missions préalablement remplies par Egide et Campus France, et France expertise internationale, qui se substitue à France coopération internationale pour s’occuper de l’expertise technique internationale. Le rapporteur de la commission des affaires étrangères, Hervé Gaymard, a motivé cette modification par la nécessité de distinguer clairement les deux politiques publiques que sont l’attractivité en matière d’enseignement et de recherche et l’expertise internationale. D’un système initial dans lequel deux agences devaient se substituer à quatre opérateurs préexistants, la loi a finalement consacré la création de trois opérateurs, se substituant à quatre opérateurs préexistants.
Le texte de loi définitif se présente alors sur deux aspects en deçà des objectifs annoncés. D’abord, sur le plan quantitatif, cette réforme ne permet la disparition que d’un seul opérateur. Ensuite, sur la définition des champs de compétence de ces opérateurs, la répartition thématique demeure. La loi de 2010 est une illustration de plus de cette politique des petits pas menée en matière de diplomatie d’influence depuis plusieurs décennies. Elle n’a pas permis la réforme d’ampleur attendue tendant à fédérer tous les secteurs de la diplomatie d’influence autour de quelques opérateurs nationaux aux compétences transversales.
Ainsi, sans bouleverser fondamentalement le paysage administratif de la diplomatie d’influence, la loi du 27 juillet 2010 se borne à renouveler le cadre de l’action extérieure de l’État dans trois champs d’activité.
Campus France, EPIC placé sous la double tutelle du ministère des Affaires étrangères et du ministère de l’Enseignement supérieur et de la Recherche, assume quatre missions relatives à l’enseignement supérieur et à la recherche ainsi qu’à la mobilité étudiante internationale.
Les missions de l’établissement Campus France définies par la loi
L’établissement public Campus France a notamment pour missions :
1° La valorisation et la promotion à l’étranger du système d’enseignement supérieur et de formation professionnelle français, y compris par le suivi régulier des ressortissants étrangers ayant accompli tout ou partie de leur cursus dans le système français d’enseignement ou le réseau d’enseignement français à l’étranger ;
2° L’accueil des étudiants et chercheurs étrangers, y compris l’aide à la délivrance des visas et l’hébergement, en appui aux universités, aux écoles et aux autres établissements d’enseignement supérieur et de recherche, ainsi qu’aux collectivités territoriales ;
3° La gestion de bourses, de stages et d’autres programmes de la mobilité internationale des étudiants et des chercheurs ;
4° La promotion et le développement de l’enseignement supérieur dispensé au moyen des nouvelles technologies de l’information et de la communication.
L’établissement public Campus France exerce ses missions selon les orientations définies conjointement par le ministre des affaires étrangères et le ministre chargé de l’enseignement supérieur.
Il veille à répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l’étranger. Il collabore avec les organisations internationales et européennes, les collectivités territoriales, les universités, les écoles et les autres établissements d’enseignement supérieur et de recherche et les organisations concernées, ainsi qu’avec des partenaires publics et privés.
Source : article 6 de la loi n° 2010-873 du 24 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État.
France expertise internationale, EPIC placé sous la tutelle du ministre des Affaires étrangères, concourt à la promotion de l’assistance technique et de l’expertise internationale françaises à l’étranger dont il encourage le développement. Il contribue également à la maîtrise d’œuvre de projets sur financements bilatéraux et multilatéraux, dans le cadre des orientations stratégiques définies par l’État.
Enfin, l’Institut français, EPIC placé sous la tutelle exclusive du ministère des Affaires étrangères, devient l’opérateur de l’action culturelle extérieure de la France. Il reprend le champ d’intervention de l’association CulturesFrance, comprenant la promotion à l’étranger de la création contemporaine française, l’organisation des saisons culturelles et la mise en œuvre de l’aide au développement dans les secteurs de la culture. L’Institut français s’est aussi vu confier des missions supplémentaires. Son champ de compétence englobe par exemple à présent la promotion et l’accompagnement à l’étranger des idées, des savoirs et de la culture scientifique français, ainsi que le soutien à la circulation des écrits, des œuvres et des auteurs, en particulier francophones. Surtout, l’Institut français est investi de la tâche d’informer le réseau culturel français à l’étranger sur l’offre culturelle française, mais aussi de conseiller et former les personnels français et étrangers concourant à ses missions. En vertu de ces missions complémentaires, l’Institut français est en mesure d’apporter un soutien utile à l’activité du réseau.
Les missions de l’Institut français définies par la loi
« S'inscrivant dans l'ambition de la France de contribuer à l'étranger à la diversité culturelle et linguistique dans un esprit de partenariat avec les pays d'accueil, l'Institut français concourt, en faisant appel au réseau culturel français à l'étranger, à la politique culturelle extérieure définie par le ministre des affaires étrangères, en étroite concertation avec les ministres concernés, en particulier le ministre chargé de la culture. L'Institut français a notamment pour missions :
1° La promotion et l'accompagnement à l'étranger de la culture française ;
2° Le développement des échanges avec les cultures européennes, francophones et étrangères ;
3° Le soutien à la création, au développement et à la diffusion des expressions artistiques du Sud, ainsi que leur promotion et leur diffusion en France et à l'étranger ;
4° La diffusion du patrimoine cinématographique et audiovisuel, en concertation étroite avec les organismes compétents dans ces domaines ;
5° La promotion et l'accompagnement à l'étranger des idées, des savoirs et de la culture scientifique français ;
6° Le soutien à une large circulation des écrits, des œuvres et des auteurs, en particulier francophones ;
7° La promotion, la diffusion et l'enseignement à l'étranger de la langue française ;
8° L'information du réseau culturel français à l'étranger, des institutions et des professionnels étrangers sur l'offre culturelle française ;
9° Le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents. À ce titre, l'institut est associé à la politique de recrutement, d'affectation et de gestion des carrières de ces personnels.
L'Institut français exerce ses missions selon les orientations définies conjointement par le ministre des affaires étrangères et le ministre chargé de la culture. (…) Il veille à répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger. L'Institut français collabore avec les organisations internationales et européennes, les collectivités territoriales et notamment les départements et collectivités d'outre-mer, les organisations professionnelles concernées par l'exportation des industries culturelles françaises, les institutions de création et de diffusion culturelle françaises et étrangères, ainsi qu'avec des partenaires publics et privés, dont les alliances françaises.
Pour l'accomplissement de ses missions, il fait appel au réseau diplomatique à l'étranger, sous l'autorité des chefs de mission diplomatique, et aux établissements placés sous leur autorité ou qui sont liés par convention aux missions diplomatiques.
L'Institut français concourt à l'animation et à la gestion du réseau culturel. Il émet un avis sur la programmation des activités des établissements culturels français à l'étranger, sur les nominations et les évaluations des agents du réseau culturel, sur l'allocation des moyens humains, financiers et immobiliers dont dispose le réseau ainsi que sur leur répartition géographique (….) . »
Source : article 9 de la loi n° 2010-873 du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État.
L’existence d’un nouvel opérateur en charge de l’action culturelle extérieure de l’État devait aussi permettre d’envisager de lui rattacher les postes du réseau public local. Faute de pouvoir réaliser cette réforme dans l’immédiat en raison de fortes réticences (cf. infra), le principe d’une expérimentation, annoncé par le ministre au cours du processus législatif, a été consacré par la loi du 27 juillet 2010. Cette expérimentation, qui vient de s’achever, n’a cependant pas démontré les bénéfices qui en étaient attendus.
2. L’expérimentation du rattachement du réseau culturel à l’Institut français : enseignement d’une réforme avortée
Afin d’améliorer la visibilité du réseau et de parfaire son pilotage, le législateur a décidé d’engager l’expérimentation du rattachement du réseau culturel public local à l’Institut français. Le bénéfice attendu d’un tel rattachement tenait en deux volets. D’une part, il aurait permis de doter l’action culturelle extérieure d’un grand opérateur, capable de piloter et d’améliorer la gestion du réseau regroupé sous une marque unique. D’autre part, il aurait permis d’octroyer aux établissements du réseau le statut de bureau d’un EPIC et d’accroître leur flexibilité de gestion, afin de lever des fonds et d’attribuer des subventions. L’article 11 de la loi du 27 juillet 2010 définissait le cadre de l’expérimentation. Prévue pour durer trois ans à compter de la promulgation de la loi, l’expérimentation vient de s’achever. Les conditions dans lesquelles elle s’est déroulée ne permettent pas d’en tirer des conclusions positives justifiant sa généralisation.
a. Une expérience peu exploitable
L’expérimentation s’est déroulée dans les conditions prévues par la loi. Le ministre des affaires étrangères a choisi 12 postes (12) du réseau public, constituant un échantillon représentatif en termes d’effectifs, de moyens et d’implantation géographique. Par exemple, quatre des postes retenus (13) ne disposaient pas d’établissement à autonomie financière, afin de tester la faisabilité de créer un établissement culturel à partir d’un bureau de l’EPIC. Le Gouvernement a également respecté l’exigence législative commandant la remise chaque année d’un « rapport d’évaluation prospective des résultats de cette expérimentation ». Certaines difficultés ont pourtant conduit à ce que les résultats de l’expérimentation ne puissent finalement pas être exploités réellement.
D’abord, il n’a pas été possible d’expérimenter le rattachement du réseau sur une durée significative. Pour débuter l’expérimentation, il a fallu attendre la création de l’Institut français, intervenue le 1er janvier 2011. Cinq mois ont ensuite été nécessaires pour concevoir les modalités concrètes de l’expérimentation (désignation des 12 postes expérimentateurs, fixation du cahier des charges…). Une fois l’expérimentation officiellement lancée, le 1er janvier 2012, une dizaine de mois a encore été consacrée à la mise en place du cadre technique, sur le plan comptable notamment. Il résulte de tout ceci que malgré les vingt mois accordés à l’expérimentation, il n’a pas été possible d’observer un fonctionnement normal des douze postes rattachés.
Ensuite, quant au cadre retenu, le protocole d’expérimentation conclu avec l’Institut français a exclu toute prise de risque. La clause de réversibilité prévue par la loi a obéré la possibilité d’observer les changements économiques initialement attendus. En effet le dispositif législatif prévoyait en effet le rétablissement de droit dans leur statut initial des personnels à la fin de l’expérimentation si celle-ci devait être jugée non concluante. Cette condition, introduite pour surmonter certaines réticences, a empêché que le rattachement ne soit réellement expérimenté dans toutes ses composantes, notamment en termes budgétaires ou d’emploi. En effet, les agents expatriés n’ont pas été transférés à l’EPIC, les accords culturels bilatéraux n’ont pas été renégociés et aucune décision immobilière n’a été prise.
Enfin, la dissymétrie des mandats respectifs de l’Institut français et des postes du réseau a été problématique. Le périmètre retenu, conforme à la fusion SCAC/EAF, s’étend à la coopération scientifique et universitaire, champs d’intervention pour lesquels l’Institut français n’est pas compétent puisqu’ils relèvent de Campus France. Ce choix d’un périmètre large, conçu comme une garantie supplémentaire à la réversibilité, faisait par ailleurs écho à une demande des ambassadeurs, soucieux de la continuité des dispositifs locaux entre les missions d’attractivité universitaire et les missions culturelles et linguistiques. Le ministère a pourtant rapidement observé, dans le deuxième rapport d’évaluation déposé en mars 2013, qu’un tel périmètre ne serait pas tenable en cas de généralisation de l’expérimentation.
Sous réserve du caractère peu exploitable des constats réalisés, les deuxième et troisième rapports d’évaluation prospective de l’expérimentation, respectivement remis par le ministère des affaires étrangères en mars et octobre 2013, dressent un bilan très mitigé de l’expérimentation.
Les rapports d’évaluation soulignent à plusieurs égards l’absence d’amélioration notable imputable au rattachement expérimenté. D’abord, rien ne permet d’attester que la capacité des établissements à mobiliser des fonds et du co-financement a été stimulée. Ensuite, les relations entre les alliances françaises et le réseau public n’ont pas été apaisées. Au contraire, des craintes ont même été exprimées quant aux manquements possibles au principe de neutralité dans la répartition des crédits au sein des postes animés par un directeur de bureau local de l’EPIC. L’inquiétude d’une marginalisation progressive du réseau associatif est également latente. Enfin, les quelques résultats positifs relevés sont présentés comme étant davantage le fait de la création de l’Institut français et de la réforme de 2010 que de cette expérimentation. Il en va ainsi du bénéfice lié à la formation des agents et à l’accroissement de la visibilité des actions du réseau, en raison de la création du label Institut français. Seule la capacité nouvelle des bureaux locaux à accorder des subventions a été présentée comme un résultat positif de l’expérimentation, notamment pour les postes rattachés dépourvus d’EAF. Mais sur ce point, le ministère souligne que cette avancée devrait pouvoir s’inscrire dans l’évolution souhaitée des EAF quant à la consolidation juridique de leurs statuts.
Les rapports d’évaluation insistent en outre sur les risques et contraintes que susciterait la généralisation de l’expérimentation, auxquels il faudrait ajouter un coût conséquent.
Ainsi, la nécessité de conserver un lien entre les établissements locaux et l’ambassade a été soulignée par tous les postes, soucieux d’abord de se prémunir du risque de fiscalisation des activités génératrices de revenus, ensuite de maintenir la protection découlant du statut diplomatique pour la sécurité des biens et des personnes, enfin de ne pas affaiblir la crédibilité des dispositifs auprès des autorités locales. Le sujet est particulièrement sensible à un moment où certains pays contestent les avantages ou exemptions acquis par nos EAF. Or, en cas de généralisation de l’expérimentation, les SCAC-EAF devraient être transformés en bureaux locaux de l’EPIC parisien juridiquement indépendants du poste diplomatique, ce qui induirait un éloignement du dispositif officiel de représentation de la France et pourrait, de surcroît, affaiblir la coordination optimale des différents volets de l’action diplomatique.
Par ailleurs, le ministère a évalué le coût budgétaire net du rattachement généralisé du réseau à environ 52 millions d’euros. Cette somme, jugée réaliste par la Cour des comptes, bien qu’il faille aussi tenir compte des économies potentielles que susciterait une gestion plus dynamique du réseau, comprend la masse salariale, tant en administration centrale que dans le réseau culturel à l’étranger (14), ainsi que les frais de structure, tels que le loyer complémentaire pour l’EPIC et le développement du réseau informatique.
Au total, le troisième rapport d’évaluation de l’expérimentation conclut que, « tout en faisant preuve de sa viabilité, d’indéniables qualités de continuité avec le dispositif précédent, l’expérimentation n’a pas apporté la démonstration qu’elle en améliorait l’efficacité et l’efficience ». La Cour des comptes a également relevé que l’expérimentation ne « permet pas de conclure de manière probante aux avantages éventuels du rattachement à un opérateur ».
En conséquence, le ministre des Affaires étrangères a annoncé le 22 octobre 2013 (15) sa décision de ne pas étendre ni systématiser le rattachement des centres culturels à l’étranger à l’Institut français. A l’appui de cette décision, le ministre a retenu deux arguments principaux : le coût budgétaire du rattachement et les inconvénients liés à l’éloignement organique entre les ambassadeurs et le réseau. Le ministre a, néanmoins, décidé de pérenniser le nom de l’Institut français, ainsi que ses fonctions de coordination.
L’Institut français, nonobstant la question de son pouvoir tutélaire sur les postes locaux, a donné satisfaction en termes d’amélioration de la visibilité de l’action culturelle extérieure et du soutien qu’il a pu apporter aux postes. Il reste qu’à la suite de l’annonce de l’abandon du rattachement, son rôle en termes de tutelle stratégique sur le réseau doit être redéfini.
Si l’on confronte l’impact modeste des réformes réalisées aux grandes ambitions initiales, une certaine insatisfaction demeure. Faute d’une véritable restructuration profonde de la diplomatie d’influence française, la réalisation de réformes successives parfois mal préparées représente un coût budgétaire réel. Or, un grand nombre de choix doivent encore être opérés.
Avec plus de 1 500 implantations aux statuts divers, le réseau culturel français est le plus étendu au monde. En dépit des efforts menés pour accroître les ressources extrabudgétaires, estimées à 290 millions d’euros en 2013, l’érosion des moyens de financement est patente.
L’attachement de la France à l’universalité de son réseau diplomatique a été maintes fois réaffirmée, depuis le Livre blanc de 2008 jusqu’à récemment, par M. Laurent Fabius (16). Toutefois, l’universalité n’exclut pas de définir des priorités, d’élaborer des stratégies différenciées suivant les postes et d’adapter nos outils en profitant des leviers technologiques.
A. DÉFINIR DES PRIORITÉS ET MODERNISER NOS OUTILS
Organiser une grande foire dédiée à l’art de vivre à la française avec les milieux économiques de Copenhague, encourager des étudiants brésiliens de São Paulo à poursuivre leurs études supérieures en France, animer le dernier cinéma d’art et d’essai du Sénégal à Dakar, envoyer des touristes dans l’île de Ré grâce à la projection du film Alceste à bicyclette, faire connaître aux investisseurs danois les dernières innovations françaises dans le secteur médical, voilà quelques-unes des réalisations que les rapporteurs ont eu à connaître au cours de leurs travaux. Toutes ces réalisations – coopération de long terme ou manifestation temporaire – sont créatrices d’actifs pour la France. Très concrètement, elles sont susceptibles de développer la demande pour les productions françaises, de renforcer la prise en compte des intérêts des Français dans l’élaboration des normes mondiales, de servir de support à des relations étroites avec des pays qui comptent sur la scène internationale, de favoriser la compréhension mutuelle entre les peuples, condition d’une paix durable…
Pourtant, l’évaluation de la Cour des comptes montre que le ministère des Affaires étrangères et le réseau culturel de la France à l’étranger sont encore trop éloignés d’une gestion en termes d’actifs. Peu d’évaluations, des bilans épars, des personnels en mouvement qui emportent avec eux leurs savoir-faire : rien ne semble s’inscrire dans la durée. L’impact des réalisations n’est pas mesuré et pour cause : les objectifs de ces nombreuses réalisations ne sont ni fixés a priori, ni déduits a posteriori.
1. Différencier l’action géographique en fonction des publics visés et des outils mobilisés
La Cour des comptes estime indispensable que le ministère consacre du temps et des moyens à l’analyse et à la redéfinition de son action, au prix du renoncement à quelques manifestations artistiques, si nécessaire. Cette réorientation doit être opérée à deux niveaux : à Paris et dans le réseau.
a. Une typologie des pays, des publics et des actions
La nécessité d’exprimer des priorités était déjà affirmée dans le Livre blanc de 2008 sur la politique étrangère et européenne de la France : « le MAEE doit définir une stratégie de l’action culturelle et universitaire extérieure plus sélective, plus ciblée, et qui établisse une hiérarchie claire entre ses objectifs et ses modes d’intervention. » (17). La différenciation revêt en pratique trois aspects.
En premier lieu, il s’agit d’élaborer une géographie prioritaire pour opérer des redéploiements. Ce travail est en cours. Comme l’a rappelé récemment le ministre des Affaires étrangères, « le réseau se redéploie vers nos géographies prioritaires, les pays émergents et les pays en sortie de crise, à hauteur de 300 agents sur trois ans, principalement à partir des effectifs d'Europe et d'Amérique du Nord. Il y aura ainsi par exemple des créations d'emplois en Chine, en Inde, en Afrique du Sud, en Indonésie, également au Mali (+4) et en Birmanie. […] Un examen a été fait pays par pays et a conduit à établir une liste de treize pays où les postes seront très allégés et travailleront sur deux à trois missions exclusivement. » (18). Si ce travail de redéploiement est actuellement à l’œuvre pour le réseau diplomatique dans sa globalité, rien n’interdit de mener une réflexion spécifique et complémentaire en matière culturelle. Les tentatives de typologie géographique initiées par le ministère n’ont pas abouti à ce jour. (19)
En second lieu, constatant l’ampleur du périmètre de l’action culturelle, le nombre des intervenants et la diversité des instruments mobilisables (cours de français, bourses, manifestations culturelles, soutien à la traduction d’œuvres françaises, etc.), la Cour des comptes plaide en faveur d’une matrice des interventions. Elle constate qu’aujourd’hui, le réseau ne peut s’appuyer sur un modèle logique d’action culturelle, car les interactions entre les huit domaines particuliers qu’elle recouvre et la vingtaine d’instruments qu’elle mobilise ne sont pas recensées et analysées. À la typologie des pays pourrait utilement répondre une typologie des interventions, sur laquelle s’appuieraient les projets de synergies entre les postes, la politique de formation et de professionnalisation des agents culturels ou la recherche d’une meilleure complémentarité avec les alliances françaises.
En troisième et dernier lieu, il importe de davantage prendre en compte les attentes de publics spécifiques. La Cour des comptes regrette l’insuffisante analyse des publics menée par le ministère. Au cours de leurs déplacements et de leurs auditions, les rapporteurs ont constaté que cette capacité d’analyse existait dans certains postes mais qu’elle était peu développée, faute de moyens. En tout état de cause, l’analyse des publics reste peu formalisée et peu exploitée sur le plan stratégique. Tout au plus est-il fait mention dans les rapports ministériels des « élites » des pays émergents.
Le Livre blanc de 2008 rappelait que les collaborateurs des membres du Congrès américain ou les experts des affaires européennes ont été des cibles prioritaires, notamment pour le programme d’invitation des personnalités d’avenir (cf. encadré infra). Il demandait déjà en 2008 « que le ministère des Affaires étrangères et européennes définisse une véritable stratégie concernant les publics visés » afin « d’exposer à nos conceptions et aux réalités de notre pays des personnalités choisies en raison de leur capacité d’écoute et de leur audience potentielle dans leur pays. » La nécessité d’élargir la notion de public-cible, en dépassant les seules élites, était déjà évidente s’agissant de la coopération universitaire : « notre enseignement doit s’efforcer d’aller au-delà des seules élites politiques et économiques, et s’ouvrir à des publics plus représentatifs des segments d’avenir des pays où il est implanté. »
À l’heure d’Internet et de la mondialisation, la notion d’élite évolue. Les relais d’opinion, les créateurs de tendances, les porteurs d’innovations n’appartiennent pas toujours à l’élite en place. Au cours de son audition, M. Olivier Poivre d’Arvor, directeur de France Culture, estimait par exemple qu’il serait fondamental dans le contexte actuel d’offrir des études en France à des jeunes Syriens et de financer des programmes d’accueil de jeunes artistes en France.
Le Programme d’invitation des personnalités d’avenir (PIPA)
Depuis 1989, le ministère des Affaires étrangères et européennes invite en France des personnalités étrangères d’avenir identifiées par le réseau diplomatique et par le Centre d’analyse, de prévision et de stratégie (CAPS). Plutôt jeunes et en début de carrière, connaissant mal ou pas du tout la France, ils sont appelés à exercer une influence croissante dans les affaires de leur pays et, le cas échéant, dans les relations de celui-ci avec la France. Il s’agit d’apporter à ces futures élites une connaissance réelle de la France, fondée sur des entretiens et des contacts professionnels, dans et en dehors de l’administration, correspondant à leurs activités et centres d’intérêt. Ces séjours d’études ont bénéficié à 1 500 personnes depuis la mise en route du programme. Ces personnalités sont issues de cercles variés : élus ou responsables politiques, mais aussi hauts fonctionnaires, universitaires, représentants de la société civile. Des séjours thématiques sur des grands sujets d’actualité sont le cas échéant organisés à l’intention de délégations nationales ou multinationales. Le Programme s’efforce aussi de maintenir une représentation diversifiée de chaque continent, tout en s’adaptant à l’actualité internationale et aux priorités (grands partenaires, Europe, Afrique subsaharienne, Proche-Orient jusqu’à présent). Enfin, il veille tout particulièrement à garder contact avec ses « anciens » dans le but de créer des amicales informelles des invités. Parmi ces invités, un bon nombre a accédé à des responsabilités importantes ou à des positions d’influence majeure : membres de gouvernements, voire chefs d’État ou de gouvernement, mais aussi parlementaires, chefs d’entreprise, etc. Parmi les anciens invités prestigieux figurent, entre autres, M. Alfred Gusenbauer, chancelier fédéral d'Autriche, M. Robert Fico, Premier ministre slovaque, Mme Anna Lindh, ancienne ministre suédoise des affaires étrangères, M. Gordan Jandrokovic, ministre des affaires étrangères croate, Mme Chirine Ebadi, avocate iranienne et prix Nobel de la Paix, MM. Shaoping Mo, Jinsong Li et Biao Teng, avocats chinois lauréats du prix des droits de l'homme de la République française le 10 décembre 2007.
Sources : Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020, projet annuel de performance pour la mission Action extérieure de l’État en annexe au projet de loi de finances pour 2014.
Le ministère des Affaires étrangères pourrait s’inspirer des recommandations de la Cour des comptes (20) et du travail de communication et de pédagogie réalisé par Mme Nicole Bricq, ministre du Commerce extérieur, grâce à sa stratégie secteurs-pays. La ministre a défini quatre grandes familles d’activités qui correspondent à des besoins fondamentaux et en croissance dans le monde entier : « mieux se nourrir », « mieux se soigner », « mieux vivre en ville », « mieux communiquer ». Pour chaque famille, une liste de pays-cibles est définie. Quatre personnalités de terrain animent les acteurs de chaque famille. Ils veillent à ce que l’offre française soit en phase avec la demande des pays, ils s’assurent que les donneurs d’ordre internationaux aient une bonne connaissance de l’offre française et ils encouragent les entreprises françaises à aborder les marchés internationaux de façon coordonnée. Par sa clarté, ce document unique permet de fédérer les très nombreux acteurs de l’équipe de France de l’export. Il en irait sans doute de même dans le domaine de la diplomatie culturelle qui implique la collaboration de quatre ministères, ainsi que la coordination d’un réseau diplomatique extrêmement vaste avec celui des alliances françaises. Le ministère des Affaires étrangères réaliserait pleinement sa vocation de coordination et de synthèse, en conduisant un travail interministériel sur un tel document stratégique.
Proposition n° 1 : Publier à échéance régulière une typologie des pays, des publics et des actions.
b. Des plans globaux en faveur de l’attractivité de la France sous l’égide des ambassadeurs
La stratégie interministérielle en matière de diplomatie d’influence a vocation à être déclinée dans chaque poste. Au cours de son audition, M. Daniel Haize, docteur en sciences politiques, auteur d’une thèse sur le réseau culturel (21), a souligné la grande liberté des services de coopération et d’action culturelle, pendant de la diversité de leurs objectifs et de leurs instruments. Cette autonomie tend à s’accroître, à mesure que s’amenuisent les crédits et que s’accroît la part des ressources extrabudgétaires. Elle doit être considérée comme positive et préservée. Si la stratégie interministérielle a vocation à permettre des choix budgétaires et des redéploiements de moyens, elle ne doit pas représenter un carcan centralisateur pour les conseillers de coopération et d’action culturelle. En revanche, la Cour des comptes insiste avec raison sur la nécessaire professionnalisation des conseillers et des agents du réseau culturel, corollaire de leurs responsabilités en poste (Cf. infra, partie B).
À l’étranger, le rôle de synthèse de l’ambassadeur dans la coordination des services de l’État, affirmé par le décret du 1er juin 1979, est fondamental. Il convient d’en rappeler l’importance et la portée. Les ambassadeurs doivent avoir la possibilité de décliner la stratégie interministérielle en matière de diplomatie culturelle et d’influence en fonction des opportunités locales. En sus, ils doivent pouvoir intégrer cette diplomatie culturelle dans un plan d’action plus vaste en faveur de l’attractivité de la France, autrement dit : coordonner les actions culturelles, économiques ou à vocation touristique. Il est souhaitable en effet que l’action culturelle participe au redressement économique érigé en priorité par le Gouvernement. À cet égard, il convient de signaler certaines bonnes pratiques, comme celles de l’ambassade de France au Danemark où les services économique et culturel ont renforcé leur coopération depuis deux ans.
Bonne pratique : une étroite coordination entre conseillers économique et culturel
Au Danemark, la feuille de route de l’ambassadeur donne une forte priorité à la coopération scientifique et technique ; il s’agit de mettre en valeur l’excellence française, en particulier dans le domaine médical. Le conseiller économique et la conseillère de coopération et d’action culturelle (Cocac) – également directrice de l’Institut français du Danemark et à ce titre, responsable de la coopération scientifique – ont confirmé l’importance de la dimension scientifique dans les échanges commerciaux. Les Danois investissent en effet beaucoup en France dans le secteur de la pharmacie. Les services de l’ambassade se coordonnent de sorte que la visite de scientifiques français, par exemple celle du directeur de l’Institut national de la santé et de la recherche médicale (Inserm), ait des retombées économiques.
D’autres interactions se sont révélées fructueuses : un conseil économique a réuni sous la présidence l’ambassadeur, pour la première fois le 25 janvier 2013, tous les services de l’État et les représentants des communautés d’affaires (conseillers du commerce extérieur, représentants de la chambre de commerce franco-danoise). Le conseil économique est à l’origine de la création de la « Fransk Affaere. » Évènement populaire, la « foire française » – dont le nom danois joue habilement sur la connotation galante du mot « affaire » – met en valeur toutes les productions d’excellence de la France, à commencer par le vin, les spiritueux et la gastronomie, en passant par les automobiles et le tourisme, sans oublier les produits culturels. L’Institut français au Danemark et Atout France se sont associés à cet évènement porté par une nouvelle génération de chefs d’entreprises français membres de la chambre de commerce. Selon M. Vincent Toussaint, le conseiller économique, « la France, pour les Danois, c’est le cinéma et les voitures ! » Il s’agit de donner de la France l’image d’un pays moderne et innovant. Le cinéma, la musique électronique, le jazz, l’art contemporain contribuent à lutter contre l’image d’un pays « vieillissant » et « bureaucratique », récemment révélée par une étude menée auprès des Danois. Les clichés sont souvent véhiculés par les Français expatriés eux-mêmes, avec lesquels il conviendrait de mieux partager les enjeux d’image et de communication.
D’autres synergies pourraient être développées dans le domaine économique. Il serait souhaitable, notamment, que le site Internet du « programme France Export », « agenda unique de l’exportateur », renvoie vers l’agenda des manifestations culturelles actuellement recensées par le site LatitudeFrance et vice versa (cf. infra « c. 4. c. Des leviers technologiques sous-estimés »). Actuellement, les synergies entre les manifestations promotionnelles d’Ubifrance et les actions culturelles paraissent faibles.
Proposition n° 2 : Renforcer la coordination entre la diplomatie économique et la diplomatie culturelle :
– confier aux ambassadeurs la mission de coordonner les actions culturelles, économiques ou à vocation touristique ;
– rechercher des synergies entre le « programme France », en matière économique, et la programmation culturelle en utilisant mieux et en faisant connaître le site LatitudeFrance.
1. Renforcer l’attractivité du système éducatif français et en faire un véritable outil d’influence
a. L’enseignement du français à l’étranger : une ressource et une priorité
Vecteur traditionnel de l’influence française, l’enseignement du français reste plus que jamais une priorité et ce, à double titre : il représente une ressource extrabudgétaire importante et une priorité stratégique.
Pour la plupart des postes interrogés par la Cour, l’enseignement du français à l’étranger demeure la première modalité d’action du réseau culturel à l’étranger et pour cause : les cours de français et les certifications représentent 75 % des ressources propres du réseau. Comme l’indique un directeur d’Institut français, cité par la Cour des comptes : « la priorité est le français, car on n’a pas le choix, puisque c’est la source de financement. » (22)
Les instituts français et les alliances se sont professionnalisés, ont lancé des campagnes de communication, de sorte que la demande de certification a significativement augmenté depuis 2009. Pour les instituts français qui bénéficient d’un monopole, le taux d’autofinancement de l’activité de cours de français peut dépasser 100 %. Lorsqu’elles sont présentes, les alliances françaises captent en partie ces recettes, ce qui n’est pas sans incidence sur les relations entre les deux réseaux. L’importance de ces ressources conduit à poser la question de leur péréquation : dans le réseau allemand du Goethe Institut, les surplus de recettes peuvent être mutualisés au niveau régional. Dans le réseau français, le statut des établissements à autonomie financière (EAF) l’interdit.
Au niveau mondial, le français est encore « l’autre langue. » (23). C’est la langue officielle du plus grand nombre d’États dans le monde après l’anglais (29 États). Les Français ne représentent que 1 % de la population mondiale mais les 220 millions de locuteurs de français sont présents dans plus de 70 pays, soit un pays sur trois. Le français est la deuxième langue la plus apprise dans le monde.
Pourtant, la Cour des comptes alerte sur les indices d’un déclin. Dans beaucoup de pays membres de l’Organisation internationale de la francophonie (OIF), le nombre de locuteurs de français serait en réalité très faible. L’enquête de la Cour permet d’identifier les trois causes principales de ce recul. La première est géopolitique : plusieurs pays font le choix du tout-anglais pour des raisons politiques ou commerciales, comme par exemple la Géorgie, membre de l’OIF, qui ambitionne de devenir « le représentant dans le Caucase du modèle américain » ou encore le Cambodge, en lien avec sa participation à l’Association des nations de l’Asie du Sud-Est, l’Asean, largement anglophone. Une deuxième cause est à rechercher dans l’érosion du niveau des professeurs de français, souvent corrélée à la baisse globale du niveau du système éducatif. En Tunisie, par exemple, « la francophonie est fragilisée par l’insuffisance du niveau de l’enseignement général de masse », en Ouzbékistan, le français est jugé en net recul avec « une baisse inquiétante du niveau des professeurs de français dont près de 95 % ne sont jamais allés en France. » Enfin, le manque de relais est aussi souligné comme un facteur aggravant dans les réponses à l’enquête de la Cour. En Tunisie, le ministère observe « une désaffection pour les médias francophones. »
Comme le rappelle M. Daniel Haize dans la thèse qu’il a consacrée au réseau culturel de la France à l’étranger, « la France est un pays où la langue a été érigée en objet de culte. » Après avoir été longtemps animé d’une volonté hégémonique, le français porte aujourd’hui un message de pluralité, à travers la convention de l’Unesco sur le multiculturalisme et le multilinguisme. Lionel Jospin, alors Premier ministre, évoquait à son propos une « langue de contre-pouvoir » (24). Multilinguisme et francophonie sont des instruments de l’esprit critique, du doute et de la confrontation des points de vue. Dans cet esprit, le soutien à la francophonie ne s’oppose pas au soutien à la traduction des œuvres et des travaux scientifiques français, qui favoriserait leur diffusion, comme l’indiquait déjà le Livre blanc de 2008. Elle ne s’oppose pas non plus à la diversification linguistique dans les universités françaises qui répond, comme l’a souligné la Cour, à une attente très forte des étudiants étrangers dont le niveau de français serait insuffisant pour accéder à l’enseignement supérieur français.
Comme le souligne Xavier North, « pour que le français reste “l’autre langue”, il faut qu’il reste une langue de service […] à s’obnubiler sur l’usage du français dans les seules organisations internationales, on oublie que si on ne parle plus le français dans les rues de Québec, si on ne le comprend plus sur les marchés de Kinshasa, dans les médinas de Casablanca ou d’Alger, si on ne l’apprend plus à Shanghaï, à São Paulo ou à Bombay, on ne le parlera plus bientôt dans les couloirs des Nations unies. » Il faut qu’il reste un « véhicule de savoir, de divertissement, de culture et surtout, qu’il donne accès dans les pays francophones à l’emploi, à la vie professionnelle, à la reconnaissance sociale. » (25)
Cette analyse montre le caractère multifactoriel de la demande de français. La Cour met notamment en évidence une corrélation entre les changements des politiques d’immigration des pays francophones et l’évolution de la demande de français. Indice du « rayonnement » de la France, l’attrait pour la langue française est au moins autant le reflet de son ouverture au monde. Autre exemple au Danemark : la conseillère de coopération et d’action culturelle a évoqué une augmentation des demandes de certifications en langue française, en lien avec la crise économique. La maîtrise du français est devenue, dans ce pays, un atout différenciateur sur le marché du travail.
Bonne pratique : un soutien pédagogique aux enseignants locaux de français
Au Danemark, l’Institut français a animé des ateliers de formation à destination des enseignants. Dans ce pays, les professeurs de français se plaignaient d’un manque de reconnaissance de leur discipline ; leur niveau était notoirement insuffisant au niveau primaire et collège, ils portaient eux-mêmes un regard critique sur leur formation et manquaient de ressources pédagogiques. Les ateliers animés par l’Institut français leur ont permis de reprendre confiance en eux. Un site Internet leur fournit désormais des ressources pédagogiques d’un niveau plus facile que celles de TV5Monde. Par son action, l’ambassade a aussi contribué à une revalorisation symbolique de l’enseignement du français dans les écoles danoises.
La Cour des comptes en appelle donc à un soutien différencié ; la langue française doit rester un vecteur central d’influence, étroitement lié aux autres enjeux de l’attractivité française. Sa promotion doit être adaptée, comme en Afrique, où le soutien à la langue française s’inscrit dans une logique d’aide au développement (« 10 000 professeurs pour l’Afrique »), ou en Indonésie, dans une logique de coopération scientifique, technique et universitaire.
b. Les lycées français : de nouvelles opportunités à développer
Le réseau français d’enseignement à l’étranger est le premier du monde par sa taille et sa densité. Il rassemble 488 établissements, implantés dans 130 pays, qui scolarisent environ 320 000 élèves dont 115 000 Français (26). Tous sont homologués par le ministère de l’Éducation nationale, ce qui représente une garantie unique au monde d’homogénéité pédagogique fondée sur les programmes et les standards français. 75 de ces établissements sont gérés directement par l’Agence de l’enseignement du français à l’étranger (AEFE), 156 ont passé une convention avec elle (établissements conventionnés) et 257 autres sont des établissements partenaires.
Le succès des lycées français à l’étranger témoigne de l’attractivité du système éducatif français. Les parents d’élèves plébiscitent un enseignement structuré et l’ouverture linguistique d’un lycée international. La grande étendue du réseau et son homogénéité garantissent aux parents les plus mobiles une continuité dans l’éducation dispensée à leurs enfants.
L’homologation :
condition pour appartenir au réseau d’enseignement français à l’étranger
L’homologation garantit à la fois la conformité au modèle éducatif français et la qualité de l’enseignement dispensé. Elle permet aux élèves français qui y sont scolarisés d’être éligibles aux bourses scolaires. Elle n’est pas acquise à titre définitif et les établissements concernés doivent régulièrement se soumettre à une procédure de vérification du respect des critères cités. L'Agence de l’enseignement du français à l’étranger est en charge de l'accompagnement de l'instruction des dossiers d'homologation et du suivi de cette homologation. L'agence affecte des personnels aux EGD ainsi qu'aux conventionnés et elle apporte des services d’ingénierie à l'ensemble des établissements.
Les établissements en gestion directe (EGD)
Les EGD sont constitués en services déconcentrés de l’AEFE. Ils sont dotés d’un ordonnateur secondaire, le proviseur, et d’un comptable secondaire. Ils sont des composantes de l’établissement public et leur budget est agrégé chaque année à celui de l’AEFE. L’Agence leur accorde des subventions et rémunère les personnels titulaires qui y exercent.
Les établissements conventionnés
Ces établissements sont gérés par des associations de droit privé, français ou étranger, et ont passé une convention administrative, financière et pédagogique avec l’AEFE. Cette convention porte notamment sur les conditions d’affectation et de rémunération d'agents titulaires de l’Éducation nationale et sur l’attribution de subventions. Ces établissements entretiennent avec l’AEFE un dialogue de gestion constant.
Les établissements partenaires
Ces établissements sont également gérés par des associations de droit privé, français ou étranger, et ont signé un accord de partenariat avec l’Agence. Cet accord définit les relations financières qu’ils entretiennent avec l’AEFE, ainsi que les prestations auxquelles ils peuvent prétendre, notamment en termes de formation continue de leurs personnels, d’inspection, d’ingénierie pédagogique, de conseils en gestion et de gouvernance, d’orientation scolaire, d’utilisation des services et des outils mis en place par l’Agence. Un protocole d’entente a été signé avec la Mission laïque française (MLF) concernant les établissements partenaires de la MLF.
Source : AEFE.
L’homologation masque une grande diversité de statuts. Par exemple, le lycée Molière de Rio de Janeiro est une « escola experimental » bilingue de droit local, gérée par une société à but non lucratif et financée essentiellement par ses écolages. Le proviseur est nommé par l’AEFE mais un directeur brésilien est chargé des relations du lycée avec les autorités locales. Les effectifs sont en hausse constante depuis 2006. 835 élèves sont aujourd’hui accueillis dans des installations prévues pour 550.
Au Danemark, le lycée Prins Henrik de Copenhague est aussi un établissement de droit conventionné avec l’AEFE. La subvention du pays d’accueil représente environ 52 % du budget de l’établissement, qui doit donc aussi respecter les conditions imposées par cette tutelle locale. La subvention est toutefois en baisse constante depuis 2010 alors que l’établissement, confronté à une hausse spectaculaire de ses effectifs, doit envisager des projets d’agrandissement et de rénovation. Une augmentation exceptionnelle des frais de scolarité de 3 à 8 % à la rentrée 2013 a déjà suscité des réactions négatives de la part des parents d’élèves.
Au Danemark comme au Brésil, les lycées français sont fortement incités à élargir leur offre d’enseignement. Au Brésil, le poste s’interroge sur la possibilité d’ouvrir des sections bilingues ou internationales, de préparer au diplôme secondaire local (Enem) et au concours d’entrée à l’université (Vestibulas). Cela permettrait d’attirer le public brésilien et d’augmenter ses ressources. Au Danemark, au lycée Prins Henrik, l’enseignement du danois a été renforcé et des cours de culture et d’histoire danoises ont été introduits pour préparer les élèves aux examens du pays d’accueil. Dans un contexte où le patronat manifeste régulièrement son soutien au multilinguisme, le projet d’un campus franco-allemand pour les classes de lycée (Secondes, Premières et Terminales) suscite beaucoup d’intérêt.
Depuis 2004, la fréquentation des lycées français a augmenté en moyenne de 25 % (27), en lien avec l’augmentation du nombre de Français résidant à l’étranger – qui a augmenté de 40 % en dix ans, atteignant 2,5 millions – et avec l’avènement progressif de classes moyennes aisées dans les pays émergents. La forte demande d’enseignement français n’est pas sans créer des difficultés : des besoins immobiliers qui suscitent des besoins financiers et, in fine, un questionnement téléologique.
En vertu de l’article L. 452-2 du code de l’Éducation, en effet, les lycées français doivent non seulement assurer une mission de service public pour les enfants français établis hors de France, mais aussi contribuer au rayonnement de la langue et de la culture française. Sous contrainte budgétaire, ces deux objectifs sont de plus en plus difficiles à concilier. Le 20 mars 2012, la Cour administrative d’appel de Paris a donné raison à une famille française dont les enfants n’avaient pu être inscrits, faute de place, dans un établissement de l’AEFE à Munich. Cette décision tend à donner la primauté à la mission de scolarisation des enfants français, ce que la Cour des comptes juge préjudiciable à l’équilibre général du réseau d’enseignement français à l’étranger (28). Le ministère des Affaires étrangères s’est pourvu en cassation devant le Conseil d’État et rappelle que le Conseil constitutionnel, dans une autre affaire, a jugé que l’obligation d’organiser un enseignement public, gratuit et laïc ne s’imposait pas hors du territoire national (29). Le ministère des Affaires étrangères invoque d’ailleurs la loi n° 2013-595 du 8 juillet 2013, qui a modifié la rédaction de l’article L. 452-2 du code de l’Éducation : « L’agence a pour objet, en tenant compte des capacités d’accueil des établissements : 1° d’assurer, en faveur des enfants français établis hors de France… » etc. Cette formulation paraît aller dans le sens, selon le ministère, d’une absence d’obligation de résultats de l’État.
L’évaluation du réseau d’enseignement à l’étranger n’est pas l’objet du présent rapport, qui ne saurait naturellement en épuiser le sujet. Toutefois, les rapporteurs insistent sur l’importance que revêt à leurs yeux la conciliation des deux objectifs du réseau AEFE. La scolarisation des enfants français à l’étranger facilite la mobilité internationale des Français et partant, contribue directement à l’influence française dans le monde. Elle doit impérativement être conciliée avec l’accueil d’enfants autochtones, facteur de rayonnement. Comme l’a annoncé le 28 août 2013 la ministre déléguée auprès du ministre des Affaires étrangères chargée des Français de l’étranger, il importe de mener une réforme ambitieuse et innovante pour répondre aux nouveaux enjeux.
La volonté de développer la mission d’influence à moindre coût et de proposer des solutions d’éducation autre que celle de l’enseignement homologué a déjà conduit le ministère des Affaires étrangères à favoriser des solutions alternatives. Ainsi en est-il de la mise en œuvre du programme Flam (Français langue maternelle) ou de l’attribution du label « FrancÉducation. » Le ministère des Affaires étrangères précise que « le label n’a pas vocation à être accordé à des établissements qui échoueraient à remplir les critères de l’homologation. Il s’agit d’un nouvel instrument d’influence et de rayonnement linguistique. » (30). Il concerne des établissements différents et notamment des filières technologiques et professionnelles.
D’autres partenariats doivent être développés avec des établissements en mesure de s’autofinancer, comme en Suisse, où un groupement d’établissements demande à accéder à une reconnaissance pédagogique sans frais pour l’État. Des marges de manœuvre doivent être retrouvées grâce à des redéploiements réalisés au profit des pays jugés prioritaires et vers les zones de croissance des communautés françaises expatriées.
Tous les deux mois, une réunion de concertation entre l’AEFE, la Mission laïque française (MLF) et le ministère doit déjà permettre d’apporter des solutions aux situations de concurrence et d’améliorer la complémentarité des établissements.
Comme à Copenhague, des possibilités de mécénat doivent être recherchées activement auprès des grandes entreprises françaises et étrangères ou encore des fondations pour financer la rénovation ou l’acquisition de nouveaux locaux, en s’appuyant sur la demande locale et sur la fiscalité incitative locale, le cas échéant.
Les actions de coopération éducative devraient être encouragées, comme à Rio, où sont organisées des actions de formation continue pour des futurs professeurs de français langue étrangère (FLE) à l’université ou pour des professeurs de portugais associés au lycée français. Enfin, la Cour des comptes invitait encore récemment à réexaminer la piste du statut unique pour les enseignants et cadres administratifs expatriés, impliquant un socle commun de rémunération auquel viendraient s’ajouter des primes spécifiques liées à l’affectation et aux fonctions exercées par l’enseignant (31).
Le développement d’une offre d’enseignement commune avec nos partenaires européens, comme des lycées franco-allemands, devrait être étudiée. Répondant à une demande croissante au Brésil ou encore au Danemark, ce type de partenariat pourrait être une source de ressources complémentaires. Elle concerne un domaine de l’action culturelle – l’éducation primaire et secondaire, l’accueil des enfants expatriés – pour lequel la concurrence avec nos partenaires est moindre que sur d’autres segments, comme la coopération scientifique et technique ou la coopération universitaire. Ses effets positifs pourraient dépasser amplement l’objectif initial de mutualisation en offrant aux enfants français une ouverture supplémentaire et en permettant des échanges inédits entre enseignants, entre élèves et entre parents d’élèves.
Tous les établissements homologués ou labellisés devraient rechercher à encourager les études supérieures vers la France, comme le suggérait déjà le Livre blanc de 2008 (32). S’agissant des étudiants français résidant en dehors de l’espace économique européen, les droits de scolarité dépendent du domicile fiscal des parents et non de la nationalité des étudiants, ce qui peut pénaliser certains d’entre eux.
Enfin, comme l’indiquait M. Laurent Fabius, « il faut assurer un suivi de ces étudiants, qui étudient parfois dans le système éducatif français depuis leur plus jeune âge, grâce au réseau de l'AEFE. […] j'ai demandé à nos ambassadeurs de s'investir pour faire vivre les réseaux d'anciens élèves, en liaison avec l'AEFE. » (33). L’agence a reçu la mission d’apporter son appui à l’Association des lycées français du monde (ALFM) et d’animer le réseau des alumni, ce qui représente un coût non négligeable.
Proposition n° 3 : Veiller à concilier les deux missions du réseau d’enseignement à l’étranger – accueil des enfants français et rayonnement – par des redéploiements dans les pays prioritaires et les zones de croissance des communautés françaises expatriées, par la recherche active de mécènes et par une meilleure gestion des ressources humaines.
Proposition n° 4 : Solliciter nos partenaires européens pour développer une offre d’enseignement commune, à travers par exemple des lycées franco-allemands à l’étranger.
c. Coopération universitaire et mobilité étudiante : un vecteur d’influence sous-exploité
Au cinquième rang mondial des pays d’accueil des étudiants étrangers, après les États-Unis, le Royaume-Uni, l’Australie et l’Allemagne, la France connaît une progression relativement satisfaisante de la mobilité étudiante entrante. Une baisse de 10 % du nombre d’étudiants étrangers a toutefois été observée en 2012, après la publication de la circulaire du 31 mai 2011, dite « circulaire Guéant », relative à l'accès au marché du travail des étudiants étrangers.
L’attractivité universitaire est clairement identifiée comme une priorité et les crédits budgétaires consacrés aux bourses ont fait l’objet d’une mesure de « sanctuarisation » depuis 2011, après une réduction drastique en 2008. La promotion de l’enseignement supérieur auprès des publics-cibles est une des priorités stratégiques du réseau culturel, qui partage avec le ministre des Affaires étrangères la conviction qu’une personne formée en France peut devenir le meilleur ambassadeur de notre pays. Aucune étude ne permet toutefois de le confirmer.
Si près de 300 000 étudiants étrangers viennent en France chaque année, peu d’entre eux viennent toutefois des pays-cibles (30 000 Chinois, 5 500 Coréens, 3 000 Indiens). Mais plutôt que de définir des objectifs quantitatifs pour chaque pays, il conviendrait de privilégier des objectifs plus qualitatifs, en lien avec le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche. À cet égard, il est regrettable qu’aucune étude ne soit produite à l’appui de la priorité donnée par le ministère aux étudiants de master et aux doctorants.
De façon générale, rien ne permet d’affirmer qu’il est plus profitable de donner la priorité à des étudiants déjà très éduqués ou aux enfants des élites locales de certains pays. Donner une chance à des jeunes aux profils variés ou venant de pays en crise peut être déterminant pour eux et susciter une forte reconnaissance de leur part.
Acteurs désormais autonomes et parfaitement conscients des enjeux de la compétition mondiale, les universités et autres établissements de l’enseignement supérieur ont naturellement un rôle primordial à jouer dans cette politique d’attractivité. La Cour relève que l’attractivité de l’offre française reste encore à démontrer dans bon nombre de pays.
Pour assurer la promotion des études supérieures en France, la Cour des comptes propose de s’inspirer de la pratique du Deutscher Akademischer Austauchdienst (DAAD), qui verse un complément de rémunération aux enseignants résidents pour qu’ils promeuvent le système allemand, à moindre coût. Interrogé par les rapporteurs, Campus France rappelle qu’il n’a pas de compétences en la matière. Il ajoute qu’il serait préférable, compte tenu de la complexité du système français, de s’appuyer sur d’anciens étudiants ayant justement étudié en France.
L’octroi de visas et les conditions d’accueil des étudiants en France constituent le deuxième levier en faveur de la politique de coopération universitaire.
Depuis 2007, 31 espaces Campus France sont dotés de la procédure « CEF » (Centre pour les études en France) grâce à une convention entre le ministère des Affaires étrangères, le ministère de l’Enseignement supérieur, le ministère de la Culture et les universités. Cette procédure « permet, dans le pays d’origine, de conjuguer, via des candidatures en ligne, les préinscriptions de candidats dans environ 230 établissements d’enseignement supérieur français (pratiquement toutes les universités) et les formalités d’obtention d’un visa étudiant. »
PAYS DANS LESQUELS LA PROCÉDURE « CEF » EST DISPONIBLE
Algérie |
Argentine |
Bénin |
Brésil |
Burkina Faso |
Cameroun |
Chili |
Chine |
Colombie |
Congo Brazzaville |
Corée du Sud |
Côte d'Ivoire |
États-Unis |
Gabon |
Guinée |
Inde |
Japon |
Liban |
Madagascar |
Mali |
Maroc |
Maurice |
Mexique |
Pérou |
Sénégal |
Russie |
Syrie |
Taiwan |
Tunisie |
Turquie |
Vietnam |
85 % des demandes de visas pour études passent désormais par cette procédure. Selon la Cour, certaines antennes sont cependant saturées ou en nombre insuffisant dans le pays (Algérie, États-Unis). De nouvelles antennes pourraient être créées lorsqu’un flux minimal d’étudiants étrangers existe.
Le 31 mai 2012, le Gouvernement a abrogé la « circulaire Guéant ». La Cour estime que ce changement devrait bénéficier à la mobilité étudiante, de même que les nouvelles instructions données aux postes en mai 2013 pour simplifier la délivrance de visas long séjour pour les étudiants. Désormais, comme en Allemagne, l’étudiant peut, sans complications administratives particulières, effectuer un séjour aligné sur la durée du cycle dans lequel il est engagé. Après un an de présence en France, sous visa de long séjour valant titre de séjour (VLS-TS) accordé dans son pays d’origine, l’étudiant peut demander à bénéficier du titre pluriannuel couvrant la fin de la formation. Il devra seulement transmettre à la préfecture une attestation de réussite aux examens ou d’admission en année supérieure. Cette pratique suppose une excellente coopération entre les préfectures, Campus France et les établissements, qui doivent veiller à transmettre des informations exactes permettant d’évaluer le caractère réel et sérieux des études (assiduité, résultats aux examens, etc.)
Reste que le potentiel de ces échanges universitaires est insuffisamment valorisé selon la Cour des comptes, qui déplore l’absence de suivi des étudiants étrangers, en particulier des anciens boursiers. Il existe bel et bien des bases de données de formats et de contenus divers dans les postes. Campus France admet que « les pratiques des postes en matière de suivi des anciens boursiers et étudiants sont disparates, cloisonnées et inégalement suivies dans le temps. » Peu de postes ont finalement un outil de suivi, exceptés au Maroc, en Chine, en Égypte. Les agents du réseau culturel jugent souvent difficile de mettre à jour ces informations, de suivre les étudiants au-delà de quatre ans après leur sortie du système français. Lorsqu’elles existent, ces bases de données ne sont pas assorties d’action d’animation de ces réseaux. Certains postes se sont judicieusement appuyés sur les réseaux sociaux (Facebook, LinkedIn) pour animer une communauté d’anciens étudiants à moindre coût. La Cour détaille l’exemple du Club France-Maroc, réseau social professionnel axé sur l’emploi des jeunes diplômés, auquel participent aussi les entreprises.
Campus France travaille depuis près d’un an, à la demande du MAE, à la construction d’une plateforme mondiale des alumni à l’exemple de ce que fait le DAAD en Allemagne. L’outil sera livré au printemps 2014 et testé sur une dizaine de pays dans un premier temps. Il fonctionnera sur le modèle d’un réseau social (comme LinkedIn) et proposera des animations à destination des personnes inscrites sur le site. Tous les anciens étudiants, boursiers ou non, seront invités à rejoindre cette plateforme. Ce nouvel outil se veut décloisonné (mondial), ouvert sur les partenaires, notamment les entreprises, stable et assorti d’un véritable « community management. » Il sera toutefois nécessaire d’évaluer l’intérêt de la création d’une plateforme spécifique, plutôt que d’utiliser les réseaux sociaux existants. Faute d’une connexion avec les autres réseaux sociaux et nouveaux médias, la plateforme pourrait perdre une visibilité précieuse et finalement être délaissée.
Proposition n° 5 : Accélérer le suivi des anciens étudiants étrangers en France :
– encourager la conduite d’actions de communication et d’animation ciblées dans les postes à destination des réseaux d’anciens élèves ou d’anciens étudiants ;
– améliorer le suivi des étudiants étrangers en France, en particulier des anciens boursiers, grâce aux technologies de l’information et aux réseaux sociaux.
1. Développer la coopération scientifique et technique dans les pays à enjeux
En février 2013, le ministère des Affaires étrangères (MAE) a rendu public un rapport présentant le concept de « diplomatie scientifique ». Le document définit trois grands objectifs : soutenir la place des chercheurs et des entreprises françaises dans la compétition mondiale ; associer plus étroitement le monde scientifique aux enjeux de politique étrangère ; intéresser les chercheurs aux enjeux de développement, par la formation et la valorisation des capacités scientifiques des pays du Sud. Le ministère montre l’apport des différents outils à sa disposition pour réaliser cette stratégie. Ce faisant, il décrit une grande diversité, certains outils étant hérités d’une longue tradition, comme les missions archéologiques françaises à l’étranger (34). Il propose une typologie des pays et des actions : coopération avec les pays de l’OCDE et les émergents, participation à la formation des élites scientifiques dans les pays les moins avancés, contribution aux coopérations régionales en Afrique, appui à la construction d’un espace euro-méditerranéen.
En dépit de cet effort manifeste de formalisation, la Cour des comptes se montre peu convaincue par cette initiative. Elle indique que le document fait l’objet « de réserves dans le monde scientifique, qui estime ne pas avoir été suffisamment associé à sa rédaction (MESR et grands opérateurs) et n’en voit guère la portée pratique. » En effet, cette démarche ne concerne que les leviers du MAE. Elle n’a pas fait l’objet de travaux interministériels. En conceptualisant une diplomatie scientifique au service des intérêts politiques et économiques de la France, le MAE suscite la crispation des milieux universitaires sensibles au respect de l’autonomie des établissements scientifiques et des chercheurs dans la définition de leur politique d’internationalisation de la recherche. La Cour des comptes signale que « le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ne se reconnaît pas dans le concept, car il considère que les chercheurs et les institutions scientifiques sont autonomes et fonctionnent eux-mêmes en réseau. » Le document pourrait tout autant appeler des questions de la part du ministère de l’Économie sur les projets de transferts de technologies évoqués.
L’internationalisation de la recherche est un fait avéré : accompagnés par les 150 attachés scientifiques, les 11 services scientifiques et technologiques (SST) distincts des Scac/instituts français implantés dans les grandes ambassades, les 8 délégations du centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement (Cirad), et par l’Institut français, dont c’est aussi une mission, tous les établissements de recherche ont désormais une stratégie de développement international : ils accueillent des chercheurs invités, nouent des partenariats, répondent à des appels à projet européens etc.
Dans ce contexte, le MAE a vocation à mettre en place un dialogue fructueux pour remédier à la dispersion des moyens et au foisonnement des acteurs, qui « ne permettent pas d’apporter une contribution significative au rayonnement scientifique de la France. » Des ambassadeurs s’inquiètent aujourd’hui à juste titre du manque de synergies locales. Ainsi, l’ambassadeur de France en Égypte regrettait « l’autarcie dans laquelle se complaît l’Institut français d’archéologie orientale (Ifao) ». Si plusieurs accords-cadres ont été mis en place entre le ministère des Affaires étrangères et le Centre national de la recherche scientifique (CNRS) pour organiser la tutelle des 27 instituts français de recherche à l’étranger (IFRE), des 5 établissements d’enseignement français à l’étranger (EFE), la situation reste encore tout à fait perfectible. Par exemple, la réalisation d’une revue de sciences humaines ouverte aux chercheurs francophones de l’Asie de l’Est s’est faite sans coordination avec les instituts français de recherche à l’étranger de la région et sans concertation avec les responsables des sciences humaines de la direction générale de la mondialisation. En Turquie, l’Institut français d’études anatoliennes n’est averti des missions de fouilles lancées par le CNRS qu’en cas de problème diplomatique ; au Sénégal, les opérateurs scientifiques sont également jugés trop indépendants de l’ambassade.
Le partage d’une stratégie au niveau interministériel doit donc être une priorité, dans le respect de l’autonomie des établissements de recherche qui, pour des raisons budgétaires et scientifiques, resteront les premiers acteurs de la coopération scientifique. Il importe que les opérateurs de la recherche française confrontent leurs priorités et leur connaissance des enjeux scientifiques avec d’autres agendas, en particulier politiques et économiques. La multiplication des concepts stratégiques (diplomatie économique, diplomatie culturelle, diplomatie scientifique, et même désormais diplomatie numérique) comporte un risque de fragmentation contre lequel le ministère des Affaires étrangères doit précisément lutter. La coopération scientifique participe en réalité à d’autres axes de la politique étrangère de la France : l’aide au développement, avec une forte dimension économique, la diplomatie économique ou encore le débat d’idées. Les compétences nécessaires et les opérateurs concernés ne sont pas les mêmes dans ces différents cas de figure. Le ministère des Affaires étrangères doit avoir un rôle d’ensemblier.
Pour lutter contre le saupoudrage, les moyens devraient être redéployés dans les pays où la coopération scientifique est primordiale, faute d’autres instruments de rayonnement, comme le Chili, par exemple. Dans les pays où la coopération scientifique prend une forme plus décentralisée (pays de l’OCDE), le MAE devrait surtout renforcer son rôle d’animateur et de coordinateur interministériel.
Proposition n° 6 : Renforcer la coopération scientifique et technique :
– susciter une réflexion stratégique interministérielle sur les priorités en matière de coopération scientifique et la contribution des institutions scientifiques à la politique étrangère de la France ;
– élaborer une cartographie des interventions avec les ministères chargés de la recherche mais aussi de l’économie et de l’aide au développement pour permettre le redéploiement des moyens du ministère des Affaires étrangères dans les pays où sa présence est indispensable.
2. Rationaliser l’offre culturelle, maximiser la visibilité et l’effet de levier
a. Une offre pléthorique et difficile à évaluer
Avec le soutien apporté à 50 000 manifestations annuelles, soit cinq fois plus que le Goethe Institut et vingt fois plus que le British Council, la France affiche un dynamisme remarquable en matière artistique. Ce dynamisme confine cependant au saupoudrage et s’apparente même à « l’agitation fébrile d’une agence de spectacle », selon la Cour. Paradoxalement, la contraction des moyens budgétaires encourage cette dispersion : l’Institut français sélectionne souvent, faute de moyens, des spectacles à moindre coût produits par de petits ensembles. Si ces manifestations constituent certainement un soutien pour de petites structures françaises, elles ne sont plus l’outil efficace d’une politique d’influence. La Cour préconise de rechercher une plus grande visibilité et une taille critique.
Faire des choix en la matière est rendu difficile par l’absence d’enquêtes détaillées sur l’impact des manifestations, sur leur public et au-delà, dans la société du pays concerné. Comment comparer les manifestations du French May à Hong-Kong, qui ont apparemment attiré 30 % de la population du territoire (35), avec le concours de chanson interuniversitaire qui a attiré 70 participants dans ce même pays ? L’enjeu n’est sans doute pas uniquement quantitatif. Selon la Cour, ces choix devraient s’appuyer sur des évaluations, une analyse des publics et une définition des groupes cibles dans chaque pays concerné. Ils devraient s’inscrire dans la stratégie d’influence du poste.
Le 7e art, vecteur d’influence de premier plan
À Copenhague, l’Institut français du Danemark mise beaucoup sur le cinéma. Selon la conseillère de coopération et d’action culturelle (Cocac) et directrice de l’Institut, le cinéma permet de « dédramatiser le français », une langue perçue comme difficile mais qui effraie aussi pour d’autres raisons : « les Danois ont peur de s’attirer les moqueries des Français jugés peu amicaux avec ceux qui ne maîtrisent pas bien leur langue. » Le cinéma contribue à moderniser l’image de la France. Comme dans le reste du monde, le film Intouchables a connu un succès retentissant au Danemark. Le film d’Éric Toledano et Olivier Nakache, avec François Cluzet et Omar Sy, reflète l’image d’une société française moderne, multiculturelle et solidaire. Grâce aux efforts de coordination entre la Cocac et Atout France, l’agence du développement touristique de la France, les campagnes d’information et de promotion touristique s’appuient désormais sur la programmation cinématographique. Par exemple, la projection du film Alceste à Bicyclette a été suivie par des actions de promotion de l’île de Ré auprès des agences et bureaux de tourisme. La popularité du cinéma français encourage aussi les Danois à organiser un week-end sur la Croisette, à l’occasion du festival de Cannes, d’autant plus que cette année, deux films danois étaient en compétition pour la palme d’or (36) tandis que le Danois Thomas Vinterberg présidait le jury de la sélection officielle « Un certain regard ».
À Dakar, l’Institut français abrite le dernier cinéma de la ville qui projette encore des comédies romantiques, des films d’animation pour enfants ou des documentaires. Dans cette ville comme dans la plupart des villes africaines, les cinémas d’art et d’essai ont disparu ou périclitent. Après la démolition en 2006 du cinéma Le Paris, lieu symbolique, un peu suranné, chanté par le couple malien Amadou et Mariam dans « Sénégal Fast Food », le El Mansour, le Liberté ont fermé à leur tour. Au Cameroun, en République démocratique du Congo, en Côte d’Ivoire, en Guinée-Conakry, au Togo, Bénin, Mali : partout, en Afrique subsaharienne francophone, la quasi-totalité des cinémas, florissants il y a vingt-cinq ans, ont baissé le rideau. Les exploitants ne parviennent plus à faire fonctionner ces salles ou à les moderniser avec leurs moyens modestes, pour un public dont le pouvoir d’achat reste faible. Les chaînes de télévision proposent des abonnements bons marchés plus attractifs et la culture est la dernière des priorités pour les pouvoirs publics, étranglés par la dette (37). Les huit cinémas encore ouverts au Sénégal ne programment plus que des films d’action, d’arts martiaux ou des policiers. Par sa programmation variée, l’Institut français de Dakar constitue une oasis culturelle bienvenue. Récemment, l’organisation de la saison culturelle « Tandem Paris-Dakar », initiée par ces deux villes, a permis de rouvrir les portes du cinéma de quartier Le Christa, avec la projection de Kirikou, en présence du réalisateur Michel Ocelot, pour le plus grand bonheur des enfants, dont certains découvraient le cinéma (38).
b. Des bonnes pratiques à encourager
La Cour des comptes en appelle à une maximisation de l’effet de levier et à une rationalisation des manifestations.
Concrètement, il s’agit d’utiliser autant que possible l’argent public comme un déclencheur, un vecteur d’initiatives, et d’essayer d’atteindre une masse critique pour plus de visibilité. Les services de coopération et d’action culturelle de différents postes pourraient s’associer pour organiser des manifestations régionales lorsque c’est pertinent, à l’instar de l’opération de coopération universitaire « Journées Nordiques » organisée par Campus France et les services d’action culturelle des ambassades de France à Copenhague, Stockholm, Helsinki et Oslo.
Manifestations d’envergure, visibles et transversales, décidées à très haut niveau, les « saisons » et les « années croisées » sont des outils plébiscités à l’étranger, ainsi qu’un mode privilégié de rapprochement étatique. Elles semblent constituer une bonne pratique. La Cour des comptes relève, cependant, plusieurs faiblesses.
Tout d’abord, elle souligne la dépendance de l’évènement aux aléas des relations bilatérales entre les deux pays, comme le montrent les échecs de l’année du Mexique et celui de l’année de la Turquie. Ensuite, plusieurs difficultés apparaissent, en lien avec la dispersion des acteurs à Paris. Ces manifestations d’ampleur peinent parfois à s’intégrer dans la programmation des grands opérateurs culturels français et l’exercice n’est pas sans risque sur le plan budgétaire, si les apports extrabudgétaires sont surestimés. La Cour des comptes regrette en outre qu’aucune enquête d’opinion n’ait été menée pour mesurer les effets à long terme, par exemple sur les partenariats, les flux d’étudiants étrangers ou encore les investissements directs à l’étranger.
Par exemple, aucune évaluation de l’impact de la démonstration de la patrouille de France à Pékin, organisée dans le cadre de l’année France-Chine de 2004, n’a été réalisée. Neuf Alpha-jets de l’Armée de l’air ont survolé la ville avant d’exécuter une série de figures acrobatiques pour un coût total de 3,8 millions d’euros. Soixante-dix militaires, encadrement, pilotes, mécaniciens, logisticiens et spécialistes des relations publiques participaient au voyage.
Sous réserve d’un effort d’évaluation, l’exercice semble toutefois devoir être pérennisé et encouragé. L’organisation de manifestations d’envergure et dans lesquels la part des cofinancements devient prépondérante, requerra une adaptation profonde de la part des postes. Aujourd’hui très largement suppléés par l’Institut français à Paris pour l’organisation des « années croisées », ils doivent redéfinir leur rôle. Ainsi, le recours croissant au mécénat nécessite un accroissement des compétences du réseau en matière de levée de fonds, souligné par la Cour des comptes.
La recherche de cofinancements doit aussi conduire les postes à un opportunisme positif, qui consiste à s’associer à des initiatives locales ou portées par des partenaires. Au cours de son audition, M. Olivier Poivre d’Arvor, directeur de France Culture, a appelé à cesser le financement de certaines manifestations, comme « de vouloir transporter à tout prix la Comédie française. » Selon lui, « il vaudrait mieux que les pièces françaises soient traduites et appropriées par des compagnies locales. » Pour les tournées de la Comédie française en Amérique latine, le financement du poste, s’il doit perdurer, pourrait être réduit. Selon M. Poivre d’Arvor, ces tournées devraient être financées essentiellement par des fonds privés, les entreprises étant plus enclines à financer ce genre d’évènements à forte visibilité.
Dans cet esprit, il serait souhaitable que les ministères concernés se donnent les moyens de définir une typologie des manifestations (manifestations de prestige appuyées sur de fortes ressources propres, manifestations très subventionnées mais à fort impact, manifestations très spécialisées etc.) et que le poste répartisse ses moyens entre actions de soutien volontariste et actions d’accompagnement maximisant l’effet de levier. Cette répartition doit tenir compte des capacités de collecte de ressources extrabudgétaires, des attentes du public, et, bien entendu, de la stratégie d’influence française dans ce pays. Elle pourrait être inscrite dans la feuille de route de l’ambassadeur.
Proposition n° 7 : Rationaliser l’offre culturelle :
– rechercher autant que possible des synergies régionales lorsqu’elles sont culturellement pertinentes ;
– maximiser l’effet de levier en poursuivant la politique de cofinancements pour les manifestations qui intéressent d’ores et déjà les mécènes locaux, les grands opérateurs culturels ou les industries culturelles.
c. Des leviers technologiques sous-estimés
Comme le relevait déjà le Livre blanc de 2008, à propos des manifestations artistiques, « ces modes d’intervention doivent subir une évolution en profondeur, qui reflète celle des vecteurs de la diffusion des biens culturels et de leur économie. On peut citer à ce titre la dématérialisation des supports de la musique, des images et, de plus en plus, de l’écrit qu’entraînent la révolution numérique et la multiplication des vecteurs qui l’accompagne, notamment dans le domaine de la télévision. Notre politique culturelle extérieure doit prendre en compte Internet comme mode de diffusion à part entière des productions de l’esprit. » (39)
Les postes, puis l’Institut français, ont investi judicieusement dans les leviers technologiques, à des degrés divers. À Copenhague, comme dans beaucoup d’instituts et d’alliances désormais, le suivi des publics se fait par les réseaux sociaux, en particulier Facebook. Grâce à une volontaire internationale particulièrement efficace, le site Internet de l’Institut français au Danemark propose aux Danois – très friands de services sur Internet et mobiles – une série de vidéos intitulée « Portraits de Français » ou encore une autre sur les Danois célèbres qui parlent le Français. Un projet de portfolios virtuels d’artistes français est en cours.
Dans l’ensemble, les initiatives des postes mériteraient d’être mieux pilotées dans ce domaine, mieux coordonnées. La Cour des comptes émet plusieurs recommandations concernant la modernisation des systèmes d’information et de communication lancée en 2012.
En premier lieu, les postes devraient bénéficier d’un soutien accru de la part de l’Institut français à Paris pour leur politique de communication. Dans l’autre sens, il est absolument indispensable que les postes adoptent les portails développés par l’Institut français, afin de rentabiliser ces développements. La Cour des comptes note bien qu’il n’existe aucune obligation aujourd’hui, ce qui pourrait se révéler préjudiciable à l’ensemble du réseau. Certains échecs, comme l’initiative CyberDELF (40) du poste de Séoul qui a coûté 70 000 euros, n’ont jamais été évalués. Il revient à l’Institut français et à sa tutelle d’organiser un dialogue efficace avec les postes pour améliorer et généraliser ces outils.
Ensuite, la Cour des comptes souligne les faiblesses du portail LatitudeFrance (41). Il conviendrait de confier un mandat à l’Institut français pour redéfinir les objectifs de ce portail qu’il pourrait, du reste, héberger. Initialement prévu pour servir de support d’échange et de réseau interne entre les postes, la rubrique de France Diplomatie est devenue un portail, une vitrine, un « webzine ». Le présent rapport propose de connecter cet agenda artistique au « programme France » en matière économique, pour encourager les synergies entre diplomatie économique et culturelle (Cf. supra, 1. b. « Des plans globaux en faveur de l’attractivité de la France sous l’égide des ambassadeurs »). Mais l’idée d’un « webzine » pourrait peut-être être développée et recentrée ; le réseau culturel pourrait aussi être une source d’information précieuse sur les scènes artistiques étrangères.
Enfin, la France doit innover en s’appuyant sur ses atouts historiques : sa réflexion pionnière sur la propriété intellectuelle, ses industries culturelles, sa capacité d’innovation. Les nouvelles technologies sont porteuses d’un changement radical dans la compétition mondiale. La visibilité de l’offre culturelle n’est plus uniquement fonction du nombre d’implantations physiques, de la capacité à faire déplacer une compagnie de théâtre ou des œuvres majeures. Désormais, des acteurs avec peu de moyens accèdent à la diplomatie d’influence. Par exemple, la chanson Gangnam style, avec sa chorégraphie insolite, a bénéficié des modes de diffusion « viraux » des réseaux sociaux. Les retombées en termes d’influence et sur le tourisme ont été non négligeables pour la Corée du Sud (Cf. encadré infra).
« Gangnam style », le succès d’une mode culturelle
La chanson connue pour son rythme accrocheur et son étonnante chorégraphie a connu une reconnaissance fulgurante dans le monde entier. Sortie le 15 juillet 2012 en Corée du Sud, elle s’est classée immédiatement en tête du classement local. Elle a ensuite connu un succès planétaire grâce à sa diffusion sur les sites de partage de vidéos. Le clip officiel est devenu le plus visionné de l'histoire de YouTube, dépassant le milliard de vues le 21 décembre 2012. En octobre 2013, soit dix mois plus tard, le clip a atteint la barre des 1,8 milliard de vues sur ce même site.
De succès commercial, le titre a acquis un statut de phénomène mondial. Des mèmes, des parodies, des flash mob (mobilisations éclairs) sont filmés et diffusés sur les réseaux sociaux. 6 000 personnes ont dansé sur la place du Château à Varsovie, 20 000 à Paris dans les jardins du Trocadéro, 30 000 sur la Piazza del Popolo à Rome, mais aussi en France, à Rouen, Grenoble, Toulouse, Angers… Dans certains pays, elles ont pris une dimension symbolique, comme à Jakarta en Indonésie où la manifestation était illégale, en Afghanistan lorsque des soldats britanniques et américains publient leurs propres vidéos. L’artiste dissident chinois Ai Wei Wei a lui aussi participé. Le 23 octobre 2012, la vidéo de Ban Ki-Moon, secrétaire général de l’ONU esquissant la chorégraphie en compagnie du chanteur, a achevé de montrer les implications du phénomène en termes d’influence.
L’industrie touristique sud-coréenne a sans doute bénéficié de l’intérêt grandissant suscité par le clip vidéo. Rien ne permet de l’affirmer à ce stade. Mais les revenus du tourisme ont battu un record en 2012, atteignant 15 milliards de dollars. Plus de 11 millions de personnes ont visité la Corée du Sud pendant cette période. En 2013, les autorités sud-coréennes ont mis en place une nouvelle brigade de police touristique, une centaine d’agents qui ont opportunément troqué leurs uniformes pour le costume du chanteur Psy : veste violette et lunettes noires.
Signe du rôle grandissant de la Corée du Sud sur la scène internationale, le pays a présidé le G20 en 2010 et a accueilli le deuxième Sommet sur la sécurité nucléaire les 26 et 27 mars 2012. Il organisera en octobre 2013 le 22e Congrès mondial de l’Énergie, la 3e Conférence internationale sur le cyberespace, ainsi qu’en 2015, le 7e Forum mondial de l’eau.
Sources : Wikipedia, Korea National Tourism Organization, Veille info tourisme du ministère de l’Économie français.
Les médiathèques numériques françaises offrent beaucoup d’autres ressources susceptibles d’être mieux valorisées, en lien avec le ministère de la Culture et de la communication. Elles forment aujourd’hui une nébuleuse composite dans laquelle gravitent les manuscrits et autres œuvres numérisées par la Bibliothèque nationale de France, des visites virtuelles du phare de Cordouan à la grotte de Lascaux, un atlas des patrimoines, des expositions virtuelles, des manifestations en vidéo ou encore des audioguides sous forme d’applications mobiles.
L’OFFRE NUMÉRIQUE DU MINISTÈRE DE LA CULTURE : UNE NÉBULEUSE À VALORISER
Cartographie des offres éditoriales du ministère de la Culture - extrait - www.culture.fr
Compte tenu de cette offre pléthorique, l’enjeu du réseau culturel restera de créer des évènements, en réponse aux attentes du public. Le modèle de l’évènement numérique reste sans doute à inventer : exclusivités numériques, rendez-vous autorisant une dimension participative, médias interactifs, outils pour une navigation personnalisée et l’animation de communautés ; voilà quelques-unes des pistes actuellement expérimentées par France Télévisions, notamment.
En s’appuyant sur ses opérateurs et en lien avec le ministère de la Culture, le ministère des Affaires étrangères doit proposer une stratégie d’influence numérique, en identifiant les forces et les faiblesses de la culture française sur Internet, ainsi que les opportunités et les menaces qu’implique la révolution numérique. Le ministère devra préciser les liens de cette stratégie avec le concept de « diplomatie numérique », récemment ajouté parmi les domaines de la politique étrangère de la France (42).
Le ministère de la Culture et de la communication pourrait également mettre à l’étude une solution permettant un accès depuis l’étranger aux chaînes de télévision publiques sur Internet. La diffusion mondiale des programmes français se heurte aujourd’hui à une restriction territoriale. Imposée par les ayant-droits, cette restriction est largement contournée en pratique : les internautes ont recours à service payant, à la légalité sujette à caution, masquant leur adresse IP, afin de faire croire qu’ils résident en France.
Proposition n° 8 : Moderniser et mieux exploiter les outils numériques :
– généraliser l’usage des portails de l’Institut français à Paris afin de rentabiliser les innovations portées par cet opérateur ;
– confier à l’Institut français à Paris un mandat concernant la redéfinition du site LatitudeFrance ;
– organiser des remontées d’information sur les scènes artistiques étrangères ;
– encourager la création d’évènements culturels à partir des ressources numériques françaises.
Proposition n° 9 : Développer une stratégie interministérielle d’influence numérique à partir de l’analyse des atouts et des faiblesses actuelles de la France dans ce domaine.
B. RENFORCER LE PILOTAGE DU RÉSEAU CULTUREL, ADAPTER SES MOYENS ET DÉVELOPPER LES SYNERGIES
Instrument essentiel de la diplomatie d’influence de la France, le réseau culturel est aussi un « fleuron en questionnement » (43). Confronté à une érosion de ses moyens et à une concurrence accrue, le réseau rencontre aussi des difficultés liées notamment à la gestion des ressources humaines, aux faiblesses du pilotage et à une coordination parfois insuffisante entre les acteurs.
Pour donner un nouvel élan à la politique culturelle extérieure et valoriser au mieux nos atouts, les efforts entrepris depuis quelques années doivent dès lors être poursuivis et intensifiés dans trois directions :
– l’amélioration du pilotage stratégique du réseau et des opérateurs ;
– l’adaptation des moyens humains, financiers et juridiques du réseau culturel à l’étranger, pour ce qui concerne sa composante publique ;
– le développement des synergies au niveau local, entre l’ensemble des acteurs du réseau, notamment les alliances françaises et leurs partenaires.
1. Améliorer le pilotage stratégique et la gouvernance nationale
Le réseau de coopération et d’action culturelle participe à la mise en œuvre de la politique culturelle extérieure qui doit faire l’objet d’un pilotage plus interministériel. Celui-ci doit aussi se fonder sur une démarche stratégique qui nécessite d’adapter les missions de l’administration centrale et des opérateurs.
a. S’engager dans une gouvernance interministérielle plus forte
● La politique d’action culturelle extérieure est par nature transversale et recouvre de larges enjeux.
Comme cela a été souligné précédemment (cf. le schéma sur les acteurs centraux dans la première partie du présent rapport), le réseau culturel fait intervenir une multitude d’acteurs, notamment, au niveau national, le ministère des Affaires étrangères (MAE), ainsi que plusieurs autres ministères participant au financement de l’action culturelle extérieure, selon la ventilation présentée ci-après.
S’agissant en particulier du ministère chargé de la Culture, si une forme de partage administratif avait pu prévaloir pendant plusieurs années (en réservant à ce ministère la culture en France et au MAE la culture à l'étranger), son décret d’attribution de mai 2012 (44) précise clairement qu’il « contribue à l’action culturelle extérieure de la France et aux actions relatives aux implantations culturelles françaises à l’étranger ». Le ministère de la Culture est également chargé de mettre en œuvre, conjointement avec les autres ministères intéressés, « les actions de l’État destinées à assurer le rayonnement dans le monde de la culture et de la création artistique françaises et de la francophonie ».
RÉPARTITION PAR MINISTÈRES DES CRÉDITS BUDGÉTAIRES D’ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE POUR 2013
Source : graphique réalisé d’après les données du document de politique transversale (DPT) « Action extérieure de l’État », annexé au projet de loi de finances pour 2013, et le rapport de la Cour des comptes.
À ce titre, des représentants des ministères en charge de la culture, de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur participent, par exemple, aux réunions organisées pour les ambassadeurs partants en poste. La publication d’une tribune commune des ministres en charge de la Culture et des Affaires étrangères sur la politique culturelle extérieure de la France, en juillet 2013 (45), semble également marquer la volonté de mieux associer le ministère de la Culture (46) et de renforcer la coordination sur ces questions. Son implication reste toutefois encore limitée (cf. infra).
Outre les « financeurs », d’autres administrations sont, par ailleurs, concernées par les enjeux liés au rayonnement culturel de la France, par exemple en matière de tourisme et d’aide aux exportations.
● La coordination et le pilotage interministériels présentent toutefois plusieurs insuffisances, liées pour partie à l’absence d’une instance adéquate.
Selon le rapport de la Cour, les principaux ministères concernés (MAE, MCC et MESR) se déclarent insatisfaits des conditions du pilotage interministériel (47), qui apparaît « défaillant ». Par exemple, le ministère des Affaires étrangères a élaboré récemment un document relatif au concept de « diplomatie scientifique » appliqué à différentes régions, mais il suscite des réserves, de la part notamment du MESR et des grands opérateurs dans ce domaine, regrettant de ne pas avoir été suffisamment associés à sa rédaction.
De fait, « le ministère des Affaires étrangères tire argument de la modestie de la contribution du ministère de la Culture et de la communication (MCC) au budget de l’Institut français (1,2 M € en 2013 sur 44 M €) et de l’autonomie des principaux opérateurs culturels pour revendiquer un rôle principal, sinon exclusif, vis-à-vis du réseau ».
Il avait pourtant été décidé en 2010, à l’initiative du Sénat et dans le prolongement de plusieurs travaux parlementaires, d’accompagner la mise en place de l’Institut français par la création d’un Conseil d’orientation stratégique, afin précisément d’organiser la concertation interministérielle dans ce domaine.
Le Conseil d’orientation stratégique (COS) de l’Institut français : les dispositions prévues par la loi du 27 juillet 2010
« Pour l’élaboration des stratégies de rayonnement de la culture et de la langue françaises à l’étranger, le ministre des affaires étrangères réunit, au moins une fois par an, un conseil d’orientation stratégique qu’il préside et auquel participent des représentants de l’ensemble des ministères concernés. Ce conseil est également composé de personnalités qualifiées désignées par le ministre des affaires étrangères, notamment des représentants de l'Assemblée nationale et du Sénat, des collectivités territoriales et des alliances françaises, ainsi que d'une personnalité représentative des cultures numériques. Le ministre chargé de la culture est vice-président de ce conseil. Le champ d'intervention du conseil d'orientation comprend l'audiovisuel extérieur de la France. À ce titre, le président de la société en charge de l'audiovisuel extérieur de la France y est associé. Le ministre des affaires étrangères invite le président du conseil d'administration de l'Institut français à participer au conseil d'orientation stratégique »
Source : article 10 de la loi du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de l’État.
Le COS participe ainsi à l’élaboration des stratégies de rayonnement de la culture et de la langue françaises à l’étranger, notamment sur les orientations données par l’État à l’établissement, dans le cadre de la convention triennale d’objectifs et de moyens. Cependant, il ne s’est réuni que deux fois à ce jour. Par ailleurs, sa composition et son champ de compétences ne permettent pas d’organiser la coordination interministérielle dans des conditions pleinement satisfaisantes.
S’il existe d’autres instances interministérielles en matière d’action extérieure, tels que le CICID, comme cela a été rappelé au cours des auditions, ils ne permettent pas non plus, en l’état, de répondre au besoin d’une instance de coordination de l’action du réseau culturel.
Les comités interministériels en matière de politique extérieure
La coordination de la politique extérieure s’effectue actuellement au sein de trois enceintes de concertation :
– Le Comité interministériel des réseaux internationaux de l’État à l’étranger (CORINTE) a été institué pour renforcer la cohérence de l’action extérieure de l’État dans les postes et avec les opérateurs. Il recueille des informations sur les implantations, les crédits et les effectifs des réseaux de l’État à l’étranger ; il permet des échanges périodiques sur l’évolution des réseaux des différentes administrations.
Comme l’indique le rapport de la Cour, « le CORINTE, institué par le décret n°2009-117 du 16 février 2009 n’a pas pour objet de se prononcer sur les stratégies et les actions, mais sur les moyens de ces réseaux. Le mandat du CORINTE ne répond pas au besoin avéré d’une instance interministérielle de coordination de l’action du réseau culturel ». En rapport avec ce dernier point, il est à noter que ce comité interministériel, présidé par le Premier ministre ou, par délégation de celui-ci, par le ministre des Affaires étrangères, comprend les ministres en charge des affaires étrangères, de l’économie, de la défense, de l’intérieur et du budget (les autres ministres intéressés par les questions inscrites à son ordre du jour sont invités à y siéger).
– Le Comité interministériel sur l’Europe présidé par le Premier ministre examine les questions relatives à la participation de la France à l'Union européenne. Son secrétariat est assuré par le Secrétariat général des affaires européennes (SGAE) qui assure la coordination des positions des différentes administrations intervenant vis-à-vis des instances européennes.
– Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) créé par le décret n° 98-66 du 4 février 1998 (en remplacement du comité interministériel d'aide au développement) porte avant tout sur des questions relevant de l’aide publique au développement. Il fournit cependant des orientations significatives sur le renforcement de la coordination interministérielle en matière d’action extérieure de l’État, notamment au sujet d’implantations et de procédures françaises à l’étranger. En tout état de cause, l’objet du CICID (l’aide au développement) ne paraît pas en adéquation avec les priorités géographiques ou thématiques de l’action culturelle à l’étranger.
● Il conviendrait dès lors d’adopter une stratégie culturelle dans le cadre d’une instance commune, en veillant aussi à sa déclinaison dans les postes.
Dans le prolongement des conclusions de la Cour, le pilotage interministériel de l’action culturelle extérieure doit être amélioré, « sur la base d’une stratégie élaborée et mise en œuvre au sein d’une instance commune ».
Plusieurs options pourraient être envisagées en ce sens :
– la constitution d’une instance ad hoc, ce qui permettrait de bien prendre en compte les enjeux spécifiques du réseau et de l’action culturelle extérieure, en associant l’ensemble des acteurs concernés, mais présenterait l’inconvénient d’ajouter une nouvelle structure dans un paysage institutionnel déjà foisonnant ;
– l’adaptation du COS de l’Institut français : lors de la réunion du CEC du 17 octobre 2013, le Premier Président de la Cour des Comptes a d’ailleurs évoqué cette piste, en indiquant qu’ « un repositionnement du Comité d’orientation stratégique de l’Institut français, qui se tient actuellement en présence de deux ministres et dont le champ est encore trop étroit, pourrait être une piste (…) féconde ». Il pourrait même être envisagé d’instituer un seul conseil d’orientation stratégique commun avec Campus France (48).
En tout état de cause, l’élaboration et le suivi d’une stratégie culturelle, dans le cadre d’une instance commune, devrait permettre de définir clairement les priorités thématiques et géographiques, évoquées dans la deuxième partie du présent rapport. Il conviendra également de veiller à ce que les plans d’action sectoriels soient examinés dans ce cadre, concernant par exemple la diplomatie scientifique. Enfin, cette feuille de route stratégique devra être déclinée dans les postes, dans le cadre notamment de la lettre de mission de l’ambassadeur, du projet d’établissement élaboré par le conseiller culturel, ainsi que des plans d’action définis au niveau local, sous l’autorité de l’ambassadeur (49).
Proposition n° 10 : Améliorer le pilotage interministériel de la politique culturelle extérieure :
– à partir de la typologie des pays, des publics et des actions, définir la stratégie nationale (sectorielle et géographique) dans le cadre d’une instance interministérielle adaptée et procéder à cette fin au repositionnement du Conseil d’orientation stratégique de l’Institut français, qui devra être réuni plus régulièrement ;
– veiller au suivi et à la déclinaison de cette feuille de route stratégique au niveau des postes, en fonction de la région et des enjeux spécifiques.
b. Recentrer l’administration centrale sur ses missions stratégiques
Les réformes engagées depuis le Livre blanc de 2008 (50) visaient à renforcer la lisibilité et l’efficacité de la diplomatie d’influence française, en développant notamment le rôle de coordination et de stratège de l’administration centrale et en confiant parallèlement la mise en œuvre opérationnelle à trois opérateurs spécialisés (51). Il convient de poursuivre cette dynamique, pour permettre à l’administration centrale (DGM) d’exercer pleinement sa fonction stratégique de tour de contrôle et d’impulsion.
● Des progrès réels en matière de pilotage par l’administration centrale
En quatre années, la réorganisation de l’administration centrale, dont les objectifs sont rappelés ci-dessous, a conduit à la mise en place de la Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats (DGM) en 2009, ainsi qu’à la réforme des instruments de pilotage et des relations avec les opérateurs.
La réforme de l’administration centrale, des opérateurs et du réseau culturel prévue par le Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) en avril 2008
« Une organisation nouvelle donnée à nos dispositifs de diplomatie publique d’influence, confrontée à la diversification des partenaires, des publics, et des instruments, dans un contexte de concurrence accrue :
– constitution au sein du ministère des Affaires étrangères, à partir de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), d’une direction d’état-major chargée de l’élaboration de la stratégie, de la définition des politiques, ainsi que du pilotage, de la tutelle et de l’évaluation des opérateurs. Ceux-ci, dotés chacun d’un contrat unique d’objectifs et de moyens, articulé avec la programmation budgétaire de l’État, assureront la pleine gestion opérationnelle des projets, dans ce domaine comme dans celui du développement.
Les multiples dimensions de la diplomatie publique d’influence à l’étranger seront regroupées au sein de trois opérateurs : l’AEFE, Cultures France, transformée en agence de service public chargée de la coopération et des partenariats culturels, et la création d’un nouvel opérateur chargé de la mobilité internationale regroupant les fonctions de promotion de l’assistance technique et de l’expertise internationale françaises à l’étranger et de valorisation à l’étranger du système d’enseignement supérieur français, actuellement assurées par plusieurs intervenants (…). »
Plus récemment, « le pilotage stratégique par le ministère a été renforcé par la création d'une direction de la coopération culturelle, universitaire et de la recherche » (DCCUR), mise en place en mars 2013) (52), qui « regroupe l'ensemble des outils de la diplomatie d'influence et exerce la tutelle sur nos grands opérateurs (l'Institut français, Campus France, AEFE, CFI...) », comme l’a souligné le ministre des Affaires étrangères et européennes (53). S’agissant de la Direction des programmes et du réseau (DPR), qui est la seule à appréhender le réseau public dans sa globalité, le rapport de la Cour souligne qu’elle est reconnue comme efficace par les postes.
ORGANIGRAMME DE LA DIRECTION GÉNÉRALE DE LA MONDIALISATION, DU DÉVELOPPEMENT ET DES PARTENARIATS (DGM) EN MARS 2013
Cette réforme de l’organisation administrative du ministère s’est par ailleurs accompagnée de l’amélioration des outils de pilotage, en particulier :
– le développement des contrats d’objectifs et de moyens (COM), conclus entre les opérateurs et les autorités de tutelle ; par exemple, le contrat de l’Institut français contient des indicateurs chiffrés assortis de cibles annuelles sur la période 2011-2013 (54), étant toutefois précisé que Campus France n’est toujours pas doté d’un contrat d’objectifs (55) ;
– la poursuite des efforts du ministère en matière de gestion des ressources et de pilotage, à travers la généralisation de la démarche du contrôle de gestion et des « fiches budget pays » (présentées dans l’encadré ci-après). En 2012, 157 postes, soit 95 % du réseau de coopération du ministère, ont participé à la remontée des statistiques d’activité (56), ces remontées ayant notamment permis de recenser les levées de cofinancement des postes (57).
Les « fiches budget pays »
Plus fiables et plus exhaustives, les « fiches budget pays » constituent désormais un outil de synthèse que partagent les postes et la centrale. Leur contenu a été enrichi par les informations renseignées par les postes (souvent des statistiques d’activité de l’année en cours), mais aussi par celles détenues en centrale (principalement des données financières, des statistiques provenant des opérateurs).
Les résultats depuis 2011 de chaque poste y sont rappelés ainsi que ceux de l’ensemble du réseau et de la zone géographique pour permettre aux postes d’observer l’évolution des indicateurs et de les commenter. Elles constituent une « mémoire » utile pour les nouveaux arrivants dans les postes. Elles servent également de bases de travail communes que partagent les postes avec l’inspection générale et les directions en centrale. Organisées en base de données, les informations ainsi consolidées sont mises à disposition des directions sectorielles et font l’objet d’analyses thématiques largement diffusées via Diplonet (intranet du MAE). Une collecte de mi-année est désormais mise en place pour les cofinancements, une des principales sources de recettes extrabudgétaires. Pour renforcer la qualité des informations, les postes sont appelés à remplir régulièrement les « fiches-projets » pour les projets cofinancés les plus réussis. Diffusées sur diplonet, elles ont pour but de favoriser le partage des bonnes pratiques en matière de conduite de projet et de levée de cofinancement.
Source : ministère des Affaires étrangères et européennes (novembre 2013).
● Une dynamique qui doit toutefois être poursuivie, avec une clarification des relations avec les opérateurs et une délégation accrue des tâches de gestion
Il apparaît nécessaire de clarifier les relations entre les opérateurs (Institut français et Campus France) et la tutelle, en particulier la DGM, dont les missions doivent être recentrées sur la coordination et le pilotage stratégique.
En effet, comme le relève le rapport de la Cour, la direction de la coopération culturelle, universitaire et de la recherche (DCCUR) de la DGM « est parfois tentée de s’immiscer dans la conduite des actions alors qu’elle devrait se concentrer sur sa mission essentielle : le pilotage stratégique de l’action culturelle à l’extérieur, l’exercice de la tutelle, les relations avec les autorités ministérielles et avec le mouvement des alliances françaises ». La direction conserve d’ailleurs des responsabilités et des moyens de gestion dans les domaines du cinéma, de l’audiovisuel, de la langue française et du patrimoine, qui pourraient relever, au moins en partie, des opérateurs. Par ailleurs, les missions de la sous-direction de la coopération scientifique et de la recherche de la DGM pourraient également être clarifiées (cf. infra).
Plus généralement, le rapport précité souligne que la DGM est « une administration dont l’efficacité pâtit de l’étendue de ses compétences » et qui a notamment eu « du mal à déléguer aux opérateurs ses tâches de gestion ». En tout état de cause, indépendamment de la qualité des personnels de la direction, l’administration centrale n’a pas été en mesure d’exercer pleinement sa fonction de définition des orientations stratégiques, mais aussi de leur suivi.
Ceci peut d’ailleurs contribuer à expliquer que cette politique publique corresponde finalement davantage à la résultante de l’action menée par le réseau culturel à l’étranger, qu’à la mise en œuvre d’une politique conçue et décidée à Paris, selon la thèse développée par M. Daniel Haize, ancien attaché culturel, dans son ouvrage précité.
● Un recentrage susceptible de permettre à la DGM de mieux exercer sa fonction stratégique d’impulsion et de tour de contrôle
Dans le prolongement des réformes engagées sur la période récente, l’administration centrale doit pouvoir se concentrer davantage sur la définition de grandes orientations, le suivi de leur mise en œuvre par le réseau et par les opérateurs et l’évaluation des résultats.
S’agissant des opérateurs, leur pilotage pourrait être plus resserré dans certains domaines. Il semblerait par exemple que le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche n’assume qu’ « une tutelle distante » de Campus France, selon le rapport de la Cour. Quant au ministère de la culture et de la communication, son action est rendue plus complexe par « l’autonomie des opérateurs culturels publics vis-vis [de celui-ci] », laquelle n’apparaît que peu atténuée par les réunions semestrielles de leurs correspondants internationaux, organisées depuis quelques années par le secrétaire général du ministère.
S’agissant du réseau, l’appui apporté aux postes doit tout d’abord être renforcé, en matière notamment de levée de fonds (cf. infra). Il convient aussi d’améliorer le suivi des moyens et de l’action, au regard notamment de certaines faiblesses identifiées par la Cour, en particulier :
– le montant et l’évolution réelle des ressources propres du réseau culturel restent « encore imprécis », en raison de la faiblesse des mécanismes de collecte et de la comptabilisation des informations (58), la contribution des acteurs privés français étant par ailleurs « mal mesurée par le ministère » ; en définitive, « les efforts consentis par le réseau pour mobiliser des ressources propres demeurent mal connus faute d’un système d’information adapté ».
– les indicateurs du programme 185 peuvent apparaître inadaptés ou trop prudents (par exemple, les réalisations de 2012 en matière de cofinancement, s’élevaient à 186 millions d’euros, soit un montant très supérieur à la cible fixée pour 2013, de 150 millions d’euros) ; en tout état de cause, il s’agit d’indicateurs se limitant essentiellement aux ressources externes et au suivi de l’activité (nombre d’élèves par exemple), mais ne mesurant pas les résultats de l’action culturelle ;
– s’agissant des « fiches budget pays », le rapport de la Cour estime que les indicateurs collectés par la DGM dans ce cadre « étaient soit insuffisants, soit non exploités (cofinancements, manifestations, publics, boursiers, etc.) ». Cet outil serait, par ailleurs, « avant tout conçu comme un outil destiné à l’administration centrale et non comme un instrument pour les postes ». Les éléments communiqués récemment par le ministère (cf. l’encadré supra) font toutefois état d’avancées tout à fait positives dans ce domaine.
Enfin et surtout, au-delà du suivi des moyens et de l’activité du réseau, il est essentiel de développer l’évaluation de l’impact de l’action culturelle extérieure, au regard notamment des pratiques de certains pays voisins (59).
Si la performance de l’action diplomatique est par nature difficile à mesurer à travers des indicateurs chiffrés, il n’en est pas moins nécessaire d’examiner toutes les possibilités de mesure des résultats, y compris par des enquêtes qualitatives, en vue de mieux apprécier la performance du réseau culturel. Dans ce sens, une enquête internationale sur l’image de la France pourrait par exemple être réalisée, avec l’aide notamment des ambassades, des instituts français, des alliances françaises, des IFRE, afin de mieux appréhender les attentes et la manière dont est perçu notre pays à l’étranger et ce qu’il convient d’approfondir ou de corriger.
De façon plus ponctuelle, il serait également intéressant de faire réaliser des enquêtes d’opinion avant et après l’organisation d’une « saison » culturelle, qui peut mobiliser des financements publics importants (par exemple, l’Année de la France en Chine, cf. infra), afin d’en évaluer le « retour sur investissement ». Le développement des pratiques d’évaluation, qui devra naturellement s’effectuer en lien avec l’Institut français, pourrait également s’appuyer sur l’élaboration d’un indice de satisfaction auprès des publics destinataires de l’action du réseau culturel, en s’appuyant par exemple sur des questionnaires en ligne, ainsi que sur la mesure de l’impact des actions du réseau auprès des médias locaux.
Proposition n° 11 : Recentrer l’administration centrale (DGM) sur ses fonctions stratégiques et développer le suivi et l’évaluation des actions du réseau :
– recentrer les missions de la DGM sur le pilotage stratégique et les fonctions qui ne peuvent être assumées par d’autres ministères ou opérateurs ;
– poursuivre les efforts entrepris en matière de modernisation des outils de pilotage (système d’information, remontée d’informations et suivi régulier dans le cadre du contrôle de gestion, partage des bonnes pratiques) ;
– développer l’évaluation de l’impact des actions du réseau culturel, en lien avec l’Institut français (étude d’opinion à l’occasion des saisons culturelles, enquête internationale sur l’image de la France, indice de satisfaction des publics, analyse des médias locaux, etc.) ;
– prévoir des indicateurs plus adaptés dans les documents budgétaires.
c. Conforter le rôle des opérateurs, en particulier l’Institut français
S’il n’est pas donné suite à l’expérimentation en cours, pour les raisons évoquées dans la première partie du présent rapport, cela ne signifie pas pour autant revenir au statu quo ante, voire remettre en cause l’existence même de l’Institut français, qui a su trouver sa place, en renforçant notamment l’appui aux postes.
Le rôle de cet opérateur mériterait d’être conforté et adapté, et ce aussi bien vis-à-vis du réseau que des opérateurs publics relevant de son champ. Il en va de même pour Campus France, également créé par la loi du 27 juillet 2010, mais effectivement mis en place plus récemment, en mai 2012.
● La création de l’Institut français et de Campus France a permis d’améliorer l’appui apporté au réseau culturel
Placé sous la tutelle du ministère des Affaires étrangères, l’Institut français est l’opérateur de l’action culturelle extérieure de la France, doté d’un statut d’EPIC. Il s’est vu confier de plus larges missions que celles de l’association Cultures France à laquelle il a succédé. Celles-ci recouvrent notamment la promotion et l’accompagnement à l’étranger de la culture française, des idées, des savoirs et de la culture scientifique, la diffusion du patrimoine cinématographique et audiovisuel, en concertation étroite avec les organismes compétents dans ces domaines. Elles concernent aussi l’information du réseau, des institutions et des professionnels étrangers sur l’offre culturelle française, ainsi que la formation des personnels du réseau.
À ce titre, l’Institut français est notamment chargé, aux termes de la loi, de concourir « à l’animation et à la gestion du réseau culturel », en ayant vocation à être le correspondant de plus de 150 instituts français dans le monde. Le champ de ses missions, telles que définies par la loi du 27 juillet 2010 (cf. l’encadré présenté dans la première partie du présent rapport), excède donc très largement la seule gestion des 12 postes expérimentateurs.
Par exemple, les plateformes numériques de l’Institut français, tels que le catalogue « IF cinéma (60) » et la bibliothèque numérique « Culturethèque (61) », constituent des outils innovants de diffusion culturelle qui permettent d'élargir les publics. Son action de formation en fait aussi un acteur essentiel de la professionnalisation de notre réseau (cf. infra).
UNE PROGRESSION SIGNIFICATIVE DU NOMBRE DE VISITEURS DES PLATEFORMES NUMÉRIQUES DE L’INSTITUT FRANÇAIS
Indicateur 2.4 du contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’Institut français 2011-2013 |
Réalisé 2011 |
Cible 2012 |
Réalisé 2012 |
Cible 2013 |
Nombre de visiteurs des plateformes numériques (mises à disposition du réseau, telles que IF Cinéma, Culturethèque, etc.) |
500 |
20 000 |
134 320 |
25 000 |
Source : d’après l’annexe 1 du COM et les informations recueillies auprès du MAE s’agissant des réalisations 2012.
Les opérateurs ont ainsi fait preuve « d’initiatives appréciées du réseau », comme le souligne le rapport de la Cour, ce que les rapporteurs ont également pu observer lors de leurs déplacements.
L’appui apporté par l’Institut français : des exemples au Brésil et au Danemark
L’Institut français du Brésil a notamment pour mission de développer la présence audiovisuelle française dans ce pays, et, en particulier, d’assurer la promotion du film français, en liaison avec les opérateurs et les professionnels en France (Institut français, Unifrance, TVFI), la cinémathèque de l’Ambassade de France (fonds de l’Institut français et plateforme « IF Cinéma ») et les partenaires au Brésil. Les agents sont en relation constante avec l’opérateur national, car celui-ci gère le fonds de la cinémathèque, essentiel pour la diffusion non commerciale du cinéma français au Brésil. Dans le domaine de la coopération éducative et linguistique, l’apport de l’EPIC Institut français prend notamment la forme de ressources pédagogiques, avec une gestion centralisée des programmes de promotion et valorisation de la langue.
S’agissant de l’Institut français du Danemark (IFD), une note transmise en juillet dernier indique qu’à partir de septembre 2013, les lecteurs de la médiathèque devaient bénéficier de « Culturethèque », la bibliothèque numérique de l’Institut français. Ce nouveau service permettra à l’IFD de rayonner sur l’ensemble du territoire danois, en mettant à la disposition des usagers des centaines de ressources numériques françaises et francophones.
S’agissant de Campus France, qui doit notamment veiller à « répondre aux besoins exprimés par le réseau diplomatique à l'étranger » selon la loi de 2010, l’opérateur a, par exemple, réalisé des analyses détaillées des systèmes universitaires et de la mobilité étudiante des grands pays ou zones géographiques, susceptibles d’être utilisés aussi bien par les postes que par l’administration centrale. Plus généralement, le rapport de la Cour observe que « le professionnalisme de ses personnels, la pertinence de leurs propositions, y compris pour des dossiers complexes dans le domaine scientifique et de la recherche, sont (…) loués par ses partenaires ainsi que par les postes. »
● Les missions des opérateurs doivent être confortées et adaptées.
L’Institut français doit être conforté dans son rôle d’opérateur culturel au service de l’ensemble du réseau. Dans ce sens, et sans qu’il soit besoin de procéder à un nouveau meccano institutionnel, ses missions pourraient être élargies et précisées sur plusieurs points, dans le cadre du nouveau projet de contrat d’objectifs et de moyens (COM) pour 2014-2016, actuellement en préparation et qui devra être soumis à l’avis préalable du Parlement :
– il pourrait tout d’abord préciser clairement les missions de l’opérateur (62) concernant l’organisation des « saisons », qui permettent de valoriser l’offre nationale avec une forte visibilité médiatique, en veillant notamment aux modalités d’association des acteurs concernés, notamment les postes, à la programmation (calendrier des saisons) et à la prise en compte des retombées économiques potentielles, ainsi qu’à l’évaluation de l’impact de ces manifestations ;
Les « saisons » culturelles et « années croisées »
Résultant d’engagements diplomatiques pris au plus haut niveau, les années et saisons constituent des outils de la diplomatie d’influence, dotés d’une grande visibilité et s’inscrivant également dans le cadre de la politique française en faveur de la diversité culturelle. Elles permettent de mener, en partenariat avec des gouvernements et des opérateurs étrangers, des manifestions destinées à valoriser et renouveler l’image de la France, comme celle des pays invités (« années croisées », voire « semaines croisées ») et de mettre en lumière la vitalité des échanges dans les domaines culturel, éducatif et universitaire, mais aussi technologique, scientifique, industriel et commercial. De par leur capacité à relancer la coopération dans tous les secteurs, les saisons ont par ailleurs une dimension politique liée aux rapprochements qu’elles opèrent entre deux pays. Le succès rencontré, par exemple, par l’Année de la France au Brésil (en 2009) et en Inde (festival « Bonjour India » en 2009 et 2013) illustrent l’intérêt de ce type de manifestations.
Le rapport de la Cour indique à cet égard que « la plupart des acteurs, à Paris (Comédie-Française par exemple) et dans les postes, apprécient une gestion facilitée, au sein de l’Institut français, grâce à son pôle spécialisé et ses chargés de mission », en évoquant toutefois aussi certaines limites. Ainsi, « les rapports des commissaires généraux désignés pour la circonstance sont utiles mais correspondent souvent à des autoévaluations et ne sont pas analysés de manière formelle ». En outre, « les « saisons » et « années » laissent (…) peu d’initiatives aux postes, tout en convenant de moins en moins au calendrier des grands opérateurs français, car elles sont difficiles à intégrer dans la logique de programmation d’établissements comme le Centre Georges Pompidou ». Elles se révèlent, par ailleurs, d’un « rapport coût/efficacité variable », d’autant qu’elles peuvent bénéficier de moyens importants : par exemple, l’Année de la France en Chine en 2005 a mobilisé un financement public de près de 15 millions d’euros (dont 4,6 millions d’euros pour le MAE).
– ses missions pourraient, par ailleurs, être étendues dans certains domaines : à cet égard, le Premier Président de la Cour a ainsi estimé que « si l’on sort de la problématique du rattachement (…), il est manifeste que l’Institut français ne peut demeurer en l’état. Ses compétences doivent être élargies dans plusieurs domaines comme le livre, le cinéma ou le soutien à la recherche (63) » ; les attributions de l’opérateur en matière de diffusion de la culture scientifique et technique pourraient également être clarifiées et développées (64) ;
– un Observatoire des publics pourrait être constitué en son sein, en vue de mieux cerner la demande locale et permettre au réseau d’y répondre au mieux, dans le prolongement des propos tenus par le ministre des Affaires étrangères, en juillet dernier (65) ;
– outre l’analyse des publics, ses fonctions pourraient aussi être étendues en matière de « gestion des équipes culturelles », comme l’a indiqué récemment le ministre (66), ce qui rejoint les conclusions des rapporteurs quant à la nécessité d’améliorer la gestion des ressources humaines et la formation (cf. infra) ;
– l’Institut doit être conforté dans son rôle d’interface entre les postes et les différents acteurs nationaux, notamment culturels. Cela pourrait contribuer à améliorer l’appui au réseau et la coordination de l’action extérieure, afin d’éviter par exemple que des grands établissements culturels engagent un projet à l’étranger, sans même en informer les services de l’ambassade. Il conviendrait aussi d’améliorer l’information actualisée sur l’offre artistique française, afin d’aider les postes à la promouvoir plus efficacement à l’étranger, ce qui pourrait, par exemple, prendre la forme de lettres d’information électroniques adressées par l’opérateur, qui complèteraient opportunément une amélioration du portail Latitude France (cf. supra).
Pour accomplir ces missions, les moyens de l’opérateur devraient, en outre, être adaptés, en prévoyant notamment :
– la conclusion d’une convention entre les opérateurs spécialisés de l’action culturelle (Campus France et Institut Français) et Ubifrance, pour concourir au décloisonnement des réseaux et mieux prendre en compte les enjeux économiques, en termes non seulement d’analyse des retombées, mais surtout en amont, dans l’élaboration de la stratégie et la programmation des actions culturelles (67) ;
– la possibilité pour l’Institut français de « mener des actions impliquant plusieurs postes du réseau », ainsi que le suggère le rapport de la Cour, et de l’inscrire clairement dans son prochain contrat d’objectifs, afin d’apporter un appui renforcé aux postes, à travers par exemple des actions communes en matière de communication et de promotion (portail, réseaux) ;
– l’augmentation de la part des crédits de l’Institut français versés aux postes, conformément aux objectifs fixés avec la tutelle.
ÉVOLUTION DE LA PART DU BUDGET D’ACTIVITÉ DE L’INSTITUT FRANÇAIS CONSACRÉ AU RÉSEAU CULTUREL (CRÉDITS VERSÉS AUX POSTES)
Indicateur 2.2 du COM de l’Institut français 2011-2013 |
Réalisé 2011 |
Cible 2012 |
Réalisé 2012 |
Cible 2013 |
Pourcentage du budget d’activités consacré au réseau |
35 % |
37,5 % |
22 % |
40 % |
Source : d’après l’annexe 1 du COM et les informations recueillies auprès du MAE s’agissant des réalisations 2012.
Enfin, s’il est aujourd’hui nécessaire de stabiliser le cadre du réseau culturel, après plusieurs réformes importantes lors de la période récente, la clarification du paysage des opérateurs n’en mériterait pas moins d’être réexaminée d’ici quelques années.
Il convient à cet égard de rappeler qu’avant la loi de 2010, il avait été envisagé dans un premier temps de constituer un opérateur culturel unique, qui aurait regroupé les attributions de Cultures France, de l’association Egide et de Campus France. Dans les postes, les « espaces Campus France » sont d’ailleurs aujourd’hui intégrés au réseau diplomatique et culturel (68). Du fait semble-t-il de réticences de certains ministères, les compétences de l’opérateur n’ont pas été étendues à la coopération universitaire, non plus qu’aux industries culturelles.
En tout état de cause, d’ici le terme du prochain contrat d’objectifs de l’Institut français (IF), à l’horizon 2016, la question d’un rapprochement avec certains opérateurs, par exemple Campus France, mériterait d’être examinée. Cette réflexion sur les possibilités de clarification du paysage institutionnel pourrait d’ailleurs porter également sur d’autres acteurs, tels que le Centre international d’études pédagogiques de Sèvres (CIEP), voire France expertise internationale.
Enfin, pour donner plus de clarté au dispositif actuel, compte tenu de l’absence de rattachement organique du réseau culturel (instituts français) à l’Institut français (et pour éviter notamment des risques de confusion, lorsque des financements sont alloués par l’un et par l’autre, avec un même logo sur un programme), il pourrait être envisagé de modifier la dénomination de l’EPIC, qui pourrait être appelé par exemple « Agence de l’action culturelle extérieure – Institut français ».
Proposition n° 12 : Conforter le rôle des opérateurs et donner une nouvelle feuille de route à l’Institut français, dans le cadre notamment de son prochain contrat d’objectifs et de performance pour 2014-2016 :
– préciser clairement les missions de l’Institut français concernant les saisons et élargir son champ de compétences dans certains domaines culturels (s’agissant par exemple du livre, du cinéma, de la diffusion de la culture scientifique et de la recherche) ;
– améliorer l’information sur l’offre artistique nationale, en l’actualisant régulièrement, afin d’aider les postes à la promouvoir plus efficacement à l’étranger ;
– prévoir clairement dans son prochain contrat d’objectifs la possibilité de mener des actions impliquant plusieurs postes, par exemple en matière de communication (portail, réseaux) ;
– encourager l’Institut français à renforcer son action sur les domaines prioritaires (en particulier, les plateformes technologiques, la formation des agents et les relations avec les ministères en charge de la culture, de l’enseignement et de la recherche et leurs opérateurs), en lui confiant, ainsi qu’à Campus France, le rôle principal d’intermédiation entre les acteurs nationaux et le réseau ;
– instituer un Observatoire des publics au sein de l’Institut français ;
– prévoir la conclusion d’une convention entre l’Institut français et UbiFrance ;
– modifier la dénomination de l’opérateur, par exemple « Agence de l’action culturelle extérieure – Institut français » ;
– d’ici 2016, réexaminer la question d’une rationalisation éventuelle du paysage institutionnel et d’un rapprochement de certains opérateurs.
2. Adapter les moyens du réseau culturel public à l’étranger
Pour pouvoir mettre en œuvre efficacement la stratégie d’action culturelle, il convient parallèlement de renforcer le réseau culturel à l’étranger, qui présente aujourd’hui plusieurs faiblesses. Les moyens humains et financiers du réseau doivent ainsi être optimisés, en clarifiant également le statut juridique des établissements à autonomie financière (EAF).
a. Investir dans la formation des personnels et la gestion des carrières
Au cours de leurs déplacements, les rapporteurs ont pu observer le dynamisme, le savoir-faire et le sens de l’initiative des agents du réseau, qui parviennent à monter des projets concourant au rayonnement de la France, avec des moyens parfois très limités. Il est vrai cependant que « les quelque 6 200 agents qui constituent notre réseau culturel sont une force tout autant qu’un talon d’Achille », comme l’a souligné le Premier président de la Cour des Comptes (69).
● Les agents du réseau culturel : une ressource précieuse, a fortiori dans un contexte de diminution des effectifs, avec une part importante de contractuels
« Le nombre réel des agents du réseau est difficile à estimer », selon la Cour, ce qui constitue un premier enseignement en termes de pilotage et de gestion des ressources humaines. La juridiction financière indique que, dans son périmètre le plus large, le ministère estime que les effectifs du réseau représentent environ 6 200 personnes (y compris les titulaires en administration centrale), dont 2 790 agents sous plafond d’emplois ministériels (70) et 3 450 agents de droit local (ADL) sous contrat.
Les effectifs du réseau culturel public : deux exemples étrangers
Concernant les services situés à São Paulo (l’institut français y regroupe deux unités : l’antenne du SCAC à São Paulo et l’ex « Cendotec », devenu Campus France Brésil), l’institut français du Brésil comporte quatre attachés (attaché de coopération et d’action culturelle, attachés scientifique, culturel et de coopération pour le français), deux volontaires internationaux en administration (audiovisuel et scientifique) et cinq agents de droit local, au sein de l’antenne SCAC. S’y ajoute un expert national « industrie musicale » au SESC de São Paulo (organisme brésilien).
Au Danemark, l’institut français compte quatre expatriés, un contractuel, trois volontaires internationaux (VI) en administration et huit agents de droit local (ADL).
Qu’ils soient détachés dans les alliances ou affectés dans des structures publiques, les effectifs, qui constituent la première dépense du réseau, diminuent régulièrement depuis plusieurs années, comme l’illustre le graphique ci-dessous, en raison des contraintes budgétaires croissantes, mais aussi des arbitrages opérés au sein du ministère des Affaires étrangères.
ÉVOLUTION DES ETP DU RÉSEAU ÉTRANGER ENTRE 2008 ET 2012 HORS TITULAIRES EN ADMINISTRATION CENTRALE (PROGRAMMES 185 ET 209)
NB : Les effectifs comptabilisés en équivalent temps plein (ETP) portent sur les expatriés (G2), les contractuels (G3) et les recrutés locaux (G5), hors titulaires en administration centrale (G1).
Source : graphique réalisé d’après des données présentées dans le tableau figurant page 38 du rapport de la Cour.
En effet, si les effectifs du réseau diplomatique stricto sensu n’ont baissé « que » de 5,3 % entre 2007 et 2011 (71), cette baisse a été sensiblement plus forte pour les personnels se consacrant à la coopération et l’action culturelle. Ainsi, le nombre des ETP relevant des programmes 185 « Diplomatique culturelle et d’influence » et 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » a diminué entre 2008 et 2012 de 23 % pour le premier et de 21 % pour le second. Cette évolution est par ailleurs appelée à se poursuivre jusqu’en 2015 (72). Outre les suppressions d’emplois, qui constituent naturellement une contrainte forte, la gestion des ressources humaines est également rendue plus complexe par :
– l’équilibre à trouver entre l’affectation de diplomates dans le réseau culturel, favorisée par le ministère, et le besoin d’agents spécialisés ;
– la part importante des agents contractuels, qui reste très majoritaire (80 % du total, étant précisé que la moitié provient d’autres administrations, en particulier le ministère de l’Éducation nationale) ; le rapport de la Cour indique en l’occurrence que « le volume des recrutements pour le réseau a décru de 14 % entre 2008 et 2012. Sur 392 emplois ayant fait l’objet d’un mouvement en 2012, 55 % ont été pourvus par des fonctionnaires titulaires détachés d’autres ministères, contre 66 % en 2008. La part des contractuels "purs" a en revanche légèrement progressé » (32 % en 2012) ;
– la rotation importante de certains personnels (contractuels mais aussi volontaires internationaux) et les faiblesses de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC), évoquées à plusieurs reprises au cours des travaux de la mission. Le réseau dépend ainsi largement d’agents contractuels, dont la présence est limitée à quelques années, pour éviter de s’exposer à l’application des lois « Dutreil » et « Sauvadet (73) ».
Sources de précarité pour les agents, ces pratiques ne permettent pas de valoriser au mieux l’expérience acquise. Des agents appréciés sur le terrain sont ainsi conduits à quitter leur poste, sans avoir d’assurance de retrouver un emploi, alors que leur expertise pourrait être utile dans d’autres fonctions. Cette situation peut également générer une perte d’efficacité pour le réseau, par exemple lorsqu’un contractuel a développé de sa propre initiative un projet porteur avec des partenaires locaux, mais dont la poursuite peut être fragilisée par son départ.
● Une situation créant un besoin particulier de formation des agents et posant, depuis plusieurs années, la question de la professionnalisation du réseau
Si un rapport remis au ministre des Affaires étrangères en mars 2009 (74) constatait que « les personnels culturels français sont moins bien formés que dans d’autres pays européens », la mise en place de l’Institut français a incontestablement marqué une avancée importante dans ce domaine.
Aux termes de la loi du 27 juillet 2010, l’opérateur a en effet pour missions « le conseil et la formation professionnels des personnels français et étrangers concourant à ces missions, et notamment des personnels du réseau culturel français à l'étranger, en liaison avec les organismes compétents ». Son contrat d’objectifs et de moyens comporte également plusieurs dispositions en ce sens (75). En 2012, 1 277 personnes ont ainsi pu bénéficier d’une formation (dont 487 recrutés locaux), selon les modalités présentées ci-après, pour un montant d’1,2 million d’euros.
Les actions de l’Institut français en matière de formation des agents du réseau culturel
Agents du réseau expatriés ou recrutés localement, travaillant dans des instituts français, des services culturels ou des alliances françaises, tous doivent adapter leurs pratiques et leurs compétences à un environnement en mutation. Pour les y aider, l’Institut français propose deux dispositifs de formation professionnelle.
Les formations organisées, en France ou à distance, par le pôle « Formation du réseau »
– Le stage des nouveaux partants, dont l’organisation a été confiée à l’Institut français par le ministère des Affaires étrangères (MAE), vise à faciliter la prise de fonction, en permettant notamment aux nouveaux agents d’identifier leurs interlocuteurs sectoriels. Les participants au stage sont exclusivement des agents expatriés, conviés nominativement dans le cadre du mouvement d’affectation du ministère (en 2013, le stage a eu lieu à Paris du 17 au 21 juin).
– Les « Ateliers de l’Institut français » visent à assurer une meilleure cohérence d’action entre le réseau culturel français et l’Institut français, et à offrir un espace de réflexion et d’échanges. Composés principalement d’ateliers de travail, ils sont réservés aux agents expatriés du réseau culturel français. Rendez-vous annuel, les Ateliers de l’Institut français se sont déroulés à Marseille en juillet 2011, à Nantes en juillet 2012 et à Lille en juillet 2013.
– Les formations thématiques concernent aussi bien les personnels expatriés que les agents de droit local, qu’ils exercent au sein d’instituts français, de services culturels ou d’alliances françaises (76). Elles font l’objet de l’envoi d’un télégramme diplomatique spécifique détaillant les procédures à suivre pour candidater ainsi que les modalités de prise en charge éventuelle des frais de mission des agents de droit local.
Le plan d’appui aux formations locales ou régionales, organisées à l’initiative des postes
Le plan d’appui permet d’apporter un soutien financier à la mise en œuvre de formations organisées à l’initiative des postes, qui peuvent s’adresser à des agents du réseau d’un même pays ou de plusieurs pays d’une même zone. Suite à l’analyse des besoins de formation du réseau qui a été conduite en 2012/2013, des thèmes prioritaires ont été définis : mécénat et partenariat financier ; marketing des cours de langue ; module budgétaire du logiciel AGE, communication numérique ; gestion des ressources humaines et management d’équipes ; formateurs d’examinateurs DELF-DALF, audiovisuel et cinéma ; mise en œuvre de Culturethèque et utilisation des outils numériques de l’Institut français (IF cinéma, IFverso, IF mapp, webtv, etc). En amont de cet éventuel soutien financier, le pôle Formation du réseau peut accompagner les postes par des missions d’expertise et d’assistance (pour la conception et la mise en œuvre d’un plan local de formation des agents, prenant en compte l’évolution prévisionnelle des besoins en compétences du poste) et par des conseils pour la définition des contenus des formations qu’ils souhaitent organiser. En 2013, le plan d’appui aux formations devrait ainsi permettre le soutien financier à 26 formations locales ou régionales (77) ainsi que le démarrage de missions d’expertise et d’assistance à la mise en place d’un plan de formation lié à l’évolution des compétences.
Principaux chiffres. En 2012, 1 277 personnes ont bénéficié de l’une des 33 formations organisées ou ont participé aux Ateliers de l’Institut français. 38 % d’entre elles sont recrutées localement ou volontaires internationaux, 25 % travaillent dans le réseau des alliances françaises. Par ailleurs, 30 % des formations ont été organisées en France et 70 % dans les pays d’exercice des agents (une formation a été organisée à distance). Les activités de formation de l’Institut français concernent tous les agents, quels que soient leurs statuts (expatriés titulaires ou contractuels, agents recrutés localement, volontaires internationaux) et les structures qui les emploient (SCAC, Instituts français, alliances françaises). Une enquête sur les besoins de formation de l’ensemble des agents du réseau a été mise en œuvre en 2012.
Source : Institut français (2013).
Le rapport de la Cour souligne toutefois qu’ « en raison des contraintes pesant sur l’établissement, ce budget a baissé de 21 %, entre 2011 et 2013, ce qui n’a pas permis d’atteindre la cible de 20 % des agents du réseau formés en 2012, leur nombre marquant même un recul de 25 % par rapport à 2011 ».
Il conviendrait néanmoins d’approfondir l’analyse sur cette question, s’agissant en particulier des modalités de comptabilisation des agents et des formations concernés, au regard des informations transmises par la DGM, en novembre 2013, concernant le suivi de l’indicateur 2.5 présenté ci-dessous, et qui font état de chiffres différents.
SUIVI DE L’INDICATEUR 2.5 DU CONTRAT D’OBJECTIFS ET DE MOYENS (COM) DE L’INSTITUT FRANÇAIS RELATIF À LA PART DES AGENTS DU RÉSEAU FORMÉS
Objectifs fixés par le contrat d’objectifs et de moyens (COM) de l’IF et réalisations en 2011 et 2012
Réalisé 2011 |
Cible 2012 |
Réalisé 2012 |
Cible 2013 | |
2.5. Pourcentage d’agents du réseau ayant bénéficié d’une session de formation |
19 % |
20 % |
33 % |
22 % |
Part des agents de recrutement local parmi les agents ayant bénéficiant |
40 % d’agents de droit local |
- |
38 % |
- |
Nota : Le contrat d’objectifs et de moyens prévoit par ailleurs un autre indicateur 1.2 relatif au nombre de personnels ayant bénéficié d’actions de formation soutenues par l’Institut français dans le domaine du français (qui ne concerne que les enseignants et personnels d’encadrement impliqués dans l’enseignement).
Source : COM de l’Institut français et éléments transmis par le MAE (réalisations 2012) en novembre 2013.
Au sein du réseau public, la formation s’est améliorée, grâce à l’organisation par le ministère de formations spécifiques (78).
Toutefois, le rapport de la Cour soulève la question d’une « meilleure implication du ministère de la culture et de la communication dans l’action du réseau, notamment par une participation à la formation de ses agents ». S’il contribue à la rédaction des instructions aux ambassadeurs et participe à la sélection des agents du réseau, il pourrait aussi être « plus régulièrement convié aux réunions régionales des conseillers de coopération et d’action culturelle (COCAC), qui permettent d’aborder des problématiques plus ciblées ». C’est du reste également pour cette raison que le rôle d’interface de l’Institut français devrait être renforcé (cf. supra), avec notamment le ministère en charge de la culture, les opérateurs nationaux et le réseau.
● Plus largement, une nécessaire amélioration de la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC)
Soulignant la richesse que représente les agents du réseau et la diversité de leur compétences et de leurs expériences, le ministre des Affaires étrangères, en juillet dernier (79), a convenu que « cette richesse peut sans doute être encore mieux valorisée », en précisant avoir « demandé à la direction des ressources humaines du Quai d'Orsay de porter une attention augmentée au suivi [des] parcours professionnels. Il s'agit en particulier de faciliter les allers et retours entre le réseau et la France, de valoriser les expériences de chacun et de permettre aux agents, notamment par la formation, d’être totalement en phase avec les nouvelles réalités culturelles et de développement. »
Il est en effet essentiel de mieux valoriser le capital humain et d’apporter des réponses à la hauteur des enjeux liés à la professionnalisation du réseau, en rénovant la gestion des ressources humaines. Pour cela, il conviendrait :
– de poursuivre la démarche de professionnalisation, en la fondant sur une analyse des compétences requises et formations nécessaires, comme le préconise le rapport de la Cour, et de déployer une gestion prévisionnelle des emplois et des compétences (GPEC) en adoptant une approche globale (recrutement, formation, rémunération, évolution des carrières, débouchés, etc.) ;
– de s’appuyer davantage sur l’Institut français, dont les missions pourraient également être élargies dans ce domaine. Au demeurant, la loi du 27 juillet 2010 prévoit déjà que celui-ci doit être « associé à la politique de recrutement, d’affectation et de gestion des carrières de ces personnels ».
Le rôle de l’opérateur doit ainsi être affirmé dans le domaine des ressources humaines, comme l’a souligné le Premier président de la Cour des comptes, en observant que « l’Institut, aujourd’hui, s’implique essentiellement dans la formation des agents, où des progrès sont (…) possibles, par exemple à travers le rapprochement des quatre catalogues existants, ceux de l’Institut, du ministère, de Campus France et de l’Alliance française. À l’avenir, l’Institut devrait être présent, ne serait-ce qu’à titre consultatif, à chaque étape de la sélection ou de l’évaluation des agents ».
En tout état de cause, le ministère des Affaires étrangères devrait porter une plus grande attention aux parcours de ses agents (s’agissant par exemple de l’intégration des contractuels par la voie des concours internes (80)), en veillant à associer l’opérateur, autant que possible, à la gestion des ressources humaines du réseau, en matière de recrutement et de gestion de carrières. Il s’agit là de mieux valoriser l’expérience acquise et de favoriser les allers et retours, notamment au sein de l’Institut français mais aussi au sein des opérateurs culturels en France, en développant les passerelles et les possibilités d’évolution professionnelle. Ceci suppose toutefois de veiller à ce que l’opérateur dispose de moyens adaptés pour mettre en œuvre ses missions.
Proposition n° 13 : Améliorer la gestion des ressources humaines du réseau :
– poursuivre la démarche de professionnalisation des agents du réseau, en la fondant sur une analyse des compétences requises et des formations nécessaires ;
S’agissant spécifiquement de la formation :
– veiller à la participation du ministère de la culture à la formation des agents et convier régulièrement ses représentants aux réunions régionales des COCAC ;
– conforter les actions de l’Institut français en vue d’accroître le nombre d’agents formés ;
– étudier les possibilités de rapprochement des catalogues de formation des agents de l’Institut français, de Campus France et du ministère des Affaires étrangères ;
S’agissant des parcours et de la gestion des ressources humaines :
– améliorer la gestion des carrières et les perspectives d’évolution professionnelle, notamment des agents contractuels, en y associant davantage l’Institut français, qui pourrait aussi être consulté sur les questions d’évaluation et de sélection des agents.
Cette rénovation de la gestion des ressources humaines serait d’autant plus opportune qu’elle permettrait également de concourir au renforcement des capacités de mobilisation des fonds extérieurs.
b. Mieux accompagner la levée de financements externes et veiller à l’évolution des crédits publics au cours des prochaines années
Dans un contexte budgétaire contraint, la mobilisation des ressources externes constitue un enjeu majeur pour le dispositif de coopération et d’action culturelle, qui a pu ainsi sauvegarder ses capacités d’action. Cette évolution doit toutefois être mieux accompagnée par les acteurs centraux.
● Une érosion préoccupante des moyens du réseau culturel
Si l’État consacre un peu plus d’1,3 milliard d’euros à l’action culturelle extérieure, le budget du réseau culturel public stricto sensu ne représente qu’environ 190 millions d’euros (81). En 2010, l’ancien ambassadeur de France en Allemagne (82) relevait ainsi que « le coût du réseau culturel français équivaut à celui de la subvention annuelle de l’opéra de Paris », en soulignant que « dans la plupart des cas, nous ne faisons pas nous-mêmes ; nous faisons de "l’ingénierie culturelle " et ce sont nos partenaires locaux qui agissent. »
Depuis plusieurs années, le réseau est par ailleurs confronté à une érosion de ses crédits, sans d’ailleurs que ses missions aient été adaptées en conséquence. Lors de la réunion du CEC du 17 octobre 2013, le Premier Président de la Cour a ainsi précisé que cela représentait une diminution de « 7 % depuis 2007 pour les crédits de fonctionnement et moins 25 % pour les crédits d’intervention ».
ÉVOLUTION DE LA DOTATION DE FONCTIONNEMENT DES EAF ET DES DÉPENSES D’INTERVENTION AUTRES QUE LES BOURSES ET EXPERTISE DEPUIS 2009
(en millions d’euros)
Les dotations de fonctionnement du réseau public ont diminué de 5 % et les dépenses d’intervention de près de 50 % entre 2008 et 2013, les dotations aux opérateurs (non représentées sur le graphique) ayant progressé de 55 % sur la même période.
Source : graphique réalisé par l’exploitation des données de la DGM (hors masse salariale) présentées dans le tableau n° 4 du rapport de la Cour des Comptes relatif à l’évolution des rubriques budgétaires du programme 185.
Cependant, cette baisse des crédits budgétaires ne touche pas tous les postes : ainsi, alors que la dotation au Brésil a progressé de 17 % sur la période 2011-2013 (83), celle du Danemark a sensiblement baissé sur la période récente.
Une baisse sensible de l’enveloppe de coopération et d’action culturelle au Danemark
En 2010, le taux d’autofinancement (sans dotations publiques) de l’Institut français du Danemark (IFD) était de 59 %. Poste pilote dans le cadre de l’expérimentation, il est rattaché à l’Institut français depuis 2012, en gérant toute l’enveloppe de coopération et d’action culturelle du Danemark. Celle-ci accuse une baisse de 30 % en 2011 par rapport à l’année de référence de 2008, soit 399 697 euros en 2008 et seulement 278 641 euros en 2011(84).
Cette évolution a conduit le réseau à rechercher des ressources, qui ont sensiblement progressé sur la période récente. La diminution des crédits publics n’en fragilise pas moins les postes du réseau, à plusieurs titres. Tout d’abord, elle ne leur permet pas de faire face à la croissance de leurs coûts de fonctionnement, en les conduisant à « des réductions de moyens répétées mais non anticipées ou à des abandons de missions », plaçant certains instituts « en situation financière délicate », selon le rapport de la Cour.
En outre, cette évolution a nécessairement pour effet de réduire l’effet de levier potentiel de ces crédits, qui est parfois très significatif (cf. infra), dans la mesure où ils permettent de drainer des ressources propres, par le cofinancement de projets ou de bourses par des partenaires locaux, comme c’est le cas au Brésil.
En d’autres termes, les cofinancements, si importants soient-ils, sont toujours tributaires d’une capacité d’amorçage budgétaire du poste. Or, dans un contexte de ralentissement de la conjoncture économique, ils nécessitent une mobilisation en temps de travail de plus en plus importante pour obtenir des résultats. S’il n’est techniquement pas possible de mesurer la perte des cofinancements liés aux restrictions des emplois et des crédits, cette réalité doit être prise en compte. Selon le ministère, il est d’ailleurs signalé dans certains postes que des cofinancements ont été levés grâce aux emplois dédiés à cette activité.
Ne serait-ce que pour cette raison, il conviendrait donc de stabiliser les enveloppes de crédits pour garantir l’effet de levier des cofinancements et améliorer parallèlement l’accompagnement des agents en matière de levée de fonds.
● Des cofinancements en progression, grâce au dynamisme et au savoir-faire des agents du réseau
En dépit du contexte économique, les postes du réseau ont contribué activement à la levée de cofinancements importants auprès de leurs partenaires, publics, privés ou associatifs, ayant permis l’aboutissement de nombreux projets.
Le cofinancement levé par le réseau s’établit ainsi à près de 187 millions d’euros en 2012 (85), soit un montant très largement supérieur à la prévision initiale de 145 millions d’euros (86), ce qui correspond à plus de 4 300 projets cofinancés dans les domaines culturel, linguistique et de la recherche notamment, et à 324 projets de bourses (6 500 boursiers concernés). Entre 2011 et 2012, cet indicateur enregistre une progression de près de 6 % à périmètre constant entre 2011 et 2012 (87), comme l’illustre le graphique ci-après.
Cet effort de levée de fond est tout à fait significatif et témoigne du dynamisme et du savoir-faire du réseau de coopération et d’action culturelle, que les rapporteurs ont pu observer au cours de leur déplacement. Au Brésil par exemple, les cofinancements représentaient près de 30 millions d’euros en 2012.
Des exemples de mobilisation des postes en matière de cofinancements
À Panama, le service de coopération a été au cœur de l’organisation d’une vaste exposition consacrée à Paul Gauguin au Musée du canal interocéanique de Panama. Cette opération, d’une ampleur sans équivalent en Amérique Centrale, a été pensée comme une vitrine du savoir-faire français en matière culturelle. Tandis que le Musée panaméen et des sponsors privés et publics assuraient le financement (environ 250 000 euros), le poste a mené l’ensemble des actions de formation, de mise à niveau des infrastructures et de développement des capacités des acteurs locaux. Cette opération culturelle, de par sa grande visibilité et son très faible coût, est ainsi également un modèle de réussite en matière de conduite de projet et de cofinancement.
En Angola, le recours par le réseau de coopération et d’action culturelle à un instrument tel que le Fonds de solidarité prioritaire (FSP) est aussi l’occasion de mener des projets cofinancés. Ainsi, le projet ANGOSUP constitue une vitrine pour la coopération universitaire française. Il s’agit d’aider à la structuration de l’enseignement supérieur technologique local par l’élaboration de cursus pilotes, la mise en place de formations pour les enseignants et l’apport d’une aide logistique. Réparti sur plusieurs années, le cofinancement levé grâce à ce projet atteint 13,5 millions d’euros, dont 5,5 millions d’euros en 2012, pour un financement du poste d’un montant total de 1,7 million d’euros.
Source : rapport annuel de performances (RAP) du programme n° 185 « Diplomatie culturelle et d’influence » annexé au projet de loi de règlement pour 2012 (mai 2013).
L’effet de levier est en effet significatif : s’agissant des projets cofinancés, il s’établit à 3,2 en moyenne, selon le ministère (1 euro de financement du poste permet de lever 3,2 euros de cofinancement des partenaires), et de nombreux projets sont presque entièrement financés par les partenaires. Les programmes de bourses cofinancées affichent également un effet de levier élevé, de l’ordre de 5,5 (88). Le rôle des postes est là aussi central pour orienter les meilleurs étudiants vers l’enseignement supérieur français et pour monter des programmes de bourses, en partenariat avec le ministère de l’Enseignement supérieur et de la recherche.
S’agissant de l’autofinancement (89) du réseau culturel, au titre des cours et des examens de langue, les établissements à autonomie financière (EAF) ont également su créer une dynamique visant à accroître leur autofinancement, qui a progressé jusqu’en 2011, comme l’illustre le graphique ci-dessous. Le taux d’autofinancement des EAF pluridisciplinaires, qui assuraient par ailleurs d’autres activités s’inscrivant dans le cadre de la politique d’influence, était ainsi estimé à près de 50 % dans 82 pays en 2012.
Au total, les ressources propres du réseau représentent aujourd’hui près de 290 millions d’euros, au titre de l’autofinancement et des cofinancements, ces deux types de ressources étant toutefois dépendantes, par nature, du contexte local.
ÉVOLUTION DU MONTANT DES COFINANCEMENTS LEVÉS ET DU TAUX D’AUTOFINANCEMENT DES EAF ENTRE 2010 ET 2012
(en millions d’euros et en pourcentage)
Précisions méthodologiques : les cofinancements sont des contributions en numéraire ou en nature apportées par les partenaires pour financer une opération (projets culturels, de recherche, programmes de bourses…) pour laquelle l’action du poste a été déterminante. Il ne s’agit pas d’opérations tracées en comptabilité. Les cofinancements de partenaires, en numéraire ou en nature (mise à disposition des salles, prêts du matériel, billets d’avion…), sont directement destinés aux prestataires ou bénéficiaires. Le mécénat ou les participations versées dans les comptes des établissements culturels pluridisciplinaires ne sont pas comptés en cofinancement mais en ressources propres.
Source : graphique réalisé d’après les données du rapport annuel de performance (RAP) du programme 185 (mai 2013).
Cette progression générale recouvre par ailleurs des disparités sensibles :
– entre les postes, avec une concentration importante dans ce domaine, dans la mesure où 80 % des financements sont réalisés dans 20 % des pays, selon le ministère ; les instituts français ont, semble-t-il, une capacité très variable à trouver des cofinancements, pour des raisons tentant au contexte local mais aussi sans doute à la mobilisation des compétences nécessaires ; il est par exemple surprenant qu’au Japon, le financement levé soit six fois moins élevé qu’en Malaisie ; par ailleurs, les fonds apportés par les mécènes français et locaux aux Émirats Arabes unis n’ont représenté que 51 000 euros en 2013 (90) ;
– au niveau de chaque poste, d’une année sur l’autre : ainsi, près de 20 postes du réseau ont enregistré des variations, positives ou négatives, supérieures à un million d’euros en 2012, selon le RAP du programme 185.
● Une amélioration nécessaire de l’appui apporté aux agents du réseau
Sur la période récente, le ministère des Affaires étrangères et l’Institut français ont développé plusieurs actions en matière de levée de fonds, par exemple :
– une démarche de partage des bonnes pratiques a été initiée en 2009 afin de capitaliser sur l’expérience acquise par le réseau culturel ; ainsi, les postes ont réalisé un retour d’expérience sur plus de 80 projets à travers des fiches-projets, accessibles à l’ensemble du réseau via l’intranet du ministère ;
– s’agissant de l’Institut français, une série de journées de formation sur les méthodes et bonnes pratiques en matière de levées de fonds a été organisé à New York en février 2012, pour le réseau culturel d’Amérique du Nord. Le service du mécénat développe aussi des services sur mesure et des conseils en stratégie aux postes qui lui en font la demande, comme en Algérie, en Pologne et en Chine.
Il n’en reste pas moins que « l’impression prévaut d’une organisation fonctionnant de manière artisanale, sans vison ou stratégie globale et qui ne déploie pas des efforts coordonnés en vue de développer les cofinancements de façon systématique et avec des instruments adaptés », comme l’observe le rapport de la Cour. En particulier, le MAE ne vient « pas suffisamment en appui aux postes en matière de recherche de fond, activité complexe qui pour être fructueuse, nécessite un accompagnement ».
Compte tenu de l’importance de l’enjeu, et à plus forte raison dans le contexte budgétaire actuel, il est nécessaire d’améliorer l’accompagnement apporté aux agents du réseau, qui ont d’ailleurs des attentes fortes dans ce domaine (91). Les rapporteurs préconisent par conséquent de :
– prévoir dans certains pays à enjeux, l’attribution de ressources spécialisées, sur la base d’objectifs précis en termes de levées de fonds, inscrits dans les plans d’action des ambassades ;
– renforcer l’action de l’Institut français dans ce domaine, à la fois en termes de formation des agents du réseau (cf. supra), mais aussi dans son propre fonctionnement, l’opérateur n’ayant en effet recueilli qu’environ 50 000 euros de fonds privés (92) ;
– améliorer le suivi de la contribution des acteurs privés français et développer le rôle de la DGM auprès de ses partenaires potentiels pour promouvoir les missions du réseau, et prévenir les sollicitations à plusieurs reprises d’une même entreprise française ;
– prendre les mesures nécessaires afin de mieux saisir les opportunités de cofinancements européens.
La dimension culturelle s'est en effet progressivement affirmée, ces dernières années, comme l’un des axes de la politique extérieure de l’Union, avec notamment la mise en place de programmes financiers. Ces derniers, qui restent insuffisamment sollicités, permettent pourtant d’avoir accès à des enveloppes substantielles (93). Représentant 8 millions d’euros en 2012 selon la DGM, la part des cofinancements européens est « très faible » dans les opérations du réseau, comme le relève le rapport de la Cour. Par ailleurs, l’enquête réalisée auprès des postes fait apparaître une certaine insatisfaction des agents sur l’information et le soutien reçus, comme d’ailleurs pour les autres sources de financement, ainsi que l’absence de formation des agents à la levée de fonds obéissant à des procédures complexes. Selon la Cour, le réseau culturel présente également plusieurs handicaps par rapport aux partenaires européens (94).
Plusieurs mesures seraient susceptibles d’accroître la capacité de mobilisation de ces financements, et en premier lieu le renforcement des moyens qui y sont consacrés par l’Institut français, à l’instar d’autres pays européens (95). Il conviendrait également d’améliorer la coordination des actions du ministère, des opérateurs spécialisés (Institut français en particulier), de la représentation permanente à Bruxelles et des autres postes du réseau. Enfin, la doctrine et les modalités d’action en la matière gagneraient à être mieux définies par la DGM, qui devrait également disposer d’agents spécialisés dans la recherche de financements.
Proposition n° 14 : Optimiser les moyens financiers du réseau culturel :
– à défaut d’augmenter les moyens du réseau culturel, au moins veiller à préserver les crédits publics qui sont nécessaires pour garantir l’effet de levier des cofinancements ;
– améliorer l’accompagnement des agents du réseau par l’administration centrale et l’Institut français en matière de levée de fonds, en prévoyant notamment : l’attribution de ressources humaines spécialisées dans certaines ambassades, sur la base d’objectifs de levée de fonds ; le renforcement de l’action propre de l’Institut français dans ce domaine ; l’amélioration du suivi de la contribution des acteurs privés français, avec un rôle accru de la DGM ;
– renforcer les capacités de mobilisation des cofinancements de l’Union européenne.
c. Clarifier le statut des établissements à autonomie financière (EAF)
Les instituts français relèvent du statut juridique des établissements à autonomie financière (EAF), lequel doit être adapté compte tenu de son incompatibilité avec la loi organique relative aux lois de finances (LOLF).
● Généralisé avec la fusion récente des SCAC et EAF, le statut juridique des instituts culturels présente plusieurs avantages.
S’ils ne sont pas dotés de la personnalité morale, les EAF disposent d’une certaine autonomie financière, en application des dispositions prévues par le décret du 24 août 1976 (96). Ce statut leur permet notamment de conserver les recettes qu’ils collectent grâce à leur activité et d’employer des agents non soumis au plafond d’emplois ministériel.
POSSIBILITÉS D’ACTION D’UN ÉTABLISSEMENT À AUTONOMIE FINANCIÈRE RELEVANT DU DECRET DU 24 AOÛT 1976
Ce que peut faire un EAF |
Ce que ne peut pas faire un EAF |
– Percevoir des recettes (notamment tout type de subvention accordée par les autorités locales ou des organismes privés). – Avoir un fonds de réserves propres (principe de l’autonomie) qui le dispense de renvoyer les fonds libres à Paris en fin d’exercice. – Placer les recettes locales (recettes de cours de langue par exemple) avec l’autorisation du Trésorier et après avis de la mission économique. – Contracter en « leasing » sur des biens immobiliers. – Entretenir les immeubles sur ses propres fonds, à condition de respecter les règles contractuelles. – S’il est établissement pluridisciplinaire, recevoir tous les crédits de la direction générale de la mondialisation « audio », « linguistique », « coopération scien-tifique », etc. – Devenir le prestataire de l’ambassade pour mener des opérations. – Recruter avec l’accord du Département. – N’être pas redevable de la TVA pour ses propres prestations de services (cours de langue), n’étant pas considéré en droit local comme un établissement commercial (la mission des EAF précisée par instruction comptable est la « diffusion de la culture française », et la « vente des cours de français », qui, pour l’instant, n’est pas assimilée par les autorités locales, allemandes en l’espèce, à une activité commerciale). |
– Se dispenser de l’autorisation du Département, tutelle des EAF, pour recruter ou licencier et pour ouvrir des crédits. – Faire des dons ; verser des subventions à partir de l’EAF (convention de partenariat à établir retraçant les obligations des uns et des autres). – Ester en justice (l’EAF n’a pas la personnalité morale) : il le fait au nom du ministère des Affaires étrangères dont il engage ainsi la responsabilité. – Gérer le personnel expatrié du réseau culturel (au sens des nominations et du suivi des carrières) ; c’est le SCAC qui en a la charge (pouvoir régalien). – Devenir propriétaire, ni percevoir de recettes pour la location de surfaces immobilières appartenant au domaine de l’État. – En l’état de la pratique, délivrer un certificat libératoire au titre du mécénat (point à clarifier). Pour l’instant, lorsqu’un partenaire local (allemand en l’espèce) fait un don, l’EAF ne peut délivrer de certificat libératoire exigé par les autorités fiscales allemandes et doit recourir à un organisme tiers (exemple : fondation existant à l’appui d’un institut) ou s’adresser à l’administration centrale. – S’exempter du paiement de la TVA à ses fournisseurs, l’EAF n’étant pas assimilé par les autorités allemandes à un service de l’ambassade bénéficiant des privilèges fiscaux réservés aux diplomates. |
Source : d’après une note de l’ambassade de France en Allemagne, citée dans le rapport de la mission d’information n° 2506 sur le rayonnement de la France de l’Assemblée nationale (mai 2010).
Sur la période récente, les EAF ont fait l’objet d’une double extension :
– en termes de champ d’action : depuis 2010, les EAF pluridisciplinaires (centres et instituts culturels) ont vu leurs missions élargies sur le fondement d’une stratégie d’influence qui oriente leurs actions vers la culture (autour du débat d’idées, la promotion des industries culturelles et la création contemporaine), l’apprentissage de la langue françaises ainsi que l’attractivité (à travers la promotion des études en France, l’accompagnement des partenariats universitaires et des échanges d’expertise et la diffusion du savoir scientifique et technologique) ;
– en termes de structures concernées : la modernisation du réseau culturel s’est en effet fondée sur la fusion à l’étranger des centres et instituts culturels avec les services d’ambassade (SCAC), engagée en 2009. Au 1er janvier 2013, un total de 92 SCAC avait ainsi fusionné avec un EAF, au sein d’un seul établissement disposant d’une grande autonomie financière et permettant une meilleure visibilité sur le terrain. Cette généralisation est toutefois intervenue, alors même que le statut d’EAF présente plusieurs faiblesses, identifiées depuis plusieurs années.
● Le statut juridique des postes du réseau doit être adapté rapidement pour assurer sa mise en conformité avec la LOLF
Le statut des postes reste fragile.
Tout d’abord, l’exemption fiscale, dont les EAF peuvent bénéficier pour leurs activités de vente de services en raison de leur statut diplomatique, est précaire et contestée dans plusieurs pays (97). Suite à la mise en place des instituts français, en particulier dans des pays où il n’existait pas de centre culturel, il semblerait qu’il ait été nécessaire d’expliquer aux partenaires que celui-ci continuait, de fait, à relever de l’ambassade.
Par ailleurs, le régime budgétaire et financier des établissements culturels n’apparaît pas conforme aux principes d’unité et d’universalité budgétaires posés par la loi organique relative aux lois de finances (LOLF) du 1er août 2001 (98), concernant notamment l’enregistrement intégral des recettes et dépenses dans le budget général et la non affectation des recettes à des dépenses.
Ce constat est d’ailleurs connu depuis plusieurs années, aussi bien par le ministère des Affaires étrangères, qui a plaidé pour une modification du décret de 1976, que par le ministère du budget. Une mission d’information de l’Assemblée nationale, constituée en janvier 2009, avait également souligné clairement la nécessité de consolider le statut des EAF.
La nécessité de consolider le statut des EAF : un point souligné par une mission d’information de l’Assemblée nationale constituée en janvier 2009
« La mission l’a dit et elle le répétera : c’est d’abord et avant tout une stratégie d’ensemble, une vision, qui manque aujourd’hui à l’action culturelle extérieure. Pourtant, dans son rapport d’étape elle avait mentionné un préalable nettement plus technique :
– lever sans délai les obstacles juridiques à la généralisation du modèle de l’unique établissement à autonomie financière par pays, destiné à regrouper en une seule structure l’ensemble des centres et instituts culturels qui y sont installés.
En effet, les décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques (CMPP) d’avril puis de juin 2008 avaient conduit à la généralisation du modèle de l’établissement à autonomie financière, issu d’un décret de 1976, pour rationaliser l’ensemble du réseau culturel de la France à l’étranger. Ces structures originales sont tout à fait adaptées au fonctionnement de petites entités administratives disséminées dans l’ensemble des pays du monde et encaissant les recettes issues de leurs prestations pour financer leur propre fonctionnement. Ce modèle, unique en son genre dans le paysage administratif français, fonctionnait à la satisfaction générale, non pas de façon cachée mais à bas bruit, jusqu’à ce que le CMPP lui donne une grande publicité en voulant élargir son succès.
Le ministère des finances a alors découvert un motif d’illégalité du décret de 1976, lié aux amples modifications du fonctionnement juridique et comptable engendrées par la mise en place de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF). Alors que la décision du CMPP était déjà en voie de généralisation, comme la mission a pu s’en rendre compte à Berlin et comme les réponses aux questionnaires budgétaires du président et de la rapporteure de la mission l’indiquaient, cette rationalisation administrative bienvenue a été stoppée net, le temps de trouver le moyen juridique de consolider le régime des EAF qui demeure, de l’avis général, un modèle efficace, et à promouvoir.
Aux yeux de la mission, il est urgent de lever l’hypothèque juridique qui pèse aujourd’hui sur les EAF. D’aucuns pourraient même voir un " mal français " dans cette propension à remettre en cause, pour le principe, voire " pour la beauté des procédures ", un mode de gestion qui a fait la preuve de son efficacité. »
Source : rapport présenté par Mme Geneviève Colot, en conclusion des travaux de la mission d’information de la commission des Affaires culturelles sur « Le rayonnement de la France par l’enseignement et la culture » (mai 2010).
Or, comme l’observe à juste titre le rapport de la Cour, « cette irrégularité n’est pas acceptable. Elle fait courir un risque juridique à l’ensemble du dispositif du réseau public et accentue sa fragilité compte tenu de l’appui croissant sur la collecte de recettes commerciales ». Il est également souligné que la fragilité du statut juridique des EAF ne permet pas de doter les instituts d’un cadre satisfaisant pour rechercher et percevoir des subventions d’organismes multilatéraux, verser des subventions et, de façon générale, élaborer et mener des stratégies au-delà de leur seule circonscription géographique.
Pour lever l’hypothèque qui pèse aujourd’hui sur les EAF, trois pistes de réformes pourraient alternativement être envisagées ;
– les rattacher à un établissement public ou les transformer en EPIC locaux, mais ceci conduirait à modifier très sensiblement le statut et l’organisation du réseau ; la création d’une centaine d’établissements publics locaux pourrait cependant poser un problème, compte tenu notamment de la taille réduite de la plupart de ces structures, avec aussi des inconvénients en termes de sécurité juridique vis-à-vis des autorités locales (et probablement un risque accru de fiscalisation des recettes, dès lors qu’ils disposeraient de la personnalité morale) ;
– utiliser les possibilités de dérogation prévues par l’article 17 de la LOLF (99) ; telles que la procédure comptable d’attribution des produits ; cette option pourrait toutefois imposer de réintégrer dans le périmètre les budgets et les personnels des EAF (3 600 ETP hors plafond d’emplois ministériels).
– modifier la loi organique relative aux lois de finances (LOLF), pour prévoir une dérogation, strictement encadrée et limitée au réseau culturel : une telle révision est peut-être lourde à engager, mais permettrait un traitement budgétaire spécifiquement adapté aux caractéristiques des établissements culturels à l’étranger.
Il s’agirait ainsi de trouver les voies et moyens pour combiner, autant que possible, autonomie financière, souplesse de gestion, capacité de recrutement, protection juridique et cohésion des EAF au sein des dispositifs diplomatiques à l’étranger, vis-à-vis notamment des autorités locales.
Proposition n° 15 : Sécuriser le statut juridique des établissements à autonomie financière (EAF) d’ici fin 2014.
3. Développer les synergies locales des interventions du réseau culturel et de ses partenaires
a. Renforcer la coordination des principaux acteurs publics locaux, en s’appuyant sur les conseils de l’influence
Dans un référé sur le réseau diplomatique rendu public en mai 2013, la Cour des Comptes a dressé le constat d’« une coordination des moyens de l’État au niveau local modeste mais en progrès », en relevant notamment que les pôles interministériels de compétences (au sein des ambassades), prescrits par la RGPP pour mieux conjuguer l’action des divers services de l’État présents dans un poste se sont révélés souvent artificiels, quand ils ont été mis en place, en n’étant qu’exceptionnellement articulés avec les plans d’action des ambassades.
À cet égard, si le pilotage des postes par les directions géographiques repose en principe sur une gamme d’instruments éprouvés (instructions ministérielles fixant un cadre d’action au chef de poste, plan d’action pendant son mandat et rapport de fin de mission), ces outils de pilotage semblent utilisés de manière trop disparate pour guider l’action des postes de manière pleinement satisfaisante. En particulier, la Cour relevait que les plans d’action des ambassades sont parfois inexistants, demeurent hétérogènes dans leur contenu et sont tardivement ou pas approuvés. Par ailleurs, ils ne sont pas actualisés, alors que les priorités locales peuvent évoluer, et ne font pas l’objet d’un reporting auprès de l’administration centrale. L’obligation d’établissement par les chefs de poste de rapports de fin de mission n’est pas toujours respectée (notamment en Chine, en Iran, au Liban, au Qatar ou au Yémen).
En tout état de cause, les pôles interministériels ne semblent pas utilisés pour l’action culturelle. Or, compte tenu du nombre important de parties prenantes dans ce domaine, illustré ci-dessous, il est particulièrement important d’assurer une coordination efficace des moyens de l’État au niveau local, en associant également les acteurs économiques, tels qu’Ubifrance ou la mission économique.
LES PARTIES PRENANTES À L’ACTION CULTURELLE EXTÉRIEURE
Source : Cour des Comptes (sociogramme présenté dans l’annexe 3 du rapport).
C’est notamment pourquoi, lors des dernières journées annuelles du réseau, en juillet 2013, le ministre des Affaires étrangères a indiqué souhaiter « que nos ambassadeurs renforcent désormais la place de la diplomatie culturelle dans leur plan d’action. Le volet culturel de ces plans devra s’articuler autour des principaux axes de notre stratégie culturelle et préciser, selon chaque situation, les priorités et les modalités. ».
Le ministre a également précisé que « les ambassadeurs, qui ont pour mission de coordonner l'ensemble des moyens de la France à l’étranger, réuniront désormais auprès d'eux un Conseil de la culture, de l'audiovisuel et de l'attractivité. Celui-ci rassemblera les services culturels, les services économiques, les services consulaires, les responsables des établissements d'enseignement et des acteurs économiques locaux des domaines de la culture, de l'audiovisuel et du tourisme. Il élargira le rôle du précédent conseil d'orientation stratégique [local] de l’Institut français afin d'élargir les thématiques et de mettre l'accent sur l'attractivité de la France, en étant notamment très attentif, car tout est lié, à la délivrance efficace et rapide des visas pour les talents que la France souhaite s'attacher. »
Les objectifs et la composition de ces « conseils de l’influence » sont précisés dans l’encadré ci-dessous, selon les informations recueillies par les rapporteurs.
Les « conseils de l’influence »
Dans un paysage international en mouvement, où les contenus culturels se globalisent et la concurrence s’exacerbe, notre action culturelle, qui joue un rôle déterminant dans la politique étrangère de la France, doit s’adapter. Dans le cadre d’une stratégie culturelle à l’international rénovée, le pilotage stratégique par le Département et la coordination sur le terrain par les ambassadeurs seront renforcés.
Les ambassadeurs sont ainsi invités à réunir auprès d’eux, à l’instar du conseil économique mis en place en 2012, un conseil en charge de l’action culturelle et de l’attractivité. Ce « conseil de l’influence » aura pour objectif de réunir les principaux acteurs de l’influence afin de renforcer l’articulation entre l’action culturelle – entendue au sens large (coopération culturelle, scientifique, universitaire, éducative, linguistique…) – et les autres dimensions de notre action (diplomatie économique, politique de visas…). Il veillera à l’attractivité de la France, ainsi qu’à la promotion de sa créativité et de ses industries culturelles.
Il rassemblera notamment les services de coopération et d’action culturelle (dont le COCAC, l’ensemble des attachés concernés et les personnels du SCAC spécifiquement chargés de la promotion des industries culturelles), les services consulaires, les responsables des établissements d’enseignement français et des centres français de recherche (IFRE, IRD, CIRAD…), le responsable de l’espace Campus France, les chefs du service économique et de la mission Ubifrance, le directeur local de l’AFD, un représentant d’Atout France, un représentant de la chambre de commerce.
Ce « conseil de l’influence » se réunira une à deux fois par an, en lieu et place du Conseil d’orientation stratégique, mis en place durant la phase de fusion SCAC/EAF afin d’accompagner les postes dans la mise en œuvre de cette réforme. Parallèlement, des réunions de pilotage du réseau permettront d’assurer le suivi nécessaire sur l’ensemble des questions relatives à l’organisation, aux formats, à la gestion, aux personnels, aux crédits, au mécénat. Le Département pourra être associé, si besoin, à ces instances.
Source : ministère des Affaires étrangères (novembre 2013).
Il s’agit là d’une initiative intéressante, qui peut notamment concourir à décloisonner les mondes de la culture et de l’économie, mais aussi à renforcer le suivi et le pilotage par le ministère. Elle mérite en tout cas d’être suivie attentivement. Dans ce domaine, et plus largement, pour développer les synergies, il conviendra aussi :
– de veiller à l’installation rapide et à la réunion régulière de ces conseils par les ambassadeurs, dans la mesure où les actuels comités d’orientation stratégiques locaux (COSL) des instituts français, présidés par les ambassadeurs et auxquels les conseils ont vocation à se substituer, ne se réunissent pas partout ;
– à encourager l’élaboration de plans communs aux différents acteurs, en fonction de la situation locale et avec une projection à moyen terme, autant que possible : en effet, si les synergies entre acteurs locaux ont été renforcées (pour ce qui concerne le réseau culturel public) par l’unification des centres culturels d’un pays dans un même établissement, le rapport de la Cour observe que « les plans communs aux différents acteurs (ambassades, Institut français, alliances françaises, librairies françaises, lycées français, espaces Campus France, universités, médias audiovisuels) sont cependant encore rares » ;
– de mieux tirer parti des investissements publics dans l’audiovisuel extérieur (dont TV 5 Monde par exemple), dont la Cour souligne à juste titre qu’il s’agit d’un « sujet important », qui est « insuffisamment intégré par le réseau », en soulignant la nécessité d’« une meilleure coordination de [l’]action » du réseau culturel et de l’audiovisuel extérieur ; dans ce sens, il serait d’ailleurs possible de développer des pratiques telles que celles mises en œuvre au Royaume-Uni (100) ;
Le lancement récent d’un site internet d’initiation à la langue française sur TV5 Monde
Yamina Benguigui, ministre déléguée chargée de la Francophonie, a procédé au lancement, le 18 juillet 2013 à Lille, du site Internet « Parlons français, c’est facile ! ». Il s’agit d’un site gratuit d’initiation à la langue française. Accessible en 7 langues (français, anglais, allemand, espagnol, portugais, chinois et arabe), il a pour objectif de séduire le grand public. Riche d’une quantité d’activités ludiques et récréatives basées sur des documents authentiques et des webdocumentaires inédits réalisés par TV5Monde, il propose également une carte interactive qui permet à l’utilisateur d’identifier partout dans le monde les instituts français, les alliances françaises et les centres français labellisés où il est possible de poursuivre l’apprentissage du français.
Source : ministère des Affaires étrangères (juillet 2013).
– s’agissant des relations entre les ambassadeurs et les conseillers culturels, elles se fondent notamment, du moins en principe, sur la validation du projet d’établissement présenté par les directeurs d’instituts, dans les mois suivant leur prise de fonction. « Rares sont cependant les postes consultés ou rencontrés en état de présenter ce projet comme un document de référence, et encore plus d’en faire un outil de pilotage assorti d’objectifs quantifiés et de clauses de rendez-vous ». Des améliorations pourraient également être apportées sur ce point.
Proposition n° 16 : Renforcer la coordination des acteurs locaux et développer les synergies des interventions du réseau culturel public et de ses partenaires :
– veiller à la mise en place rapide et à la réunion régulière des conseils de l’influence, rassemblant, sous la présidence de l’ambassadeur, avec les services concernés, les responsables d’établissement ainsi que les acteurs économiques locaux ;
– encourager l’élaboration de plans communs aux différents acteurs (instituts français, lycées français, espaces Campus France, universités, médias audiovisuels, etc.), ainsi que l’utilisation du projet d’établissement préparé par le directeur d’institut comme un véritable outil de pilotage assorti d’objectifs précis ;
– mieux tirer parti des investissements réalisés dans l’audiovisuel extérieur.
S’il est nécessaire de développer les synergies pour démultiplier les effets d’actions relevant de plusieurs acteurs (manifestations artistiques, valorisation économique, attractivité universitaire, etc.), il convient cependant également d’éviter la concurrence entre certaines interventions bénéficiant d’un soutien public, s’agissant en particulier des instituts et des alliances françaises.
b. Rechercher une meilleure complémentarité avec les alliances françaises
Sur le terrain, la mise en œuvre de l’action culturelle extérieure s’appuie sur le réseau public d’instituts rattachés aux ambassades et sur le mouvement des alliances françaises (101), qui sont en grande majorité des associations autonomes de droit local et indépendantes de la Fondation Alliance française, tant statutairement que financièrement.
La mission des alliances se concentre sur les cours de français dans la majorité des cas, mais elle peut aussi s’étendre au domaine culturel. Elles jouent alors le rôle d’opérateur culturel et linguistique pour l’ambassade. Près de 900 alliances françaises locales sont présentes sur les cinq continents, dans 136 pays. Parmi elles, plus de 400 alliances françaises sont conventionnées avec les ambassades de leur pays de résidence (cf. la cartographie ci-après) et bénéficient de l’appui financier du ministère des Affaires étrangères (102).
Le soutien du ministère des Affaires étrangères sera consacré en 2014, d’une part, à la Fondation Alliance française et aux délégations générales (1,3 million d’euros), et d’autre part, aux subventions versées par les ambassades aux alliances françaises locales, notamment dans le cadre d’actions en partenariat (formations, certifications, manifestations culturelles), pour un montant de 5,6 millions d’euros. En complément, le ministère met à disposition des alliances françaises des effectifs représentant 301 équivalent temps plein (ETP), soit une masse salariale d’environ 30 millions d’euros pour l’année 2013 (103).
Le statut d'associations de droit local permet aux alliances d'inscrire leur action au cœur de la société civile locale, avec un vaste maillage territorial, par exemple au Brésil, où le rôle des alliances françaises locales (plus d’une quarantaine) est d’autant plus important, qu’il n’existait pas de centre culturel français dans ce « pays continent ».
RÉPARTITION DES ALLIANCES FRANCAISES ET DES ÉTABLISSEMENTS CULTURELS
Source : rapport d’activité 2011 de la Fondation Alliance française (2012), d’après les cartographies présentées sur le portail Latitude France du ministère des Affaires étrangères.
Depuis 2001, le ministère des Affaires étrangères poursuit une politique de signature de conventions-cadres de coopération entre les alliances françaises locales et les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) des ambassades, qui ont la possibilité de confier la gestion de l’action culturelle à l’alliance française locale. Les conventions peuvent prévoir des subventions publiques et la mise à disposition de personnels français détachés sur des fonctions de direction, une nouvelle convention-type ayant été élaborée en 2010 (104).
Selon les informations communiquées par le ministère, des conventions d’objectifs et de moyens sont ainsi signées chaque année entre l’ambassade et le président du comité de l’association concernés. Elles définissent contractuellement les termes du partenariat au niveau des moyens mis à disposition par le poste (personnel détaché et/ou subvention), des objectifs retenus avec des indicateurs précis concernant l’évaluation des actions. Selon le ministère, un compte-rendu avec les justificatifs est envoyé localement à la fin de l’année au SCAC.
Le rapport de la Cour souligne toutefois qu’ « il est fâcheux que le ministère ne soit pas en mesure de connaître le nombre des conventions d’objectifs et de moyens conclues localement entre les ambassades et les alliances, ni même de s’assurer que les comptes rendus d’utilisation des subventions ont bien été produits par les alliances. »
En fait, selon les informations recueillies par les rapporteurs, la DGM a seulement un retour global, comme sur l’ensemble des opérateurs (alliances françaises, universités, association des professeurs de français…..) ayant collaboré avec les postes à travers la programmation et le contrôle de la consommation des crédits. La direction estime néanmoins à un peu plus de 400 le nombre de conventions conclues au total, dont 381 avec du personnel expatrié mis à disposition des associations. Ce chiffre serait stable depuis deux ans.
En tout état de cause, la démarche de conventionnement des alliances locales et de compte-rendu d’emploi des subventions mériterait d’être améliorée.
S’agissant, d’autre part, des implantations respectives des alliances et des instituts français, elles peuvent constituer « une source de tension entre entités qui doivent être des partenaires », comme le souligne le rapport de la Cour, en observant que « des redondances sont en effet signalées ». C’est le cas lorsque plusieurs implantations coexistent dans une même ville, comme Madrid ou Lisbonne. Or, ceci peut avoir pour effet d’altérer la visibilité de l’action culturelle française, aussi bien vis à vis à des usagers que des partenaires locaux. Dans certains cas, en dépit de l’accord passé entre l’État et la Fondation Alliance française en 2012, il peut y avoir une concurrence dans la recherche de ressources propres, tirées des cours de langue, des certifications ou du mécénat local.
Toutefois, dans certaines métropoles où il existe un important potentiel d’apprentissage de la langue française, cette dualité des réseaux ne saurait être considérée comme des doublons, mais un atout, à la condition de veiller à la bonne articulation de leurs rôles respectifs.
En tout état de cause, comme l’a justement souligné le Premier Président de la Cour lors la réunion du CEC du 17 octobre 2013, « la relation entre le réseau public et le mouvement des alliances françaises ne saurait se borner à une cohabitation subie, voire à une guerre froide. Chaque organisation a sa place et sa légitimité : la Cour a pu vérifier sur le terrain la pertinence et l’efficacité de chacune d’elles ». Au Brésil par exemple, les rapporteurs ont également pu observer des exemples très positifs de coopération entre les deux réseaux.
Il n’en demeure pas moins nécessaire de rechercher une meilleure complémentarité pour accroître la synergie entre les deux réseaux, s’agissant notamment de la répartition des implantations, entre les pays et au sein d’un même pays (entre la capitale et les villes de province par exemple) mais aussi, de manière fonctionnelle, dans leurs champs d’action respectifs. L’adoption d’une approche plus coordonnée entre les deux réseaux pourrait ainsi permettre d’améliorer l’efficacité et l’efficience de l’action culturelle au niveau local, tant pour le soutien à la langue française que pour la promotion des actions culturelles.
Cela suppose néanmoins la réalisation d’une analyse détaillée, pays par pays, des avantages respectifs des deux types d’acteurs, ainsi que la définition d’une cartographie souhaitable des implantations, comme le préconise la Cour. Il s’agirait, en d’autres termes, d’étudier un principe de subsidiarité sur des bases objectives, s’appuyant notamment sur un bilan comparatif coût-résultat des structures locales. Estimant que « l’état actuel du réseau est un "feuilleté historique " résultant d’initiatives non coordonnées », la Fondation Alliance française préconise d’ailleurs de « réfléchir ensemble à une cartographie raisonnée des implantations (105) ».
Ce travail pourrait être effectué dans le cadre de la préparation de la nouvelle convention triennale qui doit être signée pour la période 2014-2016, afin de renouveler ce partenariat en veillant à assurer la mutualisation des moyens et la bonne coordination des actions entre les alliances françaises et le réseau culturel.
Par ailleurs, dans les cas particuliers où des alliances disposent d’un monopole pour l’enseignement du français, en vertu d’un principe de non concurrence, il conviendrait d’étudier les possibilités éventuelles de compensation pour le réseau public, compte tenu des pertes de recettes que cela peut représenter si un centre culturel français est déjà implanté dans la même ville.
Enfin, « si une optimisation de l’implantation des deux réseaux est envisageable, elle ne doit pas conduire à figer les situations dans une sorte de "Yalta culturel" », comme le souligne le rapport de la Cour. Il indique à cet égard que le plan de redéploiement des moyens du réseau à l’horizon 2014-2105, annoncé par le ministre des Affaires étrangères au comité technique paritaire ministériel de mai 2013, vise à revoir la carte des 136 antennes d’EAF implantées hors capitales, dont certaines en sérieuses difficultés financières, en fermant une vingtaine de ces antennes.
Selon les précisions recueillies auprès du ministère en novembre 2013, ce plan est constitué de plusieurs exercices :
– le redéploiement du réseau de coopération et d’action culturelle en accompagnement des évolutions du dispositif des représentations diplomatiques et consulaires, soit en prenant acte du resserrement des missions, soit en maintenant un dispositif identifié comme porteur de la présence française sur place : ainsi des postes diplomatiques au format très allégé ont été définis ou des consulats dits « à gestion simplifiée » pourront être adossés à un dispositif culturel existant ;
– de façon complémentaire, au regard des objectifs de rationalisation et de redéploiement assignés par le ministre afin d’assurer la nécessaire transition d’une diplomatie d’héritage à une diplomatie d’avenir, il est envisagée, sur la période 2014-2015, la fermeture d’une vingtaine d’antennes d’instituts français (nécessairement hors capitale, suite à la fusion SCAC-EAF). À ce stade, ces mesures seraient concentrées sur l’Europe. Au cours de l’année 2014, des études seront menées sur d’autres zones.
Il convient à cet égard de rappeler que le réseau des instituts culturels et des services d’action culturelle et de coopération a connu plusieurs évolutions au cours de la dernière décennie, avec des rapprochements entre centres et services.
S’agissant du plan de redéploiement, le rapport de la Cour indique que le ministère table sur un meilleur appui du réseau sur les Alliances françaises, les établissements scolaires français, les consulats ou les bureaux de représentation des établissements universitaires et des organismes de recherche qui s’y trouveraient, « ce qui peut conduire à faire dans certains cas de leurs implantations le substitut du réseau culturel public ».
CARTE DES OUVERTURES ET FERMETURES D’INSTITUTS ET CENTRES CULTURELS EN EUROPE DE 1999 À 2007
Source : « La France et l’Europe dans le monde », Livre Blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, sous la présidence d’Alain Juppé et de Louis Schweitzer (juillet 2008).
Proposition n° 17 : Rechercher une meilleure complémentarité avec le réseau des alliances françaises :
– procéder à une analyse détaillée, pays par pays, des structures locales, en vue d’établir une cartographie souhaitable des implantations ;
– revoir en conséquence les conventions d’objectifs et de moyens conclues avec les alliances françaises locales, en particulier pour adapter les obligations pesant sur celles qui, dans les cas où les établissements culturels ne proposent pas de cours de langue, disposent de ce fait d’un monopole pour l’enseignement du français ;
– améliorer le suivi des conventions d’objectifs et de moyens conclues avec les alliances françaises locales.
LISTE DES PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS
A. DÉFINIR LES PRIORITÉS DE L’ACTION CULTURELLE ET MODERNISER SES OUTILS
1. Différencier l’action géographique en fonction des publics visés et des outils mobilisés
– Proposition n° 1 : Publier à échéance régulière une typologie des pays, des publics et des actions.
– Proposition n° 2 : Renforcer la coordination entre la diplomatie économique et la diplomatie culturelle :
– confier aux ambassadeurs la mission de coordonner les actions culturelles, économiques ou à vocation touristique ;
– rechercher des synergies entre le « programme France », en matière économique, et la programmation culturelle en utilisant mieux et en faisant connaître le site LatitudeFrance.
2. Renforcer l’attractivité du système éducatif français et en faire un véritable outil d’influence
– Proposition n° 3 : Veiller à concilier les deux missions du réseau d’enseignement à l’étranger – accueil des enfants français et rayonnement – par des redéploiements dans les pays prioritaires et les zones de croissance des communautés françaises expatriées, par la recherche active de mécènes et par une meilleure gestion des ressources humaines.
– Proposition n° 4 : Solliciter nos partenaires européens pour développer une offre d’enseignement commune, à travers par exemple des lycées franco-allemands à l’étranger.
3. Développer la coopération scientifique et technique dans les pays à enjeux
– Proposition n° 5 : Accélérer le suivi des anciens étudiants étrangers en France :
– encourager la conduite d’actions de communication et d’animation ciblées dans les postes à destination des réseaux d’anciens élèves ou d’anciens étudiants ;
– améliorer le suivi des étudiants étrangers en France, en particulier des anciens boursiers, grâce aux technologies de l’information et aux réseaux sociaux.
– Proposition n° 6 : Renforcer la coopération scientifique et technique :
– susciter une réflexion stratégique interministérielle sur les priorités en matière de coopération scientifique et la contribution des institutions scientifiques à la politique étrangère de la France ;
– élaborer une cartographie des interventions avec les ministères chargés de la recherche mais aussi de l’économie et de l’aide au développement pour permettre le redéploiement des moyens du ministère des Affaires étrangères dans les pays où sa présence est indispensable.
4. Rationaliser l’offre culturelle, maximiser la visibilité et l’effet de levier
– Proposition n° 7 : Rationaliser l’offre culturelle :
– rechercher autant que possible des synergies régionales lorsqu’elles sont culturellement pertinentes ;
– maximiser l’effet de levier en poursuivant la politique de cofinancements pour les manifestations qui intéressent d’ores et déjà les mécènes locaux, les grands opérateurs culturels ou les industries culturelles.
– Proposition n° 8 : Moderniser et mieux exploiter les outils numériques :
– généraliser l’usage des portails de l’Institut français à Paris afin de rentabiliser les innovations portées par cet opérateur ;
– confier à l’Institut français à Paris un mandat concernant la redéfinition du site LatitudeFrance ;
– organiser des remontées d’information sur les scènes artistiques étrangères ;
– encourager la création d’évènements culturels à partir des ressources numériques françaises.
– Proposition n° 9 : Développer une stratégie interministérielle d’influence numérique à partir de l’analyse des atouts et des faiblesses actuelles de la France dans ce domaine.
B. RENFORCER LE PILOTAGE DU RÉSEAU CULTUREL, ADAPTER SES MOYENS ET DÉVELOPPER LES SYNERGIES
1. Améliorer le pilotage stratégique et la gouvernance nationale
– Proposition n° 10 : Améliorer le pilotage interministériel de la politique culturelle extérieure :
– à partir de la typologie des pays, des publics et des actions, définir la stratégie nationale (sectorielle et géographique) dans le cadre d’une instance interministérielle adaptée et procéder à cette fin au repositionnement du Conseil d’orientation stratégique de l’Institut français, qui devra être réuni plus régulièrement ;
– veiller au suivi et à la déclinaison de cette feuille de route stratégique au niveau des postes, en fonction de la région et des enjeux spécifiques.
– Proposition n° 11 : Recentrer l’administration centrale (DGM) sur ses fonctions stratégiques et développer le suivi et l’évaluation des actions du réseau :
– recentrer les missions de la DGM sur le pilotage stratégique et les fonctions qui ne peuvent être assumées par d’autres ministères ou opérateurs ;
– poursuivre les efforts entrepris en matière de modernisation des outils de pilotage (système d’information, remontée d’informations et suivi régulier dans le cadre du contrôle de gestion, partage des bonnes pratiques) ;
– développer l’évaluation de l’impact des actions du réseau culturel, en lien avec l’Institut français (étude d’opinion à l’occasion des saisons culturelles, enquête internationale sur l’image de la France, indice de satisfaction des publics, analyse des médias locaux, etc.) ;
– prévoir des indicateurs plus adaptés dans les documents budgétaires.
– Proposition n° 12 : Conforter le rôle des opérateurs et donner une nouvelle feuille de route à l’Institut français, dans le cadre notamment de son prochain contrat d’objectifs et de performance pour 2014-2016 :
– préciser clairement les missions de l’Institut français concernant les saisons et élargir son champ de compétences dans certains domaines culturels (s’agissant par exemple du livre, du cinéma, de la diffusion de la culture scientifique et de la recherche) ;
– améliorer l’information sur l’offre artistique nationale, en l’actualisant régulièrement, afin d’aider les postes à la promouvoir plus efficacement à l’étranger ;
– prévoir clairement dans son prochain contrat d’objectifs la possibilité de mener des actions impliquant plusieurs postes, par exemple en matière de communication (portail, réseaux) ;
– encourager l’Institut français à renforcer son action sur les domaines prioritaires (en particulier, les plateformes technologiques, la formation des agents et les relations avec les ministères en charge de la culture, de l’enseignement et de la recherche et leurs opérateurs), en lui confiant, ainsi qu’à Campus France, le rôle principal d’intermédiation entre les acteurs nationaux et le réseau ;
– instituer un Observatoire des publics au sein de l’Institut français ;
– prévoir la conclusion d’une convention entre l’Institut français et UbiFrance ;
– modifier la dénomination de l’opérateur, par exemple « Agence de l’action culturelle extérieure – Institut français » ;
– d’ici 2016, réexaminer la question d’une rationalisation éventuelle du paysage institutionnel et d’un rapprochement de certains opérateurs.
2. Adapter les moyens du réseau culturel public à l’étranger
– Proposition n° 13 : Améliorer la gestion des ressources humaines du réseau :
– poursuivre la démarche de professionnalisation des agents du réseau, en la fondant sur une analyse des compétences requises et des formations nécessaires ;
S’agissant spécifiquement de la formation :
– veiller à la participation du ministère de la culture à la formation des agents et convier régulièrement ses représentants aux réunions régionales des COCAC ;
– conforter les actions de l’Institut français en vue d’accroître le nombre d’agents formés ;
– étudier les possibilités de rapprochement des catalogues de formation des agents de l’Institut français, de Campus France et du ministère des Affaires étrangères ;
S’agissant des parcours et de la gestion des ressources humaines :
– améliorer la gestion des carrières et les perspectives d’évolution professionnelle, notamment des agents contractuels, en y associant davantage l’Institut français, qui pourrait aussi être consulté sur les questions d’évaluation et de sélection des agents.
– Proposition n° 14 : Optimiser les moyens financiers du réseau culturel :
– à défaut d’augmenter les moyens du réseau culturel, au moins veiller à préserver les crédits publics qui sont nécessaires pour garantir l’effet de levier des cofinancements ;
– améliorer l’accompagnement des agents du réseau par l’administration centrale et l’Institut français en matière de levée de fonds, en prévoyant notamment : l’attribution de ressources humaines spécialisées dans certaines ambassades, sur la base d’objectifs de levée de fonds ; le renforcement de l’action propre de l’Institut français dans ce domaine ; l’amélioration du suivi de la contribution des acteurs privés français, avec un rôle accru de la DGM ;
– renforcer les capacités de mobilisation des cofinancements de l’Union européenne.
– Proposition n° 15 : Sécuriser le statut juridique des établissements à autonomie financière (EAF) d’ici fin 2014.
3. Développer les synergies locales des interventions du réseau culturel et de ses partenaires
– Proposition n° 16 : Renforcer la coordination des acteurs locaux et développer les synergies des interventions du réseau culturel public et de ses partenaires :
– veiller à la mise en place rapide et à la réunion régulière des conseils de l’influence, rassemblant, sous la présidence de l’ambassadeur, avec les services concernés, les responsables d’établissement ainsi que les acteurs économiques locaux ;
– encourager l’élaboration de plans communs aux différents acteurs (instituts français, lycées français, espaces Campus France, universités, médias audiovisuels, etc.), ainsi que l’utilisation du projet d’établissement préparé par le directeur d’institut comme un véritable outil de pilotage assorti d’objectifs précis ;
– mieux tirer parti des investissements réalisés dans l’audiovisuel extérieur.
– Proposition n° 17 : Rechercher une meilleure complémentarité avec le réseau des alliances françaises :
– procéder à une analyse détaillée, pays par pays, des structures locales, en vue d’établir une cartographie souhaitable des implantations ;
– revoir en conséquence les conventions d’objectifs et de moyens conclues avec les alliances françaises locales, en particulier pour adapter les obligations pesant sur celles qui, dans les cas où les établissements culturels ne proposent pas de cours de langue, disposent de ce fait d’un monopole pour l’enseignement du français ;
– améliorer le suivi des conventions d’objectifs et de moyens conclues avec les alliances françaises locales.
AUDITION DE M. DIDIER MIGAUD,
PREMIER PRÉSIDENT DE LA COUR DES COMPTES
Lors de sa séance du 17 octobre 2013, le Comité entend M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, sur l’évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger, réalisée par la Cour des comptes à la demande du Comité.
M. le président Claude Bartolone. Monsieur le Premier président, soyez le bienvenu. Je rappelle que nous avons décidé de réaliser l’évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger à la demande de la commission des affaires étrangères ; c’est dans ce cadre que nous avons demandé l’assistance préalable de la Cour des comptes.
Vous êtes accompagné de M. Jean-Philippe Vachia, président de la quatrième chambre, et de M. Philippe Hayez, conseiller maître, rapporteur de la présente évaluation. Nos deux rapporteurs sur le sujet sont M. François Loncle pour la majorité et Mme Claudine Schmid pour l’opposition.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes. Monsieur le président, mesdames, messieurs les députés, je suis heureux de vous présenter un rapport que le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques a demandé à la Cour le 6 novembre 2012 au titre de l’article L. 132-5 du code des juridictions financières, et qui vous a été adressé le 30 septembre dernier. Ce rapport a pour objet l’évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger ; avec celui consacré à la mise en œuvre par la France du paquet « climat-énergie » de 2008, il constitue l’une des deux contributions que la Cour s’est engagée, par lettre du 24 décembre 2012, à apporter au CEC en 2013.
Alors même que notre juridiction vient de préciser le cadre interne, notamment procédural et méthodologique, de la mise en œuvre de sa nouvelle mission d’évaluation des politiques publiques, je me réjouis du concours que la Cour apporte et continuera d’apporter à votre comité. Le rapport qui vous est présenté aujourd’hui ne peut pas être considéré comme une évaluation stricto sensu, car il porte non sur une politique publique, mais sur un instrument. Toutefois, ses conditions de préparation ont fait appel, autant que possible, à des méthodes originales de travail qui s’inspirent de certaines pratiques évaluatives : organisation de tables rondes, établissement d’un sociogramme ou appui d’un consultant. Tout au long de l’enquête, comme nous en étions convenus dans l’échange de lettres annexé au rapport, une coordination étroite a été entretenue entre les responsables de l’enquête à la Cour et les deux rapporteurs du Comité, M. François Loncle et Mme Claudine Schmid, que je salue. Grâce à la méthode retenue pour l’enquête, et au terme d’un processus mené à un rythme soutenu, qui nous permet de vous présenter ce résultat dès aujourd’hui, nous pouvons affirmer que le dialogue avec les parties prenantes s’est déroulé, tant au sein de l’administration centrale que sur le terrain, dans des conditions très satisfaisantes : en témoignent le ton des réponses écrites et l’accord obtenu sur la plupart des constats et recommandations émises à titre provisoire. Les procédures habituelles de la Cour, fondées notamment sur les principes de contradiction et de collégialité, n’en ont pas moins été bien entendu respectées.
Je suis aujourd’hui entouré de M. Jean-Philippe Vachia qui, président de la quatrième chambre, a succédé récemment à M. Jean-Pierre Bayle, et de M. Philippe Hayez, conseiller maître et coordonnateur de l’enquête. Je tiens à remercier le président de section, M. Patrice Vermeulen, et les autres rapporteurs, M. Philippe Rousselot, conseiller maître, Mme Isabelle Latoumarie-Willems, conseillère référendaire, Mme Tsiporah Fried et M. Guillaume Delbauffe, rapporteurs, ainsi que M. Jean-Pierre Lafaure, conseiller maître et contre-rapporteur.
L’enjeu du réseau culturel français à l’étranger, dont le budget représente près de 200 millions d’euros pour l’État, peut sembler modeste au regard de celui des finances publiques. Il est pourtant significatif par le rôle du réseau dans la politique d’influence extérieure qu’appellent de leurs vœux les pouvoirs publics, et qui est considéré comme une priorité par les ambassades elles-mêmes. Il doit être apprécié dans le contexte institué par la loi du 27 juillet 2010 relative à l’action extérieure de la France. Ce texte, comme vous le savez, a notamment créé deux établissements publics à caractère industriel et commercial : Campus France, chargé d’accompagner la mobilité étudiante, et l’Institut français, chargé de l’action culturelle à l’étranger.
Vous vous souvenez du contexte de la création de ce dernier établissement, soutenue par le ministre d’alors. L’idée, qui avait ses partisans, d’un rattachement du réseau culturel à un nouvel opérateur public n’avait pu être mise en œuvre en raison de réticences diverses. La loi a donc prescrit une période d’expérimentation qui arrive à échéance ce mois-ci. C’est donc à un moment opportun, avant que le Gouvernement ne propose au Parlement une solution pérenne pour le réseau, que la Cour a été invitée à apporter un regard objectif sur le fonctionnement du réseau culturel.
De plus, le travail qui vous est présenté vient, d’une certaine manière, achever un cycle d’analyse des divers réseaux relevant du ministère des affaires étrangères. Après le réseau diplomatique, objet d’un référé au ministre des affaires étrangères du 13 février dernier, le réseau de l’enseignement français à l’étranger, objet d’un référé du 3 juillet dernier, et le réseau consulaire, qui vient de faire l’objet du rapport adressé à votre commission des finances le 14 septembre, la quatrième chambre a fait le tour des réseaux du ministère. Un certain nombre des recommandations déjà émises par la Cour dans ces interventions conservent d’ailleurs leur pertinence pour le réseau culturel, aujourd’hui placé sous l’autorité des ambassadeurs.
Le rapport de la Cour contient une description des forces et des faiblesses du réseau culturel, au lendemain de réformes et d’évolutions résultant de la Révision générale des politiques publiques (RGPP) et de la fusion des services culturels et des instituts des ambassades. Il répond aux questions évaluatives identifiées avec les députés rapporteurs, et offre de nombreuses illustrations des constats, faites sur la base des missions de terrain, des inspections de l’Inspection générale des affaires étrangères ou de la correspondance des ambassadeurs. Il présente enfin des comparaisons internationales centrées sur les expériences du Royaume-Uni et de l’Allemagne. Sur la base de ses constats, la Cour a formulé dix recommandations visant à conforter l’action du réseau. Je tenterai de vous les résumer en répondant à cinq questions, correspondant aux cinq chapitres du rapport : Quel est l’état du réseau et de ses acteurs ? Le réseau est-il capable de renforcer l’attractivité de la France ? Les diverses interventions du réseau sont-elles cohérentes entre elles ? Peut-on améliorer l’efficience locale du réseau culturel ? Comment améliorer la pertinence des actions du réseau dans un contexte de concurrence internationale ?
Le réseau culturel français, qui compte, au sens large, plus de 1 500 implantations dans presque tous les pays de la planète, est sans conteste le premier réseau culturel au monde. Près de la moitié de ces implantations bénéficient d’un soutien direct ou indirect de l’État. En l’absence de définition explicite de l’action culturelle extérieure, ce réseau exerce une multitude d’activités, conséquence d’un héritage exceptionnel et d’une tradition d’intervention de l’État dans ce domaine depuis plus d’un siècle. Il est essentiel de bien mesurer que cette action va très au-delà de l’image traditionnelle de l’action de promotion artistique.
L’action est guidée par le principe d’universalité, propre à notre diplomatie, tant par les domaines qu’elle recouvre – arts, langue française, éducation, enseignement supérieur ou sciences – que par les territoires où elle s’exerce. Elle est de plus en plus conçue par les autorités nationales, à l’âge de ce que l’on appelle désormais le « soft power » – ou « puissance douce » –, comme une contribution majeure à l’influence nationale justifiant une implication directe des autorités et des diplomates.
Reposant sur une double structure – un réseau public d’instituts rattachés aux ambassades et le mouvement des Alliances françaises –, le réseau culturel est financé par le ministère des affaires étrangères. Sur une enveloppe globale d’un peu plus de 1,3 milliard d’euros dédiés à l’action culturelle extérieure en 2013, le ministère des affaires étrangères assume près de 60 % des crédits, une part importante du solde correspondant à l’action audiovisuelle extérieure. Le programme 185, « Diplomatie culturelle et d’influence », représente actuellement près de 750 millions d’euros, soit une croissance de 17 % à périmètre constant depuis 2008. Au sein de ce programme, l’effort de l’État porte d’abord sur l’enseignement français à l’étranger, le budget du réseau culturel public stricto sensu ne représentant, comme je l’ai indiqué, qu’environ 200 millions d’euros.
Confronté à une érosion de ses crédits – moins 7 % depuis 2007 pour les crédits de fonctionnement et moins 25 % pour les crédits d’intervention –, ce réseau a réussi à accroître significativement ses ressources propres, dont le montant est estimé à près de 290 millions d’euros, au titre des cours et examens de langues et des cofinancements de manifestations culturelles. Ce dynamisme, il ne faut pas s’en cacher, s’accompagne néanmoins d’une certaine précarité, les ressources du réseau étant désormais « indexées », si l’on peut dire, sur des facteurs extérieurs, tels que la politique d’immigration du Québec – pour les cours de langues – ou la situation économique locale – pour les cofinancements.
Le réseau connaît également des difficultés, qui ne sont pas nouvelles, en matière de ressources humaines. Le nombre d’agents, d’environ 6 200 aujourd’hui, diminue régulièrement. Le réseau dépend largement d’agents contractuels, dont la présence est limitée à quelques années, et pas assez du recrutement local. Cette situation crée un besoin particulier de formation des agents et pose depuis plusieurs années le problème de la professionnalisation, qui a été l’une des raisons de la création d’un nouvel opérateur en 2010. Cette démarche doit être poursuivie et – c’est l’objet de notre première recommandation – fondée sur une analyse des compétences requises et des formations nécessaires.
Le pilotage du réseau et des opérateurs présente en outre des insuffisances. Le ministère des affaires étrangères n’associe pas assez les autres ministères principalement concernés, ceux de la culture, de l’éducation nationale et de l’enseignement supérieur. Il ne fonde pas encore suffisamment son action sur une démarche stratégique – malgré l’adoption récente d’un document cadre – ou sur une évaluation des actions financées. Ainsi le dynamisme réel du réseau et des deux opérateurs spécialisés – Campus France et l’Institut français –, qui contribuent à la modernisation de ses outils, est-il insuffisamment relayé. Il est donc nécessaire d’améliorer le pilotage interministériel de l’action du réseau, et de s’assurer que la stratégie d’action culturelle extérieure que le ministère a commencé à formaliser est bien partagée par les divers acteurs centraux. Peut-être faudra-t-il identifier une instance où débattre des orientations et de l’évaluation des résultats ; c’est l’objet de notre deuxième recommandation.
L’expérimentation du rattachement de douze postes du réseau à l’Institut français, prévue par la loi de 2010, a été analysée avec soin. Elle n’a en réalité pas dépassé une durée de dix-huit mois, compte tenu de sa mise en œuvre progressive, et la clause de réversibilité en a limité la portée. Ces résultats, peu probants à ce stade, ne permettent pas de recommander un rattachement du réseau à l’opérateur culturel, au regard d’un coût de transition qui avoisinerait les 50 millions d’euros.
L’action culturelle apparaît comme un levier essentiel pour la promotion de l’image de la France, mais elle repose presque exclusivement sur un modèle traditionnel, centré sur la qualité des établissements français d’enseignement et sur la défense de la langue ; or l’efficacité de ce modèle tend hélas à décroître. Si la langue française continue d’attirer un public important, animé de motivations variées, d’autres approches sont nécessaires pour atteindre les élites non francophones, majoritaires dans nombre des pays à enjeux qui sont présentés comme prioritaires.
Sur le plan artistique, le dynamisme des instituts français à l’étranger est impressionnant, avec près de 50 000 manifestations annuelles recensées. Cette vitalité presque foisonnante masque toutefois une grande variété, en termes d’audience et d’impact, lesquels restent trop peu mesurés ; aussi la Cour propose-t-elle, par sa troisième recommandation, la mise en place d’une procédure d’évaluation des projets, comme il en va dans le domaine de l’aide au développement.
Sur le plan scientifique, la contribution du réseau apparaît peu déterminante, la coopération en ce domaine s’affranchissant en général des canaux diplomatiques, en raison de sa spécificité. Le champ universitaire est peut-être devenu, à cet égard, le premier des enjeux. Jusqu’à présent, le réseau a été principalement mobilisé pour la satisfaction d’objectifs quantitatifs, permettant à la France d’occuper le quatrième rang mondial pour l’accueil des étudiants étrangers. C’est pourquoi le rôle des deux opérateurs spécialisés, l’Institut français et Campus France, doit encore être précisé. Il faut notamment conforter leur rôle d’intermédiation entre les acteurs nationaux – établissements culturels ou universités, par exemple – et le réseau : c’est l’objet de notre quatrième recommandation.
L’Institut français doit pouvoir s’appuyer avec plus d’autorité sur le réseau pour des actions communes, par exemple en matière de modernisation des outils de promotion et de communication, comme nous le proposons dans notre cinquième recommandation.
La dimension culturelle est une composante essentielle de l’action des ambassades françaises ; elle peut aujourd’hui s’appuyer sur un dispositif public unifié autour de ce que l’on appelle la « marque France ». Le large périmètre de l’action culturelle, qui recouvre huit domaines différents et repose sur une vingtaine d’outils mis en évidence par la Cour, n’est cependant pas suffisamment analysé comme un ensemble cohérent. Cette lacune empêche de dégager des synergies entre les différents acteurs, notamment avec les grands opérateurs ou les établissements d’enseignement français à l’étranger.
Dans ces différents domaines, la logique de flux prend malheureusement le pas sur la logique de capitalisation. Comment, par exemple, accepter que le suivi des anciens étudiants et boursiers ne soit toujours pas assuré – alors qu’il l’est chez nos voisins –, ce qui réduit les bénéfices des efforts consentis par le ministère en faveur de la mobilité étudiante ? Nous préconisons, dans notre sixième proposition, la mise en place dès 2014 d’un outil en ce sens par Campus France.
Sur le terrain, la dualité des réseaux, celui de l’État et celui des Alliances françaises, doit être perçue non seulement comme une force, mais aussi comme un facteur de complexité. Une approche plus coordonnée entre ces deux catégories d’acteurs est nécessaire pour améliorer l’efficience locale de l’action culturelle, tant pour le soutien à la langue française que pour la promotion des actions artistiques. C’est l’objet de notre septième recommandation, qui suppose la réalisation d’une analyse détaillée, pays par pays, des avantages respectifs des deux vecteurs et la définition d’une cartographie souhaitée des implantations.
Le modèle de financement du réseau doit également être optimisé. Il n’est pas acceptable, selon nous, alors que le constat est connu depuis plusieurs années, que le statut des établissements à autonomie financière – statut qui leur permet notamment de conserver leurs recettes propres et d’employer des agents non soumis au plafond d’emploi ministériel – ne soit toujours pas compatible avec les principes d’universalité et d’unité budgétaires posés par l’article 6 de la loi organique relative aux lois de finances (LOLF). La Cour souhaite donc, à travers sa huitième recommandation, que cette mise aux normes intervienne avant la fin de l’année prochaine. Les financements extrabudgétaires peuvent par ailleurs être mieux mobilisés, tout en restant maîtrisés.
En outre, malgré les efforts du réseau et des opérateurs parisiens, notamment sur les réseaux sociaux, des marges d’amélioration demeurent pour tirer un meilleur parti des nouvelles technologies.
Alors que les élites locales sont presque systématiquement désignées comme les cibles de l’action du réseau, les études spécifiques font défaut au sein du ministère des affaires étrangères. La connaissance des publics et des bénéficiaires des actions est très insuffisante au regard des ambitions affichées. La Cour, par sa neuvième recommandation, préconise la création d’un instrument de mesure de l’impact des actions du réseau auprès des médias locaux et des publics.
La définition des priorités stratégiques reste difficile, malgré le besoin ressenti de faire des choix et de rompre avec l’approche universaliste. En dépit du sentiment largement répandu, au sein du réseau, que la France demeure l’acteur culturel dominant, la concurrence internationale est en effet vive, en particulier dans le domaine de l’attractivité universitaire. Les bonnes pratiques britanniques et allemandes, mises en évidence par la Cour, doivent inspirer le réseau.
Enfin, malgré l’affichage appuyé de priorités en faveur de la « diplomatie économique », le cloisonnement entre les mondes de la culture et de l’économie persiste. Jusqu’à présent, les acteurs du réseau n’ont pas suffisamment tenu compte des retombées économiques potentielles de leurs actions. Comme le suggère notre dixième et dernière recommandation, une meilleure prise en compte de cette dimension passe par la tenue d’une concertation avec les acteurs publics chargés du soutien des entreprises françaises et les organismes représentant les secteurs professionnels concernés.
Au terme de notre analyse, il n’y a nul doute que le réseau culturel représente un actif majeur pour la diplomatie et, plus généralement, pour l’influence française. Cet actif doit être adapté aux modalités d’action nouvelles du réseau, mais aussi aux ambitions exprimées par les autorités. La Cour estime que, pour atteindre ces objectifs, l’alternative que représenterait un opérateur doté d’un réseau propre – à l’instar du British Council ou, dans un autre registre, de l’Agence française de développement – ne s’impose pas comme une évidence. En effet, au-delà même des difficultés que cette solution poserait dans le contexte de la loi de 2010 – avec la création de deux opérateurs spécialisés –, l’existence d’un opérateur culturel disposant d’un réseau autonome ne paraît correspondre ni à la vision française d’un champ large, qui dépasse de beaucoup le champ culturel, ni aux efforts d’adaptation engagés depuis 2008 par le ministère, au premier rang desquels la fusion entre les services culturels des ambassades et les instituts français, qui vient de s’achever pour l’ensemble du réseau.
Aussi les recommandations de la Cour s’inscrivent-elles dans une approche adaptative du système actuel. Nous estimons que le réseau doit pouvoir relever les défis auxquels il est confronté dans le cadre actuellement défini par la loi. Une mobilisation de l’ensemble des acteurs est cependant nécessaire si nous voulons que le réseau tire pleinement parti de la richesse de l’offre nationale, soit en mesure de recentrer ses actions, ne voie plus s’évaporer ses compétences humaines, parvienne à capitaliser ses interventions et, enfin, apprenne à valoriser ses actions en termes de retombées économiques.
M. François Loncle, rapporteur. Je veux vous remercier, monsieur le Premier président, ainsi que vos équipes, pour ce travail auquel nous avons été associés dans des conditions très agréables, comme en témoigne le colloque que vous aviez organisé.
Depuis 1994, l’action culturelle de la France à l’étranger est pour ainsi dire le seul secteur à avoir vu décroître les crédits qui lui sont alloués par l’État, et ce sous tous les gouvernements, à l’exception de celui de Lionel Jospin pendant deux ans. Ce déclin se poursuit, avec, aux termes du programme triennal, une réduction budgétaire de 7 % en 2013, de 4 % en 2014 et de 4 % encore en 2015. Vous avez vous-même souligné le mérite des acteurs, grâce auxquels notre réseau conserve son rang dans le monde ; reste que, comme Mme Schmid et moi le répétons en d’autres lieux, en qualité de rapporteurs pour avis du programme « Diplomatie culturelle et d’influence », il est temps de mettre un terme à cette évolution, d’autant que les sommes en jeu ne sont pas si considérables.
On connaît le regard que les spécialistes de la finance peuvent parfois porter sur le monde de la culture : je me souviens de débats virulents, à ce sujet, entre M. Lang et M. Charasse, débats que le Président de la République avait heureusement la sagesse d’arbitrer dans le bon sens… Ce n’est donc pas sans une certaine appréhension que j’attendais le rapport de la Cour en cette matière ; or celui qui nous est présenté me semble équilibré et souvent pertinent, même si l’on peut déplorer un certain manque d’originalité, beaucoup de recommandations ayant déjà été formulées, jusqu’à récemment, en d’autres lieux.
Les dépenses de personnels constituent l’essentiel des dépenses du réseau ; c’est donc à juste titre que le rapport considère la professionnalisation comme une priorité. Vous préconisez une approche globale touchant à la formation, à la carrière, à la rotation et aux débouchés. Pourriez-vous préciser ce point ? Il me semble, par ailleurs, que l’on a tort de vanter les modèles étrangers au détriment du nôtre : devons-nous vraiment envier les pratiques et les résultats du British Council ou du Goethe Institut ? Je n’en suis pas sûr, loin s’en faut. Cessons donc de nourrir des complexes par rapport à ces organismes, au demeurant respectables.
Suite à la réforme de 2010, une expérimentation a conduit au « rattachement » à l’Institut français de douze postes du réseau public. Selon le rapport, cette expérimentation, qui a duré dix-huit mois, « a été trop brève » pour que l’on puisse juger de son éventuelle inefficience. Je n’en suis pas aussi sûr, et j’espère qu’une décision politique sera prise dans quelques jours. Quel bilan tirez-vous de cette tentative de réforme, qui fut entravée par certaines réticences ? Si un retour au statu quo ante ne vous paraît pas souhaitable, quelle alternative suggérez-vous ?
Le rapport pointe la modestie des compétences de l’Institut français en matière de promotion du livre et du cinéma. Comment optimiser les moyens en ce domaine ? Quels soutiens publics peut-on identifier ? J’ai fait part de mon pessimisme si la chute des crédits publics alloués au réseau devait se poursuivre. Il faut savoir que ceux-ci ne représentent plus qu’un petit tiers des ressources du réseau, les deux autres tiers provenant respectivement des financements de l’étranger et, dans une proportion légèrement supérieure encore, de l’autofinancement, notamment à travers les cours de langue. Le réseau va-t-il devenir un Berlitz d’État ? Je n’y crois pas, mais prenons garde.
La dernière question est sans doute la plus importante à mes yeux. Comment le réseau culturel peut-il contribuer à la diplomatie économique ? Quels projets peut-il mener de concert avec Ubifrance, Atout France ou les conseillers économiques des ambassades ? La culture et l’économie sont les deux vitrines de notre pays à l’étranger. Ces deux secteurs doivent donc travailler ensemble, de manière coordonnée et dynamique.
Vous déplorez, à juste titre, un pilotage interministériel défaillant. Le Comité interministériel de la coopération internationale et du développement (CICID) peut-il d’ores et déjà assurer ce rôle ? Pour ma part je n’en suis pas sûr. J’aimerais en tout cas avoir votre point de vue sur la question.
Nous aurons bien entendu l’occasion de revenir sur ces différents sujets à partir de mardi prochain, dans le cadre de l’examen des missions budgétaires.
Mme Claudine Schmid, rapporteure. Je m’associe aux remerciements adressés à la Cour pour cette collaboration de plusieurs mois, qui nous a grandement facilité la tâche. Je remercie également le président Bartolone d’avoir mandaté la Cour sur ce thème, encore mal connu dans notre pays, des réseaux culturels à l’étranger.
Le présent rapport, dont je veux saluer la grande qualité, était très attendu par l’ensemble des milieux culturels, en France comme à l’étranger, tant il est vrai que la culture ignore les frontières. Je regrette cependant qu’il n’ait pas été rédigé au terme des trois années de l’expérimentation menée dans douze pays, laquelle avait débuté avec un an et demi de retard : s’il l’avait été, le jugement aurait peut-être été un peu différent, car les mises en route sont souvent difficiles.
Je ne reviens pas sur les difficultés budgétaires qui, comme l’a noté François Loncle, entravent l’action de notre réseau culturel. Celui-ci pourrait devenir un levier économique important avec moins de cloisonnement, phénomène qui apparaît de façon flagrante lorsque l’on se trouve à l’étranger. La Cour, dans sa dixième recommandation, préconise d’ailleurs de mieux associer Ubifrance et l’ensemble des entreprises françaises. M. Fabius a fait de la « diplomatie économique » l’une des priorités de son ministère. Quelles synergies peut-on envisager, de ce point de vue, entre les actions culturelles et les actions économiques ? Lors de nos déplacements, nous avons pu constater que cette synergie demeurait faible.
Le Goethe Institut ou le British Council sont des « marques » reconnues mais, comme l’observait M. Loncle, ils ne sont peut-être pas tout à fait à la hauteur de la réputation qu’on leur fait. Pour notre réseau culturel, cela semble être l’inverse. La création de l’Institut français tendait à remédier à cet état de fait, mais il faut envisager la question à l’échelon local : dans certains pays, l’organisme le plus connu est l’Alliance française ; dans d’autres, c’est l’Institut. Faut-il vraiment une seule marque pour l’ensemble du monde ? Si oui, comment la promouvoir ? Un changement de dénomination poserait en effet certains problèmes dans plusieurs pays.
M. Didier Migaud. Je remercie les deux rapporteurs de l’intérêt qu’ils portent à notre rapport, même si M. Loncle déplore un manque d’originalité qui, au demeurant, traduit aussi la constance de nos observations.
Les quelque 6 200 agents qui constituent notre réseau culturel sont une force tout autant qu’un talon d’Achille. La question de la professionnalisation n’est pas neuve, mais elle demeure ambiguë. La première façon de remédier aux problèmes que vous avez soulevés, s’agissant notamment du manque de qualification et de la rotation très élevée des agents, serait de placer ces derniers au sein d’un établissement public autonome, sur le modèle de l’Agence française de développement (AFD) ou, à l’étranger, du British Council. Cette solution présente un certain nombre de difficultés décrites dans le rapport. L’option retenue par la Cour – en accord, je crois, avec beaucoup d’acteurs concernés – est celle d’une amélioration de la gestion des ressources humaines dans le cadre actuel. Le préalable est cependant une analyse des compétences et des formations, qui fait l’objet de notre première recommandation. En d’autres termes, les responsables et les partenaires du réseau doivent définir la part assignée, dans les réseaux culturels, aux managers – notamment dans les grands instituts –, aux généralistes et aux spécialistes de terrain que sont a priori les recrutés locaux.
Une solution globale requiert selon nous l’action simultanée de trois leviers. Le premier est l’association de l’ensemble des réseaux relevant du ministère des affaires étrangères : la gestion des agents s’inscrit dans ce cadre, et les passerelles peuvent être salutaires ; elles sont au demeurant déjà à l’ordre du jour avec le rapprochement entre consulats et instituts français en Allemagne.
Tous les aspects de la gestion des agents doivent en deuxième lieu être concernés : la sélection, la formation, l’évaluation, les parcours et les réemplois éventuels hors du réseau. Bref, comme nous l’avons déjà indiqué dans notre récente analyse du réseau diplomatique, la gestion administrative du ministère doit être remplacée par une véritable gestion des compétences.
Cette solution globale doit enfin associer plus étroitement l’ensemble des acteurs, aussi bien les ministères associés – culture, éducation nationale et enseignement supérieur – que les opérateurs spécialisés – Institut français, Campus France, France Médias Monde ou Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE).
Nous ne préconisons pas la création d’un corps de personnels s’inspirant des pratiques du British Council ou du Goethe Institut. La notion de « corps » est inappropriée dans la perspective d’un établissement public, et la création d’un nouveau corps de fonctionnaires ne présente guère d’avantages : elle irait au rebours des nouveaux modes de gestion de la fonction publique, qui tendent à créer des corps de plus en plus larges, et ne saurait de surcroît répondre aux besoins de renouvellement des compétences et d’irrigation des organismes. Il nous semble préférable, dans le domaine culturel, de raisonner à partir de la notion de « métier ».
Même si l’on ne s’inscrit pas dans une logique de rattachement organique du réseau à l’Institut français, le rôle de celui-ci peut et doit être affirmé dans le domaine des ressources humaines. L’Institut, aujourd’hui, s’implique essentiellement dans la formation des agents, où des progrès sont également possibles, par exemple à travers le rapprochement des quatre catalogues existants, ceux de l’Institut, du ministère, de Campus France et de l’Alliance française. À l’avenir, l’Institut devrait être présent, ne serait-ce qu’à titre consultatif, à chaque étape de la sélection ou de l’évaluation des agents.
Quant à l’expérimentation, les conditions dans lesquelles elle a été conduite ne nous permettent pas de conclure qu’elle a été probante. Son cahier des charges aurait dû prévoir davantage de flexibilité, et l’Institut français aurait dû y être plus étroitement associé, y compris sur l’évaluation par le ministère. Celui-ci a continué de fixer les dotations pour les douze postes ; aucune flexibilité n’a été introduite pour les personnels, au nom de la préservation de la réversibilité de l’expérimentation ; enfin, il n’y a eu aucune possibilité de redéploiement au niveau régional. Les observations faites par la Cour s’agissant des pays visés
– l’Inde, le Royaume-Uni et les Émirats arabes unis – confirment que, si le rattachement n’a pas produit certains des effets négatifs redoutés – tels que la fiscalisation des activités –, il n’a pas non plus révélé d’avantages significatifs en termes de programmation des activités, de mobilisation de ressources propres, de gestion des ressources humaines ou d’innovations dans les relations avec les partenaires locaux.
Revenir au statu quo ante supposerait de remettre en question l’existence de l’Institut français et de Campus France : cette solution, que personne ne propose, serait de surcroît contraire à plusieurs de nos recommandations antérieures. Le schéma général d’organisation relève de la loi, donc de votre assemblée. Les recommandations de la Cour montrent que des progrès sont possibles dans le cadre de la loi de 2010, qu’il s’agisse des ressources humaines, du positionnement de l’Institut comme opérateur central au service du réseau ou de sa convergence avec Campus France.
Si l’on sort de la problématique du rattachement organique du réseau, il est manifeste que l’Institut français ne peut demeurer en l’état. Ses compétences doivent être élargies dans plusieurs domaines comme le livre, le cinéma ou le soutien à la recherche. L’Institut doit aussi bien être conforté dans son rôle indispensable d’interface avec les acteurs culturels français que dans son action de modernisation et d’appui au réseau.
Si l’ambition de tirer parti du réseau culturel pour nos intérêts économiques n’est pas neuve – elle figurait déjà dans le rapport de Jacques Rigaud en 1979 –, elle s’est affirmée fortement depuis 2010 dans le cadre de la « diplomatie économique ». En l’absence d’études précises sur le sujet, il est possible de dégager trois cercles principaux : le noyau des industries culturelles et créatives – celles du livre, du cinéma, du patrimoine ou du spectacle vivant –, pour lequel la synergie repose avant tout sur une relation plus étroite entre le réseau et les acteurs concernés ; le domaine des industries et services à forte connotation culturelle, tels que le luxe ou le tourisme, où beaucoup reste à faire entre les acteurs du réseau culturel, les professionnels et les acteurs publics ; enfin, l’ensemble des secteurs de l’économie nationale concernés par les ventes ou les investissements étrangers, pour lesquels tout, ou presque, reste à faire. Cette dimension est méconnue, mais les missions effectuées par la Cour, à Hong-Kong par exemple, ont montré l’importance de l’imprégnation culturelle chez les décideurs étrangers.
De manière générale, il faut que les réseaux culturels et économiques de l’État travaillent ensemble ; c’est l’objet de notre dixième recommandation. À Paris, il est nécessaire d’associer les administrations et organismes, par exemple en établissant une convention entre l’Institut français et Ubifrance. Dans nos ambassades, les deux réseaux doivent travailler ensemble, sous l’autorité des ambassadeurs, à des plans d’action. Lors du montage de projets culturels comme les « saisons » ou les tournées, les retombées économiques, directes ou indirectes, doivent faire l’objet d’une analyse spécifique. Il ne suffit donc pas de solliciter les entreprises françaises présentes à l’étranger pour cofinancer des manifestations : il faut également intégrer leurs objectifs plus en amont, par exemple pour répondre aux besoins linguistiques de leurs salariés locaux.
Quant au pilotage interministériel, dont la Cour pointe les défaillances, il ne saurait être l’apanage d’un seul ministère, compte tenu des nombreuses parties prenantes. Le CICID pourrait être une structure utile ; la Cour, qui avait fait une recommandation en ce sens dans son rapport thématique de juin 2012, se réjouit que cette instance se soit réunie en juillet dernier. Son objet, l’aide au développement, ne paraît toutefois pas en adéquation avec les priorités géographiques ou thématiques de notre action culturelle à l’étranger. Il existe d’autres structures interministérielles, mais leur objet est également différent. Le Comité interministériel relatif aux moyens de l’État à l’étranger ne s’intéresse, comme son nom l’indique, qu’aux moyens des ministères présents à l’étranger. Un repositionnement du Comité d’orientation stratégique de l’Institut français, qui se tient actuellement en présence de deux ministres et dont le champ est encore trop étroit, pourrait être une piste plus féconde.
La coopération avec les agences culturelles de pays européens existe localement ; mais le potentiel de coopération, par exemple avec les organismes britanniques ou allemands, ne doit pas être surestimé compte tenu des caractéristiques propres de notre action culturelle centrée sur la promotion de la langue française et le souci d’un juste retour en termes d’influence ou pour l’économie. La compétition entre nos pays n’est au demeurant pas absente, par exemple en matière d’attractivité universitaire.
Des progrès sont possibles sur l’élaboration de réponses communes à des appels à projets de l’Union européenne, mais ils supposent une meilleure organisation française : la Cour a observé que les capacités d’attraction des financements européens dans le champ culturel étaient, à ce jour, faibles et dispersées.
La relation entre le réseau public et le mouvement des Alliances françaises ne saurait se borner à une cohabitation subie, voire à une guerre froide. Chaque organisation a sa place et sa légitimité : la Cour a pu vérifier sur le terrain la pertinence et l’efficacité de chacune d’elles. Pour autant, deux principes doivent être plus activement mis en œuvre, à commencer par celui de la subsidiarité. Nous recommandons une analyse détaillée sur les avantages respectifs des deux vecteurs et la cartographie souhaitée des implantations. Cette subsidiarité peut exister entre les pays, voire au sein d’un même pays – avec une répartition des rôles dans la capitale et les villes de province –, comme de manière fonctionnelle. Une synergie est également nécessaire lorsque les deux réseaux sont présents dans un même pays, voire dans une même ville, comme à Madrid ou à Mexico, aussi bien dans les actions de promotion de la langue française que dans les manifestations culturelles. Le festival « Bonjour India », en Inde, offre un bon exemple de bonnes pratiques en matière de coopération.
M. Jacques Myard. Je partage, dans une très large mesure, l’approche qui vient d’être exposée. Cela fait effectivement un certain temps, monsieur Loncle, que le ministère des affaires étrangères subit une purge budgétaire à nulle autre pareille, dont peu de gens, dans l’appareil d’État, semblent s’être inquiétés.
La culture est le premier vecteur de l’action politique. L’ambassadeur de France à Washington m’avait déclaré un jour que, vu des États-Unis, la France était une hyper puissance en ce domaine. Chaque année, ce sont, de fait, 550 manifestations culturelles françaises qui sont organisées aux États-Unis.
La coordination, comme l’a justement souligné M. le Premier président, est indispensable, tant au niveau national qu’au niveau local. À Tripoli, où je me suis récemment rendu avec Jean Glavany, l’Institut français dispense des cours de langue auprès de chefs d’entreprise et même de policiers qui viennent effectuer des stages sur notre sol. C’est d’abord à l’ambassadeur d’imposer de telles actions, car il dispose des pouvoirs pour le faire ; en d’autres termes, l’action culturelle est plus souvent une question d’hommes que de textes. Un jour, un conseiller économique a refusé de communiquer à l’ambassadeur une information utile dans ce cadre, mais il est vite venu à résipiscence après que le même ambassadeur eut biffé son nom de la liste des invités aux manifestations du 14 juillet…
La coordination doit également être assurée au niveau national entre les trois ministres concernés, à travers un plan stratégique, pourquoi pas sous l’autorité directe du Président de la République qui, jusqu’à preuve du contraire, représente la France à l’étranger. N’oublions pas, néanmoins, que c’est le ministre des affaires étrangères qui délivre les pouvoirs de signature des accords.
L’absence de suivi des étudiants est en effet une aberration : une liaison entre les niveaux central et local est indispensable – elle est d’ailleurs parfois assurée.
Je terminerai par la spécialisation. Andreï Gromyko a passé toute sa carrière politique en Europe. Les personnels diplomatiques russes, à son exemple, connaissaient très bien les problématiques européennes. De notre côté, nous nommons des arabisants au Brésil ou en Argentine. Sur ce point, la politique du quai d’Orsay n’est pas acceptable.
M. Pierre Lellouche. Je ne fais pas partie de la mission, mais je siège à la commission des affaires étrangères et j’ai quelque expérience, notamment personnelle, de ces questions. J’ai le tort de ne pas avoir fait l’ENA, monsieur le Premier président ; en revanche, je suis allé à Harvard – excusez du peu ! –, mais grâce à des bourses, notamment américaines. Je suis membre d’associations d’anciens élèves ; j’ai aussi enseigné à l’université Galatasaray, en Turquie. Le fait d’avoir consacré ma vie à ces sujets me donne quelque légitimité pour vous apporter mon éclairage.
Le pays dont l’influence culturelle est la plus puissante au monde, les États-Unis, est dépourvu de ministère de la culture. Son influence s’exerce grâce au réseau de l’industrie audiovisuelle, à l’industrie tout court, l’économie, et par l’intermédiaire des universités et des bourses que celles-ci délivrent. Le système est très décentralisé et la fiscalité américaine permet de créer un musée par mois aux États-Unis sans recours à l’action publique. Mais nous savons depuis Tocqueville que nos traditions divergent et que nous, Français, comptons sur l’État. Quelle est donc l’action de l’État aujourd’hui ?
Le problème, c’est que le Quai d’Orsay est à l’os, comme d’ailleurs, monsieur le Premier président, l’ensemble du domaine régalien. L’on assiste à une véritable explosion des dépenses parapubliques ou d’accompagnement social relevant du pacte républicain, au détriment des missions régaliennes de l’État, dont la défense nationale et les affaires étrangères. À l’étranger, où je me rends très souvent, j’entends partout, sur le front culturel, la même lamentation : les établissements culturels français sont à l’os et doivent se débrouiller comme ils le peuvent en levant de l’argent pour parvenir à organiser les fameuses 50 000 manifestations annuelles, lesquelles résultent souvent de bricolages ou d’aumône. On en est à financer la fête du 14 juillet en sollicitant les entreprises pour réunir des fonds !
« Contrairement à ses principaux partenaires », écrivez-vous au troisième paragraphe de l’introduction du rapport, « la France fait reposer l’action de son réseau sur une vision globale et politique ». On croit rêver ! Où est-elle, cette vision ? Vous notez d’ailleurs dans une autre partie du rapport que, depuis la nouvelle loi, il n’y a eu en tout et pour tout que deux réunions entre le ministre des affaires étrangères et le ministre de la culture, ou leurs représentants. La coordination est inexistante. Mes fonctions gouvernementales m’ont conduit à Bercy, puis au Quai d’Orsay ; la seule réunion entre les deux ministères à propos de notre action extérieure, que j’ai provoquée, a duré une demi-heure et n’a pas eu le moindre effet sur la fluidité des carrières entre Ubifrance et le ministère des affaires étrangères. Bref, la France n’a aucune stratégie globale à l’extérieur qui articule nos impératifs géopolitiques, nos intérêts nationaux, nos ambitions économiques dans certaines régions, et les vecteurs d’influence – de soft power – par l’éducation et la langue. Aucune concertation entre ministères, tous gouvernements confondus, ne le permet.
Voilà ce par quoi il faudrait peut-être commencer : se donner une stratégie et décider des actions à mener dans ce cadre. Un excellent article paru avant-hier dans Le Monde présentait notre nouvelle politique africaine, menée sous l’égide du gouvernement actuel, qui consiste à tenter de se tourner vers les anglophones au détriment des anciens francophones. La langue française, sur laquelle nous avons tout misé, est-elle le meilleur vecteur de notre action économique en Afrique ? Il est permis d’en douter lorsque l’on voit des powerhouses – pardon, des zones en développement – comme le Ghana, dont la croissance atteint 14 %, l’Afrique du Sud, dont revient le Président de la République, ou les pays de l’Est africain.
Pour procéder à cet indispensable recentrage, pour élaborer cette stratégie, pourquoi ne pas créer, comme je le demande depuis longtemps en vain, un conseil de sécurité nationale placé auprès du Président de la République, réunissant tous les instruments de l’influence française à l’étranger et chargé de fixer des actions prioritaires par zone géographique ? Le réseau actuel, fait de strates accumulées depuis le début du XXe siècle, privilégie l’enseignement de la langue au détriment de toutes les autres formes d’action.
Alors que l’influence des bourses et des boursiers peut être décisive, nous délivrons très peu de bourses privées, faute de fondations que ni notre tradition ni notre fiscalité ne favorise. Parallèlement, les bourses du Gouvernement français ne représentent plus que 74 millions d’euros, selon le rapport. L’année dernière, nous avons royalement permis de venir en France à 100 Chinois, 70 Brésiliens et 30 Russes, à comparer aux milliers d’étudiants chinois ou russes qui se trouvent actuellement aux États-Unis, aux frais des fondations et des universités américaines.
Je partage l’avis de M. Myard, en raison peut-être de notre commune expérience du terrain, outre mon passage au Quai d’Orsay : l’ambassadeur est seul capable de gérer une politique dans un pays donné. Il faut donc lui confier à nouveau le pilotage de notre politique extérieure. Un ambassadeur est comme un préfet ; donnons-lui les moyens de coordonner notre action économique, culturelle et politique. Si l’on fragmente l’action de la France au point de faire dépendre tel poste de Bercy ou d’Ubifrance et la coopération culturelle d’un autre institut, il ne restera plus à l’ambassadeur qu’à s’occuper des petits-fours et à participer, de temps en temps, à des réunions avec d’autres ambassadeurs. Voilà qui va démobiliser un ministère qui est bon, mais déjà à l’os, qui va le priver de compétences et émietter notre action entre des directions et des ministères qui ne se parlent pas.
Nous n’investissons pas moins d’1,3 milliard d’euros dans notre action culturelle extérieure, et c’est une véritable gabegie. Outre l’enseignement des langues, cette somme inclut le réseau audiovisuel dont les chaînes de télévision se battent en duel. Allez comprendre ce que c’est qu’une chaîne de télévision française lorsque vous êtes dans un hôtel à l’étranger ! Quel est le message de la France ? Voilà une question qui reste sans réponse.
Je suis très heureux que la Cour des comptes se soit emparée de ce dossier. Mais, monsieur Migaud, de l’audace ! Allez plus loin, beaucoup plus loin ! J’étais au gouvernement au moment du vote de la loi de 2010 ; je n’ai jamais cru que la direction générale de la mondialisation fût une magnifique invention. Je n’ai toujours pas compris ce qu’elle faisait. Je ne sais pas comment les Instituts français et les Alliances françaises sont coordonnés. La variation est telle d’un pays à l’autre que le capharnaüm est total. En somme, la France n’exerce pas son influence comme elle le devrait. J’aimerais que vous le criiez beaucoup plus fort, monsieur Migaud, et que vous appeliez sans hésiter à une refonte complète de nos instruments, pour que nous puissions ensuite aller de l’avant. Inspirons-nous de ce qui fonctionne autour de nous : d’autres pays se débrouillent très bien sans un tel fatras administratif.
M. Philip Cordery. Je vous invite à venir sur le terrain, monsieur Lellouche : on y voit beaucoup de choses qui fonctionnent.
Je vous félicite, monsieur le Premier président, de la qualité de votre rapport. Élu des Français de l’étranger, je constate que nombre de vos recommandations, dont la cartographie des Instituts français et des Alliances françaises pour plus de cohérence, le suivi des anciens étudiants ou l’amélioration du pilotage interministériel, correspondent aux besoins qui se font sentir sur le terrain. En ce qui concerne l’enseignement supérieur, la loi que nous avons votée il y a peu devrait également accroître l’attractivité de nos universités.
L’enseignement – très peu évoqué dans le rapport, sans doute pour de très bonnes raisons – fait partie intégrante de notre action culturelle. Dans un autre rapport, destiné au ministre des affaires étrangères, que vous avez consacré à l’enseignement français à l’étranger et au rôle de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger, vous pointiez les risques inhérents à la diversification des outils de l’enseignement. Parmi eux, le Label France Éducation ou le programme FLAM – français langue maternelle –, lequel offre à des enfants français, mais aussi étrangers, une initiation à la langue française qui favorise la francophonie et, par là, notre action culturelle. Dans le rapport sur le même sujet auquel j’ai contribué pour Hélène Conway-Mouret, qui en a récemment repris les conclusions en Conseil des ministres, nous suggérons au contraire d’accentuer cette diversification et de doter ces deux instruments de moyens budgétaires supplémentaires. Le réseau scolaire actuel ne pouvant être développé davantage en raison des contraintes budgétaires qui s’imposent à nous, la recherche de partenariats sur place et la diversification devraient en effet permettre de développer la pratique de notre langue parmi les jeunes scolarisés à l’étranger, qu’ils soient étrangers ou français, ce qui est essentiel à notre rayonnement et à notre diplomatie culturelle.
M. Jacques Myard. L’idée d’intérêts communs au niveau européen est utopique. Nous devons vivre en paix avec nos partenaires, mais, en matière économique et commerciale, la concurrence est âpre. Voilà pourquoi c’est une connerie monumentale – je pèse mes mots ! – d’installer dans le même bâtiment le Goethe Institut et l’Alliance française, voire l’Institut français. Car toutes les informations qui y seront diffusées parviendront aux entreprises allemandes, d’une manière ou d’une autre. Les Allemands savent travailler ; ils ne laissent rien échapper ; toutes les informations qu’ils pourront grappiller, y compris dans des cocktails mondains, iront aux acteurs économiques. C’est une erreur phénoménale que de ne pas le comprendre.
M. Didier Migaud. Nous soulignons dans le rapport la nécessité d’une meilleure coordination et d’orientations stratégiques plus marquées. Nous insistons également sur le rôle central de l’ambassadeur, représentant de l’État français, en matière de coordination : il doit avoir autorité sur tous les réseaux qui représentent la France. Nous proposons également de développer le comité d’orientation stratégique.
S’agissant de la vision globale et politique, ne soyez pas si pessimiste, monsieur Lellouche.
M. Pierre Lellouche. Je ne suis pas pessimiste, je suis réaliste !
M. Didier Migaud. Nous partageons en grande partie ce réalisme. Mais si c’est la France qui – ne l’oublions pas – a créé le modèle des centres culturels à l’étranger, n’était-ce pas en vertu d’une certaine vision globale et politique ? Naturellement, celle-ci doit aujourd’hui être actualisée, développée, et correspondre à des orientations stratégiques définies au plus haut niveau. Tel est le sens de l’une de nos propositions.
D’après les données dont nous disposons, les boursiers chinois en France sont un peu plus nombreux que vous ne le disiez : l’on en dénombre 500, sur 30 000 étudiants chinois dans notre pays.
M. Jacques Myard. Qui, eux, peuvent payer, c’est bien cela ?
M. Didier Migaud. Manifestement, ils le peuvent, et heureusement, d’ailleurs : ce n’est pas parce que l’on est étranger que l’on est nécessairement boursier ! Du reste, un grand nombre de ces 30 000 étudiants perçoit sans doute des bourses de l’État chinois.
Enfin, si vous le permettez, monsieur le président, je laisserai Philippe Hayez répondre à M. Cordery, puisqu’il est à l’origine de notre référé daté du 3 juillet dernier et portant sur le réseau de l’enseignement français à l’étranger.
M. Philippe Hayez, conseiller maître à la Cour des comptes. Il est primordial de mieux coordonner l’action culturelle au sens strict, sur laquelle porte le présent rapport – celle des conseillers culturels ou des instituts –, et celle de notre réseau d’enseignement français à l’étranger. Celui-ci, le plus vaste au monde, nous distingue des modes et leviers d’influence que les États-Unis ont développés ; il est probablement notre premier actif. Il regroupe plus de 400 établissements et représente 60 % des crédits du programme 185, le solde, si l’on peut dire, allant au réseau culturel.
Pour atteindre cet objectif, nous avons formulé des propositions dont vous trouverez le détail dans le tout récent référé que le Premier président a cité. La coordination entre les deux dispositifs repose sur le rôle des ambassadeurs. Il convient en outre de tempérer l’orientation – légitime – de l’enseignement français à l’étranger vers le service rendu à nos concitoyens, que nous soulignons dans le référé. L’enseignement français à l’étranger possède en effet une double mission : le soutien à nos expatriés et le rayonnement. Or, sur la seconde, nous manquons d’indicateurs. Nous ne suivons pas les élèves étrangers susceptibles de « monter » dans l’enseignement supérieur français. Je vous renvoie à l’ensemble de nos recommandations à ce sujet.
M. le président Claude Bartolone. Je vous remercie, monsieur le Premier président, de cette contribution de la Cour aux travaux du CEC. Je remercie également le président de la quatrième chambre et le conseiller maître.
Il appartient maintenant à nos deux rapporteurs de formuler des propositions pour améliorer l’action culturelle de la France à l’étranger. Ils nous présenteront leur propre rapport le 28 novembre prochain.
Le Comité autorise la publication du rapport de la Cour des comptes.
Lors de sa séance du 28 novembre 2013, le Comité examine le présent rapport.
Mme Martine Pinville, présidente. Chers collègues, je vous prie de bien vouloir excuser le président Claude Bartolone qui, empêché, m’a demandé de le suppléer.
Nous examinons ce matin le rapport d’évaluation du réseau culturel de la France à l’étranger, que le Comité d’évaluation et de contrôle (CEC) a inscrit à son programme de travail à la demande de la commission des affaires étrangères. Cette évaluation a fait l’objet d’une demande d’assistance à la Cour des comptes, dont l’étude nous a été présentée par le Premier président Didier Migaud le 17 octobre dernier. Je cède dès à présent la parole à nos deux rapporteurs, M. François Loncle pour la majorité et Mme Claudine Schmid pour l’opposition.
Mme Claudine Schmid, rapporteure. Au nom de François Loncle et en mon nom propre, je veux d’abord remercier l’équipe des administrateurs du Comité ainsi que les magistrats de la Cour des comptes, pour leur assistance.
Il nous fallait en effet commencer par définir le cadre de notre étude, le thème proposé étant d’autant plus vaste que nos réseaux culturels à l’étranger font intervenir de nombreux acteurs et que l’action que nous menons à travers eux peut varier considérablement d’un pays à l’autre, et c’est pourquoi nous avons sollicité la contribution de la Cour des comptes, qui a fait travailler à cette fin plusieurs magistrats de la quatrième chambre présidée par Jean-Pierre Bayle.
Menant nos propres travaux à partir de leur expertise, nous avons auditionné des directeurs d’administration centrale du Quai d’Orsay et des experts issus du monde de la culture – par exemple le directeur de France Culture –, ainsi que des conseillers de coopération et d’action culturelle (COCAC). Deux tables rondes ont en outre été organisées à l’initiative de la Cour des comptes, en présence de personnalités telles que la directrice de la Comédie française.
Nous avons également effectué deux déplacements, l’un au Danemark, l’autre au Brésil. Notre poste au Danemark est un poste expérimentateur pour le rattachement du réseau à l’Institut français, d’où l’intérêt de s’y rendre, mais nos réseaux culturels en Europe n’ont pas tout à fait la même vocation que ceux de pays plus lointains. Nous souhaitions également comparer à ce poste expérimentateur un poste traditionnel : nous avons donc fait le choix du Brésil, où la culture française est très développée, grâce à l’action des alliances françaises. Lors de ces déplacements, nous avons rencontré des personnalités du monde économique et des personnes s’intéressant au réseau culturel français ou travaillant pour ce réseau, mais aussi des personnalités locales travaillant pour leur propre réseau culturel – je pense en particulier à un parlementaire danois ou au secrétaire d’État à la culture de l’État de São Paulo.
Notre dispositif est complexe dans la mesure où il fait intervenir de multiples acteurs et sert des objectifs variés. Ainsi ce ne sont pas moins de quatre ministères qui sont impliqués dans notre action culturelle à l’étranger. Il s’agit bien sûr, tout d’abord, du ministère des affaires étrangères : les ambassadeurs sont en effet les chefs d’orchestre de tous les services de l’État à l’étranger ; en sus des questions politiques liées au pays où ils sont en poste, ils s’occupent d’économie, en liaison avec Ubifrance, de tourisme, en liaison avec Atout-France, et de culture. Mais le Quai d’Orsay lui-même est engagé dans ce travail par l’intermédiaire de l’Institut français, chargé de la promotion de l’action culturelle extérieure, et de l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger (AEFE), qui regroupe toutes nos écoles, mais aussi à travers des manifestations bilatérales telles que les Années croisées. Le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche gère quant à lui la coopération scientifique, la coopération universitaire et les bourses. Sont également impliqués le ministère de la culture et de la communication et le ministère de l’éducation nationale, qui s’occupe des bourses et des enseignants expatriés ou détachés.
À cela se superpose un découpage sectoriel, qui se traduit par l’existence de plusieurs agences nationales. L’Institut français, déjà mentionné, est chargé de la promotion et de l’accompagnement de la culture française et de l’enseignement du français. Campus France, placé sous la double tutelle du ministère des affaires étrangères et du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche, organise la mobilité internationale des étudiants et des chercheurs. France Expertise Internationale assure la promotion de l’assistance technique et de l’expertise française à l’international. Enfin, comme je l’ai dit, l’Agence pour l’enseignement français à l’étranger « coiffe » nos 488 établissements scolaires dispersés dans le monde entier.
À l’étranger, nous disposons à la fois d’un réseau public, avec les services de coopération et d’action culturelle (SCAC) installés au sein des ambassades et les instituts français de recherche à l’étranger (IFRE), et d’un réseau privé, avec les alliances françaises. Ces dernières sont inégalement implantées selon les pays ; nombre d’entre elles dispensent des cours de français, d’autres se consacrent davantage à l’action culturelle, d’autres encore sont actives dans les deux domaines.
Ces multiples acteurs interviennent dans des champs très divers, mais néanmoins en interaction : la coopération éducative, l’enseignement de la langue française, le soutien audiovisuel, l’action artistique, les industries culturelles, les savoirs et débats, la coopération scientifique et la coopération universitaire. Il y a donc beaucoup à faire dans notre réseau culturel à l’étranger.
Cependant, nous sommes soumis à une concurrence accrue des puissances étrangères : en effet, bien que nous ayons été pionniers en la matière, nous sommes menacés à plusieurs titres. Disposant encore d’un savoir-faire, nous devons donc le protéger et faire en sorte qu’il se développe face à cette concurrence. Nos concurrents traditionnels – les États-Unis, l’Allemagne et le Royaume-Uni – travaillent tous fort différemment. Les Américains développent des programmes très généreux, dispensant invitations et bourses, et surtout, ils organisent des expositions. Peut-être en font-ils moins que nous, mais cela se voit et se sait ! Les Allemands s’appuient quant à eux sur le Goethe Institut, qui jouit d’une grande autonomie bien que l’État fédéral lui verse une subvention de l’ordre de 288 millions d’euros ; ils distribuent des bourses linguistiques, mais ont défini des publics cibles et privilégient ainsi des « vecteurs d’influence ». Enfin, les Britanniques subventionnent eux aussi, à hauteur de 214 millions d’euros environ, le British Council, également autonome par rapport au Gouvernement ; ils ont identifié des groupes prioritaires – décideurs, relais d’opinion et jeunes à la recherche d’informations – et bien défini leurs publics cibles. Mais nous sommes en outre soumis à la concurrence des grands pays émergents que sont la Chine
– qui, en dix ans, a créé 435 Instituts Confucius implantés sur les cinq continents –, le Brésil et l’Inde, qui popularise sa culture à travers les films de Bollywood.
M. François Loncle, rapporteur. Je souhaiterais à mon tour remercier les administrateurs du secrétariat du CEC pour leur professionnalisme. J’ai également trouvé beaucoup de plaisir et d’intérêt à travailler avec la Cour des comptes : le rapport qu’elle a produit sous la direction de Didier Migaud et de Jean-Pierre Bayle a rendu notre travail passionnant.
S’agissant des préconisations que nous formulons et des réformes à mener, il nous faut garder à l’esprit notre objectif, qui est de développer l’influence de la France. Cette « diplomatie d’influence » s’appuie sur deux piliers : d’une part sur la culture et l’éducation, et, d’autre part, sur nos entreprises et sur l’économie. Comme notre ministre des affaires étrangères, Laurent Fabius, nous sommes persuadés que l’un ne va pas sans l’autre. La diffusion de la culture, l’éducation dans nos lycées à l’étranger et l’implantation et le développement des entreprises françaises sont parfaitement complémentaires.
Il ne nous est cependant pas facile de maintenir cette influence. Ainsi que Claudine Schmid et moi-même l’avons fortement souligné chacun à notre manière lors du débat budgétaire, le secteur des affaires étrangères en général et celui de l’action culturelle extérieure de la France en particulier souffrent d’une restriction des crédits qui, depuis 1994, s’est poursuivie année après année – à l’exception de deux années où la situation s’est améliorée, sous le gouvernement Jospin. Ce n’est qu’au cours des toutes dernières années que l’ensemble des responsables politiques, tous gouvernements confondus, ont commencé à raisonner en termes d’économies et à se fixer des objectifs de réduction de la dette, mais le Quai d’Orsay avait largement anticipé cette baisse, qui, d’ailleurs, se perpétue puisque les crédits du programme 185, Diplomatie culturelle et d’influence, diminueront encore en 2014 – j’indique au passage que le financement de l’enseignement français en capte 57 %.
Avec le recul, cette réduction des crédits apparaît comme une erreur. La contrainte budgétaire risquant néanmoins de se maintenir dans les années à venir, il nous faut à tout prix épargner la vitrine extraordinaire que constituent les centres culturels, les lycées et les entreprises françaises à l’étranger.
Une réforme de notre réseau a été engagée en 2009, qui a abouti à la création d’un « Institut français » – dénomination adoptée après de longues hésitations et finalement préférée à une référence à Victor Hugo, selon un modèle calqué sur les Instituts Goethe, Cervantès ou Confucius de nos concurrents. Il y a donc désormais un Institut français à Paris et des « instituts français » dans chaque pays étranger. Quant à la fusion des SCAC et des centres et instituts culturels, elle est maintenant achevée.
Mais, alors que la réforme issue de la loi du 27 juillet 2010 avait pour objectif d’améliorer la visibilité des opérateurs en en limitant le nombre et d’en faciliter le pilotage en leur attribuant des compétences transversales, elle n’a produit que de modestes résultats. En effet, les agences conservent des compétences sectorielles. En outre, le nombre d’opérateurs a à peine diminué puisque seule l’association Egide a été intégrée à Campus France. La création de France coopération internationale et de l’Institut français a en revanche été opérée à nombre d’agences constant. L’effort de simplification devrait donc être repris.
Le législateur de 2010 avait également pour ambition de faire de l’Institut français un grand opérateur de l’action culturelle extérieure, capable de piloter le réseau et d’en améliorer la gestion. La loi a donc posé le principe d’une expérimentation portant sur le rattachement de 12 postes du réseau à l’Institut français. Il s’agissait de déterminer s’il convenait de rattacher les instituts locaux à l’Institut français national ou s’ils devaient au contraire rester sous la tutelle des ambassades et du ministère des affaires étrangères. Cette expérimentation ne s’est pas révélée satisfaisante au regard des objectifs poursuivis, si bien que le ministre a décidé de l’abandonner : le rattachement a en effet été jugé trop coûteux et l’éloignement organique entre les ambassades et le réseau présentait des inconvénients évidents. Nous avons néanmoins tenu compte de ses apports et pris note du rôle majeur que joue l’Institut français à Paris, actuellement placé sous la présidence de M. Xavier Darcos.
J’en viens donc à nos propositions. Il nous paraît nécessaire de définir des priorités et de moderniser nos outils, de renforcer le pilotage du réseau culturel, d’adapter ses moyens et de développer les synergies.
Il convient notamment de différencier notre action géographique en fonction des publics visés et des outils mobilisés. Notre première proposition vise donc à établir une typologie des pays, des publics et des actions à mener. Pour ce faire, nous préconisons l’élaboration d’une géographie prioritaire de l’action culturelle, afin d’opérer des redéploiements, et celle d’une matrice de nos interventions, afin d’identifier les instruments les plus pertinents selon les domaines concernés ; nous prônons enfin la détermination de publics cibles. En effet, si à chacun de nos déplacements, nous sentons un désir de France, encore faut-il affiner l’analyse des attentes de nos amis étrangers pour définir les points sur lesquels faire porter prioritairement nos efforts.
Nous proposons en deuxième lieu de déterminer une stratégie qui soit déclinée dans chaque poste et coordonnée avec nos actions de promotion économique. En effet, si l’autonomie des postes est un élément positif à préserver, l’ambassadeur doit prioritairement se mobiliser afin de remplir sa mission fondamentale de coordination de l’action des différents services ; il lui faut aussi décliner en fonction du contexte local la stratégie qui aura été établie au niveau national et assurer sa cohérence avec les actions menées dans le domaine économique. Des plans locaux en faveur de l’attractivité de la France, au sens large, pourraient aussi être élaborés.
Les synergies entre diplomatie d’influence et diplomatie économique étant indispensables, nous préconisons la conclusion d’une convention entre Ubifrance et l’Institut français afin de développer des actions communes ou coordonnées. Les sites LatitudeFrance et Programme France Export devraient quant à eux être connectés l’un à l’autre.
Mme Claudine Schmid, rapporteure. L’enseignement français et de la langue française constitue l’un des socles de nos réseaux culturels à l’étranger, les cours de français et les certifications leur procurant 75 % de leurs ressources propres. Il importe donc de développer ces activités. D’autre part, dans certains pays, nos réseaux apportent également un soutien pédagogique aux professeurs étrangers qui enseignent le français dans les lycées locaux. La promotion de notre langue passe aussi par le cinéma et par les cours de français langue maternelle, dits « cours FLAM », qui s’adressent aux enfants dont au moins un parent a pour langue maternelle le français. En effet, pour des raisons diverses, beaucoup de ces enfants ne fréquentent pas nos écoles. Parlant la langue locale, ils perdent l’usage de la langue française et donc leur lien avec notre pays. Or ils pourraient facilement devenir bilingues et ainsi être en mesure plus tard de relayer notre influence.
S’agissant de l’enseignement français proprement dit, si nous disposons de 488 établissements à l’étranger, mon collègue et moi-même nous sommes aperçus lors de nos déplacements que beaucoup d’entre eux craquaient de toutes parts en raison du trop grand nombre de demandes auquel ils étaient confrontés. On cite souvent à cet égard les exemples de Londres ou de Bruxelles mais nous avons constaté à Rio que des cours étaient donnés dans les couloirs ! Il conviendrait donc d’améliorer cette situation, même si les moyens de l’État ne nous permettent pas d’agrandir ces établissements. Nous devons faire en sorte que l’Agence française pour l’enseignement français à l’étranger puisse concilier ses deux missions, celle d’éduquer les Français résidant à l’étranger et celle d’assurer notre rayonnement en offrant un enseignement français aux enfants locaux. En effet, si ces derniers font leurs études secondaires dans un lycée français, ils deviendront eux aussi des relais extraordinaires pour nous.
De nouveaux partenariats sont également nécessaires afin de développer une offre d’enseignement commune, à travers par exemple des lycées franco-allemands à l’étranger.
Nous préconisons en outre de renforcer la coopération universitaire et la mobilité étudiante. Campus France a d’ailleurs accompli un travail important en ce domaine Dans 31 centres pour les études en France (CEF), sont présentées aux étudiants les écoles et les universités françaises, de même que les études qu’ils peuvent y suivre. On y facilite leur accueil en France, sachant que beaucoup sont détournés de venir dans notre pays par les difficultés auxquelles ils se heurtent pour obtenir un visa.
Constatant que nous ignorons ce que deviennent les étudiants une fois qu’ils ont terminé leur cursus, nous estimons nécessaire d’améliorer le suivi à ce stade et, pour cela, nous préconisons d’accélérer la constitution d’un réseau des anciens étudiants sortis de nos grandes écoles et de nos universités.
Nous proposons d’autre part de développer la coopération scientifique et technique dans les pays à enjeux, étant entendu que cette coopération peut varier selon les zones géographiques et en fonction de l’histoire et de la culture des pays concernés. Si les attachés scientifiques que nous avons rencontrés faisaient à l’évidence de leur mieux, nous avons parfois eu l’impression qu’ils étaient laissés à eux-mêmes, ce qui nous a conduits à nous interroger sur ce que deviendrait leur travail une fois qu’ils ne seraient plus en poste. Nous souhaiterions donc que le ministère des affaires étrangères renforce son rôle d’ensemblier et assure un suivi du travail accompli dans le cadre des postes attribués, afin de mieux l’adapter aux pays concernés et aux coopérations souhaitées. Il conviendrait également d’élaborer une cartographie des interventions : ici il conviendrait de mettre l’accent sur la coopération maritime, en raison de la géographie ; ailleurs, comme en Inde, sur la coopération technologique et informatique...
Il nous paraît indispensable de rationaliser notre offre culturelle. Nous organisons actuellement, à l’étranger, quelque 50 000 manifestations par an, soit environ 150 par jour ! Outre que nombre d’entre elles bénéficient d’une publicité insuffisante, tout cela donne une impression de saupoudrage, comme si nous faisions tout dans tous les sens. Il nous faut donc mieux cadrer notre action afin qu’elle ait un réel effet de levier. Lorsqu’une troupe de danse ou de théâtre ou encore un conférencier se déplace, nous devrions faire en sorte que cela se sache et que cela ait des retombées.
Afin de mieux exploiter les outils numériques, nous suggérons de revoir la conception du site LatitudeFrance de sorte qu’il ne se borne pas à présenter les activités culturelles organisées dans chaque pays, comme c’est le cas actuellement, mais qu’il annonce aussi les activités à venir. Nous proposons également de développer une stratégie interministérielle d’influence numérique, chaque ministère n’apportant aujourd’hui à notre réseau culturel qu’une contribution trop marginale.
M. François Loncle, rapporteur. Nos dernières propositions visent à renforcer le pilotage stratégique de la politique culturelle extérieure, à développer les synergies locales et à adapter les moyens du réseau culturel public à l’étranger.
Si nous préconisons un renforcement du pilotage stratégique, c’est que, comme vient de le dire Claudine Schmid, l’intervention de plusieurs ministères ne peut être profitable que si elle est coordonnée au niveau interministériel afin d’éviter toute concurrence inutile entre administrations. Il importe par conséquent de définir une stratégie nationale, sectorielle et géographique, en s’appuyant sur une démarche d’évaluation renforcée, puis de veiller au suivi et à la déclinaison de cette stratégie au niveau de chacun des postes concernés. Il convient également de mieux coordonner les actions du réseau, à l’aide de conseils de l’influence placés auprès des ambassadeurs et grâce à des plans d’actions communs, et de renforcer la complémentarité entre les instituts – anciennement appelés centres culturels – et les alliances françaises. Si d’aucuns ont préconisé un temps de ne maintenir que l’un de ces deux types de structures, leur coexistence nous paraît au contraire parfaitement viable tant leurs rôles sont complémentaires. Au Brésil, par exemple, ce sont les alliances françaises qui, pour des raisons historiques et culturelles, effectuent l’essentiel du travail. Mais, lorsque ces alliances sont seules dans un pays, il est capital qu’elles ne se limitent pas à l’enseignement du français et qu’elles n’aient pas comme unique objectif d’assurer la pérennité de leurs ressources par ce moyen. En tout état de cause, il faut viser à l’harmonie entre les deux structures.
Nous plaidons aussi en faveur d’une clarification du positionnement respectif du ministère des affaires étrangères, qui doit rester le pilote de notre action, et des opérateurs, dont il faut conforter le rôle. Il conviendra notamment de confier une nouvelle feuille de route à l’Institut français.
Le développement des synergies locales suppose que les principaux acteurs publics impliqués soient mieux coordonnés, d’autant qu’ils sont très nombreux et entretiennent des relations complexes. Il convient également de renforcer les synergies avec leurs partenaires, dont les alliances françaises, pour les raisons déjà évoquées.
Nous proposons enfin d’adapter les moyens de ce réseau culturel public à l’étranger. Ses agents constituent une ressource précieuse, a fortiori dans un contexte de diminution des effectifs, mais le fait qu’ils soient majoritairement employés sur des contrats à durée déterminée entraîne des contraintes de gestion. Il nous faut donc être particulièrement vigilants afin de conserver les marges de manœuvre nécessaires pour améliorer notre image, et nous formulons par conséquent quelques propositions pour améliorer la gestion de ces ressources humaines.
Je rappellerai en conclusion que, le 17 octobre dernier, la Cour a présenté son propre rapport dans cette même salle, sous la présidence de Claude Bartolone et en présence de Didier Migaud. Il sera intéressant de le comparer au nôtre : en effet, si les dix-sept propositions que nous avons formulées ne sont pas toujours identiques à celles de la Cour, elles peuvent être complémentaires. Je vous invite pour cela à vous reporter à notre rapport à la fin duquel vous trouverez clairement exposées ces dix-sept propositions ainsi que le compte rendu de l’audition du 17 octobre – mais aussi la liste des sigles utilisés et celle des personnes auditionnées.
Mme Martine Pinville, présidente. Je vous remercie de ce rapport fort intéressant, qui témoigne d’un travail approfondi.
Mme Odile Saugues. Je remercie à mon tour les deux rapporteurs pour toutes les informations précieuses qu’ils nous ont apportées. Notre action culturelle à l’étranger, qui est essentielle à notre diplomatie d’influence, a bien évidemment un coût. J’aimerais donc connaître celui des bourses, dont les crédits semblent avoir été sanctuarisés depuis 2011. Je ne peux d’autre part que m’associer à votre souhait d’un suivi des étudiants : cette mesure nous permettra non seulement de les soutenir, mais aussi d’évaluer l’efficacité de notre action.
Mme Marianne Dubois. Je remercie moi aussi nos rapporteurs pour cet exposé passionnant et de grande qualité. Présidente du groupe d’amitié France-Guatemala de notre Assemblée, j’ai eu l’heureuse surprise de constater, lors de mes premiers contacts avec des parlementaires guatémaltèques, que notre langue et notre culture jouissaient d’une très bonne image en Amérique latine, surtout en Amérique centrale. Que diriez-vous de développer la coopération avec nos grandes écoles, dont Sciences Po et l’ENA, dans cette région ?
M. Laurent Furst. Merci de ce rapport très riche qui nous incite à nous poser des questions nouvelles.
La France est un pays merveilleux, encore doté du deuxième réseau diplomatique du monde, et dont l’ambition médiatique est phénoménale si l’on en juge par le nombre de nos chaînes internationales. Je ne peux qu’approuver toute stratégie d’unification dans ce domaine, d’autant qu’au cours des années à venir, les contraintes budgétaires croissantes nous amèneront nécessairement à nous interroger sur le bien-fondé de nos interventions dans des domaines où celles-ci sont aujourd’hui maintenues de façon quasi mécanique. Dans ce contexte, il faudra définir des priorités. Comment faire autant, voire plus, avec demain moins de moyens, dans un monde en profonde mutation démographique et technologique ? L’Asie rassemblera bientôt 65 ou 66 % de la population mondiale !
Mme Danielle Auroi. À mon tour, je félicite nos rapporteurs de ce rapport particulièrement riche.
J’ai déposé il y a quelques mois avec Patrick Bloche une proposition de résolution européenne relative au respect de l’exception culturelle, au moment où s’ouvraient les négociations sur le traité de libre-échange entre l’Europe et les États-Unis. Même si l’exception culturelle européenne est pour l’instant protégée, cette initiative n’aura pas de suite si elle ne s’appuie pas, au-delà de l’Europe, sur le réseau culturel français et sur la francophonie. Aujourd’hui, la langue française est de moins en moins présente sur la scène internationale et son influence à Bruxelles, comme celle de notre culture, décline de jour en jour. Y a-t-il au sein de l’Union européenne une action culturelle spécifique de la France, en sus de l’action menée par les alliances françaises sur notre continent ?
Mme Martine Pinville, présidente. Vous proposez de renforcer le pilotage stratégique interministériel de la politique culturelle extérieure. Il me paraît essentiel de l’articuler à la politique économique. Y avez-vous travaillé ?
M. Arnaud Leroy. Merci à nos deux rapporteurs, qui forment une belle équipe. Connaissant moi aussi les réalités dont il vient d’être question pour être comme Mme Claudine Schmid député des Français établis hors de France, j’aimerais appeler votre attention sur quelques éléments – et je suis prêt à vous apporter mon aide sur ces points si besoin.
D’abord, les alliances françaises sont des associations de droit local, pilotées par des locaux. Faut-il vraiment s’appuyer sur des personnels qui ne sont pas français, mais francophiles, pour développer une stratégie d’influence ? N’espérons pas nous décharger sur eux : nous ne trouverons pas nécessairement parmi eux les relais attendus. Cette situation est comparable à celle des chambres de commerce françaises à l’étranger, qui réunissent de plus en plus de sociétés locales cherchant à accéder au marché français plutôt qu’à aider nos entreprises à se développer sur place.
Ensuite, je suis favorable au partenariat entre lycées, que j’ai d’ailleurs défendu au niveau franco-espagnol pendant ma campagne ; mais l’exemple de la relation franco-allemande, fondée sur un traité spécifique – le traité de l’Élysée –, dotée d’un budget et d’institutions propres, ne peut être reproduit dans le contexte actuel. Soyons réalistes : un équivalent franco-espagnol, franco-portugais ou franco-italien de l’Office franco-allemand pour la jeunesse est inenvisageable aujourd’hui.
Je suis tout à fait d’accord avec Mme Pinville sur la stratégie. Je milite depuis très longtemps en faveur d’une fondation nationale destinée à fournir des ressources à l’Institut français. Je suis ravi d’apprendre que la fameuse expérimentation entamée au cours de la précédente législature, et dont nous n’avons jamais pu identifier clairement les critères et les attendus, a été abandonnée, comme nous l’avions demandé à Laurent Fabius au début de notre mandat. Il convient en revanche d’envisager un dispositif de péréquation entre instituts culturels français. En effet, si ceux de Shanghai ou de Pékin n’ont aucun mal à trouver des crédits ou des mécènes pour organiser des manifestations, il n’en va pas de même à Madrid. Certains marchés économiques qui ne sont plus prospères le redeviendront et l’Espagne, par exemple, est un partenaire important.
Au sujet des 50 000 manifestations culturelles recensées chaque année, votre comparaison avec le British Council et le Goethe Institut est édifiante. Du côté français, on en vient parfois à proposer, pour le principe, des spectacles sans intérêt : c’est dramatique ! Qui dirige les instituts culturels sur place ? C’est un autre problème, que vous soulevez en termes prudents. C’est une question de gestion des ressources humaines : on choisit des personnes dont on ne sait plus très bien quoi faire, ou dont la carrière suppose qu’ils passent trois ans à la tête d’un institut, mais qui risquent d’en compromettre la gestion financière et, surtout, le prestige.
En somme, vous soulevez de nombreuses questions qui donnent matière à réflexion pour plusieurs années et qui nous placent de plain-pied dans la mondialisation. Il s’agit d’élaborer une stratégie d’influence avec un outil daté, que nous devons continuer d’adapter. C’est un beau chantier.
M. François Loncle, rapporteur. Merci, mes chers collègues, de votre indulgence. Vous l’avez compris, il importe de veiller au devenir de nos préconisations, qui appellent en effet une action sur plusieurs années. À cet égard, la reconduction des rapporteurs budgétaires pour toute la durée de la législature, est précieuse. Je vous renvoie d’ailleurs aux rapports budgétaires sur le sujet que Claudine Schmid et moi-même avons respectivement présentés à la commission des affaires culturelles et à la commission des affaires étrangères. Nous y exprimons les mêmes préoccupations et – hélas – les mêmes analyses à propos des baisses de crédits.
À ce sujet, monsieur Furst, vous avez tout à fait raison, mais le budget des affaires étrangères et de l’action culturelle extérieure a la particularité préoccupante d’être en déclin depuis 1994. Il est le seul à avoir évolué « en toboggan », hormis un petit rebond dans les années 2000. Nous devons donc en effet faire œuvre de rationalisation, développer des synergies, réaliser des économies si possible. Tel est d’ailleurs le sens de nos propositions. Dans ce domaine en particulier, nous devons éviter tout gâchis : il n’est pas question de prêter le flanc à la critique.
La dotation des bourses, de 68 millions d’euros environ selon nos rapports budgétaires, est aujourd’hui à peu près sanctuarisée après avoir décliné continûment jusqu’en 2011. Mais restons vigilants. S’il convient en effet de coopérer davantage avec Bercy, madame Pinville, afin de tirer profit des complémentarités, notamment avec le ministère du redressement productif, n’oublions pas que le ministère de l’économie et des finances est par définition voué à nous prendre de l’argent. Je me souviens d’affontements épiques, voire injurieux, jusqu’en conseil des ministres, entre Michel Charasse, ministre du budget, et Jack Lang, ministre de la culture, à l’époque lointaine où j’étais au gouvernement ; la culture aurait été laminée si le président Mitterrand n’avait pas tranché en sa faveur. Cette époque est révolue, mais le bras de fer entre Bercy et la culture, a fortiori peut-être la culture à l’étranger, perdure par-delà les changements de gouvernement et de ministre. Toutefois, en la matière, la pédagogie reste utile pour assouplir la position du ministère des finances.
Des regroupements sont également nécessaires dans le domaine audiovisuel. Mais nous pouvons être fiers du rayonnement dont notre pays, qui souffre à bien d’autres égards, bénéficie encore à l’étranger. Ce désir de France, que l’on sent dès que l’on voyage, ne peut qu’avoir des conséquences positives, y compris financières.
Arnaud Leroy a raison s’agissant des alliances françaises. Toutefois, nous portons ici un jugement global qu’il convient de tempérer tant la gestion des alliances et la manière dont elles conçoivent leur rôle varient selon les endroits. Il en va de même pour les instituts. Mais il importe de remettre tout cela en ordre, y compris eu égard aux ressources humaines.
Notre proposition n° 4, qui porte sur l’offre commune de lycées, vaut essentiellement pour l’Europe, dans le cadre d’une mutualisation des politiques européennes. Au-delà de notre continent, l’Asie, évoquée par M. Furst, doit être privilégiée.
Mme Claudine Schmid, rapporteure. S’agissant des grandes écoles, madame Dubois, nous avons constaté qu’elles ont leurs propres réseaux de promotion à l’étranger. Il en va de même des universités, par l’intermédiaire de l’association de leurs présidents. Pour mieux vous répondre, il conviendrait d’étudier de plus près l’action en Amérique centrale de Campus France, qui œuvre partout dans le monde et a récemment organisé une « grand-messe » au Mexique.
M. François Loncle, rapporteur. Le déclin de la langue française me semble concerner davantage les élites, françaises et européennes, que le peuple. À l’étranger, le désir d’apprendre le français continue de croître, en particulier chez les jeunes. Mais les élites, à Bruxelles et ailleurs, donnent le mauvais exemple en parlant systématiquement anglais, par effet de mode. Je me souviens ainsi du formidable incident survenu au Conseil de l’Europe, à Strasbourg, lorsque M. Trichet, alors gouverneur de la Banque centrale européenne, a commencé son discours en anglais. Mes collègues et moi-même avons quitté la salle en signe de protestation lorsqu’il a refusé de parler français comme nous le lui demandions, et nous avons rendu compte aux autorités françaises de l’époque, ce qui lui a valu une remontrance. Mais il s’agit d’une véritable manie. Par ailleurs, en la matière, certains pays ne nous facilitent pas la tâche, comme l’Algérie, qui a longtemps fait obstacle à la pratique du français.
M. Arnaud Leroy. Cela n’est pas sans lien avec la façon dont nous avons « vendu » le français, en particulier au cours des vingt dernières années. Lorsque la Commission européenne met en ligne des documents sur lesquels elle consulte les citoyens européens, c’est en anglais. Nous allons le signaler avec Mme Auroi, présidente de la commission des affaires européennes. Sur seize consultations publiques actuellement ouvertes, dix le sont uniquement en anglais ! C’est un choix délibéré.
Quel est votre avis sur le projet de fondation pour le mécénat, en vue d’une péréquation ? L’influence culturelle est liée à la qualité et à l’attrait des produits culturels proposés. C’est le succès du groupe Tokio Hotel qui a entraîné il y a quelques années un regain d’intérêt pour la langue allemande. Nous avons la chance d’avoir encore une culture littéraire et audiovisuelle très vivante. Mais, je le répète, parmi les 50 000 manifestations culturelles annuelles, il y a à boire et à manger ; notre stratégie devrait privilégier la qualité plutôt que la quantité.
M. Laurent Furst. Je suis un peu moins optimiste que vous, monsieur le rapporteur. Dans la commune bavaroise avec laquelle ma ville alsacienne est jumelée et dans le Bade-Wurtemberg voisin, on peine à enseigner le français. Lorsque des jeunes se rencontrent, l’anglais leur sert de langue véhiculaire, l’allemand comme le français n’apparaissant plus que comme des langues régionales.
M. François Loncle, rapporteur. L’allemand est en déclin en France.
M. Laurent Furst. Je ne crois pas, car l’enseignement de l’allemand dans les classes est un élément de sélection sociologique. De plus, en Grèce, où j’étais en visite il y a quelques mois, j’ai entendu dire que le nombre d’élèves qui apprennent le français diminue au profit non de l’anglais, mais de l’allemand, dont le succès auprès des jeunes et de leur famille s’explique moins par le rayonnement culturel de l’Allemagne que par la puissance de son économie. C’est le succès de notre économie qui pourra rendre notre langue et notre culture attractives. Avons-nous bien pris la mesure de ce phénomène ?
Mme Claudine Schmid, rapporteure. Monsieur Leroy, nous n’avons pas mentionné le projet de fondation que vous appelez de vos vœux, car nous avons constaté que les mécènes attendaient un retour sur investissement. La péréquation serait difficile à instaurer car si les entreprises sont prêtes à investir, elles veulent un retour sur investissement chez elles. L’économie nous rappelle ici à la réalité. En revanche, il est possible de créer de mini-fondations sur place. C’est d’ailleurs ce que font les COCAC et les directeurs d’instituts ou d’alliances, qui rivalisent pour démarcher les entreprises en vue de leur faire sponsoriser telle ou telle activité.
M. François Loncle, rapporteur. Beaucoup dépend aussi des ambassadeurs. Certains, notamment en Afrique, savent mobiliser des fonds privés alors que d’autres considèrent qu’ils n’ont pas à le faire.
S’agissant des produits culturels, monsieur Leroy, nous pouvons aussi nous appuyer sur notre cinéma, le deuxième du monde. Il est simplement dommage pour la langue française que notre plus grand succès au cinéma, l’année dernière, ait été un film muet !
Le Comité autorise la publication du présent rapport.
ANNEXE N° 1 :
PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
1. Déplacements des rapporteurs
● Déplacement au Danemark (du 10 au 11 juillet 2013) :
– Mme Anne Schmidt, conseillère de coopération et d’action culturelle, directrice de l’Institut français du Danemark.
– Mme Angèle Direnberger, proviseur du Lycée français de Copenhague.
– Mme Maj Kerviel-Dannemand, assistante coopération scientifique et universitaire.
– Mme Lone Garde, attachée culturelle, Institut français du Danemark.
– Mme Fanny Gauthier, webmestre, Institut français du Danemark.
– Mme Simone Paul-Collinet, chargée d'études, Ambassade de France au Danemark.
– M. François Barjot, chargé du livre à la médiathèque, et Mme Samira Cuny, médiathécaire.
– Mme Monique Ilboudo, ambassadeur, Ambassade du Burkina Faso au Danemark.
– M. Alex Ahrendtsen, député, Parlement du Danemark.
– M. Georges Régnier, conseiller commercial, directeur pour le Danemark et l'Islande, Ambassade de France au Danemark, Ubifrance.
– M. Jakob Øhrgaard, conseiller politique à la Représentation permanente de la Commission européenne au Danemark.
– Mme Eugénie Hugo, représentante des professeurs de l’Institut français du Danemark.
– M. Finn Andersen, secrétaire général de l’Institut culturel danois, professeur adjoint.
– M. Benoît Chollet, directeur général d’Atout France.
– Mme Marie-José Caron, membre de l’Assemblée des Français de l’étranger, présidente de l’Union des Français de l’étranger et membre du conseil d’administration de l’Alliance française de Copenhague.
– M. Vincent Toussaint, conseiller économique, chef du Service économique, Ambassade de France au Danemark.
– Mme Véronique Bujon-Barré, ambassadeur de France au Danemark.
– Mme Hanne Leth-Andersen, vice-présidente de l’université de Roskilde.
– Mme Lisbeth Verstraete-Hansen, maître de conférences au département d’études en communication et cultures internationales à l’École de commerce de Copenhague (CBS).
– Mme Liselotte Højgaard, présidente du conseil d’administration de la Fondation danoise nationale pour la recherche.
● Déplacement au Brésil (du 13 au 17 septembre 2013)
À Rio de Janeiro :
– M. Denis Pietton, ambassadeur de France au Brésil.
– M. Jean-Paul Rebaud, conseiller de coopération et d’action culturelle (COCAC) et directeur de l’Institut français du Brésil.
– M. Jean Stephan, proviseur du lycée Molière
– Mme Valérie Beaubeau, proviseure-adjointe du lycée Molière.
– Mme Carole Brandou, directrice de l'école primaire du lycée Molière.
– Mme Rita Matos, présidente de l’association des parents d'élèves, membre du conseil d’administration de la société gestionnaire du lycée Molière, représentante des parents au conseil d’établissement, et Mme Shirley Filet, représentante des parents au conseil d’établissement du lycée Molière
– M. Pascal Soulhat, représentant des professeurs au conseil d'établissement du lycée
– M. Thierry Lesage, représentant syndical
– Mme Claudie Ricci, inspectrice de l'Éducation nationale en charge de la zone Amérique du Sud.
– Déjeuner avec des conseillers français du commerce extérieur (CFCE).
– M. Antoine Chery, chef du service économique régional, M. Bertrand Camacho, conseiller économique, adjoint du chef du service économique régional, M. Hugues Reydet, conseiller économique, délégué du chef du service économique régional, à l’ambassade de France au Brésil.
– Entretien avec des agents de droit local et différents responsables du bureau du SCAC à Rio (Institut Français), notamment Mme Florence Puech, attachée de coopération pour la science et la technologie, Mme Paule Maillet, attachée audiovisuel, et Mme Marion Loire, chargée du livre et de la médiathèque. Visite de la médiathèque et du théâtre de la Maison de France.
– M. Tarmo Dix, consul général adjoint, ministère allemand des affaires étrangères.
– M. Jean-Paul Lefevre, délégué général de l’Alliance française au Brésil
– Mme Marie-Noëlle Rodriguez, directrice adjointe de l’Alliance française de Rio de Janeiro
– M. Christian Gerbauld, directeur administratif et financier, Alliance française
– Mme Isabelle Diris, directrice culturelle, Alliance française de Rio de Janeiro.
– M. Emilio Kalil, président de la Cité des arts
– M. Adauto Novaes, journaliste, philosophe et producteur des grands cycles de conférences « Mutations ».
– Mme Clarissa Diniz, responsable des contenus du Musée d’art de Rio (MAR)
– Mme Andrea Daher, professeure d’histoire d’histoire de l’Université fédérale de Rio de Janeiro
– M. Nelson et Mme Anne-Marie Maculan, professeurs à l’université fédérale de Rio de Janeiro.
À São Paulo :
– M. Damien Loras, consul général de France à São Paulo.
– Mme Marie-Christine Lang, consule générale adjointe.
– M. Vincent Marinet, délégué du service économique régional.
– M. Gérard Chuzel, attaché pour la science et la technologie.
– M. Joël Girard, attaché culturel.
– M. Jean-Luc Puyau, attaché de coopération pour le français.
– M. Jean-Pierre Garino, attaché de coopération et d’action culturelle, chef du Département culturel et de coopération, directeur adjoint de l’IFB.
– Mme Marie Durand, volontaire international (VI) audiovisuel.
– M. Bruno Boulay, expert « industries culturelles », SESC et ambassade de France au Brésil.
– M. Jacky Caillier, attaché universitaire pour la promotion des études en France.
– M. José Celso Freire, directeur des relations internationales de l’UNESP (Universidade estadual paulista « Julio de Mesquita Filho) ».
– M. Fernando Menezes, professeur à la Faculté de droit, Université de São Paulo.
– Mme Renée Zicman, vice-présidente de l’Alliance française, conseillère à Faubai (Association of brazilian higher education institutions’offices for international relations), directrice des relations internationales de la Pontificia Universidade Catolica de São Paulo (PUC-SP).
– M. David Tran, proviseur du lycée Pasteur, ainsi que des parents d’élèves et l’équipe de direction du lycée.
– M. Marc Boisson, directeur des enseignements et de la culture à l’Alliance française de São Paulo.
– M. Marcelo Araujo, secrétaire d’État à la Culture de l’État de São Paulo.
– Mme Natasha Geenen, chargée des relations internationales à la Pinacothèque de l’État de São Paulo.
– Mme Claudia Toni, centre universitaire Maria Antonia, conseillère pour la musique.
– M. Danilo Santos de Miranda, directeur du service régional du SESC (Serviço social do comércio, service social du commerce) et Mme Aurea Leszczynski Vieira Gonçalves, conseillère des affaires étrangères au SESC.
2. Auditions
– M. Daniel Haize, docteur en sciences politiques (8 octobre 2013).
– M. Olivier Poivre d’Arvor, directeur de France culture (8 octobre 2013).
– M. Yves Saint-Geours, directeur général de l’administration et de la modernisation, ministère des Affaires étrangères (10 octobre 2013).
– M. Xavier Darcos, président de l’Institut français, et M. Pierre Colliot, secrétaire général de l’Institut français (10 octobre 2013).
– Mme Sophie Béjean, présidente de Campus France, et M. Antoine Grassin, directeur général de Campus France (10 octobre 2013).
– Mme Anne-Marie Descôtes, directrice générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, ministère des Affaires étrangères, Mme Anne Grillo, directrice de la coopération culturelle, universitaire et de recherche, direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, ministère des Affaires étrangères, M. Vincent Dalmais, chef de la mission des programmes, direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, ministère des Affaires étrangères, et M. René Troccaz, directeur des programmes et du réseau, direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats, ministère des Affaires étrangères (15 octobre 2013).
– M. Jean-Pierre de Launoit, président de la Fondation Alliance française, M. Jean-Claude Jacq, secrétaire général, et Mme Marie Grangeon-Mazat, déléguée Afrique, Amérique latine et Caraïbes, chargée des partenariats institutionnels (15 octobre 2013).
3. Table ronde (16 juillet 2013)
– M. Max Claudet, conseiller de coopération et d'action culturelle (COCAC) à l’ambassade de France en Inde, directeur de l’Institut Français en Inde.
– M. Alain Fohr, COCAC et directeur général de l’Institut français en Espagne.
– M. Paulo Pais, COCAC et directeur de l’Institut français au Ghana.
– M. Frédéric Bellido, conseiller culturel et directeur de l’Institut français en Lituanie.
ANNEXE N° 2 :
LISTE DES SIGLES
ADL : Agent de droit local
AEF : Audiovisuel extérieur de la France
AEFE : Agence pour l’enseignement français à l’étranger
AFD : Agence française de dé
ALFM : Association des lycées français du monde
CAPS : Centre d’analyse, de prévision et de stratégie
CCF : Centre culturel français
CEF : Centre pour les études en France
CFI : Communication et formation interculturelles
CICID : Comité interministériel de la coopération internationale et du développement
CIEP : Centre international d’études pédagogiques de Sèvres
CIRAD : Centre de coopération internationale en recherche agronomique pour le développement
CMPP : Conseil de modernisation des politiques publiques
CNRS : Centre national de la recherche scientifique
COCAC : Conseiller de coopération et d’action culturelle
COM : Contrat d’objectifs et de moyens
CORINT : Comité interministériel des réseaux internationaux de l’Etat à l’étranger
COS : Conseil d’orientation stratégique
COSL : Comité d’orientation stratégique local
DAAD : Deutscher akademischer Austauschdienst (office allemand des échanges universitaires)
DCCUR : Direction de la coopération culturelle, universitaire et de la recherche
DELF – DALF : Diplôme d’études en langue française – Diplôme approfondi de langue française
DGCID : Direction générale de la coopération internationale et du développement
DGM : Direction générale de la mondialisation, du développement et des partenariats
DPR : Direction des programmes et du réseau
EAF : Etablissement à autonomie financière
EFE : Enseignement français à l’étranger
EGD : Etablissement en gestion directe
EHESS : Ecole des hautes études en sciences sociales
EPIC : Etablissement public à caractère industriel et commercial
ETP : Equivalent temps plein
FEI : France expertise internationale
FLE : Français langue étrangère (formation de …)
FSP : Fonds de solidarité prioritaire
GIP : Groupement d’intérêt public
GPEC : Gestion prévisionnelle des emplois et des compétences
IF : Institut français
IFAO : Institut français d’archéologie orientale
IFB : Institut français du Brésil
IFD : Institut français du Danemark
IFRE : Institut français de recherche à l’étranger
IFRU : Institut français au Royaume-Uni
INSERM : Institut national de la santé et de la recherche médicale
IRD : Institut de recherche pour le développement
LFI : Loi de finances initiale
LOLF : Loi organique relative aux lois de finances
MAE : Ministère des affaires étrangères
MAEE : Ministère des affaires étrangères et européennes
MCC : Ministère de la culture et de la communication
MEN : Ministère de l’éducation nationale
MESR : Ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche
MLF : Mission laïque française
OCDE : Organisation de coopération et de développement économiques
OIF : Organisation internationale de la francophonie
PAP : Projet annuel de performances
PIPA : Programme d’invitation des personnalités d’avenir
RAP : Rapport annuel de performances
RGPP : Révision générale des politiques publiques
SCAC : Service de coopération et d’action culturelle
SGAE : Secrétariat général des affaires européennes
SST : Service scientifique et technologique
VI : Volontaire international
VLS-TS : Visa de long séjour valant titre de séjour
COMMUNICATION DE LA COUR DES COMPTES SUR LE RÉSEAU CULTUREL DE LA FRANCE À L’ÉTRANGER
Cette communication peut être consultée à l’adresse suivante : http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rap-info/i1591.pdf
1 () Décret du 23 juillet 2007.
2 () NYE Joseph, Bound to lead : The Changing Nature of American Power, 1990; et Soft power, Foreign Policy, n°80 Autumn 1990New York, Basic Books, 1990.
3 () Discours du ministre Laurent Fabius à l’École Normale Supérieure de Paris le 5 février 2013.
4 () Michel Foucher (Dir.), Atlas de l’influence française au XXIe siècle, Institut français et Robert Laffont, 2013, p. 11 et s.
5 () Discours à l’École normale supérieure, Paris, le 5 février 2013.
6 () D’après l’ambassade de Chine en France, à l’heure actuelle, la France compte sur son territoire dix-sept instituts Confucius et trois classes Confucius.
7 () Ces pays-cibles sont la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni pour l’Europe, les États-Unis et le Canada pour l’Amérique du Nord, le Japon, la Corée et la Thaïlande pour l’Asie.
8 () En 1979, le rapport Rigaud propose la création d’une agence unique en charge de l’action culturelle extérieure.
9 () Juppé Alain, Schweitzer Louis (dir.) La France et l’Europe dans le monde (2008-2020), Paris, La documentation française, 2008.
10 () Révision générale des politiques publiques, premier rapport d’étape, La documentation française, 2008.
11 () Projet annuel de performances 2014- Mission action extérieure de l’État.
12 () Cambodge, Chili, Danemark, Émirats arabes unis, Géorgie, Ghana, Inde, Koweit, Royaume-Uni, Sénégal, Serbie, Singapour.
13 () Émirats Arabes Unis, Ghana, Koweït, Singapour.
14 () Le troisième rapport d’évaluation sur l’expérimentation remis par le MAE intègre dans ce surcoût, à la fois, les coûts de structure et les coûts de personnel. Pour les coûts de personnel, cela inclut la création de conseillers dans 15 ambassades qui serait rendue nécessaire par la répartition des activités. Le même rapport évalue le coût du transfert de 85 agents en centrale à 5 millions d’euros et le coût des 800 expatriés entrant dans le périmètre de l’Institut français à 13 millions d’euros. Pour les coûts de structure, cela intègre les fais d’investissements, informatique, mobilier, réseau, câblage, logiciels.
15 () Intervention du Ministre lors de l’examen des crédits 2014 de la Mission « action extérieure de l’État » en Commission élargie à l’Assemblée nationale.
16 () « Il n'est pas question de revenir sur son universalité, qui est un atout de notre diplomatie. », Cf. audition du ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le 16 octobre 2013.
17 () Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020.
18 () Audition du ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, devant la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat, le 16 octobre 2013.
19 () Cf. rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport, p. 124.
20 () Cf. rapport de la Cour des comptes annexé au présent rapport, pp. 115-125.
21 () L’action culturelle et de coopération de la France à l’étranger : un réseau, des hommes, L'Harmattan, 2012.
22 () Cf. rapport de la Cour des comptes en annexe au présent rapport, page 111.
23 () Cf. Xavier North in Atlas de l’influence française au XXIe siècle, sous la direction de Michel Foucher, Robert Laffont, 2013.
24 () Discours prononcé au Congrès mondial de la Fédération international des professeurs de français, Paris, 2000.
25 () Cf. Xavier North in Atlas de l’influence française au XXIe siècle, sous la direction de Michel Foucher, Robert Laffont, 2013.
26 () Chiffres fournis par le site Internet de l’AEFE : http://www.aefe.fr
27 () Référé n° 66854 sur l’enseignement du français à l’étranger de la Cour des comptes, publié le 12 septembre 2013.
28 () Idem.
29 () Décision n° 2012-654 du 9 août 2012 du Conseil constitutionnel sur la loi de finances rectificatives pour 2012, considérants 75 et 76.
30 () Réponse du ministère des Affaires étrangères au référé n° 66854 sur l’enseignement du français à l’étranger de la Cour des comptes, publié le 12 septembre 2013.
31 () Référé n° 66854 sur l’enseignement du français à l’étranger de la Cour des comptes, publié le 12 septembre 2013.
32 () Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020.
33 () Audition du ministre des affaires étrangères, M. Laurent Fabius, devant la Commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées du Sénat (Paris, 16/10/2013).
34 () Les fouilles archéologiques sont importantes. Elles valorisent la présence française au service des autres cultures. Elles peuvent faire appel à des moyens technologiques sophistiqués.
35 () Chiffres fournis par le poste de Hong-Kong.
36 () Borgman, Alex Van Warmerdam (Pays-Bas, Belgique, Danemark, 1h58) et Only God Forgives, Nicolas Winding Refn (Danemark, France, 1h30).
37 () « Régime sans salle », Marianne Meunier, 10 mars 2009, site Internet de Jeune Afrique.
38 () « Sénégal : le Christa, cinéma Paradisio à Dakar », Mehdi Ba, 29 mars 2013, site Internet de Jeune Afrique ; « À Dakar, le cinéma de quartier le Christa (re)lève le rideau avec “Kirikou” », 4 avril 2013, site Internet de RFI.
39 () Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France 2008-2020.
40 () CyberDELF propose aux candidats au diplôme d’études en langue française (DELF) des exercices en ligne payants, en complément de l’offre de cours des alliances françaises, pour les familiariser avec la forme de l’examen.
41 () http://latitudefrance.diplomatie.gouv.fr
42 () Voir le site France Diplomatie : http://www.diplomatie.gouv.fr/fr/politique-etrangere-de-la-france/diplomatie-numerique/
43 () Daniel Haize, L’action culturelle et de coopération à l’étranger : un réseau, des hommes (2012).
44 () Décret n° 2012-776 du 24 mai 2012 relatif aux attributions du ministre de la Culture et de la communication.
45 () Tribune du ministre des Affaires étrangères, M. Laurent Fabius, et de la ministre de la Culture et de la communication, Mme Aurélie Filippetti, publiée dans « Le Figaro » (15 juillet 2013).
46 () Comme l’a relevé l’une des personnes entendues par la mission, la ministre de la Culture a d’ailleurs aussi participé au colloque international annuel de la Fondation Alliance française en juillet 2013.
47 () En particulier, le ministère de la Culture et de la communication (MCC) estime nécessaire de renforcer sa relation avec le ministère des Affaires étrangères (MAE) par la conclusion d’une convention avec ce dernier sur les enjeux et moyens de l’action culturelle. De son côté, l’Institut français appelle à la mise en place d’une instance interministérielle de coordination de l’action du réseau.
48 () L’opérateur Campus France comporte un conseil d’orientation relatif aux modalités d’accueil des étudiants et chercheurs étrangers en France, qui comprend 19 membres, notamment des représentants des étudiants, de la conférence des chefs d’établissements d’enseignement supérieur et des collectivités territoriales.
49 () Sur ce point, cf. infra, dans la dernière section du présent rapport relatives aux synergies locales.
50 () La Commission du Livre blanc sur la politique étrangère et européenne de la France, coprésidée par M. Alain Juppé et M. Louis Schweitzer avait été chargée de réfléchir aux priorités de l’action extérieure de la France et à l’adaptation de son outil diplomatique. Son rapport, remis en juillet 2008, formulait douze propositions pour améliorer l’efficacité de la politique extérieure de la France.
51 () L’Institut français a été mis en place le 1er janvier 2011, France expertise internationale (FEI) le 1er avril 2011, et Campus France le 1er mai 2012.
52 () Une division du champ de l’action culturelle entre deux directions de la DGM prévalait jusqu’alors.
53 () Allocution de clôture du ministre des Affaires étrangères, M. Laurent Fabius, lors des Journées du réseau de coopération et d’action culturelle, à Lille, le 17 juillet 2013.
54 () En 2012, un COM a également été signé avec France expertise internationale (FEI).
55 () Le projet de contrat d’objectifs et de moyens de l’opérateur a été examiné pour avis par la commission des Affaires culturelles et de l’éducation nationale de l’Assemblée nationale, le 13 novembre 2013.
56 () Selon le rapport annuel de performances (RAP) du programme n° 185 (mai 2013).
57 () Selon le RAP précité, la mise en place d’un outil comptable commun à l’ensemble des établissements culturels, avec accès en centrale, permet dorénavant un meilleur suivi des informations financières remontées et un pilotage plus efficace des moyens alloués.
58 () Le rapport de la Cour indique ainsi qu’en matière d’autofinancement, les limites des systèmes d’information financière (logiciels comptables) et les changements de périmètre du réseau invitent à apprécier avec prudence le dynamisme apparent des recettes propres des EAF (21 %), en rappelant que ce n’est que depuis 2012 qu’existe un système comptable permettant la consolidation des données sur l’ensemble du réseau public. Les cofinancements font par ailleurs l’objet d’indications d’une précision croissante, mais variable suivant les postes dans les fiches budget pays déclaratives qu’ils remplissent.
59 () Au Royaume-Uni, le British Council alloue ainsi systématiquement 5 % du budget de chaque projet à son évaluation et s’impose la définition préalable des cibles d’audience, des objectifs, des résultats (output) et de l’impact (outcomes) attendus, selon le rapport de la Cour.
60 () Cette plateforme de l’opérateur national (« IF cinéma ») permet aux salles du réseau (instituts français, alliances françaises, SCAC, lycées français et à des cinés-clubs partenaires (universités, écoles de cinéma, établissements éducatifs et culturels) de télécharger des films pour les diffuser dans des salles de moins de 200 places (opérations dites de cinés club). Début septembre 2013, l’outil comptait 750 établissements abonnés. Le nombre de téléchargements est en très nette augmentation (avec un total de 9 500 films téléchargés depuis l’ouverture du service pour 245 films disponibles en ligne en 2013).
61 () « Culturethèque » a été lancée en novembre 2012 et le catalogue « IFCinéma » en juin 2011.
62 () Ce dispositif est en effet mis en œuvre par l’Institut français, sans pour autant être inscrit dans la loi de juillet 2010, ni dans son contrat d’objectifs et de moyens pour 2011-2013.
63 () Compte-rendu n° 1 de la réunion du CEC du jeudi 17 octobre 2013.
64 () Dans ce domaine, ses missions pourraient être approfondies, en lien avec l’établissement public Universcience, créé en décembre 2009 dans une finalité analogue. En outre, le rapport de la Cour indique que la sous-direction de la coopération scientifique et de la recherche de la DGM (également chargée de cette mission) entretient peu de liens avec l’Institut, auquel elle ne laisse que des « compétences résiduelles ».
65 () Lors de son allocation de clôture des Journées du réseau, le 17 juillet 2013, M. Laurent Fabius a en effet indiqué que l’« on peut envisager que l’Institut français (…) soit conforté dans son rôle d'opérateur culturel au service de l'ensemble du réseau et que certaines missions nouvelles lui soient confiées. Je pense notamment à la création d’un Observatoire des publics, en lien avec les postes, afin de mieux connaître notre public cible, de bien cerner la demande et de permettre au réseau d'y répondre. »
66 () Compte-rendu de la commission élargie du 22 octobre 2013 sur le projet de loi de finances pour 2014.
67 () Voir également sur ce point les propositions figurant dans la deuxième partie du présent rapport.
68 () Pour mener à bien son action, Campus France s’appuie sur le réseau des espaces Campus France, placés sous l’autorité des ambassadeurs. Les espaces sont intégrés au réseau diplomatique et culturel et sont constitués de plus de 300 personnes dans 182 espaces et 110 pays.
69 () Compte-rendu de la réunion du CEC du jeudi 17 octobre 2013.
70 () Il peut s’agir de fonctionnaires titulaires du ministère, d’agents détachés sous contrat (titulaires d’autres ministères) ou de contractuels sans lien antérieur avec une autre administration. Une partie de ces agents est affectée dans les alliances françaises (321).
71 () L’évolution du réseau diplomatique français, référé de la Cour des Comptes (février 2013).
72 () En effet, le ministère doit « restituer » 300 ETP, dont 255 à l’étranger, dans le cadre du triennal 2013-2015, selon le rapport de la Cour.
73 () Loi n° 2005-843 du 26 juillet 2005 portant diverses mesures de transposition du droit communautaire à la fonction publique (« loi Dutreil ») et loi n° 2012-347 du 12 mars 2012 relative à l’accès à l'emploi titulaire et à l'amélioration des conditions d'emploi des agents contractuels dans la fonction publique (« loi Sauvadet »), qui imposent d’intégrer les contractuels au-delà d’une certaine durée.
74 () Étude comparative des dispositifs culturels extérieurs de la France et de ses principaux partenaires, rapport de M. Bernard Faivre d’Arcier au ministre des Affaires étrangères (23 février 2009).
75 () « En accord avec la tutelle et en liaison avec les ministères concernés, organiser des formations au profit des agents du réseau concourant aux missions de l’établissement public, notamment sur les thématiques sectorielles suivantes : les disciplines culturelles, artistiques et audiovisuelles, le français langue étrangère, l’appréhension des industries culturelles et créatives, la gestion d’établissement, la recherche de cofinancements, etc. Dans le domaine de la formation aux métiers de la coopération linguistique, il peut notamment bénéficier de l’expertise d’opérateurs publics comme le CIEP. »
76 () Par exemple, les « Journées de formation destinées aux agents chargés de la promotion du livre et des savoirs et des médiathèques » (Paris, 25-29 mars 2013), « Organiser une programmation : festivals ou saisons cinéma et rencontres professionnelles » (Paris, 27-31 mai 2013), « BELC, les métiers du français dans le monde » (CIEP, Sèvres, 25 février – 2 mars 2013) ; « Les musiques actuelles : développer les partenariats pour favoriser la diffusion des artistes français à l’international » (Paris, 14-19 octobre 2013).
77 () Sur les thèmes suivants : Culturethèque, médiation en médiathèque, pratique du logiciel AGE, formation de formateurs d’examinateurs DELF/DALF, marketing des cours de langue, cinéma et audiovisuel, régie son, mécénat, accueil et relation client.
78 () Marketing des cours de français langue étrangère (FLE), site internet des centres culturels depuis 2009 et recherche de cofinancement depuis 2010.
79 () Allocution de clôture lors des journées nationales du réseau, le 17 juillet 2013.
80 () Le rapport de la Cour indique à cet égard que le MAE n’intègre dans ses cadres que peu d’agents contractuels du réseau culturel : les lauréats à ses concours internes ne sont que rarement des contractuels du réseau et peu d’agents en CDD se voient proposer un CDI (une dizaine par an pour l’ensemble du ministère).
81 () Le coût budgétaire du fonctionnement du réseau peut être évalué à 186 millions d’euros pour le MAE en 2012, dont environ 72 % constitué de dépenses de personnel, selon le rapport de la Cour.
82 () « Il ne faut pas tuer le réseau culturel français », Bernard de Montferrand, Libération, 9 avril 2010.
83 () Crédits du programme 185 hors enseignement français à l’étranger sur le triennal 2011-2013, selon les données chiffrées présentées dans le tableau n° 5 du rapport de la Cour (page 34) sur les 20 principaux bénéficiaires du programme 185 (hors enseignement français).
84 () Selon une note transmise par l’IFD en juillet 2013.
85 () Les organismes publics des pays d’accueil constituent les principaux cofinanceurs (55 %), suivis par les entreprises privées (19 %), les associations et les fondations (13 %).
86 () Selon le rapport annuel de performances (RAP) du programme n° 185 Diplomatie culturelle et d’influence annexé au projet de loi de règlement pour 2012 (mai 2013).
87 () 67 % des cofinancements sont générés par les projets, tandis que 33 % concernent les programmes de bourses en 2012.
88 () Pour chaque euro investi, le réseau culturel parvient à lever en moyenne 5,5 euros de cofinancement (les frais d’étude pris en charge par l’État français ne sont pas pris en compte dans ce calcul), et ces apports sont en grande majorité à mettre au crédit des partenaires publics du pays d’accueil, notamment dans les pays émergents.
89 () L’autofinancement est défini par le rapport des recettes propres sur les dépenses de fonctionnement et d’intervention des établissements. Il est exprimé en pourcentage.
90 () Selon les données présentées dans le rapport de la Cour des Comptes.
91 () Ainsi, 64 % des postes interrogés par la Cour des Comptes classent l’appui dans ce domaine au premier rang de leurs attentes.
92 () Voir sur ce point les développements du rapport de la Cour (page 109).
93 () Le principal d'entre eux est le Programme Culture. Il est doté de 400 M euros pour la période 2007-2013, soit 50 000 à 200 000 euros par projet, voire 500 000 euros par an pour des projets pluriannuels. Mais plusieurs autres programmes de financement sont également dédiés totalement ou partiellement à la culture.
94 () Certains postes indiquent ne pas avoir les moyens financiers ou administratifs (plafond d’emploi, CDD) pour apporter de tels cofinancements, contrairement à certains pays partenaires européens, mieux dotés en personnels et moyens pour suivre des projets de cette ampleur. À cet handicap s’ajoutent « l’absence de personnalité juridique des SCAC/EAF, l’absence de dimension régionale du réseau et la faible taille des alliances françaises ».
95 () Le British Council emploie ainsi au siège une dizaine d’agents pour suivre les décisions et les financements européens et le Goethe Institut entretient pour sa part cinq agents sur place.
96 () Décret n° 76-838 du 24 août 1976 relatif à l’organisation financière de certains établissements ou organismes de diffusion culturelle à l’étranger (en application de l’article 66 de la loi de finances pour 1974).
97 () Selon le rapport de la Cour des comptes (chapitre IV).
98 () En effet, aux termes de l’article 6 de la LOLF, « Les ressources et les charges budgétaires de l'État sont retracées dans le budget sous forme de recettes et de dépenses. Le budget décrit, pour une année, l'ensemble des recettes et des dépenses budgétaires de l'État. Il est fait recette du montant intégral des produits, sans contraction entre les recettes et les dépenses. L'ensemble des recettes assurant l'exécution de l'ensemble des dépenses, toutes les recettes et toutes les dépenses sont retracées sur un compte unique, intitulé budget général. »
99 () Certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses, ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial. Les procédures particulières permettant d'assurer une affectation au sein du budget général, d'un budget annexe ou d'un compte spécial sont la procédure de fonds de concours, la procédure de rétablissement de crédits et « la procédure d'attribution de produits ». Ainsi, « les recettes tirées de la rémunération de prestations régulièrement fournies par un service de l'État peuvent, par décret pris sur le rapport du ministre chargé des finances, faire l'objet d'une procédure d'attribution de produits. Les règles relatives aux fonds de concours leur sont applicables. Les crédits ouverts dans le cadre de cette procédure sont affectés au service concerné ».
100 () L’Institut français du Royaume-Uni (IFRU) s’est engagé, par un accord de partenariat triennal avec TV5Monde, à soutenir la chaîne auprès de son public et à diffuser ses programmes pédagogiques auprès des enseignants britanniques.
101 () Voir sur ce point la première partie du présent rapport.
102 () Selon le rapport de la Cour, 486 alliances bénéficiaient d’un soutien direct du ministère.
103 () Selon le PAP du programme n° 185 annexé au projet de loi de finances pour 2014, il s’agit de 75 ETP sur ce programme, soit 51 expatriés et 24 volontaires internationaux (VI), et 226 sur le programme 209, soit 163 expatriés et 63 VI, ce qui représente une masse salariale d’environ 30 M€ pour l’année 2013.
104 () Elle fixe les conditions d’attribution de subvention avec l’élaboration d’une convention d’objectifs et de moyens entre l’ambassade de France et l’alliance française concernée pour l’année n, la rédaction d’un compte-rendu d’utilisation de la subvention de l’année n - 1, et la transmission d’informations relatives au budget de l’année n.
105 () Dans une note transmise aux rapporteurs en octobre 2013, la Fondation Alliance française préconise en particulier d’ « engager une réflexion globale sur les implantations en vue d’une répartition géographique harmonieuse et raisonnée entre alliances et Instituts, en considérant l’environnement juridique, culturel, économique et social des pays ou des régions d’accueil » et, en vue de documenter cette proposition, de « procéder à une étude comparative sérieuse des coûts et résultats entre alliances françaises en tenant compte des financements publics ».
© Assemblée nationale