N° 4152
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 19 octobre 2016.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 145 du Règlement
PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE
ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE
en conclusion des travaux d’une mission d’information
sur l’évolution de la politique d’aide sociale
de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG)
ET PRÉSENTÉ PAR
M. RÉgis JUANICO, Rapporteur
Mme Marie-Christine DALLOZ, Présidente de la mission
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Pages
INTRODUCTION 5
I. UN DISPOSITIF D’AIDE MARQUÉ PAR UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT 7
A. LE DÉVELOPPEMENT EMBLÉMATIQUE DE L’ALLOCATION DIFFÉRENTIELLE AU CONJOINT SURVIVANT 7
1. Un dispositif permettant aux conjoints survivants d’anciens combattants de ne pas vivre au-dessous du seuil de pauvreté 7
2. Une prestation versée sur critères d’attribution 8
B. UNE SITUATION JURIDIQUE FRAGILE 9
1. Des conditions discriminatoires entachées de vice de compétence ? 9
2. La création de catégories de ressortissants de l’ONACVG aux droits différents ? 10
C. LA BRUTALE DISPARITION DE L’ADCS 11
1. Le jugement du tribunal administratif de Paris du 27 octobre 2014 11
2. La création de l’allocation complémentaire spécifique au conjoint survivant (ACCS), une réponse provisoire au jugement du tribunal 13
D. AU-DELÀ DE SA FRAGILITÉ JURIDIQUE, LES EFFETS DÉSÉQUILIBRANTS DE L’ADCS SUR L’AIDE SOCIALE DE L’ONACVG 14
1. L’ADCS, un mode d’attribution qui était incompatible avec l’enveloppe de l’action sociale de l’ONACVG 14
a. Une priorité oublieuse de l’aide en faveur des autres ressortissants de l’ONACVG 14
b. Une illustration spectaculaire : l’absence d’instauration d’une allocation différentielle au profit des anciens combattants eux-mêmes 15
c. Un mode d’attribution qui ne permettait plus à l’ONACVG de respecter la réglementation relative à la gestion de son aide sociale 16
2. L’apparition d’effets pervers ou d’effets d’aubaine au détriment de l’ONACVG 17
II. L’INDISPENSABLE RÉFORME DE L’AIDE SOCIALE DE L’ONACVG 18
A. LA RÉAFFIRMATION DES PRINCIPES : ÉGALITÉ DE STATUT ENTRE RESSORTISSANTS ET SUBSIDIARITÉ DE L’AIDE 19
1. Le rétablissement de la conformité de l’action sociale de l’ONACVG avec la réglementation : la fin des « prestations de guichet » 19
2. L’action sociale de l’ONACVG : un statut nécessairement subsidiaire 20
B. L’IDENTIFICATION DE PUBLICS PRIORITAIRES 20
1. Les ressortissants les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles 20
2. Les soldats de la dernière génération du feu, les « OPEX » 21
3. Les ressortissants les plus âgés et/ou dépendants 21
4. Quelle place pour les conjoints survivants ? 22
C. UNE TYPOLOGIE DES AIDES SIMPLIFIÉE 24
1. Les aides pour difficultés financières 24
2. Les aides aux prestations de service 25
3. Les aides à la reconversion 26
4. Les prêts et avances remboursables 26
D. UNE RÉGULATION PERMANENTE PAR L’ONACVG CENTRAL 27
1. L’interdiction de la limitation des aides à une seule demande annuelle par demandeur 27
2. Des procédures d’examen des demandes unifiées 28
3. Des capacités d’octroi harmonisées 29
4. L’organisation de voies de recours envers les décisions de proximité 30
CONCLUSION ET PROPOSITIONS 31
EXAMEN EN COMMISSION 35
Annexe 1 : liste des personnes auditionnées 43
Annexe 2 : missions de L’ONACVG (extraits du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre) 44
Annexe 3 : jugement du tribunal administratif de Paris du 27 octobre 2014 relatif à l’aide différentielle en faveur des conjoints survivants 46
Annexe 4 : imprimé de demande d’aide financière auprès de l’ONACVG 53
Annexe 5 : compte rendu de la visite de la mission d’information auprès de la commission « solidarité » de l’ONACVG du département de la Loire (octobre 2016) 58
Annexe 6 : Éléments transmis à la mission d’information par les commissions « solidarité » de l’ONACVG du département du Jura et de l’Ain (octobre 2016) 66
L’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) est une institution centrale au sein du monde combattant.
Fondé en 1916, pour répondre à la situation inédite créée par le nombre jusque-là inenvisageable de blessés, de veuves et d’orphelins à la suite de la Première Guerre mondiale, l’ONACVG est devenu ensuite l’organisme de référence pour la gestion des anciens combattants et victimes de guerre.
En 2011, une rationalisation des services a fait de l’ONACVG le point unique d’accueil des anciens combattants et victimes de guerre dans les départements. C’est l’ONACVG qui désormais délivre les cartes et titres de combattant et victime de guerre, ainsi que les cartes d’invalidité des pensionnés anciens combattants.
C’est aussi lui qui assure le versement des pensions et retraites attachées à ces cartes. Les crédits votés à ce titre étaient en 2016 de près de 2,5 milliards d’euros.
Les versements effectués sont évidemment la traduction des décisions prises en matière d’attribution de cartes du combattant ou de pensions d’invalidité.
Au sein de ces crédits de 2,5 milliards d’euros, l’ONACVG dispose cependant d’une enveloppe dite de solidarité, de 25 millions d’euros en 2016, qu’il peut répartir entre ses ressortissants en fonction de leurs difficultés financières, sur la base de critères individuels qu’il détermine.
Ces crédits ont connu une forte progression ces cinq dernières années
– plus de 30 % – en passant de 20,1 millions d’euros inscrits au projet de loi de finances pour 2012 à 26,4 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2017.
Cette enveloppe est dérogatoire au regard du droit commun. Sa justification est la reconnaissance des services tout à fait spécifiques rendus par les anciens combattants en comparaison des services rendus par le monde civil, y compris les fonctionnaires civils de l’État.
Le tableau suivant montre la diversité des ressortissants de l’ONACVG aidés par celui-ci dans le cadre de son budget d’intervention sociale.
BILAN GLOBAL DES INTERVENTIONS SOCIALES
DILIGENTÉES PAR L’ONAC-VG EN 2014
Bénéficiaires |
Nombre d’interventions |
Montant |
Anciens combattants |
11 423 |
5 360 581 |
Harkis |
771 |
334 012 |
Veuves |
16 862 |
7 652 638 |
conjoints survivants – ADCS – |
3 730 |
4 729 187 |
Pupilles et orphelins de guerre majeurs |
2 030 |
1 039 981 |
Pupilles mineurs ou en études |
1 485 |
871 649 |
OPEX |
1 034 |
595 007 |
Victimes d’attentats |
25 |
11 901 |
Assistance aux ressortissants à l’étranger |
10 392 |
1 125 109 |
Office de Pondichéry |
74 |
27 457 |
Dossiers de reconversion professionnelle |
326 |
445 959 |
Secours permanents et occasionnels aux compagnes et aux pensionnés hors-guerre |
73 |
61 686 |
Dossiers sociaux gérés à l’échelon central |
53 |
75 789 |
Subvention pour l’équipement automobile et équipements prothétique des grands invalides, mutilés de guerre et pensionnés militaires d’invalidité |
6 |
40 497 |
Subventions d’action sociale aux associations |
0 |
0 |
Action sociale collective en direction des ressortissants hébergés en EHPAD |
3 476 |
300 212 |
Total interventions individuelles |
51 760 |
22 671 665 |
Prêts et avances remboursables |
145 |
213 500 |
Total général |
51 905 |
22 885 165 |
Source : secrétariat d’État chargé des anciens combattants et de la mémoire.
I. UN DISPOSITIF D’AIDE MARQUÉ PAR UN DÉSÉQUILIBRE CROISSANT
A. LE DÉVELOPPEMENT EMBLÉMATIQUE DE L’ALLOCATION DIFFÉRENTIELLE AU CONJOINT SURVIVANT
1. Un dispositif permettant aux conjoints survivants d’anciens combattants de ne pas vivre au-dessous du seuil de pauvreté
Au sein du budget d’intervention sociale de l’ONACVG, une action spécifique s’est développée : la construction d’un dispositif permettant aux conjoints survivants d’anciens combattants de ne pas vivre au-dessous du seuil de pauvreté.
La carrière des militaires, on le sait, est soumise à de fréquents changements d’affectation, non seulement fonctionnels, mais aussi géographiques. Ces contraintes, on le sait aussi, ont des répercussions sur les activités professionnelles de leurs conjoints ; les changements réguliers d’affectation géographique rendent difficiles pour ceux-ci la construction de carrières professionnelles dans la durée. Nombre d’entre elles finissent par renoncer, tout simplement, à l’exercice d’une profession.
Or, la carrière d’un militaire n’est pas toujours une carrière complète. Nombre de sous-officiers peuvent être amenés à quitter l’armée au bout de quinze ou vingt ans de service. Leurs épouses, une fois devenues veuves, peuvent ainsi ne se retrouver titulaires que de faibles pensions de réversion, inférieures au seuil de pauvreté.
L’attention de l’ONACVG a, de ce fait été régulièrement attirée par les associations d’anciens combattants et de veuves d’anciens combattants sur la nécessité de développer un dispositif financier permettant aux revenus de ces veuves d’atteindre, au moins, la limite du seuil de pauvreté.
Faisant suite aux conclusions d’un groupe de travail réunissant des parlementaires, des associations d’anciens combattants et des représentants de l’administration, il a donc été créé, en 2007, un dispositif d’aide différentielle aux conjoints survivants (ADCS) de ressortissants de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC-VG).
L’ADCS n’avait pas pour objet de se substituer aux droits légaux, réglementaires ou conventionnels auxquels les intéressés pouvaient prétendre. Il s’agissait bien d’une aide complémentaire aux dispositifs généraux, liée à la reconnaissance spécifique de la Nation à ceux qui ont combattu pour elle.
Initialement fixé à 550 euros par mois, le plafond a été porté à 900 euros le 1er avril 2012 puis à 932 euros le 1er avril 2014 et 942 euros fin 2014.
Les demandes étaient formulées auprès du service départemental de l’ONAC-VG du lieu de résidence du postulant. L’ADCS était attribuée pour l’année civile de la demande et versée trimestriellement.
Les décisions d’attribution ou de rejet relevaient des commissions départementales compétentes pour l’examen des questions de solidarité, qui sont des émanations des conseils départementaux.
2. Une prestation versée sur critères d’attribution
Pour être éligibles à l’ADCS, les conjoints survivants devaient remplir quatre conditions cumulatives.
Il leur fallait d’abord justifier de la qualité de conjoint survivant d’un ressortissant de l’ONAC-VG (veuves de guerre, conjoints survivants pensionnés, conjoints survivants de titulaires de la carte du combattant, du titre de reconnaissance de la nation ou de bénéficiaires du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre).
La deuxième condition était une condition d’âge : il fallait être âgé au moins de soixante ans au moment de la demande.
La troisième condition était une condition de ressources : il fallait justifier d’un niveau de ressources mensuelles inférieur au seuil de pauvreté, soit, en 2015, de 987 euros.
Enfin, la quatrième condition, dont on verra plus loin l’importance, était une condition de résidence : il fallait résider de façon régulière et continue en France.
Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2011, les services départementaux de l’ONAC-VG ont déclaré éligibles 4 690 dossiers de demandes, pour un montant d’allocations de 4,62 millions d’euros.
Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2012, les services départementaux de l’ONAC-VG ont déclaré éligibles 5 114 dossiers de demandes (dont 13 au titre de la gestion 2011), pour un montant d’allocations de 6,08 millions d’euros. Au cours du premier semestre 2012, 3 774 dossiers ont été instruits ; 3 117 d’entre eux ont été déclarés éligibles ; s’y sont ajouté 11 dossiers déclarés éligibles au titre de 2012.
Entre le 1er janvier et le 31 décembre 2013, les services départementaux de l’ONAC-VG ont instruit 4 315 dossiers de demandes, dont 3 530 ont été réputés éligibles et 785 ont été rejetés. Globalement, la dépense exécutée en gestion 2013 a atteint 3,76 millions d’euros.
En 2014, ce sont 3 730 dossiers qui ont été validés pour une dépense totale de 4,7 millions d’euros.
B. UNE SITUATION JURIDIQUE FRAGILE
La sécurité juridique de l’ADCS a fait, assez rapidement, l’objet de doutes.
1. Des conditions discriminatoires entachées de vice de compétence ?
Une note de décembre 2014 adressée par le secrétaire général pour l’administration (SGA) du ministère de la défense au directeur du cabinet du secrétaire d’État chargé des anciens combattants et de la mémoire récapitule les éléments de fragilité du dispositif.
Elle cite successivement une lettre interne n° 2122/DEF/SGA du 13 décembre 2012 « portant transmission des conclusions du groupe de travail chargé d’étudier les fragilités juridiques et financières de l’ADCS » – le titre se passe de commentaire –, une autre, du 27 septembre 2014, et enfin un rapport commun au contrôle général des armées, à l’inspection générale des finances et à l’inspection générale des affaires sociales du 10 juin 2013 « relatif aux prestations en faveur des populations relevant du ministre délégué chargé des anciens combattants. »
Elle est accompagnée d’une note d’étude qui, après analyse du dispositif de l’ADCS, conclut que : « L’instruction du 31 août 2007 ne peut être regardée comme une simple directive par laquelle l’établissement se serait doté d’une doctrine pour l’attribution d’une aide de secours, doctrine qui n’exclurait pas l’examen des circonstances particulières de chaque espèce. Il s’agit au contraire d’une instruction qui crée, au moyen de dispositions impératives et générales, un régime d’aide à caractère réglementaire.
Cette instruction encourt donc la censure par le juge administratif pour vice de compétence. »
Ladite note ajoute du reste que, dans un jugement du 22 mai 2012, le juge administratif « statuant sur le moyen d’exception soulevée par la requérante », Mme Khira Zerhoun, « a constaté, en outre, l’illégalité de l’instruction du 31 août 2007, en ce qu’elle revêt un caractère réglementaire et est prise par une personne dépourvue d’un tel pouvoir (le Directeur général de l’ONACVG) ».
Elle s’intéresse aussi à la condition de résidence en France. Sur ce point, l’analyse est très claire. « Le principe d’égalité ne s’oppose pas à ce que l’autorité investie du pouvoir réglementaire règle de façon différente des situations différentes, ni à ce qu’elle déroge à l’égalité pour des raisons d’intérêt général, pourvu que la différence de traitement qui en résulte soit en rapport avec l’objet de la norme qui l’établit et ne soit pas manifestement disproportionnée au regard des différences de situations susceptibles de la justifier », écrit l’auteur de la note, en se fondant sur un arrêt du Conseil d’État du 5 avril 2006 et sur une réponse du Conseil constitutionnel à la question préalable de constitutionnalité n° 2010-1 du 28 mai 2010.
La note poursuit cependant en exposant que « en l’espèce, l’exclusion totale et par principe des veuves de ressortissants de l’ONACVG résidant à l’étranger apparaît disproportionnée par rapport à l’objet de l’ADCS ».
Et à l’appui ce cette analyse, la note cite un jugement du 15 octobre 2009 par lequel le tribunal administratif de Paris a annulé une décision implicite du préfet de Paris, portant rejet de la demande présentée par une veuve de titulaire de la carte du combattant n’ayant pas sa résidence effective sur le territoire national.
« Le préfet, écrit le juge, a fondé sa décision sur la circonstance que "l’action sociale générale de l’ONACVG envers ses ressortissants a un caractère facultatif", que "l’allocation différentielle en faveur des conjoints survivants de ressortissants de l’ONACVG n’a aucun caractère législatif ou réglementaire… et qu’elle est réservée aux conjoints qui résident dans un département de façon continue".
Mais, poursuit le juge, « les veuves de titulaires de la carte du combattant ont la qualité de ressortissant de l’ONACVG », « elles ont droit aux mesures destinées à préserver leurs intérêts matériels et moraux notamment à une aide matérielle ; que la circonstance que ces mesures ne présentent qu’un caractère facultatif n’autorise pas le préfet de la région Île-de-France, préfet de Paris à exclure par principe de leur bénéfice une catégorie de ressortissants de l’ONACVG ni a fortiori, à se fonder sur une instruction sans caractère réglementaire pour en exclure des ressortissants ne résidant pas dans un département français ».
« Par conséquent, poursuit la note, une disposition contenant une condition de résidence pour bénéficier de cette allocation est incontestablement discriminatoire. »
2. La création de catégories de ressortissants de l’ONACVG aux droits différents ?
Enfin, la note évoque la question de la non-attribution de l’ADCS aux anciens combattants eux-mêmes.
L’article D. 432 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre dispose en effet, notamment, que l’office national a pour objet : « D’assurer à ses ressortissants (suit la liste des catégories de ressortissants) le patronage et l’aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation. »
Dans ces conditions, après avoir rappelé que « La mission première de l’ONACVG est la défense des intérêts de l’ensemble de ses ressortissants », la note souligne l’incertitude d’un contentieux portant sur ce point.
« L’allocation différentielle est actuellement accordée aux seuls conjoints survivants, des ressortissants de l’ONACVG et il n’existe aucun dispositif analogue à l’ADCS au profit des ressortissants eux-mêmes. Dans cette mesure, des droits qui ne sont pas accordés aux ressortissants de l’ONACVG le sont au profit de leurs seuls ayants droit.
« Or, les ressortissants de l’ONACVG peuvent avoir des revenus annuels inférieurs au plafond des ressources au-delà duquel l’allocation différentielle n’est pas versée (11 184 €).
« En l’espèce, compte tenu de l’objet de l’ADCS, la différence de situation entre les anciens combattants et les conjoints survivants de ressortissants n’est pas telle qu’il soit possible d’exclure totalement et par principe une catégorie de ressortissants de l’ONACVG du bénéfice de cette aide. Toute disposition en ce sens pourrait donc également être censurée par le juge comme contraire au principe d’égalité.
« Dans ces conditions, ces recours contentieux pourraient être engagés par ces ressortissants en faisant valoir, à l’appui de leurs prétentions, qu’en les excluant du bénéfice de l’ADCS, l’ONACVG n’a pas rempli sa mission première d’assurer leur protection.
« L’issue de tels contentieux serait tout à fait incertaine pour l’administration. »
C. LA BRUTALE DISPARITION DE L’ADCS
1. Le jugement du tribunal administratif de Paris du 27 octobre 2014
Les risques synthétisés par la note du SGA se sont finalement concrétisés à travers un jugement du 27 octobre 2014 du tribunal administratif de Paris. Ce jugement figure en annexe au présent rapport. Il est la conclusion d’une affaire complexe, où plusieurs requêtes – de la même requérante, déjà citée – ont été jointes.
Mme Khira Zerhoun, ressortissante de l’ONACVG en sa qualité de veuve d’un titulaire de la carte du combattant et de titulaire d’une pension de retraite du combattant par réversion, avait demandé le bénéfice de l’ADCS.
Celle-ci lui avait été cependant refusée au motif qu’elle ne remplissait pas l’une des conditions nécessaires à l’obtention de cette prestation. En effet, elle résidait non pas en France mais au Maroc.
Le directeur de l’ONACVG a considéré que Mme Zerhoun, qui vit au Maroc, ne pouvait pas bénéficier de l’ADCS ; en application des instructions relative à l’ADCS, il a alors requalifié la demande de Mme Zerhoun « en demande d’aide financière », laquelle – selon les considérants du jugement – « lui a été octroyée le 24 octobre 2012 ».
Cette solution ne satisfaisant pas la requérante, celle-ci a déposé une requête auprès du tribunal administratif de Paris, lui demandant d’enjoindre à l’ONACVG de lui attribuer l’ADCS.
Dans son jugement, le tribunal administratif de Paris, a d’abord analysé les dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et victimes de guerre, sur les attributions de l’ONACVG (article D. 432) les compétences de son conseil d’administration (article D. 440) et les pouvoirs de son directeur général (articles D. 443 et R. 572-2).
Il a ensuite rappelé que « le conseil d’administration de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), lors de sa session plénière du 11 avril 2007, a approuvé la création d’une allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG », que « par instruction, dont la dernière version date du 16 décembre 2009, le directeur général de l’ONACVG a fixé les critères cumulatifs d’ouverture du droit à cette allocation, parmi lesquels figure l’obligation pour les bénéficiaires de justifier d’une résidence stable, effective et régulière en France » et enfin que « cette instruction prévoit que si le demandeur ne remplit pas cette condition, son dossier doit être examiné dans le cadre de l’examen des demandes de secours, d’aides et de participation par l’ONACVG ».
Il a ensuite formulé son analyse juridique : « Considérant qu’aucune des dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre (…), non plus qu’aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne donne compétence au conseil d’administration de l’ONACVG pour créer, par une décision de nature réglementaire, l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG ; qu’au surplus, le directeur général de l’ONACVG ne tient pas des dispositions citées (…) le pouvoir de définir les critères d’attribution d’une telle allocation qu’ainsi, la décision de création de l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG prise par le conseil d’administration de l’office lors de son conseil d’administration du 11 avril 2007, ainsi que l’instruction, du directeur général de l’ONACVG fixant les critères d’ouverture du droit à cette allocation, sur la base desquelles la décision attaquée a été prise, sont entachées d’incompétence ».
Il en a tiré la conclusion que « par conséquent, la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l’ONACVG a refusé d’admettre Mme Zerhoun au bénéfice de l’allocation différentielle en faveur des conjoints survivants est dépourvue de base légale et doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens de la requête » mais aussi que le conseil d’administration de l’ONACVG n’étant « pas compétent pour créer l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants », « par suite, l’annulation de la décision refusant à Mme Zerhoun le bénéfice de cette allocation n’implique pas que le directeur général de l’ONACVG lui accorde celle-ci ni statue à nouveau sur sa demande ; que les conclusions de la requête à fin d’injonction doivent donc être rejetées ».
Pour faire clair, le tribunal administratif de Paris a rejeté la requête de Mme Zerhoun non pas parce qu’elle ne remplissait pas la condition de résidence en France, mais parce que l’ADCS n’avait pas d’existence légale. Autrement dit, le tribunal administratif de Paris a jugé que l’ADCS, avec ses conditions ouvrant droit à perception, n’existait pas.
L’État, ayant depuis plusieurs années conscience de la grande fragilité juridique de l’ADCS, n’a pas fait appel et le jugement est passé en l’état de chose jugée.
2. La création de l’allocation complémentaire spécifique au conjoint survivant (ACCS), une réponse provisoire au jugement du tribunal
L’invalidation de l’ADCS par l’autorité judiciaire n’allait cependant pas sans créer de difficultés pour la gestion de l’aide sociale de l’ONACVG elle-même. En effet, quelle qu’ait pu être sa fragilité juridique, l’ADCS était versée à des personnes qui comptaient sur elle pour compléter des ressources extrêmement modestes. L’ONACVG a donc dû trouver une solution permettant de ne pas mettre les allocataires de l’ADCS en situation de déséquilibre financier.
Pour l’année 2015, le dispositif de l’ADCS a donc été remplacé par une nouvelle allocation, l’allocation complémentaire spécifique au conjoint survivant (ACCS).
Par rapport à l’ADCS, cette allocation a présenté les caractéristiques suivantes.
D’une part, afin de ne pas déséquilibrer les situations financières
– toujours fragiles – des bénéficiaires, elle a été calculée selon les mêmes règles que l’ADCS : son montant devait permettre à chacun des bénéficiaires d’atteindre un niveau de ressources de 987 euros par mois.
En revanche, contrairement à l’ADCS, elle a été alignée sur le modèle des autres aides versées par L’ONACVG : elle a été définie comme un secours, exceptionnel, subsidiaire, facultatif et aussi limité par les crédits disponibles.
Il a par ailleurs été décidé qu’elle serait versée en une seule fois aux conjoints survivants. L’annualisation a été motivée principalement par la multiplication des cas de prise en compte des versements trimestriels de l’ADCS par les caisses de sécurité sociale pour le calcul du droit à certaines aides de droit commun (Couverture maladie universelle, aide pour une complémentaire santé…). Alors que cette prise en compte aboutissait à réduire les droits des bénéficiaires du montant de l’ADCS, un versement annuel entrait dans la catégorie des « aides et secours financiers versés par des organismes à vocation sociale dont le montant ou la périodicité n’ont pas de caractère régulier », et échappait donc ainsi à une prise en compte pour le calcul des aides de droit commun.
Il reste que, de l’aveu de l’ONACVG lui-même, le fondement juridique de ce nouveau dispositif demeurait fragile, et ce d’autant plus qu’il excluait par principe toutes les autres catégories de ressortissants de l’ONACVG de son bénéfice, ce qui, toujours selon l’ONACVG, était contraire au principe d’égalité entre ses ressortissants, et donc susceptible de recours juridictionnel.
D. AU-DELÀ DE SA FRAGILITÉ JURIDIQUE, LES EFFETS DÉSÉQUILIBRANTS DE L’ADCS SUR L’AIDE SOCIALE DE L’ONACVG
1. L’ADCS, un mode d’attribution qui était incompatible avec l’enveloppe de l’action sociale de l’ONACVG
Par ailleurs, au fil du temps, depuis sa création, il était progressivement apparu que, outre sa fragilité juridique, l’ADCS – on l’a vu en partie à travers les citations de documents internes à l’ONACVG – aboutissait à déséquilibrer profondément la répartition de l’aide sociale de l’ONACVG entre ses ressortissants.
Comme l’expose le rapport de présentation de la délibération du 27 mars 2015 du conseil d’administration de l’Office National des Anciens Combattants fixant les priorités de l’action sociale, « l’enveloppe d’action sociale de l’ONACVG est une enveloppe limitative, qui ne permet pas de mettre en œuvre une politique de guichet et nécessite la détermination de priorités. »
a. Une priorité oublieuse de l’aide en faveur des autres ressortissants de l’ONACVG
Or, l’analyse du discours du secrétariat d’État chargé des anciens combattants, et celle sur l’évolution de la répartition des aides financières de l’ONACVG entre ses catégories de bénéficiaires montrent clairement que, au fil du temps, l’ADCS était devenue la priorité de l’action sociale de l’ONACVG aux dépens d’autre types de secours et de financements.
Dans son rapport spécial sur le projet de loi de finances pour 2013 sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, notre collègue Gérard Terrier, après avoir consulté l’administration du ministère, mettait déjà bien en évidence ce parti pris : « Pour permettre à l’ONAC-VG de faire face à sa mission de solidarité envers les anciens combattants et victimes de guerre, ainsi que leurs conjoints survivants, écrit-il, sa dotation sera augmentée à ce titre de 500 000 euros en 2013. Cette augmentation sera cumulative pendant trois ans. Ainsi, jusqu’en 2015, c’est 3 millions d’euros de crédits supplémentaires qui seront consacrés à l’ADCS. Si la dotation prévue pour l’ADCS était amenée à devenir supérieure aux besoins, le ministère étudierait l’accroissement de son montant à 964 euros, seuil de pauvreté reconnu. »
Autrement dit, il expose que, selon le ministère, la mobilisation de crédits supplémentaires pour « faire face à sa mission de solidarité envers les anciens combattants et victimes de guerre, ainsi que leurs conjoints survivants », c’est la mobilisation de crédits en faveur de l’ADCS, dans l’objectif de faire atteindre au revenu de ses bénéficiaires le montant du seuil de pauvreté.
Trois ans plus tard, le rapport au Conseil d’administration de l’ONACVG du 22 octobre 2015, intitulé « L’action sociale de l’ONACVG : une politique ambitieuse et équitable au profit de tous les ressortissants » fait bien apparaître les conséquences du caractère de priorité absolue donnée à l’ADCS par l’ONACVG.
« Le montant financier consacré à l’action sociale a presque doublé sur la décennie (+ 82 %) (…). Le montant moyen des interventions financières a ainsi progressé de 252 euros à 389 euros en 10 ans, soit une augmentation de 54 %. (…). Ainsi, le montant des aides aux anciens combattants a augmenté de 20 % sur la période considérée. Le montant des aides accordées aux veuves a quant à lui augmenté de 240 %. En effet, à compter de 2008, se sont ajoutées au montant des aides sociales générales accordées aux veuves d’anciens combattants (qui ont continué à progresser sur la même période) les aides accordées dans le cadre du dispositif d’aide différentielle aux conjoints survivants. »
Bref, en dix ans, alors que le montant des aides accordées aux anciens combattants s’accroissait de 20 %, grâce à l’ADCS, celui des aides aux veuves faisait plus que tripler.
b. Une illustration spectaculaire : l’absence d’instauration d’une allocation différentielle au profit des anciens combattants eux-mêmes
Le tableau publié en introduction montre bien le cantonnement de la place des anciens combattants eux-mêmes au sein de l’action sociale de l’ONACVG : alors même qu’ils représentent 47,5 % des ressortissants de l’Office, en 2014 (dernière année d’existence de l’ADCS), ils ne bénéficiaient que de 5,36 millions d’euros des 22,67 millions d’euros du budget de l’aide sociale de l’ONACVG ; à l’inverse, le budget consacré aux veuves, ADCS comprise, se montait à 12,38 millions d’euros, soit plus de la moitié (54,51 %) de ce budget.
Or, il existe au sein des anciens combattants une réelle population démunie, notamment parmi les anciens des OPEX, hommes du rang ou sous-officiers ayant quitté l’armée après moins de quinze ans de service – cette durée, nécessaire pour percevoir une pension à jouissance immédiate, n’est que très rarement atteinte par les hommes du rang, jusqu’au grade de caporal-chef, et n’est pas atteinte par tous les sous-officiers. Ces anciens combattants se trouvent parfois plongés dans de très graves difficultés lors de leur retour à une vie civile qui leur demande des qualifications parfois en profond décalage avec les qualités et l’expérience qui leur ont été demandées en tant que militaires.
Dans ces conditions, la manifestation la plus spectaculaire de l’effet d’éviction de l’ADCS sur les autres aides concerne évidemment l’absence d’une aide différentielle pour les anciens combattants eux-mêmes. Plusieurs des associations reçues par les membres de la Mission d’information ont relevé ce point. Seul le caractère prioritaire de l’ADCS sur toutes les autres actions, et la contraction en conséquence des budgets consacrés aux autres formes d’intervention, peut expliquer une situation aussi difficilement compréhensible où, comme l’explique la note : « des droits qui ne sont pas accordés aux ressortissants de l’ONACVG le sont au profit de leurs seuls ayants droit », alors même que « les ressortissants de l’ONACVG peuvent avoir des revenus annuels inférieurs au plafond des ressources au-delà duquel l’allocation différentielle n’est pas versée (11 184 euros). »
Si les risques de contentieux, déjà évoqués, ne se sont pas réalisés, cette situation avait suscité une incompréhension de plus en plus grande du monde combattant. Lors des débats parlementaires, des amendements ont été régulièrement déposés pour étendre l’ADCS, réservée aux ayants droit, aux anciens combattants eux-mêmes.
Il est clair que le seul élément explicatif de cette injustice était le caractère prioritaire donné à l’ADCS dans le cadre d’une enveloppe limitative : l’ONACVG ne disposait pas des ressources permettant d’élargir aux anciens combattants eux-mêmes la mesure de lutte contre la pauvreté accordée à leurs ayants droit… alors même que ceux-ci étaient à l’origine de ces droits.
c. Un mode d’attribution qui ne permettait plus à l’ONACVG de respecter la réglementation relative à la gestion de son aide sociale
Par ailleurs, au-delà du caractère de priorité donnée à l’ADCS, ses critères d’éligibilité faisaient de celle-ci, pour l’ONACVG, une prestation dont le versement était contraint dès lors que les conditions étaient remplies par les demandeurs. L’ADCS avait ainsi un statut de « prestation de guichet » versée sur critères d’attribution, unique au sein des prestations accordées sur l’enveloppe limitative de l’aide sociale de l’ONACVG : un demandeur ou une demandeuse qui remplissait les critères d’attribution avait droit au versement de l’ADCS.
Dans ces conditions, même si l’ONACVG considérait que le budget consacré à l’ADCS contraignait désormais trop les autres formes d’aide, il n’avait d’autre choix que de réduire celles-ci pour honorer les droits à versement de l’ADCS. Autant que le statut de priorité donné à l’ADCS, c’est son statut de « prestation de guichet » versée sur critères d’attribution dans le cadre d’une enveloppe limitative qui explique l’écart considérable entre l’évolution du budget de l’ONACVG consacré aux veuves et celle du budget des autres aides.
Or cette situation mettait en réalité l’ONACVG en situation d’irrégularité dans l’accomplissement de ses missions.
En effet, le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre ne fait aucune différence entre catégories de ressortissants pour l’attribution de l’aide sociale.
Ainsi, l’article D 432 de ce code dispose, notamment, que :
« I.– L’office national a pour objet de veiller en toute circonstance sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants.
« Il a notamment pour attribution : (…)
« 3° D’utiliser au mieux des intérêts de ses ressortissants ses ressources propres, les subventions de l’État ou le produit des fondations, dons et legs (…)
« 6° D’une manière générale :
« a) « D’assurer à ses ressortissants (…) le patronage et l’aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation. »
Comme l’expose la note de décembre 2014 précitée : « La mission première de l’ONACVG est la défense des intérêts de l’ensemble de ses ressortissants. »
L’instauration par l’ONACVG de mécanismes d’allocation qui favorisaient mécaniquement une catégorie de ses ressortissants et pouvaient l’amener jusqu’à obérer sa capacité à apporter aux autres « le patronage et l’aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation », l’amenaient ainsi à tourner progressivement le dos à la mission qui lui avait été assignée par l’article D 432 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre.
2. L’apparition d’effets pervers ou d’effets d’aubaine au détriment de l’ONACVG
Enfin, le traitement de l’ADCS comme une prestation sur critères d’attribution a fini par être source d’effets pervers, soit au détriment, soit au bénéfice des veuves, mais toujours au détriment de la capacité de gestion par l’ONACVG de ses crédits d’aide sociale.
Lors de son audition par la Mission d’information, le 29 mars 2016, la directrice générale de l’ONACVG, Mme Rose-Marie Antoine, a exposé très clairement que les caisses de sécurité sociale avaient multiplié les cas de prise en compte des versements trimestriels de l’ADCS pour le calcul du droit à certaines aides de droit commun. La conséquence de cette doctrine a été que des aides dont le montant aurait dû être intégralement versé par ces caisses ne l’étaient plus que partiellement par celles-ci, le solde étant en fait assuré par l’ONACVG. Ainsi, il s’en ensuivait d’une part une réduction voire une annulation des droits des bénéficiaires de l’ADCS, et de l’autre un « détournement » d’une partie des aides de l’ONACVG vers le financement de la sécurité sociale de droit commun.
Par ailleurs, il est aussi apparu que les commissions départementales compétentes pour l’examen des questions de solidarité – qui sont des émanations des conseils départementaux – ne disposaient pas toujours de l’intégralité des éléments leur permettant de calculer les conditions de ressources des demandeurs.
Dans son rapport spécial précité sur le projet de loi de finances pour 2014 sur les crédits de la mission Anciens combattants, mémoire et liens avec la Nation, notre collègue Gérard Terrier, après avoir consulté l’administration du ministère, écrit ainsi : « A partir de 2013, le principe de subsidiarité de l’ADCS par rapport aux dispositifs sociaux de droit commun a été appliqué strictement : pour en bénéficier, il fallait aussi remplir les critères pour bénéficier des dispositifs sociaux de droit commun (RSA ou allocation de solidarité aux personnes âgées) et avoir fait la demande de ces prestations auprès des services compétents. »
Ce commentaire révèle évidemment, a contrario, que, auparavant, l’ADCS avait été versée à des personnes qui pouvaient atteindre le seuil de pauvreté ou s’en approcher grâce à des prestations de droit commun, détournant, là aussi, le dispositif d’aide de l’ONACVG vers le financement de la sécurité sociale de droit commun.
Enfin, il a été indiqué à la mission d’information que la non vérification de l’obtention par certains bénéficiaires de prestations de droit commun avait abouti à des effets d’aubaine : le versement de l’ADCS permettant à ces bénéficiaires, du fait des prestations de droit commun déjà perçues, de dépasser le seuil de pauvreté, en contradiction avec la vocation de l’ADCS. Il faut noter que ces derniers cas ont abouti à des situations individuelles particulièrement difficiles à gérer, les revenus incluant le versement indu de l’ADCS restant modestes. La suppression du versement de l’ADCS pouvait mettre en déséquilibre les budgets de ceux de ses allocataires qui en bénéficiaient de manière indue.
II. L’INDISPENSABLE RÉFORME DE L’AIDE SOCIALE DE L’ONACVG
La lecture du jugement du tribunal administratif de Paris aurait pu amener le secrétariat d’État chargé des anciens combattants à perpétuer l’ADCS en régularisant le niveau de compétence nécessaire à sa création.
Les éléments exposés plus haut ont montré pourquoi telle n’a pas été la voie choisie. Eu égard aux déséquilibres que créait l’ADCS au sein de l’aide sociale de l’ONACVG et la sanction des fragilités juridiques de celle-ci – pointées depuis 2012 par le SGA et le contrôle général des armées – le jugement du 27 octobre 2014 du tribunal administratif de Paris a donc été l’occasion de procéder à une réforme d’ensemble de l’aide sociale de l’ONACVG.
A. LA RÉAFFIRMATION DES PRINCIPES : ÉGALITÉ DE STATUT ENTRE RESSORTISSANTS ET SUBSIDIARITÉ DE L’AIDE
La refonte de l’aide sociale de l’ONACVG a été décidée par une « délibération sur les grandes orientations de la politique sociale de l’Office 2014-2018 » du 27 mars 2015 du Conseil d’administration de l’ONACVG.
1. Le rétablissement de la conformité de l’action sociale de l’ONACVG avec la réglementation : la fin des « prestations de guichet »
Le rapport de présentation rappelle d’abord la philosophie de l’aide sociale de l’ONACVG : « L’aide sociale de l’ONACVG est une aide individualisée, qui s’accompagne d’une mission d’accueil, d’écoute, et d’orientation des ressortissants. Cette mission d’accompagnement est fondamentale. Elle est le socle de la mission de l’Office envers ses ressortissants et leur garantit une solution adaptée à leurs besoins. »
En pratique, la première tâche était de remettre l’action sociale de l’ONACVG en conformité avec la réglementation.
Pour rétablir l’égalité de statut entre ressortissants, il fallait mettre fin aux mécanismes qui aboutissaient à privilégier certaines catégories de ressortissants sur d’autres, mécanismes au premier rang desquels se trouvaient, on l’a vu, les « prestations de guichet » versées sur critères d’attribution.
Le rapport de présentation de la délibération du 27 mars 2015 du conseil d’administration de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre fixant les priorités de l’action sociale, est sans ambiguïté – : « l’enveloppe d’action sociale de l’ONACVG est une enveloppe limitative, qui ne permet pas de mettre en œuvre une politique de guichet et nécessite la détermination de priorités. »
Pour l’application de cette décision, la note interne à l’ONACVG déjà citée est également on ne peut plus explicite : « contrairement aux prestations qui peuvent être accordées par les services du ministère de la défense (et notamment la sous-direction des pensions de la DRH MD), les aides accordées par l’ONACVG ne relèvent pas du droit de guichet et leur montant est plafonné par l’enveloppe d’action sociale chaque année accordée à l’établissement public. »
À ce titre, et pour que les choses soient tout à fait claires, l’ACCS créée provisoirement en réponse aux problèmes soulevés par l’ADCS et dont la compréhension par ses bénéficiaires restait ambiguë a été supprimée par la délibération du Conseil d’administration de l’ONACVG sur les grandes orientations de la politique sociale de l’Office. De ce fait, l’égalité entre ressortissants de l’ONACVG a été clairement recréée : les conjoints survivants ont par cette décision définitivement cessé d’être des ressortissants prioritaires sur les autres ressortissants. Comme l’expose la circulaire d’application de la délibération du 27 mars : « les services de l’ONACVG étudient toutes les demandes des ressortissants et proposent, au vu de la situation particulière de chacun, d’attribuer l’aide qui leur paraît la plus adaptée. »
2. L’action sociale de l’ONACVG : un statut nécessairement subsidiaire
Une fois acté le caractère limité des crédits d’aide sociale de l’ONACVG, la délibération rappelle le nécessaire caractère de subsidiarité de l’action sociale de l’ONACVG : « C’est aussi une action sociale fondée sur le principe de la subsidiarité, c’est-à-dire une action complémentaire des aides de droit commun, vers lesquelles les ressortissants sont systématiquement orientés avant toute étude de leur demande. »
Sur ce point, la circulaire d’application est on ne peut plus explicite : « La subsidiarité : l’action sociale de l’ONACVG est et doit rester une action complémentaire des aides de droit commun. Aussi, chaque service doit s’assurer, préalablement à toute décision d’intervention, que toutes les mesures de droit commun ont été mises en œuvre. »
B. L’IDENTIFICATION DE PUBLICS PRIORITAIRES
La refondation de l’aide sociale de l’ONACVG sur une base individualisée et la suppression de catégories aux droits différents n’a cependant pas empêché son conseil d’administration de distinguer des publics prioritaires. Il faut noter cependant que ces publics ne se voient pas attribuer de droits spécifiques : ce sont les publics dont les instances de l’ONACVG, locales ou nationales, savent qu’ils présentent plus que d’autres des fragilités éligibles à l’aide sociale de l’Office, et sur lesquels, en conséquence, l’attention des personnels de l’ONACVG est plus particulièrement attirée.
Trois catégories sont ainsi spécifiquement distinguées par la délibération du Conseil d’administration du 27 mars 2015.
1. Les ressortissants les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles
La première est celle des « ressortissants les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles » et ce « quelle que soit la catégorie à laquelle ils appartiennent. Qu’ils soient âgés ou plus jeunes, blessés ou pupilles, anciens combattants ou conjoints survivants, l’action sociale de l’ONACVG doit accorder une priorité à ceux qui ont le plus besoin d’être aidés » expose le rapport de présentation.
Pour déterminer les populations les plus démunies, la délibération fixe des critères : « Les critères qui devront être appréciés seront des critères financiers mais aussi des critères de logement (logement insalubre ou précaire) et des critères sociaux (déscolarisation, analphabétisme…). La notion d’isolement recouvrira l’isolement géographique (environnement rural, vie dans des quartiers périurbains mal desservis) mais aussi l’isolement familial ou social. Enfin, les nombreux cas de fragilités seront identifiés : fragilité familiale, fragilités physiques ou psychologiques (blessure, handicap, dépendance), précarité énergétique, précarité professionnelle… ».
2. Les soldats de la dernière génération du feu, les « OPEX »
Le deuxième public identifié comme prioritaire est formé des anciens des opérations extérieures (OPEX).
Dans le rapport qu’il a élaboré en 2014 sur « l’évaluation du nombre de ressortissants de l’ONACVG : bilan et perspectives », le contrôleur général des armées Jean Tenneroni expose que : « les ressortissants "OPEX" ont aussi sociologiquement et numériquement du mal à s’intégrer dans ce dispositif (de l’ONACVG) ». De fait, ils sont beaucoup plus jeunes et moins nombreux que la population de référence des ressortissants de l’ONACVG, dont les moins anciens sont, pour l’essentiel, des anciens combattants de la guerre d’Algérie, leurs veuves et leurs familles.
Or, les anciens des OPEX peuvent se trouver dans des situations très difficiles : un homme du rang qui – c’est la règle – quitte l’armée après quatre, huit ou onze ans de service ne perçoit pas de retraite, même proportionnelle. Il lui faut donc retrouver un emploi dans le secteur civil. Or les qualifications que nombre d’entre eux ont développées dans le cadre de leurs fonctions militaires ne sont pas forcément opérationnelles dans le civil. En zone rurale notamment, certains anciens militaires n’arrivent tout simplement pas à trouver d’emploi. Lors de son audition par la Mission d’information, la directrice générale de l’ONACVG, Mme Rose-Marie Antoine, a présenté – de manière anonyme mais très concrète – quelques-uns de ces cas, parfois extrêmement difficiles.
De fait, expose la circulaire d’application de la délibération du 27 mars 2015 : « Depuis 2014, l’aide apportée aux soldats de la dernière génération du feu est identifiable et ne cesse d’augmenter. Les données statistiques démontrent également que cette catégorie de ressortissant est souvent en difficulté financière. »
Pour autant, il ne s’agit pas non plus de faire de ce public une catégorie dont les critères d’aide financière seraient différents de ceux des autres publics. « Le traitement de leur dossier, poursuit la circulaire, intégrera donc les critères de fragilités évoqués ci-dessus. »
3. Les ressortissants les plus âgés et/ou dépendants
Enfin, le troisième public spécifiquement identifié est formé des « ressortissants les plus âgés et/ou dépendants ».
La politique conduite est là en réalité une politique d’aide au maintien à domicile et d’amélioration de l’équipement des établissements destinés à accueillir ces ressortissants.
« Les objectifs fixés dans ce domaine, expose la circulaire, sont maintenus et renforcés :
– favoriser le maintien à domicile par un accompagnement financier complémentaire aux aides de droit commun ;
– étendre la politique de labellisation engagée depuis plusieurs années afin d’atteindre un objectif d’au moins un établissement public labellisé par département ;
– mettre en œuvre au sein de l’ensemble des établissements une politique d’équipement en vue du renforcement du bien être des résidents et, en concertation avec les associations, un maintien des opérations mémorielles et intergénérationnelles qui sont un des fondements de la politique de labellisation. »
4. Quelle place pour les conjoints survivants ?
Les conjoints survivants ne constituent plus une catégorie spécifique au sein des ressortissants de l’ONACVG. La délibération du conseil d’administration de l’ONACVG du 27 mars 2015 en fait, conformément à l’article D. 432 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de la guerre, des ressortissants de droit commun au titre de l’aide sociale de l’ONACVG en les mentionnant parmi les catégories de « ressortissants les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles ».
Cette évolution est du reste parfaitement actée par la circulaire d’application de la délibération du 27 mars 2015 : « Le dispositif de l’aide spécifique (ACCS) attribuée aux conjoints survivants en 2015 est définitivement supprimé. Les aides financières à ces mêmes conjoints sont désormais allouées au titre des aides pour difficultés financières. »
Les membres de la Mission d’information ont perçu que le monde des conjoints survivants avait été profondément désarçonné par cette nouvelle approche. Nombre d’entre eux, en effet, avaient pu croire que l’ACCS était une évolution de l’ADCS, et qu’elle serait elle aussi délivrée sur critères d’attribution.
Or, la transformation des aides financières aux conjoints survivants en aides pour difficultés financières s’est accompagnée de questions beaucoup plus précises formulées auprès du demandeur de la part de l’ONACVG. Pour illustrer cette évolution, la Mission d’information a décidé de publier en annexe au présent rapport un imprimé de demande d’aide financière de l’ONACVG. Le demandeur doit mentionner le motif de sa demande d’aide financière, indiquer l’ensemble des ressources de son foyer ainsi que ses charges, pour lesquelles il doit fournir des justificatifs. Par ailleurs plus aucune référence n’est faite au seuil de pauvreté, et le montant du secours à obtenir n’est donc plus prévisible.
Cela signifie-t-il pour autant que les montants jusqu’ici consacrés à l’ADCS puis à l’ACCS ont vocation à être rapidement redéployés au profit d’autres formes d’aides ? Rien n’est moins sûr. On l’a vu, l’ACCS avait été créée pour éviter de mettre en déséquilibre des budgets de ressortissants par ailleurs très contraints, et où l’ADCS tenait une place parfois essentielle. Il n’y a pas de raison que l’ONACVG change de doctrine. Du reste, comme l’expose le rapport au Conseil d’administration de l’ONACVG du 22 octobre 2015 : « la suppression de l’aide spécifique ne se traduira pas par une suppression des aides sociales correspondantes, le volume financier de l’enveloppe n’étant absolument pas remis en question. Les demandes d’aides des veuves seront au contraire examinées avec soin, au vu de leur situation sociale, afin de leur attribuer une aide adaptée à leurs difficultés. ». Ce n’est que très lentement que les montants financiers autrefois consacrés à l’ADCS évolueront.
Aux termes d’un rapport publié par le secrétariat chargé des anciens combattants en application de la loi de finances pour 2016, les éléments sont les suivants.
2013 |
2014 |
2015 |
Juin 2016 | |
Nombre d’aides accordées aux conjoints survivants (ADCS et autres) |
21 716 |
225 42 |
21 037 |
11 524 |
Budget d’action sociale consacré aux conjoints survivants (ADCS et autres) |
10,81 |
12,48 |
14,70 |
7,30 |
Montant moyen de l’aide (ADCS et autres) en euros |
498 |
554 |
699 |
633 |
Par ailleurs, le Rapporteur a pu se rendre compte, lors d’une mission de contrôle à laquelle il a procédé le 7 octobre 2016 auprès de la commission « solidarité » du conseil départemental de la Loire, à la fois de la réalité de l’entrée en vigueur de la nouvelle procédure et du souci de ne pas déséquilibrer les budgets des personnes anciennement aidées par l’ADCS. Pour un montant d’ADCS de 64 850 euros en 2014, le montant d’aide sociale proposé en 2016 est de 66 475 euros. L’objet des aides porte sur le paiement des mutuelles, l’achat d’appareils ménagers, notamment de lave-linge, le paiement des factures d’eau ou d’électricité. La réforme du dispositif a permis d’y faire entrer 41 personnes qui n’y figuraient pas auparavant. Le compte rendu de cette mission figure en annexe au présent rapport.
La Présidente de la Mission d’information a pu faire la constatation de démarches semblables auprès des commissions « solidarité » des conseils départementaux du Jura et de l’Ain.
C. UNE TYPOLOGIE DES AIDES SIMPLIFIÉE
La réforme de l’aide sociale de l’ONACVG s’est aussi accompagnée d’une refonte et d’une simplification de la typologie des aides.
La réforme prévoit ainsi quatre types d’aides.
1. Les aides pour difficultés financières
La première est constituée par les aides pour difficultés financières. Ce sont ces aides qui font régulièrement débat, jusque dans l’hémicycle lors de l’examen des crédits de la mission Anciens combattants pendant le débat sur le projet de loi de finances de l’année. Ces aides prennent désormais deux formes.
● La première forme d’aide est le secours d’urgence.
Le secours d’urgence est versé par décision du directeur du service départemental de l’ONACVG sur proposition de la personne chargée de l’action sociale ou sur sa propre décision.
Les secours d’urgence peuvent prendre la forme, suivant le cas, de remise de chèques de service ou d’une aide financière.
L’ONACVG encourage le recours aux chèques de service, considérant qu’ils constituent une réponse adaptée à une situation particulièrement urgente. L’ONACVG rappelle aussi que l’attribution de chèques de service permet également de mettre à disposition de ressortissants en difficulté des moyens de paiement pour subvenir à l’achat de denrées alimentaires ou de première nécessité ; à titre exceptionnel, ce secours d’urgence peut consister en l’achat de médicaments pour un ressortissant.
Le compte-rendu de l’intervention est présenté à la réunion postérieure de la commission « Mémoire et Solidarité » qui entérine l’attribution.
● La deuxième forme est constituée par les aides pour difficultés financières autres que les secours d’urgence.
Ces aides peuvent être accordées pour trois motifs : difficulté financière chronique ou ponctuelle d’un ressortissant (dette locative, facture impayée…), participation à des frais médicaux (frais d’hospitalisation, de dépassement d’honoraires, de mutuelle…), participation aux frais d’obsèques d’un ressortissant.
L’ONACVG précise que le montant de ces aides doit être fonction des difficultés rencontrées par le ressortissant, lequel doit produire les devis et justificatifs des dépenses à engager ou déjà engagées, qu’elles doivent être examinées au regard des ressources des ressortissants : le montant de la prise en charge sera alors fonction de la situation individuelle de chacun. L’ONACVG insiste sur l’indispensable examen particulier des facteurs de fragilité « afin d’orienter les aides en priorité vers nos ressortissants les plus démunis, les plus isolés. »
Le dossier de demande instruit par le service est présenté pour validation à la commission départementale compétente pour examiner les questions de solidarité, émanation du conseil départemental pour les anciens combattants et victimes de guerre et la mémoire de la Nation. En cas de partage des voix, la voix du Président de la commission est prépondérante. L’aide accordée peut l’être directement auprès du ressortissant ou bien par subrogation auprès de l’un ou plusieurs de ses créanciers. Selon l’ONACVG, ce dernier mode de paiement permet de s’assurer de la destination finale de l’aide ; elle a également l’avantage de ne pas apparaître dans les ressources du ressortissant.
2. Les aides aux prestations de service
Le deuxième type d’aide est constitué par les aides aux prestations de service.
Ces prestations ont pour objectif de permettre aux ressortissants de l’ONACVG les plus âgés de rester dans leur logement aussi longtemps qu’ils le souhaitent et qu’ils le peuvent. Cette politique est complémentaire de la politique de labellisation des EHPAD, qui doit permettre d’offrir aux ressortissants qui ne peuvent plus rester dans leur logement un choix de maisons de retraites proches de chez eux et à des prix de journées raisonnables.
Trois types d’action sont concernés par ces participations financières :
● Le premier est la participation aux frais d’aide ménagère restant à la charge effective du ressortissant. Eu égard au principe de subsidiarité de l’action de l’ONACVG, celui-ci est d’abord invité à solliciter l’Allocation personnalisée d’autonomie (APA), versée par le conseil départemental pour permettre aux personnes âgées de plus de 60 ans, identifiées comme présentant un degré de dépendance, d’accomplir les actes essentiels de la vie quotidienne.
● Le deuxième est formé par les participations aux frais de maintien à domicile – participation aux frais de télésurveillance, de portage de repas à domicile – sur la base des frais restant à la charge effective du ressortissant.
L’ONACVG précise que le maintien à domicile concerne également l’adaptation de l’habitation des ressortissants âgés ou handicapés, après obtention des différentes aides mobilisables dans le cadre des dispositifs de droit commun.
● Enfin, le troisième est la remise de colis à des ressortissants âgés hébergés en établissement ou maintenus à domicile, afin d’atténuer l’éventuel isolement du ressortissant et témoigner de l’attachement du monde combattant. L’ONACVG précise néanmoins que ce type d’action ne constitue ni une obligation ni une priorité dans le champ des interventions sociales des services de l’ONACVG, qu’il convient de privilégier les colis contenant des produits de bien être plutôt que des denrées alimentaires, et que le pourcentage maximum des dépenses autorisées pour les colis ne peut excéder 5 % du budget social annuel.
3. Les aides à la reconversion
Dans sa redéfinition de la typologie des aides, l’ONACVG a voulu distinguer spécifiquement un troisième type d’aide, les aides à la reconversion.
Des aides financières peuvent être octroyées aux ressortissants de l’ONACVG afin de les aider à se réorienter professionnellement. Ces aides s’adressent plus particulièrement aux militaires et anciens militaires blessés en service ou en opération, aux pupilles et orphelins et aux veuves d’anciens combattants. Les demandes d’aides sont complétées par les services départementaux et adressées à la direction générale, qui les instruit.
Un avis pédagogique est dans tous les cas requis et rendu par l’inspecteur d’académieinspecteur pédagogique régional de la direction générale. Cet avis porte sur l’opportunité de la formation, la soutenabilité du projet professionnel, le choix de l’organisme et le contenu de la formation proposée. L’avis pédagogique est déterminant pour la suite du traitement du dossier. La détermination du montant de l’aide allouée est fonction de la charge que représente le coût de la formation, déduction faite des droits et aides mobilisables (aides à la reconversion), par rapport aux ressources et aux charges du demandeur. Le montant des aides allouées est individualisé et peut aboutir à une prise en charge partielle ou totale.
4. Les prêts et avances remboursables
Le quatrième type d’aide est constitué par les prêts et avances remboursables.
Consentis pour une durée maximale de 30 mois, ces prêts sans intérêts s’adressent à une catégorie de ressortissants ayant les moyens de rembourser un prêt à faibles mensualités mais ne pouvant pas solliciter les établissements bancaires en raison de leur âge ou leur état de santé. L’ONACVG a rappelé à ses services de proximité que ce dispositif ne devait pas être proposé à des ressortissants connaissant déjà des difficultés financières chroniques.
Enfin, – mais l’ONACVG n’en fait pas un cinquième type d’aide –, pour les grands invalides de guerre ayant un taux d’invalidité de plus de 80 %, l’Office peut financer les frais d’aménagement d’un véhicule adapté. Une commission spécialisée se réunit à cet effet deux fois par an, à la direction générale, avant le conseil d’administration de l’ONACVG.
D. UNE RÉGULATION PERMANENTE PAR L’ONACVG CENTRAL
1. L’interdiction de la limitation des aides à une seule demande annuelle par demandeur
Au-delà de la suppression de l’ADCS, la réforme de l’aide sociale de l’ONACVG et de ses procédures, ont suscité une forte inquiétude des bénéficiaires, notamment des bénéficiaires de l’ex-ADCS. En effet, on l’a vu, l’ADCS était décidée annuellement, puis versée trimestriellement. Le versement trimestriel était donc l’application d’une décision prise une seule fois.
Certains bénéficiaires, n’ayant obtenu pour une demande qu’un secours inférieur à celui dont ils avaient bénéficié l’année précédente, ont pu s’inquiéter d’une diminution drastique des allocations dont ils avaient besoin.
En réalité, a expliqué la directrice générale de l’ONACVG, Mme Rose-Marie Antoine, lors de son audition par la mission, c’est la conséquence du nouveau statut unifié des aides du mode d’attribution des aides de l’ONACVG. Si la transformation d’une allocation en secours peut aboutir à des décisions diminuant le montant du secours par rapport à l’allocation, en revanche, la décision prise ne vaut pas pour l’ensemble de l’année.
Ainsi expose très fermement la circulaire d’application : « un dossier ne peut être rejeté au seul motif que l’intéressé a déjà bénéficié d’une aide dans l’année ou l’année précédente. Dans tous les cas, le dossier devra être soumis à la commission qui appréciera au vu des éléments particuliers à chaque situation, en tenant compte des autres aides éventuellement versées par l’ONACVG. »
Cette doctrine – la possibilité d’obtention de secours plusieurs fois dans l’année par un bénéficiaire compte tenu du maintien ou de l’accroissement de ses difficultés – est répétée à plusieurs reprises dans la circulaire.
S’agissant des secours d’urgence, celle-ci expose que si « il convient de les délivrer pour un montant plafonné tel que fixé par la grille nationale, ces secours peuvent cependant être renouvelés au profit d’un même ressortissant autant que de besoin. »
S’agissant des aides financières en général, elle indique clairement que : « La situation d’un même ressortissant peut justifier l’attribution de plusieurs aides au cours de la même année civile. »
Même si la réforme de l’aide sociale de l’ONACVG a pu dérouter nombre de ses ressortissants, les craintes relatives à une réduction des aides du fait d’effets de procédures – procédures où la commission départementale ne statuerait, par principe, qu’une fois par an sur chaque ressortissant – paraissent donc devoir être écartées.
2. Des procédures d’examen des demandes unifiées
Pour garantir la correcte mise en œuvre de la réforme de l’aide sociale de l’ONACVG – égalité de statuts entre ressortissants, accent mis sur les publics, les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles, subsidiarité – et assurer une égalité de traitement entre l’ensemble des demandes mais aussi des services de proximité, sa direction générale a été amenée à mettre en place, à l’attention de ses services départementaux et des commissions départementales, une procédure identique de traitement des dossiers à suivre et des plafonds d’octroi des aides ; par ailleurs, conséquence logique de la volonté de la direction générale de l’ONACVG de garantir une politique cohérente sur l’ensemble du territoire national de l’octroi des aides, sont également mis en place des procédures de recours des décisions des commissions départementales.
Le premier élément de l’unification des procédures porte sur la formulation des demandes. Aux termes de la circulaire d’application de la délibération du 27 mars 2015, les demandes sont souscrites auprès du service départemental de l’ONACVG du lieu de résidence principale du ressortissant.
Elles peuvent être déposées à tout moment et sont instruites par ce même service.
Pour chaque demande, un modèle unique de demande d’aides financières a été élaboré. Ce modèle unique concerne tous les types d’aides. Il figure en annexe au présent rapport.
Le deuxième élément est le caractère individuel de l’examen des dossiers. « L’action sociale de l’ONACVG, expose la direction générale, est fondée sur un examen personnalisé de chaque situation qui doit par conséquent aboutir à une réponse individualisée. Chaque service doit moduler le niveau de ses interventions pour répondre au mieux aux besoins des plus démunis de ses ressortissants. Les critères de fragilité évoqués ci-dessus seront pris en compte pour l’attribution d’une aide adaptée à chaque situation. »
Le troisième élément qui caractérise l’examen des dossiers est l’anonymat. Aux termes de la circulaire d’application, après instruction par les services, les dossiers – à l’exception des secours d’urgence, qui sont versés par décision du directeur du service départemental de l’ONACVG – sont présentés anonymement aux membres de la commission pour décision définitive.
L’anonymat, a exposé lors de son audition la directrice générale de l’ONACVG, Mme Rose-Marie Antoine, donne la possibilité de présenter l’ensemble des éléments du dossier, sans encourir de risques de recours pour communication d’éléments liés à la vie privée des ressortissants. Mme Rose-Marie Antoine a rappelé qu’il était est la règle dans toutes les commissions d’action sociale, notamment les Centres communaux d’action sociale (CCAS), ou l’Action sociale de la Défense. La circulaire d’application fait aussi valoir que la présentation anonyme des dossiers permettra à la fois de faciliter des prises de décisions communes, d’assurer, en cas de décision d’intervention, la mise en œuvre du paiement dans les meilleurs délais et enfin de faciliter les échanges d’information avec les services de l’Action sociale de la Défense. Les associations reçues par la Mission d’information ont cependant fait remarquer que cet anonymat était très relatif : elles ont indiqué que le petit nombre de blessés dans chaque département, et le caractère très spécifique des blessures de chacun permettait en pratique aux membres des commissions qui s’y intéressaient de mettre un nom sur chaque dossier a priori anonyme…
Le quatrième élément porte sur la collégialité de la décision : les aides doivent désormais être nécessairement attribuées sur décision collégiale.
Enfin, à l’issue de la commission mémoire et solidarité, la liste alphabétique des personnes dont le dossier aura été examiné au cours de cette commission est communiquée oralement à l’ensemble des membres, mais sans mention du montant d’aide attribué.
3. Des capacités d’octroi harmonisées
Le deuxième élément d’harmonisation de l’octroi des aides est l’harmonisation de leurs montants. Comme l’expose la circulaire d’application : « L’instauration et l’application systématique de barèmes forfaitaires d’interventions fixés localement ne peuvent être considérées comme pertinentes et ne permettent pas de mobiliser les efforts sur les situations les plus nécessiteuses. »
La direction générale de l’ONACVG a donc élaboré, à l’attention de ses services de proximité, des fourchettes d’intervention pour chacune des aides, fourchette au sein desquelles il appartient au service de proximité de fixer l’aide, en fonction de la situation individuelle de chaque ressortissant aidé. Ces fourchettes d’intervention figurent ci-après.
CATÉGORIE |
DÉFINITION |
NIVEAU NATIONAL |
Aides pour difficultés financières |
Secours d’urgence |
Entre 50 euros et 350 euros |
Difficultés financières |
Entre 160 euros et 800 euros Possibilité de dépassement après accord du département de la solidarité | |
Aides aux prestations de service |
Aide-ménagère |
En fonction du nombre d’heures et des participations des organismes de droit commun * |
Maintien à domicile |
En fonction du coût de la prestation et du réel disponible * | |
Colis |
Plafonné à un maximum de 40 euros |
* Le plafond de 800 euros n’est pas opposable à l’aide ménagère ni aux prestations de maintien à domicile.
Source : ONACVG.
Lorsqu’un service départemental ou une commission départementale souhaite intervenir au-delà des fourchettes ci-dessus, une demande de dépassement doit être soumise pour accord au département de la solidarité de la direction générale. L’exposé de la situation du ressortissant sera transmis en pièce jointe. L’accord donné devra être joint lors de la transmission du procès-verbal.
D’autres règles sont fixées. Ainsi, chaque service doit garantir qu’un minimum de 10 % du nombre de ses interventions sociales et du montant de ses dépenses est consacré annuellement aux participations au titre des frais d’aide ménagère et de maintien à domicile. Inversement, on l’a vu, le pourcentage maximum des dépenses autorisées pour les colis ne peut excéder 5 % du budget social annuel.
4. L’organisation de voies de recours envers les décisions de proximité
Enfin, pour parachever l’harmonisation des conditions d’octroi des aides, la réforme de l’aide sociale de l’ONACVG prévoit une procédure de recours contre les décisions des commissions départementales. Les décisions de rejet ou d’octroi d’aides financières prononcées au plan local sont ainsi susceptibles de recours devant une commission ad hoc, émanation du conseil d’administration de l’Office national, laquelle se réunit deux fois par an.
Ainsi la circulaire expose que « lors de l’envoi des notifications d’octroi ou de rejet d’une aide, il appartient à chaque service de porter à la connaissance des intéressés les possibilités d’appel et de recours en vigueur et de transmettre la demande de recours accompagnée du dossier d’instruction et assortie d’un rapport circonstancié à la direction générale – département de la solidarité –. »
À l’issue de la réunion de la commission nationale des recours, chaque ressortissant est individuellement informé de la décision rendue, de même que les services départementaux. En cas d’infirmation de la décision prise à 1’échelon local, il est prévu que le service devra diligenter le paiement de l’aide accordée dans le mois suivant la réception de la décision rendue au niveau national.
Chacun l’aura compris, le présent rapport d’information a eu d’abord un objet pédagogique et d’explication.
Lors de sa création, l’allocation différentielle au conjoint survivant, l’ADCS, avait été saluée comme une forte mesure de justice en faveur des conjoints survivants d’anciens combattants. À ce titre, elle a fait chaque année l’objet de propositions d’augmentation lors des débats au Parlement sur la loi de finances. L’ADCS était ainsi devenue un symbole de la volonté de la Nation de reconnaître la spécificité de l’engagement des anciens combattants à son service.
Dans ces conditions, sa disparition ne pouvait que susciter l’incompréhension. Celle-ci résultait pourtant automatiquement du jugement du tribunal administratif de Paris du 27 octobre 2014 : quelle que soit la générosité de la mesure, elle n’avait pas de base légale.
En créant l’allocation complémentaire spécifique au conjoint survivant (ACCS), le secrétariat d’État chargé des anciens combattants a voulu rassurer les bénéficiaires de l’ex-ADCS, en leur signifiant que le volume d’aide qui leur était alloué ne serait pas modifié, et que les prestations versées seraient maintenues, sous un autre nom.
Il a cependant ainsi créé une nouvelle confusion : l’ACCS ne pouvait pas avoir, comme l’ADCS, un statut de « prestation de guichet », versée sous critères d’attribution, sous peine de connaître le même sort judiciaire que celle-ci.
Il fallait donc expliquer clairement les tenants et aboutissants du dossier, afin d’éviter toute incompréhension relative à la disparition de l’ADCS. Dans un récent rapport, le secrétariat d’État chargé des anciens combattants a enfin adopté cette démarche ; il faut l’en saluer.
Il n’est cependant pas vain qu’un même processus d’explication ait été parallèlement entrepris au Parlement : l’indépendance de l’institution parlementaire vis-à-vis tant du secrétariat d’État chargé des anciens combattants que de l’ONACVG garantit en effet auprès des ressortissants de l’ONACVG la crédibilité des analyses formulées.
Outre sa fragilité juridique, l’ADCS, prestation de guichet, présentait l’inconvénient de suivre une logique différente de celle des prestations versées par l’ONACVG au titre de la solidarité. En effet, les crédits affectés par l’ONACVG à des actions de solidarité alimentent des prestations qui viennent en supplément des prestations de droit commun que peuvent par ailleurs percevoir leurs bénéficiaires.
Par ailleurs, le budget que l’ONACVG affecte à des actions de solidarité est un budget contraint : son montant est fixé à l’occasion de chaque loi de finances ; il est limitatif : il n’a pas vocation à évoluer en fonction du nombre de bénéficiaires d’une prestation de guichet remplissant les conditions pour obtenir celle-ci, ou de l’accroissement du montant de ladite prestation.
Dans ces conditions, de par sa logique même, l’ADCS a progressivement, au fil de ses augmentations successives – et ce malgré l’augmentation régulière du budget de solidarité de l’ONACVG –, déséquilibré l’action sociale de l’ONACVG. Le budget étant contraint, la priorité donnée aux conjoints survivants a de plus en plus pesé sur les secours attribués aux autres catégories de ressortissants de l’ONACVG – dont on a vu qu’elles étaient nombreuses – et notamment – paradoxe ultime souligné par les associations d’anciens combattants – sur les secours attribués aux anciens combattants eux-mêmes, à qui, lorsqu’ils étaient en dessous du seuil de pauvreté, le caractère limitatif du budget de l’ONACVG ne permettait pas d’assurer une allocation différentielle leur permettant d’atteindre ce seuil.
À la suite du jugement du tribunal administratif de Paris, il était ainsi de bonne politique administrative de donner aux prestations accordées aux conjoints survivants le même statut que celui des prestations accordées aux autres ressortissants de l’ONACVG, celui de secours, accordé en fonction de la situation globale de chaque demandeur, examinée individuellement. La politique menée a ainsi le grand mérite d’avoir unifié le statut des prestations accordées par l’ONACVG. Elle doit donc être approuvée.
Pour autant, il ne faut pas oublier que l’ADCS s’adressait par définition à des personnes aux revenus très modestes ; c’est pourquoi il est fondamental que le montant actuel du budget d’aide sociale de l’ONACVG soit maintenu – voire, puisque l’évolution de la démographie des ressortissants de l’ONACVG le permet, légèrement accru, même si son niveau actuel est jugé globalement satisfaisant tant par les dirigeants de l’ONACVG que les associations – afin de ne pas déséquilibrer financièrement les anciens bénéficiaires de l’ADCS. Nous savons que l’ONACVG suit tout particulièrement cette question et les membres de la mission d’information l’en remercient.
*
Cela dit, le travail réalisé par la mission d’information l’amène à formuler plusieurs recommandations.
Elle recommande ainsi :
– d’abord, de poursuivre le travail d’harmonisation dans l’action des services départementaux ;
En effet, les exemples de départements cités dans le rapport du Gouvernement montrent des disparités tant sur les motifs des interventions que sur le nombre de bénéficiaires qui n’est pas toujours en corrélation avec la population. L’Office s’attache à harmoniser les procédures et le montant des aides attribuées sur l’ensemble du territoire : ce travail de mise à jour des différentes circulaires internes doit être accéléré ;
– ensuite, de réduire les disparités entre les services dotés d’un travailleur social de métier (environ 25%) et les autres.
Les assistants sociaux jouent un rôle central d’accompagnement, d’information et de conseils directement auprès des ressortissants. Une hausse des moyens humains en travailleurs sociaux peut s’opérer par redéploiement de personnels de l’administration centrale. Il est possible aussi de mieux utiliser les compétences existantes et de les mutualiser (Défense, Gendarmerie...), en prenant exemple sur les pôles mis en place pour l’instruction des cartes du combattant. Les assistants sociaux peuvent être des ressources techniques pour l’ensemble des services sur des situations sociales complexes. Ils peuvent également servir de conseil lors des rencontres régionales réunissant les acteurs du social de chaque service départemental ;
- il faut aussi s’appuyer plus fortement sur les associations du monde combattant pour relayer l’information auprès de leurs adhérents mais également pour faire remonter aux services départementaux de l’ONACVG les changements de situation des ressortissants qu’elles connaissent de près. Les anciens combattants qui siègent dans les commissions d’action sociale départementale en fonction de catégories statutaires et non comme représentants de leurs associations sont le gage d’un traitement impartial mais aussi humain et de proximité.
- enfin, les travaux de la mission d’information ont fait apparaître que le rythme de réunion des commission départementales n’était pas le même dans chaque département.
La réglementation prévoit un minimum de quatre réunions par an. La Mission d’information a pu constater que dans certains cas, ce rythme pouvait s’élever jusqu’à sept. Il est certain que, compte tenu de la précarité de la situation des demandeurs, une fréquence de réunion élevée est un gage de sécurité pour la de leur situation financière. La Mission d’information souhaite donc une harmonisation de la périodicité des réunions, au niveau le plus élevé possible.
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Au cours de sa séance du mercredi 19 octobre 2016, la commission a examiné le rapport de la mission d’information.
M. Régis Juanico, rapporteur de la mission d’information. Fondé en 1916, l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG) célèbre, cette année, son centenaire. Depuis 2011, cet office est le point unique d’accueil des anciens combattants et victimes de guerre dans les départements. Il délivre les cartes et titres de combattant et victime de guerre ainsi que les cartes d’invalidité des pensionnés anciens combattants. L’Office assure le versement des pensions et retraites attachées à ces cartes. Les crédits votés à ce titre représentent en 2016 près de 2,5 milliards d’euros.
Au sein de ces crédits, l’ONACVG dispose d’une enveloppe dite de solidarité qui était d’un peu plus de 25 millions d’euros en 2016, et qu’il peut répartir entre ses ressortissants en fonction de leurs difficultés financières sur la base de critères individuels.
Le rapport de la mission d’information parlementaire présidée par Marie-Christine Dalloz, que nous vous présentons ce matin, porte sur l’évolution récente de la politique d’aide sociale de l’ONACVG dont les crédits ont connu une forte progression – plus de 30 % depuis 2012 – pour atteindre dans le projet de loi de finances pour 2017 un montant de 26,4 millions d’euros.
En application de l’article 134 de la loi de finances pour 2016, le Gouvernement a remis le 1er octobre 2016 un rapport au Parlement dressant le bilan, sur les six premiers mois de l’année, du remplacement de l’aide différentielle aux conjoints survivants (ADCS), supprimée le 1er janvier 2015, par une nouvelle procédure d’attribution des aides financières au bénéfice de l’ensemble des ressortissants de l’Office.
La commission des finances de l’Assemblée nationale a souhaité disposer à travers ce rapport de sa propre appréciation de la mise en œuvre des nouveaux critères d’aide sociale définis lors d’un conseil d’administration de l’ONACVG le 27 mars 2015. Pour cela, la mission s’est déplacée, début octobre, dans deux services de l’ONACVG des départements de la Loire et du Jura afin de vérifier sur place que l’application de ces nouveaux critères ne pénalisait pas les ressortissants concernés, en particulier les conjoints survivants qui bénéficiaient de l’ADCS, et ne modifiait pas substantiellement le nombre de bénéficiaires ou le montant moyen des aides versées.
En effet, la suppression de l’ADCS n’a pas toujours été comprise. Lors de sa création en 2007, celle-ci avait été saluée comme une forte mesure de justice en faveur des conjoints survivants d’anciens combattants. Cette prestation était versée trimestriellement aux veuves âgées d’au moins 60 ans, résidant en France et dont le niveau de ressources mensuelles était inférieur au seuil de pauvreté. À ce titre, elle a fait chaque année l’objet de propositions d’augmentation lors des débats au Parlement sur la loi de finances. Le plafond de ressources est ainsi passé de 550 euros par mois en 2007 à 987 euros en 2015.
Or, l’ADCS a disparu du fait d’un jugement du tribunal administratif de Paris du 27 octobre 2014 : le tribunal a en effet considéré que ni l’ONAC ni son directeur n’avait le pouvoir de créer une telle allocation, quelle que soit la générosité qui avait présidé à sa création. En vérité, l’ADCS n’avait pas de base légale.
Pour rassurer les ex-bénéficiaires de l’ADCS, le secrétariat d’État chargé des anciens combattants a créé en 2015, de façon transitoire, l’allocation complémentaire spécifique au conjoint survivant (ACCS), permettant de maintenir les prestations versées sous un autre nom. Versée en une seule fois, l’ACCS était calculée selon les mêmes règles que l’ADCS. En revanche, elle était alignée sur le modèle des autres aides versées par l’ONACVG et définie comme un secours exceptionnel, subsidiaire, facultatif et limité par les crédits disponibles.
Cette solution ne pouvait être que provisoire, en attendant une refonte de l’aide sociale de l’ONACVG intervenue courant 2015.
Outre sa fragilité juridique, l’ADCS, prestation de guichet versée sur critères d’attribution, présentait l’inconvénient de suivre une logique différente de celle des prestations versées par l’ONACVG au titre de la solidarité. En effet, les crédits affectés par l’ONACVG à des actions de solidarité viennent en complément des aides de droit commun que peuvent par ailleurs percevoir leurs bénéficiaires.
Par ailleurs, le budget que l’ONACVG affecte à des actions de solidarité est un budget contraint : son montant est fixé à l’occasion de chaque loi de finances, il est limitatif et n’a pas vocation à évoluer en fonction du nombre de bénéficiaires ou de l’accroissement du montant de ladite prestation.
Dans ces conditions, de par sa logique même, l’ADCS avait progressivement, au fil de ses augmentations successives, déséquilibré l’action sociale de l’ONACVG. Le budget étant contraint, la priorité donnée aux conjoints survivants a de plus en plus pesé sur les secours attribués aux autres catégories de ressortissants de l’ONACVG et notamment
– paradoxe souligné par les associations d’anciens combattants que nous avons auditionnées – sur les secours attribués aux anciens combattants eux-mêmes.
Ainsi, entre 2005 et 2015, alors que le montant des aides accordées aux anciens combattants s’accroissait de 20 %, celui des aides aux conjoints survivants augmentait de 240 % grâce à l’ADCS. En 2014, alors que les anciens combattants représentaient près de 50 % des ressortissants, ils ne bénéficiaient que de 25 % du total de l’aide sociale de l’Office et surtout étaient exclus du dispositif de l’ADCS, alors même que le code des pensions militaire d’invalidité et des victimes de guerre ne fait aucune différence entre catégories de ressortissants pour l’attribution de l’aide sociale.
En outre, comme l’a indiqué à la mission la directrice de l’ONACVG lors de son audition, le versement trimestriel de l’ADCS a pu être regardé par certains organismes sociaux comme un revenu régulier, à ce titre intégrable dans l’assiette de calcul de certaines aides de droit commun, avec pour conséquence de priver des conjoints survivants du bénéfice de la couverture maladie universelle (CMU) ou de l’aide à la complémentaire santé.
À la suite du jugement du tribunal administratif de Paris, il était logique de rendre aux prestations accordées aux conjoints survivants le même statut que celui des prestations accordées aux autres ressortissants de l’ONACVG, celui de secours, accordé en fonction de la situation globale de chaque demandeur, examinée individuellement. La refonte de la politique sociale a eu le mérite d’unifier le statut des prestations accordées par l’ONACVG.
Les grands principes de la politique sociale de l’ONACVG ont été affirmés, dans la délibération votée lors du conseil d’administration le 27 mars 2015. Ainsi, l’aide apportée par l’ONACVG est-elle individualisée, résultant d’un examen personnalisé de chaque situation qui s’accompagne d’une mission d’accueil, d’écoute et d’orientation des ressortissants ; l’aide est subsidiaire par rapport aux aides de droit commun, son montant est plafonné par l’enveloppe de l’action sociale ; elle est décidée de façon collégiale par la commission d’action sociale départementale, qui est composée essentiellement de représentants des associations du monde combattant. Les dossiers sont présentés sous une forme anonyme, gage d’impartialité, principe que la mission souhaite soutenir. Il faut préciser que la situation d’un même ressortissant peut justifier l’attribution de plusieurs aides au cours de la même année civile.
L’ONACVG a, en outre, identifié trois grands publics prioritaires : les ressortissants les plus démunis, les plus isolés et les plus fragiles – la situation de ces derniers étant appréciée selon des critères financiers, mais aussi sociaux, de logement, d’isolement, de fragilité et de précarité ; les soldats de la dernière génération du feu ayant participé à des OPEX, avec un accompagnement personnalisé sur le plan social et professionnel ; les ressortissants âgés dépendants avec des aides au maintien à domicile et la labellisation EHPAD « Bleuets de France » permettant de réserver des places en établissement pour les ressortissants.
Quatre grands types d’aides ont été définis :
– les aides pour difficultés financières : secours d’urgence, chèques de services accordés pour trois motifs : difficulté chronique ou ponctuelle comme une facture impayée, frais médicaux ou frais d’obsèques ;
– les aides aux prestations de services : frais d’aide ménagère, participation aux frais de maintien à domicile – télésurveillance, portage de repas, adaptation de l’habitation, remise de colis ;
– les aides à la reconversion octroyées aux ressortissants de l’ONACVG afin de soutenir leur réinsertion professionnelle ;
– les prêts et avances remboursables consentis pour une durée maximale de trente mois sans intérêts.
Un modèle unique de demandes d’aides financières a été élaboré. Les procédures d’examen des demandes ont été unifiées et la direction générale de l’ONACVG a fixé à l’attention de ses services de proximité des fourchettes d’intervention pour chacune des aides. Des voies de recours contre les décisions de proximité sont prévues devant une commission nationale qui se réunit deux fois par an.
Concernant les conséquences de l’application de ces nouvelles règles par les offices départementaux, les chiffres donnés par le Gouvernement sur les six premiers mois indiquent que le nombre et le montant des aides accordées suivent globalement la trajectoire observée en 2014 et 2015 à la même période.
Intéressons-nous à présent à l’évolution des décisions pour les ressortissants les plus démunis dont les revenus sont inférieurs à 1 000 euros par mois dans le département de la Loire au 1er octobre 2016. En 2015, 55 conjoints survivants avaient été aidés au titre de l’ex-ADCS pour un montant de 95 411 euros. Au 1er octobre 2016, 57 étaient provisoirement recensés pour un montant de 56 363 euros, soit un montant prévisionnel estimé à 91 000 euros en fin d’année. Bien que constant d’une année sur l’autre, le nombre de bénéficiaires tient compte de douze non-reconductions : six décès, quatre personnes n’ayant pas formulé de demande, en dépit de relances du service, et deux changements de situation matérielle. Quatorze veuves supplémentaires ont donc été aidées auxquelles s’ajoutent dix anciens combattants qui n’entraient pas dans le précédent dispositif, pour un montant de 9 312 euros.
Au total, dans la Loire, 67 ressortissants bénéficient de l’aide sociale aux plus démunis pour un montant de 65 675 euros, estimé en fin d’année à 95 000 euros, soit douze bénéficiaires de plus dès le 1er octobre.
On constate en outre, un effet très positif sur l’ouverture de nouveaux droits sociaux. Concernant l’aide à la complémentaire santé (ACS), 41 personnes ont vu leurs droits ouverts alors qu’elles n’en bénéficiaient pas jusque-là, grâce au suivi de l’assistante sociale. Dans douze cas supplémentaires, une vérification est en cours pour s’assurer de leurs droits. S’agissant de l’aide personnalisée au logement (APL), dans quelques cas, le versement de l’ex-ADCS avait eu un impact négatif sur le montant de l’aide attribuée. Celui-ci a disparu puisqu’il ne s’agit plus d’un versement forfaitaire.
En conclusion, même si les premières indications recueillies sur le terrain devront être confirmées en fin de gestion 2016, il apparaît à la mission parlementaire que la refonte de la politique sociale de l’Office, plus juste et plus adaptée à l’évolution des besoins, a permis de mieux aider ses ressortissants les plus fragiles et les plus démunis en s’appuyant sur un accompagnement personnalisé. Les aides apportées aux conjoints survivants restent majoritaires parmi les secours servis – environ 60 % des aides – même si un rééquilibrage au profit des autres ressortissants, notamment les anciens combattants, est perceptible.
La mission souhaite formuler plusieurs recommandations concernant la politique sociale de l’ONACVG : premièrement, il faut poursuivre le travail d’harmonisation de l’action des services départementaux. En effet, les exemples de départements cités dans le rapport du Gouvernement montrent des disparités tant dans les motifs des interventions que dans le nombre de bénéficiaires qui n’est pas toujours en corrélation avec la population. L’Office s’attache à harmoniser les procédures et le montant des aides attribuées sur l’ensemble du territoire, mais ce travail de mise à jour des différentes circulaires internes doit être accéléré.
Deuxième recommandation, il faut réduire les disparités entre les services dotés d’un travailleur social de métier – environ 25 % – et les autres.
Les assistants sociaux jouent un rôle central d’accompagnement, d’information et de conseil directement auprès des ressortissants. Une hausse des moyens humains en travailleur social peut s’opérer par un redéploiement de personnels de l’administration centrale. Il est possible aussi de mieux utiliser les compétences existantes et de les mutualiser – je pense aux moyens du ministère de la défense ou de la gendarmerie –, en prenant exemple sur les pôles mis en place pour l’instruction des cartes du combattant. Les assistants sociaux peuvent être des ressources techniques pour l’ensemble des services sur des situations sociales complexes. Ils peuvent également servir de conseil lors des rencontres régionales réunissant les acteurs du social de chaque service départemental.
Autre recommandation, il faut s’appuyer plus fortement sur les associations du monde combattant pour relayer l’information auprès de leurs adhérents mais aussi pour faire remonter aux services départementaux de l’ONACVG les changements de situation des ressortissants qu’elles connaissent de près. Les anciens combattants qui siègent dans les commissions d’action sociale départementale, en fonction de catégories statutaires et non comme représentants de leurs associations, sont le gage d’un traitement impartial mais aussi humain et de proximité.
Mme Marie-Christine Dalloz, présidente de la mission d’information. Sans refaire l’historique de l’ADCS pour laquelle nous avons tous bien compris qu’il n’était pas possible de faire autrement que de remplacer cette allocation par un autre dispositif, je note plusieurs points positifs.
D’abord, dans le cadre du nouveau régime d’aide sociale, sont définies trois catégories de bénéficiaires : les ressortissants les plus démunis, les plus isolés, les plus fragiles ; les soldats de la dernière génération du feu, les « OPEX » ; les ressortissants les plus âgés et/ou dépendants. Cette avancée était attendue par le monde ancien combattant. En effet, l’ADCS était par nature destinée aux conjoints d’anciens combattants et les anciens combattants au faible niveau de revenu étaient finalement complètement oubliés. C’était une erreur. Elle a été corrigée et le régime d’attribution me paraît désormais plus lisible.
Ensuite, la typologie des aides est simplifiée et clarifiée, en quatre catégories : les aides pour difficultés financières – urgence, obsèques, c’est-à-dire des événements qui affectent l’équilibre précaire d’un budget ; les aides aux prestations de services, dans le cadre du maintien à domicile ou de l’accompagnement, puisque les colis sont réservés à ceux qui sont hébergés en établissement ; les aides à la reconversion ; enfin, les prêts et avances remboursables.
La création d’un modèle unique pour les demandes d’aides est une autre avancée.
Je relève en revanche trois difficultés. Premièrement, le rythme de réunion des commissions varie selon les départements. Cela peut se comprendre : les services de l’ONACVG sont limités ; il suffit d’un agent en arrêt maladie, en congé maternité ou en formation pour les déséquilibrer, et avec eux les commissions de suivi. C’est un véritable problème. Peut-être faudra-t-il réfléchir à une mutualisation interdépartementale, au niveau régional, afin d’éviter que les demandeurs ne soient placés sur liste d’attente, comme ils le sont parfois pendant plusieurs mois, et de satisfaire ainsi une demande répétée du monde combattant.
Deuxièmement, nous n’avons pas de vision globale des variations des montants alloués. Dans le Jura, en 2015, les montants de l’ex-ADCS représentaient 69 636 euros pour 41 dossiers, soit 1 698 euros par dossier en moyenne. Pour 2016, au 30 septembre dernier, ce sont 37 000 euros qui avaient été attribués à 48 dossiers comparables à ceux des demandeurs de l’ADCS, soit 770 euros par dossier en moyenne. À supposer même qu’une seconde commission se réunisse d’ici à la fin de l’année et que le montant soit doublé, il resterait inférieur à celui de l’année dernière. Je crains donc une déperdition que les décès ne suffisent pas à expliquer. Les bénéficiaires potentiels ont tendance à renoncer à déposer un dossier parce que les démarches sont trop complexes ; nous devons donc faire en sorte qu’elles leur soient mieux expliquées.
Le point de vue des anciens combattants sur la mise en œuvre de l’aide constitue un troisième problème : ils se sentent exclus du dispositif. Jusqu’à présent, le monde combattant avait toujours soutenu les dossiers de demande : nous rencontrions par exemple les veuves d’anciens combattants qui venaient nous les apporter, nous expliquent-ils. Aujourd’hui, il ne savent rien du sort des dossiers transmis à l’ONACVG. Nous devons donc, tout en respectant l’anonymat, travailler en partenariat avec le monde ancien combattant.
M. Alain Rodet. Je partage le sentiment de Marie-Christine Dalloz : dans mon département, il y a des personnes qui n’osent pas franchir le pas. Je songe notamment à la veuve d’un ancien combattant d’Algérie qui faisait partie de la patrouille qui a été quasiment anéantie à Palestro. Elle se trouve aujourd’hui dans le plus complet dénuement.
Les agents de l’ONACVG, qui accomplissent un travail considérable, ne sont pas en cause. Vous parlez de redéployer les personnels, mais il n’est pas possible d’aller plus loin ! Dans certains départements, les effectifs se réduisent à deux personnes qui se démultiplient, qui n’ont quasiment pas de congés ; et un cadre C qui fait très bien son travail est bien souvent empêché d’accéder à la catégorie B. Il faut donc remercier les fonctionnaires de l’ONACVG, et voir comment analyser les dossiers, pour repérer les personnes qui, par découragement ou extrême réserve, renoncent à leurs démarches.
M. Dominique Baert. L’essentiel ayant été dit, je n’ajouterai que trois remarques.
La suppression brutale de l’ADCS a incontestablement ouvert une période de carence et de méconnaissance des démarches à accomplir dans les territoires qui a été très préjudiciable au suivi des conjoints survivants ; et la réactivité dont on a fait preuve en instaurant le nouveau dispositif n’a pas été à la mesure de la brutalité de la substitution.
Cela ne signifie pas que l’action sociale de l’ONACVG soit insuffisante ; mais elle souffre d’un problème. Les dossiers sont très complexes, pour des sommes à requérir relativement modestes. En outre, pour déposer leurs dossiers et faire valoir leurs droits, les bénéficiaires potentiels des prestations ne peuvent pas s’adresser directement au guichet de l’ONACVG, mais doivent se tourner vers l’association d’anciens combattants de la commune, composée de bénévoles, dont les compétences administratives sont très variables et qui ne sont pas tous rompus aux subtilités de règlements dans lesquels nous avons nous-mêmes beaucoup de mal à nous repérer. Il faut donc simplifier et le dossier et l’accès à l’information.
Au-delà du débat qui oppose parfois la gauche et la droite au sujet du soutien à apporter aux anciens combattants et à leurs familles, en pratique, le non-recours aux droits est fréquent parce que les bénéficiaires potentiels se découragent ou connaissent mal les procédures à suivre. Les associations sont de structure variée, émiettées et parfois en concurrence. Certaines se réduisant à sept ou huit membres contre cent quarante ailleurs, ce qui ne peut qu’affecter leur capacité d’action et leur capacité d’information.
Dans ma commune, la présidente de l’association a récemment renoncé à présenter un dossier qu’elle m’avait transmis, découragée par la complexité de la démarche. Je la comprends : la demande occupait deux pages, pour une prestation de quelques dizaines d’euros ! Cela n’avait pas de sens.
Troisièmement, j’aimerais insister comme le rapporteur et Alain Rodet sur le problème de la présence de l’ONACVG dans les territoires. Il s’explique notamment par les mesures destinées à concourir au redressement des finances publiques. Selon les endroits, on trouve l’ONACVG auprès des cercles militaires, dans les préfectures, rarement les sous-préfectures ; ce n’est guère lisible. Pour que les droits soient connus et exercés, il faut se donner les moyens administratifs d’aller à la rencontre de ceux qui peuvent y prétendre.
M. Alain Fauré. Je suis d’accord avec ce qui a été dit sur la longueur des procédures rapportée au faible montant des sommes à requérir.
Le premier régiment de chasseurs parachutistes (1er RCP), engagé dans de nombreuses interventions extérieures et dont de nombreux membres ont été blessés et marqués à vie par de lourds handicaps, est installé dans ma circonscription. Je me réjouis donc de l’unification des soutiens financiers, mais aussi de la prise en considération – même s’il existe d’autres moyens de les soutenir – des soldats contractuels engagés cette fois sur notre territoire et qui accomplissent des missions périlleuses dans le cadre de leur entraînement.
En revanche, alors que nos anciens combattants sont hélas de moins en moins nombreux – je le constate chaque année en me rendant à des commémorations –, leurs veuves restent confrontées à des problèmes financiers importants. Comme cela a été dit, nous devons œuvrer à la simplification des dossiers afin de pouvoir les soutenir. La visibilité de l’ONACVG sur le territoire est un autre problème important, même si les anciens combattants ou leur famille sont tenus informés grâce à la solidarité territoriale.
Merci pour ce rapport. N’oublions pas nos anciens combattants : ils méritent notre solidarité.
M. le rapporteur de la mission d’information. Marie-Christine Dalloz a raison : il faut harmoniser le nombre de réunions annuelles des commissions départementales. La circulaire d’application de la délibération du conseil d’administration de l’ONACVG précise qu’il faut au moins quatre réunions par an, mais il y en a au moins sept dans la Loire, par exemple. Quatre est vraiment un minimum : en deçà, il est difficile d’examiner un certain nombre de dossiers et il faut activer le secours d’urgence, ce qui pénalise les ressortissants concernés. Nous ferons clairement apparaître cette préconisation dans les conclusions du rapport d’information.
Alain Rodet a parlé de mes propositions sur les questions de redéploiement de personnel. Je ne visais pas les personnels du maillage territorial de l’ONACVG dans les départements. Je dis simplement que seulement 25 % de services départementaux disposent aujourd’hui de compétences d’assistants sociaux, alors que c’est un levier primordial dans l’écoute et l’orientation des ressortissants. En revanche, en administration centrale, il existe des possibilités : l’ONACVG est en train de se séparer progressivement de l’ensemble des établissements qu’il gérait en direct, et des redéploiements de l’administration centrale vers l’administration déconcentrée sont dès lors possibles.
La complexité des dossiers a également été évoquée. Les choses sont en voie d’amélioration. Cette complexité peut être un motif de renoncement à déposer des demandes. Il faut y être très attentif. Là aussi, je crois que les assistants sociaux sont de bons conseillers. Souvent, elles proposent un accompagnement aux conjoints survivants ou aux ressortissants et les aident à remplir les dossiers.
Les montants moyens des aides versées depuis la refonte de la politique sociale de l’ONACVG, d’après les chiffres qui nous ont été donnés par le Gouvernement sur les six premiers mois ou ceux que nous avons pu observer nous-mêmes, avec Marie-Christine Dalloz, sur le terrain au bout de dix mois, sont provisoires, et il est difficile d’extrapoler. Nous ne pourrons, comme je l’ai dit, tirer des conclusions définitives sur l’évolution de cette politique sociale sur le terrain qu’en fin de gestion 2016.
Marie-Christine Dalloz a évoqué des commissions dans le Jura où le montant moyen versé aux conjoints survivants est moindre que celui versé précédemment au titre de l’ADCS. Globalement, pour 25 % des conjoints survivants, le montant de l’aide apportée a été plus important qu’en 2015, et pour les 75 % restants il est impossible de tirer des conclusions définitives, parce que nous ne connaissons pas encore les décisions des commissions pour le second semestre. Certaines aides généralement versées en septembre, notamment les aides ménagères ou les aides de maintien à domicile, ne sont pas prises en compte aujourd’hui au titre des données du premier semestre. Cela dit, la trajectoire semble indiquer que le nombre de bénéficiaires et le montant moyen est plutôt conforme aux années précédentes. En même temps, il faut bien reconnaître que certains conjoints survivants percevront une aide inférieure, mais cela pour des motifs précis liés à des changements de situation explicités et justifiés dans le cadre des nouvelles règles de la politique sociale.
Les députés sont souvent en contact avec les anciens combattants. J’apprécierais qu’ils indiquent à l’ONACVG qu’il faut que ce dernier s’appuie sur le monde des anciens combattants, qui est certes un monde vieillissant mais qui représente un réseau précieux au courant des situations sociales des uns et des autres dans les communes ; c’est un bon relais pour informer mais aussi pour faire remonter les difficultés quotidiennes des ressortissants. Il faut, je suis d’accord avec Alain Fauré et Alain Rodet, mieux associer les organisations du monde combattant à l’élaboration de ces politiques et aux décisions prises dans les commissions d’action sociale.
Mme la présidente de la mission d’information. Il existe aujourd’hui un élément nouveau à prendre en compte. L’assistant social aujourd’hui, quand une demande de dossier lui est adressée, met d’abord en œuvre toutes les politiques sociales de droit commun, allocation personnalisée d’autonomie (APA), portage des repas, avec les caisses de retraite, les départements… ce qui n’était pas forcément le cas auparavant. Ceci peut expliquer, en partie, que les aides soient moindres, mais il reste difficile d’expliquer au monde combattant que l’aide allouée est un socle et que les aides de droit commun compensent ce que représentait l’ancienne formule de l’ADCS.
La commission autorise la publication du rapport d’information de la mission d’information sur l’évolution de la politique d’aide sociale de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre, en application de l’article 145 du Règlement.
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ANNEXE 1 :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES
– M. Jean-Robert Lopez, directeur de cabinet du secrétaire d’État auprès du ministre de la Défense, chargé des Anciens Combattants et de la Mémoire, accompagné de MM. Gilles Lara-Adélaïde, conseiller budgétaire ;et Pascal Joseph, conseiller monde combattant ;
– Mme Rose-Marie Antoine, directrice générale de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONACVG), accompagnée de Mme Emmanuelle Double, chef du département Solidarité de l’ONACVG.
– Mme Anita Baudouin, Secrétaire Générale de la Fédération nationale des déportés, des internés, résistants et patriotes, M. le général (2s) Paul Dodane secrétaire général de l’ANOPEX, M. Serge Drouot, secrétaire national de la Fédération nationale des anciens combattants en Algérie, Maroc et Tunisie (FNACA), M. Jacques Goujat, président de l’Union française des associations de combattants et victimes de guerre (UFAC), M. Dominique Lepine, Président national de l’Union fédérale des associations françaises d’anciens combattants, victimes de guerre et des jeunesses de l’union fédérale (UF), et M. le général (2s) Pierre Saint-Macary, Président de l’Union Nationale des Combattants (UNC).
Déplacement auprès de l’ONACVG de la Loire
- M. Gérard Georgeon, directeur de l’ONACVG Loire, Mme Floriane Chauvin, assistante sociale de l’ONACVG Loire, M. Lucien Ravel, membre de la commission solidarité de la Loire, ancien combattant AFN (FNACA), M. Jean Rigaud, membre de la commission solidarité de la Loire, ancien combattant AFN (UF), et M. Louis Lardy, membre de la commission solidarité de la Loire, sous-officier en retraite (UDSOR)
Déplacement auprès de l’ONACVG du Jura
– M. Nathanael Boisson, directeur par intérim de l’ONACVG du Jura.
ANNEXE 2
MISSIONS DE L’ONACVG
(EXTRAITS DU CODE DES PENSIONS MILITAIRES D’INVALIDITÉ ET DES VICTIMES DE LA GUERRE)
Article D432
I.-L’office national a pour objet de veiller en toute circonstance sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants.
Il a notamment pour attribution :
1° De prendre ou de provoquer en leur faveur toutes mesures jugées nécessaires ou opportunes, et plus particulièrement en matière d’éducation, d’apprentissage, d’établissement de rééducation professionnelle, d’aide au travail, d’aide, d’assurance et de prévoyance sociales ;
2° De diriger, de coordonner et contrôler l’action des offices départementaux et de statuer sur les recours formés contre leurs décisions ;
3° D’utiliser au mieux des intérêts de ses ressortissants ses ressources propres, les subventions de l’État ou le produit des fondations, dons et legs, soit directement, soit par l’intermédiaire des offices départementaux, des associations constituées par ses ressortissants ou des œuvres privées qui leur viennent en aide ;
4° D’assurer la liaison entre lesdites associations ou œuvres privées et les pouvoirs publics ;
5° De donner son avis sur les projets ou propositions de lois et les projets de décrets concernant ses ressortissants et de suivre l’application des dispositions adoptées ;
6° D’une manière générale :
a) D’assurer à ses ressortissants :
Invalides pensionnés de guerre ;
Anciens combattants ;
Combattants volontaires de la Résistance ;
Veuves pensionnées ou qui auraient bénéficié d’une pension militaire ou de victime civile, si elles n’avaient pas opté pour un autre régime de pension ;
Ascendants de militaires ou de civils morts pour la France ;
Pupilles de la nation et orphelins de guerre ;
Anciens déportés et internés ;
Anciens prisonniers de guerre ;
Patriotes proscrits et contraints à résidence forcée en pays ennemi ou en territoire étranger occupé par l’ennemi ;
Réfractaires ;
Patriotes transférés en Allemagne ;
Victimes civiles de la guerre (1) ;
Personnes contraintes au travail en pays ennemi, en territoire étranger occupé par l’ennemi ou en territoire français annexé par l’ennemi ; victimes de la captivité en Algérie ; titulaires du titre de reconnaissance de la nation ; prisonniers du Viet-Minh ;
Veuves de titulaires de la carte du combattant ou de bénéficiaires du présent code ;
le patronage et l’aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation.
b) D’exercer l’action sociale nécessaire en faveur des sinistrés, réfugiés et spoliés, tant qu’ils demeurent détenteurs de la carte attestant leur qualité.
ANNEXE 3
JUGEMENT DU TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS
DU 27 OCTOBRE 2014 RELATIF À L’AIDE DIFFÉRENTIELLE EN FAVEUR DES CONJOINTS SURVIVANTS
TRIBUNAL ADMINISTRATIF DE PARIS
N° 1220513/6-1
N° 1304887/6-1
___________
Mme Khira ZERHOUN
___________
M. Rohmer Rapporteur
___________
Mme Baratin Rapporteur public
___________
Audience du 13 octobre 2014
Lecture du 27 octobre 2014
___________
08-03
C+
Aide juridictionnelle totale
RÉPUBLIQUE FRANÇAISE
AU NOM DU PEUPLE FRANÇAIS
Le Tribunal administratif de Paris,
(6e section - 1ère chambre),
I - Vu la requête, enregistrée le 29 novembre 2012 sous le n° 1220513, présentée pour Mme Khira Zerhoun, demeurant au 5 rue Errabita à Sidi Maifa (Maroc), par Me Touchot ; Mme Zerhoun demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) a refusé de l’admettre au bénéfice de l’allocation différentielle en faveur des conjoints survivants ;
2°) d’enjoindre à l’ONACVG de lui attribuer l’allocation différentielle ;
Mme Zerhoun soutient que l’ONACVG ne justifie pas de la légalité de la requalification de sa demande en simple aide financière et que l’office cherche à contourner le jugement du tribunal du 22 mai 2012 annulant un précédent refus de l’allocation différentielle en faveur des conjoint survivants ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 6 février 2013, présenté par le directeur de l’ONACVG, qui conclut au rejet de la requête ;
Le directeur de l’ONACVG soutient qu’en application de son instruction sur les critères d’octroi de l’allocation différentielle en faveur des conjoint survivants, l’octroi de cette allocation est subordonné, notamment, à la résidence en France du bénéficiaire ; que Mme Zerhoun, qui vit au Maroc, ne peut pas en bénéficier ; qu’en application de cette instruction, la demande de Mme Zerhoun devait être requalifiée en demande d’aide financière, laquelle lui a été octroyée le 24 octobre 2012 ;
Vu la lettre en date du 15 septembre 2014 informant les parties qu’en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de relever d’office les moyens tirés, d’une part, de l’incompétence du directeur général de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) pour définir les critères d’attribution de l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG, d’autre part, de l’incompétence du conseil d’administration de l’ONACVG pour créer cette même allocation ;
Vu la réponse au moyen d’ordre public, enregistrée le 24 septembre 2014, présentée par le directeur général de l’ONACVG ;
Le directeur de l’ONACVG fait valoir que :
- à supposer que le conseil d’administration de l’ONACVG soit incompétent pour créer l’allocation en cause, l’exécution de la décision du tribunal administratif de Paris du 22 mai 2012 impliquait le réexamen de la demande de Mme Zerhoun ;
- à titre subsidiaire, si les instructions du directeur de l’ONACVG devaient être écartées, et si le conseil d’administration de l’ONACVG devait être regardé comme incompétent pour créer l’allocation en cause, alors la demande de Mme Zerhoun tendant au versement de cette allocation ne pouvait être instruite, et devait à tout le moins être examinée comme une demande d’aide financière ainsi que l’a fait la décision en litige ;
Vu la décision du bureau d’aide juridictionnelle du tribunal de grande instance de Paris en date du 1er octobre 2012 admettant M. Zerhoun au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale ;
II- Vu la requête, enregistrée le 9 avril 2013 sous le N° 1304887, présentée pour Mme Khira Zerhoun, demeurant au 5 rue Errabita à Sidi Maifa (Maroc), par Me Harchoux ; Mme Zerhoun demande au tribunal :
1°) d’annuler la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) a refusé de l’admettre au bénéfice de l’allocation différentielle en faveur des conjoint survivants ;
2°) d’enjoindre à l’ONACVG de procéder au réexamen de sa demande d’allocation différentielle ;
3°) de mettre à la charge de l’État une somme de 1 500 euros au titre de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;
Mme Zerhoun soutient qu’elle remplit les conditions nécessaires pour bénéficier de l’allocation différentielle ; que le critère de résidence qui lui a été opposé n’a pas été posé par la loi de finances pour 2007 ;
Vu le mémoire en défense, enregistré le 12 juin 2013, présenté par le directeur de l’ONACVG, qui conclut au rejet de la requête ;
Le directeur de l’ONACVG soutient qu’en application de ses instructions sur les critère d’octroi de l’allocation différentielle en faveur des conjoint survivants, l’octroi de cette allocation est subordonné, notamment, à la résidence en France du bénéficiaire ; que Mme Zerhoun, qui vit au Maroc, ne peut pas en bénéficier ; qu’en application de ces instructions, la demande de Mme Zerhoun devait être requalifiée en demande d’aide financière, laquelle lui a été octroyée le 24 octobre 2012 ;
Vu la lettre en date du 15 septembre 2014 informant les parties qu’en application de l’article R. 611-7 du code de justice administrative, le tribunal était susceptible de relever d’office les moyens tirés, d’une part, de l’incompétence du directeur général de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) pour définir les critères d’attribution de l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG, d’autre part, de l’incompétence du conseil d’administration de l’ONACVG pour créer cette même allocation ;
Vu la réponse au moyen d’ordre public, enregistrée le 24 septembre 2014, présentée par le directeur de l’ONACVG ;
Le directeur de l’ONACVG fait valoir que :
- à supposer que le conseil d’administration de l’ONACVG soit incompétent pour créer l’allocation en cause, l’exécution de la décision du tribunal administratif de Paris du 22 mai 2012 impliquait le réexamen de la demande de Mme Zerhoun ;
- à titre subsidiaire, si les instructions du directeur de l’ONACVG devaient être écartées, et si le conseil d’administration de l’ONACVG devait être regardé comme incompétent pour créer l’allocation en cause, alors la demande de Mme Zerhoun tendant au versement de cette allocation ne pouvait être instruite, et devait à tout le moins être examinée comme une demande d’aide financière ainsi que l’a fait la décision en litige ;
Vu la décision du bureau d’aide juridictionnelle du tribunal de grande instance de Paris en date du 18 février 2013 admettant Mme Zerhoun au bénéfice de l’aide juridictionnelle totale ;
Vu la décision attaquée ;
Vu les autres pièces du dossier ;
Vu le code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre ;
Vu l’instruction du 16 décembre 2009 du directeur général de l’ONACVG relative à la gestion 2010 de la mesure différentielle en faveur des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG ;
Vu la loi n° 91-647 du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ;
Vu le code de justice administrative ;
Les parties ayant été régulièrement averties du jour de l’audience ;
Après avoir entendu au cours de l’audience publique du 13 octobre 2014 :
- le rapport de M. Rohmer ;
- et les conclusions de Mme Baratin, rapporteur public ;
Sur la jonction :
1. Considérant que par les requêtes susvisées, le requérante demande l’annulation de la même décision du 12 septembre 2012 ; qu’il y a lieu de les joindre pour statuer par un même jugement ;
Sur les conclusions des deux requêtes :
2. Considérant qu’il ressort des pièces du dossier que Mme Zerhoun est ressortissante de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC) en qualité de veuve de titulaire de la carte du combattant et titulaire d’une pension de retraite du combattant de réversion ; que par la décision attaquée du 12 septembre 2012, le directeur général de l’ONACVG a rejeté la demande présentée par Mme Zerhoun tendant au bénéfice de l’allocation différentielle en faveur des conjoints survivants, au motif, d’une part, qu’elle ne remplissait pas la condition de résidence en France, d’autre part, que les crédits disponibles au service des anciens combattants et de l’appareillage des handicapés au Maroc ne permettait pas de lui octroyer cette allocation ; que, par la même décision, le directeur général de l’ONACVG a requalifié la demande de l’intéressée en demande d’aide financière ;
3. Considérant qu’aux termes de l’article D. 432 du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre : « I.-L’office national a pour objet de veiller en toute circonstance sur les intérêts matériels et moraux de ses ressortissants. / Il a notamment pour attribution : / 1° De prendre ou de provoquer en leur faveur toutes mesures jugées nécessaires ou opportunes, et plus particulièrement en matière d’éducation, d’apprentissage, d’établissement de rééducation professionnelle, d’aide au travail, d’aide, d’assurance et de prévoyance sociales ; / 2° De diriger, de coordonner et contrôler l’action des offices départementaux et de statuer sur les recours formés contre leurs décisions ; / 3° D’utiliser au mieux des intérêts de ses ressortissants ses ressources propres, les subventions de l’État ou le produit des fondations, dons et legs, soit directement, soit par l’intermédiaire des offices départementaux, des associations constituées par ses ressortissants ou des œuvres privées qui leur viennent en aide ; / 4° D’assurer la liaison entre lesdites associations ou œuvres privées et les pouvoirs publics ; / 5° De donner son avis sur les projets ou propositions de lois et les projets de décrets concernant ses ressortissants et de suivre l’application des dispositions adoptées ; / 6° D’une manière générale : / a) D’assurer à ses ressortissants [...]le patronage et l’aide matérielle qui leur sont dus par la reconnaissance de la nation. III.-Il peut également se voir confier par convention, pour le compte de l’État : / 1° La gestion des prestations de soins gratuits prévues à l’article L. 115 pour les titulaires d’une pension qui résident dans les départements et collectivités d’outre-mer, en Algérie, au Maroc ou en Tunisie ; / 2° L’appareillage des mutilés prévu à l’article L. 128 pour les titulaires d’une pension qui résident dans l’un des lieux mentionnés au 1° ; / 3° L’organisation des expertises médicales prévues au présent code pour les demandes de pensions formées par des personnes résidant en Algérie, au Maroc ou en Tunisie. » ; que l’article D. 440 du même code dispose que : « Le conseil d’administration est chargé de définir la politique générale de l’office national. / Sous réserve des dispositions de l’article D. 442, il délibère notamment sur : / 1. Les conditions générales d’organisation et de fonctionnement de l’établissement. / 2. Les projets de contrats pluriannuels avec l’État. / 3. Les programmes généraux d’activité et d’investissement. / 4. Le budget général de l’office national, comprenant un budget principal et, en application des articles L. 312-1, R. 314-3 à R. 314-63, R. 314-78 et R. 314-79 du code de l’action sociale et des familles, des budgets annexes. / 5. Les décisions modificatives du budget, présentées dans les mêmes formes que le budget primitif. / 6. Le compte financier. / 7. La répartition entre les associations des subventions destinées à l’action sociale. / 8. Le placement des capitaux et revenus provenant de libéralités faites à l’office national. / 9. Les transactions. / Il statue, en appel, sur les recours formés contre les décisions rendues, à l’échelon départemental, en matière d’aide aux ressortissants. Il peut, à cet effet, donner délégation à certains de ses membres. / D’une manière générale, il peut être appelé à donner son avis sur les affaires qui lui sont renvoyées soit par le ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre, soit par le directeur général de l’office national. / Les délibérations portant sur le budget et le compte financier sont exécutoires dans les conditions prévues par le titre III du décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. / Sous réserve des dispositions des articles du code de l’action sociale et des familles cités au 4° du présent article et de l’alinéa précédent, les délibérations et les décisions du conseil d’administration sont exécutoires si, dans un délai de vingt jours, l’autorité de tutelle n’y a pas fait opposition. » ; qu’aux termes de l’article D. 443 de ce code : « Le directeur général de l’office national est nommé par décret sur proposition du ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre. / Il est chargé d’assurer le fonctionnement des services et représente l’office en justice et dans tous les actes de la vie civile. / Il a sous ses ordres le personnel de l’office national et des services extérieurs relevant dudit office. / Le directeur général peut donner délégation à des fonctionnaires de catégorie A placés sous son autorité pour signer, en son nom, les actes, conventions et marchés pour les affaires relevant de leurs attributions. / Le directeur général prépare les projets de transaction et signe pour le compte de l’office national les transactions après approbation expresse des autorités de tutelle. / En sa qualité d’ordonnateur, il exerce ses attributions dans les conditions prévues par le décret n° 2012-1246 du 7 novembre 2012 relatif à la gestion budgétaire et comptable publique. » ; qu’enfin l’article R. 572-2 du même code dispose que : « Le directeur général de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre reçoit délégation de pouvoir du ministre chargé des anciens combattants et victimes de guerre dans les matières suivantes : / 1° Les décisions relatives aux cartes et titres suivants et aux indemnités et pécules qui y sont rattachés [...] 2° Les décisions relatives : / a) A l’attribution de la mention " mort pour la France " prévue à l’article L. 488 et de la mention " mort en déportation " instituée par la loi n° 85-528 du 15 mai 1985 sur les actes et jugements déclaratifs de décès des personnes mortes en déportation et l’attribution du diplôme d’honneur prévu à l’article L. 492 bis ; / b) Aux pécules liés à l’état de prisonnier de guerre ; / c) A la prise en charge des frais de voyage sur les tombes ou les lieux de crimes ; / 3° Les actes de décès ou de disparition liés à la déportation ; / 4° La mise en œuvre de l’entretien, de la garde et de la rénovation des cimetières nationaux et des carrés spéciaux des cimetières communaux désignés à l’article L. 505 du présent code ; / 5° Les décisions de transfert et de restitution de corps en coordination avec la politique gouvernementale en matière de sépultures de guerre ; / 6° Les décisions relatives à la retraite du combattant ; / 7° Les propositions de décisions adressées au Premier ministre en matière d’indemnisation des orphelins dont les parents ont été victimes de persécutions antisémites et des orphelins dont les parents ont été victimes d’actes de barbarie durant la Deuxième Guerre mondiale. » ;
4. Considérant que le conseil d’administration de l’Office national des anciens combattants et victimes de guerre (ONAC), lors de sa session plénière du 11 avril 2007, a approuvé la création d’une allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG ; que par instruction, dont la dernière version date du 16 décembre 2009, le directeur général de l’ONACVG a fixé les critères cumulatifs d’ouverture du droit à cette allocation, parmi lesquels figure l’obligation pour les bénéficiaires de justifier d’une résidence stable, effective et régulière en France ; que cette instruction prévoit que si le demandeur ne remplit pas cette condition, son dossier doit être examiné dans le cadre de l’examen des demandes de secours, d’aides et de participation par l’ONACVG ;
5. Considérant qu’aucune des dispositions du code des pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre citées au point 2, non plus qu’aucune autre disposition législative ou réglementaire, ne donne compétence au conseil d’administration de l’ONACVG pour créer, par une décision de nature réglementaire, l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG ; qu’au surplus, le directeur général de l’ONACVG ne tient pas des dispositions citées au point 2 le pouvoir de définir les critères d’attribution d’une telle allocation ; qu’ainsi, la décision de création de l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants des ressortissants de l’ONACVG prise par le conseil d’administration de l’office lors de son conseil d’administration du 11 avril 2007, ainsi que l’instruction, du directeur général de l’ONACVG fixant les critères d’ouverture du droit à cette allocation, sur la base desquelles la décision attaquée a été prise, sont entachées d’incompétence ; que, par conséquent, la décision du 12 septembre 2012 par laquelle le directeur général de l’ONACVG a refusé d’admettre Mme Zerhoun au bénéfice de l’allocation différentielle en faveur des conjoints survivants est dépourvue de base légale et doit être annulée, sans qu’il soit besoin d’examiner les moyens de la requête ;
Sur les conclusions des deux requêtes à fin d’injonction :
6. Considérant qu’aux termes de l’article L. 911-1 du code de justice administrative : « Lorsque sa décision implique nécessairement qu’une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public prenne une décision dans un sens déterminé, la juridiction saisie de conclusions en ce sens prescrit, par la même décision, cette mesure assortie, le cas échéant d’un délai d’exécution » ;
7. Considérant que, ainsi qu’il a été dit au point 5, le conseil d’administration de l’ONACVG n’était pas compétent pour créer l’allocation différentielle au bénéfice des conjoints survivants ; que, par suite, l’annulation de la décision refusant à Mme Zerhoun le bénéfice de cette allocation n’implique pas que le directeur général de l’ONACVG lui accorde celle-ci ni statue à nouveau sur sa demande ; que les conclusions de la requête à fin d’injonction doivent donc être rejetées ;
Sur les conclusions de la requête n° 1304887 tendant à l’application de l’article L. 761-1 du code de justice administrative :
8. Considérant que Mme Zerhoun a été admise au bénéfice de l’aide juridictionnelle ; que son avocat peut ainsi se prévaloir des dispositions de l’article 37 de la loi du 10 juillet 1991 relative à l’aide juridique ; que, dans les circonstances de l’espèce, et sous réserve que Me Harchoux renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’État, il y a lieu de mettre à la charge de l’État la somme de 600 euros au titre des frais exposés et non compris dans les dépens ;
D E C I D E :
Article 1er : La décision du 12 septembre 2012 par laquelle le ministre de la défense a refusé d’attribuer à Mme Zerhoun l’allocation différentielle en qualité de conjoint survivant d’un ancien combattant est annulée.
Article 2 : L’État versera à Me Harchoux la somme de 600 (six cents) euros au titre des dispositions de l’article L. 761-1 du code de justice administrative et de l’article 37 alinéa 2 de la loi du 10 juillet 1991, sous réserve qu’il renonce à percevoir la somme correspondant à la part contributive de l’État à l’aide juridictionnelle.
Article 3 : Le surplus des conclusions de Mme Zerhoun est rejeté.
Article 4 : Le présent jugement sera notifié à Mme Khira Zerhoun et à l’Office national des anciens combattants et des victimes de guerre. Copie en sera adressée au ministre de la défense.
Délibéré après l’audience du 13 octobre 2014, à laquelle siégeaient :
M. Wurtz, président,
M. Rohmer, premier conseiller,
M. Sylvestre, conseiller.
Lu en audience publique le 27 octobre 2014.
Le rapporteur,
B. ROHMER
Le président,
Ch. WURTZ
Le greffier,
E. MOULIN
La République mande et ordonne au ministre de la défense ou à tous huissiers de justice à ce requis en ce qui concerne les voies de droit commun, contre les parties privées, de pourvoir à l’exécution de la présente décision.
ANNEXE 4
IMPRIMÉ DE DEMANDE D’AIDE FINANCIÈRE AUPRÈS DE L’ONACVG
ANNEXE 5
COMPTE RENDU DE LA VISITE DE LA MISSION D’INFORMATION AUPRÈS DE LA COMMISSION « SOLIDARITÉ » DE L’ONACVG DU DÉPARTEMENT DE LA LOIRE (OCTOBRE 2016)
L’aide sociale représente environ 30% de l’activité totale de l’ONAC Loire. Cette activité ne consiste pas uniquement à traiter les dossiers et à animer la commission d’attribution des aides financières, mais permet un travail précieux d’accompagnement social (dossiers de surendettement, logement...) et d’information sur les dispositifs de droit commun, par exemple, sur la couverture des complémentaires-santé, auxquels ont droit les ressortissants.
Les crédits de l’action sociale de l’ONAC-VG dans la Loire s’élèvent à 216 300 € en 2016, tout comme en 2015 où les crédits ont été entièrement engagés. Au 1er octobre 2016, le montant des interventions représentait 160 901 €, un chiffre sensiblement comparable aux sommes engagées au 1er octobre 2015 : 166 071 €.
L’action sociale de l’ONAC-VG dans la Loire.
La commission d’action sociale de la Loire, conformément à la circulaire d’application du 27 mars 2015 votée au conseil d’administration de l’ONAC-VG, a recentré ses aides en faveur des ressortissants les plus démunis sur la base de revenus < à 1 000 €/mois ou d’un réel disponible < à 500 €/mois, avec la prise en compte de nouveaux critères sociaux comme la maladie, l’isolement.
La commission prend particulièrement en compte dans ses décisions d’attribution :
- des aides pour difficultés financières matérielles : factures imprévues, déménagement
- les frais médicaux de façon subsidiaire (auditifs, dentaires, vision)
- les frais d’obsèques des anciens combattants si un paiement effectif des frais est engagé y compris par un non-ressortissant (enfants)
- des aides aux prestations de maintien à domicile : aides ménagères de façon subsidiaire, télé-assistance , paramédical, portage de repas, travaux d’aménagement...
- des chèques de services
- des avances remboursables jusqu’à 1 500 € pour des travaux d’isolation, des aménagements liés au handicap (2 ou 3 décisions par mois) financées sur le fond de roulement de l’ONAC-VG Loire
La commission se réunit au moins sept fois par an (la circulaire préconise au moins quatre réunions par an). Elle est composée de 18 membres représentatifs des différentes générations du feu dont trois membres appartenant au collège « Mémoire-Lien Armées-Nation ». Ces 18 membres siègent en fonction de catégories statutaires et pas comme représentants de leurs associations. Les dossiers sont systématiquement présentés par l’assistante sociale du service.
Les membres de la commission rencontrés dans la Loire souhaitent de façon unanime le maintien de l’anonymat des dossiers de demande d’aide sociale gage d’impartialité.
En cas d’urgence, entre deux commissions départementales, le directeur du service de l’ONAC Loire dispose d’un mécanisme souple d’attribution de chèques services d’un montant de 50€ nominatif, validée lors de la commission suivante. En 2016, 48 chèques ont pu être attribués dans des situations d’urgence ou en complément des aides décidées dans le cadre des commissions, notamment pour les ressortissants avec des enfants à charge.
L’évolution des décisions pour les ressortissant(e)s les plus démuni(e)s dont les revenus sont inférieurs à 1 000 €/mois.
En 2015, 55 conjoints survivants ont été aidés au titre de l’ex-ADCS pour un montant de 95 411 €. Au 1er octobre 2016, 57 étaient provisoirement recensés pour un montant de 56 363 € (soit un prévisionnel estimé à 91 000€ en fin d’année).
Bien que constant d’une année sur l’autre, le nombre de bénéficiaires tient compte de 12 non reconductions : 6 décès, 4 n’ayant pas formule de demande, en dépit de relances du service (frein de la constitution du dossier pour deux personnes malgré l’aide proposée et deux autres personnes impossibles à joindre) et 2 changements de situation matérielle. 14 nouvelles veuves ont donc été aidées auxquelles s’ajoutent 10 anciens combattants qui n’entraient pas dans le précédent dispositif, pour un montant de 9 312 €.
Au total, 67 bénéficiaires bénéficient de l’aide sociale aux plus démunis pour un montant de 65 675 € (soit un prévisionnel estimé à 95 000 € en fin d’année équivalent à 2015).
Les effets induits par l’abandon du dispositif antérieur.
On constate un effet très positif concernant l’ouverture de nouveaux droits sociaux :
- l’Aide à la Complémentaire Santé (ACS) : 41 personnes ont vu leurs droits ouverts alors qu’elles n’en bénéficiaient pas jusque-là, grâce au suivi de l’assistante sociale. Dans 12 cas supplémentaires, une vérification est en cours pour s’assurer de leurs droits.
- l’Aide Personnalisée au Logement (APL) : dans quelques cas, le versement de l’ex-ADCS avait eu un impact négatif sur le montant de l’aide attribuée. Cet impact n’existe plus puisque il ne s’agit plus d’un versement forfaitaire.
Liste des présents à la réunion :
- Régis Juanico, député de la Loire, rapporteur de la mission d’information parlementaire sur l’aide sociale de l’ONAC-VG
- Gérard Georgeon, directeur de l’ONAC Loire
- Floriane Chauvin, assistante sociale de l’ONAC Loire
- Lucien Ravel, membre de la commission solidarité de la Loire, ancien combattant AFN (FNACA)
- Jean Rigaud, membre de la commission solidarité de la Loire, ancien combattant AFN (UF)
- Louis Lardy, membre de la commission solidarité de la Loire, sous-officier en retraite (UDSOR)
Composition de la commission de solidarité de la Loire :
Monsieur Ensinas, pupille de la nation 39/45
Madame Benoit, veuve ancien combattant AFN (ACPG-CATM)
Madame Mortier, veuve ancien combattant AFN (UNC AFN)
Madame Nowak, veuve ancien combattant AFN (FNACA)
Madame Perrin, veuve ancien combattant AFN (FNACA)
Madame Ribeyre, veuve ancien combattant AFN (ARAC)
Monsieur Chol, ancien combattant AFN (ACUF)
Monsieur Crochat, ancien combattant AFN (FNACA)
Monsieur Forest, ancien combattant AFN (FNACA)
Monsieur Ravel, ancien combattant AFN (UDAC)
Monsieur Rigaud, ancien combattant AFN (UF)
Monsieur Roux, ancien combattant AFN et OPEX (ACPG-CATM)
Monsieur Thérond, ancien combattant AFN (PTT AC)
Monsieur Cayet, ancien combattant OPEX (FNAME)
Monsieur Tchebanoff, ancien combattant OPEX (UDAC)
Madame Robelin, militaire en retraite (ASOR)
Monsieur Duchamp, représentant de l’ONM
Monsieur Lardy, sous-officier en retraite (UDSOR)
Présents lors de l’audition du 7 octobre 2016 :
Monsieur Ravel
Monsieur Rigaud
Monsieur Lardy
ANNEXE 6
ÉLÉMENTS TRANSMIS À LA MISSION D’INFORMATION PAR LES COMMISSIONS « SOLIDARITÉ » DE L’ONACVG DU DÉPARTEMENT DU JURA ET DE L’AIN (OCTOBRE 2016)
SUIVI EX ADCS ONACVG JURA 01-09-2016
SD |
Âge |
ADCS 2014 |
AS 2015 |
Aide 2016 |
Ressources 2016 |
Charges 2016 |
Réel dispo. 2016 |
Nature et montant des dépenses prises en charge |
Observations |
39 |
86 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
70 |
684,00 € |
1 344,00 € |
800,00 € |
875,00 € |
544,00 € |
331,00 € |
DF remplacement literie, appareils ménagers 460 € |
|
39 |
71 |
|
2 208,00 € |
|
|
|
|
|
PAS DE DOSSIER ADCS EN 2014 (ASPA EN ATTENTE) |
39 |
87 |
924,00 € |
2 148,00 € |
|
|
|
|
|
ADCS A/C du 01/06/2014 |
39 |
80 |
1 740,00 € |
2 208,00 € |
800,00 € |
798,00 € |
300,00 € |
498,00 € |
MD remplacement cuisinière de chauffage 500 € |
|
39 |
86 |
1 344,00 € |
2 004,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
80 |
12,00 € |
696,00 € |
|
|
|
|
|
ADCS A/C du 01/09/2014 |
39 |
78 |
1 080,00 € |
1 656,00 € |
800,00 € |
852,00 € |
373,00 € |
479,00 € |
FM appareils dentaires 400 € |
|
39 |
97 |
927,00 € |
2 244,00 € |
800,00 € |
886,00 € |
359,00 € |
527,00 € |
FM mutuelle 1528 € |
ADCS A/C du 01/04/2014 |
39 |
89 |
1 488,00 € |
1 548,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
86 |
|
408,00 € |
|
|
|
|
|
PAS DE DOSSIER ADCS EN 2014 (ASPA EN ATTENTE) |
39 |
93 |
1 116,00 € |
1 632,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
81 |
1 200,00 € |
1 860,00 € |
800,00 € |
832,00 € |
552,00 € |
280,00 € |
DFdépenses courantes compte tenu des charges familiales 400 € |
|
39 |
75 |
972,00 € |
1 632,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
73 |
1 236,00 € |
1 896,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
72 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
81 |
162,00 € |
1 668,00 € |
|
|
|
|
|
ADCS A/C du 01/11/2014 |
39 |
88 |
392,00 € |
1 836,00 € |
|
|
|
|
|
ADCS A/C du 01/09/2014 |
39 |
70 |
1 032,00 € |
1 692,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
76 |
1 488,00 € |
1 992,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
88 |
1 596,00 € |
2 172,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
70 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
76 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
800,00 € |
793,00 € |
554,00 € |
239,00 € |
MD travaux de raccordement des eaux usées 1997 € |
|
39 |
75 |
348,00 € |
852,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
84 |
996,00 € |
1 548,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
70 |
1 584,00 € |
2 088,00 € |
800,00 € |
800,00 € |
305,00 € |
495,00 € |
MD chauffage |
|
39 |
86 |
960,00 € |
1 620,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
95 |
1 656,00 € |
|
|
|
|
|
|
PERCEPTION DE L’APA EN 2015 |
39 |
87 |
1 524,00 € |
|
|
|
|
|
|
PERCEPTION DE L’APA EN 2015 |
39 |
73 |
8,00 € |
780,00 € |
|
|
|
|
|
ADCS A/C du 01/11/2014 |
39 |
90 |
1 692,00 € |
|
800,00 € |
587,00 € |
230,00 € |
357,00 € |
MD chauffage 300 € |
PAS DE DOSSIER ADCS EN 2015 (ASPA EN ATTENTE) |
39 |
74 |
24,00 € |
684,00 € |
800,00 € |
931,00 € |
614,00 € |
317,00 € |
DFrégularisation charges locatives et dégâts des eaux 500 € |
|
39 |
87 |
348,00 € |
|
|
|
|
|
|
PERCEPTION DE L APA EN 2015 |
39 |
82 |
|
1 035,00 € |
|
|
|
|
|
PAS DE DEMANDE ADCS EN 2014 |
39 |
65 |
1 740,00 € |
2 100,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
83 |
1 692,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
74 |
1 572,00 € |
2 232,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
77 |
1 104,00 € |
1 020,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
77 |
492,00 € |
1 164,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
71 |
1 260,00 € |
1 452,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
70 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
68 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
82 |
1 632,00 € |
2 232,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
87 |
120,00 € |
264,00 € |
|
|
|
|
|
|
39 |
79 |
972,00 € |
1 632,00 € |
|
|
|
|
|
|
COPIE DE ONACVG01
EX ADCS ONACVG AIN AU 01-09-2016
SD |
age |
ADCS 2014 |
AS 2015 |
Aide 2016 |
Ressources 2016 |
Charges 2016 |
Réel dispo. 2016 |
Nature et montant des dépenses prises en charge |
Observations |
01 |
83 |
984,00 € |
1 452,00 € |
400,00 € |
1 421,00 € |
744,00 € |
677,00 € |
frais except déménagement : 1919,95€ |
Mme perçoit réversion 2d mari et depuis peu la 1/2 de la réversion de son 1er mari, d’où l’augmentation de ses revenus |
01 |
84 |
1 512,00 € |
2 172,00 € |
1 288,00 € |
807,00 € |
299,00 € |
508,00 € |
Energie (bois+fioul) : 1288€ |
|
01 |
79 |
528,00 € |
1 200,00 € |
1 000,00 € |
885,00 € |
358,00 € |
527,00 € |
Mutuelle : 1269€ |
|
01 |
85 |
1 728,00 € |
2 232,00 € |
1 000,00 € |
801,00 € |
249,00 € |
551,00 € |
Mutuelle : 469€ |
|
01 |
77 |
1 104,00 € |
1 836,00 € |
1 922,00 € |
833,00 € |
515,00 € |
317,00 € |
Energie : 1922€ |
commission de septembre - proposition d’aide : 800€ pour achat d’appareils auditifs (1860,34€) |
01 |
79 |
344,00 € |
1 140,00 € |
976,00 € |
1 360,00 € |
562,00 € |
399,00 € |
Mutuelle : 976€ |
Vit avec 1 fils diabétique / RSA + CMU |
01 |
85 |
1 320,00 € |
1 980,00 € |
2 125,00 € |
822,00 € |
573,00 € |
249,00 € |
Energie (elect) : 2125€ |
|
01 |
84 |
0,00 € |
1 368,00 € |
|
|
|
|
|
NE SOUHAITE PAS FAIRE DEMANDE AIDE |
01 |
92 |
936,00 € |
1 104,00 € |
847,00 € |
905,00 € |
475,00 € |
430,00 € |
Mutuelle : 847€ |
AM 2/2015 : 311€ |
01 |
65 |
1 384,00 € |
2 016,00 € |
800,00 € |
1 947,00 € |
860,00 € |
544,00 € |
Mutuelle : 1326€ |
Mme vit chez son fils (loyer/charges + dettes TH au nom du fils) |
01 |
76 |
1 680,00 € |
2 184,00 € |
750,00 € |
804,00 € |
197,00 € |
608,00 € |
Difficultés financières |
|
01 |
DÉCÉDÉE | ||||||||
01 |
79 |
648,00 € |
1 980,00 € |
840,00 € |
845,00 € |
339,00 € |
505,00 € |
Mutuelle : 840€ |
|
01 |
78 |
972,00 € |
1 260,00 € |
869,00 € |
880,00 € |
366,00 € |
514,00 € |
Mutuelle : 869€ |
|
01 |
79 |
0,00 € |
2 244,00 € |
1 402,00 € |
798,00 € |
581,00 € |
217,00 € |
Mutuelle : 730€ |
|
01 |
77 |
780,00 € |
1 440,00 € |
1 141,00 € |
868,00 € |
403,00 € |
465,00 € |
Energie (gaz) : 1141€ |
|
01 |
81 |
208,00 € |
828,00 € |
747,00 € |
918,00 € |
667,00 € |
252,00 € |
Mutuelle : 747€ |
|
01 |
73 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
600,00 € |
800,00 € |
84,50 € |
715,50 € |
|
Mme vit en caravane sur un terrain mis à sa disposition gracieusement, n’a pas d’autres frais que son entretien et sa mutuelle |
01 |
76 |
1 536,00 € |
2 184,00 € |
|
|
|
|
|
DOSSIER NON RENVOYÉ MALGRÉ PLUSIEURS RAPPELS |
01 |
68 |
1 596,00 € |
2 004,00 € |
|
|
|
|
|
DOSSIER NON RENVOYÉ |
01 |
74 |
192,00 € |
540,00 € |
353,00 € |
1 008,00 € |
282,00 € |
726,00 € |
Optique (reste à charge) : 353€ |
|
01 |
75 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
1 100,00 € |
800,00 € |
460,00 € |
340,00 € |
Mutuelle : 539€ |
|
01 |
94 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
800,00 € |
798,00 € |
281,00 € |
517,00 € |
Mutuelle : 630€ |
suivie pour aide AM |
01 |
74 |
1 680,00 € |
2 232,00 € |
750,00 € |
789,00 € |
277,00 € |
511,00 € |
Difficultés financières |
pas de mutuelle |
01 |
81 |
720,00 € |
1 896,00 € |
1 730,00 € |
830,00 € |
452,00 € |
378,00 € |
Énergie (gaz) : 1 730 € |
commission de septembre - proposition d’aide : 474 € pour frais de panne de chaudière (532,80 €) |
01 |
DÉCÉDÉE | ||||||||
01 |
78 |
1 488,00 € |
2 148,00 € |
1 630,00 € |
809,00 € |
461,00 € |
348,00 € |
Mutuelle : 1 095 € |
|
01 |
70 |
1 740,00 € |
2 244,00 € |
1 666,00 € |
800,00 € |
480,00 € |
320,00 € |
Énergie (élect + gaz) : 647€ Dettes : 1019€ |
bénéficie ASPA / ACS |
SYNTHÈSE 2016 DES TROIS COMMISSIONS SOCIALES DU JURA
Du 1er janvier 2016 au 30 septembre 2016, trois commissions solidarité ont étudié 176 dossiers, dont 14 rejets et 4 prêts.
AC DF |
4 dossiers dont 2 OPEX |
4 800 euros |
AC FM |
6 dossiers |
7 000 euros |
AC MAD |
40 dossiers |
42 150 euros |
Vves DF |
11 dossiers |
9 200 euros |
Vves FM |
16 dossiers |
12 100 euros |
Vves FO |
28 dossiers |
18 650 euros |
Vves MD |
48 dossiers |
3 700 euros |
HARKI FM |
1 dossier |
800 euros |
HARKI MD |
1 dossier |
800 euros |
PN/OG maj DF |
1 dossier |
800 euros |
PN/OG maj FM |
2 dossiers |
1 200 euros |
Total |
124 500 euros |
Montant des 4 prêts : 6 000 euros/9 000 euros.
Sur les trois commissions il y a eu 15 dossiers de « ex ADCS » pour un montant de 12 800 euros.
SYNTHÈSE 2015 DES QUATRE COMMISSIONS SOCIALES DU JURA
Commission du 27 mars 2015 |
84 286,60 euros dont 41 dossiers aide spécifiques (ex ADCS) payés en une seule fois pour un montant de 69 636 euros |
Commission du 10 juillet 2015 |
36 000 euros |
Commission du 9 octobre 2015 |
38 500 euros |
Commission du 1er décembre 2015 |
86 900 euros |
1 () Cette catégorie inclut désormais les victimes d’actes de terrorisme.
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