N° 2831
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 2 juin 2015.
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DE LA DÉFENSE NATIONALE ET DES FORCES ARMÉES
SUR LA PROPOSITION DE LOI (n° 2732), visant à expérimenter un service civique de défense
par M. Yves FROMION,
Député.
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SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. UNE JEUNESSE EN PANNE D’INTÉGRATION RÉPUBLICAINE 7
A. UN VIDE NÉ DE L’ABANDON DU SERVICE NATIONAL 7
B. DES DISPOSITIFS DE SUBSTITUTION PEU EFFICACES 8
1. Un service civique inadapté aux missions de défense 8
2. Des dispositifs d’intégration cantonnés 9
3. Des volontariats en perte de vitesse 9
II. S’APPUYER SUR LE SAVOIR-FAIRE DES ARMÉES POUR CRÉER UN SERVICE CIVIQUE DE DÉFENSE AU PROFIT DE LA JEUNESSE 10
A. OFFRIR DE NOUVELLES PERSPECTIVES À LA JEUNESSE 10
1. Un statut militaire pour s’intégrer aux forces armées 10
2. Un accompagnement social pour réussir l’insertion 11
B. UN ENGAGEMENT GAGNANT POUR LA DÉFENSE 11
1. Un apport non négligeable à l’effort de défense 11
2. Accompagner la montée en puissance du service civique 11
TRAVAUX DE LA COMMISSION 13
Article unique : Expérimentation d’un service civique de défense 17
ANNEXE : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR 19
Depuis qu’il a été suspendu, il y a un peu plus de quinze ans, le service militaire « suscite des nostalgies », selon l’expression de Luc Ferry (1). Si la professionnalisation des armées n’est naturellement pas remise en question, la fin de l’appel sous les drapeaux fait presque unanimement regretter un service militaire qui contribuait, dans l’esprit des Français, à l’apprentissage de la vie en communauté, à la cohésion nationale et à la prise de conscience, par les jeunes, de leurs devoirs vis-à-vis de la communauté nationale.
Ce vide né de la disparition du service national a été en partie comblé par la création, en 2010, du service civique. Ouvert à tous les jeunes volontaires de seize à vingt-cinq ans, le service civique offre l’opportunité de s’engager en faveur d’un projet collectif d’intérêt général, avec pour objectif de renforcer la cohésion nationale. L’extension du dispositif a été très rapide depuis sa création, passant de 6 000 jeunes engagés en 2010, à 20 000 en 2012 et 35 000 en 2015.
Après les attentats qui ont frappé la France les 7, 8 et 9 janvier derniers, beaucoup de voix se sont exprimées pour demander à rendre obligatoire le service civique ou restaurer un service militaire. Le président de la République s’est prononcé pour un renforcement du service civique afin de le rendre « universel », c’est-à-dire qu’aucune demande ne puisse plus ne pas être satisfaite. Ce caractère universel est effectif depuis le 1er juin dernier, et pas moins de 150 000 jeunes devraient accomplir leur service civique en 2017.
La défense ne doit pas rester à l’écart de ce mouvement. Bien que prévu par les textes, l’accomplissement de missions de service civique au sein du ministère de la Défense demeure aujourd’hui tout à fait embryonnaire.
Cette proposition de loi vise donc à expérimenter un nouveau dispositif, un service civique de défense. S’inscrivant dans la logique du service civique, mais adapté aux spécificités du milieu militaire, elle a pour ambition de proposer une nouvelle forme d’engagement aux jeunes Français, sous statut militaire et au service des forces armées.
Les armées disposent d’un réel savoir-faire dans la formation des jeunes et leur apprentissage de la vie en collectivité. Il est donc proposé de s’appuyer sur elles pour aider les jeunes Français en difficulté d’insertion, ou en panne de projet d’avenir, à reprendre confiance et à se mettre au service de la collectivité.
Quand le taux de chômage chez les jeunes de moins de vingt-cinq ans constitue un obstacle très élevé à leur intégration professionnelle et sociale, les pouvoirs publics se doivent de consentir un effort d’insertion vigoureux et responsable. Or les formes d’engagement qui sont aujourd’hui proposées à la jeunesse ne lui permettent plus de s’inscrire pleinement dans une démarche d’intégration républicaine.
Alors que plus de 150 000 jeunes sortent chaque année du système scolaire sans qualification, les tests auxquels sont soumis les participants à la journée défense et citoyenneté (JDC) livrent un constat inquiétant : 76 889 jeunes ont été jugés en grande difficulté de lecture en 2014, selon les chiffres communiqués par le directeur du service national, M. François Le Puloc’h, lors de son audition par la commission de la défense, le 11 février dernier (2). Cela signifie que ces derniers, qui représentent environ 10 % d’une classe d’âge, connaissent un grand risque de marginalisation professionnelle et sociale.
Par ailleurs, les débats qui ont suivi les attentats des 7, 8 et 9 janvier derniers ont remis en avant l’insuffisante appropriation des valeurs de la République par un nombre grandissant de jeunes. Beaucoup de voix se sont exprimées à cette occasion pour regretter la disparition du service national obligatoire, qui était un creuset de la mixité mais aussi d’imprégnation des valeurs d’engagement, de discipline et de citoyenneté.
En supprimant de fait le service militaire obligatoire, même si elle en maintient le principe, la loi du 28 octobre 1997 (3) a clos une histoire vieille de plus de deux siècles.
La participation des citoyens à la défense du pays avait été défendue par plusieurs philosophes du XVIIIe siècle avant d’être mise en œuvre par la Convention, en 1793. Les victoires de l’armée nouvelle furent alors attribuées au lien que la Révolution avait forgé entre la citoyenneté et la défense. Pratiquement, aucun régime politique ne voulut, tout au long des deux siècles qui ont suivi, rompre ce lien : la conscription est devenue le bras armé de l’État centralisateur qui menait un processus d’unification nationale.
En transformant la conscription en service personnel obligatoire, avec le vote de la loi Berteaux de 1905, la IIIe République renforce ces liens entre l’armée, la Nation et la République. Il ne s’agit plus de posséder un simple réservoir d’hommes : la conscription contribue de manière décisive à la cohésion nationale, au même titre que l’école obligatoire pour tous. Avec cette loi, la période sous les drapeaux a d’indéniables effets de brassage social des différentes catégories de la population. Dans une société encore largement rurale, elle apporte à beaucoup de jeunes ce qu’ils ne trouvent pas chez eux : initiation à la modernité, amélioration sanitaire, détection et rattrapage des faiblesses scolaires ou encore accès à la civilisation urbaine, voire accès à d’autres horizons.
La conscription représentait en outre une véritable formation à l’esprit de défense et aux valeurs de devoir, de discipline et d’honneur. « Faire ses classes », « faire son service » était le passage obligé de tout citoyen (masculin). Le service militaire a noué un lien très fort entre la Nation et son armée, la citoyenneté et la défense nationale.
Il ne faudrait néanmoins pas céder à la tentation de la nostalgie et dresser un portrait idyllique de notre ancien service militaire, devenu national depuis l’ordonnance de 1959. Ses modalités de fonctionnement ne lui permettaient en effet plus depuis longtemps de remplir ce rôle de brassage social. La loi du 9 juillet 1965 avait ainsi adapté le service, qui pouvait désormais s’accomplir selon quatre formes, dont trois civiles. En outre, comme le rappelait l’amiral Béreau dans un ouvrage sur le service civil (4), avec la généralisation des dispenses et des sursis, 50 % seulement d’une classe d’âge masculine effectuait un service réellement militaire à la fin des années 1980.
Il n’est donc pas question de restaurer aujourd’hui un service national obligatoire pour l’ensemble d’une classe d’âge, composée désormais de près de 800 000 jeunes français. Notre armée professionnelle accomplit remarquablement ses missions et son format actuel, tant en termes d’effectifs que d’infrastructures, ne lui permettrait pas d’accueillir chaque année un tel afflux de jeunes.
Si la JDC permet chaque année à 760 000 jeunes d’être sensibilisés aux questions de défense, les armées ne jouent plus qu’un rôle réduit dans l’intégration de la jeunesse de notre pays.
La loi du 10 mars 2010 (5) a créé un service civique pour tous les jeunes volontaires âgés de seize à vingt-cinq ans. Ces jeunes accomplissent des activités d’intérêt général au profit de la collectivité au sein d’associations, d’établissements publics et de collectivités territoriales. Depuis sa création, le dispositif connaît un succès grandissant et le président de la République a fixé pour objectif d’atteindre 150 000 jeunes en service civique d’ici 2017, soit près de 20 % d’une classe d’âge.
Le monde de la défense est malheureusement resté à l’écart de cette montée en puissance. Alors que la loi prévoyait la possibilité pour les jeunes volontaires de concourir à des missions de défense et de sécurité civile, force est de constater que cette opportunité n’a jamais été saisie : moins d’une centaine de jeunes ont accompli leur service civique au sein du ministère de la Défense en 2013 et seulement 27 en 2012, au sein des centres de la direction du service national.
La spécificité du milieu militaire semble en effet mal se prêter à l’exercice de missions sous le statut civil des volontaires en service civique. Les missions sont donc cantonnées à quelques directions et services et les volontaires ne sont pas au contact direct des armées.
Afin de mettre à profit le savoir-faire des armées en matière d’intégration de la jeunesse, le Gouvernement a créé, en 1961, le service militaire adapté (SMA) dans les départements et collectivités d’outre-mer. Fort de sept régiments, le SMA propose aujourd’hui à plus de 5 000 jeunes ultramarins un parcours d’insertion de six à douze mois, à travers une formation militaire, une formation professionnelle ainsi qu’une remise à niveau scolaire. Le dispositif est un réel succès et obtient des résultats remarquables, 76,7 % d’insertion en 2013, mais reste aujourd’hui cantonné aux territoires d’outre-mer.
Le Gouvernement a annoncé sa volonté d’expérimenter, selon le même modèle, un service militaire volontaire (SMV) pour 1 000 jeunes à partir de la rentrée 2015. Si cette intention est louable, il est encore trop tôt pour en dresser un bilan.
L’établissement public d’insertion de la défense (EPIDE), créé en 2005 au lendemain des émeutes de banlieue, s’inscrit dans la même logique. Il propose à des jeunes volontaires des parcours d’insertion professionnelle de six à douze mois, mais sous un statut civil. Il obtient également des résultats intéressants mais s’adresse à un public trop restreint, un peu plus de 3 000 jeunes par an, pour jouer un rôle clé dans l’intégration de la jeunesse de notre pays. Le président de la République a annoncé sa volonté d’augmenter le nombre de places offertes dès l’année prochaine mais cette montée en puissance prendra du temps.
Depuis la fin de la conscription obligatoire, les jeunes Français qui le désirent peuvent accomplir un service militaire sous le statut de volontaire des armées. Ouvert aux jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans, il offre une expérience d’un an, renouvelable jusqu’à cinq ans, au sein des forces armées.
Les jeunes peu ou pas diplômés peuvent souscrire un contrat sous statut de militaire du rang volontaire tandis que les diplômés de l’enseignement supérieur peuvent accéder au statut d’officier-volontaire aspirant.
Si cette expérience est tout à fait intéressante, on peut regretter que les effectifs de ces volontaires diminuent chaque année, pour s’établir à moins de 2 300 en 2014. Le dispositif est en outre peu connu du grand public et la plupart des volontaires sont des jeunes qui se destinaient au métier des armes et qui voient dans cet engagement une première expérience au sein des armées.
II. S’APPUYER SUR LE SAVOIR-FAIRE DES ARMÉES POUR CRÉER UN SERVICE CIVIQUE DE DÉFENSE AU PROFIT DE LA JEUNESSE
L’ambition de cette proposition de loi est à la fois d’offrir à la jeunesse une nouvelle forme d’engagement pour lui ouvrir la voie vers une insertion réussie et d’apporter un concours précieux aux forces armées dans l’exercice de leurs missions.
Sur la base du volontariat, les jeunes de dix-huit à vingt-cinq ans effectueraient une période militaire de six mois, éventuellement reconductible une fois. Ils serviraient sous un statut militaire, avec l’appellation de « volontaire Défense ».
Les volontaires Défense recevraient une formation militaire initiale de deux mois environ, à l’issue de laquelle ils intégreraient en peloton constitué d’une vingtaine de volontaires leur corps d’affectation : régiment, base aérienne, unités de la marine. Ils participeraient alors à l’ensemble des activités se rapportant à la préparation opérationnelle des forces, aux missions d’entretien du matériel et des infrastructures, à la sécurisation des sites et aux opérations de sécurisation, de protection ou d’intervention au profit des populations. Ils ne participeraient en revanche pas aux opérations extérieures et aux missions de combat.
Par rapport aux différentes formes de volontariat existant au sein des armées, où les jeunes sont affectés individuellement au sein des différentes unités, la particularité du service civique de défense serait d’affecter les volontaires en peloton constitué de façon à leur donner le sens de l’action collective, à privilégier la mixité sociale et à favoriser leur emploi. Un même corps d’affectation ne devrait pas recevoir plus de deux pelotons, soit une cinquantaine de volontaires.
L’encadrement des volontaires serait assuré par des militaires professionnels.
L’objectif serait d’accueillir 10 000 volontaires par an, à raison d’incorporations selon un rythme bimestriel afin de ne pas désorganiser le fonctionnement des armées.
En complément du temps qu’ils consacreraient aux activités militaires, les volontaires Défense bénéficieraient de séquences de remise à niveau scolaire, d’accompagnement pour élaborer leur projet d’insertion sociale ainsi que d’une formation au permis de conduire.
Les armées disposent d’un réel savoir-faire dans la formation des jeunes puisqu’elles accueillent chaque année près de 20 000 recrues. Elles assurent également avec succès l’encadrement du SMA et il serait dommage de ne pas mettre à profit leur expertise en la matière.
Si l’accueil de 10 000 volontaires représente une charge pour les armées, il pourrait également constituer un apport non négligeable pour elles. Un personnel motivé et formé servirait en effet de force d’appoint dans les unités, à un moment où les armées sont particulièrement sollicitées tant en opérations extérieures que sur le théâtre national. À la différence du SMA et du SMV, les armées bénéficieraient donc d’un « retour sur investissement » immédiat.
Ces volontaires pourraient en outre constituer un vivier particulièrement appréciable, car déjà formé, dans lequel puiseraient en priorité les armées pour leur recrutement. Les volontaires devraient enfin pouvoir s’offrir la possibilité de s’engager dans la réserve à l’issue de leur service, en contrepartie du temps que les armées leur auront consacré. Cela permettrait d’atteindre plus facilement l’objectif de 40 000 réservistes opérationnels fixé par le rapport annexé du projet de loi actualisant la loi de programmation militaire (6).
Le coût du dispositif n’est naturellement pas supportable par les forces armées dans les conditions actuelles. Il faudrait donc accorder au ministère de la Défense une dotation budgétaire complémentaire pour la mise en œuvre de cette expérimentation. Il faut considérer que l’encadrement peut être pour une partie fourni par l’interruption de la déflation des effectifs des forces armées.
On peut imaginer une participation de l’Agence du service civique au financement du dispositif. Alors que le président de la République a signifié sa volonté de rendre universel le service civique et de voir le nombre de volontaires passer de 35 000 à 150 000 par an d’ici 2017, il sera vraisemblablement difficile de trouver rapidement 100 000 missions nouvelles à confier à ces jeunes volontaires. Le service civique de défense pourrait donc contribuer à cette montée en puissance, en intégrant 10 000 volontaires dans les armées. L’Agence du service civique verserait l’indemnité de 467 euros accordée à tous les volontaires, les armées assurant seulement un complément de rémunération qui tiendrait compte des sujétions propres au statut militaire.
L’expérimentation devra être mise à profit pour conclure un partenariat en ce sens avec l’Agence du service civique et définir avec les armées les moyens nécessaires à la mise en œuvre de ce nouveau service civique de défense.
La commission examine, sur le rapport de M. Yves Fromion, la proposition de loi visant à expérimenter un service civique de défense (n° 2732) au cours de sa séance du mardi 2 juin 2015.
Un débat suit l’exposé du rapporteur.
M. Bernard Lesterlin. J’ai été l’un des initiateurs, avec Françoise Hostalier, du texte auquel Yves Fromion se réfère. La proposition de loi recèle de très nombreuses bonnes idées de nature à alimenter notre réflexion sur l’enrichissement de la loi de mars 2010. Elle s’appuie toutefois sur une erreur dont je me sens coresponsable, avec Françoise Hostalier, puisque nous sommes les co-auteurs de l’amendement qui a rédigé l’article L. 120-1 du code du service national, qui dispose que le service civique concourt à « des missions de défense et de sécurité civile ou de prévention ». Nous avons, en effet, oublié de mettre le mot « civile » au pluriel, alors que nous entendions nous inscrire totalement dans une démarche de prévention et non dans une démarche de défense militaire. Nous avions ajouté le titre Ier bis audit code précisément pour donner un cadre au service civil que nous intitulions « service civique ». Cette disposition de l’article L. 120-1 était, par conséquent, censée évoquer « la défense et la sécurité civiles », à savoir la défense civile et la sécurité civile, mais en rien la participation à une défense à caractère militaire.
Par ailleurs, on ne peut pas créer un nouveau titre du code du service national pour conduire chaque ministère à inventer des missions d’intérêt général pour les jeunes. Il ne me semble pas justifié qu’un nouveau titre du code du service national évoque le service civique de la défense, alors que le service militaire volontaire (SMV) est en cours de mise en place et fait l’objet de nombreuses réflexions, non seulement au sein de l’armée elle-même, mais également au sein du Parlement.
En outre, malgré tout l’intérêt qu’il présente, ce texte est en infraction avec un pilier même du service civique tel qu’il a été conçu et tel que le Parlement l’a voté en 2010 : le service civique ne se substitue pas à l’emploi.
Enfin, puisqu’il est ici proposé d’expérimenter le SMA en métropole et puisqu’il s’agit d’une expérimentation, rien ne justifie de donner au dispositif un support législatif. Le SMA relève du pouvoir réglementaire. L’idée est certainement très bonne, mais il ne faut pas la présenter sous cette forme. Mes objections sont donc de nature juridique.
M. Christophe Guilloteau. Je regrette de ne pas être cosignataire de cette proposition de loi. Reste que je n’ai pas tout à fait saisi de quelle manière cette belle idée devait être financée. Si j’ai bien compris, une partie le serait par l’ASC et l’autre par le budget de la défense – qui, comme on sait, est quelque peu tendu.
Monsieur Lesterlin, si le service civique de défense constitue une substitution à l’emploi, les 100 000 emplois aidés nouveaux n’en prendraient-ils pas, eux aussi, la forme ?
M. Philippe Nauche. La proposition de loi semble avoir un objet similaire au dispositif proposé par le ministre de la Défense dans le projet de loi d’actualisation de la programmation militaire que nous avons adopté en commission la semaine dernière. En outre, je ne saisis pas très bien en quoi elle diffère de l’ancien service national dont elle paraît reprendre des aspects qui n’étaient pas parmi les plus appréciés de nos jeunes concitoyens. Au fond, en marge du cœur de la force d’une unité, vous proposez de confier aux volontaires les petits boulots, au risque de transformer un parcours de citoyenneté en parcours ancillaire. Aussi le groupe Socialiste, républicain et citoyen sera-t-il amené à ne pas adopter ce texte.
M. le rapporteur. Notre proposition n’a rien à voir avec le SMA ni avec le SMV, qui visent à former des jeunes dans une optique professionnelle sans que les armées y trouvent un retour – la Nation est gagnante mais pas les armées. Il s’agit ici de former des jeunes, certes, mais qui participent aux missions de l’unité à laquelle ils appartiennent. Leur osmose avec les jeunes professionnels doit susciter l’évolution de la personnalité des volontaires.
Le dispositif que nous proposons se rapproche plutôt de l’EPIDE – que nous aurions par ailleurs tout intérêt à développer –, même s’ils n’ont plus grand-chose de militaire.
Certes, et j’en puis témoigner, monsieur Nauche, le service national n’avait pas très bonne presse chez les jeunes. On se fait d’ailleurs, aujourd’hui, beaucoup d’illusions sur le service national tel qu’il était. La différence – qui change tout –, c’est qu’à l’époque, il était contraint, alors qu’il est volontaire dans le texte que nous proposons. La question du rejet, de la mauvaise volonté n’a donc pas d’objet ici.
Je ne suis pas entré dans le détail du financement. Il serait mixte et assuré pour partie par l’ASC et pour partie par la structure qui reçoit le jeune. Cette modalité existe déjà dans le cadre du service civique : l’ASC verse un peu moins de 500 euros et la structure qui reçoit le jeune peut apporter un complément de rémunération si elle le juge utile.
Enfin, comme Christophe Guilloteau, je pense qu’on ne saurait parler ici de substitution à l’emploi. Les armées ont leurs effectifs définis par le Livre blanc, la LPM. On permet seulement à des jeunes d’être formés dans le cadre d’une vie militaire qu’ils doivent bien partager – sinon, autant les parquer dans des camps de jeunesse. Nous voulons qu’ils sentent que leur engagement a une finalité, mais ils n’ont en rien vocation à se substituer aux professionnels.
La commission en vient à l’examen de l’article unique de la proposition de loi.
Article unique
(art. L. 120-36-1 à L. 120-36-5 [nouveaux] du code du service national)
Expérimentation d’un service civique de défense
Cet article introduit un nouveau titre dans le code du service national, après celui consacré au service civique, créé par la loi du 10 mars 2010.
Le nouvel article L. 120-36-1 ouvre la possibilité au Gouvernement de créer, à titre expérimental et pour une durée de trois ans, un service civique de défense, ouvert aux jeunes Français de dix-huit à vingt-cinq ans.
L’article L. 120-36-2 précise que ce service civique a pour vocation l’exécution de missions d’intérêt général susceptibles d’être accomplies dans le cadre du service civique. L’article L. 120-1 du code du service national, introduit par la loi du 10 mars 2010, précise que le service civique a pour vocation « de renforcer la cohésion nationale et la mixité sociale » en offrant aux volontaires « l’opportunité de servir les valeurs de la République et de s’engager en faveur d’un projet collectif en effectuant une mission d’intérêt général ».
Les missions d’intérêt général susceptibles d’être accomplies dans le cadre d’un service civique doivent revêtir « un caractère philanthropique, éducatif, environnemental, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel » ou concourir « à des missions de défense et de sécurité civile ». C’est précisément ce dernier type de missions que le service civique de défense a pour vocation de proposer aux jeunes volontaires.
Le nouvel article L. 120-36-3 détaille le contenu des missions qui seront assignées aux volontaires : « concourir à l’exécution de missions de défense au sein des forces armées nationales. »
Il précise que les jeunes volontaires seront désignés par l’appellation de « volontaire Défense » et bénéficieront d’un statut particulier, qui sera vraisemblablement distinct de celui des volontaires en service civique, dont les modalités seront fixées par décret.
L’article précise également les modalités de réalisation du service. Les volontaires souscriront un engagement de six mois, reconductible une fois. Ils accompliront leur service au sein des trois forces armées, armée de terre, marine et armée de l’air. Ils recevront une formation initiale d’une durée de deux mois maximum avant de rejoindre leurs unités d’affectation.
Les volontaires Défense participeront alors à des missions de « sécurisation, de protection et d’intervention au profit des populations » mais ne pourront intervenir « sur des théâtres de guerre ou de conflit armé ».
L’article précise enfin que le service civique de défense sera un moyen d’accès privilégié à la réserve opérationnelle des armées.
Les articles L. 120-36-4 et L. 120-36-5 précisent les modalités de mise en œuvre du nouveau dispositif et excluent l’application des dispositions prévues pour la mise en œuvre du service civique. La fixation de l’indemnité qui sera versée aux volontaires ainsi que les dispositions relatives à leur protection sociale devront donc faire l’objet d’une réglementation spécifique, adaptée au statut militaire.
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La commission rejette l’article unique de la proposition de loi.
En raison du rejet de l’article unique, il n’y a pas lieu pour la commission de se prononcer sur l’ensemble de la proposition de loi, qui est ainsi rejetée.
ANNEXE :
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LE RAPPORTEUR
Ø M. le général Patrick Destremau, délégué interarmées aux réserves ;
Ø M. Gérard Gachet, délégué ministériel à la jeunesse et à l’égalité des chances du ministère de la Défense.