N° 3251
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le mardi 24 novembre 2015
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI ADOPTÉ PAR LE SÉNAT, autorisant l’approbation de l’accord entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation internationale pour les migrations portant sur l’exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France.
PAR Mme Marie-Louise FORT
Députée
——
ET
ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir le numéro :
Assemblée nationale : 2672.
Sénat : 581 (2001-2012), 309, 310 et T.A. 82 (2014-2015).
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. LA FRANCE ET L'OIM : DES RELATIONS DE BONNE QUALITÉ QUI NE DOIVENT PAS ÊTRE ENTAMÉES PAR LA QUESTION DU STATUT FISCAL DES FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’ORGANISATION 7
A. L'OIM JOUE UN RÔLE ACTIF ET RECONNU DANS UN CONTEXTE D’ACCROISSEMENT DES MIGRATIONS 7
1. Une organisation en plein développement 7
2. Des relations de bonne qualité, qui doivent être préservées, entre la France et l'OIM 8
B. LA DOUBLE IMPOSITION EN FRANCE DES FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’OIM : UNE ANOMALIE À RÉGLER 10
1. Le statut fiscal des fonctionnaires de l'Organisation internationale pour les migrations 11
2. L'avenant du 22 juillet 1997 à la convention fiscale franco-suisse du 9 septembre 1966 a conduit fortuitement à une situation de double imposition 11
II. L'ACCORD DU 15 OCTOBRE 2010 OFFRE AUX FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’OIM ET À L’ADMINISTRATION FISCALE FRANÇAISE UN CADRE CLARIFIÉ 13
A. LES STIPULATIONS DE L'ACCORD 13
1. Deux catégories de fonctionnaires de l’OIM exonérées d'impôt sur le revenu en France 13
2. L'application du taux effectif afin de garantir l'égalité devant l'impôt 14
B. UNE SOLUTION DE NATURE À SATISFAIRE L’ENSEMBLE DES PARTIES 14
1. Une clarification et une normalisation de la situation pour les fonctionnaires concernés et pour l’administration fiscale française 14
2. A terme, le statu quo aurait pu porter préjudice à la place de la France au sein de l’Organisation 15
EXAMEN EN COMMISSION 17
ANNEXE N° 1 : AUDITIONS 19
ANNEXE N° 2 : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 21
Mesdames, Messieurs,
L'Organisation internationale pour les migrations (OIM), dont le siège est à Genève, existe depuis plus de soixante ans.
Initialement instituée sous le nom de Comité intergouvernemental pour les migrations européennes (CIME) en 1951, en même temps que le Haut-Commissariat des Nations Unies pour les réfugiés (HCR), l'OIM a été créée pour faciliter la réinstallation des déplacés après la Seconde Guerre mondiale. Elle offre aujourd’hui son expertise aux États qui le souhaitent pour réaliser des projets précis en matière de migrations.
L'OIM est une organisation intergouvernementale. Elle ne fait pas partie des institutions spécialisées de l'Organisation des Nations Unies, mais elle y a le statut d'observateur. L’OIM compte 157 États membres, 10 autres ayant le statut d’observateurs, et dispose de bureaux dans plus de 100 pays.
L'accord soumis à la commission a été conclu le 15 octobre 2010 sous forme d'échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et l’OIM. Il vise à remédier à une difficulté imprévue résultant de l’avenant du 22 juillet 1997 à la convention fiscale franco-suisse du 9 septembre 1966, qui a conduit à une situation nouvelle – et fortuite – de double imposition d’un certain nombre de fonctionnaires de l’Organisation.
Le projet de loi autorisant l’approbation de cet accord a été adopté par le Sénat le 19 mars 2015. Votre Rapporteure vous proposera de faire de même.
I. LA FRANCE ET L'OIM : DES RELATIONS DE BONNE QUALITÉ QUI NE DOIVENT PAS ÊTRE ENTAMÉES PAR LA QUESTION DU STATUT FISCAL DES FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’ORGANISATION
L’OIM est devenue une institution essentielle dans le domaine des migrations et un partenaire majeur pour les activités humanitaires des Nations Unies, notamment dans le cadre de la relation privilégiée que l’Organisation entretient avec le HCR.
Elle a pour mission d’aider à assurer une gestion ordonnée et humaine des migrations, de promouvoir la coopération internationale dans ce domaine, d’aider à la recherche de solutions pratiques et de fournir une assistance humanitaire aux migrants, réfugiés et personnes déplacées dans le besoin.
Conformément à sa Constitution du 19 octobre 1953, modifiée par des amendements en 1987, les objectifs et fonctions de l'OIM sont en effet les suivants :
– assurer le transfert organisé des réfugiés, des personnes déplacées et d'autres personnes ayant besoin de services internationaux de migration ;
– fournir, à la demande des Etats, des services de préparation à la migration (cours de langue, examens médicaux, activités facilitant l'intégration) ;
– fournir des services similaires pour les retours volontaires ;
– servir de forum d'échanges de vues et de promotion de la coopération sur les questions de migration internationale.
Il faut noter que les critères d’admission et le nombre des personnes à admettre sont reconnus par l’article 1er de la Constitution de l’OIM comme des questions relevant de la compétence nationale des Etats. Dans l’accomplissement de ses fonctions, l’OIM se conforme donc à la politique des Etats intéressés.
L'OIM est une institution en plein développement. Son personnel a triplé au cours des dernières années, sous l'effet conjugué de l’augmentation des déplacements forcés de populations et des flux migratoires, principalement en provenance du Moyen-Orient et de l’Afrique subsaharienne. L’Organisation dispose aujourd’hui de 8 390 agents, contre 2 600 en 2002 (1). Ces personnels travaillent dans 488 bureaux répartis à travers le monde. On en dénombrait 120 il y a dix ans.
Le personnel de l’OIM
A Genève, 85 personnes recrutées localement et 154 membres du personnel international sont employés au siège de l’OIM. Les nationalités françaises et suisses sont les plus représentées parmi le personnel local (personnel administratif et d’exécution, catégorie « G ») au siège à Genève.
Par ordre d’importance, les nationalités américaines (12,9 %), italiennes (6,6 %), françaises (4,7 %), anglaises (4,6 %), philippines (4,4 %), et canadiennes (3,7 %) sont les nationalités les plus représentées parmi le personnel international (niveau administrateurs et directeurs, catégories « P » et « D ») dans les bureaux de l’Organisation dans le monde.
Source : réponses écrites au questionnaire de votre Rapporteure
Au titre de la collaboration étroite entre l’OIM et les États directement concernés par les phénomènes migratoires, on peut notamment citer le travail engagé au Niger, pays pivot sur les routes migratoires de l’Afrique subsaharienne vers l’Europe. L’OIM y mène des actions d’assistance aux migrants en transit, d’accompagnement des retours en provenance de Libye vers les pays d’origine, mais aussi de communication et d’information sur les risques encourus dans le cadre de l’immigration irrégulière.
L'OIM joue également un rôle actif dans la lutte contre la traite des êtres humains, notamment à travers son aide d'urgence aux réfugiés syriens au Liban et en Jordanie. L’OIM à Beyrouth et à Amman mène actuellement des actions de sensibilisation sur la traite des personnes et contribue à former les autorités locales.
La France était l’un des membres fondateurs du Comité Intergouvernemental pour les Migrations Européennes (CIME). Elle l’a toutefois quitté en 1966, considérant que le mandat initial, lié aux mouvements de population de l’après-guerre, avait été accompli.
Constatant l'importance prise par les phénomènes migratoires au cours des années 1970, la France a rejoint l'organisation en décembre 1981 en qualité d'observateur, avant de la réintégrer pleinement en 1994 (2).
L'OIM apporte ainsi depuis plus de vingt ans son expertise à la France en matière de gestion des flux migratoires. De son côté, la France participe de façon croissante aux activités de l'OIM.
Les projets mis en œuvre par l’OIM France
MAGNET II : Projet financé par la Commission européenne pendant une période de 2 ans (01.04.2014-31.03.2016) dans 6 pays européens et en Irak
Le projet MAGNET II a pour but de soutenir la réinsertion socio-économique de long terme des bénéficiaires de l’Aide au Retour Volontaire (ARV) retournant dans la Région du Kurdistan d’Irak depuis les 6 Etats membres de l’Union européenne participants (Allemagne, Belgique, Finlande, France, Pays-Bas et Royaume-Uni), par la mise en place d’une approche commune dans le domaine du placement professionnel.
CARE : Projet financé par la Commission européenne pendant une période de 28 mois (01.09.2013-02.01.2016) dans 8 pays européens dont la France
Le projet propose un accompagnement individuel sur-mesure aux victimes de la traite identifiées dans les 8 pays participants afin de les aider à se réinsérer dans leur pays d’origine. Il met en place un mécanisme coordonné comprenant des activités préalables au départ, une assistance à l’arrivée, ainsi qu’un suivi sur une période de 12 mois après le retour. Lorsque des personnes victimes de la traite décident de rentrer chez elles, l’aide qui leur est apportée doit être globale (notamment par l’accès à une aide à la réinsertion socio-économique, à un soutien psychosocial ou à un logement temporaire) et adaptée à leurs besoins individuels pour que la période de transition se déroule le plus harmonieusement possible et que le risque de ré-exploitation soit réduit.
TACT : Projet financé par la Commission européenne pendant une période de 18 mois (01.05.2015-31.10.2016) dans 5 pays européens ainsi qu’en Albanie, Maroc et Ukraine.
L’objectif général du projet est d’améliorer les conditions de retour et de réinsertion des personnes victimes de la traite rentrant volontairement depuis cinq pays européens (Espagne, France, Grèce, Italie et Pologne) vers trois pays prioritaires (Albanie, Maroc et Ukraine). Le projet vise en particulier à renforcer les capacités des pays prioritaires dans les domaines de la protection et de l’accompagnement des victimes.
Réinstallation des réfugiés
Depuis 2008, l’OIM France travaille sur un programme de réinstallation des réfugiés en France en coopération avec le HCR, le Ministère de l’Intérieur (service de l’asile) ainsi qu’avec l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). L’OIM s’occupe essentiellement des activités de pré-départ telles que le contact avec les ambassades de France pour la délivrance des documents de voyage, l’examen médical, la réservation de billets d’avion, le transport secondaire, l’organisation de sessions d’orientation culturelle pour les réfugiés syriens, l’assistance au départ, et est également présente à l’arrivée à l’aéroport Charles de Gaulle pour accueillir les bénéficiaires.
Activités d’assistance aux réfugiés en transit à l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle
Depuis les années 1990, l’OIM France est présente à l’aéroport Roissy-Charles de Gaulle et propose une assistance en transit aux réfugiés qui sont réinstallés dans un pays tiers (Canada, Etats-Unis, pays de l’Union européenne). Cette assistance comprend notamment un accompagnement au sein de l’aéroport et un soutien pour passer les formalités de transit avec les autorités françaises.
Activités de liaison avec des pays tiers d’intérêt pour la France
Sur demande des ministères concernés (notamment le Ministère de l’Intérieur et le Ministère des Affaires étrangères et du développement international), l’OIM France assure la liaison avec ses bureaux situés dans des pays d’intérêt stratégique pour la France. Ces dernières années, des activités de liaison ont ainsi été assurées avec les bureaux en Centrafrique, au Mali et plus récemment au Niger.
L’OIM France participe ponctuellement à des projets gérés par d’autres bureaux de l’OIM pour lesquels elle est en charge de mettre en place des activités au niveau local. Actuellement, l’OIM France travaille avec l’OIM Cameroun pour la mise en place d’un projet « Migrations et Développement », destiné aux membres de la diaspora camerounaise en France.
Le portefeuille de projets gérés par l’OIM France évolue selon les demandes des bailleurs (principalement la Commission européenne et le Ministère de l’Intérieur) et selon les appels à projets.
Source : informations transmises par l’OIM au ministère des affaires étrangères et du développement international
Selon les réponses écrites au questionnaire de votre Rapporteure, huit personnes sont employées par l'OIM France, toutes recrutées sur place avec un contrat de droit local. Ces huit personnes travaillent au bureau situé à Paris. La majorité d'entre elles (5) sont de nationalité française, les trois autres étant de nationalité suédoise, érythréenne et russe. L'Organisation dispose d'un autre bureau à Marseille – sans personnel permanent pour le moment – où elle met en place des projets transnationaux dans le domaine de l’intégration, en collaboration avec d'autres bureaux de l'OIM en Europe.
B. LA DOUBLE IMPOSITION EN FRANCE DES FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’OIM : UNE ANOMALIE À RÉGLER
Si l'OIM et la France entretiennent de bonnes relations bilatérales, elles ont pu être entamées par l’évolution de la situation fiscale des fonctionnaires transfrontaliers qui travaillent au siège de l'organisation à Genève et résident en France.
Les fonctionnaires internationaux de l’OIM ne sont pas concernés par la convention du 21 novembre 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations Unies, ratifiée par la France en 2000. En effet, l'OIM n'appartient pas à ces institutions spécialisées.
L'accord de siège entre l'OIM et la Suisse, conclu le 7 avril 1954, octroie cependant des privilèges et immunités comparables. A ce titre, et afin de garantir leur indépendance, les fonctionnaires du siège de Genève sont exonérés d'impôt sur le revenu en Suisse. Ils s'acquittent d'un impôt interne directement perçu par l'OIM et reversé au budget général de l’Organisation.
Selon les informations transmises à votre Rapporteure, les fonctionnaires internationaux de l’OIM à Genève reçoivent un salaire net ; la grille de salaire est conforme à celle de l’Organisation des Nations Unies. L'ONU obtient le salaire net en déduisant les contributions du personnel (l'impôt interne) du salaire brut. Les taux d'imposition du personnel sont dérivés des taux d'impôt sur le revenu applicable dans les huit villes sièges du système commun des Nations Unies. La grille de salaire net des Nations Unies tient compte par ailleurs du fait qu'aucun impôt national ne sera prélevé sur les salaires.
2. L'avenant du 22 juillet 1997 à la convention fiscale franco-suisse du 9 septembre 1966 a conduit fortuitement à une situation de double imposition
Les fonctionnaires transfrontaliers de l'OIM, travaillant à Genève et résidant en France, bénéficiaient d’une exonération d’impôt sur le revenu en France conformément à la convention fiscale franco-suisse du 9 septembre 1966. Les revenus des travailleurs transfrontaliers du canton de Genève sont en effet imposables en Suisse, dans l’Etat de la source. Les fonctionnaires de l’OIM étaient par ailleurs exonérés d’impôt en Suisse dans le cadre de l’accord de siège liant cet Etat à l’OIM.
Sans remettre en cause le principe d’imposition précité, l'avenant du 22 juillet 1997 permet à l'administration fiscale française d’imposer en France des travailleurs transfrontaliers du canton de Genève. L’article 16 de l’avenant modifie en effet l'article 25 de la convention fiscale franco-suisse : il exonère les travailleurs transfrontaliers d'impôt en France au moyen d'un crédit d'impôt « à condition que le résident de France soit soumis à l'impôt suisse à raison de ses revenus ». Or les fonctionnaires de l'OIM ne s'acquittent pas, stricto sensu, de l'impôt suisse mais d'un impôt interne prélevé par l'OIM.
Dès lors, les fonctionnaires de l’OIM travaillant à Genève mais résidant en France sont soumis à l’impôt sur le revenu dans notre pays. Ce « dommage collatéral », manifestement fortuit, de l'avenant du 22 juillet 1997 conduit à une situation fiscale inédite où les fonctionnaires transfrontaliers de l'OIM voient leurs revenus doublement imposés : ils doivent s'acquitter de l'impôt sur le revenu en France, alors qu'ils paient déjà l’impôt interne de l'OIM.
Selon les informations transmises à votre Rapporteure, une soixantaine de fonctionnaires travaillant au siège de l'OIM à Genève et résidant en France seraient concernés par cette situation. Au cours des cinq dernières années, un peu moins d'une quinzaine de fonctionnaires se sont ainsi vu notifier un rehaussement d'impôt sur le revenu en France, et ont formulé un recours gracieux contre les procédures en cours. Les contribuables contrôlés ont contesté les rectifications au motif qu’elles conduisaient à une double imposition du fait de leur assujettissement à l’impôt interne de l’OIM et à l’impôt sur le revenu français.
II. L'ACCORD DU 15 OCTOBRE 2010 OFFRE AUX FONCTIONNAIRES TRANSFRONTALIERS DE L’OIM ET À L’ADMINISTRATION FISCALE FRANÇAISE UN CADRE CLARIFIÉ
L’accord soumis à la commission vise à remédier à la situation anormale de double imposition qui vient d’être présentée par votre Rapporteure. En réglant ce problème fiscal, l’accord permettra de conforter la bonne qualité de la relation entre la France et l’OIM.
L'accord sous forme d'échange de lettres du 15 octobre 2010 entre l'ambassadeur, représentant permanent de la France auprès des Nations Unies à Genève, M. Jean-Baptiste Mattéi, et le directeur général de l'OIM, M. William Lacy Swing, prévoit une exonération d'impôt sur le revenu en France pour deux catégories de fonctionnaires de l’OIM :
– ceux qui résident en France et travaillent au siège de l’Organisation à Genève (les transfrontaliers) ;
– ceux qui résident en France, sans avoir la nationalité française, et travaillent dans l'un des bureaux de l’Organisation en France.
L’accord est de nature à régler les difficultés liées à la situation de double imposition des fonctionnaires résidant sur notre territoire et soumis à l’impôt interne de l’OIM, dans la continuité du traitement qui était le leur avant l’entrée en vigueur de l’avenant du 22 juillet 1997 à la convention fiscale franco-suisse signée le 9 septembre 1966.
Il faut noter que l’exonération des personnels français de l’OIM vivant et résidant en France n’est pas prévue par l’accord, quel que soit leur statut, comme c’est notamment le cas pour ceux du Fonds monétaire international, de la Banque internationale pour la reconstruction et le développement, de la Société financière internationale ou encore de l’Association internationale de développement.
Comme le signalait le rapporteur de la commission des finances du Sénat, saisie du projet de loi autorisant la ratification de l’accord, il s’agit d’un cas inédit : il n’existerait pas d’accord similaire conclu par la France avec une autre organisation internationale intergouvernementale dès lors que la situation des fonctionnaires des autres organisations est en principe réglée par leur traité constitutif, qui exonère ces personnes d’impôt sur le revenu national, quel que soit l’Etat membre où elles ont leur domicile quand une imposition interne est perçue au profit de l’Organisation. Par ailleurs, comme l’a rappelé votre Rapporteure, les fonctionnaires de l’OIM ne peuvent pas bénéficier de l’exonération prévue par la convention du 21 novembre 1947 sur les privilèges et immunités des institutions spécialisées des Nations Unies, l’OIM ne faisant pas partie de ces institutions.
Les traitements et émoluments exonérés en application de l’accord seront pris en compte en France pour déterminer le niveau d’imposition à appliquer aux revenus provenant d’autres sources. L’accord respecte ainsi la règle du taux effectif. Elle a pour objet de maintenir la progressivité de l'impôt acquitté dans un État malgré les exonérations que cet État accorde en application des accords internationaux qu'il a conclus ou auxquels il est partie. En effet, lorsqu'une convention fiscale retire à la France le droit d'imposer certains revenus d'un contribuable résidant en France, il serait inéquitable que cette exonération se traduise également par une atténuation du poids relatif de l'impôt dû sur les autres revenus.
Cette règle trouve à s'appliquer essentiellement en matière d'impôt sur le revenu mais aussi en ce qui concerne l'impôt sur les successions et l'impôt de solidarité sur la fortune. Elle consiste à calculer l'impôt afférent aux seuls éléments imposables en France, au taux de l'impôt correspondant à l'ensemble des éléments qui auraient été imposés en l'absence de dispositions spécifiques exonérant certains d'entre eux.
1. Une clarification et une normalisation de la situation pour les fonctionnaires concernés et pour l’administration fiscale française
Depuis l'avenant du 22 juillet 1997, la situation était gérée ponctuellement par divers expédients, précisés par l’étude d’impact jointe au projet de loi : suspension des procédures de recouvrement, remise gracieuse de l'impôt ou encore remboursement par l'OIM de l'impôt français à certains agents n'ayant pas pu bénéficier d’autres mesures.
Il a été précisé à votre Rapporteure que, dans la mesure où le Gouvernement a accepté en 2009 d’engager la négociation d’un accord international visant à mettre fin à cette situation, il a été décidé de ne pas exiger le paiement des rappels correspondants.
L’accord examiné par la commission répond au besoin de clarification requis tant par l’administration fiscale française que par la direction de l'OIM et les personnels concernés.
2. A terme, le statu quo aurait pu porter préjudice à la place de la France au sein de l’Organisation
Du fait de la double imposition fiscale qui existe aujourd’hui, le statu quo aurait conduit à défavoriser le recrutement au sein de l'OIM de fonctionnaires de nationalité française ou qui résident en France.
Par ailleurs, sans la mesure d’exonération prévue par l’accord de 2010, il est probable que l'OIM aurait été amenée à rembourser aux agents concernés l'impôt dont ils s'acquittent en France. Si l'OIM n'a pas la possibilité d'augmenter unilatéralement le montant de la contribution obligatoire française, en contrepartie, elle aurait pu en revanche déduire le montant du remboursement de la contribution volontaire de la France. Cela aurait eu pour effet de dégrader la position de la France au sein de l’Organisation – par rapport au montant de la contribution volontaire effectivement versé (3).
La commission examine, sur le rapport de Mme Marie-Louise Fort, le projet de loi, adopté par le Sénat, autorisant l'approbation de l'accord entre le Gouvernement de la République française et l'Organisation internationale pour les migrations portant sur l'exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France (n° 2672), au cours de sa réunion du mardi 24 novembre 2015.
Après l’exposé de la rapporteure, un débat a lieu.
Mme Odile Saugues, présidente. Nous vous remercions, Madame la rapporteure, pour toutes ces précisions.
M. Jean-Paul Bacquet. Il n’y aurait que soixante personnes concernées par l’accord, ce qui est très peu.
Jusque-là, l’impôt payé par ces agents était donc remboursé par l’OIM ?
Mme la rapporteure. Oui, ou bien l’administration fiscale acceptait les recours gracieux.
M. Jean-Paul Bacquet. A-t-on une idée des revenus de ces agents ?
Mme la rapporteure. Nous ne les connaissons pas, mais je peux vous apporter les précisions suivantes.
A la suite d’une campagne de contrôle entre 2006 et 2008 sur les rémunérations perçues par les fonctionnaires de l’OIM résidant en France, huit contribuables se sont vu notifier des rehaussements à l’impôt sur le revenu au titre des années 2003 à 2005. Ces huit personnes ont bénéficié, sur les montants rehaussés, de remises gracieuses prononcées par l’administration fiscale, conformément aux instructions données. Le montant total des droits dégrevés s’élève à 345 080 euros. Des dégrèvements au titre des pénalités ont également été prononcés à hauteur de 24 981 euros.
Suivant l’avis de la rapporteure, la commission adopte le projet de loi (n° 2672).
Néant
TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Article unique
(Non modifié)
Est autorisée l’approbation de l’accord sous forme d’échange de lettres entre le Gouvernement de la République française et l’Organisation internationale pour les migrations (OIM) portant sur l’exonération fiscale des agents de cette organisation qui résident en France, signées à Genève, le 15 octobre 2010, et dont le texte est annexé à la présente loi.
NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 2672)
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