N° 4304 - Rapport de M. Renaud Muselier sur le projet de loi , après engagement de la procédure accélérée, autorisant l'approbation des amendements à l'article 1er et à l'article 18 de l'accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (n°4219)




N
° 4304

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

TREIZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 7 février 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n° 4219 (procédure accélérée), autorisant l’approbation des amendements à l’article 1er et à l’article 18 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement,

par M.  Renaud MUSELIER

Député

___

ET

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

A – LA BERD, BANQUE DES TRANSITIONS 7

1) Une institution originale 7

a) Les origines de la BERD 7

b) Un mandat précis pour une action concentrée 8

2) Un volume important de financements 9

a) Données chiffrées de l’action 9

b) Une institution particulièrement réactive 11

B – LA RÉACTION DE LA COMMUNAUTÉ INTERNATIONALE AUX « PRINTEMPS ARABES » 13

1) Les décisions du sommet de Deauville 13

a) L’accompagnement résolu des révolutions arabes 13

b) Le mandat donné aux institutions financières internationales 15

2) L’accent particulier mis sur le rôle de la BERD 16

a) La nécessaire implication de la BERD 16

b) Une institution dont le champ géographique d’intervention n’a cessé de s’étendre 16

II – LA MISE EN œUVRE DES DECISIONS DE DEAUVILLE 19

A – L’ACTION CONJOINTE DES INSTITUTIONS FINANCIÈRES INTERNATIONALES DANS LES PAYS ARABES 19

1) L’engagement des opérations 19

a) Des montants considérables 19

b) Le séquencement des opérations 20

c) Les secteurs d’intervention identifiés 21

2) La nécessaire coordination entre les nombreux bailleurs 21

a) La valeur ajoutée de l’intervention de la BERD 21

b) Les mécanismes de coordination institués entre bailleurs 22

B – LA TRADUCTION JURIDIQUE DES DÉCISIONS DE DEAUVILLE 23

1) Les décisions de la BERD 23

2) Les amendements à l’Accord constitutif 24

a) L’amendement à l’article 1er de l’Accord constitutif 24

b) L’amendement à l’article 18 25

CONCLUSION 27

EXAMEN EN COMMISSION 29

_____

ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 33

Mesdames, Messieurs,

La représentation nationale est saisie d’un projet de loi tendant à l’approbation de deux amendements à l’Accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, BERD, afin d’étendre son champ d’intervention aux pays du sud de la Méditerranée.

Il s’agit de réviser deux articles de cet accord pour que la BERD puisse sans tarder intervenir aux côtés des autres bailleurs internationaux au bénéfice des pays des printemps arabes engagés dans une transition politique et économique qui requiert un soutien important de la part de la communauté internationale, ainsi que le sommet du G8 l’a souhaité en adoptant le partenariat de Deauville en mai dernier.

Grâce à son expérience, la BERD, institution unique dédiée à ces problématiques, est particulièrement à même d’accompagner les pays arabes dans leur transition. Le principe en est acquis à l’unanimité des pays membres de l’institution.

Votre Rapporteur se propose de vous présenter le rôle actuel de la BERD et sa future implication dans ces nouveaux pays d’intervention.

I – L’ACCOMPAGNEMENT DES TRANSITIONS POLITIQUES ET ÉCONOMIQUES

A – La BERD, banque des transitions

Au sein des institutions financières internationales, la Banque européenne pour la reconstruction et le développement occupe une place particulière.

1) Une institution originale

a) Les origines de la BERD

L’originalité de la BERD réside en premier lieu dans le fait qu’il s’agit d’une institution financière internationale créée pour les lendemains de la guerre froide. Dès le 25 octobre 1989, à Strasbourg, le Président Mitterrand avait en effet exprimé devant le Parlement européen l’idée selon laquelle l’Europe occidentale pouvait accompagner le changement à l’œuvre de l’autre côté du rideau de fer en apportant non seulement des aides bilatérales immédiates mais en mobilisant collectivement des fonds pour la réalisation de grands projets cohérents et prioritaires. Il avait suggéré pour cela l’idée d’une banque pour l’Europe associant l’Europe des Douze et les futurs pays bénéficiaires.

Le 29 mai 1990, l’accord portant création de la BERD était signé par 40 pays, la Commission des Communautés européennes et la Banque européenne d’investissement. Elle débutait ses activités dès le mois d’avril 1991, à peine un an et demi après la chute du Mur de Berlin.

A circonstances politiques exceptionnelles, mandat exceptionnel : la BERD est de fait la seule institution financière internationale exclusivement dédiée à la transition. L’article 1er de son Accord constitutif précise que « l’objet de la Banque est, en contribuant au progrès et à la reconstruction économiques des pays d’Europe centrale et orientale qui s’engagent à respecter et mettent en pratique les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l’économie de marché, de favoriser la transition de leurs économies vers des économies de marché, et d’y promouvoir l’initiative privée et l’esprit d’entreprise. »

En d'autres termes, une banque régionale de développement est créée pour accompagner les pays de l’Europe centrale et orientale engagés vers la démocratie pluraliste et l’économie de marché, soit des mutations politiques et économiques profondes.

C’est la raison pour laquelle si son mandat n’a pas changé en vingt ans, son champ d’intervention n’a en revanche cessé d’être étendu, à mesure que les pays de la région entraient progressivement dans ce processus.

A ce jour, la BERD intervient dans les 30 pays suivants, de l’Europe centrale à l’Asie centrale, cependant que son capital est désormais détenu par 61 pays.

A l’instar des autres banques internationales de développement, en effet, le capital de la banque est réparti entre de nombreux Etats, certains non-régionaux, tels les Etats-Unis, le Canada, le Japon, le Mexique ou l’Australie, pour ne prendre que quelques exemples. De même, certains des pays riverains de la Méditerranée auxquels la banque va désormais ouvrir ses activités une fois le processus d’amendement de l’Accord achevé, sont d'ores et déjà membres de la BERD, parfois depuis sa fondation : c’est le cas de l’Egypte et du Maroc. La Tunisie et la Jordanie ont pour leur part été admises à la fin de l’année dernière.

Pays d’opérations de la BERD (1)

b) Un mandat précis pour une action concentrée

La BERD intervient dans les pays bénéficiaires pour favoriser la transition de leurs économies vers l’économie de marché et encourager l’initiative privée et l’esprit d’entreprise. A cette fin, elle les aide à mettre en œuvre des réformes économiques structurelles et sectorielles, y compris celles visant au démantèlement des monopoles, à la décentralisation et à la privatisation, et pour aider à l’intégration de ces économies dans l’économie internationale. (2)

Pour ce faire, à la différence notable des autres institutions régionales de développement dont le mandat est plus large, la Banque prend divers types de mesures essentiellement orientées vers le soutien du secteur privé. Celles-ci sont également énumérées à l’article 2 de l’accord constitutif. Elles sont destinées à « i) promouvoir, par l’intermédiaire d’investisseurs privés et d’autres investisseurs intéressés, l’établissement, l’amélioration et le développement des activités du secteur productif, concurrentiel et privé, et en particulier des petites et moyennes entreprises ; ii) mobiliser, dans le but décrit à l’alinéa i), des capitaux nationaux et étrangers ainsi que des équipes de cadres expérimentés ; iii) favoriser l’investissement productif, y compris dans le secteur des services et dans le secteur financier ainsi que dans les infrastructures lorsque cela est nécessaire pour soutenir l’initiative privée et l’esprit d’entreprise, aidant ainsi à la mise en place d’un environnement concurrentiel, à l’amélioration de la productivité, du niveau de vie et des conditions de travail ; iv) fournir l’assistance technique pour l’élaboration, le financement et l’exécution des projets relevant des objectifs de la Banque, qu’ils soient isolés ou qu’ils s’inscrivent dans le cadre de programmes spécifiques d’investissement ; v) stimuler et encourager le développement des marchés de capitaux ; vi) apporter un soutien aux projets fiables et économiquement viables intéressant plusieurs pays membres bénéficiaires ; vii) promouvoir dans le cadre de l’ensemble de ses activités un développement sain et durable du point de vue de l’environnement ; et viii) entreprendre toutes autres activités et fournir tous autres services destinés à lui permettre de s’acquitter de ces fonctions. »

En résumé, il s’agit tout d’abord de financer et d’apporter une assistance technique à des opérations commercialement viables, permettant un développement économique et social durable, et favorisant le développement du secteur privé productif, notamment au niveau des PME.

2) Un volume important de financements

a) Données chiffrées de l’action

Comme le présente le tableau reproduit ci-dessous, sur ses deux premières décennies d’activité, le bilan cumulé de la dernière née des banques régionales de développement est d'ores et déjà conséquent. Ses engagements cumulés ont atteint en 2009 un total de 47,7 milliards d’euros, qui se répartissent ainsi :

Sous-régions

Total cumulé

Total 2009

Europe centrale et Etats baltes

13,32

1,65

Europe du sud-est

10,38

1,68

Europe orientale et Caucase

7,39

1,45

Asie centrale

3,5

0,56

Russie

12,93

2,37

Turquie

0,15

0,15

Total

47,68

7,86

Certains pays ont reçu des fonds très importants, aux premiers rangs desquels la Pologne, la Roumanie ou l’Ukraine. Kiev a ainsi été destinataire de près des deux tiers des engagements de la banque dans les pays d’« Europe orientale et du Caucase ». La Roumanie a bénéficié de plus de 40 % du total des fonds engagés dans les pays de l’« Europe du sud-est » et Varsovie près du tiers des 13,3 milliards d’euros engagés depuis 1991 en direction des pays d’« Europe centrale et des Etats baltes ».

Engagements de la BERD en 2009 (3)

Selon le dernier bilan disponible, la BERD a réalisé en 2009 un volume d’opérations de quelque 7,9 milliards d’euros, supérieur de 55 % à celui de 2008. Du point de vue géographique, le rapport annuel de la banque indique que, en 2009, le volume d’opérations s’est réparti de la façon suivante :

• 47 % des engagements ont été au profit des pays se situant aux premiers stades et aux stades intermédiaires de la transition, soit, en volume, 3,7 milliards d’euros. Cela a représenté 26 % de plus qu’en 2008 où ils s’élevaient à 2,9 milliards d’euros. Au sein de cette catégorie de pays, ceux aux premiers stades de la transition ont reçu 512 millions d’euros pour 83 projets contre 586 millions d’euros pour 101 projets en 2008. Ce sont donc essentiellement les pays au stade intermédiaire de la transition qui ont profité de la hausse des engagements de la banque.

• Les investissements dans l’ouest des Balkans ont augmenté de 36 % par rapport à 2008, atteignant 727 millions d’euros pour 51 projets, soit 10 de plus qu’en 2008.

• 30 % des montants engagés ont été destinés à la Russie, pays dans lequel le volume annuel des opérations a atteint 2,4 milliards d’euros pour 56 projets, contre 1,8 milliard d’euros en 2008, soit 33 % de plus.

• 21 % ont porté sur les pays aux stades avancés de la transition, pour lesquels le volume annuel des opérations, en forte hausse, a été de 1,6 milliard d’euros contre 328 millions d’euros en 2008.

• 2 %, enfin, ont été à la Turquie, pays fondateur devenu pays d’opérations à la fin de 2008. La banque a engagé un volume d’opérations de 150 millions d’euros pour sa première année d’activité.

b) Une institution particulièrement réactive

Engagements de la BERD, évolution 2005-2009 (4)

L’augmentation considérable des engagements de la banque en 2009 traduit sa grande réactivité. Non seulement leur volume été bien plus important qu’en 2008, mais surtout, les deux tiers l’ont été en réponse à la crise.

Le diagramme reproduit ci-dessus identifie les quatre principaux secteurs d’intervention de la banque. Il montre que 20 % des engagements ont été consacrés au secteur des entreprises, lequel comprend l’agro-industrie, les industries manufacturières et les services, l’immobilier, le tourisme ainsi que les télécommunications. La part de 19 % consacrée au secteur de l’énergie comprend les ressources naturelles et l’électricité. Plus précisément, le rapport annuel de la banque souligne la priorité stratégique accordée à l’efficacité énergétique et à l’atténuation des effets du changement climatique, ainsi qu’à la mise en oeuvre de l’Initiative pour l’énergie durable.

22 % des engagements ont porté sur le secteur des infrastructures, c’est-à-dire transports et infrastructures municipales et environnementale. Enfin, près de 40 % sont allés au secteur financier, dont 14 % destinés au financement des micro et petites entreprises.

B – La réaction de la communauté internationale aux « Printemps arabes »

De la même façon que lors de la chute du bloc communiste, les printemps arabes justifient aujourd’hui qu’un accompagnement fort soit apporté aux transitions en cours. C’est ce que la communauté internationale a décidé, en réagissant très vite, comme vingt ans plus tôt.

1) Les décisions du sommet de Deauville

a) L’accompagnement résolu des révolutions arabes

Réuni à Deauville les 26 et 27 mai 2011, le sommet du G8 a adopté une déclaration, « Un nouvel élan pour la liberté et la démocratie », dans laquelle, prenant notamment la mesure des évolutions en cours en Afrique du nord et au Moyen-Orient, les chefs d’Etat et de gouvernement ont déclaré avoir renouvelé leur engagement « à soutenir les réformes démocratiques partout dans le monde, et à répondre aux aspirations des citoyens à la liberté, y compris à la liberté religieuse, et à l'émancipation, en particulier des femmes et des jeunes. La démocratie est la meilleure voie pour accéder à la paix, à la stabilité, à la prospérité, à une croissance partagée et au développement. Nous avons rencontré les Premiers Ministres de l'Égypte et de la Tunisie, et nous avons décidé de lancer un partenariat de long terme avec les pays qui choisissent de lancer une transition démocratique, et en faveur de sociétés tolérantes. Notre objectif commun est d'agir en faveur de l'état de droit et de l'implication des citoyens, et d'encourager les réformes économiques et sociales, afin de répondre aux aspirations des peuples. »

En conséquence, le Partenariat de Deauville repose « sur deux piliers : un processus politique destiné à soutenir la transition démocratique et à favoriser les réformes en matière de gouvernance, notamment la lutte contre la corruption et le renforcement des institutions propres à assurer la transparence, et un cadre économique propice à une croissance durable et qui profite à tous. Il vise à aider les Pays du Partenariat à mettre en œuvre les réformes économiques et sociales nécessaires, notamment pour créer des emplois et consacrer l'état de droit, tout en assurant la stabilité économique pour favoriser la transition vers des démocraties stables. » (5)

C’est la raison pour laquelle, en complément des déclarations politiques, le sommet du G8 a immédiatement pris des décisions concrètes. Le partenariat de long terme évoqué s’est notamment traduit par l’annonce du déblocage de quelque 40 milliards de dollars de crédits de financements bilatéraux et multilatéraux, destinés à aider les pays arabes dans leur transition vers des sociétés libres et démocratiques.

Comme le précisait le Président de la République, ce montant serait réparti entre les banques multilatérales de développement, qui en prendraient 20 milliards à leur charge, dont 3,5 milliards d'euros en provenance de la BEI ; une dizaine de milliards correspondaient à des engagements bilatéraux, cependant que les pays du Golfe, - Arabie Saoudite, Qatar, Koweït -, s’engageaient de leur côté sur une dizaine de milliards également, à inscrire dans un fonds financier spécialement dédié à cet effet. (6)

Pour sa part, l’engagement de la France passe par deux canaux traditionnels : celui des institutions européennes en premier lieu, qui, au-delà de l'action de la BEI, auront à engager plus d'1 milliard d'euros en faveur des pays concernés d'ici 2013 et celui de l'Agence Française de Développement qui apportera dans le même temps près de 1,1 milliard d'euros de prêts à conditions avantageuses pour soutenir la transition démocratique dans les deux pays. Dès l’annonce faite, l'AFD signait un prêt d'appui budgétaire de 185 millions d'euros pour soutenir la stabilité économique de la Tunisie.

Si la Tunisie et l'Egypte sont les premiers pays de la région à s'être engagés dans la transition et à rejoindre le Partenariat de Deauville, d’autres se sont ensuite greffés sur l’initiative. Le 10 septembre 2011, les ministres des finances du Partenariat de Deauville, réunis à Marseille, annonçaient le lancement du « pilier économique de ce Partenariat et (…) son élargissement à l’ensemble des partenaires concernés. L’Arabie saoudite, les Émirats arabes unis, le Koweït, le Qatar et la Turquie ont rejoint le Partenariat de Deauville en soutenant les Pays du Partenariat engagés dans un processus de transformation politique et économique, à savoir l’Égypte, la Jordanie, le Maroc et la Tunisie. Neuf institutions financières internationales et régionales participent désormais activement au Partenariat. » (7) La Libye était également présente et sa participation future au Partenariat était annoncée.

b) Le mandat donné aux institutions financières internationales

Dès le mois de mai, lors du sommet de Deauville, le schéma d’intervention des institutions multilatérales de développement avait été tracé. Trois aspects étaient notamment identifiés au plan stratégique en ce qui concerne l’approche et l’action de la communauté internationale pour accompagner les transitions durables : « Nous devons (i) nous appuyer sur des banques multilatérales de développement aux actions repositionnées et coordonnées, (ii) tirer profit de l'expérience de la BERD dans l'accompagnement des transitions économiques et (iii) renforcer l'intégration en matière de commerce et d'investissements », déclaraient les chefs d’Etat et de gouvernement.

De sorte que, dans un processus que l’on a voulu déterminé et piloté par les pays bénéficiaires, sur la base de leurs propres plans nationaux d’action et de développement, les banques multilatérales de développement ont été appelées à réviser et à consolider leurs programmes en direction des pays du Partenariat, et à revoir leurs priorités. Elles ont également été invitées à travailler de manière coordonnée et cohérente. Les chefs d’Etat et de gouvernement du G8 appelaient à cet égard de leurs vœux « l'achèvement rapide du Plan d'action commun de la Banque mondiale, de la Banque africaine de développement, de la Banque européenne d'investissement et FEMIP (8), de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement (BERD) et de la Banque islamique de développement, qui sera décliné pour chaque Pays du Partenariat, dans le respect du mandat géographique de chacune de ces banques. Nous demandons au FMI de veiller à ce que ces plans soient cohérents avec des cadres macroéconomiques de moyen terme soutenables. Nous encourageons les bailleurs bilatéraux à adopter la même approche et à veiller à ce que leurs actions soient adaptées et mieux coordonnées. »

2) L’accent particulier mis sur le rôle de la BERD

a) La nécessaire implication de la BERD

Le modèle économique choisi par les acteurs du Partenariat a mis un accent particulier sur l’importance du soutien à apporter au secteur privé, « moteur de la croissance et de la création d’emplois dans les pays partenaires », comme le diront ultérieurement les ministres des finances lors de leur réunion de Marseille. Raison pour laquelle le Partenariat prévoit de « fournir d’une part une plateforme de soutien permanent axée sur la promotion du commerce et des investissements, d’autre part un soutien coordonné des institutions financières internationales et régionales aux réformes économiques et de gouvernance mises au point par les pays, et enfin un appui renforcé au développement du secteur privé. »

Dans ce schéma, le rôle de la BERD, qui a été « un instrument exceptionnel pour aider à transformer l'économie des pays de l'Europe centrale et orientale engagés dans la même dynamique, en privilégiant l'initiative privée et l'entreprenariat », devait inévitablement prendre un relief particulier, d’autant que, comme on l’a dit, il s’agit de la seule institution financière internationale dédiée à l’accompagnement de processus de transition. En ce sens, les printemps arabes ne pouvaient pas ne pas bénéficier de son expérience irremplaçable.

Les chefs d’Etat et de gouvernement ont par conséquent logiquement appelé « à une extension régionale appropriée du mandat géographique de la BERD de manière à soutenir la transition dans les pays de la région qui font le choix de la démocratie, du pluralisme et de l'économie de marché », étant entendu que la solidité financière de la banque permet cette extension sans incidence sur ses engagements stratégiques actuels dans les pays où elle intervient aujourd’hui.

b) Une institution dont le champ géographique d’intervention n’a cessé de s’étendre

Depuis sa création, le nombre de pays dans lesquels la banque a été amenée à intervenir n’a cessé de croître. Depuis sa fondation, le nombre de pays bénéficiaires a quasiment quadruplé, passant de 8 initialement, à 30 aujourd’hui, notamment du fait de l’éclatement de divers entités, l’Union soviétique en premier lieu puis la Tchécoslovaquie et la Yougoslavie. En 1992, ce sont ainsi quatorze nouveaux adhérents qui se partagèrent la quote-part du capital antérieurement détenu par l’URSS. Il en a été de même lors de l’éclatement de la Yougoslavie qui a entraîné l’admission progressive, entre 1992 et 2001, de cinq nouveaux Etats. Le dernier pays ayant ainsi bénéficié des engagements de la BERD est la Turquie, depuis 2008.

L’entrée de ces nouveaux Etats parmi les bénéficiaires des opérations de la banque n’a pas justifié de modification de l’Accord constitutif. En effet, l’article 3 de cet accord prévoit expressément que le Conseil des gouverneurs est fondé à admettre les Etats européens.

L’entrée de la Mongolie en 2004 avait en revanche nécessité un premier amendement à l’Accord, à l’instar de ceux qui sont aujourd’hui soumis à la représentation nationale.

II – LA MISE EN œUVRE DES DECISIONS DE DEAUVILLE

A – L’action conjointe des institutions financières internationales dans les pays arabes

1) L’engagement des opérations

Compte tenu de l’urgence, sans attendre que toutes les conséquences juridiques soient entérinées, un plan d’action immédiat a été décidé. Il a concerné en premier lieu la BERD, mais aussi ses homologues.

a) Des montants considérables

Par rapport à ce qui avait été annoncé lors du sommet de Deauville, les montants cumulés annoncés par les institutions financières internationales à l’occasion de la réunion ministérielle du 10 septembre 2011 à Marseille s’élèvent à un total de 38 milliards de US$ pour la période 2011-2013. Ces montants, répartis comme indiqué dans le tableau ci-dessous, n’incluent pas l’aide qui pourrait être apportée par le Fonds monétaire international, ni les contributions bilatérales diverses des pays membres du Partenariat.

Institutions financières

Montant apporté

(en milliards de US$)

Banque mondiale

10,7

Banque africaine de développement

7,6

Banque islamique de développement

5

Banque européenne pour la reconstruction et le développement

2,5

Banque européenne d’investissement

7,5

Fonds arabe pour le Développement économique et social

3,2

Fonds monétaire arabe

1,2

Fonds OPEP pour le développement international

0,4

Pour sa part, l’Union européenne apportera pour la période 2011-2013 une aide supplémentaire d’1,2 milliard d’euros et, à travers la BEI, des prêts d’un montant équivalent. S’agissant de la BERD, les 2,5 milliards sont une estimation globale du volume d’opérations annuel pouvant être réalisé dans la nouvelle zone à moyen terme sans compromettre les ratios prudentiels de l’institution. Cela étant, au-delà des incertitudes de calendrier, l’activité de la BERD est largement liée à la demande qui sera celle du secteur privé, qu’il est très difficile d’estimer à ce stade pour les pays, a fortiori par secteur.

b) Le séquencement des opérations

En premier lieu, le Partenariat de Deauville a prévu « la création d'un fonds de transition dédié qui permettra à la Banque de lancer ses opérations dès que possible, au profit des pays bénéficiaires prévus », sans attendre la ratification formelle de l’extension de son mandat au sud de la Méditerranée. Il s’agit de tirer profit sans tarder de son expérience dans le soutien au secteur privé et dans le développement d’activités destinées à la création d’emplois.

Sur la base de cette décision de principe, avant que les modifications à l’Accord soient donc effectives, une première phase d’assistance technique a démarré. Selon les informations qui ont été recueillies par votre Rapporteur, elle est financée par des accords de coopération alimentés par un transfert de 20 millions d’euros du revenu net de la BERD, par 20 millions d’euros de l’Union européenne et des contributions volontaires de pays membres pour un total de 19 millions d’euros à ce stade, dont 3 de la part de la France. Dans cette première phase, les programmes d’assistance technique serviront à développer les capacités des entreprises et à initier un dialogue avec les parties, ainsi qu’à préparer les futurs projets d’investissements.

Dès que la ratification à la majorité qualifiée de l’amendement de l’article 18 de l’Accord portant création de la BERD sera effective, une seconde phase, transitoire, permettra de financer les premiers projets d’investissements sur Fonds spéciaux. L’ordre de grandeur des moyens qui pourraient être affectés par la BERD à de tels fonds serait, selon les estimations de la Banque, de 1 milliard d’euros.

Enfin, une troisième phase permettant de financer les projets d’investissement sur ressources ordinaires débutera dès que l’amendement à l’article 1 de l’Accord aura été ratifié à l’unanimité. Le volume d’opérations-cible estimé est de 2,5 milliards d’euros par an pour la nouvelle région.

A ce stade, le calendrier ne peut être défini plus précisément pour plusieurs raisons. D’une part, parce qu’il dépend du déroulement des processus de ratification dans les Etats membres et que, ensuite, pour chacune des étapes, l’acceptation d’un pays donné comme bénéficiaire des interventions correspondantes doit être soumise à l’approbation du Conseil d’administration sur la base d’un examen de sa conformité aux regards des principes d’intervention définis à l’article 1 de l’Accord constitutif de la Banque. A ce stade, en ce qui concerne la phase des fonds de coopération, la Tunisie, l’Egypte et le Maroc ont été acceptés comme tels ; la candidature de la Jordanie sera examinée prochainement. Enfin, le modèle d’affaires de la BERD est centré sur la demande : elle a vocation à accompagner le développement et la demande du marché et ses interventions sont dépendantes des projets qui sont proposés par les entreprises elles-mêmes, sans que la banque impose un calendrier de grands projets souverains.

c) Les secteurs d’intervention identifiés

En ce qui concerne les priorités d’intervention de la BERD dans les nouveaux pays, des grandes lignes ont été définies en commun avec les bénéficiaires dans le cadre du Partenariat de Deauville. Parmi les lignes ainsi dégagées, on relève notamment le financement des investissements privés, en particulier à destination des PME, le renforcement des capacités du secteur financier, le soutien aux prêts en devises locales, le développement de la chaîne de valeur dans le secteur agricole : production, transformation, commercialisation. Enfin, des interventions devraient intervenir dans le secteur de l’énergie durable - énergies renouvelables et efficacité énergétique -, de la production d’énergie et des transports, ainsi que dans l’amélioration et décentralisation des services municipaux.

Ces priorités générales seront déclinées et adaptées pour chaque pays à l’occasion de l’examen évoqué précédemment, réactualisé à chaque nouvelle phase d’intervention.

En complément, l’aide directe bilatérale de la France à la Tunisie et à l'Egypte sera ciblée sur la reprise économique et la création des conditions d'une croissance plus équitable, la formation professionnelle et l'accès à l'emploi. Cet effort exceptionnel comprend, au-delà d'un soutien budgétaire immédiat, un renforcement des dispositifs de garanties en faveur des PME, et le développement de projets d'infrastructure-clefs pour améliorer les conditions de vie dans les zones déshéritées.

2) La nécessaire coordination entre les nombreux bailleurs

a) La valeur ajoutée de l’intervention de la BERD

Pour relativement modeste qu’elle paraisse en volume, en regard des montants que les autres bailleurs prévoient d’engager, l’intervention de la BERD sur cette nouvelle géographie devrait néanmoins donner une valeur ajoutée à l’intervention de l’ensemble des bailleurs, pour plusieurs raisons qui tiennent à l’expérience qu’elle a acquise.

En effet, conformément à son mandat, l’action de la Banque dans ses pays d’opérations est orientée principalement vers le soutien à l'initiative privée et à l'entreprenariat. De sorte que, aujourd’hui, quelque 85% de son portefeuille sont constitués de prêts ou autres prises de participations dirigés vers le secteur privé. Elle a par conséquent acquis une compétence particulièrement précieuse dans le secteur du soutien aux PME, du renforcement des institutions financières, ou encore dans l’amélioration du cadre législatif favorable au développement du secteur privé. Cette expertise est unique parmi les institutions financières internationales - à l’exception de la SFI dont l’action est complémentaire -, et elle rend son intervention particulièrement bienvenue.

Ainsi, le fait que la Banque africaine de développement ait adopté en janvier 2008 une stratégie en direction du secteur privé, à la définition de laquelle la BERD avait d’ailleurs été associée, ne lui donne cependant pas, à ce jour, de réelle expérience sur ce créneau qui ne représente d’ailleurs que 15 % de son portefeuille, au mieux. Le conseil des gouverneurs de la BAfD souhaite qu’elle se renforce sur cette question, mais l’expérience sera nécessairement longue à acquérir. A titre d’exemple, en Egypte,  la BAfD n’a fait que trois prêts privés depuis 2007, qui représentent 13 % de ses activités dans ce pays. C’est la raison pour laquelle, eu égard à sa grande spécialité et à sa technicité, l’arrivée dans la région de la BERD devrait permettre de créer des synergies avec d’autres acteurs traditionnels qui pourront monter en puissance grâce à sa présence. A ce titre, des partenariats seront précisément noués, notamment avec la Banque africaine de Développement, pour permettre à ces institutions de développer leur propre expertise dans le domaine.

Indépendamment du fait que la présence de la BERD induit un effet de levier non négligeable, - un euro BERD attirant en moyenne 1,5 euro de financements privés -, ses modalités d’action prévoient une assistance technique importante aux entreprises bénéficiaires de son aide. A l’instar d’autres institutions de développement, la BERD assure un suivi de ses prêts dans toutes les phases du déboursement, notamment par l'intermédiaire d'ingénieurs spécialisés ou de consultants, indépendamment des conditionnalités généralement incluses, telles que les clauses relatives à la réforme des entreprises, portant par exemple sur la transparence dans la gestion.

En complément de ces aspects, on peut aussi signaler que d’importants mécanismes de coordination sont d'ores et déjà prévus entre tous les intervenants.

b) Les mécanismes de coordination institués entre bailleurs

Certains des nombreux bailleurs multilatéraux impliqués sur cette zone géographique sont actifs depuis longtemps, à la différence de la BERD. Des règles de coordination ont donc été nécessaires pour éviter toute contradiction entre les interventions de uns et des autres.

Une plateforme de coordination dédiée à la région Méditerranée a ainsi été décidée par les institutions financières internationales pour « favoriser l’échange d’information et la compréhension mutuelle ; coordonner le suivi et les données relatives à la mise en œuvre du Partenariat de Deauville ; et pour identifier les possibilités de collaboration en matière de financement, d’assistance technique, de conseils de politiques en général et d’analyse ». La Banque africaine de développement a accepté d’en assumer le secrétariat (qui sera tournant) de cette plateforme. Une première réunion s’est d’ores et déjà tenue à Tunis en décembre 2011.

La BERD a par ailleurs signé à l’automne 2011 des protocoles d’accords bilatéraux à la fois avec la Banque africaine de développement et avec la Banque islamique de développement, définissant les termes de leur coopération dans la région. Un tel accord existe déjà depuis 2006 avec la Banque européenne d’investissement pour ce qui concerne l’Europe centrale et occidentale, qui devrait être adapté prochainement pour la nouvelle région. De même, des accords ont été établis fin 2011 avec la Banque mondiale et la BEI pour la gestion des « fonds de coopération » lancés fin novembre pour une intervention préliminaire dans la nouvelle région d’opération.

B – La traduction juridique des décisions de Deauville

1) Les décisions de la BERD

Lors de l’Assemblée annuelle de la BERD, réunie à Astana, au Kazakhstan, le 20 mai 2011, en réponse à la demande de l’Egypte et du Maroc, tous deux membres fondateurs, de bénéficier des opérations de la banque, le Conseil des gouverneurs avait chargé le conseil d’administration de proposer dans les deux mois des recommandations quant à l’extension géographique de son mandat dans la région. Il anticipait ainsi la déclaration du G8 de Deauville de quelques jours, et le président de la banque, Thomas Mirow, indiquait alors que sa capacité d’intervention pourrait se monter à quelque 2,5 milliards d’euros annuels.

Comme l’indique l’étude d’impact jointe au projet de loi, le 27 juillet 2011, le Conseil d’administration approuvait le principe d’une intervention de la banque en trois phases. En premier lieu, des interventions préliminaires, financées par des fonds bilatéraux, centrées sur de l’assistance technique et visant à préparer l’arrivée de la banque et les futurs projets. Comme on l’a indiqué, ces opérations sont d'ores et déjà en cours. Dans un deuxième temps, une intervention anticipée mais partielle, par le biais de « Fonds spéciaux », sur ressources propres de la banque, pour laquelle la mise en oeuvre sera plus rapide que l’intervention pleine et entière de la banque. Cette dernière phase étant effective lorsque les pays concernés auront acquis le statut correspondant vis-à-vis de la banque.

En conséquence, le conseil d’administration a soumis au Conseil des gouverneurs trois projets de résolutions, correspondant aux différentes phases ainsi définies. Une première résolution a proposé de modifier l’article 1er de l’Accord portant création de la BERD pour étendre son champ géographique d’intervention ; une deuxième a proposé la modification de l’article 18 de l’Accord pour permettre l’intervention anticipée par voie de « fonds spéciaux » ; enfin, une dernière résolution validait l’interprétation de l’Accord permettant les interventions préliminaires restreintes dans la région.

Si les résolutions ont été adoptées par le Conseil des gouverneurs le 30 septembre 2011, les amendements au texte fondateur doivent être approuvés par les pays membres.

2) Les amendements à l’Accord constitutif

a) L’amendement à l’article 1er de l’Accord constitutif

L’amendement proposé à l’article 1er de l’accord portant création de la BERD reprend la procédure utilisée il y a quelques années lors de l’extension du mandat géographique de l’institution à la Mongolie.

Il propose de compléter cet article en ajoutant aux pays d’Europe centrale et orientale et à la Mongolie, « les pays membres de la partie méridionale et orientale du Bassin méditerranéen », sans plus de précision. Ce périmètre inclut la Jordanie, qui avait exprimé son souhait d’être bénéficiaire des opérations de la banque et qui a été intégrée à la BERD fin décembre dernier, en même temps que la Tunisie. L’amendement précise également les modalités d’acceptation d’un pays de cette région comme pays d’opération, acquise par un « vote affirmatif des deux tiers au moins du nombre des gouverneurs, représentant au moins les trois quarts du nombre total des voix attribuées aux Membres ».

Les modifications proposées par l’amendement n’identifient pas nommément les possibles bénéficiaires des interventions de la BERD. Il faut par conséquent entendre que pourraient éventuellement être concernés dans le futur, outre les quatre pays - Maroc, Tunisie, Egypte et Jordanie -, d'ores et déjà membres, les autres riverains de la Méditerranée, à savoir l’Algérie, la Libye et la Syrie.

En d'autres termes, l’élargissement du périmètre d’intervention de la BERD n’entraîne pas l’acceptation automatique des pays concernés comme pays d’opération : toute candidature restera soumise à une approbation spécifique par le conseil d’administration, sur la base d’un examen détaillé visant à vérifier que ces pays respectent et s’engagent à mettre en pratique « les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l’économie de marché » selon les termes de ce même article 1er. Il n’est pas inutile de préciser que l’article 8 de l’Accord insiste sur le fait que les Etats bénéficiaires doivent procéder « à une transition résolue vers l’économie de marché », participer « à la promotion de l’initiative privée et de l’esprit d’entreprise et appliquer, grâce à des mesures concrètes ou autres moyens les principes énoncés à l’article 1 ». Autant d’éléments que le Conseil d’administration examine pour éventuellement suspendre ou modifier l’accès aux ressources de la banque d’un Etat qui « mettrait en œuvre un politique incompatible avec l’article 1 ».

Ainsi que le souligne l’exposé des motifs du projet de loi, l’amendement proposé précise ainsi dans le corps de l’article les modalités de cette approbation, reprenant les principes appliqués par le passé sans base juridique.

S’agissant d’un amendement portant sur l’objet et les missions de la banque, l’unanimité des membres est requise pour son entrée en vigueur, aux termes de l’article 56 de l’Accord.

b) L’amendement à l’article 18

L’amendement proposé à l’article 18 vise à traduire dans l’Accord les principes posés dans la deuxième résolution soumise au Conseil des gouverneurs et à permettre l’intervention anticipée de la banque.

Il prévoit notamment que « le Conseil des gouverneurs peut, à la demande d’un Membre qui n’est pas un pays bénéficiaire, décider que ledit Membre se qualifie comme pays bénéficiaire potentiel pour une période limitée et selon des conditions à déterminer. » Cette disposition permettra à la BERD d’être en mesure de répondre à l’urgence via ses fonds spéciaux, d’utilisation particulièrement souple, dans des pays qui ont vocation, à terme, à être pays bénéficiaire, au sens de l’article 1er. Les conditions de vote prévues sont identiques à celles introduites à l’article 1er dans l’amendement précédent.

Il est toutefois précisé que « La décision de permettre à un Membre de se qualifier comme pays bénéficiaire potentiel ne peut être prise que si ce Membre est en mesure de répondre aux conditions requises pour devenir pays bénéficiaire », lesdites conditions étant celles, politiques et économiques, énumérées à l’article 1er.

La proposition d’amendement définit également les conséquences pour un pays bénéficiaire potentiel de ne pas devenir bénéficiaire à part entière à la fin de la période prévue : dans une telle hypothèse, la BERD cessera immédiatement toute opération spéciale, à l’exclusion de celles « découlant de la liquidation, de la conservation et de la préservation des actifs du Fonds spécial et de l’accomplissement des obligations apparues à cet égard ».

En d'autres termes, cet amendement traduit un souci de pragmatisme et d’efficacité pour permettre à la BERD d’intervenir sans tarder. A la différence du précédent, portant sur l’article 1er de l’Accord, qui requiert l’unanimité des membres, celui entrera en vigueur une fois qu’il aura été approuvé par les trois quarts des membres représentant les quatre cinquièmes des voix, selon les stipulations du 1er alinéa de l’article 56. Le blocage éventuel de certains membres n’aura donc pas d’incidence sur l’engagement de la réforme.

CONCLUSION

Telles sont les observations que l’on peut formuler sur ce projet de loi qui permettra d’étendre le mandat géographique de la BERD aux pays riverains de la Méditerranée. Les réunions internationales qui se sont succédées ces derniers mois ont montré que les nouveaux gouvernements des pays concernés, ceux d’Egypte, de la Tunisie, du Maroc et de Jordanie, avaient chacun défini une stratégie de réforme économique de moyen terme, adaptée à leur réalité nationale. Une constante s’y retrouve : la volonté partagée de renforcer la gouvernance et la cohésion sociale, et de promouvoir la création d’emplois, dont on sait l’importance dans le déclenchement des événements.

Dans la conjoncture difficile que l’on connaît, l’appui de la communauté internationale est un facteur déterminant de leur succès. Votre Rapporteur vous recommande par conséquent d’approuver ce projet.

EXAMEN EN COMMISSION

La commission examine le présent projet de loi au cours de sa réunion du mardi 7 février 2012.

Après l’exposé du rapporteur, un débat a lieu.

M. Michel Terrot. Je souhaiterais tout d’abord savoir à combien s’élève le fonds spécial mis en place par la BERD au profit du Maroc, de la Tunisie et de l’Egypte. Par ailleurs, vous avez parlé de la Libye, qui n’a pas encore été admise. Y a-t-il d’autres pays qui frappent à la porte et, si oui, lesquels ? Enfin, quelles interventions de caractère économique la BERD peut-elle envisager dans ces nouveaux pays qui connaissent une transition démocratique ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Ça se passe bien avec les pays que vous avez cités dans la mesure où si nous ratifions le projet de loi, le champ de la BERD sera élargi à ces pays qui pourront bénéficier de ses interventions. La Libye, elle, est plus demandeuse de partenariats économiques que financiers car elle dispose de moyens conséquents, gelés durant le régime du colonel Kadhafi. Et à ma connaissance, aucun autre pays ne frappe à la porte du dispositif.

M. Michel Terrot. Même pas le Soudan ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Non.

M. Jean-Paul Lecoq. Vous avez évoqué le périmètre géographique de l’intervention de la BERD. Je ne serai pas provocateur en vous demandant si l’accord permet d’élargir ce périmètre à un pays qui viole le droit international et les résolutions de l’ONU en assimilant le Sahara Occidental à un territoire marocain. Vous avez, par ailleurs, évoqué les lois du marché. Est-ce à dire que, à un moment où les politiques se dépossèdent de leur pouvoir sur la banque, ce ne sera plus eux qui détermineront l’élargissement mais les banquiers eux-mêmes ? En outre, est-ce que ça signifie que tout Etat considérant que la loi du marché n’est pas la panacée serait, de fait, exclu de l’organisation ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Je reconnais bien la qualité de vos questions. Sur le premier point de votre intervention, vous avez répondu par vous-même et je n’ai rien à rajouter. S’agissant du deuxième volet, la BERD a montré sa capacité d’action vis-à-vis des pays d’Europe centrale et orientale. En ce qui concerne le sud de l’Europe, on avait envisagé la création d’une banque méditerranéenne avant même les révolutions arabes. La BERD a des moyens importants et surtout, un savoir-faire unique en matière d’accompagnement des transitions politiques et économiques. Enfin, les gouverneurs de la banque sont mis en place par les représentants au conseil d’administration, eux-mêmes issus du pouvoir politique. Indirectement, les gouverneurs sont issus du pouvoir politique.

M. Jean-Louis Christ. L’étude d’impact du projet de loi indique qu’en rythme de croisière, les opérations de la BERD pourraient atteindre, dans la région, 2,5 milliards d’euros. Comment ses fonds seront-ils alimentés ? Y a-t-il des critères d’éligibilité pour accéder à cette banque ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Les fonds proviendront des mêmes modalités de financement que la banque utilise dans ses autres sphères d’intervention. La BERD, comme toutes les banques de développement, emprunte auprès de ses Etats membres à des taux préférentiels afin de pouvoir proposer des prêts intéressants à ses clients.

M. Jean-Louis Christ. Et qu’en est-il des critères d’éligibilité ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Toute candidature sera soumise à une approbation spécifique par le conseil d’administration de la banque sur la base d’un examen détaillé qui visera à vérifier que ces pays respectent et s’engagent à mettre en pratique les principes de la démocratie pluraliste, du pluralisme et de l’économie de marché.

M. Jean-Claude Guibal. Je souhaite prolonger la question de M Christ. Quelle répartition des fonds entre Europe de l’est, Europe méridionale et Sud de la Méditerranée résultera de l’extension de la zone d’intervention ? S’agit-il de redéployer des fonds et dans quelle mesure ?

M. Renaud Muselier, rapporteur. Les données relatives à la répartition des fonds sont disponibles pour 2010 entre les différents pays éligibles à ce jour. Vous les trouverez dans le rapport. Il n’est pas question de redéployer des fonds au détriment des pays actuellement bénéficiaires des opérations de la banque. Ce seront des fonds additionnels, et le montant de 2,5 milliards a été défini précisément en tenant compte des possibilités de la banque. L’extension du périmètre d’intervention répond à une demande forte des Etats pour accompagner les révolutions dans le monde arabe, au-delà des considérations techniques sur l’éligibilité.

M. Jean-Jacques Guillet. Dans l’exposé des motifs du projet de loi, il est indiqué que l’objectif est d’apporter « rapidement » une aide concrète. Que faut-il entendre par « rapidement » ? Nous avons pu constater en Egypte les besoins urgents de financement. 3 milliards de dollars devraient être apportés prochainement par le FMI, mais les investissements français sont bloqués. Je suppose qu’il en est de même en Tunisie. Or, plus les fonds seront débloqués tardivement, plus la situation politique s’en ressentira, avec les difficultés qu’on peut attendre.

M. Renaud Muselier, rapporteur. Il faut déjà que les procédures nationales soient achevées. L’objectif est que la phase de ratification soit achevée en mai. Si ce calendrier est tenu, le délai aura été court entre le G8 de Deauville et l’éligibilité effective. Ensuite, se pose la question du déploiement opérationnel, mais c’est précisément l’intérêt du second amendement qui prévoit une phase transitoire. Des équipes sont déjà sur place et cela devrait donc pouvoir aller assez vite.

Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (no 4219).

*

La commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, le présent projet de loi dans le texte figurant en annexe du présent rapport.

ANNEXE

TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES

Article premier

(Non modifié)

Est autorisée l’approbation de l’amendement à l’article 1er de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement, signé le 29 mai 1990, visant à permettre à la Banque d’opérer dans les pays de la partie méridionale et orientale du Bassin méditerranéen, adopté à Londres, le 30 septembre 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi.

Article 2

(Non modifié)

Est autorisée l’approbation de l’amendement à l’article 18 de l’accord portant création de la Banque européenne pour la reconstruction et le développement signé le 29 mai 1990, visant à étendre l’utilisation des fonds spéciaux aux pays bénéficiaires potentiels de la Banque, adopté à Londres le 30 septembre 2011, et dont le texte est annexé à la présente loi.

NB : Le texte des amendements figure en annexe au projet de loi (n° 4219).

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