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La Constitution du 3 septembre 1791 interdit le mandat impératif : « Les représentants nommés dans les départements ne seront pas les représentants d’un département particulier, mais de la nation entière, et il ne pourra leur être donné aucun mandat. » Selon la Constitution, grâce au suffrage, les citoyens interviennent dans la formation de la volonté générale et désignent leurs représentants. La qualité de citoyen confère tous les droits civils, mais le suffrage reste soumis à des conditions restrictives.
Le suffrage est censitaire. Les citoyens actifs doivent être âgés de 25 ans accomplis, domiciliés depuis un an dans la ville ou le canton, ne pas être domestiques ; ils doivent, en outre, être inscrits à la garde nationale, avoir prêté serment civique, n’être ni en état d‘accusation, ni failli, ni insolvable non libéré ; enfin, ils doivent acquitter une contribution directe égale à 3 journées de travail. Un décret du 28 février 1790 prévoit que « tout militaire qui aura servi l’espace de seize ans, sans interruption et sans reproche, jouira de la plénitude des droits de citoyen actif. »
Le suffrage est indirect. Les citoyens actifs désignent au sein des assemblées primaires les électeurs du second degré chargés d’élire les députés. Pour être électeur du second degré, il faut être propriétaire, usufruitier ou fermier d’un bien évalué dont la valeur varie entre 100 et 400 journées de travail, selon l’importance des communes.
Ces dispositions constitutionnelles n'ont cependant pas été appliquées.
La Constitution de 1791 prévoit (section II, art. 2) un cens, c'est-à-dire une imposition minimale, en l'espèce trois journées de travail, exigée pour la participation aux assemblées primaires, qui rassemblent les citoyens actifs. En fait, il s'agit d'une somme très faible, variant suivant les localités de 2 à 3 livres par an. Dans les campagnes - où habitent plus de 80% des Français - ce cens ne rejette dans le groupe des citoyens « passifs » que les indigents, les errants et les vagabonds. Pour la France entière, le nombre des citoyens actifs (4 300 000) dépasse de beaucoup celui des passifs (2.700.000). La plupart des constituants jugent avoir accordé le droit de suffrage à l'immense majorité de ceux qui peuvent l'exercer effectivement, donc au « peuple » ou à la nation. Il est faux d'affirmer que « seuls les riches pouvaient voter ».
Par ailleurs, la question des droits politiques des femmes a été abordée à l’Assemblée constituante mais la motion de Robespierre visant à accorder le droit de suffrage aux femmes a été repoussée.