N° 1622 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 26 mai 2004. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 146 du Règlement PAR LA COMMISSION DES FINANCES, DE L'ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU PLAN sur les biocarburants ET PRÉSENTÉ PAR M. Alain Marleix, Député. -- Introduction 7 I.- LES BIOCARBURANTS : UNE SOURCE D'ÉNERGIE RENOUVELABLE AUX MULTIPLES AVANTAGES 13 A.- DES QUALITÉS ENVIRONNEMENTALES CERTAINES 13 1.- La réduction importante des émissions de gaz à effet de serre 14 2.- Une diminution de la pollution de l'air 17 3.- Des externalités environnementales négatives limitées et en recul 17 B.- UNE RÉDUCTION DE LA DÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE ET UN EFFET POSITIF SUR LA BALANCE COMMERCIALE 18 1.- La réduction de la dépendance énergétique 18 a) Des effets favorables incontestés 18 b) Les spécificités du marché français ne doivent pas faire obstacle à la promotion des biocarburants 20 2.- Des effets positifs sur la balance commerciale 22 3.- Une condition nécessaire : le maintien de barrières douanières suffisantes 23 C.- UNE UTILISATION RELATIVEMENT FACILE 24 D.- UNE PRODUCTION CRÉATRICE DE RICHESSE ET D'EMPLOIS 26 1.- De nouveaux débouchés pour l'agriculture grâce à la valorisation des terres en jachère obligatoire 27 2.- Le maintien ou la création d'emplois 28 3.- Une source de richesse 30 II.- UN CADRE NORMATIF DE PLUS EN PLUS FAVORABLE 33 A.- DES DISPOSITIONS COMMUNAUTAIRES QUI ÉVOLUENT DE MANIÈRE POSITIVE 33 1.- Des objectifs en matière de développement des biocarburants 33 a) Un « livre blanc » et un « livre vert » 33 b) La fixation d'objectifs de référence 34 2.- L'autorisation de mesures incitatives 35 a) Le cadre issu de la directive de 1992 35 b) Les règles appliquées depuis 2002 36 B.- DE NOMBREUX EXEMPLES DE MISE EN UVRE EN EUROPE 37 1.- L'Espagne : une politique fortement volontariste 37 a) Des dispositions fiscales favorables 38 b) De nombreuses aides à l'investissement 39 c) Des initiatives originales 40 2.- Des initiatives dans de nombreux autres pays 42 C.- L'ÉVOLUTION DES INCITATIONS EN FRANCE 46 1.- Les premiers dispositifs de soutien au développement des biocarburants en France 46 a) Les premières mesures 46 b) Le dispositif approuvé par la Commission européenne, dont l'autorisation a ensuite été annulée 46 2.- Le dispositif actuellement en vigueur 47 a) L'adaptation du droit français à la décision du Conseil du 25 mars 2002 47 b) Les modifications apportées en loi de finances rectificative pour 2003 47 III.- DES RÉSULTATS ENCOURAGEANTS 51 A.- UNE RÉELLE AMORCE DE DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS EN EUROPE 51 1.- Le décollage rapide de l'Espagne, malgré l'existence de freins spécifiques 52 a) Une forte croissance de la production 52 b) De nombreux projets sur le point de se réaliser 53 c) Des freins à lever 54 2.- Des situations très contrastées en Europe 57 B.- LA FRANCE : UN BON ÉLÈVE QUI, MALGRÉ DES ATOUTS, RISQUE D'ÊTRE RAPIDEMENT DEVANCÉ 58 1.- La hausse tendancielle de la production et de la consommation de biocarburants 59 a) L'éthanol et l'ETBE 59 b) L'ester 61 2.- Un potentiel réel 62 a) En matière de production d'éthanol et d'ETBE 62 b) En matière de production d'EMHV 63 3.- Des projets qui se réaliseront si les incitations sont adaptées 64 a) L'avenir de la filière éthanol devrait passer par l'incorporation directe 65 b) Le développement de la production de biodiesel est conditionné à l'augmentation des agréments 66 IV.- POUR UNE ACTION PLUS VOLONTARISTE EN FAVEUR DU DÉVELOPPEMENT DES BIOCARBURANTS 69 A.- UNE DÉFISCALISATION ÉCONOMIQUEMENT JUSTIFIÉE, MAIS QUI APPARAÎT LOURDE POUR LES FINANCES PUBLIQUES 69 1.- L'évaluation monétaire des externalités de l'utilisation de biocarburants 70 a) Le calcul du coût fiscal du gaz carbonique évité 70 b) Une tentative d'évaluation globale 70 2.- Des évaluations contestées 72 3.- L'évolution souhaitable de la réduction de TIPP risque de peser lourdement sur les finances publiques 73 a) Les incertitudes sur le niveau de la réduction 73 b) La croissance attendue des volumes autorisés à en bénéficier 76 c) Une forte augmentation prévisible de la perte de recettes 76 B.- LES QUESTIONS AUXQUELLES TOUT SYSTÈME INCITATIF DOIT RÉPONDRE 77 1.- Qui doit prendre en charge les surcoûts induits par l'utilisation des biocarburants ? 77 2.- Pour ou contre une incorporation obligatoire ? 78 3.- Comment éviter un afflux de biocarburants étrangers ? 80 C.- LES DEUX OPTIONS ENVISAGÉES PAR VOTRE RAPPORTEUR 80 1.- Une évolution adaptée et maîtrisée de la défiscalisation 81 a) Faire évoluer les volumes agréés et les taux 81 b) Assouplir le système d'agrément 81 c) Compenser le coût par une hausse générale de la taxe 81 2.- Une obligation d'incorporation dont le coût serait répercuté dans le prix 83 a) Créer une obligation d'incorporation dont le taux croîtrait avec la production 83 b) Intégrer le surcoût dans le prix des carburants 83 c) Ne pas exclure la possibilité de maintenir un certain niveau de défiscalisation 84 CONCLUSION 85 EXAMEN EN COMMISSION 87 ANNEXES 95 _____________________________ L'utilisation de produits agricoles comme carburant n'est pas une innovation récente puisque, dans l'entre deux guerres, la France avait déjà connu une importante consommation de bioéthanol à cette fin. L'objectif d'alors, qui consistait à réduire les importations de pétrole et donc à limiter le déséquilibre de la balance commerciale, est toujours d'actualité, mais il est aujourd'hui devancé par un autre souci, environnemental. C'est en effet d'abord leur contribution à la réduction des émissions de gaz à effet de serre qui est mise en avant, alors que les engagements pris dans le cadre de la convention de Kyoto supposent que des mesures efficaces soient prises afin de diviser par deux les émissions mondiales de gaz à effet de serre avant 2050. La France a mis en place un dispositif d'incitation au développement des biocarburants depuis le début des années 1990 ; elle faisait alors figure de précurseur dans ce domaine. Depuis, l'Allemagne, puis l'Espagne, ont suivi la même voie. L'Union européenne s'est assez récemment saisie de ce thème et dotée de plusieurs directives visant à promouvoir la production et l'utilisation de biocarburants dans le secteur des transports. Les objectifs qu'elle a fixés doivent conduire les États membres à créer ou à renforcer leur système d'incitation. En effet, les résultats obtenus à ce jour sont encore limités et très insuffisants pour avoir un impact sensible sur l'effet de serre. C'est pourquoi votre Rapporteur a souhaité aborder ce sujet. Il estime que la loi d'orientation sur les énergies en cours d'examen par le Parlement est l'occasion d'accorder une plus grande place aux biocarburants au sein des sources d'énergie utilisées en France : si les biocarburants n'ont pas vocation à prendre la place des carburants d'origine fossile, ils peuvent s'y substituer très partiellement pour le plus grand profit de l'environnement, de l'indépendance énergétique et du monde agricole. Il semblerait qu'il existe une véritable volonté politique en ce sens. Ainsi, à la veille du dernier salon de l'agriculture, le Président de la République s'est prononcé clairement en faveur du développement des biocarburants dans le cadre d'un entretien accordé à la revue la France agricole : « l'agriculture doit contribuer positivement au débat sur l'environnement. Plus personne ne le conteste. Cela signifie qu'elle doit être encouragée à développer des produits tels que les biocarburants. » Il a déploré le retard pris par la France : « Il y a de bonnes perspectives dans ce domaine, notamment en ce qui concerne les biocarburants. Pour tout dire, je le pense depuis longtemps et j'ai encouragé les expériences autant que je l'ai pu. Je dois reconnaître que jusqu'ici ça n'a pas été suffisamment suivi d'effets. Les forces de réactions l'ont trop souvent emporté sur le mouvement. » De même, au cours de la déclaration du Gouvernement et du débat sur l'énergie qui a eu lieu à l'Assemblée nationale le 15 avril dernier, le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie a réaffirmé l'intérêt du Gouvernement pour les énergies renouvelables en général et pour les biocarburants en particulier, dont le développement devrait continuer à être encouragé : « il nous faut développer les énergies renouvelables. Ces énergies sont encore marginales - 6 % de la consommation française -, mais elles croissent rapidement en Europe, et la France doit rester dans la compétition. C'est bien pour l'environnement, c'est bien pour l'emploi. C'est aussi une assurance pour demain si les prix du pétrole ou du gaz devaient augmenter. » (1) Il existe actuellement deux filières de production de biocarburants : la filière de l'éthanol et la filière des esters. Incorporé dans les supercarburants, le bioéthanol est extrait de la betterave, de céréales, de pommes de terre ou de la biomasse, terme qui désigne ici un ensemble de déchets végétaux (paille, résidus de bois...). Les sucres contenus dans ces matières premières sont transformés en alcool par fermentation, processus qui dégage du gaz carbonique (CO2). Cet alcool peut être utilisé directement ou transformé en éthyl-tertio-butyl-éther (ETBE), composé oxygéné obtenu par réaction avec de l'isobutylène (ou isobutène), selon le schéma figurant en annexe. Mélangés à du gazole, les esters méthyliques d'huile végétale (EMHV) sont obtenus à l'issue d'une réaction entre une huile végétale (notamment de colza ou de soja) et du méthanol, laquelle produit de la glycérine. En associant 90 unités d'huile à 10 unités de méthanol, on obtient 90 unités d'ester méthylique et 10 unités de glycérine. L'EMHV peut aussi être incorporé au fioul domestique. En Europe, il est appelé « biodiesel » ; en France, Sofiprotéol, l'établissement financier de la filière française des huiles et protéines végétales, a déposé la marque « diester », contraction de diesel et ester. Ce terme est devenu commun pour désigner l'EMHV dans notre pays. Selon la matière première utilisée, les surfaces agricoles nécessaires à la production d'une même quantité de biocarburants varient considérablement. D'une manière générale, les surfaces permettant d'obtenir un litre d'éthanol sont nettement moins importantes que celles à l'origine d'un litre d'EMHV. PRODUCTIVITÉ AGRICOLE DES BIOCARBURANTS
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. En revanche, le contenu énergétique de l'EMHV n'est que légèrement inférieur à celui du gazole (il faut 1,063 fois plus de diester que de gazole pour produire la même quantité d'énergie), alors que celui de l'éthanol est nettement plus faible que celui de l'essence (le rapport est de 1,523). CONTENU ÉNERGÉTIQUE DES DIFFÉRENTS CARBURANTS (en mégajoules par kilo)
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Le principal obstacle au développement des biocarburants réside dans leur coût de production, qui est nettement plus élevé que celui des carburants d'origine fossile auxquels ils peuvent être incorporés. Aucune des personnes rencontrées par votre Rapporteur dans le cadre de la préparation de ce rapport ne lui a fourni de données précises sur ce point pourtant essentiel. S'il est vrai que de nombreux éléments fluctuants interviennent dans le niveau du prix de production (prix du pétrole, prix des matières premières agricoles, prix des coproduits...), avoir une idée du surcoût de production des biocarburants est indispensable dans la mesure où c'est lui qui justifie un éventuel mécanisme de défiscalisation. Les interlocuteurs de votre Rapporteur lui ont simplement indiqué que le coût de production des biocarburants était deux à trois fois supérieur à celui des carburants classiques. Seul l'Institut français du pétrole en donne une idée plus détaillée :
Ce tableau montre que le contenu énergétique plus faible de l'éthanol par rapport à celui de l'essence d'environ un tiers pénalise cette filière lorsque l'on considère le coût rapporté à la quantité d'énergie disponible, en comparaison du coût de revient rapporté au litre : le coût d'un litre d'éthanol est deux fois supérieur à celui de l'essence, mais le rapport est de trois pour une même quantité d'énergie (2). Les coûts de revient plus élevés des biocarburants par rapport aux carburants classiques s'expliquent en partie par le caractère récent de la constitution des filières de production : les unités de production sont de taille relativement modeste et des gains de productivité sont attendus, en particulier dans la filière éthanol. Néanmoins, leur intensité en main-d'uvre nettement supérieure à celle des carburants fossiles joue aussi un rôle important dans le niveau des prix de revient. La vingtaine d'auditions auxquelles votre Rapporteur a procédé au cours de ces derniers mois lui ont donné l'occasion d'entendre l'avis des nombreuses personnes concernées par le dossier des biocarburants : les agriculteurs, producteurs d'oléagineux, de betteraves et de céréales, les industriels, les raffineurs, ainsi que les trois ministères en charge de ce dossier. Il a constaté que le sujet était particulièrement technique et complexe et que les opinions de ses différents interlocuteurs divergeaient nettement. La mission qu'il a faite en Espagne au mois de février lui a permis de constater les effets positifs du volontarisme dont a fait preuve le gouvernement espagnol depuis quelques années, même si tous les obstacles ne sont pas encore levés. Alors qu'en France la plupart des réticences sont exprimées par le ministère des finances, en Espagne, c'est le ministère de l'agriculture qui lui est apparu le moins enthousiaste. Votre Rapporteur tient à remercier chaleureusement l'ensemble des personnes qu'il a rencontrées à La Corogne et à Madrid, ainsi que l'ambassade de France, qui a organisé la partie madrilène de sa mission. Dans un premier temps, il apparaît primordial de souligner les raisons pour lesquelles votre Rapporteur estime pertinent de soutenir le développement de la production et de la consommation de biocarburants en France et en Europe, avant de rappeler les mesures incitatives qui existent, au niveau communautaire et à l'échelle nationale, et les résultats qu'elles ont permis d'obtenir. Votre Rapporteur pourra alors en montrer les limites et envisager des solutions de nature à assurer l'avenir de ces filières. I.- LES BIOCARBURANTS : UNE SOURCE D'ÉNERGIE RENOUVELABLE AUX MULTIPLES AVANTAGES L'urgence qu'il y a à soutenir le développement des énergies renouvelables a été récemment soulignée par notre collègue Serge Poignant (3). Dans son rapport d'information, il traitait des sources d'énergie renouvelable suivantes : bois, hydraulique, déchets urbains solides, biocarburants, pompes à chaleur, résidus de récolte, géothermie, biogaz, solaire et éolien. Sur les 15.991.000 tonnes équivalent pétrole (tep) d'énergie renouvelable produites en 2002, 326.000 tep provenaient des biocarburants, ce qui les place en quatrième position, après le bois, l'hydraulique et les déchets urbains solides(4). Par rapport aux autres sources d'énergie renouvelable, les biocarburants présentent un certain nombre d'avantages. En particulier, ils peuvent être utilisés très facilement dans les transports, secteur qui consomme actuellement le tiers environ de l'énergie finale utilisée en France (soit 50,9 millions de tep en 2002). C'est pourquoi notre collègue Serge Poignant préconise « une action très ambitieuse de promotion des biocarburants »(5). En effet, le développement de la production et de la consommation de biocarburants s'accompagnerait d'une série d'effets bénéfiques : action positive sur l'effet de serre et sur la pollution atmosphérique, limitation de la dépendance énergétique de l'Europe, facilité d'utilisation, création de richesse et d'emplois, alors que les externalités environnementales négatives apparaissent de plus en plus limitées. A.- DES QUALITÉS ENVIRONNEMENTALES CERTAINES Il y a une vingtaine d'années, c'est surtout l'impact positif des biocarburants sur la pollution de l'air qui était mis en avant, tandis que le risque de pollution des sols induit par la culture des matières premières agricoles était évoqué en leur défaveur. Aujourd'hui, la question de la pollution des sols est devenue nettement moins aiguë grâce à des pratiques agricoles mieux adaptées et l'effet positif des biocarburants sur l'effet de serre a pris le pas sur le souci de la réduction de la pollution de l'air, lequel passe surtout désormais par l'amélioration des moteurs. 1.- La réduction importante des émissions de gaz à effet de serre La combustion massive d'hydrocarbures fossiles produit notamment une grande quantité de gaz carbonique, qui est l'un de principaux gaz à effet de serre. Dans le cadre du protocole de Kyoto, la France a souscrit un objectif de réduction de 8 % de ses émissions de gaz à effet de serre d'ici à 2008-2012 par rapport à leur niveau de 1990. L'ampleur du réchauffement climatique ne sera réellement limitée que si les émissions de ces gaz sont réduites de 75 % d'ici 2050. Le transport routier étant responsable de 30 % des émissions de gaz carbonique, et cette proportion croissant régulièrement, il est particulièrement intéressant de promouvoir l'utilisation, dans ce secteur, de carburants dont la combustion émet moins de gaz à effet de serre, ce qui est le cas des biocarburants. En 2002, l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME) et le ministère de l'industrie ont confié à un expert indépendant, PricewaterhouseCoopers, le soin de dresser les bilans énergétiques et en matière d'émission de gaz à effet de serre des filières de production de biocarburants en France. Comme le montre le graphique suivant, l'impact sur l'effet de serre de la filière essence est 2,5 supérieur à celui des filières éthanol, en considérant l'hypothèse de combustion totale des carburants. Ainsi, remplacer un litre d'essence par un litre de bioéthanol permet d'éviter 75 % des émissions de gaz à effet de serre qu'aurait produit le litre d'essence. Exprimé en équivalent carbone, chaque hectare de betteraves transformé en éthanol permet d'économiser 4 tonnes de carbone fossile par an. Il apparaît clairement que l'utilisation d'ETBE, produit d'origine fossile pour plus de la moitié de sa composition, donne des résultats positifs, mais nettement moins bons : la réduction de l'indicateur d'effet de serre est inférieure à 31 %. Les véhicules français neufs émettaient, en 2002, 155 grammes de gaz carbonique par kilomètre ; 5 % d'éthanol dans les essences permet d'éviter 10 grammes de gaz carbonique par kilomètre. INDICATEUR EFFET DE SERRE POUR LA FILIÈRE BIOÉTHANOL
Source : PricewaterhouseCoopers / Institut français du pétrole, pour le compte de l'ADEME et du ministère de l'économie, Bilan énergétique et gaz à effet de serre des filières de production de biocarburants en France, septembre 2002. De plus, l'amélioration des techniques utilisées, notamment lors de la fermentation et de la distillation, devrait permettre d'améliorer encore le bilan en faveur de la filière éthanol. La réduction des émissions de gaz à effet de serre pourrait atteindre jusqu'à 86 % de celles induites par l'essence. À l'heure actuelle, les résultats sont encore plus favorables pour les filières de transformation du tournesol et du colza en huiles et en EMHV : le bilan des gaz à effet de serre de la filière gazole est environ 5 fois supérieur à celui des filières huiles et 3,5 fois supérieur à celui des filières EMHV. L'évolution des techniques devrait aussi avoir un impact positif, quoique dans une proportion moindre que pour la filière éthanol. INDICATEUR EFFET DE SERRE POUR LES FILIÈRES HUILES ET EMHV
Source : PricewaterhouseCoopers / Institut français du pétrole, pour le compte de l'ADEME et du ministère de l'économie, Bilan énergétique et gaz à effet de serre des filières de production de biocarburants en France, septembre 2002. L'impact positif sur l'effet de serre de l'utilisation des biocarburants en substitution de carburants fossiles est démontré. Il a néanmoins un coût non négligeable dans la mesure où l'incorporation de biocarburants n'est actuellement réalisée que grâce à un mécanisme de défiscalisation. L'économie de gaz carbonique de 2,8 tonnes équivalent carbone par tonne de diester par rapport à une tonne de diesel induit, sur la base d'une défiscalisation de 33 euros par hectolitre, un coût de 133 euros par tonne de carbone économisé. L'économie de 2,7 tonnes équivalent carbone par tonne d'essence permise par l'incorporation l'éthanol coûte 177 euros par tonne de carbone économisé, sur la base d'une défiscalisation de 38 euros par hectolitre. Le coût brut du gaz carbonique économisé est donc très élevé, en particulier si on le compare, par exemple, à celui du gaz carbonique qui peut être économisé grâce à des mesures d'isolation thermique des immeubles, qui est de l'ordre de seulement 30 euros par tonne. Mais il faut minorer le coût induit par les biocarburants par leurs autres externalités positives. Force est aussi de reconnaître qu'ils constituent actuellement la seule solution simple pour réduire les émissions de gaz carbonique provoquées par le secteur du transport, qui est un énorme pollueur. 2.- Une diminution de la pollution de l'air Au début des années 1980, les biocarburants étaient surtout reconnus pour leur capacité à réduire les émissions des polluants classiques à l'échappement des véhicules. Aujourd'hui, cette propriété est moins essentielle dans la mesure où les nouvelles technologies de combustion mises en uvre dans les moteurs et les traitements des fumées des véhicules (pots catalytiques, filtres à particules) ont déjà permis de réduire ces pollutions. Les gaz d'échappement des véhicules contiennent néanmoins encore des polluants, tels que les hydrocarbures imbrûlés et le monoxyde de carbone. Ils résultent d'une combustion incomplète du carburant et sont notamment à l'origine de la formation d'ozone, qui a des conséquences néfastes sur la santé humaine. L'incorporation de biocarburants à l'essence et au gazole enrichit le carburant en oxygène, ce qui permet d'améliorer l'efficacité de la combustion dans les moteurs et donc de réduire les rejets polluants. L'utilisation de biocarburants permet aussi aux raffineurs de diminuer l'incorporation dans les essences de certains composés comme le benzène ou les aromatiques, dont les effets cancérigènes sont reconnus. En revanche, nous reviendrons sur la plus grande volatilité des essences induite par l'incorporation directe d'éthanol. Elle génère de l'ozone, ce qui peut poser problème si cette forme d'incorporation se généralise. Ainsi, le haut niveau d'ozone constaté au cours de l'été 2003 en Californie pourrait être une conséquence de l'utilisation massive d'éthanol pour remplacer le méthyl-tertio-butyl-esther (MTBE) dont l'incorporation a été interdite dans cet État. 3.- Des externalités environnementales négatives limitées et en recul Alors que les avantages environnementaux que présentent les biocarburants ne sont plus guère contestés, en particulier pour ce qui est de la réduction de l'effet de serre, la principale réserve exprimée à leur sujet concerne les pratiques agricoles, suspectées d'être à l'origine de certaines pollutions, en particulier des eaux et des sols. Force est de constater que, grâce à une meilleure connaissance des besoins des plantes, les pratiques agricoles sont de plus en plus respectueuses de l'environnement, que cette évolution soit le résultat des réformes de la politique agricole commune, des nouvelles normes communautaires ou nationales, ou d'initiatives des organisations de producteurs. Pour ce qui est, par exemple, de la culture betteravière, les doses d'azote ont diminué de 30 % depuis 1978, ce qui n'a pas empêché une amélioration des rendements. Parallèlement, ont été développées des cultures intermédiaires destinées à « piéger les nitrates ». Depuis 1997, les doses de produits phytosanitaires ont été réduites de 20 % sous l'effet de dosages plus précis et de l'utilisation d'autres méthodes de lutte contre les ravageurs. Pour le colza, l'application de la charte environnement « pour la production de colza énergétique sur jachère » a entraîné une diminution de 20 % en moyenne de l'utilisation des divers intrants entre 1992 et 1997. La généralisation progressive des « bonnes pratiques » préconisées dans le cadre de l'agriculture raisonnée doit permettre de poursuivre et d'accentuer les efforts déjà réalisés, notamment dans les domaines de la gestion des sols, de l'utilisation de produits phytosanitaires, de l'irrigation. En outre, le découplage des aides européennes par rapport aux volumes produits et l'écoconditionnalité applicable à la nouvelle aide de 45 euros par hectare consacré à des cultures énergétiques vont dans le sens d'une poursuite de la réduction des intrants. B.- UNE RÉDUCTION DE LA DÉPENDANCE ÉNERGÉTIQUE ET UN EFFET POSITIF SUR LA BALANCE COMMERCIALE 1.- La réduction de la dépendance énergétique Actuellement, près de 50 % des énergies consommées en Europe sont importées ; si rien n'est fait, cette proportion pourrait atteindre 70 % en 2030, et 85 % pour le pétrole. Or ce dernier a vocation à devenir de plus en plus rare et de plus en plus cher, tandis que la sécurité d'approvisionnement est toujours fragilisée par la situation géopolitique. Le secteur des transports, qui dépend quasi exclusivement des hydrocarbures, a donc particulièrement intérêt à diversifier l'origine des carburants. a) Des effets favorables incontestés Les biocarburants présentent l'avantage d'être issus de matières agricoles susceptibles d'être produites en Europe. C'est à partir de l'énergie solaire que la photosynthèse permet le développement des plantes. De l'énergie non renouvelable est certes utilisée pour la production des biocarburants, mais elle est très nettement inférieure à l'énergie fossile qui est nécessaire pour obtenir le même volume d'essence ou de gazole. C'est ce qu'a mis en évidence l'étude indépendante précitée. ÉNERGIE RESTITUÉE / ÉNERGIE NON RENOUVELABLE MOBILISÉE
Source : PricewaterhouseCoopers / Institut français du pétrole, pour le compte de l'ADEME et du ministère de l'économie, Bilan énergétique et gaz à effet de serre des filières de production de biocarburants en France, septembre 2002. À partir d'une unité d'énergie fossile, seulement 0,87 unité d'énergie sous forme d'essence peut être produite, contre 2,05 unités d'énergie sous forme d'éthanol. L'évolution des techniques devrait porter ce bilan énergétique jusqu'à 3,5 unités d'énergie, alors que les marges de progression sont inexistantes pour l'essence. Le plus grand intérêt de l'éthanol incorporé directement par rapport à l'ETBE apparaît évident sur le plan du bilan énergétique : la même quantité de pétrole permet de fabriquer deux fois plus d'éthanol que d'ETBE. Il faut noter qu'une étude publiée en juillet 2002 par le ministère de l'agriculture des États-Unis sur l'éthanol de maïs aboutit aux mêmes conclusions que l'étude réalisée par PricewaterhouseCoopers. Elle montre, entre 1995 et 2002, une progression de 30 % de la différence entre énergie restituée et énergie non renouvelable mobilisée. Elle souligne aussi la réduction de la dépendance énergétique permise par la production d'éthanol à partir de maïs produit sur le territoire national. ÉNERGIE RESTITUÉE / ÉNERGIE NON RENOUVELABLE
Source : PricewaterhouseCoopers / Institut français du pétrole, pour le compte de l'ADEME et du ministère de l'économie, Bilan énergétique et gaz à effet de serre des filières de production de biocarburants en France, septembre 2002. Le ratio entre énergie restituée et énergie non renouvelable mobilisée est plus de 5 fois en faveur des huiles végétales par rapport au gazole et de l'ordre de 3 fois en faveur des EMHV, pour lesquels une certaine marge de progression existe. La direction de la prévision et de l'analyse économique du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie reconnaît l'impact positif des biocarburants sur l'indépendance énergétique, mais elle estime qu'il s'avère trop coûteux : le surcoût des biocarburants produits nationalement par rapport aux importations de pétrole priverait le pays d'une consommation supplémentaire du montant de ce surcoût. De plus, elle juge le taux de substitution trop limité pour réduire réellement la dépendance énergétique. b) Les spécificités du marché français ne doivent pas faire
obstacle L'ensemble des biocarburants permet de réduire la dépendance énergétique. D'un point de vue strictement français, doivent aussi être prises en compte la composition de la production nationale de carburants et celle de la consommation. En effet, depuis plusieurs années, la production nationale de supercarburants baisse, mais reste largement supérieure à la consommation, ce qui conduit à des exportations ; en revanche, la production de gazole stagne, tandis que sa consommation est dynamique. La France doit donc importer une grande quantité de gazole, au détriment de l'équilibre de sa balance commerciale.
C'est cette différence de situation qui explique que les gouvernements successifs ont longtemps préféré mettre l'accent sur le soutien à la production d'EMHV, qui se substitue au gazole, et donc contribue à réduire le besoin d'importation. C'est aussi l'une des raisons pour lesquelles l'industrie pétrolière française ne voit aucun inconvénient à l'incorporation d'EMHV, qui n'est pas en concurrence avec le gazole qu'elle produit, alors qu'elle témoigne une réticence certaine à l'utilisation d'ETBE et surtout d'éthanol, qui réduit les débouchés des supercarburants qu'elle produit déjà en excès par rapport à la demande intérieure. L'importance de l'impact potentiel de la généralisation de l'incorporation d'ETBE ou d'éthanol dans les supercarburants doit néanmoins être nuancée. Si la France exporte des quantités élevées de supercarburants, elle en importe aussi car les distributeurs indépendants de l'industrie pétrolière - les grandes surfaces en particulier - se tournent volontiers vers l'essence provenant de l'étranger qui est vendue à un prix plus bas. De plus, les volumes de supercarburants exportés et importés sont nettement plus élevés que ceux susceptibles d'être remplacés par de l'éthanol : le déséquilibre actuel est indépendant de l'utilisation des biocarburants, qui n'aurait qu'un impact très limité. Votre Rapporteur estime que cet argument ne peut être valablement opposé au développement de l'incorporation d'éthanol ou d'ETBE dans l'essence en France. ÉTHANOL ET EXPORTATIONS FRANÇAISES D'ESSENCE
Source : ministère de l'agriculture, de l'alimentation, de la pêche et des affaires rurales. Le ministère des finances considère néanmoins que soutenir financièrement la consommation d'éthanol ou d'ETBE revient à subventionner des exportations d'essence. 2.- Des effets positifs sur la balance commerciale La filière diester a un impact positif sur la balance commerciale grâce au phénomène de substitution aux importations qu'elle induit pour plusieurs produits : le gazole d'abord, à hauteur de 320.000 tonnes actuellement, mais aussi des tourteaux de soja (à hauteur de 492.000 tonnes) et de la glycérine (pour 36.000 tonnes) (6). Les coproduits de la production de diester sont ainsi valorisés sur le marché national et réduisent les importations. Il faut souligner par ailleurs que le niveau de leur valorisation a un impact important sur le prix du diester. Aussi, actuellement, la quantité de glycérine produite en France, mais aussi en Allemagne, grand producteur de biodiesel, est telle, que son prix baisse, ce qui pèse sur celui du biodiesel. PricewaterhouseCoopers estime à plus de 151 millions d'euros par an l'impact positif de la filière diester sur la balance commerciale française : le solde de la balance commerciale de la filière est positif à hauteur de 63 millions d'euros et près de 88 millions d'euros d'importation de diesel sont économisés. La filière éthanol produit aussi des drèches - à hauteur de 100 kilogrammes de drèches sèches par hectolitre d'éthanol de blé - utilisables dans l'alimentation animale, notamment en remplacement de soja importé. Si 900.000 tonnes d'éthanol étaient produites en 2010, nos importations de soja pourraient être réduites de 20 %. Ces drèches, qui sont riches en protéines végétales, présentent aussi des avantages de sécurité par rapport au soja importé : elles sont dépourvues d'organismes génétiquement modifiés et leur qualité sanitaire est garantie. 3.- Une condition nécessaire : le maintien de barrières Il faut souligner que ces impacts positifs en termes d'indépendance énergétique et sur la balance commerciale n'existent que si les biocarburants utilisés en Europe sont produits dans l'Union, à partir de matières premières agricoles communautaires. Si la promotion de l'utilisation de biocarburants ne s'accompagne pas de mesures protectrices pour le marché communautaire, l'Union européenne sera envahie par de l'éthanol produit à moindre coût au Brésil, aux États-Unis, voire, prochainement, en Ukraine, et d'huiles végétales provenant notamment de Malaisie. Il serait regrettable de passer ainsi d'une dépendance extérieure à une autre. Pour éviter cela, l'Union européenne doit maintenir les protections actuellement en place, au moins durant le temps nécessaire au développement des filières communautaires. Ceci est d'autant plus souhaitable que les droits de douane qu'applique l'Union sont déjà bas comparés à ceux imposés par d'autres pays. Ainsi, un droit de douanes nul s'applique aux importations dans l'Union européenne des graines oléagineuses ; ce droit est de 5,1 % de leur valeur pour les importations d'huile de colza ou de tournesol destinée à un usage technique ou industriel autre que la fabrication de produits pour l'alimentation humaine, et de 6,5 % de sa valeur pour l'EMHV. En ce qui concerne l'alcool éthylique, après la réduction de 36 % imposée par l'Uruguay Round, les droits de douanes communautaires sont de 19,2 euros par hectolitre pour l'alcool non dénaturé et 10,2 euros par hectolitre pour l'alcool dénaturé(7). De nombreux pays - plus de 175 - bénéficient en outre de droits nuls ou réduits, qu'ils relèvent de la convention de Lomé-Cotonou, qu'ils fassent partie des pays les moins avancés ou soient membres du marché commun de l'Amérique centrale, ou qu'ils aient obtenu des concessions particulières dans le cadre de la lutte contre le trafic d'armes ou de drogue. Ainsi, entre 1995 et 2002, les importations d'alcool éthylique provenant de pays tiers dans l'Union européenne ont déjà augmenté de près de 1,5 million d'hectolitres, soit un quasi-triplement. Si l'Union européenne produit de l'ordre de 22 millions d'hectolitres d'alcool éthylique par an (dont 12,7 millions d'hectolitres d'éthanol d'origine agricole), la production mondiale est de 380 millions d'hectolitres. La production brésilienne, à partir de canne à sucre, augmente de 10 % par an depuis 2001 et atteint 141 millions d'hectolitres par an ; celle des États-Unis, à partir de maïs, est de 112 millions de tonnes en 2003, après une progression supérieure à 25 % par an depuis 2001. Les coûts de production de l'éthanol y sont respectivement de 50 % et 20 % inférieurs à ceux de l'Union européenne. Tout abaissement supplémentaire des barrières douanières entraînerait un flux d'importations en provenance de ces pays, qui empêcherait le développement de filières communautaires dans le secteur des biocarburants, et menacerait les unités de production d'alcool éthylique destiné à d'autres débouchés que les biocarburants. La plus grande vigilance s'impose donc dans ce domaine, alors qu'il est question que le prochain accord entre l'Union européenne et le Mercosur comprenne un quota d'importation de bioéthanol à droits réduits(8). C.- UNE UTILISATION RELATIVEMENT FACILE L'éthanol, transformé ou non en ETBE, les huiles végétales et les EMHV sont des carburants liquides, qui peuvent être incorporés aux carburants classiques (essence ou gazole, selon les biocarburants) sans modification des moteurs, si certaines conditions sont respectées. Les constructeurs automobiles considèrent actuellement que peuvent être utilisés sans modification technique des moteurs : un mélange contenant jusqu'à 15 % d'ETBE dans l'essence sans plomb, un mélange direct d'éthanol à l'essence sans plomb jusqu'à 5 %, taux maximal autorisé en Europe, un mélange à 5 % d'EMHV dans le gazole. De tels mélanges présentent des qualités intéressantes pour le fonctionnement des moteurs : l'ETBE présente un indice d'octane particulièrement favorable, ce qui permet une réduction de la consommation des véhicules, et l'EMHV a un indice de cétane élevé et possède un bon pouvoir lubrifiant, qui en fait un additif très utile. Incorporer 2 % d'EMHV dans le gazole permet ainsi d'économiser l'ajout de soufre, ce qui va dans le sens de la directive communautaire du 3 mars 2003 (9) qui prévoit de diviser par 7 les normes actuelles relatives à la teneur en soufre des gazoles et par 3 celles relatives aux essences. Les principales interrogations techniques portent actuellement sur l'incorporation directe d'éthanol, qui pourrait induire plusieurs types de difficultés. D'abord, la volatilité des essences est accrue par l'incorporation d'éthanol : un mélange contenant 5 % à 10 % de bioéthanol verrait sa volatilité augmenter de 10 %, dépassant alors les normes communautaires actuelles. Cette difficulté pourrait être prochainement levée. En effet, dans le but de généraliser progressivement l'utilisation de carburants sans soufre dans l'Union européenne, l'article 9 de la directive du 3 mars 2003 précitée prévoit que la Commission européenne devra envisager, avant le 31 décembre 2005, une modification « des valeurs limites de volatilité des essences (...) en vue de leur application aux mélanges de bioéthanol et d'essence ». Si cette possibilité était mise en uvre, le développement de l'utilisation du bioéthanol en mélange direct serait grandement facilité. Il faut remarquer que l'augmentation de la volatilité induite par l'incorporation directe de moins de 5 % d'éthanol n'entraînerait pas le dépassement des limites autorisées. Il n'en demeure pas moins qu'une volatilité accrue entraîne une production d'ozone, qui risque d'avoir un effet négatif sur la qualité de l'air, comme certains États américains, au premier rang desquels la Californie, le craignent. Pour éviter cet inconvénient majeur, il faudrait contenir la volatilité en incorporant l'éthanol à une base d'hydrocarbure moins volatile, c'est-à-dire de laquelle les composants les plus légers ont été extraits. Cette solution est praticable, mais a un coût, ces composants devant trouver une valorisation, qui sera forcément moins intéressante que celle offerte par les supercarburants. En outre, le mélange constitué par le carburant classique et l'éthanol doit absolument être tenu à l'abri de l'eau, cette dernière provoquant un phénomène de démixtion susceptible de créer des problèmes de corrosion, voire, dans certains cas, des problèmes de tenue de joints. Le réseau de distribution doit donc être rigoureusement sec. Pour limiter les risques d'humidité, il peut être envisagé, comme cela est pratiqué aux États-Unis, de procéder au mélange le plus tard possible, mais le risque est alors de ne plus pouvoir modifier la composition du carburant s'il n'est plus conforme aux spécifications, contrairement à ce qui peut se faire au niveau de la raffinerie. Globalement, l'incorporation directe d'éthanol semble susciter encore quelques interrogations techniques alors que celle de l'ETBE et de l'EMHV, sous réserve du respect des pourcentages plafonds précités, n'en présente pas. Ces incertitudes, réelles, ne sont pas forcément insurmontables, puisque l'incorporation directe de l'éthanol est pratiquée dans plusieurs pays. L'expérimentation « grandeur nature » que va permettre la loi de finances pour 2004 (voir infra) donnera l'occasion d'être directement confronté à ces difficultés et de voir comment il est possible de les lever. Il sera aussi intéressant de suivre les solutions élaborées actuellement en Espagne. Outre ces usages sous une forme dite banalisée, des mélanges plus riches en biocarburants peuvent aussi être utilisés, sous réserve que les moteurs soient modifiés. Certains pays, comme les États-Unis, le Canada, la Suède ou le Brésil ont acquis une longue expérience dans ce domaine et détiennent notamment d'importantes flottes de véhicules qui s'alimentent en essence contenant de 5 % à 25 % de bioéthanol. D.- UNE PRODUCTION CRÉATRICE DE RICHESSE ET D'EMPLOIS Si la production de biocarburants est plus coûteuse que celle de carburants pétroliers classiques, les externalités positives de la première sont nettement plus élevées. Outre les avantages déjà signalés en termes d'impact sur l'environnement et d'indépendance énergétique, la production de biocarburants offre de nouveaux débouchés pour l'agriculture, lesquels ont un effet positif sur l'entretien du paysage, mais aussi sur l'emploi dans ce secteur. Elle a aussi une influence favorable sur l'emploi industriel et, abstraction faite des réductions de droits d'accises, sur les recettes fiscales. 1.- De nouveaux débouchés pour l'agriculture grâce à la
valorisation Depuis la réforme de la Politique agricole commune de 1992, le secteur des grandes cultures (céréales et oléagineux notamment) bénéficie d'aides directes en contrepartie d'un gel des terres, tandis que la filière betterave-éthanol continue à bénéficier d'un système de prix garantis (autour de 42 euros par tonne) dans le cadre d'un quota de production. L'introduction de la notion de « gel industriel » a ouvert la possibilité de percevoir les aides directes dans le cas d'une mise en culture de ces terres à des fins non alimentaires. À partir de la campagne 2000-2001, et suite aux accords de Berlin, la part de gel a été fixée à 10 % des surfaces cultivées et le montant de l'aide compensatoire à 63 euros par tonne (soit environ 350 euros par hectare pour une région aux rendements moyens), pour les céréales et les oléagineux. En France, la totalité des terres actuellement cultivées afin de produire des biocarburants, qui sont de l'ordre de 420.000 hectares, serait, sans ce débouché, en jachère obligatoire, laquelle concerne au total 1,5 million d'hectares. Pour être autorisé à cultiver ces terres, l'agriculteur doit démontrer que sa récolte est bien utilisée à des fins industrielles. Pour ce faire, il doit être lié par contrat à un organisme collecteur qui est lui-même lié par contrat à un transformateur ; une caution doit être versée et n'est levée qu'une fois que l'usage industriel de la récolte a été prouvé. Le mécanisme du « gel industriel » permet en quelque sorte de « réserver » une partie des terres à la production de biocarburants, mais une modification de la surface des terres en jachère ou celle du montant de l'aide compensatoire est susceptible d'avoir un impact direct sur l'intérêt qu'un agriculteur aura à développer des cultures à vocation non alimentaire. En 2004, alors que la part de la jachère obligatoire passe de 10 % à 5 % de la surface agricole utile, l'approvisionnement des unités de transformation risquait de devenir plus difficile, la compétition entre usage alimentaire et usage industriel donnant l'avantage au premier, qui offre des prix supérieurs. La création au niveau communautaire d'une aide de 45 euros par hectare hors jachère consacré aux cultures énergétiques apparaît particulièrement bienvenue. Même si elle concerne seulement les céréales et les oléagineux, et ne peut donc pas bénéficier à la culture de betteraves, et si elle est plafonnée à 1,5 million d'hectares sur l'ensemble de l'Europe des Quinze, elle devrait assurer une certaine équivalence entre prix alimentaire et prix industriel, en particulier pour le colza. Cette disposition est justifiée par l'effet bénéfique de ces cultures en termes d'effet de serre. La généralisation des liens contractuels entre agriculteurs, collecteurs et transformateurs est de nature à préserver les intérêts de chacun : l'industriel s'assure un approvisionnement régulier et au même coût pendant la durée du contrat - qui est de trois ans pour le colza et le tournesol valorisés en EMHV -, l'agriculteur a des débouchés et un revenu garantis. 2.- Le maintien ou la création d'emplois Dans une communication de la Commission au Conseil et au Parlement de novembre 2001, la Commission européenne a estimé que, si les biocarburants remplaçaient seulement 1 % des carburants fossiles en Europe, leur production conduirait à la création de 45.000 à 75.000 emplois. En ce qui concerne la France, deux études réalisées par PricewaterhouseCoopers et rendues publiques en 2003 ont évalué les emplois créés ou maintenus par les filières diester et éthanol de betteraves. Il est estimé que l'équivalent de 6,3 emplois est créé ou maintenus lorsque 1.000 tonnes d'éthanol sont produites à partir de betteraves, ces emplois concernant l'ensemble des étapes de la semence au produit fini. Ce ratio est de 3,2 emplois, dont 0,92 emploi agricole, pour produire 1.000 tonnes d'ETBE. Ces chiffres ont été obtenus à partir d'une évaluation qui a estimé à 418 les emplois de la filière éthanol-ETBE en 2000. Près de 15 % des emplois sont liés directement à l'exploitation des unités de production ; 30 % sont des emplois liés indirectement à elle (transports, maintenance, coproduits). Le reste (55 %) consiste en emplois créés ou sauvegardés dans l'agriculture. Pour l'évaluation des emplois agricoles générés par la filière biodiesel, sur la base de sa production française actuelle, deux scénarios ont été pris en considération : le premier applique simplement un ratio d'un exploitant pour 114 hectares sur les surfaces consacrées au biodiesel et arrive à un résultat de 2.387 emplois agricoles ; plus complexe, le second tient compte, notamment, du sous-emploi de la main-d'uvre dans les exploitations de taille intermédiaire, et conduit à une estimation de 1.453 emplois agricoles maintenus ou créés par la filière diester. 2.354 emplois non agricoles s'y ajoutent, ce qui conduit à 3.807 emplois créés ou maintenus pour l'ensemble de la filière, en retenant l'hypothèse basse en matière agricole, soit 10,8 emplois pour 1.000 tonnes de biodiesel.
(1) Les six étapes se succèdent dans le sens des aiguilles d'une montre ; l'étape 3 relative au transport des graines ne figure pas, étant donné la faiblesse du nombre d'emplois générés. Source : PricewaterhouseCoopers, Évaluation des externalités et effets induits économiques, sociaux et environnementaux de la filière biodiesel en France, septembre 2003. Comme 38 % des emplois sont agricoles et 16 % liés au stockage dans les coopératives agricoles (soit 54 % des emplois correspondant à l'étape 2), plus de la moitié des emplois sont nécessairement ruraux ; un quart provient des étapes de transformation industrielle. Cette évaluation conduit à un ratio de 10,5 emplois pour 1.000 tonnes d'ester, ce qui est sensiblement inférieur à l'estimation réalisée par M. Raymond Lévy en 1993, qui s'établissait à plus de 18 emplois pour 1.000 tonnes. Dans la mesure où l'EMHV est considéré comme se substituant à du diesel importé, aucun emploi national n'est détruit par ailleurs. En résumé, et selon les études précitées, dont les hypothèses sont jugées acceptables par le ministère de l'agriculture, produire un million d'hectolitres de biodiesel induirait 900 emplois, produire un million d'hectolitres d'éthanol en générerait 500. La part des emplois agricoles est de près de 30 % pour la production d'ETBE et de près de 40 % pour celle de biodiesel ; la proportion des emplois ruraux est de deux tiers pour la filière éthanol et de plus de la moitié pour la filière biodiesel. À titre de comparaison, 1.000 tonnes d'essence peuvent être produites avec 0,08 emploi : les biocarburants sont incontestablement plus intensifs en main-d'uvre que les carburants issus du pétrole. Leur production exigerait jusqu'à soixante fois plus de main-d'uvre pour un même volume de carburant. Ces évaluations ne tiennent pas compte des emplois générés par les investissements nécessaires à la création des unités de production. En Espagne, la production de 260.000 tonnes de biocarburants en 2003 aurait permis de préserver ou de créer environ 5.000 emplois, ce qui correspond à environ 19 emplois pour 1.000 tonnes de biocarburant, résultat supérieur à celui obtenu par les études menées en France. La direction de la prévision du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie retient l'estimation de 4.000 emplois (ou « équivalents temps plein ») maintenus ou créés grâce à la production actuelle de biocarburants, dont 1.700 emplois agricoles et 2.300 emplois industriels. Mais elle considère que le coût de la défiscalisation prive l'économie d'un tel niveau de consommation, et donc d'emplois induits, que, globalement, l'impact sur l'emploi est nul, voire légèrement négatif. La même étude de PricewaterhouseCoopers estime la valeur ajoutée de l'ensemble de la filière de production du biodiesel à 207 millions d'euros, à rapprocher de près de 300 millions d'euros de chiffre d'affaires (dont 64 millions d'euros provenant de la vente des tourteaux et 15 millions d'euros de celle de la glycérine). La part des salaires et des charges sociales dans la valeur ajoutée serait de 111 millions d'euros. Le graphique suivant présente la répartition de cette valeur ajoutée entre les six étapes de la production. L'étape de culture est à l'origine de près d'un tiers de la valeur ajoutée et les étapes industrielles pèsent pour plus de la moitié dans la valeur ajoutée. L'agrofourniture en constitue 10 %, ce qui n'est pas négligeable.
(1) Les six étapes se succèdent dans le sens des aiguilles d'une montre ; l'étape 3 relative au transport des graines ne figure pas, étant donné la faiblesse de la valeur ajoutée générée. Source : PricewaterhouseCoopers, Évaluation des externalités et effets induits économiques, sociaux et environnementaux de la filière biodiesel en France, septembre 2003. À partir des données économiques de la filière ont été évaluées les recettes fiscales qu'elle induit. Elles seraient de l'ordre de 42,7 millions d'euros en 2003 - soit 10,35 euros par hectolitre -, dont près de 32 millions d'euros d'impôt sur les sociétés, 3,3 millions d'euros d'impôts sur le revenu et 5,3 millions de taxe professionnelle. Le biodiesel mis à la consommation a par ailleurs rapporté 17 millions d'euros de taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP), contre 141 millions d'euros pour les mêmes volumes de diesel classique : le manque à gagner en matière de TIPP est de 124 millions d'euros, « coût » qu'il faut donc minorer de près de 43 millions d'euros, soit de près de 35 %. Hors TIPP, la production d'un hectolitre d'ETBE de betteraves engendrerait 4,8 euros de recettes fiscales et celle d'un hectolitre d'éthanol 5,5 euros, à rapprocher de 0,9 euro par hectolitre d'essence. Après la loi de finances pour 2004, la consommation d'un hectolitre d'ETBE rapporte 40,5 euros de TIPP, celle d'un hectolitre d'éthanol incorporé directement 21,92 euros et celle d'un hectolitre d'essence 58,92 euros. Finalement, en terme de finances publiques, l'utilisation d'un hectolitre d'ETBE « coûte » 13,62 euros et celle d'un hectolitre d'éthanol incorporé directement 31,5 euros, tandis que l'utilisation d'un litre d'essence rapporte 59,82 euros. Il faut observer que ces calculs du « coût » des défiscalisations pour l'État ne prennent pas en compte « l'effet volume » qui résulte de l'incorporation de biocarburants. En effet, à cause de leur moindre contenu énergétique par unité de volume, la substitution de biocarburants à des carburants classiques accroît le volume total de carburants consommés, et donc taxés, à la TIPP - même si c'est à taux réduit - et surtout à la taxe sur la valeur ajoutée. Selon les calculs effectués par l'ADEME (10), le surcroît de recettes induit par une incorporation de biocarburants à 2 % du contenu énergétique en 2005 et à 5,75 % en 2010 serait de l'ordre de 160 millions d'euros en 2005 et compris entre 700 et 900 millions d'euros, selon les scénarios (11), en 2010. Rapporté au volume de biocarburant utilisé, ce surcroît de recettes se situe en 2010 aux alentours de 0,17 euro par litre de biocarburant, soit 17 euros par hectolitre. Votre Rapporteur estime que cette ressource pourrait être utilisée pour compenser le coût plus élevé des biocarburants. Finalement, le développement des biocarburants peut apporter des éléments de solutions à une série de problèmes difficiles à résoudre : effet de serre, dépendance énergétique, pertes d'emplois dans le monde rural. Votre Rapporteur reviendra sur le coût des incitations nécessaires à la promotion des biocarburants et sur la façon dont il est justifié pour les uns et condamné par les autres. Il faut reconnaître ici que ce coût ne doit pas faire oublier leurs incontestables avantages. 1 () J. O. Débats, Assemblée nationale, du 16 avril 2004, p. 3019. 2 () En matière de biocarburants, les comparaisons sont rendues difficiles par l'utilisation, selon les sources, voire au sein d'un même document, d'unités différentes. En plus des unités énergétiques (la tonne équivalent pétrole et le gigajoule), on rencontre des unités de volumes (l'hectolitre et le mètre cube) et des unités de masse (la tonne). On retiendra qu'une tonne de bioéthanol représente environ un volume de 1,25 mètre cube (et donc de 12,5 hectolitres) et équivaut à 0,5 tonne équivalent pétrole (tep) et qu'une tonne d'EMHV occupe près de 1,4 mètre cube et correspond à 0,9 tep. 3 () Serge POIGNANT, Énergies renouvelables : changeons d'échelle pour lutter contre le changement climatique, rapport d'information déposé par la commission des affaires économiques, de l'environnement et du territoire, Assemblée nationale, XIIème législature, n° 1153, 21 octobre 2003. 4 () Ibidem, p. 10. 5 () Ibidem, pp. 28-29. 6 () Selon les informations fournies à votre Rapporteur par Sofiprotéol. 7 () c'est-à-dire rendu impropre à la consommation humaine. 8 () Fin avril 2004, la Commission proposait une concession en deux tranches de 6,25 millions d'hectolitres chacune, pour lesquelles la préférence tarifaire serait de 50 % du droit dit NPF (de la nation la plus favorisée, soit 19,2 euros par hectolitre ou 10,2 euros par hectolitre selon les cas). Seul l'éthanol-carburant (à l'exclusion de l'alcool destiné à des usages traditionnels) serait concerné. Ces volumes sont à rapprocher des 4 millions d'hectolitres de bioéthanol mis sur le marché européen en 2003. 9 () Directive 2003/17/CE du Parlement européen et du Conseil du 3 mars 2003 modifiant la directive 98/70/CE concernant la qualité de l'essence et des carburants diesel. 10 () Cette étude prend en compte des niveaux arrondis de prix et de taxes actuels, en faisant abstraction de la défiscalisation. 11 () Les différences entre les deux scénarios portent essentiellement sur les projections relatives aux volumes de carburant consommés et aux parts de gazole et d'essence en leur sein. Selon les scénarios, la substitution des biocarburants induit une augmentation des volumes consommés de 1 ou de 1,3 million de mètres cubes en 2010. Dans les deux cas, est retenue l'hypothèse, jugée très optimiste par le ministère de l'agriculture, d'une production de 1,5 million de tonnes d'EMHV en 2010. |
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