N° 2982 -- ASSEMBLÉE NATIONALE CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958 DOUZIÈME LÉGISLATURE Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 28 mars 2006. RAPPORT D'INFORMATION DÉPOSÉ en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement PAR LA COMMISSION DES AFFAIRES CULTURELLES, FAMILIALES ET SOCIALES sur la mise en application de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 ET PRÉSENTÉ PAR Mme Michèle TABAROT, Députée. -- INTRODUCTION 5 I.- LES DISPOSITIONS N'IMPLIQUANT PAS DE MESURES RÉGLEMENTAIRES D'APPLICATION 9 A. LES MESURES DE COORDINATION 9 B. L'AMÉLIORATION DE LA PROTECTION DU SALARIÉ CANDIDAT À L'ADOPTION 9 C. LA DÉCLARATION JUDICIAIRE D'ABANDON D'ENFANT 10 II.- LES MESURES D'APPLICATION RÉGLEMENTAIRES PUBLIÉES 15 A. LA MAJORATION DE LA PRIME D'ADOPTION 15 B. L'APPROBATION DE LA CONVENTION CONSTITUTIVE DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION 16 III.- LES MESURES D'APPLICATION RÉGLEMENTAIRES EN PRÉPARATION 19 A. L'HARMONISATION DE LA PROCÉDURE D'AGRÉMENT SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL 19 1. Les modalités de délivrance de l'agrément 19 2. L'information des candidats à l'adoption 22 B. L'ACCOMPAGNEMENT PAR LES SERVICES DE L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE DES ENFANTS ADOPTÉS 23 C. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION (AFA) POUR FACILITER L'ADOPTION INTERNATIONALE 24 1. L'AFA en tant qu'organisme autorisé à titre d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers 24 2. Le fonctionnement déconcentré de l'AFA 26 3. La répartition des compétences entre l'AFA et la MAI 27 4. L'évolution des missions de l'autorité centrale pour l'adoption internationale 29 TRAVAUX DE LA COMMISSION 31 ANNEXE 1 : TABLEAU DE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2005-744 DU 4 JUILLET 2005 PORTANT RÉFORME DE L'ADOPTION 37 ANNEXE 2 : LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES 39 ANNEXE 3 : CONVENTION CONSTITUTIVE DU GROUPEMENT D'INTÉRÊT PUBLIC « AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION » 41 ANNEXE 4 : MEMBRES DU CONSEIL D'ADMINISTRATION DU GIP « AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION », DÉSIGNÉS LE 11 JANVIER 2006 55 Adoptée sur une initiative parlementaire, la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption poursuit deux objectifs principaux : harmoniser la procédure d'agrément sur l'ensemble du territoire national et mieux accompagner les démarches d'adoption à l'étranger par la création de l'Agence française de l'adoption (AFA). Cette réforme est issue d'un long travail préparatoire fondé sur le constat que le système français d'adoption ne permet plus de répondre aux besoins des candidats à l'adoption et aux exigences, de plus en plus nombreuses, des pays d'origine des enfants. De plus, l'instruction de l'agrément, qui relève de la compétence des conseils généraux, a conduit à des différences de traitement territorial, souvent perçues comme une source d'inégalités. Enfin, l'adoption internationale tend à se complexifier pour les candidats à l'adoption qui pour plus de 60 % d'entre eux en sont encore à devoir engager des démarches individuelles alors que les pays d'origine des enfants exigent, de plus en plus, le recours à des organismes intermédiaires dûment habilités. Comme le soulignait M. Philippe Douste-Blazy, alors ministre chargé de la famille, au cours de la discussion parlementaire de cette proposition de loi : « Les éléments législatifs que nous examinons aujourd'hui ne représentent qu'une partie de cette réforme, mais ils sont indispensables pour asseoir les éléments réglementaires. »1 Dès la publication de cette loi, un long travail de préparation des textes réglementaires a donc commencé pour mettre en application les dispositions de la loi de juillet 2005 mais aussi pour prendre en compte des suggestions d'amélioration émises notamment par le Conseil supérieur de l'adoption, le groupe d'études parlementaire sur l'adoption ou des groupes de travail ad hoc animés par le cabinet du ministre en charge de la famille. Par ailleurs, la création de l'Agence française de l'adoption (AFA) a nécessité de longues négociations entre l'État, les conseils généraux et les organismes autorisés pour l'adoption (OAA) pour parvenir à la signature de la convention constitutive du groupement d'intérêt public. Ce préalable était indispensable pour permettre à l'AFA d'avoir un statut juridique. L'ouverture opérationnelle de l'agence est toujours prévue pour la fin du premier semestre 2006, même si le décret définissant les missions de l'AFA comme organisme habilité à titre d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers n'est pas encore totalement finalisé. Huit mois après la publication de la loi un seul décret d'application, relatif à la majoration de la prime d'adoption, a été publié. Les délais de préparation des textes d'application s'expliquent par plusieurs facteurs, le plus déterminant étant sans nul doute la nécessité d'élaborer cette réforme en étroite concertation avec les conseils généraux qui sont responsables de l'instruction de l'agrément et joueront aussi un rôle majeur dans la réussite de l'AFA. En effet, l'accueil des candidats à l'adoption internationale se fera désormais par l'intermédiaire du correspondant local de l'AFA, qui sera désigné par les présidents de conseils généraux au sein de leurs services. La mobilisation des départements est donc déterminante pour assurer un service de proximité de qualité alors que, jusqu'à présent, les familles devaient s'adresser à la Mission de l'adoption internationale (MAI), placée sous l'autorité du ministère des affaires étrangères mais qui ne disposait pas de services déconcentrés. Les négociations entre l'État et les départements se sont déroulées très en amont de l'adoption de la loi, par le canal du Conseil supérieur de l'adoption et par des contacts entre l'Assemblée des départements de France et les services du ministère chargé de la famille, et ont continué depuis la publication de la loi. De l'avis de chacune des parties, les négociations se sont déroulées dans un climat satisfaisant, l'État comme les départements étant persuadés de la nécessité de réformer la procédure de l'agrément et d'améliorer l'accompagnement des familles dans le cadre de l'adoption internationale. Cette réforme crée de nouvelles obligations à la charge des conseils généraux : ainsi, elle institue un suivi des familles une fois l'agrément obtenu pour les accompagner dans leur démarche jusqu'à l'arrivée en France de leur enfant, cet accompagnement pouvant se prolonger au-delà du prononcé de l'adoption plénière, notamment si l'Etat d'origine de l'enfant le demande. Le caractère interministériel des textes d'application à préparer explique aussi les lenteurs constatées pour leur parution. C'est la direction générale de l'action sociale qui, au sein du ministère délégué à la famille, a été chargée de la préparation des textes réglementaires et de la concertation avec les autres ministères concernés (affaires étrangères, justice, intérieur, budget et outre-mer). Il semblerait que les approches aient été assez différentes selon les ministères. Le ministère de l'intérieur est très attaché à préserver le principe de libre administration des collectivités locales tandis que le ministère chargé de la famille a pour objectif d'harmoniser la procédure d'agrément. Le ministère des affaires étrangères, qui gère encore l'ensemble des dossiers individuels d'adoption internationale, semble surtout préoccupé par la difficulté de faire face à la période transitoire durant laquelle la MAI devra continuer à répondre aux demandes des familles. L'objectif premier de la réforme est de permettre l'ouverture de l'AFA dans les meilleurs délais. La rapporteure regrette cependant que l'AFA n'ait pu commencer à nouer des contacts avec les Etats étrangers ouverts à l'adoption internationale, afin d'être reconnue comme un organisme habilité pour l'adoption, en l'absence de publication du décret définissant les conditions d'habilitation de l'AFA à exercer ce rôle dans les pays étrangers. La rapporteure estime très important que le ministre chargé de la famille puisse indiquer quelles seront les priorités de l'AFA dans ses négociations avec les Etats étrangers pour se faire reconnaître comme organisme intermédiaire. Il est essentiel de définir des priorités selon les situations locales et les exigences des pays d'origine. En effet, certains pays exigeant désormais le recours à un intermédiaire pour mener à bien une procédure d'adoption et les capacités des différents organismes agréés pour l'adoption (OAA) ne permettant pas de répondre à l'attente des familles : il est impératif que l'AFA puisse au plus vite jouer ce rôle d'intermédiaire. La rapporteure est cependant consciente de la difficulté de mener à bien la mise en œuvre de cette réforme. Le présent rapport évoquera donc les textes réglementaires non publiés mais en préparation, certains étant quasiment finalisés, mais il est souhaitable que les dernières concertations permettent aussi de tenir compte des observations des associations représentant les familles adoptives. Il est indispensable de recueillir leur avis car cette réforme a pour premier objectif de faciliter les démarches des familles candidates à l'adoption. Le rapport s'attachera aussi à démontrer que la préparation logistique du lancement de l'AFA est aujourd'hui assurée, les statuts juridiques étant définis et la direction de l'agence se préoccupant actuellement du recrutement du personnel. Le présent rapport est déposé en application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, lequel dispose qu'« à l'issue d'un délai de six mois suivant l'entrée en vigueur d'une loi dont la mise en œuvre nécessite la publication de textes de nature réglementaire, le député qui en a été le rapporteur (...) présente (...) un rapport sur la mise en application de cette loi. Ce rapport fait état des textes réglementaires publiés et des circulaires édictées pour la mise en œuvre de ladite loi, ainsi que de ses dispositions qui n'auraient pas fait l'objet des textes d'application nécessaires ». Ce rapport n'a donc pas pour ambition d'évaluer les effets de la loi portant réforme de l'adoption mais de faire l'analyse des textes réglementaires d'application déjà publiés et d'apporter à la représentation nationale des précisions sur les mesures d'application en préparation. I.- LES DISPOSITIONS N'IMPLIQUANT PAS DE MESURES RÉGLEMENTAIRES D'APPLICATION Certaines dispositions de la loi portant réforme de l'adoption ne nécessitent pas, pour leur application, de mesure réglementaire. Relèvent de cette catégorie les articles 5 et 6 qui procèdent à des mesures de coordination pour tenir compte notamment de la création de l'AFA, l'article 7 portant sur l'amélioration de la protection du salarié à l'adoption et prévoyant un décret d'application qui s'avère en fait inutile et enfin l'article 3 relatif aux déclarations judiciaires d'abandon d'enfant. A. LES MESURES DE COORDINATION L'article 5 de la loi procède à une coordination dans le code de la sécurité sociale pour tenir compte de la création de l'AFA. Il modifie l'article L. 331-7 du code de la sécurité sociale qui dispose qu'une indemnité journalière de repos est accordée à tout assuré auquel un service départemental d'aide sociale à l'enfance ou un OAA confie un enfant en vue de son adoption. Cette indemnité est également accordée au titulaire de l'agrément qui adopte ou accueille un enfant en vue de son adoption par décision de l'autorité étrangère compétente. Il a pour objet de préciser que l'indemnité journalière de repos versée durant le congé d'adoption est également due lorsque l'enfant est confié à la famille par la nouvelle Agence française de l'adoption. L'article 6 procède à une coordination dans l'article L. 122-26 du code du travail, relatif au congé d'adoption : ce congé sera également de droit lorsque l'enfant est confié par l'AFA. Aux termes du cinquième alinéa de l'article L. 122-26 du code du travail, tout salarié auquel un service départemental de l'aide sociale à l'enfance ou un OAA confie un enfant en vue d'une adoption a le droit de suspendre son contrat de travail pendant une période de dix semaines au plus (vingt-deux en cas d'adoption multiple) à compter de l'arrivée de l'enfant au foyer ou à partir de sept jours avant cette date si le salarié le souhaite. Si les deux parents adoptifs sont salariés, le congé d'adoption peut être fractionné en deux parties et allongé de onze jours. B. L'AMÉLIORATION DE LA PROTECTION DU SALARIÉ CANDIDAT À L'ADOPTION L'article 7 vise à pénaliser l'employeur qui ne respecte pas les obligations posées par le code du travail en matière de congés en vue d'une adoption. L'article L. 122-30 du code de travail soumet l'employeur à l'obligation de verser des dommages-intérêts à son salarié en cas de violation des droits afférents à la grossesse, à la maternité et à la paternité (recrutement, congés, conditions de travail, etc.), le juge déterminant l'opportunité de cette sanction et le montant de cette indemnisation qui est complémentaire aux indemnités de licenciement. Le I de l'article 7 prévoit de compléter l'article L. 122-30 précité pour soumettre à la même pénalité le fait, pour un employeur, de ne pas respecter les droits suivants du salarié candidat à l'adoption : - le droit de bénéficier d'un congé non rémunéré en cas de maladie ou d'accident, constatés par certificat médical, d'un enfant de moins de seize ans dont le salarié assume la charge ; la durée maximale de ce congé est de trois jours par an mais peut être portée à cinq jours si l'enfant est âgé de moins d'un an ou si le salarié assume la charge de trois enfants ou plus, âgés de moins de seize ans (article L. 122-28-8 du code du travail) ; - le droit de travailler à temps partiel ou de bénéficier d'un congé de présence parentale pour tout salarié dont l'enfant de moins de seize ans à charge est victime d'une maladie, d'un accident ou d'un handicap grave et dont l'état nécessite la présence d'une personne à ses côtés ; ce droit est ouvert pour une période de quatre mois, renouvelable deux fois dans la limite de douze mois (article L. 122-28-9) ; - le droit, pour tout salarié titulaire d'un agrément, de bénéficier d'un congé non rémunéré de six semaines pour se rendre à l'étranger, dans un département ou une collectivité d'outre-mer, en Nouvelle-Calédonie en vue de l'adoption d'un enfant (article L. 122-28-10). Le II de l'article 7 précise que ses modalités d'application seront définies par décret. Interrogé sur la nécessité de prévoir un décret d'application pour que l'article 7 de la loi puisse être applicable, alors que l'attribution de dommages-intérêts est du ressort de la libre appréciation du juge, le ministère a confirmé à la rapporteure qu'un texte réglementaire d'application ne s'imposait pas. C. LA DÉCLARATION JUDICIAIRE D'ABANDON D'ENFANT L'article 3 de la loi résulte d'un amendement présenté par Mme Henriette Martinez tendant à assouplir les critères permettant de déclarer abandonnés, par décision de justice, les enfants délaissés par leurs parents, ce qui leur permettra de pouvoir éventuellement être adoptés. En effet, de nombreux enfants confiés à l'aide sociale à l'enfance en raison de la défaillance de leurs parents biologiques sont contraints de passer de famille d'accueil en famille d'accueil ou vivent des placements successifs en foyers de l'enfance car ils ne sont pas juridiquement adoptables. Aux termes de l'article 347 du code civil, peuvent être adoptés : - les enfants pour lesquels les parents ou le conseil de famille ont valablement consenti à l'adoption ; - les pupilles de l'État ; - les enfants déclarés abandonnés par décision de justice dans les conditions prévues à l'article 350 du même code. Avant la loi du 4 juillet 2005, l'article 350 du code civil prévoyait que l'enfant recueilli par un particulier, un établissement ou un service de l'aide sociale à l'enfance, dont les parents se sont manifestement désintéressés pendant l'année qui précède l'introduction de la demande d'abandon, est déclaré abandonné par le tribunal de grande instance « sauf le cas de grande détresse des parents ». La demande en déclaration d'abandon est transmise par le particulier ou l'aide sociale à l'enfance. Le désintérêt manifeste est caractérisé lorsque les parents n'ont pas entretenu avec leur enfant les relations nécessaires au maintien du lien affectif : la simple rétraction du consentement à l'adoption, la demande de nouvelles ou l'intention exprimée, mais non suivie d'effet, de reprendre l'enfant ne sont pas considérées comme des marques d'intérêt suffisantes. Si, au cours du même délai, un membre de la famille a demandé à assumer la charge de l'enfant et si cette démarche est jugée conforme à l'intérêt de ce dernier, l'abandon n'est pas déclaré. On rappellera que l'article 350 a été introduit dans le code civil par la loi du 11 juillet 1966 portant réforme de l'adoption. La loi du 22 décembre 1976 a ensuite précisé la notion de désintérêt des parents en la détachant des seuls éléments objectifs pour faire référence aux liens affectifs. La loi du 5 juillet 1996 a marqué une rupture en introduisant l'exception de grande détresse des parents : il ne s'agit plus de préserver uniquement l'intérêt de l'enfant, mais aussi celui des parents. Ce changement d'approche a conduit à une diminution considérable du nombre de demandes en déclaration d'abandon. C'est pourquoi l'article 3 de la loi du 4 juillet 2005 a supprimé la mention « sauf le cas de grande détresse des parents » dans les critères régissant la déclaration d'abandon d'un enfant par le tribunal de grande instance, ce qui conduit à rétablir le droit applicable avant la loi du 5 juillet 1996. Cet article ne nécessite pas de mesure réglementaire d'application mais la rapporteure souhaiterait que le ministère délégué à la famille puisse expliciter par voie de circulaire l'intention des parlementaires afin notamment d'éclairer les travailleurs sociaux des services d'aide sociale à l'enfance. La situation des enfants placés ne pourra pas changer sans une évolution des pratiques des services de l'aide sociale à l'enfance, qui ont tendance à vouloir à tout prix préserver les liens du sang alors même que les parents biologiques sont totalement défaillants. Et cela d'autant que, lorsque le service social a fait la démarche de présenter un dossier, les déclarations d'abandon sont actuellement prononcées dans 90 % des cas. Comme l'a très bien expliqué M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, lors des débats au Sénat sur le vote de cet article, il convient de trouver un équilibre entre le maintien des liens biologiques lorsqu'ils sont possibles et le droit des enfants à vivre de manière stable dans une famille qui leur procure une sécurité affective : « Mais nous devons aussi penser aux enfants en situation de grande détresse ! Si on empêche un enfant délaissé ou maltraité d'être accueilli par une famille aimante, on l'aura sacrifié à ses parents »2. La rapporteure souhaiterait que les explications données à cette occasion par le ministre, en réponse aux critiques de certains sénateurs faisant valoir que la détresse psychosociale de certains parents ne doit pas les conduire à les considérer trop facilement comme inaptes à exercer leur fonction parentale, fassent l'objet d'une large diffusion et permette d'engager une réflexion sur le devenir des enfants placés auprès des services de la protection de l'enfance. La nouvelle rédaction de l'article 350 du code civil ne conduira pas à une application systématique de la procédure d'abandon. Seul le juge pourra apprécier le bien-fondé de cette demande. Comme l'a indiqué devant le Sénat M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, « en aucun cas le passage au statut de pupille ne peut être brutal : les services sociaux doivent en prendre l'initiative ; l'aide sociale à l'enfance doit saisir le juge des enfants ; enfin celui-ci procède à une expertise pour prendre une décision qui, aux termes du code civil, doit être " éclairée ". L'ensemble prend souvent plus de deux ans (...) Le dispositif adopté par l'Assemblée nationale (...) continue à exiger que les parents se soient manifestement désintéressés de leur enfant pour que celui-ci puisse être déclaré adoptable. En aucun cas, la situation sociale des parents ne peut motiver la décision, qui s'appuie nécessairement sur un désintérêt, d'une gravité exceptionnelle. Seules quelques centaines d'enfants peuvent être concernées chaque année » (3). Par ailleurs, la rapporteure souhaiterait que le ministre informe la représentation nationale sur l'un des objectifs affichés par son département ministériel qui selon les termes du programme 106 intitulé « Actions en faveur des familles vulnérables »4, vise à augmenter la proportion des pupilles d'Etat pouvant être adoptés et tout particulièrement les enfants dits à particularité, c'est-à-dire ceux difficilement adoptables du fait de leur âge ou de leur handicap. Elle souhaiterait connaître les mesures concrètes qui ont été décidées pour inciter les candidats à l'adoption à accueillir ces enfants. La rapporteure s'interroge également sur le caractère opérationnel du fichier récemment mis en place dénommé « système d'information pour l'adoption des pupilles de l'État (SIAPE) » et recensant les pupilles de l'État et les parents prêts à adopter des enfants à particularité, pour faciliter les rapprochements, à l'instar du fichier national britannique très efficace. Selon les informations communiquées par Mme Marie-Hélène Teurkauff, vice-présidente de la Fédération Enfance et familles d'adoption (EFA), il semblerait que l'existence de ce fichier soit très mal connue des services de l'aide sociale à l'enfance et que les familles prêtes à accueillir ces enfants ne puissent faire connaître avec suffisamment de précision les spécificités de leur projet d'adoption. II.- LES MESURES D'APPLICATION RÉGLEMENTAIRES PUBLIÉES A. LA MAJORATION DE LA PRIME D'ADOPTION L'article 8 de la loi a modifié l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale afin de majorer la prime versée à l'occasion de l'adoption d'un enfant alors qu'auparavant les montants de la prime de naissance et de la prime d'adoption étaient identiques. L'objectif est de mieux prendre en compte le coût pour les familles des démarches effectuées en vue d'une adoption, qui est estimé entre 8 000 et 17 000 euros pour un enfant adopté à l'étranger, 80 % des 5 000 adoptions réalisées chaque année en France étant des adoptions internationales. Ces dépenses comprennent des frais de dossiers, de nombreux déplacements entre la France et l'étranger et, bien souvent, le paiement des frais d'entretien de l'enfant avant même son arrivée en France versés aux orphelinats accueillant les enfants dans l'attente de leur adoption. Rappelons que la prime d'adoption constitue l'une des composantes de la prestation d'accueil du jeune enfant (PAJE), créée par l'article 60 de la loi n° 2003-1199 du 18 décembre 2003 de financement de la sécurité sociale pour 2004. Aux termes de l'article L. 531-2 du code de la sécurité sociale, qui en fixe les modalités d'attribution, cette prime est versée sous condition de ressources en fonction du rang de l'enfant adopté, de la taille et des revenus du ménage. Elle est due à l'arrivée de l'enfant dans son foyer adoptif. La prime est versée pour chaque enfant, quel que soit son âge. Cette disposition figurait déjà dans le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 (article 24) mais avait été censurée par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 16 décembre 2004 au motif qu'elle n'avait pas sa place dans une loi de financement. L'augmentation de la prime à l'adoption paraît essentielle pour aider au mieux les familles qui poursuivent un projet d'adoption. Elle constitue le complément financier indispensable à la réforme institutionnelle des procédures d'adoption qui vise à simplifier et à sécuriser les démarches des familles. C'est pourquoi la rapporteure se félicite que la première mesure d'application de ce texte vise à doubler le montant de la prime d'adoption, la fixation du montant des prestations relevant du pouvoir réglementaire. Le décret n° 2005-1172 du 12 septembre 2005 relatif à la majoration de la prime à l'adoption de la prestation d'accueil du jeune enfant met en œuvre un doublement du montant de la prime d'adoption. Ce décret modifie l'article D. 531-2 du code de la sécurité sociale et prévoit que la prime à l'adoption représente 459,5 % de la base mensuelle de calcul des allocations familiales, soit un montant de 1681,91 euros au 1er janvier 2006 (valeur après prélèvement de la CRDS). Les dispositions de cet article sont applicables à compter du 1er août 2005 pour chaque enfant adopté ou accueilli en vue d'adoption. Le coût de cette mesure est estimé à 2 millions d'euros par an à la charge de la branche famille de la sécurité sociale. La rapporteure tient à souligner qu'elle appelle de ses vœux le développement de systèmes d'aides en faveur des familles modestes qui souhaitent adopter, tels les prêts sans intérêts proposés par certains départements. Le soutien financier aux adoptants doit se développer en s'inspirant des pratiques novatrices mises en place par certains conseils généraux. B. L'APPROBATION DE LA CONVENTION CONSTITUTIVE DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION L'article 4 prévoit que l'Etat, les départements et des personnes morales de droit privé (c'est-à-dire les fédérations d'OAA) constituent un groupement d'intérêt public (GIP) dénommé « Agence française de l'adoption ». Les négociations engagées entre les membres fondateurs du GIP ont abouti à la mise au point d'une convention constitutive définissant les statuts juridiques de l'AFA. L'arrêté interministériel du 12 décembre 2005 portant approbation de la convention constitutive marque l'aboutissement de concertations fructueuses entre le ministère délégué en charge de la famille et l'ADF.5 Les principales étapes de la constitution du GIP ont été les suivantes : - À compter de juillet 2005, des contacts rapprochés avec l'Assemblée des départements de France ont eu lieu sur, d'une part, le projet de texte relatif à la convention constitutive du GIP et, d'autre part, la mise en place d'un groupe de travail associant les services de la direction générale de l'action sociale et des conseils généraux pour la définition d'un protocole de fonctionnement. - Une mission de préfiguration mise en place sur décision du Premier ministre au cours du premier semestre 2005 a accompagné les travaux engagés avec l'ADF et a centré ses efforts sur l'installation administrative et fonctionnelle de l'agence. - Un premier projet de convention a été remis à l'ADF en septembre 2005. Le groupe de travail précité a été mis en place début septembre. - Le bureau de l'ADF s'est prononcé sur le projet de convention lors de sa réunion du 5 octobre et le CSA l'a examiné le 18 octobre 2005. L'ensemble des observations formulées par l'ADF a été pris en compte. S'agissant des dispositions financières, l'ADF a souhaité que l'article 12 mentionne expressément que la contribution des départements peut consister à rémunérer le correspondant départemental, et que l'article 18 précise que les contributions financières des départements ont un caractère facultatif. Lors d'un entretien avec la rapporteure, M. Bernard Cazeau, président de la commission des politiques sociales et familiales de l'ADF, a fait part de ses préoccupations quant aux charges financières générées par cette réforme de la procédure d'adoption. Il a regretté que, préalablement au vote de la loi, aucune étude d'impact n'ait été présentée à la Représentation nationale pour évaluer les transferts de charges éventuels. Par ailleurs, M. Bernard Cazeau a fait valoir que, jusqu'ici, une partie de la mission d'assistance juridique relevait de la responsabilité de l'Etat par le biais de la Mission à l'adoption internationale. Désormais, les conseils généraux vont devoir assumer toute l'information relative au droit de l'adoption. C'est un champ complexe qui implique une connaissance de l'ensemble des législations nationales des pays concernés. Ce travail de veille juridique sera assumé par le correspondant départemental de l'AFA. Certains départements ont d'ailleurs décidé de restructurer leur service chargé de l'adoption pour affecter deux ou trois agents comme personnes référentes pour l'adoption internationale, ce qui représente un réel effort financier mais relève également de la volonté politique de certains conseils généraux qui souhaitent aller au-delà des exigences posées par la loi. Enfin, M. Bernard Cazeau a souligné que cette réforme crée de nouvelles obligations à la charge des conseils généraux en instituant notamment une obligation de suivi des familles une fois l'agrément obtenu pour les accompagner dans leur démarche auprès d'institutions étrangères jusqu'à l'arrivée en France de leur enfant, cet accompagnement pouvant se prolonger au-delà du prononcé de l'adoption plénière si l'Etat d'origine de l'enfant le demande. Il n'est pas certain que tous les départements puissent offrir un service de qualité aux candidats à l'adoption, surtout les départements ruraux peu peuplés qui n'instruisent qu'un faible nombre d'agrément chaque année. Malgré des divergences d'appréciation entre l'ADF et l'Etat sur le financement de cette réforme, la préparation de l'installation de l'AFA a pu se poursuivre. Les principales étapes de la mise en place administrative et fonctionnelle de l'agence ont été les suivantes : - 28 novembre 2005 : assemblée générale constitutive ; - 7 décembre 2005 : accord du Comité pour l'implantation territoriale des emplois publics (CITEP) pour l'installation de l'agence dans le IVe arrondissement de Paris ; - 14 décembre 2005 : assemblée générale ; - 6 janvier 2006 : arrêté ministériel portant nomination des personnalités qualifiées membres du premier collège, c'est-à-dire celui des représentants de l'Etat, M. Yves Nicolin et Mme Edwige Antier. - 11 janvier 2006 : assemblée générale (approbation du budget) et conseil d'administration (désignation du président, des deux vices-présidentes, des membres du bureau et nomination, sur proposition des représentants de l'Etat, de la directrice générale, Mme Laure de Choiseul) (6); - 8 février 2006 : approbation des règlements intérieur et financier et validation du projet d'organigramme de l'agence. Parallèlement, la direction de l'agence a procédé à des entretiens de recrutement de personnels pour constituer l'équipe des accueillants chargés de renseigner les familles sur l'adoption internationale. À ce jour, le décret relatif à l'habilitation de l'AFA comme organisme intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers et à son organisation interne n'est toujours pas publié. III.- LES MESURES D'APPLICATION RÉGLEMENTAIRES EN PRÉPARATION A. L'HARMONISATION DE LA PROCÉDURE D'AGRÉMENT SUR L'ENSEMBLE DU TERRITOIRE NATIONAL 1. Les modalités de délivrance de l'agrément L'article 1er de la loi apporte des précisions sur la procédure d'agrément et harmonise les documents délivrés par les conseils généraux. Les taux d'agrément varient considérablement selon les départements, allant de 66 à 98 % des demandes. Ce phénomène peut s'expliquer notamment par des pratiques très hétérogènes pour l'instruction des dossiers d'agrément par les services départementaux de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Contrairement à d'autres pays européens, la France n'a pas posé de critères législatifs définissant les aptitudes éducatives des candidats à l'adoption. Elle n'a pas retenu, par exemple, de critère d'âge maximum pour adopter, ni d'écart d'âge maximum entre l'enfant et ses parents et, de ce fait, chaque département a ses propres critères d'appréciation de la demande d'agrément qui lui est adressée. Cette hétérogénéité des pratiques des départements pose problème dans le cadre de l'adoption internationale : dans les pays étrangers, les interlocuteurs chargés de l'adoption comprennent difficilement l'absence de cohérence entre les dossiers français selon leur origine départementale, le point le plus sensible étant le compte rendu plus ou moins succinct de l'enquête sociale qui permet au pays d'origine de l'enfant de se renseigner sur les garanties offertes par la famille d'accueil. · Les changements introduits par la loi Le I de l'article 1er modifie et complète l'article L. 225-2 du Code de l'action sociale et des familles en apportant quatre éléments nouveaux à la procédure d'agrément : - Le délai de neuf mois dont dispose le président du conseil général pour accorder ou refuser un agrément courra à compter de la date de confirmation de la demande et non à partir de la demande elle-même. Actuellement, en vertu du décret n° 98-771 du 1er septembre 1998, le président du conseil général est tenu de donner, dans un délai de deux mois, à toute personne déposant une demande d'agrément en vue de l'adoption les informations utiles à la réalisation de son projet. Lorsque ces informations lui ont été communiquées, le candidat doit confirmer sa demande d'agrément. Or le constat a été fait que plus de 15 % des requérants ne maintiennent pas leur choix lorsqu'ils ont connaissance des réalités de l'adoption. L'article 1er de la loi permettra donc aux services départementaux d'examiner les seuls dossiers confirmés, et ce dans un temps plus adapté à la précision de l'enquête. - La forme et le contenu de l'agrément seront définis par décret. - La notice, dont la forme et le contenu seront également définis par décret, devient obligatoire. Elle décrit le projet d'adoption des personnes agréées et peut être révisée, sur leur demande, par le président du conseil général. - L'agrément sera caduc à compter de l'arrivée au foyer d'un enfant français ou étranger ou de plusieurs enfants simultanément. · Les textes réglementaires en préparation D'après les éléments d'information communiqués à la rapporteure, il apparaît qu'un projet de décret relatif à l'agrément est en cours de finalisation ; l'ADF devrait être prochainement saisie de ce projet, après un long travail de concertation informelle. Le Conseil supérieur de l'adoption a déjà pu présenter ses observations sur ce projet de texte et certaines de ses suggestions ont été intégrées dans la version qui sera soumise à l'ADF. Le cabinet du ministre en charge de la famille a tenu à souligner que la rédaction de ce projet de décret a été délicate car l'harmonisation de l'agrément doit être favorisée tout en respectant le principe de la libre administration des collectivités locales. Toute liberté sera laissée aux conseils généraux pour organiser le déroulement de la procédure d'agrément mais le décret posera le principe de la remise à tout candidat à l'adoption d'un questionnaire type défini par voie d'arrêté et qui servira de base pour constituer le dossier de demande d'agrément. Cette fiche de renseignement sera ultérieurement jointe à l'arrêté d'agrément et permettra ainsi à la famille en démarche d'adoption de présenter un dossier synthétique de sa demande. Un arrêté interministériel, pris en application de ce décret, devrait définir un arrêté type d'agrément. Le gouvernement a renoncé à l'idée d'encadrer la procédure d'enquête sociale alors même que de multiples critiques sont apparues sur les prérogatives que s'accordent certains travailleurs sociaux dans la manière de mener l'enquête sociale auprès des familles candidates. Le ministère n'envisage pas de définir un questionnaire type pour l'évaluation de la demande d'agrément. Il lui paraît plus opportun de travailler sur des outils d'aide aux travailleurs sociaux, tels que la réalisation d'un guide sur l'évaluation des familles candidates à l'adoption ou l'organisation de journées techniques de formation. Ce projet de décret comprend des modifications ne résultant pas seulement de dispositions issues de la loi du 4 juillet 2005. Plusieurs propositions d'amélioration de la procédure d'agrément faites par le Conseil supérieur de l'adoption ont été incluses dans le projet de texte présenté au CSA et soumis à l'ADF pour avis : - les évaluations donneront lieu au minimum à deux rencontres entre le demandeur et le professionnel concerné, dont l'une au domicile pour l'évaluation sociale ; le service pourra recourir pour l'évaluation psychologique à un professionnel relevant d'organismes intervenant dans le champ de la protection de l'enfance autorisés par le président du conseil général ; - au plus tard au terme de la deuxième année de validité de l'agrément, la personne agréée bénéficiera d'un entretien en vue de l'actualisation du dossier ; - pendant la période de validité de l'agrément, en cas de modifications des conditions d'accueil de l'enfant en vigueur lors de la délivrance de l'agrément, le président du conseil général pourra procéder à de nouvelles investigations. Le 2° du I de l'article 1er prévoit qu'une notice décrivant le projet d'adoption des personnes agréées est jointe à l'agrément, la forme et le contenu de cette notice devant être défini par décret. D'après les éléments d'information communiqués à la rapporteure, il apparaît que la définition de cette notice a suscité de multiples débats au sein des instances consultatives et tout particulièrement au sein du CSA. Cette notice a une importance considérable car elle permet aux futurs parents de faire connaître leur souhait sur les caractéristiques de l'enfant qu'ils sont prêts à accueillir, ces informations étant essentielles dans le cadre d'une adoption internationale. Actuellement, la délivrance d'un agrément accompagné d'une notice de renseignement est variable selon les départements. Cette hétérogénéité a justifié la décision d'imposer par voie législative la délivrance de la notice. La loi reconnaît le droit à la modification de la notice. Celle-ci s'effectue après évaluation de la demande et avis de la commission d'agrément. Un refus de modification ne peut être justifié qu'au regard des besoins et de l'intérêt de l'enfant à adopter. La notice type devrait être peu détaillée afin d'éviter d'enfermer les candidats dans un projet. Elle sera rédigée par les services de l'ASE en concertation avec la famille au regard de l'évaluation et de la décision d'agrément et avec beaucoup de précaution. Parmi les éléments relatifs aux particularités de l'enfant figure la référence à l'ethnie. Ce point a fait l'objet d'un long débat au sein du Conseil supérieur de l'adoption lors de l'examen du projet de notice. Pour la majorité des membres, il est apparu essentiel de faire figurer cet item pour inciter les candidats à bien réfléchir sur cette particularité ou non de l'enfant qu'ils souhaitent adopter. Ce document sera établi dans un souci d'information des autorités des pays d'origine, pour que le choix de l'enfant destiné à la famille d'accueil soit le plus proche possible de la volonté des futurs parents. La notice type décrivant le projet d'adoption devrait prendre la forme d'un arrêté qui figurera en annexe du code de l'action sociale des familles. 2. L'information des candidats à l'adoption Le II de l'article 1er de la loi introduit une nouveauté importante à l'article L. 225-3 du code de l'action sociale et familiale en prévoyant l'organisation de réunions d'information des candidats à l'adoption après l'obtention de leur agrément. Jusqu'à présent les conseils généraux n'étaient tenus d'organiser une information sur l'adoption que dans la phase de l'instruction de l'agrément ; en revanche, une fois cet agrément obtenu, les candidats à l'adoption étaient bien souvent livrés à eux-mêmes pour entamer la phase la plus difficile de leur démarche, à savoir entrer en contact avec des organismes étrangers ou un OAA. D'après les informations communiquées à la rapporteure, le projet de décret relatif à l'agrément devrait modifier le décret n° 98-771 du 1er septembre 1998 - aujourd'hui codifié aux articles R. 225-1 et suivants du code de l'action sociale et des familles - en invitant les départements à solliciter le concours des associations de parents adoptifs, des organismes autorisés pour l'adoption, des pupilles de l'Etat ou de toute personne qualifiée sur les aspects socio-éducatifs ou de santé concernant les enfants adoptés pour organiser ces réunions postérieures à l'adoption. Jusqu'à présent, l'information des candidats à l'adoption était assurée essentiellement par les professionnels des services de l'ASE et le recours à des compétences issues du milieu associatif représentera un véritable progrès, les services des conseils généraux étant souvent peu armés pour répondre à des questions très pointues sur les spécificités de l'adoption internationale dans tel ou tel pays. Néanmoins, il faut souligner que, confrontés au besoin d'accompagnement des candidats après la délivrance de l'agrément, des départements ont anticipé la mise en œuvre de la loi et institué des réunions d'information thématiques associant largement des organismes autorisés pour l'adoption. Trois départements ont mis en place des maisons de l'adoption (à Lille, Marseille, Nanterre) pour accompagner les candidats en attente de la réalisation de leur projet d'adoption et deux autres maisons sont en projet (à Paris et Bobigny). Lors de son audition Mme Marie-Hélène Teurkauff, vice-présidente d'Enfance et familles d'adoption, a indiqué que depuis le vote de la loi son association était beaucoup plus fréquemment sollicitée par les conseils généraux pour intervenir dans l'accompagnement des parents une fois l'agrément obtenu. Elle a insisté sur l'importance de cette préparation à la parentalité adoptive, qui pose des problèmes spécifiques par rapport à l'accueil d'un enfant biologique. Elle a suggéré de mettre en place un partenariat entre les associations de parents adoptants, les OAA et plusieurs départements limitrophes pour permettre une meilleure mutualisation des moyens d'accompagnement des candidats à l'adoption. En effet, pour certains départements faiblement peuplés et disposant de faibles effectifs dans leur service chargé de l'aide sociale à l'enfance, il sera quasiment impossible d'offrir un service de qualité aux candidats à l'adoption. B. L'ACCOMPAGNEMENT PAR LES SERVICES DE L'AIDE SOCIALE À L'ENFANCE DES ENFANTS ADOPTÉS L'article 2 de la loi améliore le suivi des enfants adoptés par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Il procède également à plusieurs coordinations dans le code de l'action sociale et des familles, le code du travail et le code général des impôts. La principale innovation introduite par cet article est de rendre obligatoire le suivi des enfants adoptés par le service de l'ASE, alors que jusqu'à présent il n'était mis en œuvre qu'à la demande ou avec l'accord des parents adoptifs. Le 3° de l'article 2 modifie la rédaction de l'ancien article L. 225-16 devenu L. 225-18. Dans sa version antérieure à la réforme, l'article L. 225-16 du code de l'action sociale et des familles prévoyait que le mineur adopté ou placé en vue d'une adoption bénéficie d'un accompagnement, par le service départemental de l'aide sociale à l'enfance ou par l'OAA qui a procédé à l'adoption, sur la demande ou avec l'accord de l'adoptant. La durée de ce suivi était fixée à un minimum de six mois à compter de l'arrivée de l'enfant dans son nouveau foyer et, dans tous les cas, jusqu'au prononcé de l'adoption plénière en France ou jusqu'à la transcription du jugement étranger. L'accompagnement pouvait être prolongé avec l'accord ou à la demande de l'adoptant. Désormais, cet accompagnement devient obligatoire, à compter de l'arrivée de l'enfant et jusqu'à son adoption plénière ou à la transcription du jugement étranger. L'adoptant pourra ensuite choisir de le prolonger ou non. Il le fera notamment lorsqu'un engagement aura été pris envers le pays d'origine. Dans ce cas, l'accompagnement s'effectuera selon des modalités de calendrier déterminées entre l'adoptant et les autorités du pays de naissance de l'enfant. D'après les informations communiquées à la rapporteure, le ministère chargé de la famille ne prévoit pas de mesure réglementaire particulière pour l'application de l'article 2 de la loi mais accompagnera le projet de décret relatif à l'agrément (prévu par l'article 1er) d'une circulaire qui explicitera cette disposition législative et devrait être publiée en juin 2006. La rapporteure est très favorable au renforcement du suivi des enfants adoptés. Il constituera un accompagnement indirect des familles adoptives, dont on mesure l'utilité durant les premiers mois de l'enfant au foyer, et devrait rassurer les pays qui ont fermé leurs orphelinats à l'adoption des ménages français ou ont considérablement diminué le nombre de dossiers traités, notamment en raison de l'insuffisant retour d'informations sur le devenir des enfants dans leur nouvelle famille. Les pays d'origine seront informés de la réalisation de ce suivi par l'Agence française de l'adoption ou l'organisme autorisé pour l'adoption dans le cadre de démarches accompagnées par ces deux opérateurs. Les personnes qui réaliseront leur projet d'adoption par démarche individuelle transmettront directement aux autorités étrangères les rapports de suivi sollicités. La rapporteure comprend les préoccupations de ces États et partage le souci d'améliorer le suivi des enfants, elle note cependant que les pays d'origine formulent parfois des exigences très lourdes pour les parents adoptifs. Elle souhaite à cet égard que l'AFA, dont ce sera l'une des missions, mette rapidement au point, avec ces pays, des procédures de suivi mieux harmonisées et orientées vers un examen plus qualitatif de l'intégration de l'enfant dans son nouvel environnement Si un grand nombre de départements assurent déjà ce type de suivi, cette mesure ne sera pas sans conséquences pour les départements qui refusaient jusqu'à présent de prolonger le suivi des enfants originaires de pays étrangers pendant la période obligatoire aux termes de la législation de ces pays. C. LA CRÉATION DE L'AGENCE FRANÇAISE DE L'ADOPTION (AFA) POUR FACILITER L'ADOPTION INTERNATIONALE 1. L'AFA en tant qu'organisme autorisé à titre d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers L'article 4, portant création de l'Agence française de l'adoption, constitue le cœur de la réforme de l'adoption: il crée, dans le code de l'action sociale et des familles, une nouvelle section 3 relative aux missions et à l'organisation de l'Agence française pour l'adoption (AFA) et qui comprend les articles L. 225-15 et L. 225-16. L'objectif est de rendre plus lisible le dispositif d'adoption internationale pour faciliter les démarches des familles et améliorer les conditions de la mise en relation de la famille et de l'enfant. Comme il a déjà été indiqué, l'AFA est organisée et financée sous la forme d'un groupement d'intérêt public composé de l'État, des départements et de personnes morales de droit privé. Aux termes de l'article L. 225-15 nouveau, l'agence aura pour missions d'informer et de conseiller les familles et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers dans l'ensemble des départements et dans les Etats parties à la convention de La Haye du 29 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale. Pour exercer son activité dans les autres pays d'origine des enfants, elle devra obtenir une autorisation du ministre chargé des affaires étrangères. Pour mener à bien sa mission à l'étranger, l'agence disposera d'un réseau de correspondants dans les pays où elle jugera cet appui nécessaire. Un décret d'application, en préparation, doit définir comment l'agence pourra être habilitée à servir d'intermédiaire autorisé pour l'adoption de mineurs étrangers. La loi a autorisé l'AFA à jouer ce rôle pour les pays parties à la Convention de la Haye mais pour les autres pays il est précisé que l'agence « doit obtenir l'habilitation du ministère chargé des affaires étrangères prévue à l'article L. 225-12 ». Selon les informations communiquées à la rapporteure, le projet de décret relatif au fonctionnement et à l'habilitation de l'Agence française de l'adoption rendra applicable à l'AFA la réglementation des OAA, sous réserve des adaptations nécessaires compte tenu de la spécificité de cet opérateur public. Les adaptations opérées seraient les suivantes : - le suivi des enfants serait réalisé par les départements dans les conditions fixées à l'article L. 225-18 du code de l'action sociale et des familles ; - les missions des correspondants départementaux étaient précisées ; - la liste des pièces nécessaires pour un dossier d'habilitation tiendrait compte de la nature juridique de l'agence ; - la prise en charge d'un dossier ne serait effective que s'il répond aux exigences légales du pays d'origine vers lequel les adoptants souhaitent se diriger ; - il n'y aurait pas de définition du projet de mise en relation : celui-ci a valeur d'engagement contractuel pour les OAA, c'est pourquoi pour l'agence il serait fait référence à la définition du cadre du projet d'adoption. Pour les pays parties à la convention de La Haye, l'agence assumera la gestion des dossiers individuels comme le fait actuellement la Mission de l'adoption internationale. Dans ce cadre, il lui reviendra notamment de rédiger le rapport relatif au requérant et de donner l'accord à la poursuite de la procédure. Pour les pays non parties à la convention de La Haye, l'agence aura soit une simple mission d'information et d'aide à la constitution du dossier, soit une mission d'intermédiaire pour l'adoption pour les pays pour lesquelles elle est habilitée et accréditée comme intermédiaire, le passage par l'AFA n'étant toutefois pas obligatoire pour ces pays. Vis-à-vis des pays non parties à la Convention de la Haye, l'AFA devra faire un long travail pour se faire reconnaître comme partenaire habilité, cette démarche étant essentielle pour les États qui se sont fermés aux démarches individuelles d'adoption ou ont l'intention de les refuser. En effet, si cette reconnaissance n'intervient pas les couples français ne pourront plus s'adresser à ces pays pour adopter puisqu'ils ne pourront plus se mettre en relation directe avec des orphelinats de ces Etats ni passer par une OAA associative. Il est indispensable que le Parlement obtienne des informations sur la stratégie de l'AFA durant ces premiers mois de fonctionnement : quels seront les pays étrangers avec lesquels elle négociera pour obtenir une reconnaissance d'intermédiaire autorisé ? Comment procédera-t-elle pour mener à bien ces négociations ? Quel sera le rôle du Quai d'Orsay pour faciliter ces pourparlers ? La rapporteure souhaite notamment qu'il lui soit confirmé que l'AFA ne pourra disposer d'aucune prérogative de puissance publique, même si elle représentera, aux yeux des États étrangers, l'agence officielle de notre pays en matière d'adoption internationale. Les services du ministère ont en effet souligné que l'AFA devra être considérée comme un simple opérateur n'ayant pas de compétence dans le domaine des relations d'État à État ou d'autorité centrale à autorité centrale dont les missions sont définies par la convention de La Haye. Il serait intéressant de savoir si l'AFA pourra recourir au réseau consulaire dans les pays où elle n'installera pas de correspondants locaux. 2. Le fonctionnement déconcentré de l'AFA Le projet de décret comportera aussi des précisions sur le fonctionnement de l'AFA qui reposera sur un réseau de correspondants départementaux. L'article L. 225-6 du code de l'action sociale et des familles prévoit en effet que chaque président de conseil général désignera, au sein de ses services, au moins une personne chargée d'assurer les relations avec l'AFA au niveau départemental. Il précise que la prise en charge financière de ce nouvel organisme sera assurée par l'État et le département dans des conditions définies par voie réglementaire et que les personnes morales de droit privé qui en sont membres, mettront à la disposition de l'agence certains moyens de fonctionnement. Le décret devrait indiquer que l'Etat contribue au financement de l'agence sous la forme d'une dotation financière annuelle alors que les départements contribuent à ses missions en désignant au moins un correspondant départemental de l'Agence. Le décret devrait également permettre d'éventuelles contributions en nature des départements. La contribution financière des départements correspondrait donc à la valorisation du temps consacré par ce correspondant pour les missions d'information, de conseil et de relais au niveau départemental de l'agence. Quant à la formation des correspondants départementaux de l'agence, le décret devrait préciser qu'il revient à l'AFA d'organiser une formation initiale de ses correspondants dans les huit mois suivant leur désignation. Elle devra aussi organiser et financer leur formation continue. En outre, le personnel de l'agence sera soumis au secret professionnel et se verra appliquer les mêmes règles que les OAA pour ce qui se rapporte aux relations avec les candidats, soit la communication obligatoire des dossiers individuels aux intéressés et la conservation des archives. Ce décret sera complété par un document en cours d'élaboration par les services du ministère, en relation avec l'ADF et l'AFA, qui sera une sorte de protocole de fonctionnement. Ce document devrait préciser les points suivants : - positionnement du correspondant départemental au sein de l'équipe adoption et préconisation que cet agent ne soit pas chargé de l'évaluation des demandes d'agrément ; - définition des missions d'information et d'aide à la constitution des dossiers d'adoption du correspondant départemental ; - définition du rôle d'appui de l'agence auprès des correspondants pour l'exercice de leurs missions et de ses compétences en matière de procédure d'adoption ; - définition de la mission du correspondant départemental en tant que relais entre le service adoption et l'agence pour le suivi des enfants. 3. La répartition des compétences entre l'AFA et la MAI La création de l'AFA va conduire à une évolution des missions jusqu'ici dévolues à la mission de l'adoption internationale (MAI). Au plan juridique, il conviendra de clarifier les compétences des différents organismes publics intervenant en matière d'adoption : le Conseil supérieur de l'adoption, l'Autorité centrale pour l'adoption internationale, la MAI et l'AFA. Au plan pratique, il est urgent de déterminer selon quel calendrier l'AFA sera en mesure de reprendre les attributions actuelles de la MAI pour l'instruction des dossiers individuels de demande d'adoption internationale. Sera-t-il décidé que tous les dossiers qui sont actuellement gérés par la MAI seront menés jusqu'à leur terme par la même institution, l'AFA ne prenant en charge que de nouveaux dossiers ? L'AFA demandera-t-elle à la MAI de continuer, à titre transitoire, à traiter les dossiers individuels d'adoptions pour certaines zones géographiques, l'AFA se concentrant sur quelques pays ciblés en raison de difficultés spécifiques pour les adoptions individuelles ? La rapporteure souhaite ainsi obtenir des précisions sur ces questions pratiques qui sont essentielles pour les familles qui veulent entreprendre une démarche d'adoption et connaissent les limites des OAA françaises, lesquelles ne peuvent offrir leurs services que pour 35 à 40 % des adoptions internationales. Au plan juridique, rappelons que la MAI assume aujourd'hui des missions de nature très différentes, certaines relevant de prérogatives étatiques et d'autres d'une mission d'accompagnement des familles dans leur démarche d'adoption internationale. Rattachée au ministère des affaires étrangères, la MAI exerce depuis 1987 les missions suivantes au titre de la responsabilité de l'État en matière d'adoption internationale : - centralisation et diffusion de l'information aux familles, via une cellule d'accueil (2 000 visiteurs, 20 000 demandes de renseignement par courrier ou courriel et 100 000 appels téléphoniques par an) et un site Internet (80 000 interrogations par mois, jusqu'à 120 000 lors de la survenance du tsunami en Asie du Sud-Est) ; - contrôle des organismes autorisés pour l'adoption (OAA), subventionnement et les habilitations à exercer dans les pays ; - secrétariat de l'Autorité centrale pour l'adoption internationale ; - rôle d'interlocuteur permanent des autorités étrangères chargées de l'adoption internationale ; - contrôle de la légalité des procédures, en autorisant ou non la délivrance des visas « long séjour adoption » par les services consulaires. En outre, au titre du rôle qui lui a été dévolu en application de la convention de La Haye, la MAI est chargée de transmettre à ses homologues étrangers les dossiers des candidats à l'adoption qui ne souhaitent pas, ou ne peuvent pas, passer par des OAA. Cette dernière attribution fait de la MAI un « opérateur » de l'adoption internationale alors que, par ailleurs, elle assume des fonctions de contrôle et de régulation. Ce double rôle confronte la MAI à un conflit d'attribution. En effet, le fait qu'elle puisse elle-même transmettre des dossiers individuels la place en position de concurrence avec les OAA qu'elle contrôle par ailleurs. D'après les informations communiquées à la rapporteure par le ministère des affaires étrangères, un décret en préparation va clarifier les rôles respectifs des organismes publics traitant de l'adoption. Ce texte ne peut être considéré comme une mesure application directe de la loi portant réforme de l'adoption mais s'impose cependant en raison de la création de l'AFA et de la disparition à terme de la MAI. La future répartition des compétences se ferait de la manière suivante : - L'Agence française de l'adoption reprendrait les compétences de l'actuelle Mission de l'adoption internationale (MAI) en matière d'information des candidats et de transmission des dossiers, hors OAA, aux autorités des pays d'origine. - L'Autorité centrale pour l'adoption internationale serait renforcée et dotée d'un secrétariat général au sein du ministère des affaires étrangères. Elle reprendrait les attributions « étatiques » de l'actuelle MAI (négociations entre Etats, habilitation et contrôle des OAA, délivrance des visas de long séjour pour les enfants accueillis pour l'adoption). - Le Conseil Supérieur de l'adoption deviendrait l'instance consultative unique sur toutes les questions relatives à l'adoption. Jusqu'à présent pour les questions liées à l'adoption internationale c'était l'Autorité centrale qui jouait ce rôle, les associations de familles adoptives y étant d'ailleurs représentées, avec voie consultative. Pour conclure sur ce point, la rapporteure souhaite rappeler que la création de l'AFA doit s'inscrire dans une perspective de complémentarité et non de concurrence avec les OAA. 4. L'évolution des missions de l'autorité centrale pour l'adoption internationale · Le projet de décret concernant l'Autorité centrale pour l'adoption internationale Le projet de décret relatif à l'Autorité centrale pour l'adoption internationale (ACAI) vise à traduire, dans la partie réglementaire du code de l'action sociale et des familles, le volet institutionnel de la réforme de l'adoption internationale annoncée en Conseil des ministres le 16 juin 2004 par une communication du ministre chargé de la famille. La refonte de ce dispositif a pour objectif de renforcer et de clarifier les attributions des différents acteurs. Les principales dispositions du projet de décret seraient les suivantes : - L'Autorité centrale pour l'adoption internationale (ACAI) sera rattachée au ministère des affaires étrangères et non plus au Premier ministre. Dès octobre 2003, le Premier ministre avait d'ailleurs souhaité opérer ce transfert à la suite d'un examen général de la situation des organismes, commissions et comités qui lui sont formellement rattachés, choix confirmé en juin 2004. Cette instance sera assistée d'un secrétaire général nommé par le ministre des affaires étrangères. Ce secrétariat général demeurera implanté au sein de la direction des Français de l'étranger et des étrangers en France, plus précisément au sein de la sous-direction de la coopération internationale en droit de la famille du service des affaires civiles et de l'entraide judiciaire (ex-service des accords de réciprocité). - Le Conseil supérieur de l'adoption (CSA) étant consacré par la réforme comme l'instance consultative unique sur toutes les questions de l'adoption, la participation de droit à l'Autorité centrale pour l'adoption internationale de représentants des organismes agréés pour l'adoption et des associations de familles adoptives ne se justifie plus. Les règles de composition de cette instance seront donc modifiées et elle ne sera plus composée à l'avenir que des représentants des trois ministères concernés (affaires étrangères, justice et famille) et des conseils généraux. Toutefois, le projet de décret prévoira la possibilité pour le président d'autoriser l'audition de toute personne dont l'avis ou l'expertise lui paraît utile. Cela permettra la participation, en fonction de l'ordre du jour, des associations et organismes qui ne seront plus membres de droit, ainsi que de tout autre expert ou personnalité qualifiée. - Le projet de décret insère dans la section du code de l'action sociale et des familles consacrée à l'Autorité centrale pour l'adoption internationale les diverses attributions de cette instance et celles détenues en propre par le ministre des affaires étrangères en matière d'adoption. Le secrétariat général de l'ACAI exercera par délégation les unes et les autres. C'est donc ce secrétariat général qui reprendra les attributions purement « régaliennes » de la Mission de l'adoption internationale : négociations inter-étatiques, habilitation et contrôle des OAA, délivrance des visas et veille juridique sur les près de 70 pays d'origine. L'Agence française de l'adoption est en effet appelée à reprendre toutes les fonctions opérationnelles de gestion de la MAI, s'agissant de l'accueil et de l'information du public comme de l'aide à la constitution puis de l'envoi et du suivi des dossiers d'adoption vers les autorités étrangères. Ce projet de décret a été soumis au Conseil supérieur de l'adoption le 15 novembre 2005 et a été légèrement remanié à la suite de ses observations. Il a été transmis le 10 février 2006 au Secrétariat général du Gouvernement en vue de la saisine du Conseil d'Etat. · Les réactions défavorables des associations de parents adoptifs écartés de l'Autorité centrale pour l'adoption Les associations de parents adoptifs, notamment Enfance et familles d'adoption, ont vivement regretté que le projet de décret ne leur permette plus de siéger à l'Autorité centrale. Elles font valoir que le Conseil supérieur de l'adoption, qui deviendra l'instance consultative de l'adoption, est une structure dont l'ordre du jour est déjà surchargé et qui a tendance à traiter les questions de manière beaucoup trop globale. Seule l'Autorité centrale pour l'adoption permet d'avoir une information précise sur la situation juridique de l'adoption dans tel ou tel pays étranger. Il est de plus très important que les représentants des usagers puissent, dans cette instance, se faire entendre directement des fonctionnaires en charge des questions d'adoption internationale. En application de l'article 86, alinéa 8 du Règlement de l'Assemblée nationale, la commission des affaires culturelles, familiales et sociales a examiné, au cours de sa réunion du mardi 28 mars 2006, en présence de M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, le rapport de Mme Michèle Tabarot sur la mise en application de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption. Après son exposé, la rapporteure a posé les questions suivantes : - S'agissant tout d'abord de l'harmonisation des documents d'agrément et des notices, il semble que le projet de décret soit en cours de finalisation. A-t-il été soumis à l'Assemblée des départements de France ? Quand sera-t-il publié ? Cette démarche d'harmonisation est essentielle pour l'équité territoriale entre les adoptants, mais aussi pour la lisibilité des dossiers vis-à-vis des pays d'origine des enfants qui seront adoptés. A cet égard, il serait bienvenu que le ministre, qui a annoncé souhaiter aller plus loin que la simple définition d'un document type d'agrément, puisse préciser ses intentions. - S'agissant du suivi après l'adoption, qui est d'une exigence forte de nombreux pays d'origine, cette mission relèvera désormais des services de l'aide sociale à l'enfance (ASE). Quel rôle va jouer l'Agence française de l'adoption dans le contrôle de ce suivi ? Qu'en sera-t-il pour les enfants adoptés en démarche individuelle sans passer par l'AFA ? Existera-t-il des moyens de contrôler le respect des exigences des pays d'origine ? - Concernant l'installation de l'Agence française de l'adoption (AFA), la mise en place de cette institution doit se faire progressivement. Durant la période transitoire, comment va s'articuler la gestion des dossiers d'adoption internationale entre l'actuelle MAI et l'agence ? Le projet de décret relatif au fonctionnement et à l'habilitation de l'AFA est également en cours de finalisation. Comment s'explique le délai de publication de ce texte pourtant essentiel pour que l'AFA puisse engager les démarches nécessaires auprès des Etats étrangers pour être reconnue comme intermédiaire en vue de l'adoption ? Vers quels pays d'origine et dans quels délais l'AFA pourra-t-elle commencer à jouer ce rôle d'intermédiaire ? - Pour ce qui concerne la modification de l'article 350 du code civil et les prononcés judiciaires d'abandons, autrement dit « l'amendement Martinez », la question qui se pose est de savoir jusqu'à quel point le lien biologique doit primer sur l'intérêt et la sécurité de l'enfant. La modification votée par le Parlement a été mal perçue par certains professionnels de la protection de l'enfance. Une circulaire précisant le sens de cet article, visant à permettre à des enfants de prendre un nouveau départ dans la vie, est-elle prévue ? - Enfin, des précisions doivent être apportées sur le caractère opérationnel du système d'information pour l'adoption des pupilles de l'Etat (SIAPE), qui concerne les adoptions nationales. Lors des auditions, de nombreuses remarques ont été faites pour regretter les défaillances du SIAPE, qui doit permettre un rapprochement entre les postulants souhaitant accueillir des enfants dits à particularités ou des enfants pupilles de l'État et ces enfants en attente d'une famille : il s'agit, par exemple, d'enfants ayant des problèmes de santé ou un handicap, ou encore d'enfants âgés de plus de huit ans. A l'heure actuelle, le SIAPE n'est pas encore pleinement opérationnel. Le fichier est peu utilisé pour les apparentements. En outre, peu de postulants font établir la fiche signalétique leur permettant de figurer dans ce fichier. Le ministère entend-il mettre en place des moyens nouveaux pour améliorer le fonctionnement du SIAPE ? M. Philippe Bas, ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, a donné acte du diagnostic effectué par la rapporteure, tout en soulignant qu'il est important d'accorder des délais utiles pour associer pleinement les intéressés, en particulier les départements, à la réforme. Sans doute, la mise en œuvre de la loi aurait-elle été plus rapide sans cette concertation approfondie avec les départements mais certains aspects de sa mise en application auraient été ignorés. Puis, il a apporté les précisions suivantes en réponse aux questions de la rapporteure : - Concernant l'harmonisation des documents d'agrément et des notices, le projet de décret relatif à l'agrément a été transmis pour avis à l'Assemblée des départements de France en février 2006. Il a pu être envoyé au Conseil d'Etat le 24 mars 2006. Il devrait être publié avant la fin du premier semestre 2006. Par-delà la définition d'un document type de décision d'agrément, il est important d'accompagner les départements dans la réflexion et la diffusion de bonnes pratiques. C'est l'objet du guide à l'attention des professionnels, aujourd'hui en cours d'élaboration en lien avec des conseils généraux. Il est envisagé d'accompagner la diffusion de ce guide d'une journée technique de formation à l'attention des services départementaux. - Le suivi après l'adoption répond à une demande forte de certains pays, comme la Russie ou la Chine, qui veulent connaître le devenir des enfants adoptés. La nouvelle Agence française de l'adoption pourra répondre à leurs questions et offrir ainsi du crédit aux dossiers d'adoption présentés par les familles françaises. En matière de suivi, l'agence va remplir deux rôles. Elle assurera le lien entre la famille et les services départementaux en informant ces services de l'arrivée d'un enfant sur leur territoire et en leur transmettant le calendrier de suivi prévu par la réglementation du pays d'origine ; les départements auront donc connaissance en temps réel de l'arrivée d'un enfant et pourront dès lors engager la procédure de suivi. L'agence assurera également la transmission des rapports de suivi aux autorités étrangères ; elle pourra ainsi sécuriser le circuit de transmission. Les familles qui adopteront dans les Etats non parties à la convention de La Haye et sans accompagnement d'un organisme autorisé ou de l'agence bénéficieront également du suivi prévu par la loi. Il leur reviendra cependant de transmettre elles-mêmes le rapport de suivi aux autorités étrangères puisque l'agence n'a pas cette compétence. Toutefois, en prenant l'attache du correspondant départemental, elles pourront avoir les adresses des services compétents dans le pays d'origine de leur enfant. - L'installation de l'Agence française de l'adoption n'a pas été une mince affaire. Il a fallu trouver des locaux à Paris - l'agence sera installée boulevard Henri IV, près de la Bastille - et le visa du contrôleur financier s'est fait attendre alors même que les crédits étaient inscrits au budget. L'ouverture au public sera possible dans le courant du mois de mai 2006. D'ici là, il est nécessaire de former le personnel car une seule personne provient du ministère des affaires étrangères et possède donc, d'ores et déjà, une compétence opérationnelle en matière d'adoption internationale. Ce sont donc de nouveaux agents qui devront assimiler les procédures et connaître les réponses aux questions les plus fréquemment posées. Pendant une période transitoire de douze mois, l'agence assurera la prise en charge des nouveaux dossiers de demandes d'adoption dans les pays pour lesquels elle aura été accréditée et la Mission de l'adoption internationale du ministère des affaires étrangères gardera la gestion des dossiers dont elle avait déjà la responsabilité à la date d'ouverture de l'agence quel que soit le pays concerné. La concertation interministérielle entre les cinq ministères signataires de la convention de décembre 2005 relative à la mise en place l'agence ainsi que la saisine d'instances ou de partenaires ont allongé le délai de publication du décret relatif à l'agence. Ce décret pourra être publié fin mai 2006 mais, avant même l'élaboration du projet de texte, la convention constitutive ainsi que les divers règlements relatifs à son fonctionnement ont été adoptés et signés. Tout le dispositif permettant le fonctionnement opérationnel de l'agence est donc en place. Par ailleurs, l'agence dispose déjà d'une capacité d'action puisqu'elle a été habilitée, directement par le législateur, comme intermédiaire pour l'adoption dans les Etats parties à la convention de La Haye, soit dans plus de 23 pays dont la Chine, la Colombie, Madagascar et le Brésil. Avec ces pays, il n'y a donc pas besoin d'attendre le décret d'application pour que l'agence puisse commencer à nouer des contacts. L'AFA devrait s'orienter dès la fin du premier semestre 2006 vers les pays suivants : la Chine, la Colombie, l'Estonie, la Lituanie, la Lettonie, le Burkina Faso, le Brésil, Madagascar, le Vietnam et la Russie. Pour ces deux derniers pays la procédure d'accréditation sera plus longue et plus complexe compte tenu de leur organisation institutionnelle. Les responsables de l'agence devraient se rendre dans les semaines à venir en Chine et en Russie. Les modalités d'accréditation pour les pays parties à la convention de La Haye sont en cours d'examen avec le ministère des affaires étrangères. Le glissement de compétence entre la Mission de l'adoption internationale et l'agence va s'échelonner sur une période de douze mois. - Des inquiétudes ont été exprimées sur le rôle restreint qui serait reconnu aux associations de familles adoptives par la réforme. Ces associations ont pleinement leur place dans le comité de suivi qui sera mis en place avant la mi-juin au sein de l'agence. Ce comité sera un lieu d'échange et d'information sur le fonctionnement de l'agence et permettra à ses membres de suivre l'évolution de la politique d'adoption dans les différents pays d'origine. Mais, au-delà, l'agence devra bien entendu nouer des liens importants avec les associations de parents. Avec la réforme de l'Autorité centrale pour l'adoption internationale, le Conseil supérieur de l'adoption pourra pleinement assurer toutes ses compétences en matière d'adoption internationale. Le décret sur la réforme de l'autorité centrale est en cours d'examen par le Conseil d'Etat. Sa publication est prévue pour fin mai 2006. - Sur les conséquences à tirer de la modification de l'article 350 du code civil, le ministère n'a pas besoin d'expliquer par voie de circulaire la portée de cette modification législative qui est claire : elle supprime un membre de phrase dans le code civil qui mentionnait la détresse de la famille comme cause permettant de se prémunir contre une déclaration judiciaire d'abandon d'enfant. Le code civil reste donc inchangé sauf sur ce point. Aucune question sur cette mesure n'a été posée au ministère par les services départementaux d'aide sociale à l'enfance et il n'est pas envisagé de modifier à nouveau l'article 350 du code civil dans le cadre de la réforme de la protection de l'enfance qui sera présentée prochainement en Conseil des ministres. Cette réforme a pour objectif que, face à une situation de danger, l'intérêt supérieur de l'enfant prime toujours sur toute autre considération. Ainsi, la protection de l'enfant ne se limitera plus aux cas de maltraitance mais couvrira toutes les situations qui mettent l'enfant en danger ou en risque de danger. - L'amélioration du fonctionnement du système d'information pour l'adoption des pupilles de l'Etat (SIAPE) est un sujet important. L'inscription des familles candidates à l'adoption dans le fichier semble rencontrer quelques difficultés en raison soit de la méconnaissance par les départements de l'existence dudit fichier, soit du caractère trop général des informations recensées sur les particularités de l'enfant acceptées par les familles candidates à l'adoption (troubles psychiques, maladies évolutives, handicaps sensoriels...). Des travaux devraient être engagés dans les semaines qui viennent sur l'adaptation de ce fichier en lien avec le Conseil supérieur de l'adoption et les services départementaux (DDASS et services d'aide sociale à l'enfance des conseils généraux). Les adaptations devront bien sûr être accompagnées par le ministère et une journée technique sur l'adoption des enfants présentant des particularités sera organisée à cette fin. Pour conclure, le ministre a indiqué que les principaux textes d'application de la réforme sont finalisés - un premier décret devrait être publié courant mai et les derniers textes d'application le seront en juin 2006 - et s'est réjoui de la prochaine ouverture de l'Agence française de l'adoption qui est dès à présent tout à fait opérationnelle. Après avoir remercié le ministre pour les informations communiquées, le président Jean-Michel Dubernard a souligné qu'il pouvait comprendre les difficultés rencontrées du fait des concertations nécessaires et de la création de nouvelles structures ex nihilo. Néanmoins, les membres de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales sont très attachés à leur fonction de contrôle et un nouveau rendez-vous est à prévoir au début de l'automne pour que les commissaires aient une vision complète de la mise en application de la loi du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption. * La commission a décidé, en application de l'article 145 du Règlement, le dépôt du rapport d'information sur la mise en application de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption en vue de sa publication. TABLEAU DE SUIVI DE LA MISE EN APPLICATION DE LA LOI N° 2005-744
LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES ¬ M. Guy Douffet, conseiller technique chargé de l'adoption au cabinet du ministre délégué à la sécurité sociale, aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à la famille, et Mme Laure de Choiseul, directrice de l'Agence française pour l'adoption (AFA) ¬ M. Jean-Louis Zoel, chef du service des accords de réciprocité au ministère des affaires étrangères, en charge de la Mission de l'adoption internationale (MAI) ¬ Mme Marie-Hélène Theurkauff, vice-présidente de la Fédération Enfance et familles d'adoption (EFA) ¬ M. Bernard Cazeau, président du conseil général de la Dordogne, président de la commission des politiques sociales et familiales de l'Assemblée des départements de France (ADF) CONVENTION CONSTITUTIVE Un groupement d'intérêt public régi par l'article 22 de la loi n° 87-571 du 23 juillet 1987 modifié, par le décret n° 88-1034 du 7 novembre 1988 modifié par le décret n° 89-918 du 21 décembre 1989, et par la présente convention est créé en application de l'article L. 225-15 du code de l'action sociale et des familles résultant de l'article 4 de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption. Ce groupement intervient dans le cadre de ses missions définies par l'article L. 225-15 précité dans le respect des dispositions de la convention de La Haye sur la protection de l'enfant et la coopération en matière d'adoption internationale du 29 mai 1993. TITRE I Le groupement d'intérêt public (GIP) est constitué entre : 1.1. L'Etat avec un représentant de chacun des ministères en charge : - de la famille ; - des affaires étrangères ; - de la justice ; - des collectivités locales ; - de l'outre-mer. et de deux personnalités qualifiées. 1.2. Les départements représentés par le président de leur conseil général. 1.3. Les personnes morales de droit privé : - la fédération France adoption, représentée par son président, sise 8, rue des Closiers, 49124 Saint-Barthélémy d'Anjou ; - la fédération française des organismes autorisés pour l'adoption, représentée par son président, sise 44 rue de la Quintini, 75017 Paris - le collectif pour l'adoption internationale, représenté par son président, sise 62 rue Marcadet, 75018 Paris. Le groupement est dénommé : Agence française de l'adoption sous le sigle AFA Le groupement a pour mission d'informer, de conseiller, d'aider les personnes agréées qui souhaitent adopter des enfants à l'étranger en relation étroite avec lesdits pays et de servir d'intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de quinze ans. Le siège du groupement est situé 19 boulevard Henry IV 75004 PARIS. Le transfert du siège est soumis au vote du conseil d'administration. Le groupement prend effet à la date d'entrée en vigueur de l'arrêté d'approbation de la présente convention. Il est créé pour une durée de six ans. À cette échéance, la présente convention pourra être expressément reconduite, sur proposition du conseil d'administration, après décision de l'Assemblée générale et approbation par les autorités de tutelle : les ministères chargés de la famille et du budget. En cours d'exécution de la convention, le conseil d'administration peut accepter l'adhésion des personnes morales de droit privé visées au paragraphe 1.3 de l'article 1er. Cette adhésion est approuvée par l'Assemblée générale. En cours d'exécution de la présente convention les personnes morales de droit privé, visées au paragraphe 1.3 de l'article 1er, peuvent se retirer du groupement à l'expiration d'un exercice budgétaire, sous réserve qu'elles aient notifié leur intention trois mois avant la fin de l'exercice, et que les modalités financières et autres de ce retrait aient reçu l'accord du conseil d'administration. L'exclusion d'une personne morale de droit privé, visée au paragraphe 1.3 de l'article 1er peut être prononcée par le conseil d'administration, après approbation de l'Assemblée générale, en cas d'inexécution de ses obligations ou pour faute grave. Le représentant du membre concerné est entendu au préalable. Les dispositions financières et autres prévues pour le retrait s'appliquent au membre exclu. TITRE II Le groupement est constitué sans capital. Article 10 10.1 Dans leurs rapports entre eux, les droits statutaires des membres du groupement sont répartis ainsi : - Etat : 50% - Départements : 45% - Personnes morales de droit privé : 5% Les droits de vote attribués à chacun des membres lors des votes à l'Assemblée générale et au conseil d'administration sont fixés respectivement aux articles 24 et 28 ci-après, proportionnellement à ces droits statutaires. 10.2. Dans les rapports avec les tiers, les membres du groupement ne sont pas solidaires, sans préjudice du droit de poursuivre le Groupement. Les dettes du groupement sont réparties entre l'Etat, les départements et les personnes morales de droit privé adhérentes, proportionnellement à leur contribution au budget du groupement. Article 11 La contribution financière annuelle de l'Etat est inscrite sur les crédits du BOP de la DGAS, du programme 106 « Actions en faveur des familles vulnérables, Action 03 - Protection des enfants et des familles » du Ministre de la santé et des solidarités. Elle sera versée au cours du 1er semestre. Article 12 Les contributions des départements sont fournies : 12.1. Sous toute forme de contribution au fonctionnement du groupement notamment la valorisation en équivalence salariale du correspondant départemental ; 12.2. Sous forme éventuelle de mise à disposition de locaux ; 12.3. Sous forme éventuelle de mise à disposition de matériel qui reste la propriété du membre. Article 13 Les contributions des personnes morales de droit privé sont fournies : 13.1. Sous toute forme de contribution au fonctionnement du groupement ; 13.2. Sous forme éventuelle de mise à disposition de locaux ; 13.3. Sous forme éventuelle de mise à disposition de matériel qui reste la propriété du membre. Article 14 Outre la contribution financière prévue à l'article 11, l'Etat peut apporter au groupement des contributions sous les formes prévues aux paragraphes 12.1, 12.2, 12.3 de l'article 12 ci-dessus. Article 15 Des agents de l'Etat et des collectivités locales peuvent être mis à disposition ou placés en détachement dans les conditions prévues par le statut qui leur est applicable. Ces personnels sont placés, selon leur affectation, sous l'autorité fonctionnelle du directeur général du groupement. Article 16 16.1 Outre les personnels détachés ou mis à la disposition du groupement, celui-ci peut recruter des personnels propres pour exercer les tâches spécialisées liées à l'administration ou à l'activité du groupement. Les conditions de recrutement et d'emploi de ces personnels sont déterminées par une décision du conseil d'administration, et soumis à l'approbation du Contrôleur d'Etat et du Commissaire du Gouvernement qui sont informés de chaque recrutement. Ces agents contractuels de droit public sont rémunérés sur le budget du groupement et peuvent être recrutés sur des contrats à durée déterminée qui ne peuvent être renouvelés que par disposition expresse. Ces personnels, recrutés pour une durée au plus égale à celle du groupement, n'acquièrent pas de droit à occuper ultérieurement des emplois dans les personnes morales de droit public constituant celui-ci. Sont applicables, à l'exception de ses articles 4 à 8, les dispositions du décret n°86-83 du 17 janvier 1986 relatif aux dispositions applicables aux agents non titulaires de l'Etat pris pour l'application de l'article 7 de la loi n°86-16 du 11 janvier 1984 portant dispositions statutaires relatives à la fonction publique de l'Etat. L'état des effectifs au 31 décembre de chaque année est annexé au rapport d'activité du GIP. 16.2 Pour l'exercice de ses missions dans les pays d'origine des enfants, le GIP peut recruter des correspondants locaux. Ces personnels relèvent des législations sociales et de protection sociale applicables dans le pays où ils travaillent. 16.3 Les correspondants départementaux contribuent localement au fonctionnement du GIP. Ils restent sous l'autorité du président de leur conseil général de rattachement. Article 17 Le matériel acheté ou développé en commun appartient au groupement. En, cas de dissolution, il est dévolu conformément aux règles établies à l'article 42 ci-dessous. Le budget est approuvé chaque année par l'Assemblée générale, sur proposition du conseil d'administration, au plus tard le 15 octobre de l'année précédant l'exercice pour les années postérieures à la création du GIP. Il inclut l'ensemble des opérations de recettes et de dépenses prévues pour l'exercice. Ces crédits sont ouverts selon les règles édictées par l'instruction budgétaire et comptable M95. Sont présentées de façon distincte : 1/ Les dépenses de fonctionnement : - Dépenses du personnel ; - frais de déplacement ; - autres frais de fonctionnement.. 2/ Les dépenses d'investissement 3/ Les recettes comprennent : - la contribution financière de l'Etat ; - les contributions financières facultatives des départements en complément de la contribution apportée au titre de la participation des correspondants départementaux au fonctionnement du GIP ; - les contributions financières facultatives des personnes morales de droit privé ; - les contributions visées aux articles 12 et 13 ci-dessus ; - les ressources provenant des activités du groupement ; - les dons et legs et autres subventions, tout autre type de ressources. Le groupement ne donnant lieu ni à la réalisation ni au partage de bénéfices, l'excédent éventuel des recettes d'un exercice sur les charges correspondantes est reporté sur l'exercice suivant ou mis en réserve. Au cas où les charges dépassent les recettes de l'exercice, le conseil d'administration statue sur le report du déficit sur l'exercice suivant et le soumet à l'assemblée générale pour validation. Au cas ou le déficit accumulé représenterait plus de la moitié des dépenses d'un exercice, la continuation de l'activité du groupement devrait être décidée à l'unanimité par l'Assemblée générale. Il est créé une régie d'avances selon les modalités prévues pour les régies des établissements publics. La tenue des comptes du groupement est assurée selon les règles de la comptabilité publique par un agent comptable désigné par arrêté du Ministre chargé du Budget et du Ministre chargé de la Famille. Le règlement financier et comptable est arrêté par le conseil d'administration et soumis à l'approbation des mêmes autorités. Article 21 Le groupement est soumis au contrôle de la Cour des comptes dans les conditions prévues par les articles L.133-1 et suivants du code des juridictions financières. Les dispositions du titre II du décret n° 55-733 du 26 mai 1955 modifié portant codification et aménagement des textes relatifs au contrôle économique et financier de l'Etat et, le cas échéant, du décret n° 53-707 du 9 août 1953 relatif au contrôle de l'Etat sur les entreprises publiques nationales et certains organismes ayant un objet d'ordre économique ou social lui sont applicables. Le Contrôleur d'Etat nommé auprès du groupement participe de droit, avec voix consultative, aux instances de décisions du groupement. Les conditions de recrutement et d'emploi du personnel prévu à l'article 16 ci-dessus reçoivent l'approbation du Contrôleur d'Etat et du Commissaire du gouvernement. TITRE III Article 22 Un commissaire du gouvernement est nommé auprès du groupement par le Ministre chargé de la famille. Il est convoqué à toutes les réunions du bureau, du conseil d'administration et de l'assemblée générale et a un droit de communication de tous les documents de gestion du groupement. Il peut demander la réunion du conseil d'administration lorsque l'intérêt du groupement l'exige. Copies de l'ensemble des décisions et délibérations des organes décisionnels du groupement lui sont adressées. Il dispose, dans le délai de 15 jours, d'un droit de veto suspensif sur les décisions ou les délibérations prises en violation des dispositions législatives ou réglementaires ou de la présente convention. Dans ce cas, la délibération ou la décision en cause fait l'objet d'un nouvel examen par les organes qualifiés du groupement dans un délai de 15 jours. L'Assemblée générale est constituée de l'ensemble des membres du groupement. Elle se réunit sur convocation du président du conseil d'administration au moins une fois par an. Elle se réunit de droit à la demande du quart de ses membres sur un ordre du jour déterminé. L'Assemblée générale est convoquée quinze jours au moins avant sa tenue. La convocation indique l'ordre du jour et le lieu de réunion. Le vote par procuration est autorisé, toutefois, un même membre ne peut recevoir plus de trois procurations. La présidence de l'Assemblée générale est assurée par le président du conseil d'administration, ou, à défaut, par l'un des vice-présidents. Sont de la compétence de l'Assemblée générale : 23.1. Toute modification de la présente convention, sur présentation du Président du conseil d'administration ; 23.2. La dissolution du groupement ainsi que les mesures nécessaires à sa liquidation ; 23.3. La dissolution puis le renouvellement du conseil d'administration en cas de difficultés graves entravant l'administration du groupement. Dans ce cas, l'assemblée générale doit procéder à la désignation du conseil d'administration dans un délai d'un mois ; 23.4. L'approbation de l'adhésion d'un nouveau membre ou de l'exclusion d'une personne morale de droit privé conformément aux articles 6 et 8 de la présente convention ; 23.5. L'adoption du programme annuel d'activité et du budget ; 23.6. L'approbation des comptes de chaque exercice. Article 24 L'Assemblée générale comporte trois collèges : 1er collège : les représentants de l'Etat visés au paragraphe 1.1 de l'article 1 ci-dessus. 2ème collège : les Présidents des Conseils généraux visés au paragraphe 1.2 de l'article 1 ci-dessus. Ils peuvent toutefois être représentés par un agent de leur département ou par un membre de leur Conseil général ayant reçu délégation de pouvoir conformément à l'article 31 de la loi 82-213 du 2 mars 1982. 3ème collège : les Présidents des personnes morales de droit privé ou leur représentant visées au paragraphe 1.3 de l'article 1er, signataires de la présente convention. Pour la détermination des résultats des votes, les décisions sont adoptées à la majorité absolue des voix sous réserve des dispositions de l'article 42 ci-dessous relative à la dissolution du groupement. L'assemblée générale ne délibère valablement que si tous les collèges sont présents ou représentés et si la moitié des membres du groupement sont présents ou représentés. Si ces quorums ne sont pas atteints, l'assemblée générale est convoquée à nouveau selon les modalités définies dans le règlement intérieur et peut valablement délibérer si chacun des collèges est représenté. Article 25 Le groupement est administré par un conseil d'administration de 18 membres élus ou désignés dans les conditions fixées à l'article 26 ci-dessous. Ils sont élus par l'assemblée générale pour une durée de trois ans renouvelable. Le mandat d'administrateur est exercé gratuitement. Toutefois, le conseil d'administration peut allouer des indemnités de déplacements pour des missions qu'il confie aux administrateurs dans le cadre du budget voté par l'assemblée générale. Le conseil d'administration prend toutes les décisions qui ne relèvent pas de la compétence de l'assemblée générale. Il délibère notamment sur les objets suivants : Sur proposition du président : 25.1. la nomination ou la révocation du directeur général du groupement ; 25.2. le règlement intérieur ; 25.3. l'acceptation de l'adhésion au groupement de nouvelles personnes morales de droit privé, qu'il soumet ensuite à l'approbation de l'assemblée générale ; 25.4. l'exclusion du groupement de personnes morales de droit privé et l'acceptation de leur retrait, qu'il soumet ensuite à l'approbation de l'assemblée générale ; 25.5. les conditions de fonctionnement et d'organisation du groupement ; 25.6. la convocation des assemblées générales et la fixation de leurs ordres du jour. Sur proposition du directeur général : 25.8. le règlement financier et comptable du groupement ; 25.9. le projet de budget du groupement et ses décisions modificatives ; 25.10. la décision de déposer une demande d'habilitation pour intervenir dans les pays non parties à la convention de La Haye du 23 mai 1993 sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale ; 25.11. l'approbation des comptes financiers ; 25.12. l'acceptation des dons, legs et subventions. Article 26 Le conseil d'administration est composé de : 26.1. 7 Représentants désignés par l'Etat visés au paragraphe 1.1 de l'article 1er de la convention 26.2. 10 Présidents des conseils généraux ou leurs représentants désignés sur proposition de l'Assemblée des départements de France. 26.3. 1 Représentant des personnes morales de droit privé, élu parmi les membres du 3ème collège visé à l'article 24 ci-dessus. Est élu le représentant qui a obtenu la majorité des voix. En cas d'absence, il peut se faire représenter par un autre membre de son collège. Article 27 En cas de vacance de siège de représentants des deuxième et troisième collèges, le collège concerné, au sein de l'Assemblé générale, élit un nouvel administrateur. Lorsqu'un représentant du deuxième ou troisième collège cesse d'exercer la fonction au titre de laquelle il siège au conseil d'administration, il est remplacé par son successeur dans ladite fonction. Dans les deux cas, ces nouveaux administrateurs poursuivent le mandat du prédécesseur jusqu'à son terme. En cas de création de nouveaux sièges au sein des différents collèges, le mandat des nouveaux administrateurs est exercé à concurrence du délai qui reste à courir pour les mandats de leurs pairs. Article 28 Les décisions du conseil d'administration sont prises à la majorité des voix ; en cas de partage, celle du président ou, en son absence, du vice-président, président de séance, est prépondérante. Pour la détermination du résultat des votes, le décompte des voix est effectué dans chaque collège et chaque voix est affectée respectivement pour chacun des collèges des valeurs suivantes : 1er collège : 1,29 (50x18/100)/7 2ème collège : 0,81 (45x18/100)/10 3ème collège : 0,9 (5x18/100)/1 Article 29 Le conseil d'administration élit parmi le 1er collège le président. Deux vice-présidents sont élus parmi le 2ème collège sur proposition de l'assemblée des départements de France. Leur mandat est de trois ans, renouvelable une fois. Le président du conseil d'administration : - convoque le conseil aussi souvent que l'intérêt du groupement l'exige et au moins deux fois par an ; avant le 31 mars pour arrêter les comptes qui seront soumis à l'assemblée générale, et avant le 1er novembre pour arrêter le projet de budget ; - préside les séances du conseil ; en son absence, le conseil est présidé par l'un des vice-présidents. Article 30 Le bureau est composé des 6 membres suivants : - du président du conseil d'administration ; - des deux vice-présidents ; - de deux autres administrateurs appartenant au 1er collège et d'un autre administrateur appartenant au 2ème collège, ils sont désignés par le conseil d'administration. Article 31 Pendant les trois premières années de fonctionnement du GIP, le directeur général est nommé par le conseil d'administration sur proposition des représentants de l'Etat. Il est nommé pour une durée de trois ans, renouvelable. Au-delà, le directeur général est nommé par le conseil d'administration sur proposition du Président après examen des candidatures par le Bureau. Le directeur général dirige, dans les conditions fixées par le conseil d'administration, l'ensemble des activités relatives au fonctionnement du groupement. Il veille à la réalisation des décisions prises par l'assemblée générale, le conseil d'administration et le bureau. Il assiste à titre consultatif à l'assemblée générale, aux réunions du conseil d'administration et du Bureau. Article 32 Un membre élu par le personnel du groupement assiste aux réunions du conseil d'administration avec voix consultative. Article 33 Le règlement intérieur ainsi que le règlement financier et comptable du groupement sont établis par le conseil d'administration, sur proposition respective du président et du Directeur général. Un comité de suivi assiste le directeur général. Il est consulté sur le fonctionnement de l'agence française de l'adoption au regard de la situation de l'adoption et des garanties apportées aux droits des enfants dans les différents pays d'origine. Le comité de suivi est composé : - du directeur général de l'action sociale ou de son représentant ; - de deux représentants issus du 2ème collège désignés par l'Assemblée des départements de France ; - un représentant du ministère des affaires étrangères ; - deux sénateurs désignés par le Président du Sénat ; - deux députés désignés par le Président de l'Assemblée nationale ; - un représentant du Mouvement de l'adoption sans frontière ; - un représentant de la fédération nationale Enfance et familles d'adoption ; - un représentant d'une association d'enfants adoptés. Le comité de suivi se réunit en tant que de besoin et au moins deux fois par an. Lorsqu'il se réunit à propos d'un pays où une situation de crise rend difficile l'exercice des missions de l'agence, un représentant de chacune des associations de parents adoptifs du pays d'origine concerné est convié. TITRE IV Article 35 L'agence française de l'adoption intervient dans le respect des dispositions de la convention de La Haye sur la protection des enfants et la coopération en matière d'adoption internationale du 29 mai 1993. Elle assure les fonctions suivantes : - information des candidats à l'adoption notamment sur les procédures applicables dans les différents pays d'origine, les délais d'attente, les coûts, les spécificités afférentes à l'adoption d'un enfant étranger ; - aide aux familles pour la constitution des dossiers de demandes d'adoption ; - intermédiaire pour l'adoption de mineurs étrangers de quinze ans. Article 36 L'Agence française de l'adoption prend en charge toutes les candidatures de dossiers d'adoption remplissant les conditions légales des pays d'origine pour lesquels elle est habilitée à intervenir. Dans les pays d'origine où elle intervient directement, elle recrute un ou plusieurs correspondants locaux qui devront être reconnus et agréés par les autorités étrangères concernées et l'Autorité centrale pour l'adoption internationale. Il(s) sera (sont) le(s) représentant(s) officiel(s) de l'AFA dans le pays d'origine et aura (auront) pour mission : - l'accueil des futurs adoptants ; - les relations avec les orphelinats et les autorités du pays ; - le suivi des dossiers d'adoption en lien avec l'AFA. Article 37 Le coût des pièces constitutives du dossier et de la procédure locale dans le pays d'origine de l'enfant est à la charge des candidats à l'adoption. Article 38 38.1. Un protocole de fonctionnement incluant la définition du rôle du correspondant départemental devra être approuvé par l'Assemblée générale au plus tard à la fin du 1er semestre 2006. L'agence française de l'adoption met à disposition des départements des ressources documentaires et leur délivre des informations pratiques sur l'adoption internationale. Le GIP organise toute action de formation à l'attention des correspondants départementaux. 38.2. L'agence et les organismes autorisés pour l'adoption veillent à coordonner leur activité d'intermédiaire pour la conduite et le suivi des procédures d'adoption. L'agence française de l'adoption rédige un rapport annuel sur son activité qu'elle transmet à l'autorité centrale pour l'adoption internationale et au conseil supérieur de l'adoption. Article 40 Conformément à l'article L.225-16 du code de l'action sociale et des familles, l'agence française de l'adoption assure la conservation de ses archives dans le respect des dispositions de la loi n°79-18 du 3 janvier 1979 relative aux archives. Article 41 Toute personne prise en charge par l'agence française de l'adoption qui le demande a accès à son dossier individuel dans les conditions prévues par la loi n°78-758 du 17 juillet 1978 portant diverses mesures d'amélioration des relations entre l'administration, et le public et diverses dispositions d'ordre administratif modifiée. TITRE V Article 42 Le Groupement est dissous : 43.1. Par abrogation de l'arrêté d'approbation ; 43.2. Par décision de l'assemblée générale prise à la majorité des deux tiers des membres de chacun des trois collèges ; 43.3. Par l'arrivée à son terme. La dissolution du groupement entraîne sa liquidation. L'assemblée générale fixe les modalités de la liquidation et nomme un ou plusieurs liquidateurs. Les biens et droits du groupement sont répartis entre l'Etat, les départements et les personnes morales de droit privé adhérentes proportionnellement à leur contribution. MEMBRES DU CONSEIL D'ADMINISTRATION 1er collège - Article 26-1 de la convention constitutive approuvée le 28 novembre 2005 7 représentants : - le directeur général de l'action sociale ou son représentant ; - le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France ou son représentant ; - le chef du service des affaires européennes et internationales ou son représentant ; - le directeur général des collectivités locales ou son représentant ; - le directeur des affaires politiques et financières ou son représentant ; - Mme Edwige ANTIER ; - M. Yves NICOLIN. 2ème collège - Article 26-2 de la convention constitutive 10 représentants : - M. Benoît HURE, président du conseil général des Ardennes, représenté par M. GROFF ; - Mme Anne d'ORNANO, présidente du conseil général du Calvados ; - M. Bernard CAZEAU, président du conseil général de la Dordogne ; - M. Jean-Louis DESTANS, président du conseil général de l'Eure, représenté par M. BEHAR ; - M. Jean-François LEGRAND, président du Conseil général de la Manche, représenté par M. LELANDAIS ; - M. Bruno SIDO, président du conseil général de la Haute-Marne ; - M. Dominique DUPILET, président du conseil général du Pas-de-Calais, représenté par M. DELEPIERE ; - M. Bernard DELANOE, président du département de Paris, représenté par Mme Gisèle STIEVENARD ; - M. Jean-Pierre VIAL, président du conseil général de la Savoie ; - M. Hervé BRAMY, président du conseil général de la Seine-Saint-Denis, représenté par M. GARNIER. 3ème collège - Article 26-2 de la convention constitutive 1 représentant : - M. Guy MINE, président de la fédération française des organismes autorisés pour l'adoption ou son représentant (pour 2006 : M. Jean-Baptiste LARZABAL) BUREAU DU GIP Article 30 de la convention constitutive - M. Yves NICOLIN, président ; - Mme Anne d'ORNANO, vice-présidente - Mme Gisèle STIEVENARD, vice-présidente ; - M. TREGOAT, directeur général de l'action sociale ; - M. BARRY DE LONGCHAMPS, directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France ; - M. SIDO, président du conseil général de la Haute-Marne. ------------ N° 2982 - Rapport déposé en application de l'article 86, alinéa 8, du Règlement par la commission des affaires culturelles sur la mise en application de la loi n° 2005-744 du 4 juillet 2005 portant réforme de l'adoption (Mme Michèle Tabarot) 1 Intervention lors de la 1ère séance publique du 12 avril 2005 - Assemblée Nationale 2 Extrait des débats au Sénat , séance du 22 juin 2005. 3 Extrait des débats au Sénat , séance du 22 juin 2005. 4 Document annexé à la loi de finances pour 2006 « Solidarité et intégration » p 88-89 5 Voir en annexe la convention constitutive du GIP dénommé « Agence française de l'adoption » 6 () Voir en annexe la composition du Conseil d'administration de l'agence |
