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N° 2267 tome III - Avis de M. Alain Tourret sur le projet de loi de finances pour 2015 (n°2234)



N° 2267

______

ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 9 octobre 2014.

AVIS

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES LOIS CONSTITUTIONNELLES, DE LA LÉGISLATION ET DE L’ADMINISTRATION GÉNÉRALE DE LA RÉPUBLIQUE SUR LE PROJET DE LOI (n° 2234)
de finances pour 2015

TOME III

GESTION DES FINANCES PUBLIQUES
ET DES RESSOURCES HUMAINES

FONCTION PUBLIQUE

PAR M. Alain TOURRET

Député

——

Voir le numéro : 2260-III-27.

En application de l’article 49 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), les réponses au questionnaire budgétaire devaient parvenir au rapporteur pour avis au plus tard le 10 octobre 2014.

À cette date, 86 % des réponses étaient parvenues à votre rapporteur pour avis. Lors de l’examen des crédits en Commission, la quasi-totalité des réponses était disponible.

SOMMAIRE

___

Pages

INTRODUCTION 5

PREMIÈRE PARTIE : UNE POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ACTIVE DANS UN CADRE BUDGÉTAIRE CONTRAINT 7

I. UN PROGRAMME DONT LES DÉPENSES SONT GLOBALEMENT STABILISÉES EN 2015 7

A. UNE LÉGÈRE BAISSE DES DÉPENSES DE FORMATION DES FONCTIONNAIRES DE L’ÉTAT 7

B. UNE PROGRESSION MODÉRÉE DES DÉPENSES D’ACTION SOCIALE INTERMINISTÉRIELLE 8

II. LES PRINCIPAUX CHANTIERS RELATIFS À LA FORMATION ET À L’AMÉLIORATION DES CONDITIONS DE TRAVAIL DANS LA FONCTION PUBLIQUE 9

A. POURSUIVRE L’OPTIMISATION ET LA SIMPLIFICATION DU RECRUTEMENT ET DE LA FORMATION DES FONCTIONNAIRES 9

1. La réforme des concours d’entrée à l’ÉNA 9

2. Le succès de la réforme des IRA 11

3. Le lancement d’une concertation sur les parcours professionnels conduisant à une réforme de la formation tout au long de la vie 12

B. APPROFONDIR LE DIALOGUE SOCIAL POUR AMÉLIORER LA QUALITÉ DE VIE AU TRAVAIL 13

SECONDE PARTIE : QUELLE POLITIQUE DES EFFECTIFS, DE RÉMUNÉRATION ET D’ORGANISATION DU TRAVAIL AU SEIN DES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ICI 2019 ? 15

I. L’ÉVOLUTION DES EFFECTIFS 16

A. UNE PROGRESSION RÉGULIÈRE DES EFFECTIFS PUBLICS MALGRÉ LES EFFORTS ENGAGÉS PAR L’ÉTAT DEPUIS 2002 16

B. UNE ÉVOLUTION INÉLUCTABLE POUR FAIRE FACE AUX ENJEUX DE DEMAIN 19

1. Deux étapes préliminaires avant toute réflexion sur les effectifs : définir les missions du service public et se doter d’un outil statistique fiable et commun aux trois versants de la fonction publique 19

2. À missions constantes, stabiliser les effectifs dans les trois versants de la fonction publique à l’avenir 20

II. LES RÉMUNÉRATIONS 23

A. UNE AUGMENTATION CONSTANTE DE LA MASSE SALARIALE QUI MASQUE DES ÉVOLUTIONS DIFFÉRENCIÉES DANS LES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE 23

B. DES PROPOSITIONS CIBLÉES POUR UNE MEILLEURE MAÎTRISE DES DÉTERMINANTS DE LA MASSE SALARIALE 25

III. L’ORGANISATION DU TRAVAIL 29

A. LA DURÉE DU TRAVAIL 29

1. Pour une application généralisée de la durée légale du travail dans les trois versants de la fonction publique 29

2. Instaurer un plan de lutte contre l’absentéisme dans les trois versants de la fonction publique 32

a. L’absentéisme dans la fonction publique : une évaluation incertaine mais un coût considérable 33

b. L’absence de bilan précis sur la mise en œuvre puis la suppression de la journée de carence dans les trois versants de la fonction publique 36

c. Le renforcement du contrôle de l’absentéisme dans les trois versants de la fonction publique en 2014 38

B. L’AMÉLIORATION DU BIEN-ÊTRE AU TRAVAIL 39

1. Instaurer une dynamique participative et collective d’amélioration des conditions de travail 40

2. Accompagner les agents publics dans la conduite du changement 41

3. Valoriser l’exemplarité des agents publics 42

EXAMEN EN COMMISSION 45

ANNEXE N° 1 : LES CRÉDITS DU PROGRAMME « FONCTION PUBLIQUE » POUR 2015 69

ANNEXE N° 2 : CONSOLIDATION DES EMPLOIS DES OPÉRATEURS DE L’ACTION « FORMATION DES FONCTIONNAIRES » 70

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS 71

LISTE DES PROPOSITIONS 73

Le présent rapport pour avis de la commission des Lois sur les crédits du programme n° 148 « Fonction publique » poursuit deux objectifs.

Le premier consiste à donner un aperçu de l’emploi des crédits alloués à ce programme de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » du projet de loi de finances pour 2015.

Cette présentation ne peut revêtir qu’un caractère synthétique dans la mesure même où, avec 201,88 millions d’euros (en autorisations d’engagement), le programme n° 148 ne rassemble pas la plupart des ressources nécessaires à la mise en œuvre de la politique appliquée dans les trois versants de la fonction publique. Pour autant, l’importance du programme « Fonction publique » ne se mesure pas à l’aune du volume des crédits qu’il rassemble. Les deux actions qui le constituent contribuent en effet au renforcement des savoir-faire et à la cohésion des trois fonctions publiques, donc à leur efficacité : il s’agit, d’une part, de la formation des fonctionnaires (action n° 1) et, d’autre part, de l’action sociale interministérielle (action n° 2). C’est la raison pour laquelle le présent rapport pour avis rend compte de quelques évolutions observées en 2014 et des chantiers prévus pour 2015 en matière de formation, d’action sociale et d’amélioration des conditions de travail.

Le second objectif découle du choix affirmé par votre rapporteur pour avis au début de la législature consistant à traiter une thématique transversale intéressant les trois versants de la fonction publique.

Après avoir approfondi la question de la lutte contre toute forme de discrimination ces deux dernières années (1), le présent avis aborde la politique des effectifs, les rémunérations et l’organisation du travail des agents publics au regard de la dégradation des conditions de travail des agents publics depuis 2002 et des contraintes budgétaires actuelles.

Le projet de loi de programmation des finances publiques pour la période 2014-2019 (2) fixe en effet la trajectoire de finances publiques retenue par le Gouvernement pour ramener le déficit public sous la barre des 3 % en 2017 et pour atteindre l’équilibre structurel en 2019. Pour y parvenir, un effort d’une ampleur inédite est engagé : réaliser 50 milliards d’euros d’économies en trois ans, dont 21 milliards d’euros dès 2015 dans les trois versants de la fonction publique. Le Gouvernement a notamment fait le choix de confirmer la stabilisation des effectifs dans la fonction publique de l’État ainsi que le gel du point d’indice jusqu’en 2017 et de fixer des objectifs d’évolution des dépenses sociales et des dépenses des collectivités territoriales pour les années 2015 à 2017. Les administrations qui ont la responsabilité de ces dépenses auront donc à modérer leurs dépenses de fonctionnement, au premier rang desquelles figure la masse salariale des agents publics hospitaliers et territoriaux.

Dans ce contexte particulièrement contraint, la ministre de la Décentralisation et de la fonction publique, Mme Marylise Lebranchu a souhaité lancer deux négociations avec les syndicats de la fonction publique, sur « l’avenir de la fonction publique » et « la qualité de vie au travail ». Or, ces négociations doivent conduire à une réflexion approfondie sur l’évolution des effectifs et l’organisation de travail ainsi que sur l’évolution du niveau et de la structuration des rémunérations dans les années à venir afin d’améliorer les carrières des quelque cinq millions d’agents publics et l’attractivité des métiers exercés dans la fonction publique. Dans la mesure où l’issue de ces négociations est prévue en mai 2015, le présent avis entend contribuer au débat en formulant vingt propositions.

PREMIÈRE PARTIE : UNE POLITIQUE DE GESTION DES RESSOURCES HUMAINES ACTIVE DANS UN CADRE BUDGÉTAIRE CONTRAINT

De la mise en perspective de l’évolution des crédits du programme n° 148 se dégage l’idée d’une politique de gestion active des ressources humaines malgré les contraintes budgétaires.

Le montant global des dépenses du programme n° 148 pour 2015 s’élève à 201 883 924 euros en autorisation d’engagement (AE) et à 204 824 731 euros en crédits de paiement (CP). La loi de finances initiale (LFI) pour 2014 prévoyait, pour sa part, 200 849 459 euros en AE et 206 290 265 euros en CP (3).

Ainsi, le projet de loi de finances pour 2015 (PLF 2015) propose au Parlement le maintien d’un effort substantiel avec une progression de 0,5 % des crédits en AE et une légère baisse de – 0,7 % en CP. De fait, cette évolution participe de la stratégie adoptée par le Gouvernement en vue de réduire le déficit public sous la barre des 3 % en 2017 et d’atteindre l’équilibre structurel en 2019 par des économies en dépenses. Ces chiffres globaux ne rendent toutefois pas compte de la dynamique propre aux deux actions du programme « Fonction publique »(4), qui recouvre la formation des fonctionnaires et les dépenses de l’action sociale.

Représentant 39,4 % des crédits du programme « Fonction publique » dans le PLF 2015, l’action « Formation des fonctionnaires » se voit allouer 79 541 290 euros (en AE et CP), contre 81 016 987 euros (en AE et CP) dans la loi de finances initiale pour 2014. Le montant des crédits dédié à la formation des fonctionnaires diminue donc de 1,8 % entre ces deux exercices.

Ces dépenses consistent pour l’essentiel en des subventions pour charges de services publics versées à deux opérateurs : l’École nationale d’administration (ÉNA), chargée de la formation initiale et continue des cadres supérieurs de l’État ; les instituts régionaux d’administration (IRA), qui assurent la formation des attachés d’administration centrale.

En AE et en CP, la subvention versée à l’ÉNA devrait passer de 32,5 millions d’euros en 2014 à 32,3 millions d’euros en 2015, soit une baisse de 0,7 %. La subvention des IRA devrait enregistrer une baisse de 1,5 %, passant de 40,2 millions d’euros de crédits votés en 2014 à 39,6 millions d’euros inscrits en 2015. D’un montant global de 71,9 millions euros, les subventions représentent 97,5 % des crédits de l’action n° 1 et diminuent globalement d’environ 1,1 % dans le projet de loi de finances pour 2015.

L’ÉNA et les IRA apportent une contribution depuis plusieurs années à la maîtrise des plafonds d’emplois. Dans le projet de loi de finances pour 2015, ces deux opérateurs enregistrent ainsi une réduction de 5 équivalents temps plein travaillés sur les emplois permanents (– 3 pour l’ÉNA ; – 2 pour les IRA) tandis que les emplois hors plafond augmentent d’une unité correspondant à un contrat d’accompagnement à l’emploi de plus qu’en 2014 à l’ÉNA(5).

Outre les subventions pour charge de service public, l’action n° 1 du programme « Fonction publique » recouvre également des dépenses de fonctionnement et des dépenses d’intervention. Appartiennent à la seconde catégorie les crédits alloués au financement des allocations pour la diversité dans la fonction publique, pour un montant de 3 millions d’euros dans le projet de loi de finances pour 2015 contre 3,4 millions d’euros en 2014.

Représentant 60,6 % des crédits du programme n° 148, l’action sociale interministérielle fait l’objet, dans le projet de loi de finances pour 2015, d’une enveloppe budgétaire d’un montant total de 122,3 millions d’euros en AE (contre 119,8 millions d’euros en loi de finances initiales pour 2014) et de 125,3 millions d’euros en CP (contre 125,2 millions d’euros en loi de finances initiale de l’exercice 2014).

D’une part, ces crédits ont pour objet le financement de prestations interministérielles individuelles, pour un montant total qui atteint, dans le projet de loi de finances pour 2015, la somme de 89,8 millions d’euros (en AE et en CP). Il s’agit des chèques vacances (36,4 millions d’euros), des chèques service universel-CESU pour la garde de jeunes enfants de moins de six ans (43,9 millions d’euros), des aides à l’installation des personnels de l’État (5,4 millions d’euros), des sections régionales interministérielles d’action sociale (3,5 millions d’euros) et du logement d’urgence (0,5 million d’euros).

D’autre part, l’action sociale interministérielle repose sur des prestations d’action sociale collective, auxquelles sont consacrés, dans le projet de loi de finances pour 2015, 23,5 millions d’euros en AE et 25,5 millions d’euros en CP. Entrent dans ce champ les réservations de places en crèches (23,5 millions d’euros) et les réservations de logements sociaux (1,9 million d’euros).

Enfin, il faut souligner l’existence de dotations d’investissement destinées à la rénovation des restaurants inter-administratifs (6,8 millions d’euros en AE et 7,7 millions d’euros en CP) et deux types de dépenses d’intervention : les aides aux retraités (2,1 millions d’euros) et l’aide au maintien à domicile des retraités de l’État n’entrant pas dans le champ des allocataires de l’aide à l’autonomie (APA), pour laquelle il n’est pas prévu d’ouvrir des crédits en 2015 (6) .

Comme l’y invitait la lettre de mission du Premier ministre du 29 janvier 2013, la directrice de l’ÉNA a conduit le processus de réforme des concours d’entrée tout au long de l’année 2013 en étroite concertation avec l’ensemble des partenaires (administrations, écoles de service public, professeurs, élèves). Il a fait l’objet de points d’étapes réguliers avec la tutelle, dans le cadre d’un comité de pilotage, et d’informations au conseil d’administration.

S’appuyant sur des groupes de travail thématiques, l’ÉNA a présenté un projet de réforme à sa tutelle en janvier 2014. Après arbitrage par le cabinet de la ministre chargée de la fonction publique et le cabinet du Premier ministre, l’arrêté du 16 avril 2014 fixant la nature, la durée et le programme des épreuves des concours d'entrée à l'École nationale d'administration a été publié au Journal officiel de la République française le 25 avril 2014.

La réforme vise à assurer un équilibre satisfaisant entre vérification des connaissances, évaluation des compétences et estimation des aptitudes des candidats.

Au rang de l’estimation des aptitudes, elle introduit une épreuve nouvelle, appelée épreuve collective d’interaction, dont l’objectif est de tester les qualités relationnelles des candidats : capacité de dialogue, d’écoute, de conviction, aptitude à faire émerger une solution. Cette épreuve nouvelle, qui ne nécessiterait aucune forme de préparation particulière, est inspirée des meilleures pratiques en la matière observées en France et en Europe. Elle vient utilement compléter l’évaluation des compétences et aptitudes individuelles des candidats.

Le concours rénové prend également mieux en compte le parcours professionnel antérieur des candidats du concours interne et du troisième concours, en adossant l’entretien avec le jury à un dossier de reconnaissance des acquis de l’expérience professionnelle (RAEP).

Le concours introduit progressivement une épreuve d’anglais obligatoire. La maîtrise de l’anglais est en effet nécessaire à la pratique professionnelle des cadres supérieurs de la fonction publique de l’État et ne peut être atteinte que s’ils disposent d’un niveau minimal. L’entrée en vigueur de cette épreuve est néanmoins différée à 2018, alors que le concours réformé sera mis en œuvre dès le dernier trimestre 2015, afin de laisser aux futurs candidats le temps nécessaire pour se mettre à niveau.

La maîtrise des connaissances fondamentales en matière de finances publiques sera désormais évaluée chez tous les candidats et dès l’admissibilité, de même que les connaissances en matière de questions sociales, de droit public, d’économie et de culture générale. Cette dernière épreuve est maintenue mais son périmètre est précisé : il est en effet indispensable que les futurs cadres supérieurs de l’État puissent démontrer leur capacité à contextualiser l’action publique.

Le programme de l’ensemble des épreuves a fait l’objet d’une révision, dans un triple objectif : actualisation, resserrement sur les connaissances réellement utiles à l’action publique, prise en compte de la dimension européenne de chaque discipline pour laquelle ce critère est pertinent.

Le format de chaque épreuve a également été examiné et le cas échéant modifié afin de diversifier les modes d’évaluation des connaissances (compositions, notes sur dossier, questionnaires à réponses courtes, épreuves orales avec ou sans préparation, individuelles ou collectives) en fonction de la discipline évaluée et de mettre en valeur une plus grande variété de profils.

Votre rapporteur pour avis place beaucoup d’espoir dans cette réforme et sera attentif à sa mise en œuvre afin de vérifier, dès le concours de 2015, si la diversité sociale et géographique des élèves comme l’attractivité du concours interne en sortent renforcées.

Au début du mois d’octobre 2013, les cinq IRA ont signé avec la direction générale de l’administration et de la fonction publique une convention d’objectifs et de performance pour la période 2013-2015.

Cette convention énonce trois axes stratégiques : en premier lieu, consolider le positionnement interministériel des IRA en tant qu’opérateurs de formation efficients et reconnus, avec notamment l’objectif (n° 1) de bien former en poursuivant la professionnalisation de la formation et en approfondissant son individualisation ; en deuxième lieu, renforcer la place des IRA en tant qu’acteurs exemplaires de l’action administrative en matière de politiques de recrutement et de formation au sein de la fonction publique, notamment avec l’objectif (n° 2) de promouvoir la diversité et l’égalité des chances ; en dernier lieu, conforter et approfondir la performance des IRA, avec notamment pour objectif (n° 3) d’optimiser l’organisation et la gestion des instituts.

Ce faisant, la convention d’objectifs conforte la réforme engagée avec le décret n° 2007-1247 du 20 août 2007 qui prévoit que les candidats choisissent, lors de leur inscription, l’institut dans lequel ils souhaitent être recrutés et formés. Ils subissent les mêmes épreuves mais sont classés par un jury d’entrée propre à chaque IRA. D’après les éléments disponibles, cette réforme a permis de réduire les délais du processus de recrutement et d’améliorer l’attractivité du concours dans la mesure où les candidats disposent ainsi de plus de garanties quant à la localisation de leur institut de formation et leur affectation géographique à l’issue de leur scolarité.

Un aménagement des épreuves et une innovation ont été introduits en 2012. L’innovation porte sur la publication l’année qui précède l’organisation des concours de thèmes d’études à l’attention des candidats à partir desquels les jurys proposeront les sujets des différentes épreuves. Par ailleurs, le souci de transparence et du développement de la responsabilité sociale de l’État employeur dans le volet recrutement de la fonction ressources humaines a conduit à mettre en ligne la grille d’évaluation utilisée par les membres des jurys sur le site du ministère de la Fonction publique et à permettre aux candidats de se voir communiquer cette dernière après les épreuves d’entretien.

Outre ces nouvelles modalités d’organisation des concours, il convient de mettre en exergue la réduction du nombre des épreuves de sélection et la simplification de leur contenu afin de donner plus de places aux problématiques générales de la fonction publique.

Enfin, la formation s’articule autour d’un tronc commun et d’une période d’approfondissement par univers professionnel (administration centrale, services déconcentrés de l’État, administration scolaire et universitaire) qui contribue efficacement à l’affirmation de la vocation interministérielle des IRA et à la professionnalisation des cadres qui en sont issus.

Depuis de nombreuses années, la DGAFP s’attache à développer une offre interministérielle de formation de nature à permettre aux agents de l’État d’acquérir, tout au long de leur carrière, les compétences nécessaires à l’exercice de leurs fonctions. Par-delà la mise en place, en 2007, du droit individuel à la formation, cette politique trouve sa traduction dans un certain nombre d’instruments et de réseaux à l’échelon central et déconcentré : les plates-formes régionales d’appui interministériel à la gestion des ressources humaines (PFRH) ; l’École de la gestion des ressources humaines, le réseau de responsables ressources humaines ; les plans régionaux interministériels de formation (PRIF) constitués des offres de formation mises en commun par les opérateurs publics de formation d’une même région.

En 2013, cette politique tendant au développement d’un appareil de formation, fondé sur la mutualisation et l’enracinement d’une culture des ressources humaines, a franchi de nouvelles étapes, avec la mise en service du système d’information pour l’animation de la formation interministérielle en région (SAFIRE) (7) et la signature d’une charte de collaboration entre les PFRH et les IRA destinée à favoriser une meilleure visibilité de l’offre interministérielle de formation dans les régions. Les démarches de mutualisation interministérielle de la formation continue en région sont désormais bien engagées et les premiers résultats semblent très positifs, témoignant d’un très bon niveau d’implication des services ministériels au niveau régional et départemental.

Enfin, la ministre de la Fonction publique a annoncé, au conseil des ministres du 27 août 2014, le lancement d’une négociation sur l’avenir de la fonction publique qui devrait notamment conduire à une profonde rénovation des parcours professionnels, qui pourrait conduire à réformer les dispositifs de formation professionnelle tout au long de la vie (FPTLV) dans la fonction publique. Dans ce cadre, la DGAFP a, d’ores et déjà, rencontré les responsables ministériels et les directions chargées du pilotage de la gestion des ressources humaines des fonctions publiques territoriales et hospitalières. Elle a également produit une documentation statistique sur la situation de la FPTLV dans les trois versants de la fonction publique, afin d’identifier des pistes d’évolution de ces dispositifs, dans le contexte de l’allongement des parcours professionnels.

Le 12 novembre 2012, Mme Marylise Lebranchu, ministre en charge de la fonction publique, a officiellement repris les négociations relatives à l’accord-cadre « Santé et sécurité au travail dans la fonction publique », signé par la majorité des organisations syndicales représentatives, le 20 novembre 2009 (8).

Le premier volet de cette négociation s’est traduit, le 22 octobre 2013, par la signature d’un accord relatif à la prévention des risques psychosociaux (RPS) dans la fonction publique. Cet accord prévoit la déclinaison d’un plan national de prévention des RPS au sein des trois versants de la fonction publique. La circulaire du Premier ministre en date du 20 mars 2014 (9) apporte un cadrage politique tandis que pour chaque versant de la fonction publique, des circulaires viennent en préciser les modalités techniques de déclinaison : circulaires du 20 mai 2014 pour la fonction publique de l’État (10), du 25 juillet 2014 pour la fonction publique territoriale (11) et publication à venir pour la fonction publique hospitalière.

La circulaire du 20 mai 2014 prévoit la déclinaison de l’accord-cadre au sein de la fonction publique de l’État autour de deux axes.

Dans un premier temps, elle décrit la double démarche, ascendante et descendante, qui préside à la déclinaison de ce plan : d’une part, un pilotage et un cadrage ministériels en lien avec les comités d’hygiène, de sécurité et des conditions de travail ministériels (CHSCT-M) en articulation avec le document unique d’évaluation des risques professionnels (DUERP) et, d’autre part, une évaluation des risques et un diagnostic des RPS de terrain, réalisés sous la responsabilité des chefs de service.

Dans un second temps, cette circulaire précise les modalités d’accompagnement prévues pour les employeurs au niveau tant national que local pour la mise en œuvre de ces plans. Elle rappelle notamment qu’il incombe à chaque ministère de diffuser les différents outils qui ont été produits au niveau interministériel en lien avec les représentants des personnels à la suite de la signature de l’accord : guide méthodologique d’aide à l’identification, l’évaluation et la prévention des RPS dans la fonction publique ; référentiels de formation à la prévention des RPS à l’attention des acteurs de prévention, des encadrants et de l’ensemble des agents ; liste d’indicateurs de diagnostic des RPS dont quatre ont vocation à être suivis dans tous les services (absentéisme, taux de rotation des agents, taux de visite sur demande au médecin de prévention et taux de violences sur agents) ; document de sensibilisation à l’attention de l’ensemble des agents.

Enfin, cette circulaire rappelle que chaque employeur doit mettre en place des formations à la prévention des RPS et notamment, comme le prévoit l’accord, deux journées à l’attention des membres des CHSCT (dont une en 2014). Au niveau local, la circulaire prévoit enfin la mise en place d’un comité d’animation et d’un réseau d’appui opérationnel dans chaque région sous l’égide du préfet de région. Le premier vise à observer la mise en place des plans et permettre des échanges entre les différents employeurs, le second a vocation à constituer un appui, une base identifiant les acteurs et les outils ressources pour aider les employeurs qui le souhaitent.

Par ailleurs, dans le cadre des instances de dialogue pérennes, ont été engagés les travaux nécessaires à la conclusion des dernières mesures de l’accord du 20 novembre 2009 sur la santé et la sécurité au travail, non encore mises en œuvre. Ainsi, au titre de l’axe 2 de l’accord portant sur la prévention des risques professionnels, une attention particulière a été portée à la prévention des troubles musculo-squelettiques (TMS) et à l’amélioration des DUERP.

L’action n° 8 relative à l’évaluation et la prévention des TMS, vise notamment à mieux connaître ce risque et ses caractéristiques en proposant un travail d’enquête sur la connaissance du risque de TMS et ses caractéristiques, sous l’égide de la formation spécialisée du Conseil commun de la fonction publique « conditions de travail, hygiène, santé et sécurité au travail ». Les résultats de cette enquête, adressée à l’automne 2013 à l’ensemble des ministères et à une quinzaine de collectivités territoriales et d’établissements de soins, ont permis de faire connaitre les démarches de prévention mises en œuvre dans certains services et d’en tirer des préconisations utiles afin de les mutualiser dans l’ensemble de la fonction publique et d’accompagner les employeurs publics dans la mise en place d’une démarche de prévention des TMS efficace et durable. Ainsi, un guide méthodologique est actuellement en cours de finalisation avec pour but d’accompagner les employeurs publics et les acteurs de la prévention, dans la mise en place d’un dispositif de prévention des TMS. Il offre un panel d’outils que les administrations pourront utiliser et adapter en fonction des réalités de terrains et des métiers.

D’autre part, l’action n° 6 de l’accord du 20 novembre 2009 prévoyait l’achèvement de la mise en place généralisée des DUERP au sein de la fonction publique. Depuis 2012, des travaux ont été menés dans ce sens au sein des ministères ainsi qu’au sein de la commission hygiène, sécurité et conditions de travail du Conseil supérieur de la fonction publique de l’État. Cette commission a ainsi adopté un document de préconisation à l’attention des employeurs de la fonction publique de l’État afin de les aider dans la mise en place de DUERP opérationnels de qualité. Cette formation spécialisée du Conseil commun de la fonction publique prolongera ses travaux autour du DUERP pour les trois versants de la fonction publique en 2015.

Le second volet de cette négociation porte sur l’amélioration de la qualité de vie au travail annoncé par la ministre de la Fonction publique lors du conseil des ministres du 27 août 2014 et dont la première séance de travail s’est déroulée le 7 octobre 2014. Elle devrait permettre d’aborder dans un accord cadre, les questions relatives à l’organisation du travail, la mise en place de démarches participatives et collectives autour de projets de service et le développement de démarches locales d’amélioration des conditions de travail ainsi que de consacrer un droit d’expression des agents. Elle devrait également promouvoir la formation et l’accompagnement des managers de proximité, maillon essentiel de la conduite des réformes.

S’ouvrira enfin dans les prochaines semaines un chantier d’accompagnement des réorganisations territoriales permettant de lever des obstacles juridiques ou financiers aux redéploiements et à la mobilité, mais aussi de mettre en place des dispositifs d’accompagnement personnalisés des agents subissant l’impact des réformes tant au sein de l’État que dans la fonction publique territoriale. Ces travaux seront examinés par l’instance spécifique de dialogue social qui sera créée auprès du Conseil commun de la fonction publique conformément aux conclusions de la grande conférence sociale de juillet dernier.

SECONDE PARTIE : QUELLE POLITIQUE DES EFFECTIFS, DE RÉMUNÉRATION ET D’ORGANISATION DU TRAVAIL AU SEIN DES TROIS VERSANTS DE LA FONCTION PUBLIQUE D’ICI 2019 ?

Améliorer les carrières de plus de cinq millions de Français, redonner de l’attractivité aux métiers de la fonction publique dans ses trois versants – fonction publique de l’État, fonction publique territoriale et fonction publique hospitalière – et supprimer les causes d’un absentéisme croissant dans un contexte budgétaire contraint depuis 2010 au service des usagers, telle est la mission périlleuse confiée à la ministre de la Fonction publique et aux organisations syndicales dans le cadre des deux négociations lancées le 27 août 2014 sur l’avenir de la fonction publique et l’amélioration de la qualité de vie au travail.

S’il est vrai que la fonction publique ne doit pas servir de variable d’ajustement pour permettre au Gouvernement d’atteindre l’équilibre structurel des comptes publics comme le dénoncent certaines organisations syndicales, votre rapporteur pour avis considère qu’il est légitime qu’elle contribue à l’effort national de redressement budgétaire dès lors que les rémunérations des fonctionnaires représentent près d’un quart des dépenses publiques en France (soit 267,7 milliards d’euros et 23,2 % des dépenses publiques en 2012 (12)).

Aussi convient-il de trouver les voies et moyens pour concilier ces différents objectifs en partant de l’idée qu’aucune piste de réflexion ne doit être écartée a priori pour faire évoluer les effectifs, les rémunérations et l’organisation du travail dans la fonction publique d’ici 2019 et en gardant à l’esprit que les propositions formulées dans chacun de ces trois domaines auront nécessairement des répercussions sur les deux autres.

Sources : DGAFP, département des études et des statistiques.

Champ : emplois principaux, tous statuts. Hors bénéficiaires de contrats aidés. France entière = Métropole + DOM (hors COM et étranger).

(1) Les militaires volontaires sont comptabilisés dans les effectifs de l'État à partir de 2004.

(2) Depuis 2005, les élèves de l'École polytechnique apparaissent dans le champ des ÉPA de la fonction publique de l'État.

(3) Emploi en France entière, hors contingent, soit les salariés + les non-salariés.

(4) Rapport entre FPE+FPT+FPH / emploi total.

Les 5,37 millions d’agents comptabilisés sur le territoire national ne travaillent pas tous à temps complet. Le décompte des agents en équivalents temps plein (ETP), c’est-à-dire en pondérant les individus par leur quotité de temps de travail hebdomadaire, conduit à un effectif de 4,995 millions.

D’après les réponses au questionnaire budgétaire adressé par votre rapporteur pour avis, une personne physique correspond à 0,93 équivalent temps plein en moyenne. C’est dans la fonction publique de l’État que la quotité de travail moyenne des agents est la plus forte, avec 95,1 % d’un temps plein. Dans la fonction publique hospitalière, les agents travaillent, en moyenne, 92,5 % d’un temps complet et dans la fonction publique territoriale, ils travaillent 90,5 % d’un temps complet.

La grande majorité des agents de la fonction publique est titulaire : 71 %, soit 3,8 millions de personnes physiques au 31 décembre 2012. Les non-titulaires (914 100) représentent 17 % de l’ensemble des effectifs (contre 14,7 % en 2002). De plus, les militaires, dont la majorité n’est pas « militaire de carrière », regroupent 6 % des agents publics (soit 304 300 agents). Les 7 % restants sont des agents dont les contrats particuliers ne sont pas régis par les règles de droit commun des agents non titulaires et classés de ce fait en « autres catégories et statuts » (355 700 agents). Dans cette dernière catégorie on distingue notamment les enseignants des établissements privés sous contrat (139 900 personnes), les ouvriers d’État (35 500 personnes), les médecins et internes des hôpitaux publics (111 200 personnes) et les assistants maternels et familiaux (50 000 personnes).

Il ressort du tableau n° 1, l’évolution annuelle moyenne des effectifs dans les trois versants de la fonction publique sur la période 2002-2012 est globalement de + 0,9 %. De plus, si les effectifs globaux ont progressé de 6,7 % sur cette même période, passant de 5,04 millions à 5,37 millions de personnes physiques, la part de l’emploi public dans l’emploi total est restée quasiment stable, aux alentours de 20 %. Votre rapporteur pour avis observe néanmoins que cette évolution globale ne reflète pas les évolutions différentes des effectifs des trois versants de la fonction publique, comme le montre le graphique n°1 ci-après.

GRAPHIQUE N° 1 : ÉVOLUTION DES EFFECTIFS DES TROIS FONCTONS PUBLIQUES DEPUIS 2000 EN FRANCE (MÉTROPOLITAINE + DOM)

Source : DGAFP, département des études et des statistiques.

(1) Champ emploi total : salariés et non-salariés des secteurs public et privé, y compris bénéficiaires de contrats aidés.

Alors que la fonction publique de l’État a connu une baisse continue de ses effectifs physiques sur la période 2002 et 2012 (– 272 565), de – 0,7 % par an en moyenne, les effectifs de la fonction publique territoriale ont progressé de + 2,9 % en moyenne annuelle (+ 445 952) et ceux de la fonction publique hospitalière de + 1,7 % sur la même période (+ 163 874).

Au sein de la fonction publique de l’État, l’effort a été exclusivement porté par les ministères tandis que les effectifs des opérateurs n’ont cessé de croître jusqu’en 2012 (13).

S’agissant de la fonction publique territoriale, seule une partie de l’augmentation des effectifs – évaluée dans une fourchette de 150 000 à 200 000 personnes physiques par la direction générale des collectivités territoriales – résulterait des transferts de personnels de l’État vers les collectivités territoriales liés aux transferts de compétences tandis que le solde des créations d’emplois répondrait à des besoins nouveaux. Durant ces onze années, la part des effectifs des communes dans l’ensemble de la fonction publique territoriale a progressé de 12 points, tandis que celle des établissements publics locaux a progressé de 5 points sur la période. Les parts des départements et régions ont augmenté́, respectivement, de 3 et 4 points, en relation avec les transferts de personnels de la FPE vers la FPT (régions et départements). Les communes restent les premiers employeurs avec 55 % du total des agents en 2012. Tout en ayant multiplié́ leurs effectifs par 8 entre 2000 et 2012, les régions ne représentent que 4,5 % de l’emploi territorial fin 2012.

Dans la fonction publique hospitalière, l’augmentation des effectifs résulterait d’une part de l’accroissement de l’activité compte tenu de la croissance et du vieillissement de la population (+ 5 % de l’activité des urgences, + 4 % des consultations externes, + 8,9 % des séances hospitalières entre 2009 et 2012 (14)), d’autre part de la mise en œuvre de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail qui aurait conduit à la création nette de 45 000 emplois non médicaux et de 8 000 emplois médicaux selon les estimations de la direction générale de l’offre de soins, auditionnée par votre rapporteur.

Une réflexion sur les effectifs dans la fonction publique ne peut faire l’économie d’une réflexion sur les missions confiées au service public et sur son organisation. La technique du « rabot » (ou de la réduction homothétique des effectifs dans tous les services) doit donc être exclue sauf à vouloir dégrader la qualité du service rendu aux usagers et leur sécurité, notamment dans le secteur hospitalier public. Il convient donc d’utiliser le levier de la modernisation de l’action publique (MAP) pour élaborer une cartographie des missions actuelles de l’État, des collectivités territoriales et du secteur hospitalier, au regard des moyens correspondants, avant de s’interroger sur les missions à maintenir, celles susceptibles d’être recentrées et celles qu’il conviendrait d’abandonner, pour adapter convenablement les moyens publics à ces missions.

Ce travail de longue haleine, engagé par le présent Gouvernement, mérite d’être soutenu et approfondi en concertation avec les organisations syndicales et l’ensemble des élus pour maintenir le contrat social, anticiper, préparer et accompagner la société française aux mutations en cours et contribuer à la résorption des déficits publics, condition sine qua non d’une action publique efficace et durable.

La question des effectifs dans la fonction publique se heurte également à une difficulté statistique : l’absence d’indicateurs de gestion de ressources humaines communs aux trois versants de la fonction publique, actualisés chaque année et rendus publics, et ce, malgré les efforts croissants de la DGAFP pour améliorer la qualité des chiffres présentés dans le rapport annuel sur l’état de la fonction publique (15).

Votre rapporteur pour avis propose donc de confier au Conseil commun de la fonction publique (CCFP), et en particulier à sa formation « emploi public et connaissance statistique de la situation, de la rémunération et des pensions », la mission de définir des indicateurs communs de gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique. Il pourrait alors présenter, chaque année, au Parlement, un rapport analysant l’évolution de ces indicateurs de gestion des ressources humaines. En parallèle, il conviendrait de renforcer les liens entre les différents départements statistiques ministériels et l’Institut national de la statistique et des études économiques (INSEE) sur lesquels le CCFP peut s’appuyer pour le recueil des données qu’il estimerait pertinentes.

Proposition n° 1: confier à la formation « connaissances statistiques et évolution de l’emploi public » du Conseil commun de la fonction publique la mission de définir des indicateurs communs de gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique en 2015, donnant lieu à la remise d’un rapport annuel au Parlement avant le 1er octobre.

Compte tenu de ces évolutions contrastées et de l’objectif de redressement des comptes publics qui doit être partagé par l’ensemble des administrations publiques, votre rapporteur pour avis considère qu’à missions constantes, tous les employeurs publics devraient viser un objectif de stabilisation de leurs effectifs à l’instar de l’objectif assigné à l’État et ses opérateurs sur la période 2012 à 2017.

L’objectif de stabilisation des effectifs dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière s’appuierait sur deux leviers complémentaires :

– l’opportunité démographique liée au volume important de départs en retraite dans les années à venir, en particulier dans la fonction publique territoriale.

Les agents de la fonction publique sont en moyenne plus âgés que ceux du secteur privé (42 ans contre 40 ans pour le privé (16)) mais la situation est contrastée selon le versant de la fonction publique concerné. Ainsi, la part des agents territoriaux ayant 50 ans et plus (35 % des agents) est-elle nettement plus importante que dans la fonction publique de l’État (29 %) ou dans la fonction publique hospitalière (28 %). Seul un agent territorial sur dix a moins de 30 ans et les 50 ans et plus sont trois fois plus nombreux que les moins de 30 ans alors que ce ratio s’élève à 1,9 dans la fonction publique de l’État et à 1,5 dans la fonction publique hospitalière. Les employeurs territoriaux pourraient donc profiter d’une opportunité démographique majeure dans les années à venir à travers le non remplacement d’une partie des départs en retraite.

– les mutualisations générées à terme par la réforme territoriale d’une part et la réorganisation de l’offre de soins dans le secteur hospitalier d’autre part.

S’agissant des collectivités territoriales, le projet de loi relatif à la délimitation des régions et aux élections régionales et départementales adoptées à l’Assemblée nationale le 23 juillet 2014 doit permettre de doter les régions françaises d'une taille adaptée aux enjeux économiques et de mobilité, qui leur permettra d'exercer à la bonne échelle leurs compétences stratégiques, de rivaliser avec les collectivités comparables en Europe et de réaliser des gains d'efficience. 13 régions métropolitaines devraient ainsi se substituer, à compter du 1er janvier 2016, aux 22 régions existantes, par l'addition de régions actuelles sans modification des départements qui les composent. Parallèlement, un projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRÉ), devrait conduire à doter les intercommunalités d’une taille critique d’au moins 20 000 habitants afin que la nouvelle architecture territoriale repose sur un couple régions – intercommunalités, organisées autour de bassins de vie (17). Dans ce nouveau contexte et jusqu'en 2020, les conseils départementaux verraient leur action recentrée sur leurs compétences essentielles (compétences sociales, soutien aux communes, notamment dans les zones rurales, financement des services d'incendie et de secours). Cette nouvelle organisation territoriale devrait permettre à moyen terme de mutualiser les moyens, d'assurer de nouvelles compétences de proximité et d'offrir aux citoyens les services publics de qualité qu'ils attendent.

La modération des effectifs dans la fonction publique territoriale à travers le non remplacement d’une part des départs en retraite prévus et les gains liés à la mutualisation générée à moyen terme par la réforme territoriale est aux yeux de votre rapporteur pour avis nécessaire et réalisable. Elle doit donc être encouragée, en utilisant par exemple, une modulation de la dotation globale de fonctionnement (DGF) : ainsi, la baisse de la DGF – d’un montant global de 11 milliards d’euros d’ici 2017 – pourrait-elle ne pas s’imputer sur les collectivités qui auraient gelé ou réduit leurs effectifs par rapport à l’année précédente. En revanche, cette baisse pèserait plus lourdement sur les collectivités qui n’auraient pas fait d’effort pour limiter la croissance de leurs effectifs sur la même période. Elle serait par ailleurs vertueuse, sur le plan économique, car l’accroissement des marges de manœuvre budgétaires des collectivités territoriales menant une politique de modération des effectifs serait principalement destiné à l’investissement public ou à l’amélioration des conditions d’emploi des fonctionnaires en place.

Proposition n° 2 : inciter les collectivités territoriales à geler ou réduire leurs effectifs à travers une exonération totale ou partielle de la baisse de la DGF l’année suivante.

Afin d’accompagner cette mesure, votre rapporteur pour avis envisage trois propositions complémentaires destinées à réduire la moyenne d’âge dans les trois versants de la fonction publique.

Proposition n° 3 : introduire une possibilité de rupture conventionnelle du statut de fonctionnaire à la charge des employeurs publics, présentant des garanties équivalentes à celles prévues par le code du travail dans le secteur privé (18).

Proposition n° 4 : assouplir la réglementation relative aux dispositifs de départ volontaire, éventuellement couplée à l’augmentation du montant de l’indemnité (19).

Proposition n° 5 : instaurer une politique d’inclusion positive des jeunes de moins de 25 ans dans la fonction publique par la promotion de l’apprentissage et la prise en compte de leur ancienneté dans le service public pour leur permettre d’accéder à la fonction publique par la voie des concours internes ou de concours sur titre et travaux, corrélée à une rénovation du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d'État (Pacte) (20).

S’agissant de la fonction publique hospitalière, l’enjeu lié à la maîtrise des effectifs est d’autant plus important que la masse salariale des agents hospitaliers représente 65 % de l’ensemble des dépenses hospitalières en France en 2013, même si cette part tend à décroître (68 % en 2002).

Le développement de la coopération obligatoire entre établissements qui sera proposée par le Gouvernement dans le projet de loi de santé ainsi que la mutualisation de certaines fonctions, permettront une diminution progressive des effectifs, notamment dans les fonctions supports, qui n’est pas de nature à remettre en cause la qualité du service ni la sécurité des patients.

Votre rapporteur pour avis observe néanmoins la pénurie croissante de médecins à l’hôpital et regrette l’absence de schéma directif national à la sortie de l’internat assorti d’un dispositif d’incitation financière efficace.

Pour remédier à court terme à cette difficulté, dans le contexte budgétaire actuel, il vous propose donc de généraliser les expérimentations réussies de transfert de compétences de certains actes médicaux vers d’autres professionnels de santé comme les infirmières. Il s'agirait d'actes inscrits dans une délégation de missions qui recouvre les domaines de la prévention, de l'analyse clinique, du diagnostic, de la prescription et du soin curatif ou de suivi. Un tel transfert permettrait non seulement de rendre des soins plus accessibles aux usagers ne serait-ce que par la réduction des délais d'attente, mais pourrait augmenter leur volume par la baisse du coût induit pour leur réalisation (21). Les professionnels paramédicaux pourraient gagner en niveaux de responsabilité et réaliser des actes dans la continuité de leurs compétences socles. De plus, l'évolution de décrets de compétences par missions et non plus par actes pour les professionnels paramédicaux, à l’instar de ce qui se fait en Belgique ou au Canada, serait un changement majeur qui favoriserait une adaptabilité plus rapide des professionnels aux dispositifs sanitaires et médico-sociaux.

Proposition n° 6 : favoriser une politique de substitution de certains actes médicaux vers des professionnels paramédicaux dont les compétences seraient définies par mission et non plus par acte, afin de réduire les coûts et améliorer l’accès à l’offre de soins.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publié en juin 2014, la Cour des comptes considère que « l’État a fait beaucoup plus d’efforts que les collectivités locales et les hôpitaux pour maîtriser sa masse salariale » (22).

D’après les informations transmises à votre rapporteur pour avis, la masse salariale des agents publics a progressé de 0,5 % par an en moyenne en volume depuis 2002 mais les dépenses de personnel des administrations publiques locales et de sécurité sociale ont augmenté respectivement de 2,8 % et 1,2 % par an en volume contre une baisse annuelle de 0,1 % pour les administrations centrales.

Cette évolution différenciée de la masse salariale entre les trois versants de la fonction reflète tout d’abord l’évolution différenciée des effectifs au sein de l’État, des collectivités territoriales et du secteur hospitalier, présentée précédemment. Elle résulte également de plusieurs mesures de revalorisation mises en place par l’État, bien plus coûteuses pour les autres employeurs compte tenu de la composition de leur personnel, telles que les augmentations du SMIC, les « coups de pouce » aux bas salaires, les réformes des grilles indiciaires des catégories B et C, le maintien de la garantie individuelle du pouvoir d’achat (GIPA) et les hausses de cotisations auprès de la caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL), de l’IRCANTEC et de l’URSSAF dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière.

Votre rapporteur pour avis rappelle en effet que la part des cadres (catégorie A) est beaucoup plus forte dans la fonction publique de l’État que dans les deux autres versants de la fonction publique (55 % contre 9 % seulement dans la fonction publique territoriale et 30 % dans la fonction publique hospitalière).

À l’inverse, la part des agents de catégorie C – principale bénéficiaire des mesures en faveur des bas salaires adoptées depuis 2010 – est de 77 % dans la fonction publique territoriale et de 49,4 % dans la fonction publique hospitalière contre 20,1 % dans la fonction publique d’État.

En conséquence, le niveau des rémunérations des agents territoriaux est moins élevé que dans les deux autres fonctions publiques, et que dans le secteur privé : en 2012, le salaire net moyen mensuel dans la fonction publique territoriale s’élevait à 1 848 euros contre 2 242 euros dans le secteur hospitalier, 2 465 euros au sein de la fonction publique d’État et 2 130 euros dans le secteur privé. Ces moyennes recouvrent en outre des situations très diverses comme le montre le tableau n° 3.

TABLEAU N° 3 : SALAIRES NETS MENSUELS* MOYENS PAR SEXE ET PAR CATÉGORIE SOCIOPROFESSIONNELLE EN 2012


Sources : DGAFP.

(*) Exprimés en équivalent temps plein annualisé.

Champ pour la fonction publique de l’État : France entière. Hors militaires, y compris bénéficiaires de contrats aidés ; champ pour la fonction publique territoriale : France entière. Hors assistants maternels et familiaux, y compris bénéficiaires de contrats aidés ; champ pour le secteur hospitalier public : France entière. Hors bénéficiaires de contrats aidés, internes, externes, résidents.

Au sein même de la fonction publique territoriale, la situation est également contrastée : par exemple, dans le secteur communal, les très bas salaires sont nombreux dans les 30 000 communes de moins de 10 000 habitants où le régime indemnitaire est souvent moins favorable, tandis que dans les grandes communes, où les métiers d’exécution représentent 70 % des effectifs, la moyenne des salaires avoisine plutôt 1600 euros net mensuel primes comprises.

Dans son rapport sur la situation et les perspectives des finances publiques publiées en juin 2014, la Cour des comptes observe notamment que « dans de nombreuses collectivités locales, les avancements sont systématiquement accordés à l’ancienneté minimale, sans tenir compte de la manière de servir des agents. Les carrières y sont donc beaucoup plus rapides à statut équivalent que dans la fonction publique d’État (...) Le pilotage des dépenses de personnel reste de plus embryonnaire dans les collectivités locales et les hôpitaux. Les méthodes d’analyse et de prévision de la masse salariale et de ses déterminants, comme le GVT [Glissement-vieillesse-technicité] positif, y sont bien plus frustes que pour l’État. » (23).

Elle en déduit qu’il faudrait mieux encadrer l’application des règles d’avancement automatique ou à l’ancienneté minimale et les harmoniser entre fonctions publiques, ou encore de renforcer la sélectivité des avancements d’échelons et de grades, par exemple en baissant les taux de promus-promouvables.

Votre rapporteur pour avis estime pour sa part que, dans la fonction publique territoriale, le ralentissement de l’avancement à l’ancienneté maximale doit être mis en parallèle avec la faiblesse du montant des avancements et le niveau peu élevé des rémunérations, de sorte qu’il pourrait avoir pour effet d’aggraver la précarité sociale des agents territoriaux sans dégager d’économies substantielles. De plus, la différenciation des avancements d’échelons couplée à la réduction du nombre de promotions, relève a priori de la liberté de gestion des collectivités. Il lui paraît pourtant nécessaire de créer de nouveaux outils de pilotage de la masse salariale dans la fonction publique territoriale.

Dans un premier temps, il pourrait donc être utile d’instaurer une obligation de motivation des décisions d’avancement d’échelon positive, par le chef de l’exécutif territorial ainsi qu’une publication régulière du tableau d’avancement au sein de chaque collectivité. Mieux contrôlées par les élus, qui seraient eux-mêmes davantage sensibilisés aux facteurs d’évolution de la masse salariale, les décisions d’avancement seraient sans doute plus pondérées.

Proposition n° 7 : introduire une obligation de motivation de toute décision d’avancement d’échelon à la durée minimale par les élus assortie d’une publication régulière de ces décisions dans chaque collectivité territoriale.

Dans un second temps, les conditions d’avancements de toutes les catégories d’emplois devraient être harmonisées : les cadres d’emplois d’ingénieur et d’ingénieurs en chef devraient en particulier être définis à parité avec ceux de la filière administrative (attaché et administrateur) de même que les conditions d’avancement de manière à développer la mobilité professionnelle sans désavantager ni favoriser les agents qui changent de métier et de cadre d’emploi. Cela reviendrait, en pratique, à imposer aux agents de catégorie A et B de la filière technique notamment, une obligation de mobilité équivalente à celle imposée aux cadres de la filière administrative.

Proposition n° 8 : instaurer une obligation de mobilité professionnelle, hors de la collectivité de titularisation dans le premier grade, pour l’accès au deuxième grade de la catégorie A+ dans toutes les filières ainsi qu’une obligation de mobilité interne au sein de la collectivité pour le principalat ou le deuxième grade de tous les cadres d’emplois de catégorie A et B dans toutes les filières.

Dans la fonction publique hospitalière, la Fédération hospitalière de France (FHF) propose, pour sa part, de contenir les mesures de revalorisation salariale au rythme de l’ONDAM, soit + 2 % entre 2015 et 2017. S’agissant de la politique des avancements, elle suggère de remplacer le dispositif en vigueur par un dispositif de déroulement de carrière permettant un avancement en lien avec la valeur professionnelle (suppression du système de notation actuelle), facteur de motivation des agents hospitaliers, laissé à l’appréciation du directeur ou de son représentant (sur proposition de l’encadrement), ce qui impliquerait la suppression de l’avis des commissions administratives paritaires dans ce cas.

Votre rapporteur pour avis soutient ces propositions et rappelle que l’article 44 de la loi du 5 juillet 2010 relative à la rénovation du dialogue social permet déjà d’expérimenter un dispositif d’avancement fondé sur la valeur professionnelle dans la fonction publique hospitalière (24). Il observe d’ailleurs qu’au regard des résultats satisfaisants de cette expérimentation dans les deux autres versants de la fonction publique, le Gouvernement a souhaité généraliser ce dispositif dans la fonction publique de l’État dès 2013 (25) et dans la fonction publique territoriale dès le 1er janvier 2015 (26).

Proposition n° 9 : Généraliser l’expérimentation de l’entretien professionnel conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire dans la fonction publique hospitalière dès le 1er janvier 2015.

À plus long terme, la Cour des comptes appelle à la refonte des grilles salariales dans les trois versants de la fonction publique, pour les décompresser dans le bas et tenir compte de l’allongement de la vie active dans le haut, et alors que les agents sont en moyenne de plus en plus qualifiés. Le tassement des grilles s’est en effet accentué ces dernières années avec la revalorisation du minimum de traitement : l’écart entre le bas de la grille C (agents peu qualifiés) et celui de la grille A (cadres) a été divisé par deux depuis 2002. En l’absence de réforme, il existe désormais un risque de talonnement de la grille À part le SMIC qui pourrait se matérialiser avant la fin de la décennie. Votre rapporteur pour avis fait sienne cette proposition car il lui semble absolument nécessaire de récréer des espaces indiciaires suffisants pour que les carrières du secteur public restent attractives. C’est l’un des enjeux majeurs de la négociation sur l’avenir de la fonction publique dans les mois qui viennent.

Par ailleurs, la Cour des comptes met en évidence d’autres leviers d’économies sur la masse salariale, comme la rénovation des rémunérations accessoires et des régimes indemnitaires des fonctionnaires, qui sont nombreux, souvent hérités du passé et devenus inadaptés.

Interrogée sur cet aspect, la DGAFP a confirmé à votre rapporteur pour avis l’extrême complexité de ces éléments de rémunération. Pour ne citer que deux exemples, la DGAFP aurait décompté plus de 4 500 textes indemnitaires applicables dans la fonction publique de l’État, dont 1 800 applicables aux seuls fonctionnaires des ministères financiers. De plus, les cours régionales des comptes ont plusieurs fois dénoncé l’existence de régimes indemnitaires onéreux ou irréguliers (primes payées sans texte ou en l’absence de délibération) dans de nombreuses collectivités (27).

Une harmonisation des situations entre ministères et, plus largement au sein de chaque versant de la fonction publique, voire dans l’ensemble de la fonction publique, est donc indispensable. La Cour des comptes a évoqué plusieurs pistes comme l’intégration de l’indemnité de résidence dans la base indiciaire, un meilleur ciblage des primes de mobilité pour les recentrer sur leur objectif et éliminer les effets d’aubaine, la forfaitisation et le gel du supplément familial de traitement ou encore la révision des majorations en faveur des agents travaillant outre-mer selon le différentiel effectif de coût de la vie et la suppression de la sur-rémunération du temps partiel… (28). Votre rapporteur pour avis est bien conscient de l’ampleur du travail à accomplir et des difficultés sociales que ces mesures pourraient impliquer mais il soutiendra toute démarche en ce sens, dès lors qu’elle aura été évaluée et discutée avec les principaux intéressés.

Proposition n° 10 : réviser les grilles indiciaires afin de recréer des espaces indiciaires suffisants pour rendre attractives les carrières des fonctionnaires et harmoniser les rémunérations accessoires et les régimes indemnitaires, pour davantage de justice, dans les trois versants de la fonction publique.

Enfin, votre rapporteur pour avis entend rappeler que l’augmentation des dépenses de personnel – charges comprises – est directement liée aux hausses de cotisations sociales dans la fonction publique territoriale et la fonction publique hospitalière à la suite de la réforme des retraites et de la création du dispositif « carrières longues » en 2012 (29).

Le rapport sur les comptes nationaux de la santé présentant la situation économique et financière des hôpitaux publics en 2013 met ainsi en évidence que l’augmentation des charges de la sécurité sociale pour le personnel médical et non médical explique pour plus d’un tiers la progression des charges de personnel contre un quart en 2012. L’évolution entre 2013 et 2012 de la rémunération du personnel non médical a progressé de 2 % environ alors que celle des charges a crû de près de 5 % tandis que pour le personnel médical, les évolutions sont légèrement inférieures, à 5 % pour les rémunérations et plus de 6 % pour les charges (30). Ce rythme de progression des charges pour les employeurs publics hospitaliers et territoriaux n’est pas soutenable à terme, en particulier dans le contexte budgétaire contraint proposé pour la période 2015-2017. Aussi, votre rapporteur pour avis invite-t-il le Gouvernement à éviter toute nouvelle hausse des taux de cotisations sociales et autres contributions à la CNRACL et l’IRCANTEC.

Proposition n° 11 : éviter toute mesure nouvelle conduisant à une hausse des taux de cotisations sociales et autres contributions à la CNRACL et l’IRCANTEC d’ici 2017.

Les décrets n° 2000-815 du 25 août 2000, n° 2001-623 du 12 juillet 2001 et n° 2002-9 du 4 janvier 2002, relatifs à l’aménagement et à la réduction du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique ont fixé de nouvelles règles applicables aux agents de l’État, qui n’ont pas été modifiées de manière significative depuis lors.

La durée du travail effectif est fixée en principe à 35 heures par semaine dans les services et établissements publics administratifs de l’État, ainsi que dans les établissements publics locaux d’enseignement, le décompte du temps de travail étant réalisé sur la base d’une durée annuelle de travail effectif de 1607 heures maximum, sans préjudice des heures supplémentaires susceptibles d’être effectuées. La durée du travail peut être aménagée en cycles de travail, hebdomadaires ou annuels, avec possibilité de travailler selon un horaire variable, individualisé, sous réserve des nécessités de service dans certaines conditions.

Néanmoins, la durée annuelle de travail effective de 1607 heures connaît de nombreuses dérogations et peut donc être réduite pour tenir compte des sujétions liées à la nature des missions et à la définition des temps de travail qui en résultent (travail de nuit, travail le dimanche, horaires décalés,…). En outre, le dernier alinéa de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984, issu de la loi n° 2001-2 du 3 janvier 2001 a autorisé le maintien des régimes de travail plus favorables mis en place par les collectivités territoriales antérieurement à l’entrée en vigueur de cette loi, par décision expresse de l’organe délibérant de la collectivité ou d’un établissement, prise après avis du comité technique.

Comme le souligne le rapport de M. Bernard Pêcheur sur la fonction publique (31), « eu égard à la diversité des régimes de travail, et en dépit de l’harmonisation poursuivie en 2001-2002, il paraît nécessaire d’organiser (…) un suivi des pratiques des différentes administrations des trois fonctions publiques [qui] pourrait prendre la forme d’une évaluation de la durée et de l’aménagement du temps de travail, effectuée tous les cinq ans par les corps d’inspection, en lien avec l’une des commissions spécialisées du Conseil commun de la fonction publique ».Votre rapporteur pour avis soutient vigoureusement cette proposition car il lui semble indispensable de disposer d’un véritable état des lieux de la transposition à la fonction publique de la loi n° 2000-37 du 19 janvier 2000 relative à la réduction négociée du temps de travail.

Il salue, en ce sens, les travaux menés actuellement par la commission d’enquête de l’Assemblée nationale relative à l'impact sociétal, social, économique et financier de la réduction progressive du temps de travail dans le secteur public et le secteur privé qui permettra sans doute des comparaisons utiles, mais il considère qu’une évaluation centrée sur la fonction publique en particulier, devrait être conduite par le Gouvernement dès 2015.

En effet, les données relatives au temps de travail effectif dans les trois fonctions publiques sont très parcellaires, voire contradictoires selon les sources, sans parler des difficultés statistiques liées à la définition même de « durée effective de travail » notamment (32).

D’après la réponse au questionnaire budgétaire adressé au Gouvernement par votre rapporteur pour avis, alors que la durée légale minimale annuelle du travail effectif des fonctionnaires à plein temps dans les trois fonctions publiques est de 1607 heures, soit 35 heures hebdomadaires en moyenne, la moyenne européenne de la durée hebdomadaire légale du temps de travail s’établit en 2011 à 37,6 heures. L’Autriche, la Grèce et le Luxembourg ont la durée légale la plus élevée, la France et le Portugal, la moins élevée (35 heures). Pour l’Allemagne cette durée hebdomadaire légale s’établit à 39,2 heures, pour la Belgique à 38 heures, pour l’Espagne à 37,5 heures, pour l’Italie à 36 heures, pour le Royaume–Uni à 37 heures, et pour la Suède à 38,3 heures.

D’après l’étude CEO-REXECODE publiée en juin 2014 sur la durée effective de travail en France et en Europe, la durée effective de travail des personnels à temps plein dans le secteur non marchand en France serait de 1 589 heures, soit 18 heures de moins que la durée légale, 79 heures de moins que la moyenne des salariés à temps complet dans le secteur privé en France et 218 heures de moins que les salariés du secteur non marchand en Allemagne (1 807 heures). Concrètement, la différence résulterait principalement du régime d’attribution des jours de congé entre la France (45 jours en moyenne dans la fonction publique en 2010) et l’Allemagne.

Proposition n° 12 : demander un rapport au Gouvernement procédant à l’évaluation de la durée et de l’aménagement du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique qui devra être rendu au Parlement avant le 1er octobre 2015.

Votre rapporteur pour avis considère au demeurant anormale la situation dans laquelle certaines collectivités territoriales maintiennent encore des régimes de travail dérogatoires à la durée légale du travail, sous prétexte qu’ils aient été mis en place antérieurement à la loi du 19 janvier 2000 (33). Ainsi, la Cour des comptes a-t-elle constaté que la durée annuelle de travail dans les collectivités territoriales est « très fréquemment inférieure à la durée réglementaire », voire inférieure à 1 500 heures (34). Or, un tel régime dérogatoire a un coût pour la collectivité concernée : ainsi, pour un temps de travail inférieur de 3 % au temps réglementaire (soit 1 560 heures au lieu de 1 607 heures), il est nécessaire de faire appel à un agent supplémentaire pour 33 agents de la collectivité afin d’obtenir un nombre d’heures de travail équivalent à la durée réglementaire. Le « coût » pour compenser une « perte de temps de travail » de 3 %, dans l’hypothèse où la moitié des collectivités territoriales serait concernée, est estimé à 800 millions d’euros selon la Cour.

Compte tenu du contexte budgétaire actuel et de la nécessaire solidarité entre les administrations publiques, votre rapporteur pour avis propose donc au Gouvernement d’introduire un ultimatum aux collectivités territoriales visant à supprimer ces accords dérogatoires dans le cadre de la négociation collective d’ici la fin de l’année 2015. À défaut, le législateur devra imposer la suppression du dernier alinéa de l’article 7-1 de la loi du 26 janvier 1984.

De la même manière, votre rapporteur pour avis estime important de soutenir la démarche des établissements hospitaliers qui tentent actuellement de renégocier les accords locaux relatifs à la réduction du temps de travail (RTT) inférieurs à la durée légale de 1607 heures. Pour ce faire, le Gouvernement pourrait, par exemple, inciter l’ensemble des établissements relevant du secteur hospitalier à réviser, au cours de l’année 2015, leurs accords en fixant un objectif d’uniformisation du nombre de jours travaillés sur le territoire tout en respectant la réglementation actuelle. Si dans ce domaine le dialogue social doit être important et permanent, et si une implication forte des directoires et surtout des conseils de surveillance est aussi nécessaire, un fort soutien des pouvoirs publics est indispensable.

Proposition n° 13 : imposer aux collectivités territoriales et aux établissements du secteur hospitalier ayant un régime de travail inférieur à la durée légale de 1 607 heures de le modifier dans le cadre de la négociation collective avant le 31 décembre 2015. À défaut, supprimer la base légale de ces accords dérogatoires dès le 1er janvier 2016.

Enfin, votre rapporteur pour avis propose de supprimer le 4° de l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 qui prévoit que des autorisations spéciales d'absence – qui n'entrent pas en compte dans le calcul des congés annuels – peuvent être accordées aux fonctionnaires, « à l'occasion de certains événements familiaux ». Aucun décret ne les ayant précisées, les conditions d’application sont laissées à l’appréciation des autorités locales qui donnent lieu à des dérives importantes (journées du président de l’exécutif, …).

Proposition n° 14 : supprimer le 4° de l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 qui permet à l’exécutif local de distribuer des autorisations spéciales d'absence n'entrant pas en compte dans le calcul des congés annuels dès 2016, à défaut de l’adoption d’un décret en Conseil d’État encadrant ses modalités d’application en 2015.

D’une façon plus générale, votre rapporteur pour avis s’interroge sur l’opportunité de maintenir certains jours fériés sur les onze actuellement offerts aussi bien aux agents publics qu’aux salariés du secteur privé, en particulier au mois de mai, car l’accumulation des jours de congé (en raison de la pratique courante du « pont ») conduit à une désorganisation certaine des services publics et des entreprises privées. À tout le moins, il pourrait être envisagé de supprimer un jour férié au mois de mai quitte à retenir un autre jour férié en compensation, le jour de la rentrée des classes par exemple.

Suivre les absences pour raison de santé, améliorer les conditions de travail, le management d’équipes ou la gestion des parcours professionnels, constituent des moyens de plus en plus fréquemment utilisés pour réduire l’absentéisme, qui est directement lié à l’augmentation des risques psycho-sociaux et à l’exposition aux contraintes physiques et morales dans la fonction publique.

Votre rapporteur pour avis estime pour sa part qu’il est temps de lancer une grande campagne de lutte contre l’absentéisme dans la fonction publique tant il est un indicateur pertinent du mal-être au travail, un facteur de désorganisation des équipes et qu’il représente un coût considérable pour l’État, les collectivités territoriales et le secteur hospitalier, qui supportent à la fois la rémunération de l’agent absent et le coût de son remplacement.

Votre rapporteur pour avis regrette qu’il n’existe pas, à ce jour, de données consolidées de l’absentéisme dans les trois versants de la fonction publique ni même de définition commune de cette notion.

L’indicateur rapportant le nombre de personnes absentes selon les causes d’absence et l’ensemble des effectifs des agents des ministères dans la fonction publique de l’État ne permet pas d’évaluer le nombre moyen de jours d’absence au travail par agent sur l’année.

Il n’est pas comparable avec celui utilisé par les enquêtes portant sur le secteur privé pour calculer l’absentéisme (calcul du rapport entre le nombre des journées calendaires d’absence selon la cause d’absence par le nombre de jours calendaires de l’année x les effectifs CDI au 31 décembre).

Il n’est pas non plus comparable avec l’indicateur de la direction générale des collectivités locales (DGCL) qui mesure le nombre de journées d’absence selon les causes d’absence (en jours calendaires) par effectif physique sur emplois permanents. Quant au taux d’absentéisme calculé par la direction générale de l’offre de soins (DGOS), il est encore différent : nombre total de jours d’absences selon les causes d’absence / le nombre d’ETP moyens travaillés de l’année x 365.

Votre rapporteur pour avis en déduit que la formation « connaissances statistiques et évolution de l’emploi public » du Conseil commun de la fonction publique, mentionnée dans sa proposition n° 1, devrait notamment être chargé de définir des indicateurs simples permettant de mesurer clairement l’absentéisme dans les trois versants de la fonction publique, en s’appuyant sur les départements statistiques ministériels compétents.

La direction de l’animation de la recherche, des études et des statistiques (DARES) a par exemple démontré, à partir de l’enquête Emploi de l’INSEE entre 2003 et 2011, que le taux d’absentéisme, au cours d’une semaine de référence, des salariés en contrat à durée indéterminée (CDI) de plus d’un an et des fonctionnaires ne diffère pas significativement alors que les salariés en CDI récemment embauchés et les salariés en contrat à durée déterminée (CDD) ou en intérim s’absentent significativement moins souvent, comme le montre le graphique n° 2 ci-après.

GRAPHIQUE N° 2 : PROPORTION DE TRAVAILLEURS ABSENTS POUR DES RAISONS DE SANTÉ SELON LA CATÉGORIE SOCIO-PROFESSIONNELLE ET LE STATUT D’EMPLOI

Source : DGAFP ; Champ : Agents civils des ministères.

Lecture : 2,5 % des agents de l'État étaient en congé de maladie ordinaire, lors de la journée du 25 mars 2010 ; ils étaient 2,9 % à être absents pour ce motif en mars 2004.

(1)Le nombre de personnes absentes lors du jour test est rapporté à l'effectif du ministère.

(2) Le jour test choisi se situe en période scolaire, ce qui exclut de facto les congés (annuels, RTT, etc.) des enseignants. Cela explique le faible taux d'absence des agents du ministère de l'Éducation nationale pour ce motif puisqu'il ne peut concerner que les personnels administratifs. Compte tenu du poids des enseignants dans la fonction publique de l'État, le même type de résultat est observé (faible taux global d'absence) dans l'ensemble des ministères

 

Fonction publique de l'État (2012)

Fonction publique territoriale (2011)

Fonction publique hospitalière (2012)

Nombre moyen de jours d'absence pour raison de santé

12,3 (1)

21,7

personnel médical : 7,7

personnel non médical : 25,5

dont : pour maladie ordinaire

7,1

11,9

personnel médical : 3,2

personnel non médical : 11,9

Sources : Enquête « Absentéisme pour raison de santé en 2012 », DGAFP ; bilans sociaux 2011, DGCL ; bilans sociaux des établissements publics de santé à fin 2012, ATIH-DGOS ; (1) Hors ministère des affaires étrangères.

Ces chiffres sont éloquents pour plusieurs raisons.

Tout d’abord, ils montrent que le nombre de jours d’arrêt pour maladie ordinaire sont certes plus faibles dans la fonction publique de l’État (7,1 jours) mais relativement proche de ceux constatés dans les deux autres versants de la fonction publique (11,9 jours) comme dans le secteur privé (1,6 semaine (35) soit 11,2 jours).

En revanche, ils mettent en évidence l’importance des arrêts de longue durée (congés maternité, longue maladie, maladie grave, accidents du travail ou maladie professionnelle) dans la fonction publique territoriale (21,7 jours, soit 10 % du temps de travail effectif) et dans la fonction publique hospitalière pour le personnel non médical (25,5 jours soit 11,3 % du temps de travail effectif).

Ce décalage par rapport à la fonction publique de l’État ou le secteur privé s’explique principalement par le fait que ces personnels sont plus âgés (fonction publique territoriale) ou plus féminisés (fonction publique hospitalière) et sont conduits à travailler sur des postes plus techniques, source de troubles musculo-squelettique, ou davantage en contact avec le public et soumis de ce fait à des risques psychosociologiques plus importants qu’ailleurs. Néanmoins, alors qu’ils sont soumis à ces mêmes risques, le personnel médical est nettement moins absent que le personnel administratif dans le secteur hospitalier. En outre, d’importantes disparités géographiques existent, le nombre de jours d’absence dans le Sud de la France étant bien supérieur qu’ailleurs…

En tout état de cause, ces chiffres traduisent l’existence d’un gouffre financier majeur pour les employeurs publics qui justifie la mise en œuvre d’un plan national d’actions de lutte contre l’absentéisme. De ce point de vue, le bilan mitigé et incomplet de l’instauration puis de la suppression du jour de carence dans la fonction publique appelle à la mise en place d’autres mesures.

L'article 105 de la loi de finances pour 2012 puis la circulaire du 24 février 2012 ont instauré une journée de carence dans la fonction publique à compter du 1er janvier 2012. Le premier jour de congé maladie ordinaire (hors maladie professionnelle) n’était donc plus rémunéré dans la fonction publique. L’article 126 de la loi de finances pour 2014 a abrogé cette disposition.

Dans son avis budgétaire sur le programme Fonction publique pour l’année 2014, votre rapporteur avait demandé au Gouvernement un bilan complet de la mise en œuvre puis de la suppression du jour de carence dans les trois versants de la fonction publique. Malheureusement, d’après les informations transmises cette année, ce bilan n’est pas complet.

Pour la fonction publique de l’État, il a été possible d’assurer le suivi de la mise en place du jour de carence à partir des fichiers mensuels de paye des agents de l’État (75 % des effectifs entrant dans le champ de la direction générale des finances publiques - DGFiP) dès le mois de mars 2012. L’exploitation de ces données a montré qu’au total, en 2012, environ 500 000 agents ont fait l’objet d’une retenue pour journée de carence, soit 22 % des agents, pour un total de 755 000 journées de carence comptabilisées. Les retenues sur salaires correspondantes s’élèvent à 60,8 millions d’euros. Dans deux tiers des cas, un seul jour de carence a été retenu au cours de l’année. Les femmes ont été plus souvent concernées que les hommes. En première approche, les retenues ont été moins fréquentes chez les non-titulaires. Enfin, la structure par âge des agents ayant fait l’objet d’une retenue pour jour de carence est proche de celle des agents en exercice.

Dans les deux autres versants de la fonction publique et sur le complément des effectifs de l’État n’entrant pas dans le champ de la DGFiP (25 % des effectifs), aucune donnée n’a pu être consolidée. La circulaire du 24 février 2012 avait pourtant demandé la remontée de données trimestrielles par employeur, par statut et par catégorie hiérarchique des agents concernés (36). Seuls quelques employeurs ont effectivement adressé ce tableau à la DGAFP et à la direction du budget, sans qu’il soit possible de consolider les données.

La DGAFP considère néanmoins que les effets du jour de carence pour limiter l’absentéisme n’ont pas été démontrés : le nombre de congés maladie est resté quasiment stable dans la fonction publique de l’État en 2012 et plus des deux tiers des agents ayant eu un jour de carence n’ont eu qu’un arrêt maladie dans l’année. Il n’a pas été mis en évidence de recul significatif généralisé des arrêts de courte durée entre 2011 et 2012 : la proportion d'agents en arrêt court est passée de 1,2 % à 1 % dans la fonction publique de l’État, de 0,8 % à 0,7 % dans la fonction publique hospitalière mais est restée stable dans la fonction publique territoriale à 1,1 %. Si chez certains employeurs, le nombre d’arrêts a pu diminuer, l’on a pu observer aussi un allongement de la durée des congés maladies.

Auditionnée par votre rapporteur pour avis, la fédération hospitalière de France (FHF) estime que le non-paiement du jour de carence a entraîné une économie de 0,18 % de la masse salariale, ce qui pour l’année 2013 représentait une moindre dépense de l’ordre de 70 millions d’euros, charges comprises, pour l’ensemble des établissements, soit l’équivalent rémunération de près de 1 800 agents. Si globalement une diminution de 0,04 % de l’absentéisme de courte durée a été constatée, ce chiffre cache des évolutions variables selon les établissements. La FHF a constaté qu’environ la moitié des établissements ont connu une diminution parfois forte de l’absentéisme et l’autre moitié une augmentation. Toutefois, elle souligne que pour connaître l’impact d’une mesure sur l’absentéisme, il faut définir des modalités de calcul communes à tous les établissements et disposer d’une série de données sur plusieurs années tant les causes de l’évolution de l’absentéisme sont multiples. Cette préoccupation est largement partagée par l’association des directeurs des ressources humaines des grandes collectivités territoriales et par la fédération nationale des centres de gestion. Selon les remontées obtenues par la FHF, 37 % des agents ont été affectés en moyenne par la journée de carence, avec une part très variable selon les établissements (de 2 % à 90 %) et en moyenne 1,6 jour de carence par agent (de à 0,7 à 2,25 jours par an).

Globalement, il ressort de l’ensemble des auditions menées par votre rapporteur pour avis que l’introduction d’une journée de carence n’a de sens que si elle s’applique de façon inconditionnelle à la fonction publique et au secteur privé – sans dérogation possible – et si elle s’inscrit dans la durée pour pouvoir en mesurer les effets par l’instauration d’outils statistiques fiables, en commençant par élaborer une définition commune de l’absentéisme.

Proposition n° 15 : introduire une journée de carence d’ordre public, en cas de congé maladie ordinaire, dans le secteur public et le secteur privé.

Outre l’abrogation du délai de carence, l’article 126 de la loi de finances pour 2014 a prévu deux autres mesures destinées à lutter contre l’absentéisme : d’une part, l’octroi des congés de maladie des fonctionnaires a été encadré par des délais de transmission des arrêts de travail prescrits à peine de réduction de la rémunération et, d’autre part, l’expérimentation du contrôle des arrêts de maladie par les caisses primaires d’assurance maladie des fonctionnaires de l’État a été prolongée jusqu’au 31 décembre 2015.

En ce qui concerne l’encadrement de l’octroi des congés de maladie par des délais sous peine de réduction de la rémunération, le décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires prévoit désormais que les fonctionnaires, d’ores et déjà soumis à une obligation de transmission de leurs arrêts de travail dans le délai de 48 heures, verront leur rémunération réduite de moitié si, par deux fois sur une période de 24 mois, ils ne respectent pas ce délai de transmission. Les fonctionnaires seront, dès lors, régis par des règles identiques à celles applicables aux salariés du secteur privé et à leurs collègues agents contractuels. Si votre rapporteur pour avis se félicite de l’entrée en vigueur de ce dispositif, il regrette qu’il ait fallu près d’un an pour élaborer ce décret et appelle le Gouvernement à présenter un bilan complet de ce dispositif avant le 4 octobre 2016.

Proposition n° 16 : présenter un bilan complet de l’application du décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires avant le 4 octobre 2016.

En ce qui concerne l’expérimentation du contrôle des arrêts maladie par les caisses primaires d’assurance maladie – en lieu et place des médecins agréés par le ministère de la Santé – la prolongation jusqu’au 31 décembre 2015 doit permettre d’évaluer le dispositif mis en œuvre afin de déterminer les conditions d’une éventuelle généralisation. Pour la fonction publique de l’État, l’expérimentation concerne l’ensemble des services déconcentrés, des établissements publics locaux d’enseignement, des établissements publics locaux d’enseignement agricole, des écoles élémentaires et maternelles des départements des Alpes-Maritimes, du Bas-Rhin, d’Ille-et-Vilaine, du Puy-de-Dôme et du Rhône ainsi que l’administration centrale de Bercy à Paris (hors DGFiP).

Au 30 juin 2014, 59 001 fonctionnaires de l’État étaient concernés par l’expérimentation pour un total de 210 902 arrêts de maladie saisis dans le logiciel dédié au contrôle. 13 058 contrôles ont été effectués par les services des CPAM (taux de contrôle de 6,2 %). Parmi les contrôles effectués, 5,4 % des arrêts n’étaient pas médicalement justifiés le jour du contrôle. Les arrêts de maladie médicalement injustifiés ont majoritairement donné lieu à une reprise du travail.

Votre rapporteur pour avis soutient la prolongation de cette expérimentation et observe avec satisfaction l’existence de bonnes pratiques dans certaines collectivités territoriales pour mieux contrôler les arrêts maladie. Ainsi, par exemple, certaines agglomérations ont-elles introduit un dispositif de suivi des absences pour longue maladie par le personnel de la direction des ressources humaines qui poursuit un double objectif : garder un contact régulier avec l’agent pendant toute la durée de son arrêt maladie et concevoir avec lui la possibilité d’une reprise du travail avant la fin de son congé s’il le souhaite. De même, certaines collectivités calculent le taux des agents « toujours présents », c’est-à-dire la part des agents n’ayant eu aucune absence sur les douze derniers mois car il permet de mesurer si l’absentéisme concerne une population étendue ou, au contraire, restreinte de la collectivité.

D’autres actions pourraient utilement être mises en œuvre pour réduire l’absentéisme dans les trois versants de la fonction publique dans le cadre plus général des négociations relatives à l’amélioration du bien-être au travail.

Les enquêtes réalisées auprès des travailleurs européens mesurent, à travers plusieurs indicateurs, l’évolution du bien-être au travail. Elles montrent notamment une amélioration générale de la satisfaction des travailleurs eu égard à la réduction du temps de travail entre 1995 et 2010. Si la France enregistre la plus grande augmentation de cet indicateur dans l’ensemble de l’Union européenne, elle affiche en revanche la note la plus faible au regard de l’évolution de la qualité intrinsèque du travail, qui tient compte de la qualité du travail lui-même (aptitudes au travail, complexité des tâches, formation continue…), de l’environnement social des travailleurs (soutien social, relations entre les managers et les employés, abus…), de l’environnement physique et de l’intensité du travail (pression au travail, conflits émotionnels…) (37).

Or, l’enquête de la DARES précitée sur les absences au travail des salariés pour raisons de santé montre que la proportion des salariés absents pour des raisons de santé augmente en fonction du niveau d’exposition aux contraintes physiques et psychosociales comme le montre le graphique n° 4 ci-après.

L’amélioration du bien-être au travail doit donc constituer un axe fondamental de la politique des ressources humaines à conduire dans les trois versants dans la fonction publique. Une telle politique doit être fondée sur le management des ressources humaines plutôt que sur une gestion administrative des effectifs. Elle serait ainsi source de satisfaction pour les agents publics et les usagers et devrait permettre de réaliser des économies en agissant, en amont, sur les causes de l’absentéisme.

GRAPHIQUE N°4 : PROPORTION DE SALARIÉS ABSENTS POUR RAISONS DE SANTE SELON LE NIVEAU D’EXPOSITION AUX CONTRAINTES PHYSIQUES ET PSYCHOSOCIALES

Source : Publication de la DARES n° 9, février 2013, Les absences au travail des salariés pour raisons de santé : un rôle important des conditions de travail (38).

Les contraintes physiques comprennent les postures pénibles ou fatigantes, port de charges lourdes, exposition aux bruits et vibration, contact ou respiration de produits dangereux. Les contraintes psychosociales comprennent l’obligation de se dépêcher pour accomplir son travail, l’exposition à des agressions physiques ou verbales ou à des risques d’accident.

Champ : salariés et fonctionnaires travaillant en France métropolitaine (sont exclus les apprentis-stagiaires, les salariés des particuliers employeurs et les salariés travaillant à leur domicile)

1. Instaurer une dynamique participative et collective d’amélioration des conditions de travail

Le travail doit être un facteur d’épanouissement personnel. Aussi les employeurs publics gagneront-ils travailler en partenariat avec les agents publics, et leurs représentants syndicaux, à l’amélioration de leurs conditions de travail.

Une démarche participative devrait être engagée plutôt qu’une stratégie directive au sein de chaque service de chaque administration, en privilégiant la dynamique collective et la souplesse dans l’organisation du travail, axée sur la réponse aux besoins des usagers.

Plusieurs actions sont susceptibles d’être ainsi définies et mises en œuvre au niveau le plus opérationnel. Elles peuvent se décliner autour de quatre axes :

– la conciliation de la vie professionnelle et de la vie personnelle : création de crèches pour le personnel, développement du télétravail, formations à usage personnel… ;

– le management des équipes : formation des encadrants au management (motivation des personnels, gestion du temps, gestion du stress…), à la prévention des risques psycho-sociaux et des troubles musculo-squelettiques ; organisations de réunions et de temps d’échange entre le chef de service et ses agents, entretien systématique de retour au travail après absence… ;

– l’organisation du travail : participation des agents publics à la réorganisation du service, à l’élaboration d’un plan de prévention à l’usure du travail, à l’aménagement de l’organisation du travail… ;

– la stratégie et la communication : déploiement de projets de service, définition de valeurs managériales et déontologiques propres au service, communication semestrielle sur les chiffres de l’absentéisme au sein du service, élaboration d’enquête de satisfaction dans le travail….

Afin de favoriser l’implication des agents publics au processus de décision, votre rapporteur pour avis suggère de développer la pratique des « boîtes à idées ». Le fait de considérer qu’une décision peut être initiée par n’importe quel agent dans le service relève d’un management horizontal et permet donc de valoriser la créativité des agents. De plus, cette pratique permet de faire naître des débats, qui, s’ils sont gérés correctement, permettent de mettre en exergue les visions communes de différents individus et crée donc une synergie de groupe créatrice de valeur ajoutée tout en fédérant une équipe autour d’un projet. In fine, c’est bien le chef de service ou le directeur qui mettra en application telle ou telle idée mais il aura pris soin de créer une dynamique qui permettra à son équipe de se souder autour d’un point d’amélioration au sein de son service. Il sera également plus simple de gagner en productivité si chacun est en mesure de proposer des améliorations sur son poste de travail.

Proposition n° 17 : instaurer une démarche de management des ressources humaines participative et collective au sein de chaque service, fondée notamment sur le développement de la pratique des « boîtes à idées ».

La fonction publique, dans ses trois versants, doit sans cesse faire face à des plans de restructuration majeurs pour tenir compte de la contrainte budgétaire et améliorer l’efficience des services. La révision générale des politiques publiques (RGPP), puis la modernisation de l’action publique (MAP) ou encore la réforme territoriale en cours d’adoption au Parlement en sont les dernières manifestations.

Or, les agents publics sont inquiets. Prompts à faire leur travail dans les meilleures conditions, ils souffrent aujourd’hui d’une certaine overdose de réformes. Et pourtant, ces réformes sont incontournables.

Votre rapporteur pour avis en déduit qu’il convient d’être plus prudent qu’auparavant dans la conduite du changement et de rassurer davantage les personnels concernés par ces changements. Ainsi, toute réforme structurelle ne devrait être engagée que si elle est liée à une démarche d’accompagnement globale des agents publics prévue en amont de la réforme.

Cet accompagnement des personnels dans la conduite du changement aura nécessairement un coût budgétaire à court terme mais votre rapporteur pour avis estime qu’il sera largement compensé à moyen terme si les agents ont compris le sens de la réforme engagée et n’ont pas le sentiment d’en pâtir personnellement. Dans ce cadre, les employeurs publics doivent davantage favoriser le reclassement professionnel y compris dans d’autres collectivités et administrations en veillant, à tout le moins, à maintenir le salaire des agents. De façon générale, il est urgent d’introduire, dans tout projet de réforme organisationnelle, un plan d’accompagnement des personnels dans la conduite du changement, présentant les conséquences opérationnelles de la réforme du point de vue des agents et les moyens correspondants.

S’agissant plus particulièrement des conséquences de la réforme territoriale proposée par le Gouvernement (39) , votre rapporteur pour avis estime important que ce dernier définisse, en amont, une norme nationale précisant les modalités d’alignement des conditions de rémunération et de durée du travail applicables aux personnels concernés par cette réorganisation institutionnelle ainsi que les conditions de prises en charge des conséquences matérielles qui pourront en résulter (frais de déménagement…).

Proposition n° 18 : introduire, dans tout projet de réforme organisationnelle, un plan d’accompagnement des personnels dans la conduite du changement, dont la mise en œuvre devra être concertée avec les institutions représentatives du personnel au niveau territorial pertinent.

Proposition n° 19 : dans le cadre de la réforme territoriale proposée par le Gouvernement, définir, en amont, une norme nationale précisant les modalités d’alignement des conditions de rémunération et de durée du travail applicables aux personnels concernés par cette réorganisation des services publics ainsi que les conditions de prises en charge des conséquences matérielles qui pourront en résulter (frais de déménagement…).

En consacrant l’exemplarité des fonctionnaires dans l’exercice quotidien de leurs missions au service de l’intérêt général, et en reconnaissant les valeurs portées par la fonction publique, le projet de loi relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires, déposé sur le bureau de l’Assemblée nationale le 30 juillet 2013, exprime la confiance que le Gouvernement porte aux agents publics.

La proclamation des valeurs fondamentales de la fonction publique, le renforcement du cadre juridique relatif à la déontologie et aux règles de cumuls ainsi que la modernisation des règles de mobilité des agents publics forment un ensemble cohérent de dispositions qui illustre la vision d’une fonction publique de qualité, dotée de règles statutaires clarifiées et d’une approche déontologique renforcée. Votre rapporteur pour avis ne peut donc qu’inviter le Gouvernement à inscrire ce projet de loi à l’ordre du jour de notre assemblée dans les plus brefs délais car il contribuera également à améliorer les conditions de travail des fonctionnaires.

Proposition n° 20 : inscrire le projet de loi n° 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale dans les plus brefs délais.

EXAMEN EN COMMISSION

Lors de sa réunion du 7 novembre 2014, la Commission procède, en commission élargie à l’ensemble des députés, dans les conditions fixées à l’article 120 du Règlement, à l’audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État au Budget, auprès du ministre des Finances et des Comptes publics, sur les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2015.

M. le président Gilles Carrez. Nous sommes heureux d’accueillir M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, pour cette dernière commission élargie au cours de laquelle nous allons examiner diverses missions et comptes spéciaux.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. C’est en effet la vingt-sixième et dernière commission élargie, comme viennent de me le rappeler, dans un soupir (Sourires), les fonctionnaires de la Commission des finances que je félicite pour le travail accompli. Je remercie les nombreux parlementaires présents.

La Commission des lois constitutionnelles, de la législation et de l’administration générale de la République s’est saisie pour avis des crédits relatifs à la fonction publique. Notre rapporteur pour avis, Alain Tourret, poursuit ses investigations sur la durée du travail dans la fonction publique et consacre un chapitre particulièrement intéressant de son rapport au bien-être au travail dans les administrations. Il a aussi rédigé une vingtaine de propositions qu’il soumet à votre approbation, monsieur le secrétaire d’État. Connaissant sa ténacité et sa capacité de conviction, je pense que vous vous rendrez à ses arguments.

En revanche, je lui annonce tout de suite ma totale hostilité aux deux amendements qu’il a déposés pour demander de nouveaux rapports, et ma farouche détermination à les faire rejeter. Depuis le temps qu’il y siège, il devrait savoir que la Commissions des lois est résolument hostile au fait de demander des rapports au Gouvernement : elle estime qu’elle a tous les pouvoirs et que, si elle veut se doter de rapports, elle peut mandater des parlementaires pour les faire, sans recourir à l’exécutif. Cher Alain Tourret, merci par avance de retirer vos amendements pour ne pas susciter mon hostilité.

M. le président Gilles Carrez. Voire celle du Conseil constitutionnel, qui tend de plus en plus à supprimer les amendements de parlementaires demandant des rapports au Gouvernement !

Mme Karine Berger, rapporteure spéciale pour les crédits de la stratégie des finances publiques et de la modernisation de l’État, ainsi que pour la conduite et le pilotage des politiques économique et financière. Deux programmes ont été fusionnés en un, qui porte sur la façon dont l’État, en particulier le ministère du budget, gère les finances publiques de la France. Mon rapport se concentre sur une question : avons-nous les moyens techniques de réaliser 21 milliards d’euros d’économies au cours de l’année à venir, comme prévu dans le projet de loi de finances pour 2015 ? J’ai conclu de manière positive : nous avons bel et bien les moyens de réaliser cette économie.

Tout d’abord, nous nous sommes intéressés à l’évolution des dépenses publiques au cours des dernières années, en comparant prévisions et exécutions. Entre 2003 et 2014, la moyenne des erreurs a été de 0,75 point par an. Depuis 2012, nous avons ramené cet écart à 0,2 point, ce qui signifie que nous avons quasiment divisé par quatre l’écart entre prévisions et exécutions des dépenses, toutes administrations publiques confondues.

S’agissant des dépenses de l’État, le résultat est encore plus impressionnant. Nous constatons une amélioration continue de l’écart pour les dépenses auxquelles s’applique la norme « zéro volume », devenue « zéro valeur » à partir de 2011. Hors assiette sous norme, l’évolution est particulièrement remarquable. En 2008, 2009 et 2010, les écarts s’élevaient respectivement à 7 milliards, 17 milliards et 42 milliards d’euros ; en 2012, la différence était de 4 milliards d’euros ; en 2013, l’écart est même négatif d’un milliard d’euros, c’est-à-dire que l’exécution est inférieure à la prévision. Nous constatons donc une amélioration considérable du pilotage des dépenses de l’État, y compris dans la partie qui n’est pas sous norme.

Les résultats de notre rapport sont un peu plus problématiques pour les administrations publiques locales (APUL). Je sais que ce n’est pas du ressort du ministère du budget, mais il se trouve que la direction du budget, dont j’ai la charge dans ce rapport spécial, a aussi la responsabilité de faire ce pilotage. Dans le rapport qui vous sera remis, vous constaterez qu’il n’y a malheureusement pas d’amélioration de l’écart entre prévisions et exécutions.

Vous trouverez aussi des éléments de réflexion sur le pilotage des dépenses d’assurance maladie dont la situation s’améliore. Si la tendance avait été amorcée en 2014, c’est à l’occasion du présent projet de loi de finances pour 2015 que, pour la première fois, l’objectif national des dépenses d’assurance maladie (ONDAM) est un objectif digne de ce nom, alors que les normes fixées jusqu’à présent étaient lâches, pour ne pas dire facilement atteignables.

Nous avons donc les moyens de réaliser 21 milliards d’euros d’économies l’année prochaine dans les dépenses publiques, toutes administrations publiques confondues. Au sein de la Commission des finances, la majorité et l’opposition adorent débattre sur le fait de savoir si ces économies doivent être calculées dans l’absolu, ou compte tenu de la croissance tendancielle de la dépense publique. Ce rapport nous a donné l’occasion de préciser que la direction du budget estime cette croissance tendancielle à 37 milliards d’euros par an, évaluation sur laquelle nous n’avons pas de critiques à formuler. Le plan d’économies de 50 milliards d’euros s’impute sur la croissance tendancielle de la dépense publique pour les années 2015 à 2017.

Comment s’opère, en pratique, la gestion des dépenses publiques ? Pour répondre à cette question, nous avons ciblé deux budgets : le ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche ; les intérêts de la dette. Le cas du ministère de l’enseignement supérieur et de la recherche suscite une question : comment assurer cette gestion alors qu’il n’y a aucun lien entre la dotation des universités et le volume de personnels qu’elles auront à recruter ? Nous avons constaté un vrai décalage entre la dotation et son usage. Il y a aussi un décalage entre les décisions prises au niveau national et les marges de manœuvre laissées aux académies qui gèrent les budgets et les postes équivalent temps plein (ETP). Comment réconcilier un pilotage national et les résultats concrets sur le terrain ?

Sur la gestion des intérêts de la dette nous avons effectué une passionnante audition – je vous invite à consulter ce chapitre de notre rapport – qui suscite des interrogations, notamment sur les prévisions d’inflation et de taux d’intérêt. Comment mieux prévoir l’inflation sur la partie indexée des obligations assimilables du Trésor (OAT) et ses conséquences sur les intérêts de la dette ? Qu’il s’agisse d’inflation ou de taux d’intérêt, les erreurs de prévisions de dépenses sont comprises entre un et deux milliards d’euros. Tant que l’erreur va dans le bon sens, tout va bien. Qu’en sera-t-il le jour où ce sera l’inverse ?

Très frustrée de n’avoir pas le temps d’aller au bout de mes questions et de mon rapport, je conclus en invitant notre commission à adopter les crédits de cette mission qui pilote parfaitement les dépenses publiques de la France.

M. Camille de Rocca Serra, rapporteur spécial pour les crédits de la gestion fiscale et financière de l’État et du secteur public local, ainsi que pour la facilitation et la sécurisation des échanges. Le programme 156, concernant les crédits dédiés à la direction générale des finances publiques (DGFiP), et le programme 302, qui comprend les crédits dédiés à direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) représentent à eux deux 87 % des autorisations d’engagement (AE) et des crédits de paiement (CP) de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines ».

En 2015, les crédits de la DGFiP s’élèveront à 8,337 milliards d’euros en AE et à 8,236 milliards d’euros en CP, soit environ 73 % des AE et des CP de la mission.

En 2015 les crédits qui seront consacrés à la DGDDI s’élèveront à 1,574 milliard d’euros en AE et à 1,587 milliard d’euros en CP, soit environ 14 % des AE et des CP de la mission.

La DGFiP et la DGDDI ont fourni de très importants efforts ces dernières années que ce soit en termes de réduction d’effectifs ou de baisses des moyens financiers. Depuis 2011, 9 578 postes ETP ont été supprimés au sein du programme 156 et 1 124 ETP au sein du programme 302. Ce processus se poursuivra en 2015, le présent projet de loi de finances étant construit sur un volume de suppression de 2 000 ETP pour la DGFiP et de 250 ETP pour la DGDDI.

Au regard de l’état de nos finances publiques, ces réductions sont impératives, néanmoins je continue de m’interroger sur les capacités à venir de ces deux administrations à mener à bien l’ensemble de leurs missions avec des effectifs toujours plus réduits. En 2012, un précédent directeur général, M. Philippe Parini, avait déclaré qu’en termes d’effectifs la DGFiP était arrivée « à l’os ». Depuis lors, les réductions se sont poursuivies, mais tout en maintenant intégralement un large spectre de missions. Ce délicat numéro d’équilibriste – des missions toujours aussi importantes et des moyens toujours plus restreints – finira par affaiblir durablement ces deux administrations, qui sont encore à ce jour efficaces et réactives. J’en appelle donc à amender les projets stratégiques de la DGFiP et de la DGDDI afin d’entamer de véritables réformes structurelles.

Je serai donc particulièrement vigilant quant aux propositions qui seront formulées à l’issue de la revue générale des missions lancée par le Gouvernement. Il est à mon avis nécessaire que ces deux administrations se concentrent sur leurs missions régaliennes, quitte à en abandonner d’autres, afin de pouvoir mieux répartir leurs moyens humains et financiers pour continuer d’œuvrer efficacement au service de nos concitoyens. Monsieur le secrétaire d’État, pouvez-vous nous indiquer quand seront connues les conclusions de ce grand audit ? Quelles missions la DGDDI et la DGFiP pourraient-elles abandonner ou mutualiser pour continuer de servir au mieux les Français sans dégrader les conditions de travail des agents ? Il est également possible d’imaginer une polyvalence des agents.

Concernant les dépenses d’investissement, qui sont indispensables pour maintenir à un haut niveau la qualité du service rendu par ces deux administrations, je tiens à saluer les efforts que mènent la DGFiP et la DGDDI pour dématérialiser leurs procédures. La baisse des dépenses publiques est un véritable impératif pour le redressement de notre pays, mais il faut obligatoirement soutenir, voire renforcer, les investissements d’avenir. Agir en faveur d’une dématérialisation renforcée peut en effet permettre de véritables gains de productivité tout en améliorant le service rendu aux contribuables. Les résultats de ces dernières années sont encourageants. Ainsi en 2014, pour la DGFiP, le nombre de déclarations déposées en ligne est passé de 13,6 à 15 millions. Désormais, plus de 36 % des foyers fiscaux déclarent leurs revenus en ligne. Ce chiffre est d’autant plus significatif qu’il est obtenu en l’absence de tout cadre législatif contraignant. D’autres réformes d’envergure dans ce domaine sont programmées pour 2015, comme le lancement du projet « timbre électronique » qui vise à supprimer la vente de timbres fiscaux sur support papier, ce qui sera source, à coup sûr, d’économies.

La DGDDI, quant à elle, devrait mettre en œuvre très prochainement la dématérialisation des déclarations récapitulatives mensuelles avec le déploiement du projet de contributions indirectes en ligne (CIEL). Cet investissement essentiel devrait permettre la résorption d’une charge de saisie d’environ un million de déclarations et devrait par conséquent permettre un redéploiement des agents des douanes sur d’autres missions.

Je tiens néanmoins à insister sur la nécessité de maintenir des guichets et du personnel d’accueil dans tout le réseau de la DGFiP et de la DGDDI afin de permettre aux personnes les moins connectées d’interagir directement, en cas de besoin, avec des agents. La modernisation des procédures est un atout mais elle ne peut se faire au détriment de nos concitoyens les plus vulnérables.

Concernant la DGDDI, je suis particulièrement préoccupé par le sort qui sera réservé aux 300 agents qui auraient dû avoir en charge une partie du traitement de l’écotaxe poids lourds. Que vont devenir les agents affectés au centre national de gestion de l’écotaxe implanté à Metz à la suite de la décision du Gouvernement de suspendre définitivement le dispositif de l’écotaxe ?

M. le président Gilles Carrez. Vous allez poursuivre, monsieur de Rocca Serra, puisque vous suppléez M. Censi, en charge du rapport sur les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et du compte d’affectation spéciale « Pensions ».

M. Camille de Rocca Serra, suppléant M. Yves Censi, rapporteur spécial pour les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite » et le compte d’affectation spéciale « Pensions ». C’est un honneur de suppléer notre collègue Yves Censi !

Pour 2015, les crédits demandés pour le financement des retraites de la fonction publique et des régimes spéciaux s’élèvent à 63,2 milliards d’euros. Si l’on compare ce chiffre à celui de la masse salariale de l’État – environ 81 milliards d’euros – on se rend compte de l’enjeu essentiel de ces deux budgets pour les finances publiques. Au 31 décembre 2013, les engagements de retraite des fonctionnaires civils de l’État et des militaires se situaient autour de 1 302 milliards d’euros, soit environ 63 % du PIB.

Les régimes de retraites de l’État ainsi que les régimes spéciaux vont être touchés par les dispositions de la loi du 20 janvier 2014 garantissant l’avenir et la justice du système des retraites. Ainsi, la durée et la hausse des cotisations vont progressivement s’appliquer à ces régimes pour arriver, à terme, aux mêmes conditions que celles du régime commun.

Venons-en au compte d’affectation spéciale (CAS) « Pensions ». Celui-ci permet de centraliser et de présenter de façon synthétique l’ensemble des crédits que l’État consacre au service des pensions et des allocations viagères. Les autorisations d’engagement (AE) et crédits de paiement (CP) demandés pour 2015 s’élèvent à 56,84 milliards d’euros, en hausse de 0,6 % par rapport à 2014.

Le compte se compose de trois programmes : le programme 741 « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d’invalidité », le programme 742 « Ouvriers des établissements industriels de l’État » et le programme 743 « Pensions militaires d’invalidité et des victimes de guerre et autres pensions ».

En 2015, le programme 741, qui représente 92,3 % des crédits du CAS, disposera de 52,7 milliards d’euros de crédits, en augmentation de 0,76 % par rapport à 2014. Pour la deuxième année consécutive, le taux de contribution de l’État employeur n’augmente pas, que ce soit pour les fonctionnaires civils ou pour les militaires. Le taux de cotisation salariale est quant à lui passé de 8,76 % à 9,14 % entre 2013 et 2014. Pour 2015, il sera de 9,54 %. L’augmentation de 0,06 point du taux de la retenue pour pension des fonctionnaires, décidée dans la réforme de 2014, a été prise en compte dans l’équilibre du CAS pour 2015. D’ici 2017, il est prévu que le taux de cotisation salariale augmente de 0,3 point à raison de 0,08 point par an, comme pour le régime des salariés de droit privé.

Les crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui servent à financer les régimes spéciaux de retraites structurellement déficitaires ou en extinction, s’élèvent quant à eux à 6,41 milliards d’euros en 2015, ce qui correspond à une baisse de 1,54 % entre 2014 et 2015.

La mission est constituée de trois programmes. Le programme 198 « Régimes sociaux et de retraite des transports terrestres » est essentiellement constitué de subventions d’équilibre aux régimes de retraite de la SNCF et de la Régie autonome des transports parisiens (RATP). Il est doté de 4,03 milliards d’euros, ce qui représente une baisse de 2,32 % par rapport à 2014.

Le programme 197 rassemble principalement les crédits relatifs à la subvention d’équilibre de l’État au régime des marins. Il est doté de 852 millions d’euros pour 2015, ce qui représente une hausse de 3,27 % par rapport à l’année précédente. Il convient de noter que la réorganisation de l’Établissement national des invalides de la marine (ENIM) a permis de faire des économies importantes sur les frais de fonctionnement.

Enfin, le programme 195 « Régimes de retraite des mines, de la SEITA et divers » bénéficie de 1,525 milliard d’euros, ce qui représente une baisse de 1,99 % par rapport à 2014. Celui-ci regroupe les crédits dédiés à différents régimes en voie d’extinction. La caisse de retraite qui bénéficie de l’aide la plus importante est celle des mines ; viennent ensuite les régimes de retraite de la Société d’exploitation industrielle du tabac et des allumettes (SEITA), des régies ferroviaires d’outre-mer et de l’Office de radiodiffusion et de télévision français (ORTF). Le dernier pensionné de la caisse de l’Imprimerie nationale étant décédé en décembre 2013, le régime est donc éteint.

Monsieur le secrétaire d’État, est-il envisageable de pousser encore plus loin la mutualisation de moyens qui commence à avoir lieu entre certaines caisses de retraite subventionnées par l’État ? L’objectif est de réduire les frais de gestion et ainsi la participation de l’État dans l’équilibre financier de ces régimes.

Pour finir, j’aimerais vous poser une question relative à l’adossement du régime spécial de la RATP au régime général. En effet, les décrets du 26 décembre 2005, relatifs à la réforme du financement du régime spécial de retraite de la RATP, ont prévu un adossement de ce régime spécial sur le régime général et sur les régimes complémentaires que sont l’Association générale des institutions de retraite des cadres (AGIRC) et l’Association pour le régime de retraite complémentaire des salariés (ARRCO). Or, malgré l’aval de la Commission européenne, aucun accord n’a pu être trouvé avec la Caisse nationale d’assurance vieillesse des travailleurs salariés (CNAVTS) sur les termes financiers. Pouvez-vous nous dire, monsieur le secrétaire d’État, si ce dossier a des chances d’aboutir dans un futur proche ?

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial pour les crédits de la politique immobilière de l’État et le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». En ces temps difficiles pour les finances de l’État, la politique immobilière constitue un enjeu essentiel. Elle a pour premier objectif de permettre aux administrations centrales et aux opérateurs de tous niveaux de disposer d’un patrimoine immobilier adapté à leurs missions, en bon état et répondant, si possible, aux objectifs d’un État exemplaire en matière de règlements et de normes. Simultanément, cette politique permet, pour peu que l’on dispose de ressources, de participer au désendettement de l’État, à hauteur de 30 %, et de favoriser l’offre de logements sociaux à l’occasion des cessions des immeubles. À ce sujet, on remarquera que, depuis la création en 2006 du compte d’affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », 5,13 milliards d’euros de cessions ont ainsi été réalisés. On se félicite ainsi du caractère exemplaire de la plus belle vente de l’année 2014, celle de l’ensemble Penthemont-Bellechasse, pour un montant de 137 millions d’euros. Cette vente a été réalisée, est-il écrit, dans les « meilleures conditions », ce qui laisse entendre que ce n’est pas le cas pour d’autres ventes.

Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, la contribution au désendettement de l’État est désormais fixée sans limitation de durée à 30 % du produit des cessions. Elle est estimée à 108 millions d’euros pour 2015 contre 80 millions en 2014. Cette forte augmentation est due à la contribution minimale forfaitaire de 25 millions d’euros que va verser, pour la première fois, le ministère des affaires étrangères.

Les dépenses immobilières bénéficient d’une dotation de 418,8 millions d’euros en autorisations d’engagement (AE) et de 413 millions d’euros en crédits de paiement (CP) alors que, en 2014, elles s’élevaient respectivement à 485 millions d’euros et 470 millions d’euros. On observe donc une régression.

Les crédits du programme 309 « Entretien des bâtiments » sont en diminution. Pour 2015, les AE s’élèveront à 156 millions d’euros contre 158,8 millions en 2014 et les CP à 166 millions d’euros contre 168,8 millions en 2014. Les crédits de ce programme, s’ils permettent d’assurer les dépenses de sécurité, ne permettront ni d’assurer un entretien préventif suffisant ni de garantir la mise aux normes en matière d’accessibilité. Assurer la préservation des bâtiments de l’État en sanctuarisant les crédits dédiés à leur entretien serait une précaution minimale.

En matière de politique immobilière, des efforts ont été faits, des progrès ont été réalisés et il faut persister car vos collègues du Gouvernement et de grandes administrations ignorent souvent les objectifs fixés, ainsi du plafond par poste de travail, fixé à 12 mètres carrés – il faudra que vous vous exprimiez, monsieur le secrétaire d’État, pour enjoindre aux autres membres du Gouvernement de faire respecter cette règle et leur rappeler que le plafond n’est pas un plancher ! Les ministres doivent être rendus responsables de la gestion de leur patrimoine immobilier. Quand le ministre de l’agriculture abandonne un projet après avoir dépensé au minimum 28 millions d’euros, on peut parler de dérive. Au-delà des alternances politiques, chacun doit se sentir concerné par la gestion des biens de l’État.

À l’occasion des journées du patrimoine, le Président de la République a su rappeler qu’enfin un gestionnaire avait été trouvé pour l’Hôtel de la Marine. Le Centre des monuments nationaux (CMN) aura donc une grande politique à mener. Dans le même ordre d’idées, quid du Palais de justice et du 36 quai des Orfèvres ? Associer le CMN serait de bonne gestion et permettrait d’améliorer la qualité de l’accueil des touristes.

Qu’envisagez-vous, par ailleurs, pour la remise à niveau du parc immobilier de la gendarmerie ? Je n’oublie pas la police nationale et n’aurai pas la cruauté de rappeler comment, dans tel ou tel commissariat, on attend que l’immeuble s’effondre pour intervenir…

En ce qui concerne la mobilisation du foncier public, je reviendrai ultérieurement sur les décisions d’urbanisme prises par les mairies et qui font évoluer les valeurs des biens souvent à leur profit mais jamais au profit de l’État. Je pense au 6 rue de Lille à Paris, qui subit une décote de près de 6 millions d’euros, ce qui me semble exorbitant alors que le programme ne compte aucun plan locatif aidé d’intégration (PLAI).

M. Michel Pajon, rapporteur spécial pour les crédits de la fonction publique et de la mission « Provisions ». La dotation de la mission « Provisions » vise à couvrir les surcoûts exceptionnels en cours d’exercice, le plus souvent liés à des aléas climatiques ou sanitaires. Quant au programme « Fonction publique », son intitulé est en réalité trompeur. Les objectifs qui lui sont associés couvrent certes un large périmètre, qui renvoie à l’action de la direction générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP), responsable du programme 148, mais ses deux actions ne concernent en fait que la formation des fonctionnaires et l’action sociale interministérielle.

L’action 1, relative à la formation des fonctionnaires, bénéficie de près de 40 % des crédits demandés pour le programme « Fonction publique » et finance principalement les écoles interministérielles de service public, l’École nationale d’administration (ENA) et les cinq instituts régionaux d’administration (IRA), ainsi que les programmes de formation continue mis en place par les différents ministères. Les crédits de l’action 2, relative à l’action sociale interministérielle sont destinés à améliorer les conditions de vie et de travail des agents et de leurs familles, soit par des prestations individuelles, à l’instar du chèque emploi service universel (CESU), récemment réformé, soit par des prestations collectives, avec, par exemple, les dépenses d’investissement visant à rénover les restaurants « inter-administratifs ». Ces prestations d’action sociale ne constituent qu’une part relativement modeste de l’ensemble de l’action sociale de l’État employeur, qui relève essentiellement des différents ministères.

Le programme 148 a d’ores et déjà fortement participé à l’effort d’assainissement des finances publiques, avec une réduction des crédits d’environ 11 % depuis 2012, si bien que la sous-consommation des crédits qu’on pouvait observer il y a quelques années n’a plus cours aujourd’hui.

Il faut, dans ces conditions, se féliciter de la préservation des crédits du programme en 2015, qui ne diminuent que de 0,71 % en crédits de paiement par rapport à 2014. Ils s’élèvent à 201,9 millions d’euros en autorisations d’engagement et 204,82 millions d’euros en crédits de paiement.

La baisse légère des crédits demandés concerne principalement la formation des fonctionnaires, dont la dotation avait été jusqu’à présent relativement épargnée. Quelque 80 % de cette réduction relative à la formation des fonctionnaires concernent l’ENA, les IRA et les allocations pour la diversité.

Il convient par ailleurs de souligner que la stabilité des crédits à destination de l’action 2 « Action sociale interministérielle », masque des évolutions internes importantes. L’aide à l’installation des personnels de l’État est ainsi réintroduite en 2015, pour une dépense de 5,42 millions d’euros. De même, un effort budgétaire à destination des réservations de logements sociaux et de places en crèches est effectué. La fin progressive des travaux de rénovation des restaurants inter-administratifs compense ces coûts additionnels.

Au-delà des chiffres, ces évolutions internes traduisent des orientations politiques claires, qui méritent d’être saluées. Tout l’enjeu de ce programme est de moderniser la fonction publique sans dégrader son attractivité.

Moderniser la fonction publique, tout d’abord, en rendant l’administration plus efficiente. Les économies courageuses réalisées sur la masse salariale publique, qui représente près de 23 % de la dépense publique totale, témoignent de cette volonté. Outre le gel du point d’indice et la réduction de l’enveloppe des mesures catégorielles, les effectifs de l’État seront réduits de 1 177 postes en 2015, et cela afin de respecter l’objectif de stabilisation des effectifs sur la durée du quinquennat.

Moderniser la fonction publique, toujours, en faisant de l’amélioration de la gestion des ressources humaines le cœur de la réforme, en s’appuyant sur les succès de la politique de fusion des corps et sur de nouveaux dispositifs. Le comité de pilotage, mis en place en septembre 2012, et les conférences annuelles de gestion prévisionnelle des ressources humaines sont au nombre de ceux-ci.

Préserver l’attractivité de la fonction publique, ensuite, en faisant le choix du rétablissement de l’aide à l’installation des personnels de l’État, dans un contexte où certains postes de catégorie C sont difficiles à pourvoir dans les grandes villes en raison du coût prohibitif des loyers. La revalorisation indiciaire des agents de catégorie C, qui a bénéficié à six millions de fonctionnaires, procède du même objectif.

Surtout, cette modernisation est le fruit d’un dialogue social retrouvé, aucune organisation syndicale n’ayant délaissé la table des négociations, en dépit des efforts budgétaires réalisés. Les avancées apportées par ces concertations sont nombreuses, tant sur la « dé-précarisation » de l’emploi public que sur la prévention des risques psychosociaux ou l’égalité professionnelle : soulignons, à cet égard, l’importance de la loi du 4 août 2014 pour l’égalité réelle entre les femmes et les hommes.

En d’autres termes, l’administration se réforme, et ce mouvement est d’autant plus efficace que les partenaires sociaux y sont associés. La politique actuelle de la fonction publique en est la démonstration.

J’ai plusieurs questions à vous poser, monsieur le secrétaire d’État, sur ce processus de modernisation. Pouvez-vous nous indiquer quelles autres mesures vous envisagez de mettre en place pour améliorer l’attractivité de la fonction publique ? Un renforcement de l’offre de formation continue des agents est-il à l’étude ?

Par ailleurs, la concertation avec les organisations syndicales a abouti au remplacement de la prime de fonctions et de résultats, mal acceptée par les agents, par un nouveau régime indemnitaire tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel. Pouvez-vous nous préciser quel sera l’impact de ce nouveau régime indemnitaire sur la rémunération des agents ?

M. Alain Tourret, rapporteur pour avis de la commission des lois pour les crédits relatifs à la fonction publique. Le montant des crédits du programme dont je suis chargé – 204 millions d’euros – n’est pas discutable. Je m’efforce toutefois, chaque année, de réfléchir un peu sur la fonction publique. Les années précédentes nous avions évoqué les questions liées à la discrimination. De grands progrès ont été réalisés en la matière, en particulier vis-à-vis des femmes – concernant précisément les emplois de direction.

Depuis l’élection du Président de la République, nous comptons 500 000 chômeurs de plus. Or ils ne viennent pas essentiellement du secteur public, mais bien du secteur privé. Nous avons donc, avec la fonction publique, un bijou rare qui doit rester exemplaire si nous voulons le conserver, et les fonctionnaires doivent être en situation de revendiquer cette exemplarité.

Il n’est pas contestable qu’en dix ans les effectifs de la fonction publique territoriale ont augmenté de 500 000 personnes. Il n’est pas contestable non plus que ceux de la fonction publique d’État, pour leur part, ont diminué. Il est inexact en revanche de prétendre que cette évolution est la conséquence d’un transfert de la fonction publique d’État vers la fonction publique territoriale. Ce n’est vrai que pour 150 000 emplois, mais pas pour les 350 000 autres. Ces derniers sont donc des emplois nouveaux, créés par les responsables des collectivités territoriales pour répondre à des besoins nouveaux. Ce n’est plus supportable au vu de la rareté de l’argent public. Quelles solutions, dès lors, proposer ?

Il conviendrait tout d’abord d’inciter les collectivités territoriales à geler ou à réduire leurs effectifs, moyennant une exonération totale ou partielle de la baisse de la dotation globale de fonctionnement (DGF) l’année suivante.

Je propose ensuite d’introduire la possibilité d’une rupture conventionnelle à la charge des employeurs publics, rupture présentant des garanties équivalentes à celles qui existent dans le secteur privé. Croire qu’une telle mesure provoquerait un effet d’aubaine est sans fondement. J’essaie de trouver des passerelles entre fonction publique et statut privé. Qui peut s’y opposer ? Car, sinon, le fonctionnaire n’a plus qu’une solution : donner sa démission et perdre tous les avantages dont il bénéficie.

J’ai également présenté des propositions pour une politique d’inclusion positive des jeunes de moins de vingt-cinq ans grâce à la promotion de l’apprentissage, avec la prise en compte de leur ancienneté dans le service public pour leur permettre d’accéder à la fonction publique par la voie des concours internes et des concours sur titre et travaux.

Je réfléchis par ailleurs sur les rémunérations et les carrières. Si le glissement vieillesse-technicité (GVT) permet des avancements automatiques, il me semble indispensable d’introduire une obligation de motivation de toute décision d’avancement d’échelon par les élus. Sans motivation, l’avancement est devenu un droit, ce n’est plus une promotion. Où est la méritocratie républicaine ?

J’ai proposé une obligation de mobilité professionnelle, en particulier pour la catégorie « A + ». C’est indispensable pour accroître l’efficacité de la fonction publique.

J’ai demandé la généralisation de l’expérimentation de l’entretien professionnel avec le supérieur hiérarchique direct dans la fonction publique hospitalière.

De même, une révision des grilles indiciaires permettrait de recréer des espaces indiciaires suffisants pour rendre attractives les carrières et harmoniser les rémunérations accessoires et les régimes indemnitaires.

En ce qui concerne l’organisation du travail, la question est de savoir si les 1 607 heures annuelles sont atteintes ou non. J’ai formulé plusieurs propositions à cet égard. L’une concerne la journée de carence en cas de congé de maladie. Dans le secteur privé, compte tenu des conventions collectives et des contrats, seules 25 % des personnes sont en réalité visées par la carence de l’indemnisation. Nous avons décidé l’an dernier de revenir sur ce qui avait été fait dans la fonction publique, et qui ne peut être accepté que si un même traitement est appliqué dans le secteur privé.

S’agissant du management des ressources humaines, je demande notamment que le personnel administratif, qui souffre lui aussi de la morosité ambiante, bénéficie d’un accompagnement. Par ailleurs, je souhaite l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale dans les plus brefs délais du projet de loi relatif à la déontologie, aux droits et obligations des fonctionnaires.

Enfin, il faudra conduire une réflexion sur les conséquences de la nouvelle réforme territoriale. Dans le cas d’une fusion entre deux régions, la rémunération des agents est censée s’aligner vers le haut, ce qui entraînera un surcoût important.

Ces propositions sont des propositions d’appel. Il est indispensable que la fonction publique soit exemplaire, sinon elle sera remise en cause.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Je vous prie d’excuser Marylise Lebranchu, actuellement en séance publique pour l’examen des crédits de la mission « Relations avec les collectivités territoriales », ainsi que Michel Sapin, qui se trouve à Bruxelles.

Avant de répondre à vos questions, je rappellerai que le ministère dont j’ai la charge a contribué de manière exemplaire aux économies budgétaires, avec une baisse de 2,3 %, hors charges de retraites, de ses crédits en 2015, soit 300 millions d’euros, et 2 000 à 2 500 suppressions d’emplois sur l’ensemble de son périmètre. C’est notamment le cas pour les administrations qui relèvent du périmètre de la mission « Gestion des finances publiques », avec une réduction d’effectifs de 2 400 ETP, soit une baisse de 1,8 % du plafond d’emplois. Les dépenses hors personnel baissent de 60 millions d’euros et les dépenses de personnel, hors retraites, de 82 millions.

Vous aurez par ailleurs noté que la maquette budgétaire est simplifiée avec la fusion des deux programmes 221 et 218 qui étaient déjà tous les deux sous la responsabilité du secrétaire général du ministère.

Dans ce contexte exigeant, le ministère poursuit sa modernisation. La direction générale des finances publiques (DGFiP) et la direction générale des douanes et des droits indirects (DGDDI) se sont ainsi dotées de projets stratégiques à moyen terme qui impliqueront notamment une adaptation des réseaux territoriaux. C’est une démarche complexe, que nous mènerons de manière progressive, dans la concertation et le dialogue social, en portant la plus grande attention aux conditions de travail de nos agents. J’en profite pour saluer la compétence et le dévouement de ces derniers, souvent injustement critiqués, alors même que plusieurs centres des finances publiques ont récemment fait l’objet de dégradations inacceptables que je condamne fermement, ainsi que j’ai eu l’occasion de le dire à Morlaix, où je me suis rendu, et en d’autres lieux.

La priorité est aussi donnée à la dématérialisation et aux gains de productivité qui en résultent : dématérialisation des relations avec le contribuable ou avec les entreprises qui utilisent les procédures douanières ; dématérialisation des relations entre la DGFiP et les collectivités territoriales – nous souhaitons promouvoir un objectif de généralisation aux plus grandes collectivités – ; enfin, dématérialisation de la chaîne de la dépense publique et notamment des factures de nos fournisseurs à partir de 2017.

Le ministère des finances joue par ailleurs tout son rôle dans le choc de simplification, et dans l’optimisation des fonctions support de l’État – je pense notamment aux achats, à la politique immobilière, sur laquelle M. Dumont a posé des questions précises, ou encore à la gestion de la paie des agents de l’État, champ sur lequel nous sommes revenus à une approche plus pragmatique après l’abandon, en début d’année 2014, du projet d’opérateur national de paie (ONP), trop risqué et trop coûteux.

Mme Berger a souligné les progrès considérables du pilotage, tout en mettant l’accent sur les difficultés du suivi de la dépense locale – suivi plutôt que pilotage, d’ailleurs, les dépenses locales relevant des décisions des collectivités. Nous devons produire des analyses de l’ensemble de la dépense publique sur des périodes triannuelles, et l’évaluation des dépenses des collectivités territoriales présente de grosses difficultés. Nous avons engagé des travaux sur le sujet, notamment avec l’introduction dans le projet de programmation pluriannuelle des finances publiques d’un indice prévisionnel : l’objectif national de la dépense des collectivités territoriales. Nous devons, en concertation avec le Comité des finances locales, aller plus loin. Cet indice suscite des réactions chez les parlementaires et les élus locaux. Certains, au Sénat, jugent même inconstitutionnel le fait d’introduire un simple indice dépourvu de caractère normatif !

Je rappelle par ailleurs que certaines composantes de la dépense publique, gérées par les partenaires sociaux, échappent en grande partie au Parlement : l’UNEDIC ou encore certaines caisses de retraite ne figurent pas dans la loi de financement de la sécurité sociale (LFSS).

Merci, madame Berger, d’avoir souligné le travail précis accompli sur l’ONDAM. L’objectif de 2 % ne semble pas encore assez ambitieux à certains. En tout état de cause, la démarche est très documentée. La question du tendanciel est également importante.

En ce qui concerne l’inflation, je suis très frappé par le fait que peu d’experts économiques – voire aucun – n’avaient prévu la faiblesse prolongée de l’inflation. Il est facile de dire aujourd’hui qu’elle était prévisible compte tenu des mesures budgétaires prises, mais elle a été une surprise. S’agissant de ses effets sur la dette, le taux d’intérêt à dix ans, celui des OAT, est actuellement de 1,23 %. Nous avons retenu une hypothèse de 2,2 % en 2015, que nous pensons donc pouvoir réduire, même si c’est toujours risqué. Les prévisions de la programmation des finances publiques sont, eu égard au taux constaté aujourd’hui, très prudentes. Il me semble par ailleurs que la gestion de la dette est bien pilotée, par des services très professionnels. Nous essayons de renforcer l’information du Parlement, chose parfois délicate lorsque l’on en vient à cette question récurrente : « Qui détient la dette de la France ? »

La question du pilotage des universités est d’actualité puisque nous sommes en fin de gestion et que des discussions serrées ont lieu. L’hétérogénéité des trésoreries des universités est un sujet de préoccupation. Avec les ministres en charge de ces questions, nous avons demandé à l’Inspection générale des finances et à l’Inspection générale de l’administration de l’éducation nationale et de la recherche de nous faire, dans un délai de trois mois, des propositions de meilleurs outils de pilotage, de mutualisation de trésoreries. Il s’agit d’un secteur dans lequel les marges de progrès sont considérables.

M. de Rocca Serra a souligné les efforts demandés aux personnels, notamment ceux de la DGDDI. Il a évoqué les 300 agents affectés à l’écotaxe poids lourds, dont un peu plus d’une centaine ont été centralisés à Metz, les autres ayant été répartis sur l’ensemble du territoire. Ces derniers pourront se redéployer sans difficulté sur des missions traditionnelles de contrôle, mais le problème est très sensible pour les agents à Metz, que j’ai rencontrés il y a une dizaine de jours et dont la situation est difficile. Ce que j’ai retenu de leurs paroles, c’est que, si, en tant que fonctionnaires, ils ne craignent pas de perdre leur salaire et leur toit, leur dignité se trouve aussi dans leur travail. Ils se sont investis dans des missions nouvelles, ce qui n’est pas très courant à la douane, ont développé de la formation et du savoir-faire.

J’ai pris avec eux l’engagement que personne ne serait muté sans son accord. De même, je me suis ensuite engagé à leur confier des missions à caractère national. Avec les outils informatiques, il ne doit pas être difficile de déconcentrer des activités. Ces personnes ne souhaitent pas être payées à ne rien faire, et elles ont été très choquées par les propos de certains journalistes. Je les reverrai à Metz, au plus tard à la mi-janvier, pour leur dire très précisément quelles missions leur seront transférées. Il n’est pas question d’affecter des douaniers, comme cela a été dit ici ou là, à la surveillance de travailleurs détachés.

M. de Rocca Serra a également évoqué la revue des missions que conduit le Gouvernement, administration par administration. J’ai déjà rappelé les gains de productivité liés à la dématérialisation. La revue nous permettra de savoir quelles missions seront conservées par l’État, quelles missions peuvent être transférées à d’autres organismes. Un recentrage est nécessaire. Nous devrions en avoir terminé à la fin du premier trimestre de l’année prochaine ; nous aurons en tout cas bien avancé.

M. Pajon m’a interrogé sur l’impact du nouveau régime indemnitaire. Les moyens seront redéployés d’ici à 2017 dans l’ensemble de la fonction publique de l’État. L’objectif est d’uniformiser les plus de mille régimes indemnitaires existant actuellement. Les mesures catégorielles ont été diminuées largement ; seules seront exécutées celles qui avaient fait l’objet d’un accord de mise en œuvre pluriannuelle.

Une revalorisation des agents de catégorie C a été engagée et se poursuivra. Pa ailleurs, une négociation est en cours sur l’avenir de la fonction publique, dont l’objet est de rénover les carrières et de revoir les grilles de rémunération. Ses effets se feront sentir à partir de 2016, sur une période de cinq à dix ans.

En ce qui concerne l’avancement, je souhaite que l’on réfléchisse aux différences existant entre la fonction publique de l’État et la fonction publique territoriale. L’avancement dans la première est souvent lié à des quotas, ce qui est rarement le cas dans la seconde. Le coût de la fonction publique territoriale n’est pas seulement lié au nombre d’agents, mais aussi au déroulé des carrières : l’avancement y est plus favorable que dans la fonction publique de l’État.

M. Dumont a évoqué l’immobilier de l’État. Nous travaillons, notamment avec le service des domaines, à améliorer sa gestion. La question des 12 mètres carrés fait partie des schémas pluriannuels de stratégie immobilière (SPSI). Je souhaite que mon ministère exerce une pression plus forte pour que les engagements pris dans le cadre de ces SPSI par les ministères soient tenus. Je vous suis pleinement, monsieur Dumont, sur le fait que les 12 mètres carrés doivent rester un plafond…

L’effort de l’État en matière d’entretien n’est pas représenté seulement par le programme 309 : les opérateurs disposent également de crédits, à hauteur de 915 millions d’euros en autorisations d’engagement et de 529 millions d’euros en crédits de paiement.

Le déménagement des juridictions de l’île de la Cité vers les Batignolles interviendra au second semestre 2017. Les locaux libérés n’ont pas encore reçu d’affectation définitive. Nous étudions leur réhabilitation afin, par exemple, d’y regrouper les services de la chancellerie ou de ses juridictions aujourd’hui installées en location dans Paris. La direction régionale de la police judiciaire, qui occupe actuellement le 36 quai des Orfèvres et d’autres implantations parisiennes, sera regroupée aux Batignolles à proximité du palais de justice. Les locaux libérés pourraient être amenés à héberger, à compter de 2017, des services de la Chancellerie. Le ministère de l’intérieur souhaite par ailleurs y transférer le musée de la police, actuellement installé au sein du commissariat du 5e arrondissement.

Le projet de cession de l’ancienne bibliothèque de l’Institut national des langues et civilisations orientales (INALCO) s’inscrit dans une démarche globale associant l’État et la ville de Paris, destiné à identifier les sites cessibles en faveur de la construction de logements. Certains sont inscrits sur la liste régionale, d’autres peuvent être cédés sans contrainte d’affectation particulière. L’opération doit être envisagée dans le cadre d’un équilibre global avec la cession réussie de l’ensemble Penthemont-Bellechasse. Elle peut être considérée comme représentative des cessions en faveur du logement. Il s’agit d’une opération emblématique qui se traduit certes par un coût économique inhabituel, lié à la restructuration lourde d’une ancienne bibliothèque, mais elle permet d’introduire de la mixité sociale dans un arrondissement où elle est peu développée. Les conditions financières du projet ne sont pas encore complètement stabilisées.

M. Dumont a déploré le mauvais état du parc immobilier de la gendarmerie, qui gère 75 000 logements, dont 33 000 sont propriété de l’État, le reste étant en général loué aux communes d’implantation. Pour 2015, nous avons prévu 79,3 millions d’euros pour sa remise à niveau : un montant initial de 9,3 millions et un abondement de 70 millions. Une trentaine d’opérations lourdes de réhabilitation et de remise aux normes de casernes seront engagées, dont les secondes phases de réfection du clos et du couvert des casernes de Bouliac et de Gap. Le budget cumulé consacré aux opérations de réhabilitation et d’entretien sera le plus élevé de ces cinq dernières années, puisqu’il dépassera les 100 millions d’euros.

M. de Rocca Serra s’est penché sur la mutualisation des moyens des caisses de retraite subventionnées par l’État. Nous avons prévu la création d’un groupement d’intérêt public (GIP) chargé de piloter les principaux projets de simplification communs aux régimes. Les régimes spéciaux de retraite sont intégrés au champ des travaux de ce GIP, dans le but d’assurer une plus grande mutualisation, notamment des processus informatiques et de la gestion des droits des assurés, entre régimes. Cette possibilité, inscrite dans la loi des retraites de 2014, permet des économies sur les coûts de gestion. Le développement de projets communs à l’ensemble des régimes de retraite est inévitable en raison du mouvement continu de convergence des règles relatives à la retraite et de la croissance du nombre de personnes polypensionnées relevant de plusieurs régimes. La création d’un répertoire de gestion des carrières unique permettra de simplifier le service rendu aux assurés.

Les textes fondateurs du régime spécial de retraite de la RATP prévoient la possibilité d’un adossement au régime général. L’objectif premier d’une opération d’adossement est de mettre en évidence les droits spécifiques des régimes spéciaux par rapport aux règles de droit commun. Or les réformes de 2008, 2010 et 2014 ont déjà permis une convergence des régimes spéciaux vers le régime général : la mise à la retraite d’office a été supprimée, un système de décote et de surcote a été créé, les règles d’âge et de durée de service ont été modifiées. Dans ce contexte, les opérations d’adossement, par ailleurs coûteuses, semblent avoir perdu de leur pertinence.

M. Tourret a formulé plusieurs propositions. Un dispositif de départ volontaire, couplé avec l’augmentation de l’indemnité, existe déjà, avec une indemnité pouvant atteindre deux ans de rémunération : entre 1 000 et 1 200 fonctionnaires en bénéficient chaque année, pour un versement de 30 000 à 32 000 euros. Un dispositif de rupture conventionnelle ne nous paraît pas envisageable à ce stade, compte tenu des exigences du dialogue social et de la difficulté d’avancer sur ce sujet.

M. Tourret nous demande par ailleurs des rapports. Le président Urvoas a réaffirmé qu’il n’y était pas favorable. Le Gouvernement, pour sa part, est prêt à répondre aux demandes du Parlement, même si nous ne sommes pas non plus des fanatiques des rapports, qui mobilisent beaucoup nos équipes.

L’obligation de mobilité professionnelle existe déjà dans certains cas. Sa généralisation doit être soumise à la discussion avec les organisations syndicales.

S’agissant du jour de carence, beaucoup d’efforts, notamment celui que représente le gel prolongé du point d’indice, ont été demandés aux salariés du secteur public. Un certain équilibre a été trouvé. La situation du secteur public, relativement au jour de carence, est par ailleurs difficilement comparable avec le secteur privé, compte tenu des systèmes d’assurance.

Mme Françoise Descamps-Crosnier. La mission budgétaire que nous examinons aujourd’hui nous place au cœur du fonctionnement de notre appareil administratif.

Il faut saluer tout d’abord le fait que cette mission s’inscrive dans le respect de la politique de sérieux budgétaire menée depuis 2012 par la majorité. Elle est même exemplaire, puisqu’elle opère une réduction assez importante des emplois, avec une suppression de 2 400 équivalents temps plein. Toutefois, monsieur le secrétaire d’État, cette baisse des effectifs – pour des missions aussi stratégiques – est-elle soutenable ? Les administrations concernées pourront-elles conduire les chantiers dont elles sont chargées, comme celui de la simplification ? En effet, du principe « le silence vaut accord » au dispositif « dites-le nous en une fois » en passant par le développement du rescrit, nous vivons une petite révolution de la façon dont chaque acteur vit sa relation avec l’administration. Pouvez-vous, monsieur le secrétaire d’État, nous indiquer comment ces chantiers avancent ?

Plusieurs des administrations concernées par la mission remplissent un rôle essentiel et pourtant trop souvent méconnu. J’ai récemment eu l’occasion d’échanger avec plusieurs fonctionnaires des douanes, dont les crédits et les effectifs font partie du programme 302 « Facilitation et sécurisation des échanges ». Trop peu de nos entreprises savent que les douanes peuvent les accompagner dans leur développement à l’étranger et l’accroissement de leurs échanges, mais également en matière fiscale, douanière, ou pour leurs problèmes de certification, y compris auprès des institutions européennes. En 2013, ce sont ainsi 24 millions d’euros qui ont été économisés pour les seules entreprises faisant leur entrée dans les dispositifs de cette administration. Il faudrait faire mieux connaître ces dispositifs : quelles actions entendez-vous mener en ce sens ?

J’évoquerai également le programme 148 « Fonction publique », car c’est un sujet qui me tient à cœur. Vous l’avez dit : le décret du 20 mai 2014 a créé un régime indemnitaire « tenant compte des fonctions, des sujétions, de l’expertise et de l’engagement professionnel dans la fonction publique de l’État », qui se substitue à la prime de fonction et de résultats (PFR). Il montera en puissance, par étapes, jusqu’au 1er janvier 2017. Pouvez-vous nous éclairer sur les conditions de ce déploiement, et notamment sur son calendrier ?

J’ai écouté les propositions « d’appel » – d’aucuns les qualifieraient d’audacieuses – de M. Tourret. Les différents groupes en débattront, mais je veux dire ici que j’approuve la proposition n° 20. Sur la question des rapports, le président Urvoas a déjà répondu.

Sans restreindre le rôle des parlementaires, je veux souligner que le dialogue social doit nous permettre d’avancer sur certains sujets. Une nouvelle formation spécialisée du Conseil commun des fonctions publiques a été inaugurée hier par Mme la ministre, complétant ainsi la création du Conseil national du service public : elle sera compétente pour discuter « des questions relatives à la modernisation et aux modifications de l’organisation et du fonctionnement des services publics au regard de leurs conséquences sur les agents publics relevant d’au moins deux des trois fonctions publiques ».

Cette mission budgétaire s’inscrivant pleinement dans le respect des orientations défendues par la majorité. Le groupe SRC émettra un vote favorable.

M. Éric Woerth. Nous sommes, en examinant cette mission, au cœur de l’État. Certains sujets font globalement consensus. La lutte contre la fraude en est un, et je veux saluer ici l’opiniâtreté du travail mené, dans la continuité de l’action des gouvernements précédents, notamment par la DGFiP et la direction des douanes. La lutte contre la fraude offre des recettes pratiques et classiques. En ce domaine, quelles actions, nationales et internationales, envisagez-vous ?

Quel est votre point de vue sur l’évolution future de l’Autorité de régulation des jeux en ligne (ARJEL) ?

Veillez, monsieur le secrétaire d’État, aux moyens des directions qui sont placées sous votre autorité. La réduction de leur coût, et notamment des moyens humains qui leur sont attribués, a été forte – nous y avons d’ailleurs beaucoup contribué. Allez-vous poursuivre ce mouvement au même rythme que ces deux dernières années ?

La mutualisation des achats fait également consensus. Comment entendez-vous respecter les objectifs chiffrés que vous vous êtes donnés ?

Où en est l’Opérateur national de paye ?

La politique immobilière de l’État est un sujet extraordinairement important. Vous avez dit que la limite des douze mètres carrés était un plafond et non un plancher, le confirmez-vous ?

D’autres sujets ne font pas consensus, à commencer par ce qui regarde la fonction publique. Il faut à l’évidence réduire ses effectifs. Vous auriez pu reprendre la règle assez simple d’un départ à la retraite non remplacé sur deux : elle avait ses défauts, mais aussi ses avantages. En tout cas, elle ne menait pas aux coupes claires que vous avez quelquefois dénoncées. Quelles sont vos propositions en ce domaine ?

Vous avez supprimé le jour de carence ; il faut le rétablir. Le groupe UMP a déposé un amendement pour instaurer trois jours de carence, comme c’est la règle dans le secteur privé. Allez-vous approuver cet amendement ? Nous en serions très heureux. L’établissement d’une journée de carence avait fortement contribué à la diminution de l’absentéisme dans la fonction publique.

Enfin, s’agissant des régimes spéciaux, ils coûtent cher – plusieurs milliards d’euros pour la SNCF et la RATP. Nous ne sommes pas allés assez loin sur ce sujet. Allez-vous accélérer la réforme, et aller vers la fin des régimes spéciaux ?

M. Éric Alauzet. Monsieur le secrétaire d’État, dans le cadre du programme 156 « Gestion fiscale et financière du secteur public local », les actions de contrôle fiscal les plus importantes concernent les PME et la fiscalité locale. Quels moyens supplémentaires prévoyez-vous pour lutter contre l’optimisation fiscale agressive des grandes entreprises, au moment où les pays de l’Union européenne doivent adopter les sept premières mesures du programme Base Erosion and Profit Shifting (BEPS) de l’OCDE ? Le renversement de la charge de la preuve permettrait d’ailleurs d’alléger énormément les tâches des agents publics : s’il revenait aux multinationales de faire la preuve de leur bonne foi, nous pourrions redéployer vers d’autres ministères des moyens humains importants !

Pouvez-vous nous éclairer sur les résultats de la lutte contre la fraude à la TVA, qui serait responsable de la perte pour les finances publiques de plusieurs milliards, voire dizaines de milliards d’euros ? C’est un sujet que nous devons prendre à bras-le-corps.

L’amélioration de nos recettes est un point essentiel pour améliorer l’équilibre de nos finances publiques ; la charge pesant sur les finances des collectivités locales pourrait ainsi être allégée.

S’agissant du programme 309 « Entretien des bâtiments de l’État », il me semble intéressant d’étudier les actions que pourrait réaliser l’État pour améliorer sa performance énergétique. La réduction de l’investissement de l’État et des collectivités a en effet un impact négatif sur l’emploi. Or l’État pourrait, sans dégrader ses comptes publics, accroître son investissement dans le domaine des travaux d’économie d’énergie : les dépenses engagées seraient couvertes par les recettes liées à la baisse de la facture énergétique, pour peu que les durées d’amortissement et de prêts soient adaptées. Quelles dispositions précises entendez-vous prendre en ce sens ?

Enfin, les économies budgétaires constituent désormais une obsession pour l’ensemble des agents économiques. L’État peut-il envisager de mobiliser ses agents à travers un processus de « diagnostic-action » qui consisterait pour chacun à signaler les marges de progrès qu’il peut repérer dans son travail quotidien ? On parle beaucoup de rénover le dialogue social, ce qui passe notamment par un plus fort engagement des salariés au sein de l’entreprise : l’administration ne pourrait-elle pas montrer l’exemple ?

M. Jean-Louis Dumont, rapporteur spécial pour les crédits de la politique immobilière de l’État et le compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État ». Je souhaite revenir sur trois dossiers qui relèvent de la politique immobilière de l’État.

Le projet Campus Condorcet est très bon. La dotation de 400 millions d’euros permet d’avoir de la visibilité quant au montage de l’opération. Aujourd’hui, toutefois, l’organisation de celle-ci manque de cohérence, et je vous suggère, monsieur le ministre, d’inciter les organismes concernés à transférer leur siège sur le site de Condorcet.

Quant au site de Picpus, déjà évoqué, le secrétariat d’Etat à l’enseignement supérieur et à la recherche devrait se montrer très vigilant. Les lieux sont toujours occupés ; des établissements comme l’Office national des forêts (ONF) ou l’Institut technologique Forêt Cellulose Bois-construction Ameublement (FCBA) devront déménager. Certaines opérations devraient être menées de façon plus rapide, plus efficace et plus rigoureuse.

Enfin, l’aménagement du plateau de Saclay a été relancé ; la région Île-de-France et le Gouvernement commencent à se préoccuper des questions de transport : comment y accède-t-on, comment en sort-on, comment l’organise-t-on ? De grandes entreprises investissent fortement dans des centres de recherche. Cette opération mérite une attention tout à fait particulière. Cela n’empêche ni la rigueur ni les économies de gestion.

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Monsieur Dumont, je ne pourrai pas répondre ce matin précisément à vos questions, qui sont extrêmement précises. Mais je veux souligner ici que nos services fournissent un travail considérable, notamment France Domaine, qui a été souvent accusé – y compris par certains responsables politiques – de freiner des cessions d’immeubles ou de terrains. Or ce sont des matières très complexes, qui exigent une grande rigueur. La valorisation des terrains, vous l’avez dit, peut varier selon les documents d’urbanisme, ce qui pose des problèmes. La loi de 2013 rend possible d’obtenir des rabais, parfois très importants, en fonction de la nature et de l’intérêt des projets ; mais cela nécessite de connaître ces projets en détail, et il faut que des engagements précis soient pris. C’est cela qui ralentit le montage des opérations, et non l’évaluation réalisée par France Domaine.

Le Conseil de l’immobilier de l’État, que vous présidez, et la Commission nationale de l’aménagement, de l’urbanisme et du foncier (CNAUF), que préside Thierry Repentin, jouent un rôle important d’aiguillon quand c’est nécessaire.

Enfin, si les cessions ne se font pas toujours au rythme souhaité, c’est aussi souvent faute de demande.

Nous travaillons étroitement avec France Domaine. Nous travaillons à simplifier ces procédures ; les organismes qui interviennent sont nombreux – certains contrôlent, d’autres décident, observent, facilitent… J’attends des propositions dans les prochains jours.

Monsieur Alauzet, vous évoquez la question des contrôles fiscaux. Les outils législatifs qui les permettent sont assez compliqués à mettre en œuvre… S’agissant du programme BEPS, nous intégrerons bien sûr les données quand elles seront définitivement établies. Nous en débattrons dans les prochains jours en séance publique : nous verrons s’il y a lieu d’anticiper, sous quelle forme et avec quel périmètre.

Mme Karine Berger, rapporteure spéciale pour les crédits de la stratégie des finances publiques et de la modernisation de l’État, ainsi que pour la conduite et le pilotage des politiques économique et financière. Il y a lieu !

M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget. Nous verrons ce que le Parlement décidera.

S’agissant de la lutte contre la fraude à la TVA, nous ferons des propositions, sans doute dans un projet de loi de finances rectificative, notamment sur les véhicules d’occasion. Nos services travaillent également sur la question du data mining, et là encore nous ferons prochainement des propositions. Nous avons renforcé les outils juridiques et administratifs, notamment sur la question de la flagrance.

Au niveau international, le travail continue également.

La question de l’adaptation des moyens, notamment humains, aux missions est une question récurrente, puisqu’il y a des gains de productivité. L’organisation du réseau est l’un des sujets qu’il faut envisager. Nous y travaillons, notamment grâce à la revue des missions que j’évoquais. En tout cas, nous menons sur ce sujet un dialogue, serré, avec les organisations syndicales, notamment dans les douanes. La diminution des effectifs de la DGDDI est réduite cette année, car il est difficile d’aller plus loin que ce qui a déjà été fait.

S’agissant du calendrier de réforme du régime indemnitaire, il est en cours de déploiement pour la catégorie C ; la réforme s’appliquera le 1er juillet 2015 à tous les corps actuellement régis par la prime de fonctions et de résultats. Elle devrait être généralisée en 2017 à tous les corps de fonctionnaires, à de rares exceptions près, une liste de ces dernières devant être dressée, sans doute dans le projet de loi sur la déontologie que le Premier ministre a annoncé pour 2015.

Madame Descamps-Crosnier, vous évoquez le travail des douanes auprès des entreprises, et je vous en remercie. Vous avez parfaitement raison : j’ai pu mesurer lors d’une visite de nos services à Brest que les douanes travaillent avec les entreprises pour conseiller et accompagner, au lieu de se contenter de contrôler et de recouvrer. Cela mérite d’être dit : chaque année, les douanes conseillent 2 000 entreprises dans le cadre du plan PME. Des réunions sont organisées, notamment en lien avec les chambres de commerce et d’industrie (CCI). Nous renforçons actuellement les cellules de conseil aux entreprises dans les grands bassins économiques. Ce type de travail se développe dans tous les domaines : nous préférons faire savoir ce que nous considérons comme de bonnes pratiques, et inversement ce qui constitue à nos yeux un abus de droit. Autrement dit, nous préférons diffuser la carte des radars plutôt que de piéger les usagers.

Monsieur Woerth, vous évoquez les achats de l’État. Notre objectif est d’économiser 2 milliards d’euros en trois ans pour l’ensemble des ministères. C’est ambitieux, nous en avons bien conscience. Nous ferons bientôt des propositions, notamment sur la gouvernance, car il existe encore des réticences à la mutualisation des achats.

Sur la question des effectifs globaux, nous n’avons pas repris le principe du non-remplacement d’un départ à la retraite sur deux. Notre approche est moins mécanique : nous augmentons le nombre de postes, vous le savez, dans certains secteurs que nous estimons prioritaires, mais nous renouvelons aussi parfois moins d’un poste sur deux – c’est le cas de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », où 56 % des départs en retraite n’ont pas été remplacés.

Les régimes spéciaux que vous évoquez également sont concernés par la loi de 2014 sur les retraites, qui prévoit notamment une évolution de la durée d’assurance requise pour obtenir un taux plein, le décalage d’avril à octobre de la revalorisation des pensions, ou les augmentations des taux de cotisation. Le rythme de mise en œuvre s’aligne sur celui des précédentes réformes des retraites.

Les crédits hors titre II de l’ARJEL diminuent substantiellement, de 25 % sur la période 2012-2015, afin de corriger la surbudgétisation initiale, sans doute liée aux difficultés d’évaluation des besoins, puisqu’il s’agissait d’une création ex nihilo. En 2015, les agréments quinquennaux devront être renouvelés : c’est un objectif important. Il y aura une simplification des procédures pour les opérateurs déjà agréés – évidemment sans baisser la garde sur la lutte anti-blanchiment ou la promotion du jeu responsable. Je tiens à votre disposition des données chiffrées complémentaires.

Monsieur Alauzet, vous nous invitez à être attentifs aux questions de consommation énergétique des bâtiments. Vous avez raison. Des consignes sont évidemment données en ce sens.

Monsieur Woerth, le projet d’Opérateur national de paye a été abandonné. C’est un échec auquel il faut se résoudre, sans stigmatiser qui que ce soit : ce n’est pas le premier projet qui a coûté de l’argent pour rien ; j’espère que c’est le dernier, mais je n’en suis pas sûr. C’est un sujet très complexe : nous avons donc préféré mener une rénovation des logiciels de paye par ministère. La question du logiciel de paye des armées continue d’ailleurs de poser des problèmes.

En matière d’immobilier aussi, monsieur Dumont, il y a parfois des ratés. Il faut une gestion en amont, en prenant toutes les assurances. De bons points ont été décernés ce matin ; cela n’empêche pas les dysfonctionnements. Nous vous sommes reconnaissants de nous les signaler, et de nous aider le cas échéant à les résorber.

M. le président Gilles Carrez. Merci de vos réponses, monsieur le ministre.

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À l’issue de l’audition de M. Christian Eckert, secrétaire d'État au Budget, auprès du ministre des Finances et des Comptes publics (voir le compte rendu de la commission élargie du 7 novembre 2014), la Commission examine pour avis, sur le rapport de M. Alain Tourret, rapporteur pour avis « Fonction publique », les crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2015.

Conformément aux conclusions de M. Alain Tourret, rapporteur pour avis « Fonction publique », la Commission donne un avis favorable à l’adoption des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » pour 2015.

La Commission examine ensuite les amendements portant articles additionnels après l’article 55 du projet de loi de finances pour 2015.

Après l’article 55

La Commission examine les amendements n° II-CL38 et n° II-CL39 de M. Alain Tourret visant à demander au Gouvernement de produire deux rapports portant respectivement sur la présentation d’un bilan comparé de l’absentéisme pour congé maladie ordinaire dans le secteur public et le secteur privé et sur l’évaluation de la durée et de l’aménagement du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique.

M. Alain Tourret, rapporteur pour avis. Je souhaite répondre aux observations formulées par notre Président au début de la commission élargie sur l’inopportunité de demander des rapports au Gouvernement étant donné les pouvoirs de contrôle confiés au parlementaire que je suis. En effet, si je dépose ces deux amendements, c’est pour surmonter les difficultés auxquelles je me suis heurté lors de mes investigations en tant que rapporteur pour avis.

Dans le cadre de mon questionnaire budgétaire envoyé en juillet 2014, j’ai déjà demandé au Gouvernement des informations précises sur le temps de travail dans les trois fonctions publiques depuis l’année 2000, sur le temps de travail effectif, par catégorie d’emplois, par rapport à la durée légale de travail ainsi que sur le nombre et la répartition par cause des jours d’absence dans le secteur public et le secteur privé. Sur chacune de ces questions, le ministère de la Fonction publique m’a envoyé des données partielles m’indiquant, par écrit, « qu’il n’existe pas de recensement centralisé des horaires et du temps de travail effectif des agents de la fonction publique », « qu’il n’existe pas de séries longues depuis 2000 dans les trois fonctions publiques permettant de répondre précisément à ces questions » ou encore « qu’il n’existe pas de statistique sur le nombre de jours d’absence au travail différencié par cause et par versant de la fonction publique ». A l’inverse, j’ai reçu toute sorte de chiffres de la part d’organismes différents (CEO REXECODE, IFRAP, Alma consulting group) sur ces sujets très importants, chiffres qui ne sont pas toujours cohérents. Or, pour avoir un débat clair, il faut disposer de données indiscutables que seule l’administration a les moyens d’obtenir.

J’observe d’ailleurs que le Gouvernement n’est pas opposé à ces deux amendements sur lesquels il a été consulté. J’ai même tenu compte de leurs observations pour les rédiger.

Néanmoins, je respecte la recommandation de notre Président et je vais donc les retirer.

M. le président Jean-Jacques Urvoas. Compte tenu de vos explications, je vous invite, mon cher collègue, à poser une question écrite au Gouvernement pour lui demander de produire ces rapports. Si celui-ci n’y répond pas convenablement dans ce cadre, je vous promets de vous soutenir dans votre démarche pour que vous puissiez obtenir des réponses précises aux questions légitimes que vous posez.

ANNEXE N° 1 : LES CRÉDITS DU PROGRAMME
« FONCTION PUBLIQUE » POUR 2015

autorisations D’ENGAGEMENT

Numéro et intitulé de l’action/sous action

Titre 2 Dépenses de personnel

Titre 3

Dépenses de fonctionnement

Titre 5

Dépenses d’investissement

Titre 6

Dépenses d’intervention

Total pour 2015

FDC ET ADP (1) attendues en 2015

01

Formation des fonctionnaires

249 549

73 755 600

  

5 536 141

79 541 290

  

02

Action sociale interministérielle

  

113 390 649

6 799 366

2 152 619

122 342 634

1 024 000

Total

249 549

187 146 249

6 799 366

7 688 760

201 883 924

1 024 000

(1) Fonds de concours et attribution de produits.

CRÉdits de paiement

Numéro et intitulé de l’action/sous action

Titre 2 Dépenses de personnel

Titre 3

Dépenses de fonctionnement

Titre 5

Dépenses d’investissement

Titre 6

Dépenses d’intervention

Total pour 2014

FDC ET ADP(1) attendues en 2014

01

Formation des fonctionnaires

249 549

73 755 600

  

5 536 141

79 541 290

  

02

Action sociale interministérielle

  

113 390 649

7 768 673

2 152 619

125 283 441

1 024 000

Total

249 549

187 146 249

7 768 673

7 688 760

204 824 731

1 024 000

(1) Fonds de concours et attribution de produits.

 

Réalisation 2013

LFI 2014

PLF 2015

Intitulé de l’opérateur

ETPT rémunérés par ce programme

ETP/ETPT rémunérés par les opérateurs

ETPT rémunérés par ce programme

ETP/ETPT rémunérés par les opérateurs

ETPT rémunérés par ce programme

ETP/ETPT rémunérés par les opérateurs

ETP

ETPT

Sous plafond

Hors plafond

Dont contrats aidés

Sous plafond

Hors plafond

Dont contrats aidés

Sous plafond

Hors plafond

Dont contrats aidés

ENA – École d’administration

  

507

7

2

  

515

8

4

        
 

497

7

2

  

514

8

4

  

511

9

5

Instituts régionaux d’administration

  

765

      

858

            
 

765

      

845

            

Total ETP

  

1 272

7

2

  

1 373

8

4

        

Total ETPT

  

1 262

7

2

  

1 359

8

4

  

1 354

9

5

PERSONNES ENTENDUES PAR LE RAPPORTEUR POUR AVIS

● Ministère de la Décentralisation et de la fonction publique

— Mme Marie-Anne LÉVÊQUE, directrice générale de l’administration et de la fonction publique (DGAFP)

–– M. Thierry LE GOFF, directeur général adjoint de l’administration et de la fonction publique

–– M. Pierre COURAL, chef du service du pilotage et des politiques transversales

–– Mme Isabelle ROLIN, secrétaire générale

● Ministère des Affaires sociales et de la Santé

— M. Jean DEBEAUPUIS, directeur général de l'offre de soins (DGOS)

● Ministère de l’intérieur

— M. Serge MORVAN, directeur général des collectivités locales (DGCL)

— M. Christophe PEYREL, adjoint au directeur général des collectivités locales, sous-directeur des élus locaux et de la fonction publique

● Cour des comptes

— M. Didier MIGAUD, Premier président

— M. Henri PAUL, président de chambre, rapporteur général

— M. Mohammed ADNÈNE TROJETTE, conseiller référendaire, chargé de mission auprès du Premier président

● Union générale des fédérations de fonctionnaires CGT (UGFF-CGT)

— M. Jean-Marc CANON, secrétaire général

–– M. Eric DORN, secrétaire national fédérations service publique

● Union des fédérations CFDT des fonctions publiques et assimilés (UFFA-CFDT)

— Mme Mylène JACQUOT, secrétaire générale adjointe CFDT Fonctions publiques

— M. François JABOEUF, secrétaire général adjoint CFDT Fonctions publiques

● UNSA Fonction publique

— M. Guy BARBIER, secrétaire général

–– M. Alain PARISOT, secrétaire national

● Union syndicale Solidaires Fonctions publiques et assimilés

— Mme Dorine PASQUALINI, déléguée adjointe

●  Fédération hospitalière de France

— M. Gérard VINCENT, délégué général

— Mme Nadine BARBIER, responsable du pôle ressources humaines

●  Fédération nationale des centres de gestion

— M. Michel HIRIART, président

— M. Olivier AYMARD, directeur

● Association des directeurs des ressources humaines des grandes collectivités

— Mme Valérie CHATEL, présidente

● Fondation IFRAP (40)

— Mme Agnès VERDIER-MOLINIÉ, présidente

–– M. Samuel-Frédéric Servière

● Fondation Concorde

— M. Michel ROUSSEAU, président

● Terra Nova

— M. Jacques SAURET, président du groupe de travail « Modernisation de l’action publique »

● L’Observatoire Social International

— M. Marc DELUZET, délégué général

● Fondation Jean Jaurès

— Mme Mihaela M. SIMILIE, experte associée à l’Observatoire de l’action publique

LISTE DES PROPOSITIONS

A. Propositions concernant les effectifs

Proposition n° 1 : confier à la formation « connaissances statistiques et évolution de l’emploi public » du Conseil commun de la fonction publique la mission de définir des indicateurs communs de gestion des ressources humaines dans les trois versants de la fonction publique en 2015, donnant lieu à la remise d’un rapport annuel au Parlement avant le 1er octobre.

Proposition n° 2 : inciter les collectivités territoriales à geler ou réduire leurs effectifs à travers une exonération totale ou partielle de la baisse de la DGF l’année suivante.

Proposition n° 3 : introduire une possibilité de rupture conventionnelle du statut de fonctionnaire à la charge des employeurs publics, présentant des garanties équivalentes à celles prévues par le code du travail dans le secteur privé.

Proposition n° 4 : assouplir la réglementation relative aux dispositifs de départ volontaire, éventuellement couplée à l’augmentation du montant de l’indemnité.

Proposition n° 5 : instaurer une politique d’inclusion positive des jeunes de moins de 25 ans dans la fonction publique par la promotion de l’apprentissage et la prise en compte de leur ancienneté dans le service public pour leur permettre d’accéder à la fonction publique par la voie des concours internes ou de concours sur titre et travaux, corrélée à une rénovation du parcours d'accès aux carrières de la fonction publique territoriale, hospitalière et d'État (Pacte).

Proposition n° 6 : favoriser une politique de substitution de certains actes médicaux vers des professionnels paramédicaux dont les compétences seraient définies par mission et non plus par acte, afin de réduire les coûts et améliorer l’accès à l’offre de soins.

B. Propositions concernant les rémunérations et les carrières

Proposition n° 7 : introduire une obligation de motivation de toute décision d’avancement d’échelon à la durée minimale par les élus, assortie d’une publication régulière de ces décisions dans chaque collectivité territoriale.

Proposition n° 8 : instaurer une obligation de mobilité professionnelle, hors de la collectivité de titularisation dans le premier grade, pour l’accès au deuxième grade de la catégorie A+ dans toutes les filières ainsi qu’une obligation de mobilité interne au sein de la collectivité pour le principalat ou le deuxième grade de tous les cadres d’emplois de catégorie A et B dans toutes les filières.

Proposition n° 9 : Généraliser l’expérimentation de l’entretien professionnel conduit par le supérieur hiérarchique direct du fonctionnaire dans la fonction publique hospitalière dès le 1er janvier 2015.

Proposition n° 10 : réviser les grilles indiciaires afin de recréer des espaces indiciaires suffisants pour rendre attractives les carrières et harmoniser les rémunérations accessoires et les régimes indemnitaires, pour davantage de justice, dans les trois versants de la fonction publique d’ici 2017.

Proposition n° 11 : éviter toute mesure nouvelle conduisant à une hausse des taux de cotisations sociales et autres contributions à la CNRACL et l’IRCANTEC d’ici 2017.

C. Propositions concernant l’organisation du travail

Proposition n° 12 : demander un rapport au Gouvernement procédant à l’évaluation de la durée et de l’aménagement du temps de travail dans les trois versants de la fonction publique qui devra être rendu au Parlement avant le 1er  octobre 2015.

Proposition n° 13 : imposer aux collectivités territoriales et aux établissements du secteur hospitalier public ayant un régime de travail inférieur à la durée légale de 1 607 heures de le modifier dans le cadre de la négociation collective avant le 31 décembre 2015. À défaut, supprimer la base légale de ces accords dérogatoires dès le 1er janvier 2016.

Proposition n° 14 : supprimer le 4° de l’article 59 de la loi du 26 janvier 1984 qui permet à l’exécutif local de distribuer des autorisations spéciales d'absence n'entrant pas en compte dans le calcul des congés annuels dès 2016, à défaut de l’adoption d’un décret en Conseil d’État encadrant ses modalités d’application en 2015.

Proposition n° 15 : introduire une journée de carence d’ordre public, en cas de congé maladie ordinaire, dans le secteur public et le secteur privé.

Proposition n° 16 : présenter un bilan complet de l’application du décret n° 2014-1133 du 3 octobre 2014 relatif à la procédure de contrôle des arrêts de maladie des fonctionnaires avant le 4 octobre 2016.

Proposition n° 17 : instaurer une démarche de management des ressources humaines participative et collective au sein de chaque service, fondée notamment sur le développement de la pratique des « boîtes à idées ».

Proposition n° 18 : introduire, dans tout projet de réforme organisationnelle, un plan d’accompagnement des personnels dans la conduite du changement, dont la mise en œuvre devra être concertée avec les institutions représentatives du personnel au niveau territorial pertinent.

Proposition n° 19 : dans le cadre de la réforme territoriale proposée par le Gouvernement, définir, en amont, une norme nationale précisant les modalités d’alignement des conditions de rémunération et de durée du travail applicables aux agents concernés par cette réorganisation des services publics ainsi que les conditions de prises en charge des conséquences matérielles en résultant.

Proposition n° 20 : inscrire le projet de loi n° 1278 relatif à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale dans les plus brefs délais.

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