N° 1849
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 1er avril 2014.
PROPOSITION DE LOI
visant à favoriser une exploitation cinématographique indépendante,
(Renvoyée à la commission des affaires culturelles et de l’éducation, à défaut de constitution
d’une commission spéciale dans les délais prévus par les articles 30 et 31 du Règlement.)
présentée par Mesdames et Messieurs
Marie-George BUFFET, François ASENSI, Alain BOCQUET, Jean-Jacques CANDELIER, Patrice CARVALHO, Gaby CHARROUX, André CHASSAIGNE, Marc DOLEZ, Jacqueline FRAYSSE et Nicolas SANSU,
député-e-s.
EXPOSÉ DES MOTIFS
Mesdames, Messieurs,
L’implantation des multiplexes, une menace pour la diversité culturelle
– L’implantation de multiplexes, un phénomène récent mais massif
Un nombre important de multiplexes ont été créés ces dernières années, déstabilisant profondément les petites et moyennes salles de cinéma et notamment l’exploitation cinématographique indépendante.
En 1996, 22 multiplexes étaient recensés par le CNC. Ils sont 181 en 2012, ce qui correspond à la création d’une dizaine de multiplexes par an en moyenne.
Ce mouvement est loin d’être achevé : plus de 45 projets d’implantation, majoritairement des multiplexes, ont été déposés en 2013, un record inégalé depuis 2001.
– Une menace pour les salles indépendantes
Ces multiplexes remettent en cause l’existence des cinémas indépendants en captant leurs publics et fragilisant leur équilibre économique, remettant en cause leur vocation de diffusion culturelle. En 2012, les multiplexes représentent 8,9 % des salles de cinéma (181 multiplexes sur plus de 1 600 établissements actifs) et captent 60 % des entrées et 70 % des recettes.
Les multiplexes se caractérisent par une approche dominée par les critères de rentabilité, ce qui les amène à laisser en dehors des écrans un grand nombre de films. Les salles de cinéma indépendantes se distinguent au contraire par une véritable politique de programmation attentive à la qualité de l’œuvre, par une diversité de films diffusés et une forte représentation de films Art et Essai.
Malgré cette différence d’approche, les salles indépendantes subissent la concurrence directe des multiplexes qui diffusent une partie des films Art et Essai, ceux qui sont dit « porteurs », films qui sont amenés à rencontrer un large succès auprès du public et qui sont précisément ceux qui permettent aux salles indépendantes de trouver un équilibre financier pour mener à bien leur projet culturel.
L’accès des salles indépendantes à ces films est ainsi rendu plus difficile, sans qu’elles n’obtiennent pour autant de copies sur certains films commerciaux. Cela remet donc en cause leur équilibre économique.
– Une menace pour la diversité de la création cinématographique
L’implantation de nouveaux multiplexes est une menace pour la diversité culturelle.
La concentration croissante de l’activité d’exploitation dans les multiplexes remet en cause la pérennité des salles indépendantes et met en péril la diversité des salles de cinémas, inséparable de la diversité des œuvres proposées.
Le risque est d’opérer une véritable standardisation de l’offre culturelle cinématographique, car seules les salles indépendantes assurent encore la diffusion de certains films, supposés moins rentables (films d’auteurs, premières œuvres, etc.).
– La fin d’un cinéma de proximité
En outre, l’hégémonie des multiplexes et la fragilisation des salles de cinémas indépendantes peut signifier la fin d’un cinéma de proximité, entendu au sens géographique du terme, mais aussi au sens d’un cinéma ouvert aux citoyens/spectateurs.
Généralement, les multiplexes sont implantés en périphérie des villes, quand les salles indépendantes sont situées en cœur de ville. Un seul multiplexe, par le gigantisme qui caractérise ce type de salles cinématographiques, menace l’existence de plusieurs salles indépendantes tant sa zone d’attractivité est grande. Une des conséquences est l’éloignement plus grand des lieux de diffusion du public, et une standardisation de l’offre pour le plus grand nombre des spectateurs.
Cela pose des questions d’aménagement du territoire, d’attractivité et de dynamisme des villes, mais aussi de démocratisation culturelle.
Comment favoriser l’accès de tous à la culture et réduire les barrières symboliques entre certains films et les spectateurs, si on augmente dans le même temps la distance géographique entre lieux de représentation et spectateurs, et si la diversité de l’offre se réduit là où l’accès à la culture devrait être démultiplié ?
Cela est d’autant plus vrai que les salles de cinéma indépendantes sont souvent les seules à mettre en œuvre des actions culturelles et des activités éducatives autour du cinéma. Elles conçoivent leur rôle au-delà de la simple diffusion des films, et accompagnent les films par un travail d’animation inscrit dans la durée.
Les salles de cinéma indépendantes sont des lieux ouverts, où sont organisés des débats, des séances avec les réalisateurs. Ce sont des lieux de partage autour de l’œuvre.
Par ce travail, elles permettent la rencontre d’une œuvre avec son public, particulièrement pour les films à petits budgets, qui sont les moins médiatisés.
La procédure d’implantation des salles de cinéma, une procédure nécessaire mais encore insuffisante
– Une volonté de réglementation tardive
La volonté de réglementation de l’implantation des salles de cinéma apparait pour la première fois en 1996, en réaction à l’implantation d’un multiplex à Caen.
La volonté de régulation de l’implantation jusqu’alors non contrôlée des multiplexes nait de la prise de conscience du risque de fermetures des salles de cinémas de proximité liée à la captation du public de ces salles par les multiplexes implantés en périphérie et de leurs conséquences.
La fermeture de ces salles de proximité éloignerait les habitants de l’offre culturelle cinématographique, affaiblirait le maillage territorial cinématographique et entraînerait la disparition du travail d’animation, d’accueil et d’accompagnement des publics qu’effectuent ces cinémas (débat, public scolaire, etc.).
Enfin, la fermeture de ces salles aboutirait à une diminution de la diversité des œuvres cinématographiques, la programmation des multiplexes étant uniformisés et dominé par la rentabilité supposée des films à succès.
Un amendement déposé à l’Assemblée nationale par le député du Calvados, a donc fait entrer pour la première fois, de manière provisoire, les équipements cinématographiques d’une certaine taille dans le champ d’application de la législation sur l’urbanisme commercial.
Sont ainsi soumis à l’autorisation des commissions départementales d’équipement commercial instituées par la loi n° 73-1193 du 27 décembre 1973, dite « loi Royer », les projets de constructions nouvelles ou de transformation d’immeubles entraînant la création d’un ensemble de salles de spectacles cinématographiques comptant plus de 2 000 places pour une durée de six mois.
Le décret n° 96-473 du 31 mai 1996 a fixé les modalités d’application de la loi, et notamment la nécessité d’effectuer une étude d’impact comportant l’indication de la zone d’attraction de l’ensemble des salles, l’inventaire des cinémas exploités dans cette zone, l’indication du nombre de places de chacun, ainsi que la recette annuelle brute attendue de l’exploitation du projet de multiplexe.
Pour accompagner la mise en place de ce dispositif nouveau, le Ministère de la culture a créé, en mai 1996, un Observatoire de la diffusion et de la fréquentation cinématographiques, qui réunit toutes les branches de la profession cinématographique et leur permet de débattre, avec les pouvoirs publics, des évolutions du marché de l’exploitation.
– Vers une réglementation pérenne
Le Gouvernement pour faire suite à cette mesure provisoire, propose dans l’article 14 de la loi n° 96-603 du 5 juillet 1996 relative au développement et à la promotion du commerce et de l’artisanat d’introduire un nouveau chapitre relatif aux équipements cinématographiques dans la loi Royer (articles 36-1 à 36-6) afin de maîtriser les conditions d’implantation des nouveaux équipements cinématographiques de manière pérenne.
Ils soumettent à autorisation de la commission départementale et nationale d’équipement commercial siégeant en matière cinématographique (CDEC, CNEC), la création des ensembles de salles de cinéma de plus de 1 500 places ainsi que l’extension au-delà de 1 500 places des établissements ouverts depuis moins de cinq ans, ayant déjà atteint ce seuil ou devant le dépasser par la réalisation du projet, et l’extension au-delà de 2 000 places de ceux ouverts depuis plus de 5 ans.
Les deux seuils de 1 500 et 2 000 places ont été respectivement abaissés à 1 000 et 1 500 places par la loi n° 98-546 du 2 juillet 1998 portant diverses dispositions d’ordre économique et financier afin de faire échec à certains comportements d’opérateurs qui tentaient de contourner la nécessité d’une autorisation en construisant des équipements juste au-dessous de la taille critique.
La loi énonce les cinq critères qui doivent être pris en considération par la commission départementale et, le cas échéant, par la commission nationale :
- l’offre et la demande globales de spectacles cinématographiques en salle dans la zone d’attraction concernée : fréquentation cinématographique observée dans la zone par comparaison à la moyenne nationale de fréquentation, situation de la concurrence, accès des films en salles, accès des salles aux films ;
- la densité d’équipement en salles de spectacles cinématographiques dans la zone ; nature et composition du parc des salles ;
- l’effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique, sur les salles de spectacles de la zone d’attraction et sur l’équilibre souhaitable entre les différentes formes d’offre de spectacles cinématographiques en salles ;
- la préservation d’une animation culturelle et économique suffisante de la vie urbaine et l’équilibre des agglomérations ;
- les efforts d’équipement et de modernisation effectués dans la zone d’attraction et leur évolution récente, ainsi que les investissements de modernisation en cours de développement et l’impact du projet sur ces investissements.
Cette procédure a abouti, depuis 1997, à l’autorisation de 75 % des projets, ce qui est déjà considérable.
– La réforme de 2007 et l’assouplissement des critères de décisions
La loi n° 2008-776 du 4 août 2008 abroge le chapitre de la loi Royer concernant les équipements cinématographique afin d’entreprendre une refonte de la procédure d’aménagement commercial.
En effet, la conformité de la législation française de l’urbanisme commercial aux règles communautaires est contestée par la Commission européenne, dans le cadre du précontentieux qu’elle a engagé contre la France qui a débouché sur un avis motivé, et afin d’éviter la saisine de la Cour de justice des communautés européennes.
La loi entendait également prendre acte de la directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur qui interdit dans ses articles 14-5 et 14-6 l’application de tests économiques et l’intervention d’opérateurs concurrents au sein des organes consultatifs et décisionnels, comme cela était le cas au sein de CDEC CNEC.
Il est cependant important de noter que, contrairement au régime de droit commun en matière d’équipement commercial, le principe du régime d’autorisation des salles de cinéma n’est pas contesté par les autorités communautaires.
D’une manière générale, la Commission européenne et la Cour de justice des communautés européennes (CJCE) admettent que la préservation de la diversité culturelle et du pluralisme en tant qu’objectif de politique culturelle constitue une raison impérieuse d’intérêt général pouvant justifier certaines restrictions à la liberté d’établissement prévue par l’article 43 du traité constitutionnel européen (TCE).
La directive 2006/123/CE du 12 décembre 2006 relative aux services dans le marché intérieur exclut quant à elle de son champ d’application les services cinématographiques. Les services cinématographiques peuvent donc être soumis à un régime d’autorisation dont tout critère de nature économique, dès lors qu’il est proportionné à l’objectif de préservation de la diversité culturelle, ne peut par principe être exclu.
La CJCE, quant à elle, a reconnu que certains objectifs liés à la promotion, au niveau national, de la culture peuvent constituer des raisons impérieuses d’intérêt général compatibles avec les dispositions de l’article 43 TCE.
Pour autant, les CDEC/CNEC sont dès lors remplacées par des CDAC : Commission Départementale d’Aménagement Commercial et CNAC : Commission Nationale d’Aménagement Commercial, et les commissions d’aménagement cinématographique sont également réformées, notamment dans leurs critères de décisions, qui deviennent plus généraux.
Les projets seront autorisés ou non au regard de deux grandes catégories d’objectifs, la diversité cinématographique d’une part, l’aménagement culturel du territoire, le développement durable et la qualité de l’urbanisme d’autre part.
Sont notamment supprimés les trois premiers critères en vigueur dans la loi Royer, c’est-à-dire :
- l’offre et la demande globales de spectacles cinématographiques en salle dans la zone d’attraction concernée : fréquentation cinématographique observée dans la zone par comparaison à la moyenne nationale de fréquentation, situation de la concurrence, accès des films en salles, accès des salles aux films ;
- la densité d’équipement en salles de spectacles cinématographiques dans cette zone ; nature et composition du parc des salles ;
- l’effet potentiel du projet sur la fréquentation cinématographique, sur les salles de spectacles de la zone d’attraction et sur l’équilibre souhaitable entre les différentes formes d’offre de spectacles cinématographiques en salles.
La loi fait dès lors mention de « l’effet potentiel sur la diversité cinématographique offerte aux spectateurs » en fonction :
- des « projets de programmation des salles »,
- de la « nature et de la diversité culturelle de l’offre cinématographique dans la zone »,
- et de « l’accès des salles aux films et des films aux salles ».
La référence explicite au maintien d’une diversité de salles et au respect d’un équilibre entre les multiplexes et les salles indépendantes a donc disparue.
En résulte un plus grand nombre de projets autorisés.
La nécessité d’une politique publique rénovée en faveur de la diversité cinématographique
– Premier jalons : une procédure d’implantation cinématographique fondée sur des critères culturels…
Cette proposition de loi entend donc agir pour la préservation de la diversité culturelle en créant les conditions d’application d’une nouvelle politique d’implantation cinématographique apte à garantir la diversité des lieux de diffusion des œuvres cinématographiques.
Parce que la culture n’est pas un bien commercial comme les autres et que la réglementation actuelle ne permet plus l’existence d’acteurs à même d’assurer la vitalité et la diversité de la création cinématographique, cette proposition de loi entend prendre en considération l’effet des implantations sur les cinémas existants dans la procédure d’autorisation des établissements nouveaux, particulièrement les cinémas indépendants qui jouent, notamment à travers la politique de l’Art et Essai et de la Recherche, un rôle d’intérêt général.
Cette proposition de loi entend poser les premiers jalons d’une réflexion plus large sur les moyens et les modalités de mise en œuvre d’une politique rénovée de soutien à la diversité cinématographique, en œuvrant dans un premier temps pour la réforme des dispositions législatives concernant la procédure d’implantation d’établissements cinématographique des CDAC/CNAC.
L’article 1 rajoute la diversité des lieux de diffusion dans les critères d’implantation des salles de cinéma
L’article 2 transfère les commissions d’aménagement cinématographique dans le code du cinéma, en revoit la composition et les missions. Elles doivent notamment tenir compte dans leur décisions des conséquences d’une implantation sur la diversité des établissements de spectacles cinématographiques existants, et notamment le maintien des établissements de spectacles d’Art et Essai et de la recherche
– … pour une autre politique de soutien au cinéma
La seule réforme de la procédure d’implantation est indispensable. Aussi nécessaire soit-elle, elle ne suffira pas à elle seule à assurer la survie des salles indépendantes face à la concurrence des multiplexes.
Cette proposition de loi doit s’accompagner d’une série de mesures qui, si elles ne relèvent pas à proprement parler du champ législatif et ne figurent donc pas de ce fait dans le corps de cette proposition de loi, ne doivent pas pour autant être occultées.
Par cette proposition de loi, nous souhaitons modifier le procédure d’implantation, mais aussi engager une réflexion sur les politiques de soutien au cinéma, notamment sur les montants et les modalités d’attribution des aides et subventions, opérées par le CNC.
Ainsi, il faudra renforcer la politique de promotion de la diversité via le classement « Art et Essai », et favoriser l’accès aux films des cinémas classés.
La politique de classement en « Art et Essai » permet aujourd’hui à un millier de cinémas français, soit la moitié du parc environ, d’accéder à des subventions.
Si les modalités de calcul et les critères d’appréciation du travail de programmation des cinémas méritent sans doute d’être clarifiés, il n’en demeure pas moins que cette politique qualitative favorise la diversité des œuvres proposées sur les écrans français, qui se distinguent en cela fortement des autres écrans européens.
Les moyens dévolus à cette politique sont cependant insuffisants. Ils ne permettent pas aux cinémas concernés de maintenir ces politiques volontaristes d’animation territoriale autour du cinéma face à la concurrence des établissements commerciaux, qui exploitent également les films « Art et Essai » dits « porteurs ».
Une réévaluation des moyens dévolus à la politique Art et Essai serait donc nécessaire pour que ces cinémas puissent mener une action pérenne. Il faudrait revoir les critères afin de réévaluer la dimension de programmation et d’animation des salles de proximité comme critère d’attribution des aides et du classement.
Dans la concurrence qui oppose les cinémas indépendants aux multiplexes des circuits nationaux, intervient la possibilité ou non de programmer les films Art et Essai trouvant un large public. C’est pour les salles indépendantes une nécessité économique.
Dans un contexte de concurrence accrue et inégale, les mesures susceptibles de permettre en priorité l’accès des salles indépendantes aux films doivent être favorisées. Il faut pour préserver ces salles limiter la possibilité pour les grands multiplexes de s’assurer l’exclusivité de l’exploitation sur ces films. Les obligations de programmation des grands groupes doivent être mieux encadrées et ne pas nuire à l’accès aux films des salles indépendantes.
Ces volets d’actions sont intrinsèquement liés les uns aux autres. Ils allient la régulation du marché cinématographique pour une concurrence maîtrisée à la mise en place d’incitations fortes de politiques publiques en faveur de l’action culturelle et la garantie pour les salles indépendantes de disposer des outils nécessaires pour faire face à la concurrence accrue que représentent les nombreuses créations récentes ou à venir de multiplexes.
Sans ces différentes actions, les salles indépendantes, les salles Art et Essai et Recherche, déjà passablement affaiblies, devront stopper leur activité, mettant fin à la diversité cinématographique menée avec succès depuis plus d’un demi-siècle.
PROPOSITION DE LOI
Le code du cinéma et de l’image animée est ainsi modifié :
1° À la première phrase de l’article L. 212-6, après les mots : « offre cinématographique », sont insérés les mots : « de diversité des lieux de diffusion cinématographique, » ;
2° Après l’article L. 212-8, sont insérés deux articles L. 212-8-1 et L. 212-8-2 ainsi rédigés :
« Art. L. 212-8-1. – La commission départementale d’aménagement cinématographique statue sur les demandes d’autorisations qui lui sont présentées en application de l’article L. 212-7. Elle est présidée par le représentant de l’État dans le département et comprend huit membres.
« I. – Dans les départements autres que Paris, elle est composée :
« 1° Des cinq élus suivants :
« a) Le maire de la commune d’implantation ;
« b) Le président de l’établissement public de coopération intercommunale dont est membre la commune d’implantation ou, à défaut, un des conseillers départementaux du canton d’implantation ;
« c) Le maire de la commune la plus peuplée de l’arrondissement, autre que la commune d’implantation ; en dehors des départements des Hauts-de-Seine, de la Seine-Saint-Denis, du Val-de-Marne et des communes de l’Essonne, du Val-d’Oise, des Yvelines et de Seine-et-Marne appartenant à l’agglomération parisienne, dans le cas où la commune d’implantation appartient à une agglomération multicommunale comportant au moins cinq communes, le maire de la commune la plus peuplée est choisi parmi les maires des communes de ladite agglomération ;
« d) Le président du conseil général ou son représentant ;
« e) Le président du syndicat mixte ou de l’établissement public de coopération intercommunale chargé du schéma de cohérence territoriale auquel adhère la commune d’implantation ou son représentant, ou à défaut, un adjoint au maire de la commune d’implantation ;
« 2° De trois personnalités qualifiées choisies par le représentant de l’État dans le département, dont au moins une est proposée par le président du Centre national du cinéma et de l’image animée et choisi sur une liste établie par lui.
« II. – Dans le département de Paris, elle est composée :
« 1° Des cinq élus suivants :
« a) Le maire de Paris ou son représentant ;
« b) Le maire de l’arrondissement du lieu d’implantation ou son représentant ;
« c) Un conseiller d’arrondissement désigné par le conseil de Paris ;
« d) Un adjoint au maire de Paris ;
« e) Un conseiller régional désigné par le conseil régional ;
« 2° De trois personnalités qualifiées désignées par le représentant de l’État dans le département, dont au moins un expert proposé par le président du Centre national du cinéma et de l’image animée et choisi sur une liste établie par lui.
« III. – Lorsque la zone d’influence cinématographique du projet faisant l’objet de la demande dépasse les limites du département, le représentant de l’État dans le département complète la composition de la commission en désignant au moins un élu et une personnalité qualifiée de chaque autre département intéressé.
« Pour éclairer sa décision, la commission entend toute personne dont l’avis présente un intérêt.
« Aucun membre de la commission ne peut délibérer dans une affaire où il un intérêt personnel ou s’il représente ou a représenté une ou des parties.
« Les conditions de désignation des membres de la commission départementale d’aménagement cinématographique et les modalités de son fonctionnement sont fixées par décret en Conseil d’État.
« Art. L. 212-8-2. – I. – Les projets d’aménagement cinématographique ne sont soumis à l’examen de la commission départementale d’aménagement cinématographique qu’à la condition d’être accompagnés de l’indication de la personne qui sera titulaire de l’autorisation d’exercice délivrée en application de l’article L. 212-2.
« L’instruction des demandes d’autorisation est faite par les services déconcentrés de l’État.
« La commission autorise l’implantation des projets par un vote à la majorité absolue des membres présents. Le procès-verbal indique le sens du vote émis par chacun de ces membres. Le représentant de l’État dans le département, président de la commission, ne prend pas part au vote.
« Lorsqu’une autorisation s’appuie notamment sur le projet de programmation présentée par le demandeur, ce projet fait l’objet d’un engagement de programmation contractée en application de l’article L. 212-19.
« Les autorisations sollicitées sont accordées par place de spectateur. Elles ne sont ni cessibles ni transmissibles tant que la mise en exploitation de l’établissement de spectacles cinématographiques n’est pas intervenue.
« La commission autorise ou refuse les projets dans leur totalité.
« II. – La commission se prononce dans un délai de deux mois à compter de la saisine. Elle doit avoir eu connaissance des demandes déposées au moins dix jours avant de statuer. La décision est notifiée dans les dix jours au maire et au médiateur du cinéma.
« III. – L’autorisation est délivrée préalablement à l’octroi du permis de construire s’il y a lieu, ou avant la réalisation du projet si le permis de construire n’est pas exigé. » ;
3° L’article L. 212-9 est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, le mot : « commerciale » est supprimé et le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois » ;
b) Après le cinquième alinéa, sont insérés quatre alinéas ainsi rédigés :
« 1° bis L’effet potentiel sur la fréquentation des salles de spectacles cinématographiques existantes de la zone concernée, et sur l’équilibre entre les différentes formes d’offre de spectacles cinématographique existant en salles, notamment sur le maintien d’établissements de spectacle cinématographique indépendants et d’établissements classés Art et Essai, évalué au moyen des indicateurs suivants :
« a) L’offre et la demande globales de spectacles cinématographiques en salle dans la zone concernée ;
« b) la fréquentation cinématographique observée dans la zone par comparaison à la moyenne nationale de fréquentation ;
« c) La composition du parc de salles existant ; » ;
4° L’article L. 212-10 est abrogé.
Le code de commerce est ainsi modifié :
1° Le second alinéa de l’article L. 751-1 est supprimé ;
2° Le IV de l’article L. 751-2 est abrogé ;
3° Le II de l’article L. 751-6 est abrogé ;
4° Les articles L. 752-3-1 et L. 752-7 sont abrogés ;
5° L’article L. 752-14 est ainsi modifié :
a) Les deux derniers alinéas du I sont supprimés ;
b) La seconde phrase du dernier alinéa du II est supprimée ;
6° Le dernier alinéa de l’article L. 752-17 est supprimé ;
7° Au second alinéa de l’article L. 752-19, les mots : « ou par le ministre chargé de la culture lorsque la commission se prononce en matière d’aménagement cinématographique » sont supprimés ;
8° Le second alinéa de l’article L. 752-22 est supprimé.
La dernière phrase de l’article L. 425-8 du code de l’urbanisme est supprimée.
Les dispositions de la présente loi entrent en vigueur au plus tard à l’expiration d’un délai de six mois suivant la date de sa publication.
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