N° 1510 - Rapport d'information de Mme Chantal Berthelot et M. Hervé Gaymard sur les agricultures des Outre-mer - XIVe législature

N^° 1510

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 6 novembre 2013.

RAPPORT D'INFORMATION

FAIT

AU NOM DE LA DÉLÉGATION AUX OUTRE-MER ⁽¹⁾sur les agricultures des Outre-mer

PAR Mme Chantal BERTHELOT et M. Hervé GAYMARD

Députés.

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(1) La composition de cette Délégation figure au verso de la présente page.

La Délégation aux Outre-mer est composée de : M. Jean-Claude Fruteau, président ; Mme Catherine Beaubatie, Mme Huguette Bello, Mme Chantal Berthelot, Mme Sonia Lagarde, M. Serge Letchimy, M. Didier Quentin vice-présidents ; Mme Brigitte Allain, M. Dominique Bussereau, Mme Annick Girardin, M. Bernard Lesterlin, secrétaires ; M. Ibrahim Aboubacar, M. Bruno Nestor Azerot, Mme Ericka Bareigts, M. Jean-Jacques Bridey, M. Ary Chalus, M. Alain Chrétien, M. Édouard Courtial, Mme Florence Delaunay, M. René Dosière, Mme Sophie Errante, M. Georges Fenech, M. Édouard Fritch, M. Hervé Gaymard, M. Daniel Gibbes , M. Philippe Gomes, M. Philippe Gosselin, Mme Geneviève Gosselin, M. Mathieu Hanotin, M. Philippe Houillon, M. Guénhaël Huet, Mme Monique Iborra, M. Éric Jalton, M. Serge Janquin, M. François-Michel Lambert, M. Guillaume Larrivé, M. Patrick Lebreton, M. Gilbert Le Bris, M. Patrick Lemasle, M. Bruno Le Roux, M. Michel Lesage, Mme Gabrielle Louis-Carabin, M. Thierry Mariani, M. Alfred Marie-Jeanne, M. Hervé Mariton, M. Olivier Marleix, M. Jean-Philippe Nilor, M. Patrick Ollier, Mme Monique Orphé, M. Napole Polutélé, M. Pascal Popelin, M. Thierry Robert, M. Camille de Rocca Serra, M. Boinali Said, M. Paul Salen, M. François Scellier, M. Gabriel Serville, M. Jonas Tahuaitu, M. Jean-Charles Taugourdeau, M. Gérard Terrier, M. Jean-Paul Tuaiva, Mme Hélène Vainqueur-Christophe, M. Jean Jacques Vlody

SOMMAIRE

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PAGES

INTRODUCTION 7

I. LES STRUCTURES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES : LA DIMINUTION DE L’ESPACE FONCIER N’EST PAS INÉLUCTABLE 13

A. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER 14

1. Le département de Mayotte 14

2. Le statut juridique des exploitations dans les départements d’outre-mer 15

3. Les cultures et les jachères 20

4. La population active agricole 23

5. Les successions 26

B. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON 28

1. Saint-Barthélemy et Saint-Martin 28

2. La Nouvelle-Calédonie 29

3. La Polynésie française 30

4. Wallis-et-Futuna 30

5. Saint-Pierre-et-Miquelon 31

C. DIX PROPOSITIONS DEVANT PERMETTRE D’AMÉLIORER L’ACCÈS DES RESSORTISSANTS ULTRAMARINS AU FONCIER AGRICOLE 32

1. Renforcer l’outil statistique 32

2. Accroître l’efficacité des outils de surveillance foncière 33

a. Renforcer les moyens financiers des SAFER 33

b. Étudier la mise en place d’une SAFER en Guyane et à Mayotte ou compléter les pouvoirs des organismes qui remplissent actuellement les fonctions exercées par les SAFER dans ces deux départements 34

c. Élargir le droit de préemption des SAFER 35

d. Simplifier la procédure de définition des zones agricoles protégées (ZAP) 36

e. Modifier le contenu des études d’impact pour mieux mesurer les incidences des projets d’aménagement ou d’équipement sur les espaces agricoles 37

f. Allonger la durée de validité des projets d’intérêt général (PIG) 39

3. Trouver des solutions pour mieux organiser la transmission des entreprises et pour mettre fin aux blocages liés aux indivisions successorales 40

a. Favoriser l’utilisation de la fiducie et créer, dans le cadre de ce régime juridique, une possibilité de transmission du patrimoine, en cas de décès du constituant, dans le cas spécifique des exploitations agricoles ultramarines 40

b. Favoriser l’utilisation du mandat à effet posthume 42

c. Modifier les règles de prise de décision, en cas d’indivision successorale, pour la location ou la vente des biens immobiliers à usage agricole 43

II. L’INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS : IL FAUT PASSER À LA VITESSE SUPÉRIEURE 44

A. LA NATURE ET LE MONTANT DES AIDES 45

1. La nature des aides 45

2. Les montants 47

B. LES CARACTÉRISTIQUES DES INSTALLATIONS AIDÉES 47

1. Nombre d’installations aidées 48

2. Répartition des installations en fonction du sexe des personnes concernées 48

3. Répartition par âge au moment de l’installation 50

4. Répartition par type d’installation 51

5. Répartition selon la qualité du bénéficiaire 52

6. Installations réalisées dans le cadre familial et en dehors de ce cadre 53

7. Les crédits engagés 54

C. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS PAR LES JEUNES AGRICULTEURS 56

D. L’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF EXISTANT D’AIDE À L’INSTALLATION 58

1. Réaliser une meilleure organisation du système d’aide à l’installation 58

a. La mise en place d’un comité départemental ou régional à l’installation 59

b. La réduction significative des délais administratifs de traitement des dossiers 59

2. Créer des aides complémentaires pour l’agriculteur cédant 61

a. L’adaptation du contrat de génération à l’agriculture 61

b. La création d’un fonds de garantie pour les cédants qui transmettent leur propriété foncière à un jeune agriculteur 62

c. L’instauration, en cas de cessation volontaire d’activité au profit d’un jeune, d’une indemnité de départ volontaire ou d’un dispositif de préretraite 63

3. Créer un dispositif d’aide en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils souhaitent acheter une parcelle de terrain à une SAFER 64

4. Instituer un cautionnement en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils sollicitent l’obtention de prêts bonifiés 64

5. Créer un dispositif pour les personnes qui cherchent à s’installer alors qu’elles atteignent 40 ans 64

6. Promouvoir des aides spécifiques pour tenir compte de certaines situations particulières 65

III. LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DU STATUT DES AGRICULTEURS : AVANT TOUTES CHOSES, IL FAUT AGIR SUR LES DROITS SOCIAUX DES EXPLOITANTS ET DES SALARIÉS AGRICOLES 67

A. L’AMÉLIORATION DE L’ENSEIGNEMENT AGRICOLE OUTRE-MER 67

1. Les grandes caractéristiques de l’enseignement agricole outre-mer 68

2. Les propositions d’amélioration 75

a. Améliorer encore davantage la « culture du terrain » dans les programmes d’enseignement des collèges et des lycées agricoles 75

b. Mieux coordonner les enseignements des collèges et des lycées agricoles avec les particularités de l’agriculture de chaque DOM et de chaque COM 76

c. Ouvrir des plages horaires, dans le cadre des programmes des collèges et des lycées agricoles, aux interventions des chercheurs et des acteurs des RITA 77

d. Ouvrir de plus grandes facultés de choix dans les STS 77

e. Prévoir des modules de cours sur les questions liées à l’installation dans les CFA et les organismes de formation professionnelle continue 78

B. L’AMÉLIORATION DES RÈGLES D’AFFILIATION À L’AMEXA 78

1. Les règles actuelles d’assujettissement des exploitants agricoles dans les départements d’outre-mer 79

2. La mise en place d’un critère horaire pour élargir les critères d’assujettissement au régime social agricole 81

C. L’AMÉLIORATION DES RETRAITES AGRICOLES 81

1. L’augmentation du montant des retraites agricoles 82

2. La mise en place d’un régime de retraite complémentaire obligatoire pour les salariés agricoles dans les départements d’outre-mer 82

IV. LE DÉVELOPPEMENT INDISPENSABLE DES FILIÈRES AGRICOLES : S’APPUYER SUR LE POSEI POUR AMÉLIORER LA STRUCTURATION DES FILIÈRES ET POUR FAVORISER DES DÉMARCHES COMMERCIALES DYNAMIQUES FONDÉES SUR LA QUALITÉ 84

A. LES PRINCIPAUX ASPECTS DES FILIÈRES AGRICOLES DANS L’ECONOMIE ULTRAMARINE 85

1. Un rôle des filières qui n’est pas seulement économique mais aussi environnemental et agro-écologique 85

2. Des financements européens 88

3. Des filières aux spécificités bien marquées 90

a. La filière « banane » 90

b. La filière « canne-sucre-rhum-bagasse » 91

c. Les filières de diversification 94

B. LES INCERTITUDES ACTUELLES DES FILIÈRES AU REGARD DES ÉVOLUTIONS EUROPÉENNES 95

1. Les incertitudes de toutes les filières prises dans leur ensemble 95

a. Le niveau d’intervention du POSEI à partir de 2014 95

b. La régionalisation des crédits du FEADER 96

2. Les incertitudes de la filière « canne-sucre-rhum-bagasse » 98

C. LES PROPOSITIONS POUR RENFORCER LA STRUCTURATION ET AMÉLIORER L’EFFICACITÉ DES FILIÈRES 99

1. Renforcer la structuration des filières 99

a. Prévoir pour les filières la possibilité de disposer de crédits d’État à côté des aides du POSEI 100

b. Améliorer les fonds propres des organisations professionnelles des petites filières 100

c. Développer des contrats d’objectifs en matière de recherche entre les RITA et les organisations professionnelles des petites filières 101

d. Développer une filière de production locale à Wallis-et-Futuna 101

2. Améliorer l’efficacité des filières 102

a. Mettre fin aux carences actuellement constatées dans la mise à disposition des produits phytosanitaires utilisables outre-mer 103

b. Accroître les démarches de qualité et améliorer la promotion de la production pour faire face à la forte concurrence sur les marchés 103

TRAVAUX DE LA DÉLÉGATION 106

RECOMMANDATIONS ADOPTÉES 125

PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS 129

PERSONNES ENTENDUES PAR LA DÉLÉGATION 131

COMPTES RENDUS DES AUDITIONS DE LA DÉLÉGATION 135

Mesdames, Messieurs,

La Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale a décidé, au cours de sa réunion du 26 février 2013, de se saisir du thème de l’agriculture ultramarine.

Dans le cadre de cette saisine, la Délégation a eu la volonté de réaliser un état des lieux des principales questions concernant l’agriculture outre-mer, d’identifier les problèmes liés à cette problématique et de faire des propositions pour répondre aux principales difficultés rencontrées. Ces propositions pourront déboucher ensuite dans le droit positif à l’occasion de l’examen par le Parlement de la loi d’avenir pour l’agriculture, et plus spécialement de son volet outre-mer.

Les auditions nécessaires à la réalisation de ce travail ont débuté, en mars 2013, avec l’audition par la Délégation, le 26 mars, de M. Victorin Lurel, ministre des Outre-mer. Elles se sont poursuivies, au cours du mois d’avril 2013, avec l’audition, par les rapporteurs, de la directrice de l’ODEADOM (Office de développement de l’économie agricole d’outre-mer) et du président de l’UGPBAN (Union des groupements de producteurs de bananes de Guadeloupe et de Martinique) et, au cours du mois de mai 2013, avec l’audition, par la Délégation, le 14 mai, de M. Stéphane Le Foll, ministre de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt.

À partir du mois de juin, la Délégation a procédé par tables rondes (table ronde sur le fonctionnement des filières, sur la filière « canne-sucre-rhum-bagasse », sur la filière « banane », table ronde avec les syndicats, avec les chambres d’agriculture, avec les SAFER – Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural –, etc.). Les tables rondes se sont poursuivies au cours des mois de juillet et de septembre. Elles se sont achevées le 15 octobre 2013.

Parallèlement, les rapporteurs ont continué leurs entretiens avec les responsables en charge des dossiers concernant l’agriculture outre-mer, rencontres organisées en dehors des auditions plénières de la Délégation (entretien avec le directeur général des politiques agricoles, agroalimentaires et des territoires, avec le conseiller outre-mer auprès de la Représentation permanente de la France à Bruxelles, avec le directeur général adjoint de FranceAgriMer…).

Au total, les rapporteurs ont consacré environ 15 heures à l’audition de hauts fonctionnaires et d’experts et près de 25 heures à celle des principaux acteurs de la politique agricole ultramarine.

Au sein du rapport, les analyses issues de ces travaux ont été présentées sous la forme de quatre chapitres :

– les structures agricoles,

– l’installation des jeunes agriculteurs,

– le statut social des agriculteurs,

– et enfin, le fonctionnement des filières agricoles.

Au terme de ce vaste examen de toutes les composantes de l’agriculture ultramarine, les rapporteurs feront part, à la fois, de quelques remarques d’ensemble et de quelques convictions.

Tout d’abord, la France d’outre-mer, composée de cinq départements et de sept collectivités, s’étend aux océans Atlantique, Indien et Pacifique, et également au nord-est de l’Amérique du Sud et aux banquises du continent antarctique. La France est donc présente dans les quatre coins du monde. Tout en étant séparés géographiquement du continent européen, les départements d’outre-mer (DOM) sont considérés par l’article 349 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne comme des « régions ultrapériphériques » faisant partie intégrante de la France et donc de l’Union européenne.

Il convient de noter que l’Outre-mer français ne constitue pas un groupe homogène. Il existe des disparités des niveaux de développement économique et social des départements et collectivités d’outre-mer.

Malgré ces différences, les agricultures demeurent la pierre angulaire de l’économie des départements et des collectivités d’outre-mer et présentent un certain nombre de caractéristiques communes :

– elles constituent une activité très importante dans l’économie et l’emploi des territoires d’outre-mer : elles représentent, en effet, de 1,7 à 4,4 % du PIB pour les seuls DOM, contre 2,2 % en métropole ; et de 2 à 7 % de l’emploi, contre 3,3 % dans l’hexagone ;

– Au vu de leur localisation géographique, les agricultures ultramarines ont besoin de produits phytosanitaires adaptés à leur environnement ;

– elles ont appris à se tourner néanmoins, et de manière tout à fait résolue, vers l’agro-écologie ; un exemple remarquable, en ce sens, est la culture de la banane qui n’utilise presque plus de pesticides ; mais on peut citer aussi la canne à sucre qui – avec son dérivé : la bagasse – alimente la biomasse ;

– au niveau des structures agricoles, il convient de noter la prééminence des petites exploitations gérées en faire-valoir direct (de 2 à 5 hectares en fonction des territoires) ;

– ces petites exploitations coexistent avec des exploitations dédiées aux cultures traditionnelles que sont la canne à sucre et la banane ; ce sont des filières particulièrement importantes pour la Guadeloupe, la Martinique et La Réunion ; elles représentent un poids économique, social et culturel vital dans ces territoires et méritent donc une attention particulière ;

– les exploitations de cultures traditionnelles, via des organisations professionnelles, exportent leurs productions vers le marché européen et même, au-delà, vers des marchés mondiaux sectorisés ; les petites exploitations, pour leur part, commercialisent leurs produits sur le marché local (c’est une pratique courante à partir d’un hectare et demi) ou les livrent aux coopératives ; elles peuvent aussi être intégrées dans une grande filière exportatrice ; par exemple, la filière de la canne à sucre fédère plus de 8 000 exploitations sur les trois DOM que sont la Martinique, la Guadeloupe et La Réunion ;

– l’ensemble des produits agricoles ultramarins subit une forte concurrence, tant sur les marchés locaux que sur les marchés mondiaux ; cette concurrence émane notamment des pays ACP (Afrique, Caraïbes, Pacifique) et également, dans une large mesure, des pays de l’Amérique latine exportateurs de produits détenus et contrôlés par des multinationales américaines ; au vu du rôle capital du secteur agricole dans l’économie modeste des outre-mer, une telle concurrence a un impact majeur sur l’avenir des produits agricoles domiens ;

– enfin, on assiste actuellement à l’essor de filières agricoles de diversification, animale et végétale, en vue d’améliorer l’autosuffisance dans les approvisionnements des marchés locaux ;

– cette diversification n’assure pas, cependant, l’autonomie alimentaire complète des territoires et tous, globalement, sont encore importateurs nets de produits agricoles, malgré quelques belles réussites, notamment à La Réunion.

Après avoir esquissé ce panorama, les rapporteurs doivent ajouter qu’à l’heure actuelle, l’agriculture ultramarine connaît bon nombre d’interrogations.

Ces interrogations peuvent être résumées de la manière suivante :

– à cause de la pression foncière et de la hausse des prix des terrains constructibles, les superficies agricoles diminuent chaque année et on note la présence, dans les DOM, de multiples jachères dont les propriétaires espèrent qu’après déclassement, elles pourront devenir des terrains destinés à l’habitat ;

– les agriculteurs vendent aussi leurs terrains par lots pour s’assurer des liquidités en fin de carrière ; ces lots font l’objet de constructions multiples à usage d’habitation, de telle sorte que les parcelles cadastrales connaissent le phénomène du mitage, c'est-à-dire du zonage mixte agricole-urbain ; or, sur de telles parcelles mixtes, les SAFER ne peuvent pas exercer leur droit de préemption ;

– les SAFER n’ont d’ailleurs pas assez de ressources ;

– les jeunes agriculteurs, faute d’un patrimoine suffisant, et du fait également du manque d’exploitations disponibles – à cause de la multiplication des indivisions au décès des agriculteurs âgés qui paralysent la transmission des exploitations – n’arrivent pas à s’installer ; ils deviennent exploitants assez tard (en moyenne à 35 ans) et ils doivent souvent pratiquer des activités secondaires pour compléter le revenu tiré de leur activité agricole ;

– les prêts bancaires à taux bonifiés accordés aux jeunes exploitants (sauf à La Réunion) sont pour ainsi dire inexistants ; cela veut dire que, si le candidat à l’installation n’a pas la garantie de ses proches, le projet qu’il développe, même avec l’aide de la DJA (dotation aux jeunes agriculteurs), risque fort de connaître un échec dans les cinq ans qui suivent l’installation ; c’est d’ailleurs la raison pour laquelle, depuis le décret n° 2009-1771 du 30 décembre 2009, le PDE (plan de développement de l’exploitation), qui est l’un des documents obligatoires à fournir pour l’obtention de la DJA, est passé de 3 à 5 ans dans les DOM ; en effet, sur 3 ans, il est extrêmement difficile de présenter un projet fiable ;

– les retraites des exploitants sont insuffisantes ;

– les salariés agricoles ne disposent pas d’un régime obligatoire de retraite complémentaire ;

– en dépit de leurs efforts pour promouvoir une agriculture fondée sur des pratiques écologiques, les filières manquent de produits phytosanitaires homologués ;

– les organisations professionnelles des filières de diversification et les coopératives manquent de trésorerie ;

– enfin, les filières traditionnelles – compte tenu de la concurrence internationale et des surcoûts de production liés à la situation spécifique des régions ultrapériphériques – restent très dépendantes des crédits du POSEI (Programme d’options spécifiques à l’éloignement et à l’insularité), c'est-à-dire, en fait, des crédits qui relèvent du « premier pilier » de la politique agricole commune (PAC).

Il convient donc de profiter de l’annonce du projet de loi d’avenir sur l’agriculture pour rassurer les agriculteurs, en se servant de ce support juridique pour promouvoir des solutions susceptibles de résoudre les différents problèmes qu’ils rencontrent.

Dans ce rapport, les rapporteurs ont élaboré un certain nombre de propositions en ce sens.

En ce qui concerne la sauvegarde du foncier agricole, il est apparu, au cours des auditions, que les CDCEA (Commissions départementales de consommation des espaces agricoles) étaient des organismes très bien adaptés, quoique d’instauration récente.

Les rapporteurs sont donc d’avis qu’il convient d’améliorer le fonctionnement de ces commissions en leur fournissant, bien avant leur saisine officielle, des études d’impact sur les incidences éventuelles, dans le domaine agricole, des projets élaborés au niveau départemental. Ce dispositif sera de nature à faciliter l’examen des dossiers par les CDCEA et il leur permettra même de participer, en amont, à l’élaboration des projets à incidence agricole.

Il faut aussi améliorer l’environnement de ces commissions, c'est-à-dire le fonctionnement des instruments qui – en dehors de l’intervention des CDCEA sur des projets précis pour donner un avis conforme – empêchent le déclassement des terres agricoles au jour le jour et font que les espaces agricoles restent dédiés à leur fonction. Le rapport détaille plusieurs pistes en ce domaine. En particulier, il faut simplifier la procédure de définition des ZAP (Zones agricoles protégées).

Il faut aussi donner des moyens financiers complémentaires aux SAFER.

S’agissant de l’installation des jeunes agriculteurs, il est nécessaire, à la fois, d’accroître l’usage des modes de cession juridique existants qui, en permettant la transmission progressive des exploitations, sont susceptibles d’éviter les indivisions ( par exemple, le mandat à effet posthume) ; de réfléchir sur des moyens juridiques innovants permettant d’aboutir à des buts similaires (par exemple, la fiducie) ; et enfin, de faciliter le « passage de témoin » entre un agriculteur âgé et un plus jeune, en adaptant à l’agriculture, et spécialement à l’agriculture ultramarine, les contrats de génération.

Il convient également de favoriser les prêts bancaires et donc d’instaurer des fonds de garantie. Notamment, dans le cadre du PIDIL (Programme pour l’installation des jeunes en agriculture et de développement des initiatives locales), un fonds de garantie spécifique pourrait jouer en faveur du cédant lorsque ce dernier vend à un jeune agriculteur.

En ce qui concerne l’amélioration du statut des agriculteurs, il paraît nécessaire d’agir prioritairement sur les droits sociaux des exploitants et des salariés agricoles. Il faut aussi retrouver une grande ambition pour les lycées professionnels agricoles.

S’agissant du fonctionnement des filières, il est tout à fait évident que l’aide du POSEI est incontournable. Il faut bien veiller à éviter le « découplage » des crédits du POSEI avec ceux de la PAC. Il faut augmenter les autorisations de mise sur le marché des produits phytosanitaires adaptés à l’agriculture ultramarine. Il faut aussi faire des efforts – efforts éligibles au POSEI – en démarche qualité et en promotion des produits locaux.

Enfin, plus globalement, il convient d’améliorer la coordination en matière régionale.

On a vu précédemment que la CDCEA était un organisme qui apportait toute satisfaction. Il serait possible d’y adjoindre un comité départemental ou régional pour coordonner la politique locale en matière d’installation ; et également un comité régional qui exerce le suivi des crédits du FEADER (Fonds européen agricole pour le développement rural) – ces crédits devant être prochainement régionalisés – ainsi qu’un comité régional qui fédère les actions de communication et de promotion agricole.

Il ne s’agit pas de multiplier les comités à l’envie ; mais il paraît nécessaire d’assurer de la cohérence, à l’échelle des territoires, pour éviter les doublons et attribuer les aides de manière raisonnée, à un moment où les ressources financières sont rares et où leur allocation doit être effectuée de manière très fine.

En dernier lieu, les rapporteurs soulignent que, lors de l’institution de ces organismes régionaux, une attention très grande devra être apportée à la gouvernance. Il conviendra, en ce domaine, de favoriser les acteurs du monde agricole. Ils savent, en effet, ce qui est bon pour l’agriculture.

Les rapporteurs réaffirment également l’importance du poids de l’agriculture dans les économies locales. Ce poids doit être augmenté en maintenant les cultures traditionnelles et en renforçant le développement des filières de diversification et endogène. Cette ambition doit être partagée et portée par une volonté politique locale, nationale et communautaire.

I. LES STRUCTURES DES EXPLOITATIONS AGRICOLES : LA DIMINUTION DE L’ESPACE FONCIER N’EST PAS INÉLUCTABLE

La question des structures agricoles est une question très importante dans les départements ou les collectivités d’outre-mer.

Du fait de la géographie, les surfaces cultivables ne sont pas toujours très importantes outre-mer. Par exemple, à La Réunion, le relief montagneux et accidenté de l’île explique que la surface agricole utilisée (SAU) – surface s’élevant à un peu plus de 42 000 hectares en 2010 – ne représente qu’environ un cinquième de la superficie totale du département.

L’histoire influence aussi les caractéristiques de la propriété foncière agricole. Ainsi, en Martinique et en Guadeloupe, la propriété d’une grande partie des terres a relevé, pendant très longtemps, de grands propriétaires fonciers – notamment, en Guadeloupe, les grands groupes sucriers – avant de passer, à la suite de réformes foncières mises en place, à la fin des années 60, par le biais des SAFER (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural), entre les mains de propriétaires plus petits. En fonction du caractère plus ou moins achevé de ces réformes, la propriété foncière agricole peut rester encore relativement concentrée. Tel est le cas en Martinique.

Il y a également des cas où l’État ou une collectivité demeure le propriétaire principal des terres susceptibles d’être mises en exploitation (cette situation s’observe en Guyane et à Mayotte).

Compte tenu de ces particularités – et de nombreuses autres (comme l’importance du phénomène du déclassement des terres lié au développement de l’urbanisation ou le poids des problèmes de succession dans le cas des propriétés agricoles, celles-ci passant fréquemment, à la mort des chefs d’exploitation, sous le régime de l’indivision, si bien qu’il est temporairement impossible de les céder ou de conclure des baux) – la plupart des intervenants ont souligné, auprès des rapporteurs, les difficultés que connaissent les jeunes agriculteurs désireux de s’établir.

Il convient donc d’analyser avec attention la question des structures agricoles outre-mer afin de pouvoir faire des propositions en vue d’améliorer l’accès aux formules les plus usitées ou les plus intéressantes.

L’essentiel des chiffres disponibles viennent d’Agreste (c’est-à-dire du département « statistique, évaluation et prospective agricole » du ministère de l’Agriculture, de l’Agroalimentaire et de la Forêt). Ils sont tirés d’un recensement agricole ayant eu lieu fin 2010 et début 2011 sur l’ensemble du territoire de l’hexagone et dans les départements d’outre-mer.

C’est ainsi qu’Agreste nous renseigne très bien, avec des tableaux chiffrés cohérents, sur les quatre départements d’outre-mer les plus anciens (Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion). Il nous donne également accès à quelques données chiffrées concernant Mayotte.

En revanche, il ne nous fournit malheureusement pas de données statistiques équivalentes pour les collectivités d’outre-mer, ce qui est incontestablement une lacune dans la connaissance des structures foncières ultramarines.

À part les informations issues d’Agreste, on peut aussi recourir à quelques statistiques éparses concernant les COM, provenant notamment de l’IEDOM (Institut d’émission des départements d’outre-mer) qui relève du ministère des Outre-mer.

Les rapporteurs examineront donc d’abord les caractéristiques du foncier agricole dans les départements d’outre-mer. Ensuite, ils examineront les statistiques disponibles concernant les structures agricoles propres aux collectivités d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon. Enfin, ils feront des propositions pour améliorer l’accès à l’espace foncier.

A. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER

Les quatre tableaux qu’on trouvera un peu plus loin présentent un état des lieux du foncier agricole dans les départements d’outre-mer.

Ces tableaux concernent les quatre départements de Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion.

Pour les statistiques de l’année 2000 (mais non pour celles de l’année 2010), les chiffres concernant la Guadeloupe intègrent les statistiques liées à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Enfin, les tableaux ne concernent pas le département de Mayotte pour lequel il existe peu de statistiques disponibles.

1. Le département de Mayotte

Le département de Mayotte constitue un cas particulier. La surface totale exploitable pour l’agriculture, dans ce département, est évaluée par Agreste à 20 700 hectares, soit 55 % du territoire. Sur cette superficie, Agreste dénombre un effectif de 15 700 exploitations, la taille moyenne par exploitation cultivée étant de 0,45 hectare. Le système agricole mahorais est donc constitué d’un ensemble de très petites exploitations centrées sur des cultures vivrières. Par ailleurs, 90 % des surfaces foncières appartiennent au conseil général. Le régime juridique des exploitations relève donc soit d’une situation coutumière ou d’un bail avec la collectivité départementale, soit, plus rarement, de la propriété privée ou d’un contrat avec un bailleur privé. En outre, l’absence de cadastre ne permet pas toujours de bien délimiter les terres correspondant à chaque exploitation.

Les systèmes de culture sont en général très complexes, associant sur la même parcelle une dizaine de plantes différentes qui relèvent à la fois de cultures à cycle long, comme la banane ou le manioc, et de cultures à cycle court, tel que le maïs ou le riz. Les exploitations spécialisées dans certains domaines, notamment les fruits et les légumes, se développent mais elles demeurent peu nombreuses. Enfin, Mayotte dispose d’une culture extrêmement réputée : l’ylang-ylang, arbre dont on tire une essence utilisée dans l’industrie de la parfumerie.

2. Le statut juridique des exploitations dans les départements d’outre-mer

Les deux tableaux statistiques présentés un peu plus loin rassemblent les éléments disponibles les plus récents sur le statut juridique des exploitations dans les départements d’outre-mer (hors Mayotte).

La notion d’exploitation se définit de la manière suivante : il s’agit d’une unité économique chargée de réaliser une production agricole et fonctionnant sur la base d’une gestion courante indépendante. Cette unité économique doit disposer d’une certaine surface (un hectare de superficie agricole utilisée ou 20 ares de cultures spécialisées) ou représenter un certain potentiel (une vache ou 6 brebis mères ou une production supérieure à 5 veaux de batterie…).

En 2010, on dénombre ainsi un effectif de 7 804 exploitations en Guadeloupe, de 7 623 exploitations à La Réunion, de 5 983 exploitations en Guyane et de 3 307 exploitations en Martinique.

On note que le nombre d’exploitations, en Guadeloupe, en Martinique et à La Réunion, diminue très sensiblement par rapport à l’année 2000, soit – 35,5 % en Guadeloupe, – 58,9 % en Martinique et – 17,8 % à La Réunion. Seule la Guyane échappe à ce phénomène (+ 12,5 %).

Les causes de cette situation, et notamment la diminution du nombre d’exploitations dans les trois départements de la Guadeloupe, de la Martinique et de La Réunion, sont très certainement à rechercher dans la pression foncière sur les espaces agricoles et dans le développement de l’urbanisation. Pour la Guyane, en revanche, on constate une nette tendance à l’accroissement des surfaces cultivables, et donc des exploitations, non pas sur la zone littorale, où il existe une forte pression de l’urbanisme, mais le long des fleuves et à l’intérieur du pays (notamment dans la région de l’ouest guyanais) en gagnant sur la forêt.

S’agissant du statut juridique des exploitations, Agreste distingue quatre formules distinctes dans les quatre départements étudiés :

L’exploitation individuelle,

Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC),

L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL),

Les autres formules (il s’agit d’exploitations mises en valeur sous d’autres formes sociétaires que les GAEC ou les EARL et spécialement sous la forme de sociétés anonymes).

À la lecture des tableaux d’Agreste, il est tout à fait clair que la forme d’exploitation la plus usitée dans les quatre DOM est l’exploitation individuelle (soit que l’exploitant dispose de la propriété de son fonds, soit qu’il soit locataire).

On recense, en effet, 7 537 exploitations individuelles en Guadeloupe en 2010 (pour une surface utilisée de 25 269 hectares), 2 991 exploitations individuelles en Martinique (pour une surface utilisée de 12 542 hectares), 5 936 exploitations individuelles en Guyane (pour une surface utilisée de 20 942 hectares) et 7 291 exploitations individuelles à La Réunion (pour une surface utilisée de 35 883 hectares).

La superficie moyenne des exploitations individuelles est ainsi d’environ 5 hectares à La Réunion, d’environ 4 hectares en Martinique et d’environ 3,5 hectares en Guadeloupe et en Guyane.

En moyenne, on a donc affaire principalement à de petites exploitations, souvent tournées vers une activité vivrière. Néanmoins, les moyennes statistiques ne doivent pas nous empêcher de remarquer que de grosses exploitations peuvent aussi figurer parmi les entreprises individuelles. Ainsi, en Martinique, il existe des entreprises individuelles qui n’empruntent pas la forme de sociétés et qui disposent de superficies de 20 hectares ou plus.

Indépendamment des entreprises individuelles, Agreste distingue aussi les entreprises qui ont pris la forme d’une société. Il distingue les groupements agricoles d’exploitation en commun (GAEC), les exploitations agricoles à responsabilité limitée (EARL) et les autres types de sociétés parmi lesquelles on trouve principalement les sociétés anonymes.

Les GAEC et les EARL sont des structures juridiques spécialisées dans le domaine agricole. Elles sont bien adaptées pour les propriétés de taille moyenne.

Le groupement agricole d’exploitation en commun (GAEC) est une société civile agricole de personnes permettant à des agriculteurs associés la réalisation d’un travail en commun dans des conditions comparables à celles qui existent dans les exploitations de caractère familial. Créé par la loi n° 62-933 du 8 août 1962 complémentaire à la loi d’orientation agricole, le GAEC est régi par les articles L. 323-1 à L. 323-16 et R. 323-1 à R. 323-51 du code rural et de la pêche maritime (CRPM), ainsi que par les articles 1845 et suivants du code civil.

L’exploitation agricole à responsabilité limitée (EARL) constitue, pour sa part, une forme de société civile à objet agricole. Créée par la loi n° 85-697 du 11 juillet 1985 relative à l’entreprise unipersonnelle à responsabilité limitée et à l’exploitation agricole à responsabilité limitée, elle est régie par les articles L. 324-1 à L. 324-11 et D. 324-2 à D. 324-4 du CRPM, ainsi que par les articles 1845 et suivants du code civil. Dans le cadre de ces dispositions, on peut distinguer l’EARL avec un seul chef d’exploitation et l’EARL avec plusieurs co-exploitants.

Si l’on se reporte aux tableaux chiffrés, on doit néanmoins reconnaître que le régime de l’exploitation agricole réalisée sous la forme des GAEC ou des EARL ne s’est pas développé de la même manière dans les quatre départements étudiés.

Si le nombre des GAEC et des EARL est à peu près homogène en Martinique, où l’on recense, en 2010, 151 sociétés, à La Réunion, où l’on en dénombre 121, et en Guadeloupe, où l’on en compte 117, il reste, en revanche, très limité en Guyane où l’on note la présence de seulement 16 sociétés de ce type.

Par ailleurs, les superficies totales concernées par l’exploitation sous la forme des GAEC ou des EARL s’étagent sur trois niveaux : elles représentent, en 2010, plus de 2 000 hectares en Martinique (très exactement 2 205 hectares), environ 1 500 hectares à La Réunion et en Guadeloupe (très précisément 1 864 hectares à La Réunion et 1 236 hectares en Guadeloupe) et enfin 67 hectares seulement en Guyane.

Il est ainsi probable que la situation des GAEC et des EARL dans les quatre départements renvoie à celle des exploitations moyennes (entre 10 et 20 hectares) dans les quatre DOM – situation qui est elle-même contrastée.

En Martinique, la propriété foncière, comme on le disait plus haut, reste très concentrée et l’on constate ce phénomène même au niveau de l’exploitation moyenne (environ 250 propriétés regroupent plus de 3 000 hectares). Les GAEC et les EARL n’échappent pas à cette règle : 150 sociétés regroupent plus de 2 000 hectares de terres cultivées.

À La Réunion et en Guadeloupe, les exploitations moyennes sont plus nombreuses (environ 600 pour les deux départements). Leur superficie totale est plus élevée (environ 11 000 hectares) et la dimension moyenne de chaque exploitation est d’environ 18 hectares. Les GAEC et les EARL correspondent à des exploitations dont la surface s’élève en moyenne à 13 hectares. On peut donc dire que ces formules juridiques sont utilisées par les plus petites des entreprises qui figurent dans la catégorie des exploitations moyennes.

En Guyane, enfin, il n’y a pas beaucoup d’exploitations moyennes (moins d’une centaine pour une superficie totale d’environ 1 000 hectares). En effet, la plus grande part de l’économie agricole est basée sur l’agriculture vivrière. Telle est la raison pour laquelle les GAEC ou les EARL sont si peu nombreuses et que leur superficie est si peu élevée.

Les formes sociétaires que l’on vient d’examiner, c'est-à-dire les GAEC et les EARL, ne doivent cependant pas faire oublier le poids des autres types de sociétés (les sociétés anonymes par exemple) dans les structures agricoles des quatre DOM.

Pour apprécier l’importance de ces sociétés, on se reportera, dans les deux tableaux ci-après, aux colonnes intitulées « autres » (autres formes d’exploitations).

On s’apercevra ainsi que ces sociétés sont, en 2010, au nombre de 556 pour une superficie totale de 24 337 hectares. Et, au sein de ces 24 337 hectares, on pourra observer, à nouveau, la forte concentration de la propriété foncière en Martinique où 165 sociétés possèdent 10 235 hectares.

Toutes ces superficies correspondent aux grandes exploitations liées aux filières agricoles traditionnelles d’exportation comme la banane ou la canne à sucre.

En termes de superficie agricole utilisée (SAU), les sociétés qui détiennent ces espaces fonciers arrivent ainsi au second rang derrière les exploitations individuelles.

Tableau 1 : Statut juridique des exploitations

Champ des exploitations : Ensemble des exploitations (hors pacages collectifs)

	Exploitations
Statut juridique de l'exploitation	Tous statuts		Exploitations individuelles		GAEC		EARL avec chef d'exploitation seul		EARL avec plusieurs coexploitants		Autres
	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010
Guadeloupe	12 099	7 804	11 928	7 537	14	8	15	77	5	32	137	150
Martinique	8 039	3 307	7 776	2 991	12	8	59	105	10	38	182	165
Guyane	5 318	5 983	5 292	5 936	4	s	s	11	s	5	19	30
La Réunion	9 272	7 623	9 066	7 291	35	21	20	48	s	52	150	211

	Superficie agricole utilisée (ha)
Statut juridique de l'exploitation	Tous statuts		Exploitations individuelles		GAEC		EARL avec chef d'exploitation seul		EARL avec plusieurs coexploitants		Autres
	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010
Guadeloupe	41 662	31 401	36 155	25 269	137	67	299	738	46	431	5 025	4 896
Martinique	32 041	24 982	23 662	12 542	220	54	926	1 727	189	424	7 044	10 235
Guyane	23 176	25 345	18 654	20 942	164	s	s	67	s	s	4 301	4 140
La Réunion	43 692	42 814	38 590	35 883	685	603	73	522	s	739	4 332	5 066

Source : Ministère de l'Agriculture (Agreste) Ces statistiques ne concernent pas le département de Mayotte

3. Les cultures et les jachères

Le tableau ci-après présente les surfaces cultivées globales dans les quatre départements d’outre-mer étudiés et, en vis-à-vis, les surfaces en jachères, ces dernières faisant partie statistiquement des surfaces cultivées.

Pour établir ce tableau, les enquêteurs chargés des recensements pointent les superficies à la disposition des exploitations au titre des récoltes 2000 ou 2010, même si certaines récoltes se font en fin d’année. Ils pointent les cultures figurant sur ces surfaces, les herbages ou les jachères. L’ensemble représente la superficie agricole utilisée (SAU) – la SAU étant équivalente à la surface cultivée globale par département.

Au vu de ce tableau, il est possible de formuler les remarques suivantes :

– De 2000 à 2010, tous les DOM enregistrent une perte dans leur superficie agricole utilisée, sauf la Guyane.

En Guadeloupe, on passe ainsi de 11 903 exploitations disposant d’une SAU à 7 770 (- 34,7 %) ; en Martinique, on passe de 7 815 exploitations disposant d’une SAU à 3 253 (- 58,4 %) ; et, à La Réunion, on passe de 8 762 exploitations disposant d’une SAU à 7 378 (- 15, 8 %). C’est seulement dans le département de la Guyane que l’on constate une hausse de la SAU, les exploitations progressant de 5 310 à 5 966 (+ 12,3 %).

– Ce phénomène est à mettre en relation avec la diminution globale du nombre des exploitations constatée sur la même période (sauf en Guyane) et présentée dans la précédente section.

– En Martinique, en particulier, la baisse de la SAU, de 2000 à 2010, est tout à fait considérable : plus de la moitié des exploitations en disposant. De ce point de vue, si l’on ne peut conclure qu’à ce rythme l’agriculture martiniquaise aura disparu dans 10 ans, il est tout de même capital de signaler que le maintien d’un foncier agricole suffisant en Martinique sera l’un des enjeux majeurs que l’agriculture de ce département aura à relever dans les années à venir.

– Parallèlement à la baisse de la SAU, on note aussi une augmentation des surfaces en jachère, sauf à La Réunion.

En Guadeloupe, en effet, les jachères passent de 1 142 hectares à 1 234 hectares (+ 8,05 %). En Martinique, elles passent de 1 394 hectares à 2 065 hectares (+ 48,13 %). Et en Guyane, enfin, elles passent de 219 à 410 hectares (+ 87,21 %). C’est seulement à La Réunion que les jachères diminuent, évoluant de 920 hectares à 725 hectares, soit - 21,2 %.

– Il convient d’observer qu’il n’y a pas de « vases communicants », dans le tableau statistique, entre la baisse des SAU et la hausse des jachères. D’un côté, les SAU diminuent (sauf en Guyane) et, de l’autre, pour un ensemble de SAU donné, les jachères augmentent (sauf à La Réunion), mais sans que les surfaces qui cessent d’être cultivées ne deviennent des jachères. Cela veut dire que les superficies perdues ne demeurent pas des terres agricoles : les surfaces sont déclassées et elles alimentent principalement l’urbanisation. Elles participent aussi, parfois, à la constitution de réserves foncières, telles que les forêts départementales.

– En fait, l’augmentation de la superficie des jachères témoigne d’une difficulté propre à l’agriculture outre-mer : certes, il est des cas où la terre se repose, conformément à des pratiques traditionnelles d’assolement. Mais, en règle générale, la présence de jachères indique plutôt que les exploitations connaissent de très réelles difficultés pour valoriser leurs espaces cultivables. Et, parmi ces difficultés, on rencontre fréquemment la question juridique des indivisions. Au moment de la succession d’un chef d’exploitation, les héritiers multiples ne peuvent s’entendre pour vendre ou reprendre l’exploitation. Celle-ci reste alors en jachère, le temps que la situation soit clarifiée.

À cet égard, les statistiques mettent en exergue la situation particulière de la Martinique qui, outre la baisse très significative des surfaces cultivables de 2000 à 2010 (- 58 %), enregistre, sur la même période, une hausse importante des jachères (+ 48 %).

Il est incontestable qu’il faudra trouver, dans un proche avenir, des solutions pour faciliter la transmission des entreprises et donc éviter, autant possible, les difficultés liées à la question des indivisions, indivisions qui génèrent, au moment des successions, des intermittences plus ou moins longues dans la gestion des exploitations.

Tableau 2 : Cultures

Champ des exploitations : Ensemble des exploitations (hors pacages collectifs)


	Cultures
	Superficie agricole utilisée				Jachères
	Exploitations en ayant		Superficie correspondante (hectares)		Exploitations en ayant		Superficie correspondante (hectares)
	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010
Guadeloupe	11 903	7 770	41 662	31 401	661	600	1 142	1 234
Martinique	7 815	3 253	32 041	24 982	525	633	1 394	2 065
Guyane	5 310	5 966	23 176	25 345	81	193	219	410
La Réunion	8 762	7 378	43 692	42 814	641	508	920	725

Source : Ministère de l'Agriculture (Agreste) Ces statistiques ne concernent pas le département de Mayotte

4. La population active agricole

Les deux tableaux suivants présentent, d’une part, en effectifs, le nombre de personnes employées régulièrement sur les exploitations agricoles dans les quatre départements et, d’autre part, exprimé en unités de travail annuel (UTA), le volume de travail qui a été nécessité pour gérer les exploitations au titre d’une année donnée (2000 ou 2010).

Toutes les personnes employées sur les exploitations agricoles ne travaillent pas en effet à temps complet. La conversion des temps pleins et des temps partiels en UTA permet d’avoir une idée exacte du nombre de personnes nécessaires à temps plein pour faire fonctionner l’ensemble des exploitations recensées. On raisonne alors sur la base : 1UTA = 1 temps complet.

Ces tableaux appellent un certain nombre de commentaires :

– S’agissant des actifs agricoles permanents, les statistiques recensent le nombre de personnes ayant une activité régulière sur l’exploitation en dehors de l’emploi saisonnier ou du recours aux entreprises de travaux agricoles.

– L’agriculture fait ainsi vivre, en 2010, environ 42 500 personnes, soit, très exactement, 12 987 personnes en Guadeloupe (7 889 chefs d’exploitation, 1 789 conjoints non co-exploitants, 1 441 membres de la famille et 1 868 salariés) ; 4 846 personnes en Martinique (3 400 chefs d’exploitation, 731 conjoints non co-exploitants, 602 membres de la famille et 4 113 salariés) ; 8 648 personnes en Guyane (5 994 chefs d’exploitation, 1 026 conjoints non co-exploitants, 1 443 membres de la famille et 185 salariés) et 15 973 personnes à La Réunion (7 872 chefs d’exploitation, 3 529 conjoints non co-exploitants, 2 772 membres de la famille et 1 800 salariés).

– Le partage de l’effectif des personnes actives entre les membres de la famille (chefs d’exploitation, conjoints non co-exploitants et autres actifs familiaux) et les salariés est, globalement, de 80 % pour les membres de la famille et de 20 % pour les employés. Ce phénomène corrobore bien ce que l’on savait déjà, c'est-à-dire que l’essentiel des exploitations sont des exploitations familiales.

– En Guyane, l’aspect familial des exploitations est même tout particulièrement marqué dans la mesure où l’on constate que les salariés permanents, en dehors des membres de la famille, sont très peu nombreux (185 personnes).

– En revanche, les salariés sont spécialement nombreux en Martinique (plus de 4 000 personnes), ce qui va de pair avec la concentration du foncier.

– Les salariés sont également bien représentés en Guadeloupe et à La Réunion (1 800 personnes pour chaque département). Ces deux DOM, comme la Martinique, disposent en effet de grandes exploitations dédiées à des cultures traditionnelles (cannes à sucre et bananes) qui nécessitent une main d’œuvre importante. On sait, par exemple, que, pour la culture de la banane, il est nécessaire d’employer une personne par hectare.

– En ce qui concerne le calcul des UTA, le temps de travail sur l’exploitation des actifs permanents est recueilli par tranche de quarts de temps, avec pour minimum moins d’un quart de temps et pour maximum un temps complet par actif. La correspondance suivante a été adoptée :

. Le temps partiel correspondant à moins d’un quart de temps est compté pour 0,125 UTA,

. Le temps partiel compris entre un quart et moins de 50 % du temps est compté pour 0,375 UTA,

. Le temps partiel compris entre 50 % du temps et moins de trois quarts de temps est compté pour 0,625 UTA,

. Le temps partiel compris entre trois quarts et moins d’un temps plein est compté pour 0,875 UTA,

. Enfin, le temps complet équivaut à 1 UTA.

– Dans le second tableau proposé, si l’on rapporte le nombre d’UTA à l’effectif d’actifs correspondant, on peut s’apercevoir que les salariés sont généralement employés à plein temps.

– Il n’en va pas de même pour les autres catégories d’actifs qui travaillent très fréquemment à temps partiel. Ainsi, les chefs d’exploitation et les co-exploitants, par exemple, fournissent 0,53 unité de travail annuel en Guadeloupe, 0,74 en Martinique, 0,76 en Guyane et 0,81 à La Réunion par actif.

– Au total, pour les quatre DOM, toutes catégories confondues, les actifs permanents fournissent 0,67 unité de travail annuel par actif.

– Par ailleurs, si l’on rapporte le nombre d’UTA au nombre d’exploitations, on voit qu’une exploitation demande, en moyenne, la présence constante d’une personne à temps plein en Guadeloupe et en Guyane et de deux personnes à temps plein en Martinique et à La Réunion.

– En conclusion, et même si les choses évoluent, le modèle actuel de l’exploitation agricole dans les DOM semble donc rester le modèle traditionnel de l’exploitation familiale avec 1 ou 2 unités de travail humain à plein temps.

Tableau 3 : Actifs agricoles permanents

Champ des exploitations : Ensemble des exploitations (hors pacages collectifs)

Nombre de personnes
Lien avec l'exploitation
Chefs d'exploitation et coexploitants			Conjoints non coexploitants actifs sur l'exploitation			Autres actifs familiaux			Salariés permanents hors famille
	2000	2010		2000	2010		2000	2010		2000	2010
Guadeloupe	12 159	7 889		3 389	1 789		2 880	1 441		5 127	1 868
Martinique	8 188	3 400		1 886	731		1 751	602		8 637	4 113
Guyane	5 332	5 994		1 985	1 026		2 045	1 443		442	185
La Réunion	9 387	7 872		2 967	3 529		2 500	2 772		2 580	1 800

	Unités de travail annuel (UTA)
	Lien avec l'exploitation
	Chefs d'exploitation et coexploitants			Conjoints non coexploitants actifs sur l'exploitation			Autres actifs familiaux			Salariés permanents hors famille
	2000	2010		2000	2010		2000	2010		2000	2010
Guadeloupe	6 251	4 232		1 086	600		790	476		3 669	1 736
Martinique	4 547	2 523		719	313		576	214		6 795	3 996
Guyane	3 397	4 604		924	696		855	757		296	147
La Réunion	7 179	6 397		1 182	1 501		1 115	1 225		1 870	1 576
Source : Ministère de l'Agriculture (Agreste) Ces statistiques ne concernent pas le département de Mayotte

5. Les successions

Le dernier tableau ci-après présente la situation des exploitations au regard des successions. Il y a plusieurs colonnes significatives : les exploitations non concernées par la question des successions (c'est-à-dire celles pour lesquelles le chef d’exploitation est âgé de moins de 50 ans), les exploitations avec successeurs (le chef d’exploitation est âgé de 50 ans et plus, mais la transmission de l’exploitation a été réalisée) et les exploitations sans successeurs (le chef d’exploitation est âgé de 50 ans et plus, mais la transmission de l’exploitation n’est pas effectuée). La colonne la plus importante est évidemment la dernière, celle où l’on a affaire aux exploitations dont les chefs d’entreprise sont âgés de plus de 50 ans et qui n’ont pas de successeurs.

Les résultats sont très significatifs : En Guadeloupe, on dénombre 7 804 entreprises dont 2 427 sont sans successeurs (soit 31 % des exploitations) ; en Martinique, on dénombre 3 307 entreprises dont 1 037 sont sans successeurs (soit également 31 % des exploitations) ; en Guyane, on dénombre 5 983 entreprises dont 1 659 sont sans successeurs (soit 27 % des exploitations) et enfin, à La Réunion, on recense 7 623 entreprises dont 1 730 sont sans successeurs (soit 22,6 % des exploitations). Au total, c’est donc environ un tiers des exploitations qui se retrouve sans successeur déclaré, alors que les chefs d’exploitation ont 50 ans et plus.

Cet effectif d’exploitations sans successeurs est considérable. Il prouve la grande incertitude qui est attachée, dans tous les DOM, à la transmission de l’entreprise agricole.

Au-delà, on retrouve des problèmes déjà rencontrés dans le cadre des analyses fournies sur les autres séries statistiques :

– Dans un premier temps, faute d’avoir réglé les successions, au décès des chefs d’exploitation, on se retrouve face à un ensemble de successeurs possibles : c’est la question des indivisions.

– Ensuite, faute de pouvoir s’entendre entre indivisaires, la terre reste en friche ;

– Enfin, dans un dernier temps, les exploitations tombent en déshérence ; elles ne sont plus recensées dans les tableaux statistiques en tant qu’exploitations réelles et elles sont finalement vendues pour alimenter l’urbanisation.

Pour faire face à ces phénomènes, il est indispensable de mieux gérer les transmissions d’entreprises et de définir des règles juridiques appropriées permettant, dans le cadre d’une succession, d’arrêter une ligne de conduite, indépendamment du nombre des indivisaires. Il est aussi souhaitable de donner à l’État des moyens accrus permettant à ce dernier de conserver aux espaces fonciers agricoles leur fonction première de terres cultivables. Les rapporteurs feront des propositions à ce sujet dans la troisième partie du présent chapitre.

Tableau 4 : Succession

Champ des exploitations : Ensemble des exploitations (hors pacages collectifs)


	Exploitations
Qui succèdera au chef d'exploitation (âgé de 50 ans ou plus)	Ensemble des exploitations		Exploitations non concernées par la question succession		Exploitations avec successeur		Exploitations sans successeur ou inconnu
	2000	2010	2000	2010	2000	2010	2000	2010
Guadeloupe	12 099	7 804	5 561	3 709	2 943	1 668	3 595	2 427
Martinique	8 039	3 307	3 099	1 369	1 386	901	3 554	1 037
Guyane	5 318	5 983	3 722	3 895	554	429	1 042	1 659
La Réunion	9 272	7 623	6 258	4 348	1 626	1 545	1 388	1 730

Source : Ministère de l'Agriculture (Agreste) Ces statistiques ne concernent pas le département de Mayotte

B. L’ÉTAT DES LIEUX DU FONCIER AGRICOLE DANS LES COLLECTIVITÉS D’OUTRE-MER ET À SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

Les statistiques disponibles proviennent de l’IEDOM (Institut d’émission d’outre-mer). Elles sont beaucoup moins développées que celles qui proviennent d’Agreste pour les DOM.

Les rapporteurs distingueront successivement les collectivités territoriales qui sont présentes dans la zone des Caraïbes (Saint-Barthélemy et Saint-Martin), celles qui se trouvent dans le Pacifique (Nouvelle-Calédonie, Polynésie française, Wallis-et-Futuna) et celle qui figure dans l’Océan atlantique (Saint-Pierre-et-Miquelon).

1. Saint-Barthélemy et Saint-Martin

En 2000, les statistiques concernant les structures agricoles de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin – statistiques établies par Agreste – sont intégrées dans celles du département de la Guadeloupe. En effet, ces deux territoires sont rattachés administrativement à ce DOM.

Globalement, la structure foncière de ces deux îles est donc analogue à celle qui prévaut pour la Guadeloupe : on note une forte prédominance des exploitations individuelles dont la superficie moyenne s’élève à environ 3 hectares par établissement.

Cependant, il ne s’agit là que d’une moyenne.

Les exploitations sont pour ainsi dire inexistantes à Saint-Barthélemy à cause d’un relief et d’un climat peu propices au développement de l’activité agricole (aridité des sols et faible pluviométrie). En revanche, la taille des exploitations est souvent plus grande à Saint-Martin qui pratique principalement l’élevage.

À compter de 2007, les deux territoires de Saint-Barthélemy et de Saint-Martin sont devenus des COM au titre de l’article 74 de la Constitution.

Les deux fascicules de l’IEDOM consacrés à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin pour 2012 n’indiquent pas de changements notables, semble-t-il, dans le mode d’exploitation des structures foncières de ces deux îles, entre les années 2000 et 2010.

Néanmoins, on a pu constater, sur la période, une certaine régression des terres agricoles à Saint-Martin, terres qui sont soumises à une forte pression urbaine.

D’où l’intérêt, pour Saint-Martin, des dispositifs issus à la fois de l’ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d’outre-mer, dans le département de Mayotte et à Saint-Martin, et du décret n° 2012-824 du 26 juin 2012 relatif à la mise en œuvre de la préservation des terres agricoles, à la mise en valeur des terres incultes ou manifestement sous-exploitées et au contrôle du morcellement des terres agricoles dans les départements d’outre-mer et de Mayotte, à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Ces deux textes visent en effet, d’une part, à renforcer le rôle de la commission départementale de la consommation des espaces agricoles – commission créée par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche – qui doit donner désormais un avis conforme sur tous les projets d’urbanisme conduisant à un déclassement ou à une réduction des surfaces agricoles et, d’autre part, à permettre l’institution de cette commission dans les DOM, à Mayotte et à Saint-Martin.

2. La Nouvelle-Calédonie

Le secteur primaire n’est pas très développé en Nouvelle-Calédonie. Selon les informations contenues dans le fascicule 2012 de l’IEOM consacré à cette collectivité d’outre-mer, l’agriculture représente 1 % de la création de richesses (en 2007), 2 % des effectifs salariés (en 2011) et 5 % des créations d’entreprises (toujours en 2011) – plus de 90 % des entreprises agricoles étant purement familiales et ne regroupant aucun salarié.

Les plus grosses entreprises pratiquent l’élevage bovin en disposant de titres de propriété en bonne et due forme. En revanche, la majeure partie des petites entreprises est établie sur le domaine public de manière coutumière, les exploitants s’installant là où il y a de la place et à proximité de leur famille, sans que l’on se préoccupe de savoir si l’on est sur le domaine public de l’État, si l’on est sur son domaine privé ou sur le domaine privé relevant de l’exécutif local.

Pour favoriser la réforme foncière, mieux organiser l’occupation des sols et encourager le développement rural, l’État a mis en place l’Agence de développement rural et d’aménagement foncier (ADRAF) qui, conformément à l’article 23 de la loi organique n° 99-209 du 9 mars 1999 modifiée relative à la Nouvelle-Calédonie, devrait être transférée, à terme, à cette collectivité territoriale, par décret pris en Conseil d’État sur proposition du Congrès. Cet établissement public achète des terres (près de 37 hectares en 2011) et les attribue, en prenant en compte le critère du lien kanak à la terre, aux groupements de droit particulier local (GPDL) et aux collectivités locales. Il aide aussi les familles, même si elles ne sont pas concernées par les attributions de terre, à formaliser les règles de gestion de leurs parcelles (aide à la rédaction de baux, à la délimitation de terrains, actions de médiation visant à trouver des solutions aux différents conflits fonciers…). Enfin, aussi bien pour les terres attribuées que, plus généralement, pour toutes les terres coutumières, l’ADRAF met son savoir-faire au service des projets de développement, dans le cadre des politiques locales d’aménagement du territoire.

En 2011, onze décisions d’attribution ont été prises par l’ADRAF pour une superficie totale d’un peu moins de 2 000 hectares. Les bénéficiaires en sont huit groupements (GPDL) et une collectivité locale.

Après ces opérations, le stock foncier de l’Agence s’élève à environ 15 000 hectares à la fin de l’année 2011, 76 % du stock étant situé en Province Nord et 24 % en Province Sud. Compte tenu du volume de décisions d’attribution en cours d’exécution, les attributions actées en 2012 devraient couvrir une surface importante, présageant une diminution significative du stock foncier de l’Agence.

3. La Polynésie française

La Polynésie française est composée de cinq archipels représentant 121 îles et atolls – dont seuls 80 sont habités – répartis sur une superficie maritime égale à la surface de l’Europe.

Malgré cette étendue géographique immense, l’agriculture polynésienne reste peu développée. En 2011, elle employait seulement 1 % des effectifs salariés du secteur marchand et ne comptait que pour 0,5 % du chiffre d’affaires total déclaré pour le paiement de la TVA.

La faiblesse de l’agriculture est due principalement au manque de terres cultivables (reliefs difficiles des îles hautes faisant partie des archipels de la Société, des Gambier, des Marquises et des Australes, pauvreté des sols sur les atolls, érosion des vents…) auquel s’ajoute la difficulté de conclure des baux ou de transmettre les exploitations (à cause du problème des indivisions).

Les structures agricoles reposent principalement sur de petites exploitations familiales où prédomine la polyculture. C’est le cas notamment pour l’archipel de la Société qui est la première région agricole de la Polynésie (au sein de cet archipel, les îles du Vent, dont fait partie l’île de Tahiti, représentaient, en 2010, 65 % en valeur de la production agricole commercialisée).

Il existe aussi des exploitations plus grandes, notamment dans les archipels de Tuamotu et des Marquises, où la cocoteraie occupe les deux tiers de la surface agricole utilisée. La cocoteraie permet de récolter le coprah et de le transformer en huile, que ce soit l’huile brute – qui sert notamment de biocarburant – ou le monoï (huile parfumée à la fleur de tiare). Cette activité est soutenue par le gouvernement local et est largement tournée vers l’exportation.

De même, au sein de l’archipel de la Société, il existe quelques grandes exploitations dans les îles Sous-le-Vent où environ 800 producteurs pratiquent la culture intensive de la vanille.

4. Wallis-et-Futuna

Le secteur primaire, comme en Nouvelle-Calédonie et comme en Polynésie française, n’est pas très développé dans les îles de Wallis-et-Futuna.

Le secteur de l’agriculture et de la pêche n’emploie en effet, en 2011, que 0,3 % des salariés déclarés. Il ne mobilise, par ailleurs, que 0,3 % des crédits (5,3 millions d’euros) octroyés par les établissements financiers.

Les structures agricoles sont principalement composées d’un ensemble de toutes petites exploitations qui pratiquent à la fois des cultures vivrières, de l’élevage et de la pêche, en procédant de façon informelle et dans le cadre d’une gestion coutumière. Elles ont pour vocation première la satisfaction des besoins de la famille et des proches.

Il existe aussi une centaine d’entreprises agricoles – très exactement 97 – enregistrées au rôle des patentes et qui peuvent disposer de superficies ou de locaux plus grands que ceux qui relèvent de l’exploitation familiale. Ces 97 entreprises représentent, en 2011, 18,9 % de l’effectif total des entreprises de Wallis-et-Futuna. Elles se ventilent de la manière suivante : 51,5 % d’entreprises de pêche, 21,6 % d’entreprises d’élevage, 9,3 % d’entreprises de maraîchage et 17,5 % d’entreprises exerçant des activités annexes à la production (services forestiers, vente de plantes ornementales, etc.). La production de ces entreprises, notamment dans le secteur maraîcher, demeure souvent trop faible pour satisfaire la totalité de la demande locale.

5. Saint-Pierre-et-Miquelon

L’agriculture et l’élevage ne sont guère favorisés à Saint-Pierre-et-Miquelon du fait des conditions climatiques qui sont rigoureuses – la saison des cultures extérieures est limitée à quelques semaines par an – et du fait des sols - tourbeux et argileux – qui sont peu fertiles.

Aussi, le poids du secteur primaire est-il limité. Il représente 1 % dans la création des richesses de l’archipel (en 2008), 4 % des effectifs salariés (en 2006) et 6 % du nombre total des entreprises (en 2011).

Les structures agricoles sont basées sur de petites exploitations individuelles orientées vers l’autoconsommation. Par ailleurs, on dénombre, en 2011, dix exploitations professionnelles.

Trois modes de production coexistent : la production en plein champ qui, en 2011, représente 94 % de la surface totale avec 5,7 hectares ; la production sous serres chaudes (1 336 m² à la même date) et la production sous serres froides (592 m²).

Les productions phares de l’archipel sont la production animale, la production maraîchère et la production horticole.

Cependant, les productions locales sont trop faibles pour permettre l’autosuffisance de Saint-Pierre-et-Miquelon qui doit importer une part très importante de produits issus de l’agriculture et de l’élevage.

C. DIX PROPOSITIONS DEVANT PERMETTRE D’AMÉLIORER L’ACCÈS DES RESSORTISSANTS ULTRAMARINS AU FONCIER AGRICOLE

Comme on l’a vu plus haut, l’accès des ressortissants ultramarins au foncier ou encore l’accès de ces derniers aux structures agricoles, à part le cas des sociétés civiles agricoles ou celui des grandes exploitations dédiés aux cultures traditionnelles, telles que la canne ou la banane, s’identifie essentiellement à l’accès à la petite exploitation individuelle gérée en faire valoir direct. C’est cette formule qui paraît la plus commode ou qui est, du moins, la plus usitée outre-mer, et c’est vers elle que tendent spontanément la plupart de ceux qui veulent s’installer.

Toutefois, cette démarche n’a de sens que s’il est déjà possible, auparavant, de préserver les superficies cultivables. Car, comme on l’a vu également ci-dessus, ces dernières sont fréquemment en baisse à la suite de la pression foncière.

De ce point de vue, la première des actions à accomplir pour faciliter l’accès des agriculteurs aux structures agricoles, c’est donc de maintenir les SAU, les superficies agricoles utilisées.

Dans ce contexte, les rapporteurs proposent trois orientations pour améliorer l’accès des agriculteurs au foncier :

– Renforcer la connaissance statistique du foncier, notamment dans les COM,

– Accroître l’efficacité des outils de surveillance foncière,

– Et enfin, trouver des solutions pour mieux organiser la transmission des entreprises et pour mettre fin aux blocages liés aux indivisions successorales.

Ces trois orientations se déclineront en dix propositions.

1. Renforcer l’outil statistique

Ainsi que cela a déjà été indiqué, les seules statistiques dont on dispose sur les structures agricoles outre-mer sont celles d’Agreste, qui relève du ministère chargé de l’agriculture, auxquelles s’ajoutent quelques statistiques – qui ne sont d’ailleurs pas construites de la même manière que celles d’Agreste – fournies par l’IEDOM, un établissement public placé sous la tutelle du ministère des Outre-mer.

Toutefois, pour tout ce qui a trait au foncier, il n’existe pas de système homogène ou bien de vision complètement synthétique – c'est-à-dire reposant sur les mêmes tableaux de chiffres – englobant l’ensemble des DOM et des COM.

Cela ne facilite naturellement pas la connaissance des responsables ou des élus sur le sujet.

En 2008, la Délégation générale à l’outre-mer a été créée (DEGEOM) et les pouvoirs publics lui ont adjoint l’Observatoire de l’outre-mer.

Cet observatoire doit précisément répondre à la demande des décideurs publics et de la société civile de disposer rapidement de données statistiques harmonisées et concernant l’ensemble des territoires d’outre-mer. Il doit aussi éclairer la Commission nationale d’évaluation des politiques outre-mer (CNEPEOM) qui a été créée par la loi pour le développement économique des outre-mer (dite loi LODEOM) du 27 mai 2009 et qui a été mise en place en 2011.

Il serait donc souhaitable que cet observatoire puisse bénéficier de moyens renforcés afin de réaliser des études approfondies dans le domaine agricole, et notamment sur la question particulière des statistiques correspondant aux structures foncières dans les DOM et surtout dans les COM.

Proposition n° 1. Accroître les moyens de l’Observatoire de l’outre-mer, portail statistique et documentaire dédié à l’outre-mer qui dépend de la DEGEOM, afin, en particulier, que l’Observatoire puisse fournir des statistiques harmonisées pour tous les DOM et les COM sur les structures agricoles et qu’il puisse mieux éclairer les décideurs, ainsi que la CNEPEOM.

2. Accroître l’efficacité des outils de surveillance foncière

En ce domaine, les rapporteurs souhaitent présenter six propositions : renforcer les moyens financiers des SAFER ; étudier la mise en place d’une SAFER en Guyane et à Mayotte ou compléter les pouvoirs des organismes qui remplissent actuellement les fonctions exercées par les SAFER dans ces deux départements ; élargir le droit de préemption des SAFER ; simplifier la procédure de définition des zones agricoles protégées (ZAP) ; modifier le contenu des études d’impact, prévues dans le code de l’environnement ou dans le code de l’urbanisme, pour mieux mesurer les incidences des projets d’aménagement ou d’équipement sur les espaces agricoles ; et enfin, allonger la durée de validité des projets d’intérêt général (PIG), projets dont la définition figure également dans le code de l’urbanisme.

a. Renforcer les moyens financiers des SAFER

Les SAFER (Sociétés d’aménagement foncier et d’établissement rural) sont des organismes dont les missions sont actuellement définies par l’article L. 141-1 du code rural.

Elles jouent un rôle important dans la politique de préservation du foncier agricole en procédant à l’achat de terres, le cas échéant en faisant appel à la procédure de préemption, et en les rétrocédant ensuite, ou en les donnant à bail, à des agriculteurs.

Il existe trois SAFER outre-mer : en Martinique, en Guadeloupe et à La Réunion.

Les départements de Guyane et de Mayotte font l’objet de dispositifs spécifiques. En Guyane, c’est l’EPAG (Établissement public d’aménagement en Guyane), créé en 1996 et dont les statuts ont été modifiés en 2011, qui fait office d’opérateur foncier. À Mayotte, c’est la délégation locale de l’ASP (l’Agence de services et de paiement, un établissement public national créé en 2009) qui, de la même manière, procède aux interventions foncières, et surtout qui accompagne le conseil général dans la délivrance aux particuliers des titres fonciers établis, à partir des délimitations de parcelles, sur les terrains occupés jusque-là de manière coutumière.

Les SAFER ne disposent pas de financement public spécifique, hormis une subvention de l’État, qui tend à décroître, et hormis la rémunération des prestations qu’elles peuvent être amenées à délivrer aux collectivités publiques, rémunération qui ne couvre pas toujours l’ensemble des frais engagés.

Il est certain, cependant, que le rôle des SAFER dans la préservation du foncier pourrait s’accroître si l’on parvenait à augmenter les crédits que ces dernières reçoivent de la part de l’État.

Pour ce faire, il est proposé, en complétant l’article 1607 ter du code général des impôts, de donner la possibilité aux départements ou aux régions de prévoir, par une délibération du conseil général ou du conseil régional, d’affecter spécialement aux SAFER une petite partie des recettes issues de la taxe spéciale d’équipement (TSE) prélevée en faveur des établissements publics fonciers urbains. Ce prélèvement serait plafonné à 2 euros par habitant. Pour ne pas alourdir la fiscalité, les 2 euros entreraient dans le plafond des 20 euros par habitant fixé pour la TSE par le même article 1607 ter du code général des impôts.

Proposition n° 2. Prévoir une recette fiscale dédiée pour les SAFER. Cette recette pourrait consister – sous réserve d’un vote favorable des collectivités locales concernées – en un prélèvement sur la taxe spéciale d’équipement (TSE) prévue pour les établissements publics fonciers urbains par l’article 1607 ter du code général des impôts. Le montant affecté aux SAFER pourrait être de 2 euros par habitant. Ce montant de 2 euros serait intégré au plafond de 20 euros fixé pour la TSE par l’article 1607 ter du code général des impôts.

Comme on l’a indiqué plus haut, les départements de Guyane et de Mayotte ne disposent pas de SAFER.

L’absence de sociétés comme les SAFER pose différents problèmes :

– En Guyane, l’EPAG est détenteur du droit de préemption mais il n’a jamais pu l’exercer parce que le comité technique départemental qui devait être chargé du suivi des actions de préemption n’a jamais été mis en place. Par ailleurs, l’ASP, du fait de son statut d’établissement administratif, ne peut être autorisée à emprunter, contrairement aux SAFER, pour financer des interventions foncières.

– À Mayotte, c’est l’ASP, pour l’instant, qui joue le rôle d’une SAFER. Cependant, l’ASP ne dispose pas de l’ensemble du panel d’interventions propre aux SAFER. De plus, la représentation des syndicats agricoles locaux n’est pas assurée.

Pour remédier à cette situation, il pourrait être intéressant de créer une SAFER en Guyane et à Mayotte.

À défaut, si cette initiative, dans la conjoncture économique actuelle, paraissait trop lourde à mettre en œuvre, compte tenu notamment de l’obligation de prévoir des subventions annuelles pour les nouvelles SAFER ainsi créées, il conviendrait tout du moins :

– d’accroître largement les compétences de l’EPAG en Guyane,

– et de créer un dispositif d’attente à Mayotte en élargissant, de manière à la fois dérogatoire et temporaire, les pouvoirs de la délégation locale de l’ASP.

Proposition n° 3. Étudier la mise en place d’une SAFER en Guyane et à Mayotte. À défaut de la création d’une SAFER, étendre largement les compétences de l’EPAG en Guyane et ouvrir – à titre exceptionnel et limité dans le temps – de nouveaux champs d’intervention pour la délégation locale de l’ASP à Mayotte.

c. Élargir le droit de préemption des SAFER

Les SAFER disposent du droit de préemption en application de l’article L. 143-2 du code rural.

Cependant, ce droit de préemption ne peut porter que sur des biens à usage agricole : il s’agit de biens figurant dans les zones classées A (« agricoles »), N (« naturelles ») et AU (« à urbaniser »), zones qui sont délimitées dans le plan local d’urbanisme (PLU) établi par chaque commune.

L’exercice du droit de préemption doit porter sur la totalité de la surface cadastrale mise en vente et la SAFER ne peut rétrocéder ensuite ce bien qu’à la condition que l’acquéreur ne l’utilise, à son tour, qu’à des fins exclusivement agricoles.

En revanche, le droit de préemption ne peut porter sur des biens figurant dans une zone classée U (« urbaine ») au sein d’un PLU.

Or, cette réglementation ne permet pas à une SAFER de préempter des surfaces mixtes – surfaces à la fois agricoles et à usage d’habitation – et de les rétrocéder, le cas échéant en scindant la surface cadastrale.

Les possibilités d’intervention des SAFER se trouvent donc limitées. En effet, en pratique, dans la plupart des DOM, compte tenu de phénomènes historiques et compte tenu également de l’étroitesse de l’espace disponible, tant pour l’habitation que pour l’agriculture, un très grand nombre de surfaces notifiées en tant que zones A ou N dans les PLU correspondent en fait à du foncier mixte (A/U, A/AU, N/U ou N/AU).

Par exemple, à La Réunion, en 2012, 35 % des surfaces notifiées en zone A ou en zone N dans les PLU correspondaient à du foncier mixte. Par suite, ce sont 21 % des surfaces agricoles notifiées qui n’ont pu être préemptées par la SAFER à la même date.

Il faudrait donc, en modifiant l’article L. 143-2 du code rural, élargir le droit de préemption des SAFER aux parcelles cadastrales situées en zonage mixte et donner aux SAFER la possibilité de rétrocéder séparément les biens à zonage mixte acquis par préemption.

Cette mesure permettrait de lutter contre le mitage des espaces agricoles (en permettant les restructurations), d’améliorer les structures foncières des exploitations (en leur donnant les moyens de s’accroître) et de faciliter l’installation des jeunes agriculteurs (en mettant à disposition du terrain).

Proposition n° 4. Élargir le champ d’application du droit de préemption des SAFER aux parcelles cadastrales en zonage mixte.

d. Simplifier la procédure de définition des zones agricoles protégées (ZAP)

Les zones agricoles protégées (ou ZAP) sont prévues dans l’article L. 126-1 du code de l’urbanisme et dans les articles L. 112-2 et L. 125 du code rural.

Aux termes de l’article L. 112-2 du code rural, une ZAP doit concerner une zone agricole dont la préservation est d’intérêt général soit en raison de la qualité de sa production, soit en raison de sa situation géographique.

La ZAP est délimitée par arrêté préfectoral pris sur proposition ou après accord du conseil municipal des communes concernées ou, le cas échéant, sur proposition de l’organe délibérant de l’établissement public compétent en matière de plan local d’urbanisme (PLU) ou sur proposition de l’établissement public compétent en matière de schéma de cohérence territoriale (SCOT) après accord du conseil municipal des communes intéressées – après avis de la chambre d’agriculture, de l’Institut national de l’origine et de la qualité dans les zones d’appellation d’origine contrôlée et de la commission départementale d’orientation de l’agriculture et après enquête publique réalisée conformément aux prescriptions du code de l’environnement.

Après que la zone a été classée en ZAP, tout changement d’affectation ou de mode d’occupation du sol dans la zone doit être soumis à l’avis de la chambre d’agriculture et de la commission départementale d’orientation de l’agriculture. En cas d’avis défavorable de l’une d’entre elles, le changement ne peut être autorisé que sur décision motivée du préfet.

À elle seule, la ZAP ne garantit donc pas la pérennité des cultures, mais c’est un outil qui protège durablement les espaces agricoles à forte valeur agronomique et qui endigue l’étalement urbain.

Cependant, la procédure est d’une mise en œuvre relativement complexe et elle fait intervenir de nombreux acteurs aussi bien au moment de la décision de classement que pour l’élaboration des actes administratifs liés à la ZAP (définition du périmètre, arrêté de zonage et règlement de cette dernière).

Aussi, les ZAP ont-elles parfois du mal à être instituées. Par exemple, à La Réunion, malgré les recommandations faites dans les chartes agricoles depuis 2004 et malgré l’adoption du Schéma d’aménagement régional (SAR) de 2011, aucune ZAP n’a vu le jour dans ce département.

Il conviendrait donc de simplifier la procédure de définition des ZAP en confiant aux préfets, après la prise de décision initiale, l’intégralité de la mise en œuvre de ces zones.

Proposition n° 5. Confier au préfet l’intégralité de la mise en œuvre d’une ZAP: définition du périmètre, arrêté de zonage et règlement.

e. Modifier le contenu des études d’impact pour mieux mesurer les incidences des projets d’aménagement ou d’équipement sur les espaces agricoles

Le code de l’environnement, aux articles L. 110-1, L. 110-2 et L. 122-6, prévoit, en cas de projets ayant une incidence sur l’environnement, une étude d’impact qui permet l’analyse détaillée des effets de ces projets, aussi bien positifs que négatifs, et qui définit les mesures nécessaires pour compenser les effets préjudiciables lorsque de tels effets ont été identifiés.

De même, le code de l’urbanisme, dans ses articles L. 121-11 et L. 121-12, prévoit une évaluation environnementale dans le cas de l’élaboration d’un certain nombre de documents d’urbanisme (directives territoriales d’aménagement, schémas de cohérence territoriale, schémas de secteur, plans locaux d’urbanisme…).

Pour sa part, la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche a permis de mettre en place dans chaque département, et donc dans les DOM, des commissions départementales de consommation des espaces agricoles (CDCEA).

Aux termes de l’article 2 de l’ordonnance n° 2011-864 du 22 juillet 2011 relative à la protection et à la mise en valeur des terres agricoles dans les départements d’outre-mer (qui a créé l’article L. 181-3 du code rural), ces commissions doivent donner un avis conforme sur tous les projets d’urbanisme qui conduisent à un déclassement ou à une réduction des surfaces agricoles.

Cependant, les CDCEA ne disposent pas, en amont, avant qu’elles ne rendent leurs décisions, d’études d’impact sur les effets des projets au regard des espaces agricoles. En effet, ces études ne sont obligatoires que pour les atteintes environnementales, mais non pour celles qui portent sur le potentiel agricole.

Cela ne permet donc pas aux CDCEA de bénéficier d’une source d’information parfaitement claire et précise sur les projets – celle qui serait précisément constituée par les rapports d’évaluation si ces derniers étaient obligatoires.

Par suite, il pourrait être intéressant que les CDCEA puissent être destinataires d’études d’impact concernant les projets sur lesquels elles sont amenées à se prononcer.

En outre, il pourrait être aussi intéressant qu’elles puissent prescrire des mesures permettant de compenser les effets négatifs de ces projets, tant sur les exploitations que sur les filières agricoles.

Cette faculté pourrait alors compléter utilement leur rôle, en les associant, de fait, à l’élaboration des projets dès leur définition.

Pour obtenir ces deux résultats, il conviendrait de modifier les articles L. 110-1, L. 110-2 et L. 122-6 du code de l’environnement pour prévoir que les études d’impact prévues par ces articles concernent aussi le volet agricole et pour poser le principe de la compensation du potentiel agronomique impacté.

Il serait également utile de modifier l’article L. 181-3 du code rural en indiquant que ces études d’impact sont obligatoirement fournies aux CDCEA et qu’elles servent de base à ces commissions pour prescrire des mesures d’évitement, de réduction ou de compensation, compte tenu des préjudices constatés sur l’agriculture.

Proposition n° 6. Étendre les études d’impact prévues par les articles L. 110-1, L. 110-2 et L.122 -6 du code de l’environnement à l’agriculture. Prévoir, en modifiant l’article L. 181-3 du code rural, que les CDCEA seront automatiquement destinataires de ces études d’impact et que, sur cette base, elles pourront faire des prescriptions pour compenser les mesures négatives concernant le potentiel agricole.

f. Allonger la durée de validité des projets d’intérêt général (PIG)

L’article L. 121-9 du code de l’urbanisme prévoit que peuvent être qualifiés de projet d’intérêt général (PIG) :

– Les mesures nécessaires à la mise en œuvre des directives territoriales d’aménagement et de développement durables dans les conditions fixées à l’article L. 113-4 du code et qui concernent « les objectifs et orientations de l’État en matière d’urbanisme, de logement, de transports et de déplacements, […] de développement économique, […] de préservation des espaces naturels, agricoles et forestiers, […] » ;

– Tout projet d’ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d’utilité publique.

Dans les DOM, les PIG s’appliquent fréquemment à des espaces utilisés à la transformation industrielle des denrées agricoles, par exemple, à La Réunion : les espaces qui abritent les balances de réception des cannes à sucre.

Ils permettent d’écarter le danger de la pression urbaine en s’imposant aux documents d’urbanisme.

Toutefois, même si un PIG peut être renouvelé plusieurs fois, la durée limitée à trois ans de l’arrêté préfectoral mettant en place un PIG provoque une situation d’insécurité juridique à intervalles réguliers (l’article R. 121-4 du code de l’urbanisme dispose, en effet, que la durée de l’arrêté préfectoral établissant un PIG est fixée à trois ans renouvelables).

Il pourrait donc être utile d’allonger la durée de l’arrêté préfectoral établissant un PIG – en portant cette durée à dix ans renouvelables – afin d’accroître la sécurité juridique dans la protection des espaces et des outils nécessaires à l’activité agricole – et notamment des espaces et des outils nécessaires à la filière « canne-sucre-rhum-bagasse ».

Par suite, il conviendrait de modifier en ce sens les articles L. 121-9 et R. 121-4 du code de l’urbanisme.

Proposition n° 7. Modifier l’article L. 121-9 et l’article R. 121-4 du code de l’urbanisme pour faire passer la durée de l’arrêté préfectoral établissant un PIG à dix ans renouvelables.

3. Trouver des solutions pour mieux organiser la transmission des entreprises et pour mettre fin aux blocages liés aux indivisions successorales

Enfin, les dernières orientations des rapporteurs, pour préserver les structures agricoles et pour éviter la cessation d’activité au moment du décès des exploitants, seront d’essayer de dégager des solutions pour mieux organiser la transmission des entreprises et pour mettre fin aux blocages liés aux indivisions successorales.

À cet égard, il est possible de distinguer trois propositions :

- Tout d’abord, favoriser l’utilisation du système juridique de la fiducie pour mieux gérer les changements d’exploitants au sein des exploitations agricoles ultramarines, et même, aménager le régime juridique applicable à la fiducie, dans le cas spécifique des exploitations agricoles situées outre-mer, pour en faire un véritable instrument de transmission du patrimoine ;

– Ensuite, favoriser l’utilisation du mandat à effet posthume – qui est un instrument commode de transition garantissant le maintien de l’activité, lors du décès de l’exploitant, mais qui semble peu usité outre-mer ;

– Et enfin, en cas de décès de l’exploitant suivi d’une indivision successorale, modifier les règles de prise de décision dans l’indivision pour la location ou la vente des biens immobiliers à usage agricole.

Comme on l’a vu plus haut, environ un tiers des entreprises agricoles dans les DOM, en 2010, sont dirigées par des exploitants de plus de 50 ans, sans perspectives particulières de transmission.

Ce phénomène est dû au fait que les retraites agricoles sont relativement peu élevées outre-mer et que, par conséquent, l’exploitant n’est pas porté à arrêter son activité. D’autre part, comme la plus grosse part des exploitations est constituée par des exploitations individuelles orientées vers une agriculture vivrière, de même, l’agriculteur tend à conserver son bien fonds quasiment jusqu’à son décès.

Le résultat de cette situation est qu’au moment du décès de l’exploitant, rien n’est préparé et que la gestion du bien se trouve bloquée, les membres de l’indivision successorale n’étant pas d’accord entre eux.

Il n’est pas rare alors que les terrains deviennent des terres en friche, puis qu’il y ait cessation d’activité.

Pour éviter ce risque de disparition des structures foncières agricoles, il est donc nécessaire de favoriser les mécanismes de transmission des exploitations, alors que le chef d’exploitation est encore vivant.

Dans ce contexte, une première modalité de transmission très intéressante est la fiducie.

La fiducie est un contrat de droit privé, institué par la loi n° 2007-211 du 19 février 2007 et visé aux articles 2011 à 2031 du code civil.

Ce contrat, du vivant du titulaire des biens objets de la fiducie, emporte transfert de propriété. En effet, les biens relevant de la fiducie sortent du patrimoine du constituant pour entrer dans celui du fiduciaire. Le fiduciaire a alors en charge le patrimoine affecté, au profit d’un bénéficiaire. Ce bénéficiaire peut être le constituant lui-même, ou le fiduciaire, ou les deux personnes à la fois. Il peut être aussi un tiers au contrat de fiducie.

En revanche, aux termes de l’article 2029 du code civil, « le contrat de fiducie prend fin par le décès du constituant personne physique ».

La fiducie présente de l’intérêt en ce que, du vivant de l’agriculteur, le contrat permet à ce dernier de transférer son bien fonds à une personne de son choix (qui, dans le cas le plus simple, est désignée comme étant le fiduciaire), tout en lui laissant la possibilité de rester bénéficiaire d’une partie de la gestion (d’un commun accord avec le fiduciaire ainsi désigné).

Ce n’est pas une transmission définitive car les biens retournent à la succession du constituant en cas de décès, mais, durant le temps que dure la fiducie, l’exploitant s’habitue à l’idée de transmettre sa propriété et, par accord mutuel avec le fiduciaire, il peut accepter finalement de quitter la fiducie en recourant à une autre formule, tel que le contrat de bail ou le contrat de vente.

La fiducie constitue ainsi une solution temporaire pendant laquelle il est possible de dégager d’autres solutions pour garantir la poursuite de l’exploitation. Elle permet d’éviter l’écueil de l’indivision successorale, écueil qui apparaît lorsqu’aucune mesure n’a jamais été prise du vivant de l’agriculteur.

En tant que telle, elle gagnerait à être valorisée dans les « Points info installation » (PII), points destinés aux agriculteurs désireux de s’installer et gérés, dans les départements d’outre-mer, sauf décision préfectorale contraire, par les délégations locales de l’Agence de services et de paiement (ASP).

En outre, il serait possible d’envisager une variante dans le régime juridique de la fiducie, pour le cas spécifique de l’exploitation agricole ultramarine.

Il serait en effet possible de prévoir, en modifiant l’article 2028 du code civil, une option dans le régime juridique de la fiducie, pour le cas des exploitations ultramarines, cette option emportant, par accord exprès entre le constituant et le fiduciaire (ou le bénéficiaire), au moment de la constitution de la fiducie, un transfert définitif de la propriété de l’exploitation au fiduciaire (ou au bénéficiaire), lors du décès du constituant.

Dans le cas spécifique de l’agriculture outre-mer, cette option fonctionnerait ainsi, par analogie avec les trustees anglo-saxons, comme un instrument complet de transmission des entreprises.

Proposition n° 8. Valoriser le contrat de fiducie dans les « Points info installation » (PII) gérés, en règle générale, par l’ASP. Modifier l’article 2028 du code civil pour prévoir, dans le cas spécifique des exploitations agricoles ultramarines, une option permettant, lors de la constitution d’une fiducie, de prévoir le transfert complet de la propriété de l’exploitation au fiduciaire (ou au bénéficiaire de la fiducie), lors du décès du constituant.

b. Favoriser l’utilisation du mandat à effet posthume

Une autre formule de transition intéressante – pour éviter la cessation brusque de l’entreprise au décès du chef d’exploitation et, par suite, les risques de disparition dans les surfaces foncières agricoles – est le mandat à effet posthume.

Créé par la loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités et visé aux articles 812 à 812-7 du code civil, ce mandat est un acte juridique par lequel une personne peut confier, de son vivant, et pour après son décès, la gestion de tout ou partie de sa succession à une personne physique – un de ses héritiers ou un tiers – ou morale, de sorte que les héritiers se trouvent dessaisis des prérogatives ainsi confiées au mandataire sur lequel ils n’ont aucun pouvoir de révocation directe.

Ce mandat est de deux à cinq ans. Il peut être prolongé une ou plusieurs fois par le juge. Il prend fin s’il y a conclusion d’un mandat de droit commun entre le mandataire posthume et les héritiers, si les héritiers décident d’aliéner le bien ou en cas de révocation judiciaire du mandataire.

Comme la conclusion d’un contrat de fiducie, la décision de recourir à un mandat à effet posthume est, pour le chef d’exploitation, un acte de prévoyance et d’anticipation susceptible d’atténuer les conséquences des conflits entre héritiers. Sans régler absolument les problèmes liés à la succession, le mandat à effet posthume permet de maintenir l’exploitation en fonctionnement et de disposer de temps pour aboutir à une solution définitive.

En tant que tel, son utilisation, dans le cadre des exploitations agricoles ultramarines, devrait être encouragée, notamment dans les « Points info installation » (PII) gérés, sauf exception, par l’ASP.

Proposition n° 9.Valoriser l’utilisation du mandat à effet posthume dans les « Points info installation » (PII) gérés, en règle générale, par l’ASP.

c. Modifier les règles de prise de décision, en cas d’indivision successorale, pour la location ou la vente des biens immobiliers à usage agricole

La loi n° 2006-728 du 23 juin 2006 portant réforme des successions et des libéralités a prévu un assouplissement des règles de gestion des biens en indivision, règles contenues dans l’article 815-3 du code civil.

C’est ainsi qu’un accord regroupant les deux tiers des droits des indivisaires permet désormais de vendre des biens meubles pour payer les dettes et charges de l’indivision et permet aussi de conclure ou de renouveler des baux autres que ceux portant sur un immeuble à usage agricole, commercial, industriel ou artisanal.

Cependant, l’unanimité des indivisaires reste requise pour conclure un bail rural ou pour vendre des biens immobiliers à usage agricole.

Il pourrait donc être intéressant de modifier l’article 815-3 du code civil sur ce point, et de prévoir qu’il sera désormais possible de louer ou de vendre des biens immobiliers à usage agricole, placés en indivision, à la majorité des deux tiers des indivisaires.

Proposition n° 10. Modifier l’article 815-3 du code civil pour permettre la location et la vente des biens immobiliers à usage agricole, placés en indivision, à la majorité des deux tiers des indivisaires.

II. L’INSTALLATION DES JEUNES AGRICULTEURS : IL FAUT PASSER À LA VITESSE SUPÉRIEURE

L’installation des jeunes agriculteurs, dans la mesure où ce facteur constitue un élément fondamental pour assurer le bon renouvellement des générations, s’avère être un enjeu vital pour l’agriculture des départements et des collectivités d’outre-mer.

Cette installation s’inscrit néanmoins dans un contexte difficile.

Le premier obstacle réside dans le périmètre foncier sur lequel les jeunes exploitants souhaitent s’installer. Celui-ci est plus étroit que dans l’hexagone et il connaît une forte pression foncière, si bien que l’on constate un rétrécissement des surfaces agricoles utilisées, notamment dans les DOM (sauf en Guyane). Ce phénomène a déjà été relevé dans le chapitre précédent.

Un autre obstacle est l’accès aux financements sous les deux aspects suivants :

– les difficultés d’accès aux prêts bonifiés pour financer la part d’autofinancement des investissements,

– les difficultés liées aux avances à faire préalablement au versement des subventions européennes.

Enfin, un dernier obstacle tient à la nature des installations. Souvent, et contrairement à ce qui se passe en France métropolitaine, les nouveaux installés ne peuvent prétendre aux aides existantes. En effet, ils ne réunissent pas l’ensemble des conditions nécessaires pour leur attribution (niveau de formation minimal, surface d’installation suffisante, capital d’exploitation constitué et fonctionnel). C’est ainsi que les dossiers déposés dans les « Points info installation » n’aboutissent pas.

Par suite, le nombre annuel des installations aidées dans les DOM n’est pas très important. Il concerne un peu moins de cent agriculteurs en 2011.

Par ailleurs, si l’on rapporte le nombre annuel des installations aidées au nombre annuel des inscriptions à l’AMEXA (ces dernières indiquant, à quelques réserves près, le nombre des nouveaux agriculteurs), on obtient un ratio qui avoisine les 10 %.

Ce ratio paraît souvent insuffisant, notamment pour certaines organisations syndicales comme Jeunes Agriculteurs Outre-mer – les syndicats les plus représentatifs au sein des territoires ultramarins ayant été entendus par la Délégation aux outre-mer de l’Assemblée nationale, le 9 juillet 2013.

Dans la quatrième partie du présent chapitre, les rapporteurs proposeront donc des orientations en vue d’améliorer le dispositif existant d’aide à l’installation, afin que ce dernier puisse concerner d’avantage de projets.

Auparavant, ils examineront successivement la nature et le montant des aides, les caractéristiques des installations aidées et les problèmes rencontrés par les jeunes agriculteurs au regard de la réglementation.

A. LA NATURE ET LE MONTANT DES AIDES

Les aides à l’installation dans les DOM sont régies par les articles D. 371-7 et suivants du code rural, articles qui résultent d’une adaptation du code pour tenir compte de la départementalisation de Mayotte. Ainsi, l’article D. 371-9 qui prévoit l’institution de la dotation aux jeunes agriculteurs dans les DOM correspond à l’ancien article D. 348-3 du même code, article qui avait le même objet mais qui ne concernait pas Mayotte.

S’agissant de la nature des aides, la réglementation prévoit un système qui repose principalement sur la dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) et sur les prêts bonifiés. Pour les montants, le code rural s’est ajusté sur la DJA la plus élevée en métropole, c'est-à-dire sur la DJA de type « montagne ».

Pour l’île de Mayotte, le décret n° 2013-754 du 14 août 2013 portant extension et adaptation à Mayotte de certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime complète le dispositif général applicable aux DOM par certaines dispositions qui tiennent compte des particularités du nouveau département.

Au sein des COM, Saint-Martin, malgré son changement de statut, dans la mesure où il constitue une région ultrapériphérique (RUP), bénéficie toujours de la réglementation liée au statut de DOM (l’autorité de gestion restant, pour l’instant, le préfet de Guadeloupe). Pour Saint-Pierre-et-Miquelon et la Nouvelle- Calédonie, les aides à l’installation sont constituées par des dotations d’installation en agriculture (DIA). Ces dotations sont financées par le ministère de l’Agriculture sur la base de conventions pluriannuelles.

Ces différents éléments vont être repris de manière plus précise.

1. La nature des aides

Comme on vient de le dire, les aides à l’installation dans les DOM se composent principalement d’une dotation aux jeunes agriculteurs (DJA) et de prêts bonifiés (en particulier, les prêts à moyen terme spéciaux dédiés aux jeunes agriculteurs ou MTS-JA).

À cet ensemble s’ajoutent éventuellement les aides du PIDIL (Programme pour l’installation des jeunes en agriculture et de développement des initiatives locales). Il s’agit d’aides accordées exclusivement aux installations hors cadre familial ou aux enfants d’agriculteurs désireux de reprendre une exploitation familiale ne permettant pas de s’installer dans des conditions économiques satisfaisantes.

Par ailleurs, le PIDIL prévoit aussi des aides aux personnes qui veulent céder leur exploitation (inscription au RDI – répertoire départemental à l’installation – qui recense les cédants, prise en charge partielle des frais d’audit de l’exploitation à céder, aide pour les conventions de mise à disposition – CMD – avec les SAFER, etc.).

Le programme et la ligne budgétaire correspondant aux dépenses liées à la DJA (y compris métropole) s’identifient, dans le budget de l’État, au programme 154-13-06. La ligne budgétaire a été abondée, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, à hauteur de 51 millions d’euros en crédits de paiement. Le programme et la ligne budgétaire correspondant au PIDIL (y compris métropole) s’identifient au programme 154-13-07. La ligne budgétaire a été abondée, dans le cadre de la loi de finances initiale pour 2013, à hauteur de 7,5 millions d’euros en crédits de paiement.

Les crédits destinés à financer la DJA sont complétés par un cofinancement communautaire. Dans les DOM, le taux de cofinancement applicable est supérieur à celui qui s’applique généralement dans l’hexagone (50 %). Le taux varie selon le DOM concerné : 60 % à La Réunion, 70 % à la Guadeloupe, 75 % en Guyane et en Martinique. Le cofinancement est pris en charge par le Fonds européen agricole pour le développement rural (FEADER).

Dans l’île de Mayotte, le système d’aides a reposé jusqu’à une période toute récente sur une dotation d’installation en agriculture prévue par le décret n° 94-92 du 26 janvier 1994 relatif à l’aide à l’installation des jeunes agriculteurs à Mayotte.

Avec le décret n° 2013-754 du 14 août 2013 portant extension et adaptation à Mayotte de certaines dispositions du code rural et de la pêche maritime, le dispositif antérieur a été supprimé et il a été remplacé par le dispositif de droit commun des DOM auxquels s’ajoutent quelques éléments plus favorables.

Ce dispositif est le suivant : création d’une DJA, possibilité d’obtenir une DJA comme agriculteur à titre secondaire, mise en place de prêts bonifiés, diminution du seuil de revenu exigé pour l’obtention du versement de la seconde fraction de la DJA (que les autorités et les professionnels locaux ont souhaité maintenir, alors que la pratique, depuis 2004, est désormais le versement de la totalité de la DJA en une seule fois), raccourcissement à 5 ans, au lieu de 9, de la durée d’engagement, sauf exceptions liées à des opérations de défrichement avant mises en culture ou à la mise en place de cultures pérennes.

Les aides apportées à Mayotte ont vocation à être cofinancées par l’Union européenne, ce qui sera possible lors de la mise en place du nouveau règlement de développement rural, règlement qui détermine l’action du FEADER.

S’agissant enfin des collectivités d’outre-mer régies par l’article 74 de la Constitution, Saint-Pierre-et-Miquelon et la Nouvelle-Calédonie bénéficient de dotations d’installation en agriculture (DIA) financées par le ministère de l’Agriculture sur la base de conventions pluriannuelles. Ces conventions sont conclues entre l’État (représenté par le préfet ou le Haut-commissaire de la République) et l’ASP. Les DIA sont versées en plusieurs fractions selon l’état d’avancement du projet.

2. Les montants

Il existe un montant minimum et un montant maximum pour la DJA ou la DIA. Il existe également un montant maximum de subvention équivalente de prêts bonifiés.

À noter que la réglementation communautaire impose, dans le cadre du calcul du plafond des aides, que celles qui sont allouées sous d’autres formes que des subventions (prêts, avances remboursables, garanties) fassent l’objet d’une conversion en « équivalent subvention brute » (ESB). L’ESB est aussi appelé « subvention équivalente ».

Tel est le cas pour les prêts bonifiés qui complètent la DJA. L’équivalent subvention d’un prêt bonifié correspond à la somme actualisée des bonifications d’intérêt sur toute la durée du prêt.

Les montants minimum et maximum de DJA ou de DIA et le montant maximum de subvention équivalente de prêts bonifiés sont ceux des zones de montagne, à savoir :

– pour les DJA ou les DIA : entre 16 300 et 35 900 €, auxquels peut s’ajouter une aide des collectivités territoriales dans la limite du sous-plafond communautaire de 40 000 €,

– pour la subvention équivalente des prêts bonifiés : plafond de 22 000 €, auxquels peut s’ajouter une aide des collectivités territoriales dans la limite du sous-plafond de 40 000 €.

L’ensemble des deux types d’aides est plafonné à 70 000 €.

B. LES CARACTÉRISTIQUES DES INSTALLATIONS AIDÉES

Les rapporteurs étudieront successivement : le nombre d’installations aidées ; la répartition de ces installations en fonction du sexe des personnes concernées ; la répartition par âge au moment de l’installation ; la répartition en fonction du type d’installation ; la répartition selon la qualité du bénéficiaire (exercice de l’activité agricole à titre principal ou secondaire) ; les installations réalisées dans le cadre familial et en dehors de ce cadre ; et enfin, les crédits engagés.

1. Nombre d’installations aidées

Les installations sont classées par année d’installation en fonction de la date d’installation figurant au certificat de conformité, document administratif attestant de la réalité du démarrage du projet et permettant le versement de l’aide.

Les chiffres de 2012 ne sont pas encore disponibles. Les chiffres de 2010 et 2011 sont les suivants :

NOMBRE D’INSTALLATIONS AIDÉES

	2010		2011
	Nombre	%	Nombre	%
GUADELOUPE	18	25 %	13	15 %
GUYANE	7	10 %	12	14 %
MARTINIQUE	17	24 %	24	28 %
LA RÉUNIION	30	42 %	38	44 %
MAYOTTE	-	0 %	-	0 %
TOTAL	72	100 %	87	100 %

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

Au total, les installations aidées concernent un peu moins d’une centaine de personnes en 2011. Elles devraient concerner environ 102 agriculteurs en 2012. On notera qu’à Mayotte, les chiffres des installations aidées sont particulièrement faibles. Dans ce département, les installations aidées concernent environ une à deux personnes tous les deux ans.

2. Répartition des installations en fonction du sexe des personnes concernées

Bien que très variable selon les DOM et les années, le taux de féminisation des installations est relativement conséquent. Ainsi, en 2011, sauf en Guyane, le taux d’installation des femmes est toujours supérieur à la moyenne nationale.

Par ailleurs, le département de la Martinique, aussi bien en 2010 qu’en 2011, installe davantage de femmes que d’hommes. On note 65 % de femmes bénéficiant de l’aide à l’installation en 2010, contre 35 % d’hommes et 58 % de femmes bénéficiant de l’aide en 2011, contre 42 % d’hommes.

RÉPARTITION PAR SEXE

		2010		2011
		Nombre	%	Nombre	%
GUADELOUPE	H	14	78 %	7	54 %
GUADELOUPE	F	4	22 %	6	46 %
	Sous-total Guadeloupe	18	100 %	13	100 %
GUYANE	H	6	86 %	10	83 %
GUYANE	F	1	14 %	2	17 %
	Sous-total Guyane	7	100 %	12	100 %
MARTINIQUE	H	6	35 %	10	42 %
MARTINIQUE	F	11	65 %	14	58 %
	Sous-total Martinique	17	100 %	24	100 %
LA RÉUNION	H	25	83 %	28	74 %
LA RÉUNION	F	5	17 %	10	26 %
	Sous-total La Réunion	30	100 %	38	100 %
TOTAL DOM	H	51	71 %	55	63 %
TOTAL DOM	F	21	29 %	32	37 %
	Total	72	100 %	87	100 %
NATIONAL	H		78 %		78 %
NATIONAL	F		22 %		22 %
	Total		100 %		100 %

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

3. Répartition par âge au moment de l’installation

Cette répartition apparaît dans le tableau ci-dessous :

RÉPARTITION PAR ÂGE À L’INSTALLATION

2010

2011

GUADELOUPE

Nombre

Âge moyen (ans)

37,3

37,0

GUYANE

Nombre

Âge moyen (ans)

37,4

33,7

MARTINIQUE

Nombre

Âge moyen (ans)

37,8

37,7

LA RÉUNION

Nombre

Âge moyen (ans)

30,9

31,1

TOTAL DOM

Nombre

Âge moyen (ans)

34,8

34,2

NATIONAL

Âge moyen (ans)

28,6

28,9

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

À la lecture de ce tableau, on peut s’apercevoir que, dans les départements d’outre-mer, l’âge moyen pour une installation aidée (34,2 ans) est plus élevé de 6 années par rapport à la moyenne nationale.

Ce phénomène constaté est d’une grande importance. En effet, l’accroissement de l’âge moyen d’installation par rapport à l’hexagone reflète tout particulièrement les difficultés d’installation des jeunes agriculteurs outre-mer.

Compte tenu du fait que les exploitants en place ne partent que très tardivement (à cause de la faiblesse des retraites) et compte tenu également du fait que le foncier est difficilement accessible pour les jeunes agriculteurs (à cause de la pression foncière et du poids des indivisions), ces derniers, en pratique, sont obligés d’attendre beaucoup plus longtemps qu’en métropole avant de pouvoir s’installer.

En outre, il convient d’observer que l’âge de 34,2 ans est une moyenne. En fait, bien souvent, l’âge où l’agriculteur est en passe de reprendre une exploitation avoisine les 39 ans. En ce cas, il n’est pas rare qu’il ne puisse plus recevoir d’aide à l’installation, l’âge butoir des 40 ans intervenant avant la décision d’attribution de la DJA.

Cette dernière remarque – outre qu’elle tend à aggraver le phénomène que l’on vient d’analyser – contribue aussi à expliquer le fait que le nombre d’installations aidées soit aussi faible.

4. Répartition par type d’installation

Les statistiques montrent que l’installation sous forme individuelle prédomine largement par rapport à l’installation sous forme de société.

En 2011, on constate ainsi que 83 % des installations dans les DOM sont réalisées sous forme individuelle contre 17 % seulement sous forme de société. En métropole, à la même date, la proportion est inversée. On relève que 65 % des installations sont effectuées sous forme de société contre 35 % sous forme individuelle.

La situation de chaque département est présentée dans le tableau ci-dessous :

RÉPARTITION PAR TYPE D’INSTALLATION

		2010		2011
		Nombre	%	Nombre	%
GUADELOUPE	Sociétaire	0	0 %	0	0 %
GUADELOUPE	Individuel	18	100 %	13	100 %
	Sous-total Guadeloupe	18	100 %	13	100 %
GUYANE	Sociétaire	0	0 %	0	0 %
GUYANE	Individuel	7	100 %	12	100 %
	Sous-total Guyane	7	100 %	12	100 %
MARTINIQUE	Sociétaire	5	29 %	5	21 %
MARTINIQUE	Individuel	12	71 %	19	79 %
	Sous-total Martinique	17	100 %	24	100 %
LA RÉUNION	Sociétaire	10	33 %	10	26 %
LA RÉUNION	Individuel	20	67 %	28	74 %
	Sous-total La Réunion	30	100 %	38	100 %
TOTAL DOM	Sociétaire	15	21 %	15	17 %
TOTAL DOM	Individuel	57	79 %	72	83 %
	Total	72	100 %	87	100 %
NATIONAL	Sociétaire		66 %		65 %
NATIONAL	Individuel		34 %		35 %
	Total		100 %		100 %

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

Ce phénomène que l’on constate de la prédominance de l’installation sous forme individuelle par rapport à la forme sociétale est lié à la faiblesse globale du nombre de sociétés dans l’effectif total des exploitations ultramarines – faiblesse qui a été mise en relief dans le chapitre précédent consacré aux structures agricoles et qui est elle-même liée au fait que bon nombre d’exploitations outre-mer sont de très petites exploitations gérées en faire valoir direct.

À ce phénomène s’ajoutent les caractéristiques des sociétés dans les DOM. Dans les sociétés ultramarines à objet agricole en effet, le capital social n’est pas toujours détenu à 50 % par des associés exploitants. Ce facteur les rend inéligibles aux aides agricoles (article L. 341-2 du code rural).

5. Répartition selon la qualité du bénéficiaire

Les statistiques concernant la qualité du bénéficiaire ont pour objet de déterminer si l’installation se fait dans le cadre d’une activité agricole exercée à titre principal ou à titre secondaire.

Exercer une activité agricole à titre principal suppose de dégager au moins 50 % de son revenu professionnel à partir de ses activités agricoles. En ce cas, l’exploitant a droit à la DJA, qu’il s’installe sous forme individuelle ou sous forme de société.

A contrario, l’exploitant à titre secondaire ne peut bénéficier que de 50 % de la DJA. Il doit dégager entre 30 et 49,9 % de son revenu professionnel à partir de ses activités agricoles et il ne peut s’installer que sous forme individuelle (il n’est pas possible d’obtenir une demi-DJA pour une installation secondaire en société).

Les installations à titre secondaire sont donc peu nombreuses, aussi bien en métropole que dans les DOM, ainsi que le montre le tableau suivant :

RÉPARTITION PAR QUALITÉ DU BÉNÉFICIAIRE
(EXERCICE DE L’ACTIVITÉ AGRICOLE À TITRE PRINCIPAL OU SECONDAIRE)

		2010		2011
		Nombre	%	Nombre	%
GUADELOUPE	Agriculteur à titre principal	18	100 %	10	77 %
GUADELOUPE	Agriculteur à titre secondaire	0	0 %	3	23 %
	Sous-total Guadeloupe	18	100 %	13	100 %
GUYANE	Agriculteur à titre principal	7	100 %	11	92 %
GUYANE	Agriculteur à titre secondaire	0	0 %	1	8 %
	Sous-total Guyane	7	100 %	12	100 %
MARTINIQUE	Agriculteur à titre principal	17	100 %	22	92 %
MARTINIQUE	Agriculteur à titre secondaire	0	0 %	2	8 %
	Sous-total Martinique	17	100 %	24	100 %
LA RÉUNION	Agriculteur à titre principal	30	100 %	37	97 %
LA RÉUNION	Agriculteur à titre secondaire	0	0 %	1	3 %
	Sous-total La Réunion	30	100 %	38	100 %
TOTAL DOM	Agriculteur à titre principal	72	100 %	80	92 %
TOTAL DOM	Agriculteur à titre secondaire	0	0 %	7	8 %
	Total	72	100 %	87	100 %
NATIONAL	Agriculteur à titre principal		97 %		97 %
NATIONAL	Agriculteur à titre secondaire		3 %		3 %
	Total		100 %		100 %

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

En 2011, une évolution semble cependant se dessiner : on constate que, plus que par le passé, les jeunes agriculteurs tendent à s’installer en exerçant leur métier seulement à titre secondaire.

Cette tendance (8 % des installations en 2011, tous DOM confondus) montre qu’actuellement il est de plus en plus difficile pour un certain nombre d’agriculteurs de ne vivre que des seuls revenus que procure leur exploitation, au moins au moment où ils débutent leur activité.

6. Installations réalisées dans le cadre familial et en dehors de ce cadre

Alors qu’au niveau national les installations hors cadre familial représentent 28 % des effectifs en 2010 et 30 % en 2011, on observe que la proportion est très différente dans les DOM où les nouveaux installés hors cadre familial représentent 40 % des installations en 2010 et 60 % en 2011.

Cette tendance est visible dans le tableau suivant :

INSTALLATION EN OU HORS CADRE FAMILIAL

		2010		2011
		Nombre	%	Nombre	%
GUADELOUPE	Cadre familial	7	39 %	4	31 %
GUADELOUPE	Hors cadre familial	11	61 %	9	69 %
	Sous-total Guadeloupe	18	100 %	13	100 %
GUYANE	Cadre familial	1	14 %	0	0 %
GUYANE	Hors cadre familial	6	86 %	12	100 %
	Sous-total Guyane	7	100 %	12	100 %
MARTINIQUE	Cadre familial	11	65 %	11	46 %
MARTINIQUE	Hors cadre familial	6	35 %	13	54 %
	Sous-total Martinique	17	100 %	24	100 %
LA RÉUNION	Cadre familial	24	80 %	20	53 %
LA RÉUNION	Hors cadre familial	6	20 %	18	47 %
	Sous-total La Réunion	30	100 %	38	100 %
TOTAL DOM	Cadre familial	43	60 %	35	40 %
TOTAL DOM	Hors cadre familial	29	40 %	52	60 %
	Total	72	100 %	87	100 %
NATIONAL	Cadre familial		72 %		70 %
NATIONAL	Hors cadre familial		28 %		30 %
	Total		100 %		100 %

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

La cause de ce phénomène est sans doute à rechercher, au moins pour partie, dans l’importance du nombre des indivisions que l’on constate actuellement dans le cadre des dévolutions successorales des exploitations ultramarines.

Au décès de l’exploitant, très souvent, aucune mesure de transmission n’a été prévue et les héritiers, réunis en indivision, ne parviennent pas à s’entendre.

Le bien fond finit alors par être vendu à un tiers et le nombre des exploitants s’installant hors du cercle familial tend mécaniquement à s’accroitre.

7. Les crédits engagés

Les crédits engagés au titre de la DJA pour les années 2010, 2011 et 2012 apparaissent dans le tableau ci-après.

Les montants indiqués correspondent aux engagements juridiques (décision d’octroi des aides à l’installation). Le jeune agriculteur dispose ensuite de douze mois pour s’installer et le paiement effectif de la DJA intervient après la constatation de l’effectivité de l’installation.

CRÉDITS ENGAGÉS

	2010			2011			2012
	Nb de dossiers primo-engagés	MAAF	FEADER	Nb de dossiers primo-engagés	MAAF	FEADER	Nb de dossiers primo-engagés	MAAF	FEADER
GUADELOUPE	22	190 215 €	443 835 €	7	61 245 €	142 905 €	24	245 465 €	488 985 €
GUYANE	10	78 330 €	234 990 €	15	115 686	346 958 €	14	150 374 €	319 690 €
MARTINIQUE	20	227 440 €	422 388 €	22	227 409 €	422 331 €	19	86 476 €	490 031 €
LA RÉUNION	28	300 910 €	412 590 €	39	396 920 €	595 380 €	41	432 430 €	616 965 €
MAYOTTE							4	131 633 €	0 €
TOTAL	80	796 895 €	1 513 803 €	83	801 260 €	1 507 574 €	102	1 046 378 €	1 915 671 €

Source : ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt

En 2011, le montant moyen de DJA attribuée par dossier est de 27 817 €. En 2012, il est de 29 040 €.

Au total, on doit donc observer que l’État et le FEADER consacrent des sommes importantes à l’aide à l’installation dans les DOM, même si, individuellement, les aides allouées par dossier restent raisonnables.

Par ailleurs, en ce qui concerne les COM, il est possible d’apporter les précisions suivantes :

– En Nouvelle-Calédonie, la convention cadre qui couvre la période comprise entre septembre 2008 et novembre 2012 a permis d’attribuer 44 DIA, dont 10 dossiers engagés en 2011 et 12 dossiers en 2012. Ces 44 DIA représentent un montant total de 1,216 M€, soit un montant moyen par dossier de 27 636 €.

– À Saint-Pierre-et-Miquelon, le nombre de dossiers engagés est très faible, au maximum un par an. Il est donc difficile d’établir des statistiques probantes par dossier.

Il ne semble pas en tout cas qu’il y ait de disparité – du moins en ce qui concerne les collectivités territoriales dont la situation a été analysée – entre les montants engagés par dossier dans les COM et ceux engagés dans les DOM.

C. LES PROBLÈMES RENCONTRÉS PAR LES JEUNES AGRICULTEURS

À l’issue de l’examen des statistiques concernant l’installation des jeunes agriculteurs, il est possible de dresser la liste des principales difficultés auxquelles ils se trouvent confrontés.

– On note, tout d’abord, que les nouveaux exploitants, compte tenu des difficultés qu’ils rencontrent pour mobiliser un financement initial et compte tenu aussi des rigidités qui caractérisent l’accès au foncier, se portent candidats à l’installation sur un domaine agricole à un âge souvent tardif.

Comme on l’a vu plus haut, l’âge moyen d’installation est actuellement d’un peu plus de 34 ans. Cependant, cet âge de 34 ans ne constitue qu’une moyenne et il arrive aussi, bien souvent, que les agriculteurs atteignent un âge moyen à l’installation assez proche des 39 ans. Cela implique qu’une partie d’entre eux cessent de pouvoir prétendre aux aides à l’installation car leurs dossiers ne sont pas finalisés avant leur quarantième année et ils deviennent caducs.

Il y a là un vrai problème, et il faudrait très certainement prévoir un dispositif tenant compte de la situation de ces personnes proches de 40 ans – ou de 40 ans et plus – qui souhaitent accéder à l’installation.

– On observe également qu’il y a désormais de plus en plus d’exploitants qui, tout en venant d’accéder à l’installation, exercent une pluriactivité.

Cette pluriactivité n’est pas un choix mais une conséquence. Il existe une accumulation de conditions défavorables (absence de prêts bonifiés, insuffisance du foncier, installation tardive…) qui font que les jeunes ne peuvent pas s’installer à plein temps.

Or, il est très difficile de gérer une activité rémunératrice, exercée à titre secondaire par rapport à l’activité agricole, et qui permette, d’une part, d’assumer les charges financières du quotidien et, d’autre part, d’investir sur l’exploitation. Aussi, cette situation aboutit-elle, bien souvent, à un gâchis d’énergie et de moyens, gâchis qui peut se solder, au final, par l’abandon de l’activité agricole, alors même que le projet était pertinent.

Il serait bien plus rentable, tant pour les agriculteurs que pour la collectivité, que l’accent financier maximal soit placé lorsque la carrière d’exploitant débute, afin que les jeunes puissent être installés à titre principal, à temps plein, et qu’ils soient ainsi en capacité d’atteindre les objectifs du PDE - c'est-à-dire du plan de développement de l’exploitation, plan sur 5 ans qui sert de base à la prise de décision d’attribution des aides à l’installation par la Commission départementale d’orientation agricole (CDOA).

– En troisième lieu, on doit relever que, sauf dans le département de La Réunion où les jeunes agriculteurs bénéficient des prêts MTS-JA, les banques, dans les DOM, ne consentent pour ainsi dire pas de prêts bonifiés aux porteurs de projets.

Cela provient d’une forte réticence des banques à la prise de risque dans le domaine agricole. Seuls les porteurs de projet ayant une caution familiale importante bénéficient des prêts.

Par ailleurs, à Mayotte, si les prêts bonifiés viennent tout juste d’être instaurés, il est également à craindre que, dans l’avenir, des difficultés analogues ne se fassent jour.

Il paraîtrait donc souhaitable que les pouvoirs publics puissent instituer un système de cautionnement pour ces prêts.

– Enfin, il convient de remarquer que, parallèlement aux difficultés d’installation qui sont le lot commun de beaucoup de jeunes agriculteurs, il demeure encore beaucoup d’exploitants, âgés de 50 ans et plus, qui continuent d’exercer leur activité sur leur bien fonds, sans qu’aucun successeur n’ait été désigné, à court ou moyen terme.

Ainsi, selon les statistiques présentées dans le chapitre précédent consacré aux structures agricoles, ce sont près de 28 % des exploitations tenues par un agriculteur âgé de 50 ans et plus qui sont dans cette situation, c’est-à-dire qui s’avèrent ne disposer d’aucun successeur connu.

Il serait donc certainement intéressant de prévoir des mesures incitatives visant à aider ces agriculteurs âgés de plus de 50 ans à transmettre leur domaine à un jeune agriculteur, ou visant à favoriser leur départ volontaire, de manière progressive, en lien avec l’installation, elle aussi progressive, d’un jeune exploitant.

Au total, compte tenu des difficultés qui viennent d’être recensées, les rapporteurs définiront donc six axes d’intervention pour améliorer le mécanisme d’aide à l’installation des jeunes agriculteurs.

Ces six axes sont les suivants :

– Réaliser une meilleure organisation du système,

– Créer des aides complémentaires pour l’agriculteur cédant,

– Créer un dispositif d’aide en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils souhaitent acheter une parcelle de terrain à une SAFER,

– Instituer un cautionnement en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils sollicitent l’obtention de prêts bonifiés,

– Créer un dispositif pour les personnes qui cherchent à s’installer alors qu’elles atteignent 40 ans,

– Et enfin, promouvoir des aides spécifiques pour tenir compte de certaines situations particulières.

D. L’AMÉLIORATION DU DISPOSITIF EXISTANT D’AIDE À L’INSTALLATION

Les différents axes d’intervention que les rapporteurs viennent de distinguer vont être examinés tour à tour.

1. Réaliser une meilleure organisation du système d’aide à l’installation

Cette meilleure organisation du système souhaitée par les rapporteurs passe, selon eux, par deux propositions : la mise en place d’un comité départemental ou régional à l’installation et la réduction significative des délais administratifs de traitement des dossiers.

a. La mise en place d’un comité départemental ou régional à l’installation

À l’heure actuelle, on remarque qu’il y a peu de coordination, au niveau départemental ou régional, entre les différentes aides à l’installation, aides qui peuvent être issues de l’État ou des collectivités locales. La politique suivie au niveau de chaque territoire, notamment au sein de chaque DOM, n’est pas non plus toujours totalement cohérente.

Il pourrait donc être utile de créer un comité départemental ou régional à l’installation qui aurait pour rôle de coordonner, de manière concertée, la politique de l’installation au niveau du territoire. Ce comité devrait réunir l’ensemble des acteurs de l’installation et fixer des orientations annuelles en fonction des caractéristiques du département ou de la région.

L’article L. 330-1 du code rural modifié par l’article 49 de la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l’agriculture et de la pêche suppose bien la réalisation d’une certaine coordination dans le domaine de l’installation.

Cependant, celle-ci se trouve confiée, de fait, aussi bien dans l’hexagone que dans les DOM, aux CDOA. Or, les CDOA, dont la composition est restreinte et dont les missions sont très techniques (étant chargées notamment de l’attribution des aides au regard des projets présentés par les jeunes agriculteurs), ne peuvent pas se charger réellement de cette fonction.

La création de comités à l’installation serait donc souhaitable afin de définir une politique concertée et cohérente sur les territoires.

Proposition n° 11. Favoriser la mise en place d’un comité départemental ou régional à l’installation.

b. La réduction significative des délais administratifs de traitement des dossiers

Aujourd’hui, le délai d’instruction des dossiers d’aide à l’installation dans les DOM est très long.

Depuis l’accueil du candidat au « Point info installation » (PII) jusqu’à la notification par la Direction régionale de l’agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt (DRAAF) de la décision d’attribution des aides, il peut s’écouler un laps de temps qui varie de 8 à 24 mois. Parfois, les délais d’attente peuvent être même encore plus longs.

On rappellera que la procédure d’instruction d’un dossier d’aide à l’installation est la suivante :

– Tout d’abord, le candidat à l’installation se rend au « Point info installation » (PII). Les PII, dans les départements d’outre-mer, sont gérés, jusqu’au 1^er janvier 2016, par les délégations régionales de l’Agence de services et de paiement (ASP) ou par les services de l’État (pour Mayotte). Le PII accueille le candidat et le dirige vers le Centre d’élaboration du plan de professionnalisation personnalisé (CEPPP).

– Le CEPPP relève généralement de la Chambre d’agriculture. Lorsque le PPP est réalisé, la Chambre d’agriculture transmet le PPP à la DRAAF pour agrément.

– La DRAAF valide le PPP après réalisation de toutes les préconisations par le candidat.

– Le candidat prépare alors le plan de développement de l’exploitation (PDE). Il le transmet à la DRAAF accompagné de sa demande d’aide et du PPP validé.

– La DRAAF instruit le dossier et le transmet à la Commission départementale d’orientation de l’agriculture (CDOA).

– La CDOA donne un avis favorable ou défavorable. Elle peut proposer un ajournement de la demande avec possibilité pour le candidat de compléter son dossier et de le soumettre à nouveau à l’avis de la commission.

– Enfin, en cas d’avis favorable, la DRAAF notifie la décision d’octroi des aides. L’agriculteur communique alors les pièces justifiant son installation. Puis, au vu de ces pièces, la DRAAF détermine la date d’installation, établit le certificat de conformité et le transmet à la délégation régionale de l’ASP pour le paiement de la DJA.

Comme on le voit, le parcours peut être assez long.

Il n’est sans doute pas souhaitable de modifier le détail de la procédure, dans la mesure où celle-ci est désormais bien rôdée et où elle apporte toutes les garanties nécessaires dans le cadre de l’attribution d’une aide dont les crédits sont prélevés sur fonds publics. Néanmoins, il faudrait réduire fortement les délais administratifs de traitement des dossiers, notamment au cours de l’étape d’élaboration et d’agrément du PPP.

Proposition n° 12. Réduire significativement les délais administratifs nécessaires pour le traitement des dossiers d’aide à l’installation.

2. Créer des aides complémentaires pour l’agriculteur cédant

Comme on l’a indiqué plus haut, pour permettre le renouvellement des générations sur les espaces fonciers, il pourrait être intéressant de prévoir un dispositif progressif permettant au propriétaire âgé de s’abstraire petit à petit de son exploitation au profit d’un jeune qui pourrait s’initier ainsi à l’agriculture avant de se porter candidat à l’installation. Pour réaliser cet objectif, une solution optimale serait d’étendre le contrat de génération à l’agriculture.

Par ailleurs, on pourrait aussi envisager un accompagnement de l’agriculteur âgé s’il décide de céder son bien ou de transmettre son exploitation. Un tel accompagnement pourrait être réalisé en mettant en place un fonds de garantie pour les cédants qui transmettent leur parcelle à un jeune et par l’instauration, en cas de cessation volontaire d’activité d’un exploitant au profit d’un jeune, d’une indemnité de départ volontaire ou d’un dispositif de préretraite.

On notera qu’il existe déjà des aides pour les agriculteurs cédants dans le cadre du PIDIL. La plupart des mesures complémentaires proposées par les rapporteurs – c’est-à-dire la création d’un fonds de garantie en cas de cession à un jeune exploitant et l’indemnité de départ volontaire ou la préretraite en cas de transmission de l’exploitation par un senior à un plus jeune – pourraient également s’inscrire dans l’enveloppe PIDIL, à condition, naturellement, d’augmenter la dotation qui lui correspond. Seul le financement du contrat de génération pour l’agriculture semble devoir être effectué en dehors de cette enveloppe.

a. L’adaptation du contrat de génération à l’agriculture

La première mesure proposée est l’adaptation du contrat de génération à l’agriculture, et spécialement à l’agriculture outre-mer, afin de favoriser la transmission des exploitations en lien avec une installation progressive des jeunes agriculteurs.

Le contrat de génération a été créé par la loi n° 2013-185 du 1^er mars 2013.

Il a pour objectif de faciliter l’insertion durable des jeunes dans l’emploi par leur accès à un contrat à durée indéterminée, de favoriser l’embauche et le maintien dans l’emploi des salariés âgés et d’assurer la transmission des savoirs et des compétences.

Ce nouveau contrat est applicable aux employeurs de droit privé du secteur industriel et commercial, ainsi qu’à certains établissements publics. Il n’est pas applicable à l’agriculture.

Aux termes de l’article L. 5121-17 du code du travail, article nouvellement créé par la loi, les entreprises de moins de 300 salariés bénéficient d’une aide pour chaque binôme de salariés remplissant les conditions cumulatives suivantes : une embauche en CDI à temps plein et maintenant dans l’emploi pendant la durée de l’aide un jeune âgé de moins de 26 ans, ou un jeune de moins de 30 ans bénéficiant de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé, parallèlement au maintien dans l’emploi en CDI, pendant la durée de l’aide ou jusqu’à son départ en retraite, d’un salarié âgé d’au moins 57 ans ; ou d’au moins 55 ans au moment de son embauche ; ou d’au moins 57ans bénéficiant de la reconnaissance de la qualité de travailleur handicapé.

L’aide de l’État s’élève à 4 000 € par an, pendant 3 ans maximum, pour les entreprises de moins de 300 salariés. Les entreprises de plus de 300 salariés, qui n’ont pas accès à l’aide, sont soumises à une pénalité financière si elles ne mettent pas en place un plan d’action visant à obtenir des objectifs analogues à ceux poursuivis par la loi.

Enfin, l’article L. 5121-18 du code du travail – article également créé par la loi du 1^er mars 2013 – prévoit que l’aide peut être accordée de manière similaire lorsqu’un chef d’entreprise, âgé d’au moins 57 ans, embauche un jeune, dans les mêmes conditions que dans l’article L. 5121-17, et dans la perspective de lui transmettre l’entreprise.

La proposition des rapporteurs consiste à étendre ces dispositions à l’agriculture, et tout particulièrement à l’agriculture outre-mer, dans le but de faire du contrat de génération un instrument qui, en ces deux domaines, contribue à aider l’installation.

Pour cela, il faut tenir compte des particularités du secteur agricole, et plus particulièrement du secteur de l’agriculture ultramarine, où l’âge d’installation dépasse 26 ans.

C’est ainsi qu’il faudrait transposer les dispositions des articles L. 5121-17 et L. 5121-18 du code du travail dans le code rural en ouvrant le bénéfice du dispositif aux jeunes âgés de moins de 30 ans dans l’hexagone et de moins de 35 ans outre-mer.

Proposition n° 13. Adapter le contrat de génération à l’agriculture pour favoriser la transmission des exploitations et l’installation progressive des jeunes sur les terres agricoles.

b. La création d’un fonds de garantie pour les cédants qui transmettent leur propriété foncière à un jeune agriculteur

Une autre mesure proposée par les rapporteurs pour aider l’agriculteur cédant consiste à ajouter aux aides du PIDIL qui existent actuellement en vue de faciliter la cession ou la conclusion d’un bail une aide nouvelle qui serait l’institution d’un fonds de garantie en cas de vente par un senior à un jeune agriculteur.

Les aides du PIDIL pour l’agriculteur cédant et le propriétaire bailleur sont en effet au nombre de six : inscription au RDI (répertoire départemental à l’installation) ; prise en charge partielle des frais d’audit de l’exploitation à céder ; aide pour la location de l’habitation et éventuellement des bâtiments de l’exploitation ; aide à la transmission progressive du capital social ; aide au bail ; aide pour une convention de mise à disposition (CMD) avec une SAFER.

Néanmoins, on constate que, quand un agriculteur âgé veut vendre à un jeune agriculteur, il n’existe aucun système de cautionnement permettant de garantir la vente, alors que le jeune n’a généralement pas toutes les ressources nécessaires et qu’il est dans la plus grande difficulté pour obtenir du crédit (prêts bonifiés ou autres emprunts).

Dans le cas de ces ventes spécifiques senior/jeune agriculteur, on pourrait donc ajouter aux aides du PIDIL une garantie de second rang donnée par l’État pour une certaine partie seulement des fonds mobilisés dans la cession, garantie qui permettrait au jeune d’emprunter auprès des banques et qui permettrait donc au cédant d’être assuré de mener à bonne fin sa cession.

Proposition n° 14. Mettre en place, dans le cadre du PIDIL, un fonds de garantie pour les cédants qui transmettent leur propriété foncière à un jeune agriculteur.

c. L’instauration, en cas de cessation volontaire d’activité au profit d’un jeune, d’une indemnité de départ volontaire ou d’un dispositif de préretraite

Indépendamment de la vente de la parcelle sur laquelle il travaille, l’agriculteur, propriétaire ou non, peut, à un certain âge, vouloir transmettre son exploitation à un jeune de sa famille ou bien à un jeune qui ne fait pas partie du cercle familial, pour le cas où sa succession ne serait pas assurée. Toutefois, l’agriculteur cédant éprouve généralement des difficultés à le faire à cause de la faiblesse des retraites agricoles.

Il pourrait donc être intéressant de créer un dispositif incitatif pour aider à la transmission de l’exploitation à un jeune, en dehors de la vente des terrains.

Ce dispositif pourrait consister soit dans le versement au cédant d’une indemnité de départ volontaire, soit dans la mise en place d’un système de préretraite comme cela a existé jusqu’en 2012, dans le cadre du PIDIL, par application de l’article R. 343-34 du code rural.

Proposition n° 15. Accompagner la cessation d’activité du cédant par une indemnité de départ volontaire ou par la réactivation d’un dispositif de préretraite.

3. Créer un dispositif d’aide en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils souhaitent acheter une parcelle de terrain à une SAFER

Une troisième orientation pour aider les jeunes agriculteurs à s’installer consisterait à alléger le poids financier résultant pour eux de l’achat du foncier lors de l’installation.

En ce domaine, il est difficile d’agir sur les propriétaires privés. En revanche, il serait possible d’intervenir sur les ventes réalisées par les SAFER en créant un système optionnel de location-vente progressive lorsque la vente intéresse un jeune agriculteur.

Proposition n° 16. Mise en place d’un système de location-vente progressive par les SAFER afin d’alléger le poids financier que représente l’achat d’une propriété foncière pour les jeunes agriculteurs.

4. Instituer un cautionnement en faveur des jeunes agriculteurs lorsqu’ils sollicitent l’obtention de prêts bonifiés

On a vu plus haut que l’existence d’une caution était fort utile en cas de vente d’une exploitation par un senior au profit d’un jeune agriculteur.

Plus généralement, il apparaît comme étant non moins utile de disposer d’une caution pour obtenir les prêts bonifiés, et notamment les prêts MTS-JA, qui complètent, en principe, les aides à l’installation. En effet, en pratique, ces prêts, dans les DOM, ne sont pas attribués, sauf à La Réunion, les banques faisant valoir, de manière assez systématique, qu’elles ne disposent pas de garanties suffisantes de la part des jeunes agriculteurs.

Il est donc souhaitable de prévoir un système de cautionnement pour les prêts bonifiés susceptibles d’être attribués aux jeunes exploitants.

Pour ne pas alourdir la charge des crédits du ministère de l’Agriculture, de l’agroalimentaire et de la forêt, ce cautionnement pourrait être effectué par la toute nouvelle Banque publique d’investissement (BPI).

Proposition n° 17. Mise en place d’un fonds de cautionnement géré par l’État permettant aux jeunes agriculteurs de négocier dans de bonnes conditions des prêts bonifiés, et notamment des prêts MTS-JA, auprès des banques.

5. Créer un dispositif pour les personnes qui cherchent à s’installer alors qu’elles atteignent 40 ans

Comme cela a été indiqué précédemment, compte tenu de l’âge tardif des candidats qui souhaitent s’installer, il arrive fréquemment que des dossiers d’aide ne puissent aboutir, le candidat atteignant l’âge de 40 ans alors que la CDOA n’a pas encore statué.

Pour éviter cet inconvénient, il est proposé de faire de l’âge de 40 ans l’âge limite de dépôt du dossier et non l’âge limite pour l’attribution des aides à l’installation.

Proposition n° 18. Pour les dossiers d’installation, faire de la limite d’âge de 40 ans celle du dépôt du dossier auprès de l’administration, le passage en CDOA pouvant s’effectuer dans un délai ultérieur.

D’autre part, il convient de ne pas ignorer le cas des installations des personnes âgées d’un peu plus de 40 ans. Ces personnes, actuellement, ne perçoivent aucune aide, que ce soit de la part de l’État ou des collectivités locales.

Il serait donc souhaitable de prévoir un accompagnement financier à leur intention – accompagnement qui viserait, par exemple, le cas des installations effectuées de 40 à 45 ans – à la charge des collectivités.

Pour éviter les disparités de traitement avec les moins de 40 ans, il serait nécessaire que les candidats s’acquittent des mêmes formalités que celles qui sont requises dans le cas d’une aide à l’installation relevant de l’État, c'est-à-dire qu’ils se présentent au « Point info installation » et qu’ils réalisent un PPP puis un PDE.

Proposition n° 19. Prévoir un accompagnement financier des agriculteurs de plus de 40 ans par les collectivités, sous réserve que les mêmes formalités que celles qui sont requises par l’État soient accomplies par le candidat à l’aide financière : passage par le « Point info installation » et réalisation d’un PPP puis d’un PDE.

6. Promouvoir des aides spécifiques pour tenir compte de certaines situations particulières

Enfin, le dernier axe de réflexion des rapporteurs a été de tenter de porter remède à deux situations préoccupantes, encore que relevant de problématiques distinctes.

Il s’agit, d’une part, de l’augmentation des terres en friche, augmentation qui constitue, en quelque sorte, une antichambre précédant la disparition des surfaces foncières ; et, d’autre part, de l’augmentation, outre-mer, des chômeurs en fin de droit de plus de 40 ans, chômeurs qui pourraient légitimement être intéressés par une reconversion dans l’agriculture.

Pour lutter contre la première situation (l’augmentation des terres en friche), il serait possible d’instituer une bourse mensuelle, s’ajoutant aux aides de l’État à l’installation, et concernant le jeune qui s’installe sur de telles surfaces.

On rappellera que les jachères – qui intègrent les terres en friche – dans les statistiques d’Agreste pour 2010 représentent environ 4 500 hectares pour les quatre DOM (Guadeloupe, Martinique, Guyane et La Réunion) pour une SAU (superficie agricole utilisée) d’environ 125 000 hectares. Ce chiffre est relativement important. Et encore, il demeure certainement inférieur à la réalité, dans la mesure où cette statistique d’Agreste reste partielle et où elle n’inclue pas, par exemple, les terres en friches devenues des forêts.

Proposition n° 20. Instaurer une bourse mensuelle pour le jeune installé, servie sur trois ans et s’ajoutant aux autres aides de l’État, en cas de création d’exploitation sur une terre en friche.

Pour la seconde situation (l’augmentation du nombre des chômeurs en fin de droit de plus de 40 ans), on pourrait prévoir une dotation à l’installation qui serait spécifiquement dédiée à ces catégories de demandeurs d’emploi.

Proposition n° 21. Ouvrir le bénéfice d’une dotation à l’installation pour les chômeurs en fin de droit au-delà de 40 ans.

III. LA NÉCESSAIRE AMÉLIORATION DU STATUT DES AGRICULTEURS : AVANT TOUTES CHOSES, IL FAUT AGIR SUR LES DROITS SOCIAUX DES EXPLOITANTS ET DES SALARIÉS AGRICOLES

L’attention apportée au statut des agriculteurs est sans doute l’un des aspects les plus importants de la politique agricole. En effet, par ce biais, les décideurs élaborent des mesures qui touchent au plus près à la condition des personnes, au facteur humain, et c’est là certainement le cœur de toute action politique.

Or, le statut des agriculteurs outre-mer mérite incontestablement des améliorations.

Le montant moyen des retraites des agriculteurs et des conjoints d’agriculteurs – qui, certes, compte tenu de leurs parcours individuels, n’ont pas toujours une retraite à taux plein – est très souvent inférieur au seuil de pauvreté (954 € mensuels). Les règles d’affiliation actuelles à l’AMEXA (Assurance maladie des exploitants agricoles), basées sur la mise en valeur d’une exploitation d’une superficie d’au moins 2 hectares pondérés, ne permettent pas à tous les exploitants outre-mer de bénéficier des assurances sociales, en dehors de la couverture maladie universelle (CMU). Les salariés agricoles – sauf en Guyane – sont sans doute les seuls salariés en France à ne pas disposer d’un régime complémentaire obligatoire de retraite. Enfin, le système de formation correspondant à l’enseignement agricole connaît certaines lacunes. Notamment, les filières de formation de l’enseignement supérieur « court », qui conduisent les étudiants au BTS agricole ou BTSA, n’offrent pas toujours des choix très diversifiés dans les DOM ou dans les COM.

Des mesures correctrices s’imposent donc. Dans les pages qui suivent, les rapporteurs étudieront les améliorations qui pourraient être apportées à l’enseignement agricole, aux règles d’affiliation aux assurances sociales – des critères d’affiliation plus larges permettant d’étendre les droits sociaux de l’AMEXA à de nouveaux ressortissants – et aux retraites agricoles.

A. L’AMÉLIORATION DE L’ENSEIGNEMENT AGRICOLE OUTRE-MER

Un bon système d’enseignement agricole est absolument indispensable outre-mer pour au moins trois motifs essentiels : tout d’abord, pour assurer correctement la formation initiale des jeunes agriculteurs et pour leur apporter un savoir dont les principaux éléments leur seront utiles toute leur vie ; d’autre part, pour faciliter le moment crucial de leur installation sur une structure agricole (d’ailleurs, les aides à l’installation sont soumises à des critères de connaissances minimales en matière d’agriculture) ; enfin, pour fournir à l’agriculture outre-mer des exploitants et des cadres réceptifs à la nouveauté et qui puissent moderniser les domaines agricoles en les adaptant en permanence aux évolutions et aux techniques nouvelles.

Dans un premier temps, les rapporteurs présenteront les grandes caractéristiques de l’enseignement agricole outre-mer. Puis, ils feront des préconisations tendant à son amélioration.

1. Les grandes caractéristiques de l’enseignement agricole outre-mer

L’enseignement agricole se divise, de manière tout à fait classique, en filières de formation relevant de l’enseignement secondaire et en filières de formation relevant de l’enseignement supérieur.

L’enseignement secondaire comporte trois filières :

– Le cycle court dont l’aboutissement est le CAP agricole (CAPA) et qui s’accomplit en deux ans après la troisième ;

– Le bac professionnel agricole (bac pro), baccalauréat qui est obtenu en trois ans après la troisième, c’est-à-dire après avoir accompli une seconde professionnelle, une première professionnelle et une terminale professionnelle ;

– Le bac technologique (bac techno), baccalauréat qui est obtenu, lui aussi, en trois ans après avoir suivi les enseignements d’une seconde générale ; à noter que la seconde générale peut aussi conduire au bac S avec une spécialisation « agricole ».

À ces trois filières s’ajoutent, dans le domaine de l’enseignement secondaire, les centres de formation des apprentis (CFA) qui pratiquent systématiquement la formation en alternance, l’apprenti étant rémunéré par l’entreprise qui l’accueille.

On peut distinguer ensuite l’enseignement supérieur agricole « court » qui aboutit au BTS agricole (BTSA).

Enfin, on distingue l’enseignement supérieur « long » qui débouche sur la licence professionnelle, le master, le diplôme d’ingénieur et le doctorat.

Sur la totalité du territoire de la République, on dénombre, en 2012, 175 000 élèves de l’enseignement technique (secondaire et supérieur « court »), 35 000 apprentis et 16 000 étudiants dans l’enseignement supérieur « long ».

Outre-mer, les effectifs d’étudiants sont beaucoup plus réduits : on dénombre, à la rentrée 2012, 5 065 élèves dans l’enseignement secondaire et supérieur « court » et environ un millier d’apprentis, dont 743 pour les DOM. Il n’existe pas, sur le territoire des DOM ou des COM, d’établissements spécialisés dans l’enseignement supérieur « long » agricole.

Par ailleurs, on constate une particularité au niveau de la filière d’enseignement qui conduit de la seconde générale au baccalauréat « agricole ».

En fait, sauf aux Antilles, les établissements d’enseignement ne conduisent pas au baccalauréat S avec spécialisation « agriculture ». Par suite, outre-mer, dans le cadre de l’enseignement agricole, les étudiants se dirigent généralement soit vers le bac pro (agricole), soit vers le bac techno (également agricole).

Il convient de noter également que l’enseignement en alternance n’est pas, dans l’enseignement agricole, et spécialement dans l’enseignement agricole ultramarin, l’apanage des seuls CFA.

L’enseignement en alternance se retrouve aussi beaucoup dans les Maisons familiales et rurales (MFR) qui sont des établissements d’enseignement privés tournés, notamment, vers des jeunes qui connaissent des difficultés scolaires.

D’autre part, même dans le secteur de l’enseignement public, il existe des modules de formation permettant aux élèves de procéder à des « approches de terrain » en liaison avec des exploitations agricoles.

Les tableaux ci-dessous présentent, pour les DOM et les COM, les effectifs de l’enseignement secondaire agricole, hors CFA, et de l’enseignement supérieur « court » (BTSA).

Ces tableaux se comprennent de la manière suivante :

– Le cycle d’orientation correspond aux effectifs d’élèves en quatrième et en troisième ;

– L’intitulé « CAPA » correspond aux effectifs d’élèves de seconde et de première qui s’orientent vers ce diplôme ;

– Le cycle de détermination correspond à la seconde générale ; le cursus scolaire qui concerne ces élèves de seconde générale les conduit ensuite à la première et à la terminale pour passer le bac techno ou le bac S (Guadeloupe et Martinique seulement) ; ces élèves de première et de terminale sont comptabilisés sous l’intitulé « bac techno » ou « bac S » ;

– La « seconde pro » correspond à la seconde professionnelle ; le cursus lié à cette seconde professionnelle conduit ensuite les élèves à la première et à la terminale professionnelles ; les élèves de première et de terminale professionnelles sont comptabilisés sous l’intitulé « bac pro » ;

– L’intitulé « BTS » correspond aux effectifs d’étudiants des classes de STS (sections de technicien supérieur), classes qui, au sein des lycées, conduisent à ce diplôme en deux années après le baccalauréat ;

– Enfin, le total des effectifs concernés par ces tableaux représente 5 065 élèves.

FILIÈRES DE FORMATION DANS LES DOM ET LES COM
EFFECTIFS À LA RENTRÉE 2012

Guadeloupe

	Enseignement agricole public	Enseignement privé en alternance (MFR) *	Somme
Bac Pro	93	252	345
Bac S	39		39
Bac Techno	53		53
BTSA	51		51
CAPA		126	126
Cycle de détermination (seconde générale)	27		27
Cycle orientation (élèves de 4^e et 3^e)		155	155
Seconde Pro	48	121	169
Somme	311	654	965