N° 4109 tome I - Rapport d'information fait au nom de la mission d'information sur l'offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale

N^° 4109

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 12 octobre 2016.

RAPPORT D’INFORMATION

DÉPOSÉ

en application de l’article 145 du Règlement

PAR LA MISSION D’INFORMATION ⁽¹⁾

sur l’offre automobile française

dans une approche industrielle, énergétique et fiscale,

ET PRÉSENTÉ

PAR Mme Sophie ROHFRITSCH, Présidente,

ET

Mme Delphine BATHO, Rapporteure,

Députées.

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TOME I

TRAVAUX DE LA MISSION

La mission d’information sur l’offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale est composée de : Mme Sophie Rohfritsch, présidente ; M. Frédéric Barbier, M. Christophe Bouillon, Mme Marie-Jo Zimmermann, vice-présidents ; Mme Delphine Batho, Rapporteure ; M. Xavier Breton, M. Jean-Pierre Maggi, M. Jean Grellier, secrétaires ; M. Yves Albarello, M. François André, M. Jean-Marie Beffara, M. Marcel Bonnot, Mme Marie-George Buffet, M. Jean-Yves Caullet, Mme Marie-Anne Chapdelaine, M. Charles de Courson, Mme Françoise Descamps-Crosnier, M. Philippe Duron, Mme Arlette Grosskost, M. Michel Heinrich, M. Denis Jacquat, M. Philippe Kemel, M. Gérard Menuel, M. Bertrand Pancher, M. Rémi Pauvros, M. Patrice Prat, M. Éric Straumann, M. Jean-Michel Villaumé, membres.

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ÉCOLOGIE – AUTOMOBILE :

UNE ALLIANCE FRANÇAISE

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PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE RÉFORME RADICALE

I. LA FAILLITE D’UN SYSTÈME

II. LES TROIS PILIERS DE LA CONFIANCE

III. UNE RÉFORME GLOBALE DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE

IV. SANCTIONNER LES VIOLATIONS DE LA NORME

DEUXIÈME PARTIE : POUR LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE ET FISCALE

I. UN CONSENSUS EN FAVEUR DE LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE

II. LA NEUTRALITÉ APPLIQUÉE À LA FISCALITÉ : SUPPRIMER EN CINQ ANS LES AVANTAGES FISCAUX ACCORDÉS AU DIESEL

III. PROTÉGER LES MÉNAGES MODESTES QUI SUBISSENT LA MOBILITÉ CONTRAINTE

IV. UN PLAN D’ACCOMPAGNEMENT DE L’INDUSTRIE

TROISIÈME PARTIE : ACCÉLÉRER VRAIMENT LE RENOUVELLEMENT DU PARC

I. LE VIEILLISSEMENT DU PARC ROULANT POSE UN PROBLÈME ÉCOLOGIQUE MAJEUR

II. LA RELATIVE INEFFICACITÉ DES PRIMES À LA CASSE

III. INSTAURER LE CONTRÔLE ÉCOLOGIQUE DES VÉHICULES EN CIRCULATION

IV. LES AUTRES LEVIERS D’ACTION POUR RÉDUIRE LA POLLUTION DU PARC ROULANT

QUATRIÈME PARTIE : POUR UNE OFFRE AUTOMOBILE DU XXI^E SIÈCLE

I. LA RÉVOLUTION DES USAGES

II. OBJECTIF VÉHICULE ZÉRO ÉMISSION

III. LE NOUVEL HORIZON DU VÉHICULE AUTONOME

CINQUIÈME PARTIE : OUI, L’INDUSTRIE AUTOMOBILE A UN AVENIR EN FRANCE

I. UN SECTEUR STRATÉGIQUE POUR L’EMPLOI

II. LA PRIORITÉ ABSOLUE : AUGMENTER L’EFFORT DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT

III. MIEUX STRUCTURER LA FILIÈRE

IV. ASSUMER L’AMBITION INTERNATIONALE

V. DÉPLOYER L’USINE DU FUTUR

VI. ADAPTER LES COMPÉTENCES ET LES EMPLOIS

VII. CONSTRUIRE UNE INDUSTRIE DU CYCLE DE VIE

SOMMAIRE

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Pages

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE DE LA MISSION D’INFORMATION 19

INTRODUCTION 23

PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE RÉFORME RADICALE 31

I. LA FAILLITE D’UN SYSTÈME 31

A. POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE ET SANTÉ PUBLIQUE : DES CONSTATS ALARMANTS 31

1. L’incontestable responsabilité de l’automobile dans la pollution de l’air 31

a. La part du trafic automobile dans la pollution de l’air ne peut être relativisée 31

b. Les principales émissions polluantes d’origine automobile 33

2. Un impact majeur sur la santé publique 40

a. 48 283 morts par an 41

b. Des coûts sanitaires qui s’ajoutent au lourd bilan humain 42

c. Les émissions du diesel « cancérigènes certains » pour l’OMS depuis 2012 47

3. Des améliorations lentes et insuffisantes 48

a. L’évolution de la qualité de l’air en zone urbaine 48

b. La diésélisation massive du parc automobile au cours des années 2000 a ralenti les progrès, particulièrement pour les NOx 50

4. Un contentieux européen ouvert à l’égard de la France 53

5. Un défi planétaire 55

B. L’AFFAIRE VOLKSWAGEN PAR LAQUELLE LE SCANDALE EST ARRIVÉ… 56

1. Une ONG pallie la défaillance des autorités de contrôle 57

a. Une coopération exemplaire entre la société civile et les institutions publiques 57

b. De lourdes procédures judiciaires à la hauteur du préjudice 59

2. L’affaire Volkswagen fait plus de victimes en France qu’aux États-Unis 62

a. Une inégalité de traitement choquante et inacceptable 62

b. Un programme de « mise en conformité » minimaliste 67

c. Les prérogatives limitées des autorités françaises 71

d. Une « concurrence déloyale » peu dénoncée 71

3. « Das Auto » n’est plus ce qu’elle était 73

a. Quand la fin justifie les moyens 73

b. La responsabilité de la culture d’entreprise 76

c. Une culpabilité partagée ? 78

4. Des « tricheries » en cascade 79

a. De découverte en découverte… 79

b. Un mal pour un bien : transformer le scandale en opportunité 81

C. « TOUT LE MONDE SAVAIT » 83

1. Des écarts de notoriété publique entre les tests et la réalité, dès l’origine 84

a. « Un marronnier » 84

b. Une multitude de protocoles pour mesurer les écarts 86

2. Des réformes annoncées et des années d’atermoiements 88

a. L’alerte lancée dès 2011 par le Commissaire Potočnik 88

b. De nouveaux protocoles de tests en débat depuis presque dix ans 90

3. Des normes de moins en moins respectées : plus les normes sont sévères, plus les écarts se creusent 96

a. En théorie, les normes sont de plus en plus exigeantes 96

b. En pratique, les normes sont de moins en moins respectées 99

D. UNE « COMPLICITÉ » EUROPÉENNE : L’ÉCHEC DE LA RÉGULATION 101

1. La tolérance des techniques d’optimisation : « on fait la voiture belle » 101

2. Le « type-approval shopping » ou la mise en concurrence des États membres 103

3. « Une tricherie légale » ? 105

a. La réglementation européenne interdit le « defeat device » 105

b. Une interprétation discutable et extensive des dérogations 107

c. Une ambiguïté contenue dans la réglementation européenne depuis 1998 108

4. L’Europe dépourvue de pouvoirs de sanctions 109

E. UNE OPACITÉ ANTI-DÉMOCRATIQUE 112

1. Quand l’Europe discrédite ses propres normes : le « facteur de conformité » 112

2. Une procédure de comitologie dévoyée 116

a. Un excès de pouvoir du comité technique 116

b. Le Parlement français éconduit dans ses demandes de transparence 118

3. Des questions sur la position et l’influence de la France 120

a. La position initiale de la France sur le « facteur de conformité » 121

b. Le vote positif de la France le 28 octobre 2015 en TCMV 123

c. L’influence française sur les normes automobiles 124

II. LES TROIS PILIERS DE LA CONFIANCE 128

A. UNE SEULE NORME 128

1. Un véhicule et mille et une normes 128

2. Pour une norme unique, intégrant tous les paramètres de pollution 130

B. LA RÈGLE DES 5 ANS 132

1. « Dites-nous ce que vous voulez, mais dites-le nous à l’avance » 132

2. Toute nouvelle norme doit être décidée 5 ans à l’avance 133

C. POUR UNE AGENCE EUROPÉENNE DE CONTRÔLE 135

1. Après l’affaire Volkswagen, l’Union européenne ne peut se contenter d’une réforme bancale 135

2. La création d’une agence européenne est nécessaire 137

III. UNE RÉFORME GLOBALE DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE 138

A. LA RÉFORME DE L’HOMOLOGATION EN FRANCE 138

1. Transformer l’UTAC pour éviter tout soupçon de conflit d’intérêt 138

2. Le problème des « homologations à domicile » 144

B. INSTAURER UN CONTRÔLE A POSTERIORI INDÉPENDANT 146

1. L’indigence de la « surveillance de marché » en France 146

a. L’absence de contrôle des émissions polluantes des véhicules en circulation 146

b. Les procédures de contrôle mises en place à la suite de l’affaire Volkswagen 148

2. Les vertus du système de contrôle américain 154

3. Créer un organisme indépendant et permanent de contrôle des émissions des véhicules en circulation 156

a. Un choix à opérer sur le statut 157

b. Des garanties à apporter, en particulier en termes de gouvernance et de moyens 159

IV. SANCTIONNER LES VIOLATIONS DE LA NORME 166

A. RENDRE LES RAPPELS OBLIGATOIRES 166

B. FAIRE DES DONNÉES SUR LES ÉMISSIONS POLLUANTES UNE CLAUSE CONTRACTUELLE 169

C. ÉTENDRE L’ACTION DE GROUPE AUX PRÉJUDICES MORAUX ET ENVIRONNEMENTAUX 171

D. RENFORCER LES SANCTIONS 175

DEUXIÈME PARTIE : POUR LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE ET FISCALE 178

I. UN CONSENSUS EN FAVEUR DE LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE 179

A. LES ERRANCES DU PASSÉ 179

1. Le poids de l’histoire 179

2. Un nécessaire rééquilibrage longtemps ajourné 181

3. L’avantage fiscal accordé au diesel n’a pas de justification environnementale 184

4. Un manque à gagner fiscal considérable pour l’État 187

B. LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE : L’ÉTAT FIXE UNE OBLIGATION DE RÉSULTATS ET NON DE MOYENS 189

1. Un consensus désormais bien établi 189

2. L’État fixe une obligation de résultats et non de moyens 190

3. La neutralité technologique est dans l’intérêt du consommateur 192

II. LA NEUTRALITÉ APPLIQUÉE À LA FISCALITÉ : SUPPRIMER EN CINQ ANS LES AVANTAGES FISCAUX ACCORDÉS AU DIESEL 195

A. UNE FISCALITÉ ÉGALE SUR LES CARBURANTS FOSSILES, PAR UNE CONVERGENCE PROGRESSIVE DANS LES DEUX SENS 195

1. Un mouvement de convergence déjà engagé 195

2. La justification d’une progressivité et d’une programmation sur cinq ans 197

3. La nécessité de « graver dans le marbre » la convergence 200

B. POURSUIVRE LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA TAXE CARBONE 202

1. Un instrument utile à l’offre automobile du XXIème siècle 202

2. Une programmation d’ores et déjà inscrite dans le temps 202

3. Accélérer le mouvement après la COP 21 203

C. ÉTENDRE LA NEUTRALITE FISCALE AUX VÉHICULES D’ENTREPRISE 203

1. Étendre progressivement la déductibilité de la TVA sur les carburants à l’essence 204

2. De même, appliquer la neutralité fiscale à la récupération de la TVA sur l’achat des véhicules 206

3. Un barème en adéquation avec les normes Euro pour la taxe sur les véhicules des sociétés 207

D. REVOIR LES BASES DU BONUS-MALUS 208

III. PROTÉGER LES MÉNAGES MODESTES QUI SUBISSENT LA MOBILITÉ CONTRAINTE 211

A. DES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES CRIANTES 211

1. Mobilité contrainte et précarité énergétique 211

2. Le paradoxe de la convergence fiscale au regard de ses effets sociaux 212

B. LA RESTITUTION INTÉGRALE DES RECETTES FISCALES GÉNÉRÉES PAR LA CONVERGENCE ESSENCE/DIESEL 215

1. L’écologie doit aller à l’écologie : l’affectation des recettes à la transition automobile 215

2. Ouvrir la perspective d’une « couverture énergie universelle » 216

C. PROTÉGER LES SECTEURS PROFESSIONNELS FRAGILES 218

IV. UN PLAN D’ACCOMPAGNEMENT DE L’INDUSTRIE 219

A. « ATTAQUER LE DIESEL, C’EST ATTAQUER LE MADE IN FRANCE » 219

1. De la difficulté d’établir le poids réel de la filière diesel en France 219

2. Le « tout diesel » : une stratégie qui ne peut pas être gagnante à l’international 222

3. La convergence aura un impact positif sur l’industrie du raffinage 223

B. UN SAVOIR FAIRE ET DES IMPLANTATIONS INDUSTRIELLES À PRÉSERVER 224

1. Un début de diversification 224

2. Des mesures d’accompagnement indispensables 225

C. « L’HISTOIRE DE LA DÉPOLLUTION EST UNE HISTOIRE DE CRÉATIONS D’EMPLOIS » 227

TROISIÈME PARTIE : ACCÉLÉRER VRAIMENT LE RENOUVELLEMENT DU PARC 231

I. LE VIEILLISSEMENT DU PARC ROULANT POSE UN PROBLÈME ÉCOLOGIQUE MAJEUR 231

A. UN PARC DE PLUS EN PLUS ÂGÉ 231

B. UN IMPÉRATIF DE RENOUVELLEMENT DU PARC INCONTESTABLE 233

II. LA RELATIVE INEFFICACITÉ DES PRIMES À LA CASSE 234

A. LE REFUS UNANIME DE MESURES DE TYPE « PRIME À LA CASSE » 234

B. RENFORCER LA PRIME DE CONVERSION 238

III. INSTAURER LE CONTRÔLE ÉCOLOGIQUE DES VÉHICULES EN CIRCULATION 240

A. ACCÉLÉRER LA MISE EN œUVRE DU VOLET « POLLUTION » DU CONTRÔLE TECHNIQUE 241

1. « Au niveau du contrôle technique, on ne contrôle pas le diesel, c’est quand même fou ! » 241

a. Un cadre européen laxiste, y compris dans ses développements les plus récents 241

b. Des contrôles longtemps lacunaires en France 242

c. Des défaillances et des fraudes ni identifiées, ni réparées, ni sanctionnées 243

2. Anticiper l’entrée en vigueur du volet pollution du contrôle technique 245

a. Accélérer l’entrée en vigueur de l’article 65 de la loi de transition énergétique pour la croissance verte 246

b. Introduire progressivement un véritable éco-entretien 247

B. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DU CONTRÔLE TECHNIQUE 250

1. La question de la périodicité du contrôle technique 250

2. Instaurer un contrôle du compteur kilométrique 251

3. Créer l’historique électronique des contrôles techniques d’un véhicule 252

4. Faire des données sur le parc roulant des données d’intérêt général 253

5. Garantir la qualité du travail des centres de contrôle technique 254

IV. D’AUTRES LEVIERS POUR RÉDUIRE LA POLLUTION DU PARC ROULANT 256

A. AMÉLIORER LE DISPOSITIF DES CERTIFICATS QUALITÉ DE L’AIR 256

1. Une mise en œuvre laborieuse 256

a. Un dispositif envisagé depuis longtemps 256

b. Une entrée en vigueur retardée 257

c. Une concrétisation récente 258

2. Un dispositif à améliorer 258

B. POUR LE TRANSPORT ROUTIER : SANCTIONNER LES PRATIQUES FRAUDULEUSES ET DÉVELOPPER LE RÉTROFIT 260

1. Sanctionner les pratiques frauduleuses 261

2. Développer le rétrofit pour les poids lourds 262

a. Le rétrofit est pertinent aux plans économique et écologique 262

b. Le rétrofit doit être développé pour les poids lourds, sous certaines conditions 263

c. En revanche, ne pas étendre le rétrofit aux véhicules légers 266

C. DÉVELOPPER L’ÉCO-CONDUITE 267

1. Les formations à l’éco-conduite pour les conducteurs professionnels 267

2. Développer l’éco-conduite pour les particuliers 269

QUATRIÈME PARTIE : POUR UNE OFFRE AUTOMOBILE DU XXI^E SIÈCLE 271

I. LA RÉVOLUTION DES USAGES 272

A. LA NOUVELLE ÈRE DE LA MOBILITÉ GLOBALE 272

1. Le bouleversement du rapport à l’automobile 273

a. Quand l’usage se substitue à la possession 273

b. Un phénomène générationnel 276

2. Une évolution écologiquement et économiquement bénéfique 278

B. LE DÉFI D’UN NOUVEAU MODÈLE ÉCONOMIQUE POUR L’INDUSTRIE AUTOMOBILE 278

1. Les risques de l’aveuglement 278

a. Une tendance structurelle : moins de voitures à vendre et à construire ? 278

b. La concurrence de nouveaux acteurs 279

2. Adapter les produits et déployer une offre de services 280

a. Adapter les produits 280

b. Déployer une offre de services 282

3. Une nécessaire mutation stratégique de la filière automobile 286

a. Adapter les instances stratégiques 286

b. Renforcer le rôle de la PFA en matière de mobilité 286

4. Encourager l’économie collaborative 288

a. Un appui financier pour permettre à des services de mobilité d’émerger 288

b. Un appui matériel, pour inciter au passage à l’économie de la fonctionnalité 289

C. UNE RÉVOLUTION À PROLONGER HORS DE LA FILIÈRE AUTOMOBILE 290

1. Les entreprises du secteur routier : améliorer la logistique du dernier kilomètre 290

2. L’extension des plans mobilité à l’ensemble des entreprises 292

II. OBJECTIF VÉHICULE ZÉRO ÉMISSION 293

A. LA NÉCESSITÉ D’UNE PLANIFICATION AGILE 294

1. Un objectif clair : le véhicule zéro émission et la sortie des énergies fossiles 294

a. Appliquer à l’automobile l’Accord de Paris de la COP21 294

b. La mobilité, parent pauvre de la transition énergétique en France comme en Europe 297

2. Assumer une stratégie d’électrification de l’automobile 300

a. La généralisation de différentes formes d’hybridation 301

b. La France, patrie de la voiture électrique 302

3. Ne pas négliger d’autres technologies : hydrogène et biogaz 305

a. Le potentiel de l’hydrogène 305

b. La pertinence du gaz et du biométhane pour le transport routier 307

B. LES INFRASTRUCTURES 309

1. Pour l’électricité 309

a. Le déploiement des bornes de recharge 309

b. L’impact sur le réseau électrique 311

2. Pour l’hydrogène 313

a. L’exigence d’une production décarbonée 313

b. L’infrastructure de distribution 315

3. Pour le GNV et le bio GNV 316

C. LES SOUTIENS PUBLICS : STABILITÉ ET LISIBILITÉ 318

1. Remédier à l’instabilité chronique du bonus-malus 318

2. Un cadre fiscal durable pour les énergies alternatives 319

D. CONSTRUIRE LES BASES INDUSTRIELLES EN FRANCE 319

1. Concevoir des technologies produites ailleurs, ça suffit ! 319

2. Affirmer une ambition dans l’industrie des batteries 321

III. LE NOUVEL HORIZON DU VÉHICULE AUTONOME 323

A. UNE COURSE DE VITESSE TECHNOLOGIQUE ET INDUSTRIELLE 324

a. Une compétition mondiale 324

b. Le véhicule autonome s’inscrit dans le bouleversement du rapport à l’automobile 325

c. Prendre en compte un scénario de rupture 328

2. La valeur ajoutée se déplace dans l’immatériel 329

a. La place fondamentale des systèmes d’exploitation 329

b. L’arrivée des géants du web dans le secteur automobile 329

c. Le risque de l’émergence de monopoles irréversibles ou de partenariats déséquilibrés 330

3. En France, un engagement des pouvoirs publics insuffisant 332

a. « Un certain retard » 332

b. L’absence d’impulsion politique forte 333

B. L’URGENCE D’UNE FEUILLE DE ROUTE DÉFINIE PAR L’ÉTAT 336

1. Mettre en place une feuille de route stratégique 336

a. Définir une feuille de route stratégique et un pilote 336

b. Mettre fin à la dispersion des moyens 338

c. Ouvrir davantage les possibilités d’expérimentations en conditions réelles de conduite 340

d. Un fonds stratégique de soutien 342

2. Soutenir l’industrie française face à l’irruption des géants du numérique et accompagner l’adaptation de la filière 342

a. Lutter contre le risque de monopoles irréversibles 342

b. Accompagner l’adaptation de l’ensemble de la filière 343

C. PRÉVOIR LE CADRE DU DÉPLOIEMENT DU VÉHICULE AUTONOME 345

1. L’homologation des logiciels doit être obligatoire 345

2. Garantir la protection des données 347

3. La sécurité routière et la réglementation 349

a. L’impact du véhicule autonome sur la sécurité routière 349

b. La France doit porter un projet de révision de la convention de Vienne 350

4. Les infrastructures 353

5. Le modèle assurantiel 354

CINQUIÈME PARTIE : OUI, L’INDUSTRIE AUTOMOBILE A UN AVENIR EN FRANCE 357

I. UN SECTEUR STRATÉGIQUE POUR L’EMPLOI 357

A. UNE PERTE IMPORTANTE D’EMPLOIS CHEZ LES DEUX CONSTRUCTEURS FRANÇAIS 357

B. UNE DISTINCTION MAJEURE DE LA PRODUCTION AUTOMOBILE ENTRE LE « NOYAU » ET LA « PÉRIPHÉRIE » 360

II. LA PRIORITÉ ABSOLUE : AUGMENTER L’EFFORT DE RECHERCHE ET DÉVELOPPEMENT 364

A. LA R&D, ENJEU DÉCISIF POUR LA FILIÈRE 364

1. Un effort indissociable de la compétitivité 364

2. L’indispensable augmentation des budgets de R&D 365

3. Des comparaisons éclairantes 368

4. Le crédit d’impôt recherche (CIR) : un dispositif « anti délocalisation » des emplois qualifiés et des centres de recherche 372

B. LE BILAN EN DEMI-TEINTE DU PROGRAMME D’INVESTISSEMENTS D’AVENIR (PIA) 377

C. RÉORGANISER LES PÔLES DE COMPÉTITIVITÉ 381

III. MIEUX STRUCTURER LA FILIÈRE 384

A. FAIRE DE LA PFA UNE PLATEFORME À HAUTE VALEUR AJOUTÉE 385

1. La structure de la filière auto 385

2. Une redondance de structures qui manque de lisibilité et d’efficacité 388

B. METTRE UN COUP D’ARRÊT À LA DÉGRADATION DES RELATIONS ENTRE CONSTRUCTEURS ET ÉQUIPEMENTIERS 389

1. Les dispositions prises après la crise de 2008-2009 389

2. Des témoignages préoccupants 390

3. Un pacte de solidarité 391

C. DOTER L’ÉTAT ACTIONNAIRE D’UNE STRATÉGIE INDUSTRIELLE 392

1. Un État plus spectateur qu’acteur au capital de Renault 393

a. De la Régie Renault à l’Alliance Renault-Nissan 393

b. L’État actionnaire de Renault : pour quoi faire et à quel prix ? 394

2. L’État « sauveur » et rempart ultime du groupe PSA 396

a. Une réponse à une situation de péril 396

b. Une restructuration judicieuse 397

3. Maintenir les positions d’actionnaire de l’État dans l’automobile 398

4. Pour un État actionnaire avisé et de long terme 399

a. L’État : un actionnaire de référence ? 400

b. Une gouvernance de l’APE toujours imparfaite 402

c. Pour un État actionnaire actif et cohérent dans ses objectifs 403

IV. ASSUMER L’AMBITION INTERNATIONALE 404

A. ACCOMPAGNER LA RÉPONSE DES ENTREPRISES DE LA FILIÈRE AUTOMOBILE À LA NOUVELLE GÉOGRAPHIE DES VENTES 404

1. Un bouleversement profond et durable de la géographie des ventes 404

2. Un retard français dans l’adaptation à cette nouvelle donne 406

a. La dégradation continue de la balance commerciale française 406

b. Parmi les explications : les difficultés des PME à l’export et à l’internationalisation 408

c. La « success story » des ETI 408

3. Un impératif : aider les entreprises à l’export 410

a. L’importance stratégique de l’export 410

b. L’encouragement des fusions ou des mutualisations nécessaires à l’internationalisation 412

4. L’Europe ne doit plus faire obstacle à la constitution de champions mondiaux 415

B. AFFIRMER LE RÔLE DU TERRITOIRE DANS LA PRODUCTION 416

1. Le bouleversement de la géographie de la production 416

a. La nouvelle hiérarchie des zones de production 416

b. L’« effondrement » de la production des constructeurs français en France 419

2. « Localisation » versus « délocalisation » 422

3. Promouvoir le « Origine France Garantie » 425

C. ANTICIPER LES NOUVELLES MUTATIONS 428

1. Tirer les leçons de « l’échec de l’internationalisation » par une offensive à l’international 428

2. Construire des groupes globaux 430

V. DÉPLOYER L’USINE DU FUTUR 431

A. L’INDISPENSABLE MODERNISATION DES USINES AUTOMOBILES 432

1. Un outil de production surcapacitaire et vieillissant 432

2. Une modernisation indispensable 434

3. Un enjeu identifié par les pouvoirs publics, mais doté de moyens faibles et dispersés 435

B. ACCÉLÉRER LA ROBOTISATION 436

C. LE NOUVEAU MODÈLE DE FLEXIBILISATION : LA POLITIQUE DE PLATEFORME 439

1. Une capacité d’adaptation de plus en plus stratégique 439

2. Développer la politique de plateformes 440

VI. ADAPTER LES COMPÉTENCES ET LES EMPLOIS 443

A. RESTAURER L’ATTRACTIVITÉ : PROMOUVOIR LA FIERTÉ DE L’INDUSTRIE AUTOMOBILE 444

1. Promouvoir la filière 444

2. Adapter les formations initiales 446

B. ORGANISER LA MONTÉE EN COMPÉTENCES 447

1. Les entreprises, acteurs centraux de l’élévation des compétences 447

a. Renforcer la gestion prévisionnelle des emplois et des compétences, en lien avec les organisations syndicales 447

b. Développer les formations qualifiantes en interne 449

2. Le rôle des organismes paritaires collecteurs agréés (OPCA) et des organismes de formation 450

3. Simplifier les soutiens publics à la formation continue, nombreux et trop complexes 452

VII. CONSTRUIRE UNE INDUSTRIE DU CYCLE DE VIE 454

A. L’ENJEU DE L’ÉCONOMIE CIRCULAIRE POUR L’INDUSTRIE AUTOMOBILE EN FRANCE 454

1. Une industrie dépendante de l’importation des matières premières 455

a. L’impact de la hausse des matières premières sur la crise de 2008-2009 456

b. Une vision stratégique et industrielle de l’économie circulaire : l’exemple de l’Allemagne 459

2. Une antériorité de la filière automobile dans la mise en place de filières de recyclage 461

a. La filière véhicule hors d’usage (VHU) 461

b. Le recyclage des pneus 463

c. Le recyclage des huiles 464

B. RÉAGIR VITE FACE À LA SITUATION ALARMANTE DES FILIÈRES DE RECYCLAGE 464

1. Restaurer la compétitivité de la filière VHU 465

a. Enrayer la perte de rentabilité économique 465

b. Lutter contre la concurrence des décharges illégales 466

c. Formaliser la fin de vie d’un véhicule 467

2. Sauver la filière du rechapage pour les poids lourds 468

C. ORGANISER LA RÉSILIENCE DE LA FILIÈRE AUTOMOBILE FACE AUX ÉVOLUTIONS PRÉVISIBLES DU PRIX DES MATIÈRES PREMIÈRES 471

1. L’éco-conception des véhicules : faire de l’automobile la première industrie à empreinte écologique positive 471

2. Développer l’usage des pièces de réemploi 474

3. La nécessité d’une planification et d’une participation des territoires 478

SYNTHÈSE DES PROPOSITIONS 481

EXAMEN EN COMMISSION 509

CONTRIBUTION DES DÉPUTÉS DU GROUPE « LES RÉPUBLICAINS » 523

LISTE DES PERSONNES AUDITIONNÉES PAR LA MISSION 529

DÉPLACEMENTS DE LA MISSION 537

ENTRETIENS MENÉS PAR LA RAPPORTEURE 543

A N N E X E S 549

ANNEXE N° 1 : LES COMMISSIONS AD HOC DE CONTRÔLE CRÉÉES PAR LES AUTRES ÉTATS EUROPÉENS À LA SUITE DE L’AFFAIRE VOLKSWAGEN 550

ANNEXE N° 2 : LETTRE ENVOYÉE PAR LES AVOCATS DU GROUPE VOLKSWAGEN À LA COMMISSION TECHNIQUE CHARGÉE D’UNE ENQUÊTE APPROFONDIE SUR LES ÉMISSIONS DE POLLUANTS DES VÉHICULES LÉGERS 551

ANNEXE N° 3 : LES TROIS PHASES DU CYCLE ARTÉMIS DE L’ADEME 554

ANNEXE N° 4 : PROTOCOLES UTILISÉS PAR L’ASSOCIATION UFC- QUE CHOISIR POUR MESURER LES EMISSIONS POLLUANTES 556

ANNEXE N° 5 : LETTRE DE MME LA RAPPORTEURE AU PREMIER MINISTRE 557

ANNEXE N° 6 : LETTRE DE MME LA RAPPORTEURE À M. JEAN-CLAUDE JUNCKER, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 558

ANNEXE N° 7 : RÉPONSE DE M. JEAN-CLAUDE JUNCKER, PRÉSIDENT DE LA COMMISSION EUROPÉENNE 559

ANNEXE N° 8 : RÉPONSE DE MME ELZBIETA BIENKOWSKA, COMMISSAIRE EUROPÉENNE EN CHARGE DE L’INDUSTRIE 560

ANNEXE N° 9 : NOTE DES AUTORITÉS FRANÇAISES SUR LE RDE DU 16 OCTOBRE 2016 562

ANNEXE N° 10 : NOTE TRANSMISE PAR LE SECRÉTARIAT GÉNÉRAL DES AFFAIRES EUROPÉENNES LE 27 AVRIL 2016 564

ANNEXE N° 11 : BILAN DES DISPOSITIFS DE PRIME À LA CONVERSION 568

ANNEXE N° 12 : LES RÉSULTATS DE L’ÉTUDE DU SURCOÛT DU CONTRÔLE TECHNIQUE MENÉE PAR LE GERPISA 571

ANNEXE N° 13 : CERTIFICATS QUALITÉ DE L’AIR : CLASSIFICATION DES VÉHICULES ISSUE DE L’ARRÊTÉ DU 21 JUIN 2016 ÉTABLISSANT LA NOMENCLATURE DES VÉHICULES CLASSÉS EN FONCTION DE LEUR NIVEAU D’ÉMISSION DE POLLUANTS ATMOSPHÉRIQUES EN APPLICATION DE L’ARTICLE R. 318-2 DU CODE DE LA ROUTE 573

ANNEXE N° 14 : LA POLITIQUE DE RÉDUCTION DES ÉMISSIONS EN CALIFORNIE 574

ANNEXE N° 15 : TABLEAU RÉCAPITULATIF DE L’ÉVOLUTION DU BONUS-MALUS (2008-2016) 577

ANNEXE N° 16 : VÉHICULE CONNECTÉ ET VÉHICULE AUTONOME 578

ANNEXE N° 17 : PANORAMA DU DÉVELOPPEMENT DU VÉHICULE AUTONOME 579

ANNEXE N° 18 : LES DIFFÉRENTS SCÉNARIOS DE DÉPLOIEMENT DU VÉHICULE AUTONOME 582

ANNEXE N° 19 : LES ACTEURS DU NUMÉRIQUE DANS LE VÉHICULE AUTONOME 584

ANNEXE N° 20 : LES GROUPES DE TRAVAIL WP1 ET WP 29 DE LA CEE-ONU 587

ANNEXE N° 21 : LA DÉCLARATION D’AMSTERDAM DU CONSEIL DES MINISTRES DES TRANSPORTS DE L’UNION EUROPÉENNE DU 14 AVRIL 2016 591

ANNEXE N° 22 : LES HUIT AXES DU PROGRAMME « USINE DU FUTUR » DE LA PLATEFORME DE LA FILIÈRE « AUTOMOBILE ET MOBILITÉ ». 593

ANNEXE N° 23 : MULTIPLICATEURS DE VALEUR AJOUTÉE PAR SECTEUR 595

ANNEXE N° 24 : LES COMPÉTENCES DE L’AGENCE ALLEMANDE DES MATIÈRES PREMIÈRES 597

AVANT-PROPOS DE LA PRÉSIDENTE
DE LA MISSION D’INFORMATION

À la mi-septembre 2015, le scandale Volkswagen éclatait aux États-Unis.

La révélation de l’installation dans les véhicules diesel commercialisés par différentes marques du groupe d’un logiciel de reconnaissance des situations de tests sur banc d’essai a constitué un véritable séisme.

Il s’agit d’une fraude sans équivalent par son ampleur et sa dimension internationale de la part d’un groupe qui a atteint le 1^er rang mondial des constructeurs. Ce qu’il est communément admis d’appeler l’« Affaire Volkswagen » ébranle l’industrie automobile mondiale même s’il ne peut être question de suspecter a priori tous les constructeurs d’une même fraude.

Cette révélation venue d’outre-Atlantique affecte néanmoins la confiance des consommateurs envers l’industrie automobile dans son ensemble. Devant l’ampleur des conséquences de l’« Affaire Volkswagen », la Conférence des Présidents a décidé de créer, sur proposition de Mme Frédérique Massat, présidente de la commission des affaires économiques, une mission d’information sur l’offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale. Son cadre de réflexion dépasse le seul objet de la diésélisation du parc automobile français. La mission a donc orienté ses travaux dans une optique plus générale et prospective.

Sans prétendre à l’exhaustivité, un grand nombre d’acteurs de la filière mais aussi des ONG et les organisations syndicales ont été entendus au long de 42 auditions et de déplacements, notamment sur des sites industriels ou de R&D.

La Rapporteure, Mme Delphine Batho, a également multiplié les rencontres avec les représentants des constructeurs, équipementiers, promoteurs des nouvelles filières de motorisation (électrique, GNV, GPL, biométhane et autres biocarburants etc.), et également avec des représentants des activités de l’« aval » (entretien-réparation, financement de l’acquisition de véhicules utilitaires ou de sociétés, pièces détachées pour poids lourds et beaucoup d’autres professionnels). En France, le secteur automobile emploie près de 540 000 salariés pour la construction et ses achats. Mais, au total, l’ensemble des activités directement ou indirectement liées à l’automobile et aux transports routiers représente près de 9 % de la population active avec 2,3 millions d’emplois. Le secteur constitue le premier pôle français de R&D, des activités dont la mission d’information a tenu à souligner l’importance économique.

Il convient de souligner l’état d’esprit d’ouverture et d’écoute qui a présidé aux travaux de la mission d’information. Ses interlocuteurs ont d’ailleurs exprimé très librement leurs positions sur les sujets les plus sensibles.

Il apparaît qu’aucun expert, qu’aucun dirigeant d’un groupe automobile ne peut, aujourd’hui, prédire quelles seront les caractéristiques et à quel rythme évoluera le parc automobile du futur. L’irruption du digital dans le monde automobile a ouvert une ère nouvelle avec des véhicules d’ores et déjà massivement connectés puis l’esquisse de ce qui demeure un saut dans l’inconnu avec l’émergence du véhicule autonome.

S’il n’est pas prouvé que d’autres constructeurs ont, comme Volkswagen, organisé un système érigeant la tricherie en principe d’action, un doute s’est néanmoins installé. En témoignent les conclusions rendues dans la discrétion de l’été, le 29 juillet 2016, par la commission technique indépendante mise en place par Mme Ségolène Royal. Au total, 86 véhicules de 24 marques différentes ont été testés dans ce cadre ⁽2).

Le plus inquiétant est que cette commission « technique » officielle n’a pas été en mesure d’accéder aux logiciels de contrôle moteur désormais installés sur les véhicules (impossibilité d’accès aux codes source et aux algorithmes mis en œuvre). L’incapacité de la commission à déchiffrer le fonctionnement de véritables « boîtes noires » l’a amenée à conclure qu’elle « … ne peut donc se prononcer définitivement sur la présence ou absence de logiciels « tricheurs » dans les véhicules testés ! ». Au regard de cette conclusion plutôt floue faisant suite à des investigations dont on pouvait attendre plus, il est possible de s’interroger sur l’opportunité de la création de cette commission comme sur sa méthode de travail.

Aucun type de motorisation « propre » ou « zéro émission » n’est à même d’être généralisé à court ou moyen terme. Les moteurs essence ou diesel de nouvelle génération qui répondent à la norme la plus récente (Euro 6) émettent jusqu’à dix fois moins de polluants nocifs et de microparticules dangereuses pour la santé que les véhicules mis sur le marché il y a quinze ou vingt ans. En termes d’émissions, des progrès plus que significatifs ont déjà été réalisés. Certes, le transport routier demeure un des facteurs principaux de la pollution atmosphérique, notamment en ville, mais il ne peut être considéré comme son fait générateur exclusif ou même dominant.

Une meilleure connaissance de la diffusion puis de la dispersion des polluants résulte de l’implantation progressive sur la majeure partie du territoire d’un réseau de surveillance de la qualité de l’air. Sur la base de relevés effectués sur de longues périodes, des travaux scientifiques ont pu quantifier les impacts épidémiologiques des principaux polluants. Les travaux les plus récents distinguent notamment les conséquences sanitaires de l’exposition chronique des populations à la pollution de fond, c’est-à-dire dans la durée, de celles résultant des pics de pollution, des épisodes journaliers souvent surmédiatisés mais dont les effets sanitaires sont moins probants.

Il n’est plus possible d’ignorer les données de l’Organisation mondiale de la santé (OMS) ou d’autres institutions à vocation scientifique qui montrent la croissance des maladies chroniques et la surmortalité dues la pollution atmosphérique. La mission d’information a constaté que les constructeurs ont, à présent, pleinement conscience d’un tel défi.

Dans ce contexte, on rappellera qu’un grand nombre de Français n’ont pas la possibilité de choisir leurs modes de mobilité. Toutes les études révèlent que pour les trajets quotidiens, notamment « domicile-travail », une majorité d’habitants des zones suburbaines ou rurales est dans l’obligation d’utiliser un véhicule particulier. Prétendre « éradiquer » la circulation des véhicules considérés comme les plus polluants au travers d’une surtaxation, ou pire encore d’une forme de pénalisation de leur usage, méconnaît la dimension sociale qui caractérise les impératifs de la mobilité. Le renouvellement complet du parc circulant ne se réalisera d’ailleurs que de façon très progressive si l’on considère l’âge moyen de l’acheteur d’un véhicule neuf qui ne cesse d’augmenter (supérieur à 53 ans) et en considérant la vitalité du marché de l’occasion qui, en termes de transactions annuelles, est trois fois plus important que le marché du neuf.

Par ses propositions, la mission d’information entend soutenir des pistes prenant en compte l’évolution des modèles d’usage de l’automobile. Cette évolution est déjà perceptible d’un point de vue sociétal avec l’adoption, notamment par les plus jeunes, de pratiques nouvelles (covoiturage, auto-partage, location ponctuelle etc.) qui les détournent de la possession individuelle d’un véhicule. Sans oublier que des raisons économiques comme les coûts d’acquisition et d’entretien pèsent de tout leur poids sur ce phénomène.

En tout état de cause, une refondation de la réglementation sur les tests d’homologation et les normes d’émissions des véhicules doit intervenir. Ce travail est engagé au sein de l’Union européenne. Il importe de rompre avec une certaine opacité et de définir des normes plus réalistes dont le respect s’accordera avec les différentes étapes d’une programmation industrielle. Chaque franchissement d’étape exigera des constructeurs des efforts considérables d’adaptation de leurs gammes. Cette réorientation industrielle est inéluctable. Pour le grand public, les normes d’émissions et les tests d’homologation actuels ne sont plus crédibles, comme ne le sont plus, depuis longtemps, les « données constructeurs » relatives à la consommation de chaque modèle mis sur le marché.

La filière automobile se trouve confrontée à des défis majeurs d’évolution technologique ainsi qu’à l’obligation de concevoir des véhicules en accord avec des évolutions d’usage désormais perceptibles mais avec des échéances et sur la base de modèles économiques qui restent incertains. Il lui revient de dépasser un cap dont l’ampleur est sans doute sans équivalent dans l’histoire de cette industrie. Les propositions de la mission visent ainsi à soutenir, dans le cadre d’une telle transition, tous ceux qui concourent à cette activité.

INTRODUCTION

La France a fait partie des pays pionniers de la révolution automobile. L’essor de l’industrie française s’est d’abord réalisé dans l’entre-deux guerres, avec de multiples constructeurs disparus depuis ⁽3). Après la Seconde Guerre mondiale, subsistent de grandes marques, Peugeot, Citroën, Renault, Simca, qui feront de la France, durant les Trente glorieuses, une des places fortes de l’automobile mondiale.

L’innovation à la française, de la traction avant à la suspension hydropneumatique, en passant par le pneu radial Michelin ou le coffre à hayon, a toujours été axée sur la voiture populaire, pratique, confortable, utile pour tous.

Avec la 2CV puis la 4L, c’est l’accès à un moyen de locomotion qui irrigue les campagnes et permet à toutes les couches de population de bénéficier des facilités de la civilisation automobile que Charles Trénet chantera si bien en 1955 avec « Route Nationale 7 ». L’histoire de la France automobile se confond aussi avec celle de ses usines, de ses ouvriers et de leurs luttes sociales.

Dans les années 70, accompagnant la croissance urbaine, la R5 puis la 205 incarneront la société de consommation et l’après 68, où la voiture est un symbole de liberté et de loisirs. La « bagnole » est l’instrument de la révolution du commerce, de l’hypermarché et de la société de consommation, mais aussi d’un art de vivre où chaque Français entretient, grâce à la voiture, un rapport étroit avec ses racines rurales, les paysages de son enfance, le patrimoine exceptionnel de son pays.

Et c’est encore en France dans les années 80, avec la sortie de l’Espace, qu’une nouvelle forme de voiture s’invente, le monospace, la voiture pour la famille, qui deviendra un concept dominant du marché pendant trente ans.

Notre pays entretient une histoire passionnée avec l’automobile, sans doute moins empreinte de statut social à l’allemande ou de sportivité à l’italienne, mais comme outil au service d’un mode de vie à la française : une automobile innovante et esthétique pour être utile, dont les qualités de confort et d’agrément de conduite font, comme l’affirmait une publicité des années 80, des « voitures à vivre ».

Les valeurs cardinales du siècle dernier, la vitesse, le luxe, sont dépassées. L’automobile doit désormais épouser les attentes de son époque – sécurité, sobriété, praticité – et basculer vers une nouvelle mobilité agile et enfin écologiquement positive.

Dans un pays qui vient encore d’inventer de nouveaux outils de mobilité comme Autolib’ ou Blablacar, l’automobile à la Française, avec la créativité de ses ingénieurs et concepteurs, ses grands constructeurs présents dans la compétition internationale et ses équipementiers leaders mondiaux de l’innovation, dispose de tous les atouts pour porter une offre du XXIème siècle.

Constituée par décision de la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale le 6 octobre 2015, en application de l’article 145, alinéa 4, du Règlement, la mission d’information sur l’offre automobile française dans une approche industrielle, énergétique et fiscale, composée de 30 membres, a procédé à 42 auditions, 24 déplacements dans des usines et des centres de recherche, ainsi que deux déplacements à Bruxelles. En outre, votre Rapporteure a conduit 86 entretiens complémentaires. Compte tenu du périmètre très large d’étude de la mission, au total plus de trois cents représentants des constructeurs automobiles et des équipementiers, ingénieurs et techniciens, mais aussi des syndicalistes, économistes, fonctionnaires de l’État, associations de défense des consommateurs ou organisations non gouvernementales de protection de l’environnement, ont été consultés. Tous doivent être remerciés de leurs éclairages et de leurs contributions actives. Le Parlement n’avait pas produit un travail spécifiquement consacré à la filière automobile depuis 2007 ⁽⁴⁾, alors même que ce secteur est décisif pour notre économie : il emploie 541 000 salariés dans la production automobile, auxquels s’ajoutent les 635 000 emplois des activités de l’aval et les emplois indirects évalués à 2,8 millions soit 9 % de la population active occupée en France.

Le fait générateur de la constitution de la mission d’information a été « l’Affaire Volkswagen », scandale planétaire qui aura pour longtemps des conséquences majeures, bien au-delà du seul groupe allemand. Il y aura un avant et un après, pour l’ensemble de l’industrie automobile.

« La confiance se casse en un jour et met des années à se reconstruire » a souligné devant la mission Mme Monique Goyens, Présidente du BEUC, l’organisme européen de défense des consommateurs. Ce lent rétablissement de l’image de marque de l’automobile n’est pas une fatalité, si les problèmes sont pris à bras-le-corps. Le parti pris délibéré de ce rapport est d’aller au bout de l’analyse de ce scandale pour se projeter dans le futur, proposer les solutions et un chemin pour rétablir la confiance dans une industrie automobile française porteuse d’une offre compétitive et innovante à travers le monde.

La fraude organisée doit être punie. Le rôle de la mission d’information n’est pas d’interférer dans les procédures judiciaires et administratives en cours, elle n’en a d’ailleurs pas le pouvoir. En revanche, le devoir de la représentation nationale est de tirer jusqu’au bout les leçons du « Dieselgate », et d’abord celle de la faillite du régulateur, dans sa mission de protection de la santé publique et d’encadrement des normes de pollution. Pour éviter une reproduction, actuellement plausible, si ce n’est probable, dans l’automobile – ou dans d’autres secteurs économiques, chimie, agro-industrie, numérique – il est indispensable de prendre toute la mesure de la démission des autorités compétentes devant la bataille d’influence menée par certains constructeurs européens pour parvenir à leurs fins, produire des véhicules aux performances écologiques factices.

Sans éluder les responsabilités des constructeurs, l’Europe a sa part dans la tromperie des consommateurs et l’atteinte avérée à la santé des citoyens. En n’assurant pas sa mission de contrôle, en reportant toujours à plus tard les réformes à même de rétablir la transparence sur les émissions polluantes alors que tout le monde savait que les tests étaient dévoyés et même truqués, l’Union a donné le faux espoir à l’industrie automobile qu’elle pourrait s’exonérer des enjeux fondamentaux de notre époque. Elle a laissé faire un moins-disant écologique et sanitaire qui décourage l’investissement dans l’innovation, offrant une prime aux tricheurs et infligeant un handicap aux constructeurs qui, eux, ont investi pour relever les défis de la voiture responsable et durable.

Ce cercle vicieux doit être stoppé. L’opportunité doit être saisie d’organiser une rupture définitive avec l’automobile polluante et nocive pour la santé publique et accélérer toutes les mutations : révolution des usages, véhicule zéro émission, voiture autonome et connectée, économie circulaire et éco-conception des véhicules. Le moment est venu d’inventer les nouveaux produits pour que cette industrie devienne un symbole de responsabilité environnementale, porte un concept social positif et désirable, symbole de liberté, de dynamisme économique, de modernité au service de tous.

La France, si elle veut donner un avenir à son industrie automobile, doit être le fer de lance de cette rupture civilisationnelle. Pointée comme « la championne d’Europe des voitures sales » ⁽⁵⁾, elle est en première ligne.

Notre base industrielle a subi, après l’érosion continue des années 2000, un véritable effondrement au moment de la crise de 2008, avec une production en baisse de 42 % en douze ans et des suppressions d’emplois massives. Un réel rebond depuis a permis de préserver l’essentiel – un tissu industriel dense qui irrigue les territoires, une diversité d’acteurs de premier plan, entre des grands constructeurs qui ont su nouer des alliances internationales et des équipementiers à l’avant-garde de la technologie –, mais la situation demeure fragile. Bien qu’elle ait reconquis une place au classement mondial dernièrement, la France ne figure plus dans le Top 10 des grandes nations automobiles. Si l’affaire Volkswagen n’a pas eu d’effet majeur sur les ventes, le prestige de l’ensemble de cette industrie est abîmé, alors même que la compétition mondiale reste violente et que l’arrivée de nouveaux acteurs très agressifs et aux moyens considérables rend l’avenir de la filière plus incertain.

Aveuglés par la révolution numérique, certains ne sont pas loin de penser que l’industrie automobile n’est plus stratégique pour le destin de notre pays et sa place dans le concert des nations. Autant dire que pour votre Rapporteure, bien au contraire, l’automobile est la filière clé pour le rebond de notre pays : elle concentre et entraîne des pans entiers de secteurs industriels primaire et secondaire historiques (chimie, plasturgie, sidérurgie, énergie…) ou en croissance forte (numérique), infuse dans tous les domaines de la production, permet de maintenir au plus haut niveau une avance technologique décisive pour demain, de développer des services de conception, de design, d’ingénierie qui sont les secteurs clés de la créativité et de la compétitivité françaises. L’effet d’entraînement de l’automobile est décisif : une hausse de la valeur ajoutée de ce secteur se traduit par une hausse 4,1 fois plus importante dans l’ensemble de l’économie ⁽⁶⁾.^{Première recherche privée du pays, première en dépôt de brevets, l’industrie automobile française est la clé de voûte de la reconstruction industrielle de notre pays et un formidable levier pour regagner des points dans la mondialisation.}

La France, par sa vision de l’automobile inscrite dans l’histoire et plusieurs fois réinventée, grâce à ses concepteurs toujours innovants, peut inventer l’offre automobile du XXIème siècle.

Aucun secteur industriel n’est certainement aussi dépendant des normes que l’industrie automobile. L’État a un rôle déterminant à jouer pour poser le cadre de long terme qui permette aux acteurs de la filière de prendre les décisions stratégiques, aux bureaux d’étude d’explorer les bonnes pistes d’innovation, aux concepteurs de designer les produits adaptés à la demande et aux industriels de réaliser les investissements porteurs d’avenir.

Pour ouvrir cette nouvelle voie, il faut prendre toute la mesure des enjeux que les tricheurs ont voulu contourner. La situation sanitaire des agglomérations françaises, où vivent 80 % de nos concitoyens, n’est plus supportable. La pollution constitue désormais la troisième cause de mortalité en France. Elle frappe en particulier les enfants, les personnes les plus fragiles, les personnes âgées. Au défi planétaire de la pollution urbaine s’ajoute celui du climat et de l’horizon défini par la COP21 qui doit être notre nouvelle frontière pour tracer le chemin du véhicule propre.

Ce nouveau cap doit être fixé tout de suite et pour longtemps. Il ne s’agit pas de développer quelques prototypes qui ne passeront jamais le sas qui sépare le bureau d’études de la chaîne de montage, mais bien de sortir de l’ère de la diésélisation massive et plus largement de l’utilisation des énergies fossiles pour l’automobile. Les technologies arrivent à maturité pour déployer le véhicule zéro émission de masse et accessible à tous.

L’État doit réinvestir ses missions régaliennes : celles de la norme, du contrôle, de la surveillance de marché, de façon effective et fiable. La France doit porter une position exigeante au niveau européen pour une réforme radicale de la réglementation qui a rendu possible la tricherie. Elle doit faire reconnaître cet impératif comme un corollaire de l’Accord de Paris sur le climat et de la nécessité absolue de protéger la santé des populations, mais aussi comme décisif pour la compétitivité de l’industrie européenne dans le monde.

État et constructeurs, chacun doit reprendre sa place. Alors que l’industrie automobile est dépendante des normes, il ne lui appartient pas d’être juge et partie. Alors que l’État n’est ni ingénieur, ni industriel, il n’a pas à interférer, et encore moins à fausser, les choix technologiques. La mission a ainsi pu construire, avec l’ensemble de ses interlocuteurs, un consensus autour de la neutralité technologique. Il revient à la puissance publique de fixer un objectif incontestable, cohérent, précis sur le résultat auquel doivent se conformer les constructeurs, et de l’annoncer à l’avance. C’est ce que votre Rapporteure propose à travers une norme unique, intégrant tous les paramètres de pollution, et de la « règle des 5 ans » pour que ce cadre clair stimule l’innovation et donne le temps indispensable aux adaptations industrielles. Mais la norme n’est rien sans un contrôle effectif et aléatoire des véhicules en circulation, qui justifie la proposition d’un projet de loi pour la création d’un organisme indépendant, à même de réaliser tous les tests liés à la surveillance de marché.

Ce repositionnement de l’État sur ses compétences implique également la neutralité fiscale entre les carburants fossiles, la suppression des avantages fiscaux accordés au diesel de façon progressive en cinq ans, et un volontarisme en faveur de la sortie des énergies fossiles par la montée en puissance de la taxe carbone.

Tout change très vite dans l’automobile. En quelques mois, les prévisions selon lesquelles le « Dieselgate » aurait peu d’incidence sur le marché se sont avérées erronées et la part des véhicules diesel dans les immatriculations a reculé de six points en sept mois. Le premier constructeur de moteurs diesel au monde, PSA, a conclu un partenariat avec l’ONG européenne la plus intransigeante en matière d’émissions polluantes. Le PDG de Volkswagen a annoncé que le nouvel horizon de son groupe était le lancement de trente modèles électriques. La Norvège envisage à l’horizon 2030 d’interdire tous les types de véhicules utilisant des énergies fossiles. Tesla va proposer un nouveau modèle électrique dont le prix a été divisé par trois. Renault annonce que l’autonomie de ses batteries est multipliée par deux. Toyota déploie des véhicules à hydrogène au Japon. Uber et Volvo engagent l’expérimentation d’une flotte de robos-taxis à Pittsburg tandis qu’une start up inconnue du grand public, nuTonomy, transporte ses premiers clients à Hong-Kong à bord d’une flotte de Renault Zoé et Mitsubishi i-MiEV robotisées.

Dans ce contexte d’accélération historique, les relations souvent distendues entre l’État et les constructeurs français, en comparaison de ce qu’elles peuvent être en Allemagne ou au Japon, ne facilitent pas une mobilisation nationale autour d’objectifs partagés. Bien sûr, l’Alliance Renault-Nissan comme le groupe PSA sont devenus des acteurs globaux du marché mondial de l’automobile et le retour à un dirigisme anachronique est hors de propos. Mais le patriotisme industriel n’a jamais conduit à repenser cette relation pour construire ensemble une stratégie, pas seulement défensive, pour sauver des bases industrielles en France, mais offensive dans une perspective universelle.

À l’image des « green deals », outils de politique publique innovants utilisés aux Pays-Bas pour consacrer les engagements réciproques de l’État et des industriels, le moment est venu de nouer une alliance française écologie-automobile pour porter haut l’offre française sur le front des révolutions majeures de la mobilité, imaginer les nouvelles formes, les nouveaux usages, les configurations d’une voiture à la française qui apporte non pas plus de trafic et de pollution, mais plus de confort, de sécurité, de liberté, de simplicité.

L’enjeu est massif, en compétitivité comme en emplois. La matière grise est là, chez les constructeurs comme les équipementiers. Elle demande simplement qu’on lui indique la bonne direction, par des décisions publiques claires et stables, intégrant une vision entrepreneuriale et industrielle. C’est le sens des 120 propositions de votre Rapporteure, dont la première est la formalisation de cette relation nouvelle entre la France et son industrie automobile, dans une perspective de progrès écologique.

Proposition n° 1 : Formaliser, avant fin 2016, l’acte fondateur de l’alliance française écologie-automobile, sous la forme d’engagements réciproques et volontaires, donnant lieu à un protocole signé par l’État et la filière automobile :

Les engagements de l’État	Les engagements de la filière automobile
- Un engagement résolu de la France pour obtenir la refondation complète du cadre réglementaire européen, avec l’élaboration d’une norme Euro 7 unique, intégrant tous les paramètres de pollution.	- Un rôle moteur au sein de l’industrie automobile européenne en faveur d’un cadre réglementaire exigeant sur le plan environnemental.
- La « règle des 5 ans » : un délai de cinq ans minimum avant l’entrée en vigueur d’une nouvelle norme, et l’annonce dix ans à l’avance d’un objectif cible pour les nouveaux progrès à accomplir.	- L’augmentation des budgets de R&D et des investissements pour faire partie des pionniers du véhicule du XXIème siècle : véhicule zéro émission, révolution des usages et véhicule autonome, éco-conception.

- Des contrôles drastiques, avec notamment la création d’un organisme d’enquête indépendant réalisant des tests aléatoires sur les véhicules en circulation en France, sans attendre la nécessaire création d’une agence européenne.	- L’exemplarité des marques françaises par la transparence, l’accélération des programmes de mise en conformité, le choix de l’optimum technologique en matière de traitement des émissions polluantes et l’anticipation de la mise en place du RDE.
- La neutralité technologique et fiscale, avec la suppression progressive de tous les avantages fiscaux au diesel en cinq ans, y compris pour les véhicules d’entreprise, et la montée en puissance de la taxe carbone pour soutenir le déploiement du véhicule zéro émission.	- L’accélération de la modernisation des usines et de la diversification des productions pour permettre le maintien des bases industrielles malgré la réduction de la part du diesel dans les ventes de véhicules neufs.
- Le soutien au renouvellement du parc, par le contrôle écologique des véhicules en circulation et le doublement de la prime à la conversion destinée aux ménages modestes.	- Le développement du « Origine France Garantie » et l’apport de nouveaux volumes de production en France.
- Le plan « France véhicule autonome » doté de 500 millions d’euros et une feuille de route pour faciliter les expérimentations, lever les blocages réglementaires et favoriser l’innovation.	- La refonte et la simplification des instances stratégiques de la filière automobile pour intégrer le développement des services et la révolution des usages.
- L’accélération du déploiement des infrastructures électriques et du bioGNV pour les transports lourds.	- La recherche de partenariats pour les développement d’une industrie européenne des batteries.
- La stabilité durable des participations de l’État au capital de PSA et de Renault, comme actionnaire de référence et de long terme guidé par une stratégie industrielle plus que par la recherche de dividendes.	- Un pacte de solidarité pour mettre un coup d’arrêt à la dégradation des relations avec les équipementiers et soutenir les acteurs de la filière à l’international (aider les PME à devenir des ETI).

PREMIÈRE PARTIE : POUR UNE RÉFORME RADICALE

L’installation dans les véhicules diesel commercialisés par différentes marques du groupe Volkswagen d’un logiciel de reconnaissance des situations de tests sur banc d’essai constitue une fraude sans équivalent par son ampleur et sa dimension internationale. Les éléments constitutifs d’un truquage caractérisé et organisé sont évidents.

Ce qu’il est communément admis d’appeler l’« Affaire Volkswagen » ébranle l’industrie automobile mondiale, même s’il ne peut être question de suspecter tous les constructeurs des mêmes fraudes. Les écarts considérables constatés entre les normes et la réalité, s’agissant notamment de dépassements importants des niveaux autorisés d’oxydes d’azote (NOx) et de CO₂, discréditent l’Europe.

Votre Rapporteure plaide pour une réforme radicale du système qui a failli. Une refondation de la réglementation européenne doit impérativement intervenir.

I. LA FAILLITE D’UN SYSTÈME

A. POLLUTION ATMOSPHÉRIQUE ET SANTÉ PUBLIQUE : DES CONSTATS ALARMANTS

1. L’incontestable responsabilité de l’automobile dans la pollution de l’air

a. La part du trafic automobile dans la pollution de l’air ne peut être relativisée

● La part du secteur des transports dans la pollution atmosphérique est prépondérante dans certains territoires en fonction de l’intensité du trafic et des conditions météorologiques. Le transport routier constitue d’abord la première source d’émissions de gaz à effet de serre. L’inventaire national du Centre interprofessionnel technique d’études de la pollution atmosphérique (CITEPA) établit que ce secteur était émetteur, en France, de 120 millions de tonnes de CO₂ en 2014, soit 28 % du total des émissions de gaz à effet de serre. Toutefois, les chiffres divergent selon les sources.

Le secteur des transports est déterminant pour la lutte contre le dérèglement climatique et la pollution de l’air car très consommateur d’énergie fossiles et très émetteur de gaz à effet de serre. On retiendra les chiffres donnés par M. Bruno Léchevin, président de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) : les transports contribuent globalement à 35 % des émissions de CO₂, 54 % des émissions d’oxydes d’azote (NOx), 14 % des émissions de particules fines de taille PM₁₀ et 17 % de taille inférieure PM_2,5.

Au sein des activités de transport, l’impact du trafic routier reste de loin le plus important. Les transports représentent, dans leur ensemble, plus de la moitié des émissions d’oxydes d’azote (NOx) mais les activités routières contribuent, à elles seules, à 90 % de cette part. Il en est de même pour les émissions de particules en suspension dites PM₁₀ et PM_2,5 : au total, la contribution globale des transports s’élève respectivement à 14 % et à 17 % pour ces émissions, mais la part du trafic routier en représente 83 % et 86 %.

La majorité des interlocuteurs de la mission n’a pas cherché à contester la contribution de l’automobile à la dégradation de la situation atmosphérique.

Néanmoins certains discours visent toujours à relativiser l’impact de l’automobile sur la pollution. Le plus fréquemment cette tendance s’exprime en ne retenant que les données les moins significatives, en insistant notamment sur des moyennes nationales d’émissions, alors que les données diffèrent évidemment de façon très marquée dans les agglomérations ou pire encore le long du trafic. Votre Rapporteure a donc estimé nécessaire de rappeler des faits incontestables.

● Dans sa dernière édition (décembre 2014) de l’Inventaire régional des émissions en Île-de-France, AirParif rappelle que pour les émissions d’oxydes d’azote totaux ou NOx, bien qu’en diminution sur la période 2000 à 2012, le trafic routier demeure le contributeur majoritaire (56 % des émissions) loin devant le secteur résidentiel (18 %). En outre 43 % de ces émissions de NOx incombent aux véhicules particuliers (dont 91 % uniquement pour les véhicules particuliers diesel alors qu’ils représentent 76 % du kilométrage total parcouru par ce type de véhicule).

● Concernant les gaz à effet de serre, le secteur des transports est globalement responsable de près du tiers de leurs émissions dans l’atmosphère. En France, ces émissions ont même augmenté en 2015, à contre-courant de la baisse constatée en tendance depuis 2004 et évaluée à – 0,7 % en moyenne annuelle par le Commissariat général au développement durable (CGDD). Les émissions de gaz à effet de serre par les transports sont toujours supérieures à 2 tonnes de CO₂ équivalent par habitant, c’est-à-dire à l’objectif fixé par la loi de transition énergétique pour la croissance verte. L’augmentation sensible de la circulation routière en 2015 (+ 2,2 % dont 2,4 % pour les véhicules particuliers) conjuguée à une baisse du prix des carburants n’a pas été sans conséquences dans ce domaine. ⁽7)

L’impact des transports routiers sur la pollution atmosphérique ne peut toutefois se limiter à la seule problématique des motorisations diesel. Outre des résultats probants en termes de consommation et de rendement énergétique, le diesel est globalement moins émetteur de CO₂ que les véhicules essence. Le plafond de 95 g/km de CO₂ qu’il conviendra de respecter en 2021 au titre de la réglementation européenne constitue un défi pour tous les constructeurs. La France, pays dont le parc est globalement « surdiéselisé », affiche aujourd’hui un plafond moyen d’émissions de CO₂ de 109,8 g, la moyenne européenne lui étant supérieure de 10 points. En revanche, les motorisations diesel émettent des rejets particulaires importants, même équipés de filtres à particules, c’est notamment le cas dans certaines conditions de circulation en ville (à froid en circulation et à faible vitesse). En outre, ces particules se combinent sous l’effet de réactions chimiques avec d’autres polluants (réglementés ou non) et génèrent une toxicité importante. Les moteurs diesel sont aussi fortement émetteurs d’oxydes d’azote (NOx), parmi lesquels le dioxyde d’azote (NO₂), dangereux pour la santé.

b. Les principales émissions polluantes d’origine automobile

La première définition de la pollution atmosphérique a été donnée en droit français par la loi de 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie dite loi « LAURE » comme étant l’introduction par les activités humaines (directement ou indirectement) dans l’atmosphère et les espaces clos, de substances ayant des conséquences préjudiciables et de nature à mettre en danger la santé, à nuire aux ressources biologiques et aux écosystèmes, à influer sur les changements climatiques, à détériorer les biens matériels et à générer des nuisances olfactives excessives. La pollution d’origine automobile dans l’atmosphère répond à cette définition avec ses différentes émissions sous des formes gazeuses et particulaires.

● La réglementation européenne (directive 2001/81/EC dite National Emission Ceilings Directive ou NECD) a d’abord fixé des plafonds d’émissions aux États membres pour quatre polluants atmosphériques majeurs ayant toutefois des origines sectorielles différentes et ne concernant que partiellement les transports : les oxydes d’azote ou NOx (transports) ; les dioxydes de soufre ou SO₂ (énergie et industrie) ; l’ammoniac à l’état gazeux ou NH3 (agriculture) ; les composés organiques volatils non méthaniques ou NMVOC ⁽8).

Quatorze ans après l’entrée en vigueur de la directive NECD, le seul indicateur respecté par tous les États membres concerne le SO₂. En revanche, les plafonds exigés par la directive ne sont pas respectés par dix États pour au moins un des trois autres indicateurs. Des progrès ont néanmoins été accomplis, mais à un rythme moins soutenu qu’initialement envisagé s’agissant des polluants notamment responsables de l’eutrophisation, de l’ozone au sol et de l’acidification.

Le résultat obtenu en matière de SO₂ est en grande partie dû à l’application de la directive 98/70/CE sur la qualité des carburants automobiles (le taux de soufre a diminué de près de 90 % dans les carburants depuis 2000). En outre, le recul de l’usage du fioul lourd dans la plupart des centrales thermiques a constitué un autre élément positif. Une amélioration générale des résultats en termes de pollution dans le secteur de l’industrie est à attendre de la directive 2010/75/CE qui renforce les valeurs limites des principales émissions.

● Concernant plus particulièrement les pollutions d’origine automobile, les objectifs d’émissions ont été précisés par la directive 2008/50/CE concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur en Europe qui s’inscrit dans la continuité d’une directive-cadre de 1996 relative à l’évaluation et à la gestion de la qualité de l’air ambiant (96/62/CE). Cette directive cadre a utilement contribué à l’amélioration de la collecte de données et à la connaissance des sources de pollution au sein des États membres.

Il s’avère que les normes européennes, bien qu’issues des lignes directrices de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), ne les respectent pas. ⁽⁹⁾

Les valeurs retenues par l’Union européenne ont, un temps, représenté des « valeurs cibles ». Elles constituent pour le dioxyde d’azote et les particules fines, depuis le 1^er janvier 2015, des « valeurs limites » contraignantes donc opposables à tout État membre. S’agissant des particules réglementées, l’Union européenne a maintenu certaines valeurs limites d’exposition (en moyenne annuelle) plus élevées que les valeurs fixées par l’OMS. En outre, la directive ne prévoit pas de valeur limite d’exposition s’agissant des PM_2,5 (en moyenne journalière), contrairement à l’OMS. Concernant l’ozone, la « valeur cible » retenue par l’Union européenne est également demeurée supérieure à celle définie par l’OMS.

Proposition n° 2 : Exiger de l’Union européenne d’accorder ses valeurs limites d’exposition aux polluants avec les seuils définis par l’OMS. Il est anormal que certaines des valeurs limites applicables dans les États membres de l’Union européenne demeurent plus élevées que celles à vocation universelle de l’OMS.

COMPARAISON ENTRE LES SEUILS DÉFINIS PAR L’OMS
ET LA RÈGLEMENTATION EUROPÉENNE

Source : AirParif

Particules primaires et secondaires

On distingue, au titre des émissions polluantes, les particules de diamètre inférieur à 10 microns (PM₁₀), celles de diamètre inférieur à 2,5 microns (PM_2,5) et les particules de diamètre inférieur à 1 micron (PM₁) ou ultra fines.

Les particules présentes dans l’air ambiant sont non seulement des particules primaires, mais également des particules secondaires produites par des réactions chimiques ou des agglomérations entre particules plus fines, qui représentent de l’ordre de 30 % des PM₁₀ et de 40 % des PM_2,5 mesurées dans l’air ambiant. Par conséquent, la contribution des différents secteurs d’activités (transports, agriculture, secteurs résidentiel et tertiaire…) aux émissions primaires de particules ne reflète pas exactement la pollution qui sera présente dans l’air ambiant à la suite de transformations chimiques des polluants gazeux.

Seules les concentrations dans l’air de PM₁₀ (8 à 10 fois plus fine qu’un cheveu) et de particules fines de type PM_2,5 font l’objet d’une réglementation. Cette situation n’est pas acceptable.

La fraction considérée comme la plus grossière des PM₁₀ (particules de diamètre compris entre 2,5 et 10 microns) peut pénétrer profondément l’appareil respiratoire jusqu’à l’appareil trachéo-bronchique. Les particules dites fines comme les PM_2,5 sont susceptibles d’affecter plus lourdement encore l’appareil respiratoire jusqu’aux bronchioles et alvéoles. A fortiori, les effets sur la santé des plus petites particules (les PM_1, inférieures à 1 micron) et autres nanoparticules, comme certaines émissions issues du freinage (d’une taille inférieure à 0,1 µm), sont des plus inquiétants.

Une publication de l’été 2016 dans les Comptes rendus de l’Académie américaine des Sciences (The Proceedings of the National Academy of Sciences / PNAS) suggère qu’il est possible que des nanoparticules de magnétite (un oxyde de fer) trouvées dans le cerveau humain (particules identifiées dans 37 cas) trouvent une origine dans la pollution à l’échappement ou d’autres activités de nature industrielles. L’existence naturelle de magnétite dans le cerveau est un phénomène connu, mais les nanoparticules en cause (en nombre et sous des formes différents) sont caractéristiques des résidus d’un moteur à haute température ou de systèmes de freinage. La toxicité de la magnétite génère un stress oxydatif qui perturbe le fonctionnement cellulaire. Des travaux précédemment rapportés en 2015 par la revue New Scientist montraient une corrélation entre des niveaux élevés de fer dans le cerveau et le développement de la maladie d’Alzheimer.

Dans l’Inventaire régional des émissions en Île-de-France, AirParif apporte une précision d’importance : « La répartition sectorielle des émissions de PM₁ montre une contribution quasi exclusive des secteurs émettant des particules issues de la combustion. Le chauffage au bois et les véhicules diesel à l’échappement émettent 76 % des PM₁ en Île-de-France pour l’année 2012 avec des contributions respectives de 41 % et 35 % aux émissions régionales ». AirParif concluant son commentaire par la précision suivante : « Il est à noter que la connaissance sur les facteurs d’émissions de PM₁ est incomplète et soumise à de plus grandes incertitudes que les particules de taille supérieure ».

Les données disponibles et notamment celles d’AirParif concernent principalement la pollution de fond. Elles sont encore plus inquiétantes s’agissant de la pollution le long du trafic.

En Île-de-France, 55 % des crèches, écoles, établissements d’hébergement de personnes âgées, hôpitaux et terrains de sport en plein air sont situés à moins de 500 m d’un axe routier majeur (plus de 100 000 véhicules jours), du périphérique ou d’une section d’autoroute urbaine. Des études ont révélé que les dépassements des valeurs limites d’exposition concernent un quart de ces établissements pour les particules de type PM₁₀ et un quart d’entre eux pour le dioxyde d’azote. En outre, tous ces établissements dépassent l’objectif de qualité pour les particules fines de type PM_2,5.

Les zones situées le long du trafic sont particulièrement polluées comme l’ont démontré des cartes annuelles développées à partir de 2004 en s’appuyant notamment sur les résultats du projet européen Heaven ⁽¹⁰⁾. La distance d’influence directe d’un polluant aussi nocif pour la santé que le dioxyde d’azote (NO₂) est voisine de 200 m et le surcroît d’exposition à la pollution n’est atténuée dans cette zone que de façon erratique en fonction des conditions météorologiques favorisant plus ou moins rapidement la dispersion, mais aussi de la configuration des lieux qui dépend principalement des aménagements urbains. L’observatoire régional de santé (ORS) d’Île-de-France a clairement conclu qu’habiter près du trafic augmente le nombre de cas d’asthme ⁽¹¹⁾.

Les données sur la pollution le long du trafic sont moins nombreuses en zones extra urbaines, en raison d’un moindre nombre d’enquêtes réalisées à ce jour, mais des mesures, effectuées à compter des années 2000 sur différents abords du réseau autoroutier, ont montré que le long d’un axe on relevait fréquemment une forte concentration de polluants et de microdéchets métalliques.

ÉMISSIONS DE PM1 PAR SECTEUR D’ACTIVITÉ – ÎLE-DE-FRANCE – 2012

(en moyenne)

Source : AirParif – Inventaire régional des émissions en Île-de-France – année de référence 2012

Cette observation sur la pollution le long du trafic peut être complétée par celle exprimée, en cours d’audition, par M. Frédéric Dionnet, directeur général du CERTAM : « C’est que la combustion, phénomène éminemment complexe, implique des centaines de réactions d’espèces chimiques qui se font concurrence et émettent non seulement des polluants réglementés déjà cités mais des centaines d’autres espèces, non toujours prévisibles, qui peuvent avoir des effets divers sur la santé humaine ».

Aux émissions particulaires s’ajoute une forme particulière d’émissions de carbone suie (également appelé black carbon), un composé de particules constituées de carbone inorganique et produit par les combustions incomplètes. Le carbone suie est généralement mesuré dans la catégorie des PM_2,5. Il est principalement concentré à proximité du trafic routier qui en est le principal contributeur (66 % de ce type d’émissions en Île-de-France). AirParif considère que « les véhicules diesel sont à l’origine de la quasi-totalité des émissions franciliennes de carbone suie du transport routier en 2012 ».

• L’ozone (O₃)

L’ozone faisant l’objet d’une réglementation n’est pas celui de la couche protectrice de l’atmosphère mais celui que l’on retrouve en concentration au niveau du sol et qui est l’un des principaux composant du smog photochimique généralement observé dans des périodes de fort ensoleillement et d’absence de vent.

L’ozone est formé par réaction photochimique entre divers polluants parmi lesquels les oxydes d’azote (NOx) dont les véhicules sont fortement émetteurs, mais aussi les composés organiques volatils (COV) en partie émis par le trafic automobile, et également par les activités industrielles et les solvants. En considérant les études de mortalité, l’OMS a été amenée à abaisser le seuil d’exposition à l’ozone dans ses lignes directrices relatives à la qualité de l’air corrigées en 2005. Ce seuil est désormais établi à 100 µg/m³ sur 8 heures contre 120 µg précédemment. Pour sa part, l’Union Européenne maintient néanmoins une « valeur cible » (et non une « valeur contraignante ») supérieure de 120 µg/m³« à ne pas dépasser pendant 25 jours par an en moyenne sur 3 ans ». Ce retard de la réglementation européenne relative à l’ozone est préoccupant au regard de la réalité de la situation dans de grandes agglomérations. Ainsi, Paris a récemment connu cinq journées de pics de pollution à l’ozone (29 juin, 20 juillet, puis consécutivement les 25, 26 et 27 août 2016) impliquant la mise en œuvre de la procédure d’information et de recommandation auprès de la population.

• Le dioxyde d’azote (NO₂)

Au sein de la catégorie des oxydes d’azote (NOx), le dioxyde d’azote (NO₂) est le polluant dont la nocivité est la plus avérée. Il est particulièrement irritant et agressif sur les voies respiratoires. À des concentrations supérieures à 200 µg/m³ sur de courtes périodes, ce gaz toxique génère de très graves inflammations des voies respiratoires.

Il est également le principal agent de la formation des aérosols de nitrates qui représentent une proportion non négligeable de PM_2,5 et d’ozone en présence de rayons ultraviolets. Une étude commandée par la Mairie de Paris à AirParif sur l’évaluation de la qualité de l’air en Île-de-France (période 2002-2012) constatait que 97 % des Parisiens demeuraient exposés à un air ne respectant pas la norme annuelle retenue pour le dioxyde d’azote. AirParif constatait qu’en dépit d’une diminution globale des émissions de NOx constatée depuis 2000, « l’amélioration est peu sensible sur les niveaux moyens » s’agissant du dioxyde d’azote en précisant : « Les normes Euro ont en effet permis de faire baisser les oxydes d’azote et les particules mais pas le dioxyde d’azote qui n’est pas pris en compte par les normes d’émission et dont la part est plus importante pour les véhicules diesel » ⁽¹²⁾.

• Le dioxyde de soufre (SO₂) et les hydrocarbures imbrûlés (HC)

Compte tenu des niveaux de SO₂ à présent constatés dans l’environnement, les émissions de ce polluant ne sont plus considérées comme problématiques. Chacun des pays membres de l’Union européenne respecte d’ailleurs les seuils réglementairement énoncés. Il n’en va pas de même dans d’autres régions du monde et tout particulièrement dans des aires urbaines de pays émergents qui concentrent un nombre important d’activités industrielles polluantes et où les carburants et les limites d’émissions des véhicules en circulation répondent à des normes très différentes des normes européennes ou américaines.

S’agissant des hydrocarbures imbrûlés (HC), il est admis que le trafic automobile demeure responsable d’environ 50 % de cette catégorie d’émissions constituées d’atomes de carbone (CF) et d’hydrogène (H). Les véhicules essence sont quatre fois plus émetteurs d’hydrocarbures imbrûlés que les véhicules diesel. En outre, les moteurs deux temps de certains motocycles sont également responsables d’une partie de ces émissions. Le plus dangereux reste le benzène, un agent cancérigène, qui, en outre, a un effet de perturbateur endocrinien. L’exposition au benzène peut avoir des conséquences sur le système nerveux avec certains effets déprimants, mais aussi sur les globules et les plaquettes du sang.

2. Un impact majeur sur la santé publique

L’exposition à la pollution de l’air aggrave la morbidité et constitue une cause avérée de mortalité prématurée.

La pollution atmosphérique affecte principalement, mais non exclusivement, les systèmes respiratoires et cardiovasculaires. Des effets aigus peuvent se manifester à court terme, par exemple en conséquence directe d’un pic de pollution. Mais des affections et des troubles de la santé parmi les plus graves se manifestent à la suite d’expositions régulières et prolongées à des niveaux d’émissions plus bas. Le problème de la pollution de fond est mal pris en compte par la réglementation en vigueur qui, sur la base de valeur limites d’exposition à tel ou tel polluant, ne tient compte que des jours de dépassement.

L’ensemble de ces effets qualifiés de « chroniques », particulièrement importants pour les personnes vulnérables, est un enjeu sanitaire essentiel. L’exposition à la pollution atmosphérique présente certaines spécificités comme, par exemple, un temps de latence parfois long, entre l’exposition et les premiers effets ou le déclenchement plus soudain d’une maladie. L’exposition chronique aux particules les plus fines véhiculant des substances toxiques capables de passer la barrière air/sang au niveau pulmonaire est un facteur aggravant.

Les pathologies constatées ont souvent un caractère multifactoriel qui ne permet pas d’isoler ou encore d’associer avec certitude les effets sanitaires qui seraient particuliers à chacun des polluants.

En fonction des durées d’exposition, des zones des émissions, de leur intensité et aussi de l’état général et de l’âge d’un sujet, les atteintes dues ou aggravées par les émissions à l’échappement des véhicules (rejets gazeux et particules) ont de nombreuses conséquences sur la santé, certaines relevant de pathologiques parmi les plus graves. Les données statistiques nationales, en termes de pollution atmosphérique, constituent une indication mais ne traduisent en rien la dangerosité avérée pour toute la population. Des distinctions essentielles sont à faire, par exemple, entre zones urbaines les plus denses et zones à dominante rurale.

a. 48 283 morts par an

● Une étude européenne « Aphekom » pilotée par l’Institut national de veille sanitaire (Invs) sur la période 2008-2011 ⁽13) établissait que 19 000 décès prématurés par an seraient dus aux seules particules PM_2,5. Le nombre de décès prématurés liés à la pollution atmosphérique des NOx, majoritairement émis par les véhicules diesel, était estimé à 7 700 en 2013.

● Dans un rapport publié, le 21 juin 2016, la nouvelle agence Santé publique France ⁽¹⁴⁾, met en exergue, au titre de travaux d’épidémiologistes, un nombre de décès annuels de 48 283 (soit 9 % de la mortalité nationale) dus aux particules fines dites PM_2,5 (les plus petites réglementées). La pollution représente ainsi la troisième cause de mortalité en France derrière le tabac (78 000 décès) et juste après l’alcool (49 000 décès). Bien que la perte d’espérance de vie soit évaluée à 15 mois dans les villes de plus de 100 000 habitants et à 9 mois en zones rurales, ce problème sanitaire majeur n’a pas jusqu’alors été porté dans le débat public par le ministère en charge de la santé mais par celui de l’écologie.

Effectuée sur la période 2007-2008, cette évaluation s’inscrit dans la continuité d’une étude européenne publiée en 2005 ⁽¹⁵⁾ qui estimait à 42 000 morts prématurés l’impact de la pollution atmosphérique en France. Cette étude croisait les niveaux de concentration de PM_2,5 avec des études épidémiologiques américaines ⁽¹⁶⁾ auprès d’1,2 million d’Américains : elle concluait que chaque hausse de 10 microgrammes par m³ d’air (µg/m³) entraînait une augmentation de 6 % du risque de mortalité due à des maladies chroniques.

L’agence insiste sur la puissance d’impact de l’exposition chronique dans la durée (même lorsque les seuils réglementaires ne sont pas dépassés), donc au-delà de la seule problématique relative aux situations de pics de pollution. Une confirmation est, en outre, apportée : les particules sont aussi le résultat de réactions complexes qui génèrent des composés volatils issus de mélanges, notamment avec les oxydes d’azote. Le Programme national « air et santé » de l’agence prendra plus particulièrement en considération au titre de futures recherches les effets combinés des particules fines sur la population.

L’agence Santé publique France s’est exclusivement fondée sur des données épidémiologiques françaises actualisées. Sur ce total de 48 283 décès annuels, 34 500 décès seraient évités si, dans son ensemble, le territoire français atteignait le niveau d’exposition des 5 % de villes ayant le plus faible taux d’exposition et 17 700 en se référant aux critères de l’Organisation mondiale de la santé (OMS).

L’OMS ⁽¹⁷⁾ recommande de ne pas dépasser les valeurs suivantes :

– PM_2.5 : 10 μg/m3 moyenne annuelle et 25 μg/m3 moyenne sur 24 heures ;

– PM₁₀ : 20 μg/m3 moyenne annuelle et 50 μg/m3 moyenne sur 24 heures.

Le « scénario OMS » retenu par l’agence Santé publique est ainsi précisé ⁽¹⁸⁾ : « 47 millions de personnes (76 % de la population totale) sont exposés à des concentrations supérieures à la valeur recommandée par l’OMS (10 µg/m³). Si les concentrations de PM_2,5 respectaient cette valeur soit en moyenne une baisse de 2,2 µg/m³ dans les communes la dépassant, les habitants gagneraient en moyenne 4 mois d’espérance de vie (…). La majorité des bénéfices seraient observée dans les grandes agglomérations. Sous ce scénario 17 712 décès pourraient être évités chaque année ».

L’agence souligne spécialement l’importance des économies associées en matière de santé. Elle fait état de bénéfices importants qui « seraient observés dans toutes les régions, y compris dans les zones rurales », en ajoutant « en réalité, les bénéfices sanitaires liés aux recours aux soins et à l’amélioration de la qualité de vie devraient être rapides, et l’impact sur la mortalité décalé de quelques années ». La conclusion est claire : « la contribution de l’exposition chronique aux PM_2,5 à la mortalité et à la perte d’espérance de vie en France justifie donc la mise en place d’actions visant à réduire durablement la pollution de fond, d’autant que les économies associées en matière de santé seraient plus importantes que les coûts des mesures visant à réduire les émissions et les niveaux de pollution dans l’air ».

b. Des coûts sanitaires qui s’ajoutent au lourd bilan humain

● Une étude du Commissariat général au développement durable (CGDD), publiée à l’automne 2013, sur la pollution de l’air et la santé avait établi un coût global des impacts sanitaires et sociaux. Ce travail met en évidence les conséquences de la pollution atmosphérique sur le développement des différentes formes d’asthme (affection la plus répandue dont le nombre de cas attribuables à la pollution de l’air serait compris entre 400 000 et 1 400 000 sur les 4 millions de cas traités annuellement), des bronchites aiguës ou chroniques, des broncho-pneumopathies obstructives chroniques (ou BPCO, réduction progressive de la capacité respiratoires) ainsi que des cancers des voies respiratoires.

Les dommages sanitaires globaux ont ainsi été estimés entre 21 et 24 milliards d’euros pour une exposition au PM₁₀ en 1996 et entre 28 et 30 milliards d’euros pour les particules fines en 2000. Les décès représentent la part la plus élevée de cette évaluation des dommages.

L’étude du CGDD a également établi un chiffrage représentatif du coût annuel des affections et maladies respiratoires pour le système de soins qui varie entre 825 millions d’euros et 1,7 milliard d’euros selon une hypothèse basse et une hypothèse haute.

Si l’étude du CGDD fait principalement état de maladies respiratoires et cardiovasculaires, elle évoque toutefois certaines pathologies du système reproducteur. Cet axe de recherche fait l’objet de travaux expérimentaux qui ont déjà abouti à montrer, chez l’animal, qu’une exposition maternelle chronique aux gaz d’échappement de moteurs diesel (munis de filtres à particules) entraîne des effets délétères sur la croissance et le métabolisme du fœtus. Les premiers résultats de ces travaux ont fait l’objet d’une publication dans la revue
Particle & Fiber Toxicology ⁽19).

● L’exposition aux polluants de l’air ambiant des conducteurs et passagers des véhicules, le long du trafic dans le sillage d’autres véhicules et notamment dans les embouteillages urbains, doit également retenir l’attention. En effet, la concentration des polluants dans l’habitacle peut être entre 3 à 5 fois supérieure à celle de l’extérieur. Des études de l’Afsett et d’AirParif ont montré que, dans un embouteillage parisien, la quantité de particules et d’oxyde d’azote est multipliée par 4 lorsque l’on circule derrière certains poids lourds multipliant les arrêts et les redémarrages. Une étude du Laboratoire d’hygiène de la Ville de Paris révèle que dans certaines situations un automobiliste peut être, au volant de sa voiture, 5 fois plus exposé au benzène et aux oxydes d’azote et 3 fois plus aux particules qu’un piéton marchant dans la rue.

L’insuffisance des performances des systèmes de ventilation de nombreux véhicules ne permet pas d’apporter une réponse à ces situations de surexposition plus ou moins durables. Certains dispositifs de recyclage de l’air intérieur des véhicules pourraient néanmoins s’avérer efficaces si les filtres d’habitacle n’étaient pas trop rapidement sursaturés, ce qui exige de fréquents remplacements que peu d’automobilistes pensent à effectuer. Sur ce point, les constructeurs ont la responsabilité d’apporter un progrès de fonctionnement, d’abord en généralisant l’installation de filtres plus performants qui existent sur le marché : les filtres HEPA (High Efficiency Paerticulate Air).

● Tous les carburants d’origine fossile sont émetteurs de polluants toxiques. Il n’existe pas de moteurs essence « propres » pas plus qu’il n’existe de moteurs diesel « propres ». Ériger le diesel comme facteur exclusif de la dégradation de l’air serait inéquitable. Certaines pratiques agricoles et le chauffage en ville occupent toujours une place préoccupante s’agissant des incidences sur la santé. Toutes les particules rejetées dans l’atmosphère du fait des activités humaines ont des incidences, notamment les particules les plus fines qui affectent le plus lourdement le système respiratoire par franchissement des alvéoles pulmonaires. Les particules les plus fines entraînent une dégradation du système respiratoire avec des conséquences en termes d’espérance de vie.

● Les émissions polluantes d’origine routière autres qu’à l’échappement ont des effets assez mal quantifiés et fréquemment éludés. Elles sont produites par les pneumatiques et les systèmes de freinage dans des conditions et des formes qui, en outre, dépendent du caractère plus ou moins abrasif des chaussées.

– Sur ce point, la mission d’information s’interroge sur les éléments d’information qu’elle a pu recueillir comme sur les réponses apportées à des questions au cours des auditions. Dans une note du 30 novembre 2015 relative aux émissions de véhicules et à l’importance de réaliser des mesures en situations réelles, AirParif souligne que le trafic routier représente 28 % des émissions régionales de PM₁₀ (51 % à Paris), en rappelant que ces pourcentages d’émissions « primaires » ne tiennent pas compte de l’impact du trafic sur la remise en suspension de particules déposées sur la chaussée et des particules « secondaires ».

Toutefois, AirParif intègre dans ses inventaires les phénomènes d’abrasion (pneumatiques, plaquettes et disques de freins, consistance des chaussées) qui représentent 41 % des émissions régionales de PM₁₀ dues au trafic routier en 2012 contre 19 % en 2000 : « la diminution des émissions de PM₁₀ à l’échappement conduit à ce que l’abrasion représente aujourd’hui une part très significative ».

Ces émissions, assez mal connues, ont des sources diverses. Elles se caractérisent aussi par une grande disparité des zones d’émissions et par la présence de métaux et de composés organiques lourds au long du trafic qui sont à l’origine de stress oxydatifs pulmonaires. Des poussières intégrant des allergènes de sources variées s’ajoutent à ce contexte.

Au cours de l’audition de MM. Éric Le Corre et Éric Vinesse, représentant le groupe Michelin ⁽²⁰⁾, il a été précisé qu’à l’initiative de ce grand manufacturier, les plus importants fabricants mondiaux de pneumatiques avaient constitué, depuis 2005, un groupe de travail commun (le Tyre Industry Project) dont l’un des thèmes d’étude est précisément la problématique des débris d’usure générés par les pneus. Il a été indiqué à la mission que ces débris étaient principalement constitués de particules de route et de pneu intimement liées. M. Le Corre précisant : « Ces particules sont trop volumineuses pour rester suspendues dans l’air. Seule une faible partie d’entre elles, les plus petites, est susceptible de constituer une pollution atmosphérique. Les particules d’origine pneumatique représentent moins de 1 % des PM₁₀ […] présentes dans l’atmosphère. Nous avons ensuite examiné les particules de taille inférieure à 10 microns, qui peuvent se retrouver dans les poumons et, au travers des alvéoles, passer dans le système sanguin. Moins de 0,4 % des PM_2,5 de toutes origines sont présentes dans l’atmosphère ».

Force est de constater l’existence d’un écart important au sujet des particules d’usure des pneumatiques entre les niveaux toujours constatés en Île-de-France au titre des PM₁₀ et ceux qui sont rapportés par des études concernant d’autres grandes agglomérations mondiales. La mission n’est pas en mesure d’expliquer une divergence aussi importante.

– Dans le prolongement de cet exposé, une observation de M. Frédéric Dionnet, directeur général du CERTAM, retient l’attention : « Il faudrait faire évoluer les indicateurs, car les particules de combustion sont actuellement très mal représentées dans l’indicateur fourre-tout PM₁₀ et même dans l’indicateur PM_2,5. L’indicateur PM₁₀ mesure des particules qui ont jusqu’à cent fois la taille d’une particule diesel ; on répertorie aussi, concomitamment, les poussières de freinage, des usures de pneumatiques, ou encore des poussières issues de l’industrie et de la chimie atmosphérique. Cet indicateur, d’une utilisation très difficile, n’est pas intrinsèquement mauvais mais il n’est pas suffisant. Pour avoir une image précise de la filtration des particules issues de la motorisation et de ce que deviennent les polluants automobiles, il faut vraiment passer aux observations numériques ».

La notion de particules PM₁₀ reste un indicateur-clé des situations de pollution. Il paraît néanmoins quelque peu dépassé du fait de ses imperfections comme l’absence de discrimination entre ses différentes composantes ou la relative méconnaissance de certains facteurs. On notera, en effet, que c’est le dépassement du seuil des PM₁₀ qui, au cours du 1^er semestre 2016, a justifié à six reprises le déclenchement de la procédure d’information et de recommandation en Île-de-France ⁽²¹⁾.

Les émissions particulaires et leurs éventuelles interactions avec d’autres sources, notamment des polluants non réglementés, représentent un champ d’études considérable auquel des moyens doivent être dévolus. À titre d’exemple, on citera AirParif dans sa note précitée du 30 novembre 2015 « … le potentiel de formation d’aérosols secondaires par réaction chimique dans l’atmosphère a été étudié ; plusieurs études ont montré un potentiel d’émissions de composés précurseurs de particules plus important pour les véhicules essence que pour les véhicules diesel récents. Ainsi, une étude récente menée en France ⁽²²⁾montre que les véhicules essence de la norme Euro 5 émettent davantage de précurseurs de particules secondaires que les véhicules diesel de norme équivalente ». AirParif ajoutant : « … cette étude, réalisée sur un nombre restreint de véhicules mériterait d’être étendue ».

Pour sa part, M. David Preterre, chef du département qualité de l’air, métrologie des nanoparticules aérosolisées et évaluations du CERTAM a fait état devant la mission que « … l’utilisation de carburants de type bio-fuels provoque l’élévation substantielle des émissions de polluants non réglementés qui peuvent avoir un impact sur certains paramètres biologiques ; ces données doivent être vérifiées ».

Proposition n° 3 : Renforcer les moyens dévolus aux études et expérimentations sur l’impact des plus petites particules (de tailles inférieures aux PM2,5) et des nanoparticules. Des études de quantification doivent être conduites pour mettre à jour la complexité des réactions et interactions générant des composés volatils issus de mélanges, notamment avec des oxydes d’azote, mais aussi avec d’autres éléments polluants non réglementés.

Proposition n° 4 : Afin de mieux distinguer les particules et résidus issus de l’usure des pneumatiques et des dispositifs de freinage en fonction des caractéristiques des chaussées, confier des études à des organismes publics et indépendants sur les moyens de mesurer plus précisément leurs émissions, d’améliorer les connaissances sur leur consistance ainsi que sur le degré de toxicité des résidus de faibles dimensions (PM1 et nanoparticules). À ce jour, les expertises relèvent trop exclusivement des industriels impliqués dans ces activités, il en résulte des fortes divergences dans les constatations d’émissions et pour l’appréciation de leurs impacts sanitaires éventuels : une connaissance objective de ces facteurs doit être mise à jour.

Votre Rapporteure a constaté que désormais très peu de ses interlocuteurs au sein de la profession automobile se hasardent encore à contester un impact sanitaire scientifiquement établi. Le chemin a été long pour en arriver là.

Sans retracer toutes les étapes de cette prise de conscience, qu’elle ait été spontanément éclairée par des travaux scientifiques ou plutôt contrainte par le caractère implacable du constat, l’antériorité des connaissances liées plus particulièrement au diesel doit être rappelée.

– Moins d’un an après l’adoption de la loi sur l’air et de l’utilisation rationnelle de l’énergie du 30 décembre 1996, une recommandation, au demeurant prudente, du Comité de la prévention et de la précaution mentionnait : « les particules en suspension, notamment celles émises par les moteurs diesel, compte tenu de leur impact sur la santé, posent un problème spécifique ». Cette recommandation précisait par ailleurs : « Les études épidémiologiques ainsi que les études expérimentales d’immunotoxicité et de génotoxicité permettent de conclure, avec un raisonnable degré de certitude scientifique, que les particules fines, notamment celles émises par les véhicules diesel, sont bien des facteurs de risque sanitaire » ⁽²³⁾. En considérant, dès cette époque, que « la France présente la particularité d’être le pays qui dispose du plus fort taux de motorisation diesel », le Comité faisait état de la nécessité de développer les dispositifs de mesures des particules par les réseaux de surveillance de l’air et de poursuivre les recherches sur les effets à long terme de l’exposition aux substances émises, y compris sur « l’apparition de cancers autres que broncho-pulmonaires ». Force est de constater qu’aucune remise en cause du diesel n’a résulté de cette recommandation qui a cependant contribué à la mise en place de réseaux de surveillance de la qualité de l’air dans certaines régions et grandes agglomérations.

– La presse a récemment révélé ⁽²⁴⁾ un épisode qui confirme l’isolement des scientifiques face à la puissance de certains lobbies industriels. En 1993, la direction générale du CNRS avait lancé, à l’initiative du directeur du département des sciences de la vie, une étude au titre d’une auto-saisine sur l’impact sanitaire du diesel. Le rapport intitulé « Diesel et Santé » a résulté du travail collectif d’une quarantaine de chercheurs qui avaient examiné 25 études épidémiologiques dont 22 montraient un risque accru de cancers pulmonaires chez les personnes exposées aux émissions diesel. Ce rapport, prêt à être publié à l’automne 1997, concluait, de manière mesurée, que l’exposition à long terme à des émissions de moteurs diesel pouvait contribuer à la cancérogénèse. En outre, il prônait une généralisation du filtre à particules. L’autorisation de publication, qui aurait fait l’objet de plusieurs demandes, a toutefois été systématiquement bloquée au niveau du ministère de tutelle du CNRS. Ce rapport qui aurait pu être un élément d’orientation utile pour la conduite de la politique publique de la santé a été purement et simplement « enterré ».

c. Les émissions du diesel « cancérigènes certains » pour l’OMS depuis 2012

La frilosité française a longtemps persisté alors que, dès 1988, l’Organisation mondiale de la santé (OMS) avait qualifié les émissions du diesel en tant que « cancérogènes possibles » (groupe 2A). Cette réserve s’est, il est vrai, longtemps abritée derrière une inertie internationale lorsqu’il s’agissait de désigner plus clairement encore le rôle du diesel parmi les facteurs déterminants. En effet, il a fallu attendre le mois de juin 2012 pour le Centre international de recherche contre le cancer (CIRC/AIRC), qui dépend de l’OMS, qualifie ces émissions de « cancérogènes certains » (groupe 1).

Cette conclusion désormais universellement reconnue ne peut plus faire l’objet de doutes. Elle s’est fondée sur un grand nombre de travaux et d’études, parmi lesquels ceux du National Cancer Institute américain qui a principalement mis l’accent sur l’impact négatif du mélange entre particules fines et NO_2.

3. Des améliorations lentes et insuffisantes

a. L’évolution de la qualité de l’air en zone urbaine

Différentes sources permettant d’analyser l’évolution de la pollution de l’air en France.

● Premièrement, le « Bilan de la qualité de l’air en France en 2014 » ⁽25) publié par le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’Énergie nous indique qu’à cette date :

– malgré un épisode de pollution d’ampleur nationale, la qualité de l’air en France s’améliorait légèrement par rapport à 2013 : les concentrations moyennes annuelles avaient baissé de 1 à 3 μg.m-3 selon le type de stations de mesure pour le NO₂, les PM₁₀ et les PM_2,5 ;

– sur 5 stations de mesure, au moins un des deux seuils fixés pour les PM₁₀ en 2014 n’était pas respecté, contre 16 en 2013 ;

– la perte d’espérance de vie due aux émissions était de 5,8 mois à Paris, 7,5 mois à Marseille, 5 mois à Bordeaux ;

– 36 stations de mesure enregistraient un dépassement d’au moins un des deux seuils fixés pour le NO₂, contre 39 en 2013.

Sur la période 2007-2014, les concentrations moyennes annuelles en PM₁₀ sont de 24 et 19 μg.m-3 en 2014, respectivement à proximité du trafic routier et en fond urbain.

Sur la période 2009-2014, les concentrations des particules les plus fines (PM_2,5), du moins tel qu’il est possible de les mesurer, ont baissé à proximité du trafic routier et en fond urbain. En 2014, la moyenne annuelle est respectivement de 14 μg.m-3 et de12 μg.m-3.

● Des baisses importantes ont été constatées s’agissant de l’exposition à certains polluants comme les particules fines de la catégorie PM_2,5 et les oxydes d’azote (NOx). Ces résultats proviennent des mesures arrêtées au plan européen et nationalement mises en œuvre. En volumes d’émission, des réductions de 50 % sont intervenues depuis le début de la décennie 2000.

Toutefois dans les grandes agglomérations, la part relative du trafic routier n’a que peu diminué, notamment pour les NOx, et des progrès significatifs restent aussi à accomplir pour les secteurs résidentiel et tertiaire s’agissant des émissions particulaires.

ÉMISSIONS DE PM2.5 EN ÎLE-DE-FRANCE EN 2000 (TONNES/AN)

Source : AirParif – Inventaire régional des émissions en Île-de-France – année de référence 2012

ÉMISSIONS DE PM2.5 EN ÎLE-DE-FRANCE EN 2012 (TONNES/AN)

Source : AirParif – Inventaire régional des émissions en Île-de-France – année de référence 2012

b. La diésélisation massive du parc automobile au cours des années 2000 a ralenti les progrès, particulièrement pour les NOx

● S’agissant des NOx, le bilan global de l’évolution des émissions ne doit pas occulter un point persistant d’inquiétude concernant le dioxyde d’azote (NO₂), le plus nocif en termes sanitaires dans cette catégorie de polluants, dont l’évolution contributrice demeure à des niveaux élevés.

Dans son rapport annuel d’activité et bilan sur la qualité de l’air (2014), AirParif souligne particulièrement l’importance de l’exposition au dioxyde d’azote dont les niveaux freinent le rythme d’amélioration générale de l’air ambiant en Île-de-France. Les niveaux actuels représentent même une sorte de butoir en dépit des améliorations qui ont été apportées aux véhicules diesel les plus récents des normes Euro 5 et euro 6.

Ce rapport souligne en page 85 : « Autre facteur défavorable pour le NO₂ le long du trafic : la diésélisation du parc routier. D’après de nombreuses études [Afsett 2009] [Kousoulidou et al, 2008] si les filtres à particules catalysés équipant aujourd’hui la grande majorité des nouveaux véhicules diesel diminuent les émissions de particules, ceux utilisant la technique prépondérante de la catalyse par oxydation augmentent en revanche la part du dioxyde d’azote dans les émissions d’oxyde d’azote. Or, la part de ces véhicules augmente d’année en année avec le renouvellement du parc ».

ÉMISSIONS DE NO_X EN ÎLE-DE-FRANCE EN 2000 (TONNES/AN)

Source : AirParif – Inventaire régional des émissions en Île-de-France – année de référence 2012

Les véhicules diesel émettent, en général, un nombre de particules bien supérieur aux véhicules « essence » de même génération. Les données et analyses d’AirParif le montrent, ce constat est du même ordre pour les oxydes d’azote (NOx) parmi lesquels le dioxyde d’azote (NO₂), avec cependant un progrès concernant les véhicules diesel des normes Euro 5 et Euro 6 qui ne composent qu’une partie minoritaire du parc « diesel » en circulation pour l’instant (cf. histogrammes suivants d’AirParif).

Source : Airparif

Source : Airparif

Sont également disponibles, les résultats d’une étude « Impact à court terme des particules en suspension (PM10) sur la mortalité dans 17 villes françaises ⁽26) » communiqués, le 9 septembre 2014, sur la basse de travaux de l’Institut national de veille sanitaire (Invs) et de l’Observatoire régional de santé Île-de-France qui indique :

– que la ville la plus polluée de France par les particules PM₁₀ est Marseille avec une moyenne annuelle de 31,8 μg/m3. À titre de comparaison le taux est de 27 μg/m3 à Paris ;

– que selon cette étude menée sur 17 villes françaises de plus de 200 000 habitants, aucune des villes concernées ne dépasse le seuil toléré par l’Union Européenne de 40 μg/m3. En revanche, toutes à l’exception de Dijon, sont au-dessus de la limite recommandée par l’OMS (20 μg/m3).

4. Un contentieux européen ouvert à l’égard de la France

Une procédure contentieuse est ouverte à l’encontre de la France, sur la base de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant en Europe, pour non-respect des valeurs limites s’agissant des particules et insuffisance des plans d’action. Ce contentieux européen a franchi une étape supplémentaire, le 29 avril 2015, avec la notification d’un avis motivé.

Dix zones sont concernées en France, dont Paris : « la Commission considère que la France n’a pas adopté les mesures qui auraient dû être appliquées depuis 2005 pour protéger la santé de ses citoyens, et elle lui demande de prendre des mesures ambitieuses, rapides et efficaces afin que la période de non-conformité soit la plus courte possible ».

Au titre de la première infraction relevée concernant les niveaux de PM₁₀, la France encourt une amende dont le montant est susceptible d’atteindre 100 millions d’euros et qui pourrait être assortie d’astreintes de 250 000 euros/jour jusqu’au rétablissement d’une situation « normale ».

Les procédures d’infraction contre la France au sujet des polluants PM₁₀ et NO₂

Amorcée au cours de l’année 2007 par une phase précontentieuse, la démarche contentieuse s’est ouverte, en 2009, avec l’envoi par la Commission européenne d’une mise en demeure adressée à la France pour non-respect de la directive 2008/50/CE du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe (articles 13 et 23), au motif que les valeurs limites applicables aux PM₁₀ continuaient à ne pas être respectées en 2007 et 2008 dans plusieurs zones et agglomérations. Le 28 octobre 2010, la France a reçu un avis motivé visant 16 zones et agglomérations. Suite à l’évolution de la situation dans ces zones, avec une mise en demeure du 22 février 2013 suivi d’un dernier avis motivé du 29 avril 2015, les griefs de la Commission européenne concernent 10 zones et agglomérations pour lesquelles une situation de dépassement des valeurs limites maximales journalières perdure depuis au moins six années ⁽27).

Actuellement, la Bulgarie et la Belgique font l’objet d’un contentieux porté devant la Cour de justice de l’Union européenne. Mais 17 autres États membres sont concernés par des précontentieux sur les particules PM₁₀ pour non-respect de la directive 2008/50/CE.

D’après les informations disponibles, il semble que la Commission n’envisage pas de saisir la Cour s’agissant d’autres États membres, du moins avant que ne soient rendus les arrêts sur les cas belge et bulgare.

Un volet complémentaire à la procédure a été ouvert, le 22 février 2013, avec l’envoi d’une mise en demeure faisant état d’un nouveau grief (insuffisance des plans d’action mis en œuvre), qui s’ajoute au grief initial de non-respect des valeurs limites de PM₁₀.

Parallèlement, la Commission a engagé une autre procédure d’infraction (mise en demeure du 19 juin 2015) pour non-respect de la même directive au sujet cette fois des valeurs limites de NO₂, dépassées depuis 2010 dans 19 zones et agglomérations. Ne sont plus concernés la Martinique, Salon-de-Provence, Douai, Béthune et Valenciennes, mais s’y ajoutent : Clermont-Ferrand, Montpellier, les zones urbaines régionales de Languedoc-Roussillon et de Poitou-Charentes, Toulouse, Reims, Strasbourg, Rennes, Rouen, Saint-Étienne, Bordeaux et Tours.

Sur le plan national, la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, promulguée le 17 août 2015, prévoit une série de dispositions susceptibles d’apporter des réponses. Dans les agglomérations de plus de 100 000 habitants couvertes par des plans de protection de l’atmosphère (les PPA concernent les zones visées par le précontentieux et dans lesquelles des dépassements subsistent) a été ouvert aux collectivités le droit de créer des zones à circulation restreinte (ZCR). L’amorçage d’une convergence de la taxation entre le gazole et l’essence, les appels à projets « Villes respirables en 5 ans » et les aides de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) aux fins de renouvellement des appareils de chauffage au bois peu performants font partie des éléments mis en avant par la France en réponse au contentieux.

5. Un défi planétaire

Les effets des polluants atmosphériques représentent un enjeu de santé publique de portée mondiale. Une étude récente de l’OCDE sur les conséquences économiques de la pollution de l’air extérieur rappelle que sans mesures rigoureusement mises en œuvre, la pollution atmosphérique entraînerait, d’ici 2060, le décès prématuré de 6 à 9 millions de personnes et « coûterait » 2 280 milliards d’euros ⁽28). L’augmentation du niveau de vie et la demande croissante en énergie auront un impact direct, avec un quasi-doublement des émissions des polluants les plus dangereux parmi lesquels les oxydes d’azote et l’ammoniac qui, au travers de réactions chimiques, contribuent à la formation de particules secondaires. L’OCDE met l’accent sur le phénomène d’urbanisation croissante qui soumet de plus en plus de personnes à des niveaux élevés et durables d’exposition.

● La circulation automobile n’est pas seule responsable mais son « apport » négatif à l’atmosphère reste déterminant dans les grandes agglomérations avec l’augmentation rapide du parc automobile en Chine et en Inde. Selon l’étude de l’OCDE, ces deux pays encourent le risque d’un quadruplement des décès prématurés à l’horizon 2060. L’OCDE fait état de l’existence d’une rupture des risques entre les grands pays émergents et les 34 pays membres de l’OCDE. Selon l’OCDE, l’accroissement des dépenses de santé aura une conséquence négative sur l’investissement global ; outre cette catégorie de dépenses, la pollution de l’air aura un effet direct sur une réduction de la productivité au travail et, dans une certaine mesure, entraînera des pertes agricoles. Dans une récente étude, la Banque mondiale (BIRD) évalue le coût mondial annuel des décès prématurés dus à la pollution atmosphérique à 225 milliards de dollars en prenant l’année 2013 comme référence ⁽²⁹⁾.

Au total, l’OCDE évalue l’impact actuel de la pollution de l’air à 0,3 % du PIB mondial, un impact qui en 2060 atteindrait 1 %. À lui seul, ce pourcentage peut a priori paraître assez peu parlant mais il représenterait la totalité du PIB de la France. La pollution atmosphérique est désormais la première cause environnementale de morts prématurées dans le monde, avant les conditions sanitaires et les problèmes d’approvisionnement en eau potable. Dans la plupart des pays de l’OCDE, les maladies cardio-vasculaires et pulmonaires dues à la pollution causent d’ores et déjà plus de décès que les accidents de la route.

● Au cours du mois de juillet 2016, l’OCDE a également rendu publique son appréciation sur la politique environnementale de la France ⁽³⁰⁾. Ce bilan d’étape souligne que, depuis 2000, des progrès ont été réalisés s’agissant de l’air ambiant, sous l’effet de réglementations plus strictes, de la baisse de la consommation d’énergie mais aussi de la désindustrialisation de notre économie.

Cet examen souligne que « La France a réussi à découpler les émissions des principaux polluants atmosphériques de la croissance économique. Ses émissions de SO₂ et de NOx par unité de PIB sont largement en dessous de la moyenne OCDE. La France a atteint ses objectifs pour 2010 au titre de la Directive de l’UE fixant des plafonds d’émissions nationaux pour certains polluants atmosphériques (2001/81/CE) ».

En revanche s’agissant des NOx (oxydes d’azote), l’OCDE relève un moindre progrès du fait de la diésélisation du parc automobile français. Ce type d’émissions a dépassé en effet de 33 % les plafonds autorisés, ce qui confirme les fondements de la dernière mise en demeure adressée à la France par l’Union européenne sur les émissions de NO₂. L’OCDE précise clairement : « Les plans mis en œuvre ne sont pas assez contraignants, leur gouvernance reste ambiguë ». Au total, l’OCDE évalue à 2,5 % du PIB de la France, les coûts économiques de la pollution atmosphérique.

B. L’AFFAIRE VOLKSWAGEN PAR LAQUELLE LE SCANDALE EST ARRIVÉ…

La révélation, en septembre 2015, de l’utilisation par Volkswagen, premier constructeur européen, d’un logiciel frauduleux destiné à tromper les tests d’homologation, a fait l’effet d’un séisme. Cette affaire, particulièrement grave, a montré jusqu’où peut conduire la course effrénée au profit, en l’occurrence à ce qui peut s’apparenter à un crime contre la santé publique, commis en bande organisée et avec préméditation. Il fait en réalité trois types de victimes :

– les consommateurs, dont la confiance a été trompée ;

– la santé publique et l’écologie, du fait de l’absence totale de conscience de ce qu’est la responsabilité environnementale d’une grande entreprise au XXIe siècle ;

– l’ensemble de l’industrie automobile, enfin, l’affaire débouchant sur une suspicion généralisée qui porte préjudice à l’ensemble d’un secteur industriel stratégique.

Ces faits, générateurs de la création de la mission d’information de l’Assemblée nationale, dont le champ d’étude s’étend bien au-delà de ce périmètre, doivent être analysés pour en établir les causes profondes.

1. Une ONG pallie la défaillance des autorités de contrôle

Deux traits caractéristiques de l’« affaire Volkswagen » doivent être soulignés :

– elle a éclaté aux États-Unis et non en Europe, alors qu’elle concerne le plus important groupe automobile de ce continent : elle fait ainsi apparaître les défaillances, voire le caractère factice des tests européens d’émissions à l’échappement réalisés à l’homologation des véhicules et discrédite par la même occasion les protocoles et normes définis dans le cadre de la réglementation européenne ;

– elle a été mise à jour non pas par une autorité officielle relevant des pouvoirs publics, mais par une ONG spécialiste des transports (l’International Council of Clean Transportation ou ICCT) à laquelle il convient de rendre hommage.

a. Une coopération exemplaire entre la société civile et les institutions publiques

● L’ICCT a été fondée en 2005 par M. Drew Kodjak, un ancien conseiller à la division « Pollution de l’air » de l’Agence américaine de l’environnement (EPA), qui assure toujours la direction générale de cette ONG. L’ICCT emploie une quarantaine d’ingénieurs, chercheurs et doctorants. Ses principaux champs d’intervention concernent la qualité de l’air, les carburants, les véhicules électriques et l’impact environnemental des industries aériennes. Ses financements proviennent principalement de la ClimateWorks Foundation, une ONG engagée dans la lutte contre le réchauffement climatique, mais également de travaux pour des institutions publiques américaines et étrangères.

Ne disposant pas des moyens techniques nécessaires, l’ICCT a chargé une équipe universitaire spécialisée d’effectuer des tests de pollution à l’échappement sur des véhicules en condition réelle d’utilisation avec un dispositif embarqué de mesures. L’ICCT avait déjà constaté que certains modèles diesel européens commercialisés en Amérique du Nord se caractérisaient par des niveaux élevés d’émissions mais considérait cette situation comme la conséquence des différences de normes entre les États-Unis et l’Union européenne.

● Le Centre pour les émissions, les moteurs et les carburants alternatifs de Morgantown (Université de Virginie occidentale), dirigé par le professeur Gregory J. Thompson, a ainsi testé trois modèles diesel du marché : les Volkswagen Jetta 2.0 TDI de 2012 et Passat 2.0 TDI de 2013 ainsi qu’une BMW X5, sur cinq types de liaisons : autoroutes, voies urbaines, routes suburbaines et rurales et en pente.

Les résultats des tests réalisés sur la période 2013-2014 se sont révélés « hors normes » concernant les deux modèles Volkswagen : plus de 25 fois supérieurs aux résultats donnés par le constructeur s’agissant des émissions d’oxyde d’azote (NOx).

L’ICCT a saisi les autorités américaines qui se sont adressées à Volkswagen : le groupe a soutenu, dans un premier temps, que les écarts de mesures entre des conditions de test et en usage routier étaient dus « à différents problèmes techniques et à des conditions d’utilisations inattendues ». L’Agence californienne de protection de l’environnement a déclenché ses propres investigations aboutissant à la découverte de l’existence d’un logiciel effectivement capable de limiter temporairement les émissions au cours des phases de tests sur banc d’essais. Une série de réunions entre les autorités et Volkswagen se sont notamment tenues entre mai et août 2015 : incapable de fournir des explications précises, Volkswagen a admis, le 3 septembre 2015, l’installation d’un logiciel « truqueur ».

● Le scandale a éclaté le 18 septembres 2015, en plein Salon automobile de Francfort. À cette date, l’Agence fédérale de protection de l’environnement (EPA), suivie par la Carb, a publiquement annoncé ses griefs à la direction de la filiale américaine de Volkswagen afin de poursuivre des enquêtes en recherche de responsabilité.

L’EPA a étendu, en novembre 2015, ses investigations sur des moteurs 3 litres au regard de leurs émissions de dioxyde de carbone (CO₂). Dans un premier temps, Volkswagen a reconnu que 800 000 véhicules avaient fait l’objet de certaines manipulations destinées à maquiller une partie de leurs émissions de CO₂. Puis, le 9 décembre, le groupe a ramené à 360 000 le nombre des véhicules concernés. Selon M. Jacques Rivoal, président du directoire de Volkswagen Group France ⁽31) : « les investigations ont finalement montré que très peu de modèles étaient affectés : ils feront l’objet de ré-homologation. En France, ces écarts sont observés pour seulement sept modèles dont un aujourd’hui arrêté, soit 1 600 véhicules, et ils sont tellement infimes – 2 à 3 grammes de CO₂ – qu’ils n’impliquent aucun changement de tranches dans le barème du dispositif du bonus-malus ».

En outre, à la fin de l’année 2015, l’EPA a détecté des anomalies concernant les rejets d’oxydes d’azote (NOx) sur des moteurs 3 litres TDI équipant des modèles haut de gamme Volkswagen et Audi et également des modèles de Porsche Cayenne. Cette « affaire dans l’Affaire » concerne environ 85 000 véhicules construits entre 2009 et le début de l’année 2016. À ce jour, l’EPA et la Carb ont rejeté toutes les propositions de Volkswagen concernant des rectifications techniques sur ces véhicules qui avaient été commercialement promus en tant que « Clean diesel ». Leur rachat par chaque marque concernée pourrait s’avérait extrêmement coûteux.

Un scandale que Volkswagen a eu mille fois l’occasion d’éviter…

Les normes américaines de 2008 étant particulièrement exigeantes en matière d’émissions de NOx, il paraissait évident que sans une technologie satisfaisante, les objectifs fixés ne pouvaient être atteints.

Les tests de l’ICCT ont commencé en 2013. En 2014, le groupe a eu des échanges avec l’autorité californienne de la qualité de l’air, le California Air Resources Board (CARB). Cette même année 2014, Volkswagen avait rappelé 500 000 véhicules aux États-Unis pour un « correctif informatique ».

Le constructeur a donc eu à de très nombreuses reprises l’occasion de reconnaître ses torts, d’informer loyalement les autorités compétentes aux États-Unis mais aussi les consommateurs européens.

Sans faire preuve de naïveté, votre Rapporteure n’adhère donc pas à l’interprétation donnée à la révélation de ce scandale par M. Emmanuel Macron, ministre de l’Économie, de l’industrie et du numérique, qui déclarait le 30 septembre 2015 : « Sur le plan industriel, vous avez des concurrents, en particulier des concurrents américains, qui sont, on le sait, beaucoup moins ouverts au diesel, même s’ils ont eux-mêmes des véhicules très polluants […] et qui cherchent à affaiblir l’industrie européenne par le biais de ce scandale ». Il appartenait aux institutions européennes de ne pas permettre une telle défaillance, de sorte que son premier constructeur ne commette pas une des plus graves fraudes par dissimulation massive de l’histoire industrielle.

b. De lourdes procédures judiciaires à la hauteur du préjudice

Il n’est pas possible de recenser de façon exhaustive toutes les enquêtes et procédures concernant l’« Affaire Volkswagen » aux États-Unis. Aux plaintes initialement déposées par l’EPA et la Carb, s’est ajoutée une grande diversité de procédures qui émanent de particuliers possédant un véhicule « affecté » par le logiciel truqueur ou s’inscrivent au titre de la procédure collective des class actions. Ces actions visent à mettre en cause la responsabilité de Volkswagen appelé à réparer financièrement des dommages. Certaines plaintes relèvent des liens contractuels de droit commercial, comme c’est le cas pour un certain nombre de concessionnaires américains des marques Volkswagen qui entendent ainsi se retourner contre le constructeur. De très nombreux tribunaux sur tout le territoire ont à connaître de plaintes, en examinant d’abord leur recevabilité.

– Dès le 4 janvier 2015, les autorités américaines avaient décidé de traduire en justice Volkswagen et ses marques Audi et Porsche pour leur réclamer au moins 20 milliards de dollars en dédommagements et frais de justice, au motif que les constructeurs ont trompé les consommateurs et porté des atteintes à la santé. Une plainte commune a ainsi été déposée par le Département de la Justice (DOJ) et l’EPA auprès du tribunal du Michigan. Il s’agit d’une action civile distincte du volet pénal de l’affaire, le département de la justice ayant ouvert une enquête pénale en parallèle.

– Puis, le 29 mars 2016, l’Autorité américaine de la concurrence (Federal Trade Commission ou FTC) a déposé une autre plainte contre Volkswagen au regard de ses campagnes publicitaires qualifiées de « mensongères » sur un « diesel propre ».

Toutefois, plusieurs procédures, représentant dès l’origine plus de 500 plaintes, ont été regroupées au niveau d’un juge fédéral de San Francisco, c’est-à-dire à un haut niveau de juridiction. La localisation californienne de ces affaires résulte notamment de la proximité avec la Carb.

– En juillet 2016, un arrangement a cependant été conçu entre Volkswagen et les autorités fédérales ainsi qu’avec le juge fédéral de San Francisco. Sur la base de ce qui ne constitue qu’un schéma partiel de sortie de crise, Volkswagen éviterait de longs procès en acceptant de régler quelque 15,3 milliards de dollars. Ce montant concernerait principalement les réparations ou les rachats (selon le choix de chaque propriétaire de véhicule) pour environ 10 milliards de dollars, un total auquel s’ajouteraient des indemnités individuelles et variables d’un montant de 5 000 à 10 000 dollars qui inclurait les 1 000 dollars déjà spontanément annoncés par Volkswagen. Ces montants sont à mettre en rapport avec le maximum encouru de l’amende (37 500 dollars par véhicule) au titre du dispositif répressif de la loi américaine sur l’air (Clean Air Act).

Par ailleurs, Volkswagen devrait contribuer à hauteur de 2,7 milliards de dollars à un fonds géré par l’EPA et investir au moins 2 milliards de dollars dans des technologies novatrices de lutte contre la pollution. Le solde étant destiné aux États américains (il est estimé à 603 millions de dollars pour 44 États). Ce type de transaction mettant fin aux poursuites civiles est relativement fréquent aux États-Unis. En 2014, Toyota avait accepté de prendre à sa charge un dédommagement de 1,4 milliard de dollars pour des modèles sujets à des accélérations soudaines et incontrôlables. Le groupe japonais avait néanmoins dû acquitter, en plus, une amende pénale de 1,2 milliard au titre d’une poursuite engagée par les autorités fédérales.

– Au plan pénal aux USA, des procédures sont également en cours, dans de nombreux États, à l’initiative des procureurs, qui se sont entendus dès octobre 2015 pour coordonner leurs investigations. Le droit américain permet toutefois l’ouverture de discussions susceptibles d’aboutir à des accords évitant les procès, sous l’empire du « deferred prosecution agreement ». Par des accords de cette nature, Volkswagen reconnaîtrait les faits qui lui sont reprochés et s’engagerait à ne plus commettre de délits similaires. Ces procédures fréquemment mises en œuvre, ont déjà été retenues dans le secteur automobile. Outre le cas de Toyota précité, avec une amende de 1,2 milliard de dollars s’ajoutant au dédommagement de 1,4 milliard, GM, dans une affaire de commutateurs d’allumage défectueux, a fait l’objet d’une amende de 900 millions de dollars prononcée en septembre 2015.

La mise en œuvre de ces transactions reste subordonnée à de nombreuses conditions, au premier rang desquelles l’approbation qu’il reste à obtenir sur les modalités de rectification en ateliers qui concerneront les différents modèles de véhicules affectés (plusieurs propositions techniques ont fait l’objet de rejets de la part de l’EPA et de la Carb). De même, sera posée la question du sort des modèles rachetés auprès de particuliers par Volkswagen : il est peu probable que les autorités américaines acceptent leur recyclage sur des marchés étrangers de l’occasion.

– Au cours du mois d’août 2016, Volkswagen a fait état d’un accord particulier avec ses 650 concessionnaires américains auxquels l’opposait un contentieux en réparation. Le montant de ce dédommagement n’a pas été divulgué mais il intègre, en outre, des rachats de véhicules en stock.

La difficulté d’affiner les recherches sur une seule source de pollution

En se référant à la seule dimension américaine de l’« Affaire Volkswagen », il reste extrêmement difficile de connaître son impact direct sur la mortalité. Un quotidien canadien a fait état de premières études relatives aux décès qui résulteraient des dépassements illégaux de NOx par les modèles mis en circulation par le groupe au cours de la période 2009-2015.

Une première étude de l’Université de Caroline du Nord ⁽32) tente d’isoler les émissions illégales de celles qui auraient été permises en fonction des normes américaines en vigueur. Pour cela, l’étude utilise différents modèles mathématiques pour aboutir à une « mortalité excédentaire » spécifiquement causée par l’« Affaire », en retenant que les dépassements sur près de 500 000 véhicules trafiqués étaient supérieurs de 10 à 40 % en usage routier aux normes de l’EPA. Les auteurs rappellent cependant que contrairement à ce qui s’est passé pour d’autres affaires liées à des équipements gravement défectueux sur des séries de véhicules, l’exposition accrue aux émissions de NOx ne rend pas les victimes identifiables comme c’est le cas après des enquêtes en accidentologie s’agissant de défaillances techniques clairement mises à jour. Une seconde étude a été réalisée par le Massachusetts Institute of Technology (MIT) en 2015. Les deux études conduites par des mathématiciens, des démographes et des économistes aboutissent à des résultats voisins en termes de mortalité directe aux États-Unis : la première étude attribue 49 décès directement imputables aux effets de la pollution des véhicules Volkswagen « affectés » par le logiciel truqueur, alors que la seconde étude du MIT leur attribue 59 décès directs. Ces chiffres qui résultent de travaux largement théoriques de modélisation doivent être pris avec précaution, d’autant qu’ils ne sont pas complétés par des données plus générales sur les réductions d’espérance de vie. En revanche, ces deux études apportent des éléments chiffrés plus convaincants, toujours exprimés à partir de modélisations, sur les « surcoûts » pour le système de santé américain ainsi générés du fait des probables atteintes à la santé et traduites en termes de « morbidité excédentaire » (coûts supplémentaires des soins et médicaments, hospitalisations, congés de maladie etc.) : la première étude évalue cette « facture » à 430 millions de dollars du fait du contournement des normes environnementales par Volkswagen, la seconde établit le surcoût de cette « morbidité excédentaire » à 450 millions de dollars.

2. L’affaire Volkswagen fait plus de victimes en France qu’aux États-Unis

Sur les 213 milliards d’euros de chiffre d’affaires du groupe Volkswagen dans le monde en 2015, un peu plus de 6 milliards sont réalisés en France, où il occupe la troisième place sur le marché national.

Dans notre pays, 948 000 véhicules commercialisés sous les différentes marques du groupe (en incluant Audi, Skoda et SEAT) sont « affectés » par le logiciel truqueur. Ainsi, ce scandale fait deux fois plus de victimes en France qu’aux États-Unis.

a. Une inégalité de traitement choquante et inacceptable

Alors qu’aux États-Unis les clients de Volkswagen ont, dès le début de l’« Affaire », bénéficié d’un premier dédommagement de 1 000 dollars en réparation du préjudice subi, ainsi que d’un engagement de rachat concernant 115 000 véhicules, le constructeur n’entend mettre en place aucun dédommagement des consommateurs français et européens dont il conteste même qu’ils aient subi un préjudice, théorisant une inégalité de traitement parfaitement choquante.

Cet état de fait a amené la Commission européenne à exprimer, dans des termes toutefois particulièrement frileux, son souhait de voir les clients européens de Volkswagen traités de la même manière que leurs homologues américains. Le 22 janvier 2016, Mme Elisabeth Bienkowska, Commissaire en charge de l’industrie, « a une nouvelle fois invité le groupe à réfléchir aux moyens adéquats » pour compenser le préjudice des consommateurs européens. Le nouveau président de Volkswagen, M. Matthias Muller, a immédiatement repoussé cette demande. La position de la direction de Volkswagen a encore été réaffirmée devant la commission d’enquête du Parlement européen, le 13 juillet dernier. M. Ulrich Eichhorn, le directeur de la R&D du groupe a admis que son entreprise avait fait « une énorme erreur » parlant même de « la honte » ressentie par ses personnels. Pour autant, il a récusé, en Europe, toute idée d’un dédommagement financier au-delà des réparations qui seront faites : « Le consommateur européen est mieux traité que le consommateur américain car il peut conserver son véhicule, il n’y a donc pas de dommage ».

Le président de Volkswagen Group France, M. Jacques Rivoal, a exposé devant la mission la ligne de défense qui est celle de la maison-mère de son entreprise vis-à-vis de l’ensemble des clients européens : « Les émissions de NOx sont une donnée contractuelle aux États-Unis et pas en Europe où l’acte de vente ne comporte nulle mention de ces émissions. En Europe, les solutions techniques validées par le KBA pour tous les modèles concernés n’ont aucune conséquence sur les prestations du véhicule ; aux États-Unis, elles ne sont pas validées, les véhicules sont bloqués à la vente – un propriétaire de véhicule équipé d’un moteur EA 189 ne peut le revendre – et on ne sait pas combien de temps cette situation perdurera – nous sommes dans un brouillard total. Pour toutes ces raisons, nous considérons qu’il n’y a pas de préjudice pour nos clients en Europe, qui vont faire l’objet d’opérations de rappel ».

Certes, les fortes différences entre les règles en vigueur aux États-Unis et en Europe concernant les émissions à l’échappement placent les propriétaires de véhicules dans des situations distinctes. En comparaison du système américain, les droits à l’indemnisation d’un éventuel préjudice seraient, à tout le moins, limités voire inexistants pour les propriétaires européens alors que la fraude concerne des véhicules de même type commercialisés sur une même période. Aux États-Unis, la commercialisation des véhicules diesel des marques de Volkswagen a toutefois été immédiatement suspendue par l’EPA au motif « d’une fonctionnalité non révélée dans le système de contrôle des émissions ». En outre, l’EPA a immédiatement retiré les demandes d’homologation des Golf, Jetta, Passat et Beetle de l’année 2016 correspondant à la norme européenne Euro 6. De plus, les propriétaires des véhicules « affectés » par le logiciel truqueur ne peuvent plus les proposer à la vente sur le marché de l’occasion, ce qui n’est pas le cas en Europe.

Ainsi, comme M. Cédric Musso, directeur de l’action politique de l’organisation de consommateurs UFC–Que Choisir l’a souligné : « Même si des véhicules équipés du logiciel incriminé ont été mis en circulation en Europe, jusqu’au 1^er septembre dernier, la situation des consommateurs américains était assez différente de celle des consommateurs européens qui n’ont, à proprement parler, subi aucun préjudice. J’entends par là que, dans la mesure où les consommateurs américains étaient clairement informés des émissions de leur véhicule par rapport à la réglementation NOx (oxyde d’azote), ils ont effectivement été lésés par la tricherie et une information mensongère. En Europe, en revanche, avant le 1^er septembre 2015, les fiches techniques des véhicules ne mentionnaient pas la norme NOx et les consommateurs ne peuvent donc invoquer un quelconque préjudice du fait d’une information délibérément mensongère ».

Cette observation résulte d’une analyse « littérale » des réglementations applicables aux émissions, certes fortement distinctes, entre les États-Unis et l’Union européenne. Pour autant, elle élude une réalité : l’information donnée aux acheteurs européens de véhicules « affectés » par le logiciel truqueur a été inexacte. Il existe bien, à leur égard, une dimension mensongère dans cette affaire. En effet, le logiciel en question permettait aussi de fausser les résultats des niveaux de CO₂ et, en conséquence, de la consommation. Il s’agit d’informations pour lesquelles les constructeurs ont, en Europe, une obligation de publication au terme des protocoles de tests en vigueur pour l’homologation. En outre, le fait que des véhicules doivent faire l’objet de rectifications en atelier par Volkswagen est susceptible d’hypothéquer les opportunités et les valeurs de revente sur le marché de l’occasion.

Enfin, et surtout, l’inégalité de traitement entre consommateurs européens et américains n’est pas seulement inacceptable sur un plan moral, elle est aussi parfaitement discutable sur un plan juridique. En effet, votre Rapporteure souhaite « tordre le cou » à la légende selon laquelle l’utilisation du logiciel frauduleux de Volkswagen aurait pu être en quoi que ce soit « légale » en Europe puisque :

– L’utilisation d’un logiciel « truqueur » est clairement interdite par la réglementation européenne. Votre Rapporteure revient en détail sur ce point page 105.

Volkswagen est en infraction à la norme Euro 5. Celle-ci fixe les émissions de NOx à 180 milligrammes par kilomètres. Un dépassement constaté, sur les véhicules Volkswagen équipés du logiciel incriminé, de quarante fois la norme américaine équivaut à 1 720 mg par km, soit une valeur de près de dix fois supérieure à la norme européenne. M. Rivoal l’a implicitement reconnu au cours de son audition, lorsqu’il a précisé l’objet des rectifications qui doivent être réalisées au sein de son réseau : « La mise à jour du logiciel vise à établir une conformité avec la norme Euro 5 » ! Il a donc bien existé un manquement dans l’application de la norme européenne en vigueur. Les véhicules concernés peuvent même faire l’objet d’un retrait de leur homologation. L’objet du programme de « mise en conformité », soumis à l’approbation préalable puis supervisé par la KBA, est précisément d’éviter ce retrait de l’homologation qui entraînerait une interdiction de circulation en Europe.

De nombreuses procédures ont donc légitimement été enclenchées en France et en Europe :

● L’audition de Mme Nathalie Homobono, directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a heureusement démontré qu’il ne convenait évidemment pas de s’en tenir aux seules analyses et affirmations des dirigeants de Volkswagen.

Mme Homobono a précisé qu’une enquête avait été très rapidement lancée par son administration, en France, concernant « une quinzaine de constructeurs sur le territoire national » après les révélations de l’EPA « … selon lesquelles il y avait une action délibérée pour contourner les normes des émissions polluantes aux États-Unis… ». Cette enquête a débuté par une phase exploratoire qui a porté, en premier lieu, sur les véhicules du groupe Volkswagen avec une perquisition, le 16 octobre 2015, au siège de Volkswagen Group France.

Mme la directrice générale de la DGCCRF a clairement exposé devant la mission l’objet et le mode opérationnel de cette enquête :

« Il nous est apparu que Volkswagen France et Volkswagen Allemagne avaient, de manière manifeste et délibérée, mis en place des dispositifs pour fausser les résultats des contrôles. Le logiciel qui pilote les véhicules avait pour objectif d’identifier les tests, de fausser les paramètres d’émissions, et donc, de permettre aux véhicules de passer avec succès les tests d’homologation concernant les émissions atmosphériques.

Nous avons adressé au parquet de Paris un procès-verbal pour tromperie, dans lequel figuraient les éléments caractérisant l’infraction au plan matériel, c’est-à-dire les lignes de code du logiciel ayant pour but de fausser les résultats des contrôles. Il nous appartenait également de démontrer le caractère intentionnel de la fraude, c’est-à-dire la volonté manifeste du groupe de mettre en place ce dispositif pour atteindre le niveau d’émissions permettant de passer avec succès les tests d’homologation. L’affaire est aujourd’hui entre les mains du parquet de Paris qui a désigné des juges d’instruction ».

Pour autant, de fortes divergences subsistent entre les systèmes de droit particuliers aux États membres, en matière pénale et civile, notamment entre les jurisprudences nationales s’agissant de l’existence et de l’étendue d’un préjudice (direct ou indirect) de nature économique qui serait subi par les consommateurs.

Mme Nathalie Homonobo a précisé « Dans certains pays, par exemple, il est possible de poursuivre les personnes morales, dans d’autres les personnes morales ou les personnes physiques. Les moyens d’action ne sont donc pas harmonisés […] ce qui incite à poursuivre les échanges entre les autorités judiciaires », ajoutant par ailleurs « ... les moyens d’action peuvent aussi différer d’un pays à l’autre ». Mme Homobono a aussi fait état de réunions de coopération entre autorités judiciaires dans le cadre d’Eurojust. La première de ces réunions qui a rassemblé 19 États membres sur 28 s’est tenue le
10 mars 2016. Cette réunion n’a apparemment pas apporté de réponse certaine sur l’application du principe selon lequel on ne peut juger deux fois un auteur d’infraction suspecté d’un même fait.

● En Allemagne, la question de l’indemnisation des propriétaires de véhicules « affectés » se pose dans les mêmes termes qu’en France. À ce jour, aucune solution ne se dessine en ce sens. Néanmoins le Parquet de Brunswick concentre cinq enquêtes distinctes sur l’affaire, une première enquête préliminaire ayant été lancée à la fin du mois de septembre 2015. Le Parquet d’Ingolstadt est également saisi.

Deux extensions aux investigations diligentées par ce tribunal sont intervenues en juin puis en juillet 2016. La première porte sur un soupçon de manipulation de cours de la part de M. Martin Winterhorn (ancien président du directoire démissionnaire au 23 septembre 2015) et d’un autre dirigeant, cette enquête faisant suite à une plainte de la Bafin ⁽33), le gendarme allemand des marchés financiers. La seconde extension d’enquête est motivée par une suspicion de manquement de la part de la direction à ses obligations de contrôle et de supervision en n’empêchant pas la falsification des tests : à ce titre, l’entreprise risque une très lourde amende car le droit allemand prévoit une sanction financière « à hauteur de l’avantage économique retiré ».

Le groupe encourt également des poursuites engagées par certains de ses actionnaires institutionnels pour défaut d’information : il s’agit du Fonds souverain norvégien qui détient 1,6 % du capital du groupe et du Land de Bavière qui demande réparation au nom du fonds de pension de ses fonctionnaires qui détient des actions Volkswagen. Le Land de Hesse et le Land de Bade-Wurtemberg ont également fait part de leur intention de demander réparation à Volkswagen s’agissant de la perte de valeurs d’actions de ce groupe détenues dans leur portefeuille. En revanche, le Land de Basse-Saxe, deuxième actionnaire de Volkswagen, a confirmé, au cours du mois d’août 2016, qu’il ne voyait aucun fondement légal à poursuivre le constructeur en justice.

● Dans les autres pays européens, les poursuites en cours témoignent d’une grande disparité tant sur les moyens juridiquement invoqués que sur les objectifs de réparation.

– En Espagne, un pays dans lequel Volkswagen est un des premiers constructeurs, la section économique de l’Audience nationale, la plus haute instance judiciaire du pays, a mis en examen le groupe Volkswagen, en juillet 2016, pour « escroquerie et atteinte à l’environnement ». Une commission rogatoire, adressée en Allemagne, vise Volkswagen AG, la maison-mère du groupe considérée comme unique responsable. Sans préjuger de l’indépendance des autorités judiciaires espagnoles, les suites de la procédure pourraient être contrariées par le poids économique de Volkswagen en Espagne qui dispose de deux importantes usines en Catalogne et en Navarre. Le groupe s’est empressé de communiquer sur l’état de ses engagements dans le pays, en rappelant, dès octobre 2015, qu’il projetait d’y investir 4,2 milliards d’euros dans les cinq prochaines années.

– En Italie, pays dans lequel 650 000 véhicules du groupe sont concernés, l’Autorité en charge de la concurrence a infligé, en août 2016, une amende de 5 millions d’euros à Volkswagen pour « pratiques commerciales incorrectes ».

– En Suède, le ministère des finances a fait part de sa volonté d’engager un redressement fiscal à l’égard du groupe représentatif du manque à gagner au titre du malus (un régime en vigueur depuis 1991 dans le pays) pour les surplus de CO₂ émis par les quelque 225 000 véhicules concernés.

Deux pays extra-européens sont fortement engagés sur la voie contentieuse et probablement plus que des États européens qui comptent pourtant un plus grand nombre de véhicules affectés :

En Australie, la Commission de la concurrence et à la consommation (ACCC) accuse Volkswagen de « comportements destinés à tromper le public » et pointe les multiples atteintes aux règles de la consommation : pour chaque violation relevée une amende pouvant atteindre 1,1 million de dollars australiens est encourue.

La Corée a déjà infligé une amende (11 millions d’euros), après avoir suspendu les ventes de 30 modèles du groupe et a engagé des investigations pénales pour « falsifications des émissions et niveaux sonores » (125 000 véhicules concernés) qui ont d’ailleurs donné lieu à des arrestations largement médiatisées de cadres du groupe.

b. Un programme de « mise en conformité » minimaliste

En tant qu’organisme d’homologation des différents modèles du groupe Volkswagen « affectés » par le logiciel truqueur, le KBA (Kraftahrt-Bundesamt), l’autorité fédérale allemande des transports, dispose du pouvoir de rendre obligatoires, par extension dans tous les pays de l’Union européenne, les mesures rectificatives à réaliser dans les réseaux. Ces mesures doivent lui être soumises par chacune des marques en cause et obtenir l’autorisation explicite de mise en œuvre. Pour chacune des versions concernées du moteur EA 189, le KBA n’accorde son autorisation à un schéma de rectification qu’après avoir vérifié qu’il n’entraîne pas de répercussions sur la consommation, les performances et les émissions, y compris les émissions sonores. Ces approbations ne concernent que le seul marché européen et n’ont aucun effet sur le marché nord-américain où s’exercent les compétences de l’EPA et de la Carb. Des mesures techniques rectificatives approuvées en Europe peuvent donc être récusées par les autorités américaines.

– Au cours mois de novembre 2015, le KBA a approuvé les solutions techniques présentées par Volkswagen concernant les deux catégories 1,6 l et 2,0 l du moteur du type EA 189 en cause. Une mise à jour du logiciel est ainsi à réaliser en atelier pour le moteur 2,0 l, alors que s’agissant du moteur 1,6 l, une opération plus complexe doit être menée à bien puisqu’il faut, en plus de la révision du logiciel, installer une pièce en plastique, un régulateur de flux, devant le débitmètre de masse d’air. Les durées d’intervention respectivement évaluées par Volkswagen sont de 30 minutes dans le premier cas et d’une heure dans le second.

Concernant la version 1,6 1 du moteur EA 189 qui exige l’adjonction d’une pièce supplémentaire de faible valeur, le journal L’Argus relevait : « la mesure qui sera appliquée au 1,6 litre TDI au cours du troisième trimestre a de quoi surprendre. Alors que le patron de Volkswagen Angleterre aurait révélé qu’il faudrait sûrement remplacer les injecteurs, le groupe s’en tire avec une refonte du logiciel destiné à optimiser la quantité d’injections et le montage d’un régulateur de flux d’air. Ce dernier est censé calmer le flux en amont du débitmètre et améliorer sa précision. Ce système détermine le débit massique de l’air, essentiel pour optimiser la combustion. Un tamis en plastique d’une dizaine d’euros, une demi-heure de main-d’œuvre et l’affaire est dans le sac ! En découle une première interrogation : pourquoi Volkswagen ne l’a-t-il pas installé auparavant ? Pourquoi avoir pris de tels risques ? ».

– La rectification à opérer sur le moteur EA 189 de la catégorie 1,2 l TDI trois cylindres, le troisième type de moteurs concernés, a obtenu plus tardivement du KBA, au mois d’août 2016, son autorisation de mise en œuvre. Ce moteur équipe certains modèles de Volkswagen Polo, Skoda Fabia et SEAT Ibiza. Au total, 460 000 véhicules en circulation de ces trois marques sont équipés de ce moteur en Europe dont 38 200 en France.

Dans les faits, la mise en œuvre des rectifications en atelier, après rappels des véhicules concernés, accuse un réel retard par rapport au calendrier dont M. Jacques Rivoal, président de Volkswagen France, a fait état devant la mission d’information au cours de son audition du 9 février 2016. Il indiquait alors que les rappels venaient précisément, à cette date, de débuter dans le réseau français et qu’ils concernaient, en premier lieu, l’Amarok, un modèle de pick-up d’ailleurs assez peu répandu en France.

À ce jour, le rythme des rectifications ne correspond pas au programme initialement annoncé par le groupe Volkswagen, dans la quasi-totalité des différents marchés européens. En septembre 2016, l’agence de presse Reuters a estimé que seulement 10 % des 8,5 millions de véhicules « affectés » en circulation en Europe avaient fait l’objet de mises à jour rectificatives. Cette information n’a pas été démentie par la direction de Volkswagen. Même si les opérations à réaliser sont a priori standardisées et strictement répétitives, la programmation des réceptions des véhicules en atelier n’est certainement pas aisée.

Au glissement du calendrier, s’ajoute l’absence de certitude sur le fait que la totalité des 948 000 véhicules concernés en France feront l’objet de la mise en conformité à la norme Euro 5. M. Jacques Rivoal a indiqué que 600 000 clients s’étaient manifestés auprès de Volkswagen France, parmi lesquels seuls 150 000 avaient été identifiés comme propriétaires d’un véhicule touché. À la date de son audition par la mission, 800 000 propriétaires n’avaient donc pas été identifiés et M. Rivoal n’a pas apporté l’assurance que tous les propriétaires concernés en France bénéficieront de solutions de correction s’agissant d’émissions polluantes qui, si elles n’entraînent pas de problème de sécurité, posent assurément des problèmes de santé publique.

À cet égard, on rappellera que Volkswagen a procédé en deux temps : d’abord en adressant un premier courrier pour signaler l’existence du problème sur leur véhicule à chaque propriétaire concerné ; ce premier courrier étant suivi d’une lettre les invitant à se rendre en concession. Sur ce point, votre Rapporteure considère, comme la presse automobile l’a également souligné, qu’il n’est pas acceptable que Volkswagen ait cru bon de faire planer une menace à l’égard des propriétaires qui ne répondaient pas à ce second courrier. En effet, une injonction leur a été adressée en leur précisant que leur abstention les obligerait à signer une décharge dédouanant le constructeur et qu’ils pourraient même s’exposer à une décision d’immobilisation administrative de leur véhicule. Il semble que Volkswagen ait renoncé à ce type d’injonction qui peut néanmoins subsister verbalement auprès d’une partie de sa clientèle ayant subi, il ne faut pas l’oublier, un désagrément manifeste.

Au-delà du désagrément et des contraintes matérielles, le préjudice juridique ne saurait être purement et simplement occulté. La procédure de rappel a entraîné une renonciation de la part des marques concernées du droit d’invoquer la prescription pour toute réclamation de garantie qui concernerait un dysfonctionnement, une panne voire un désordre mécanique du fait du logiciel truqueur installé sur les véhicules équipés des moteurs EA 189. Cette renonciation n’a qu’un caractère temporaire, elle a pour limite la date du 31 décembre 2016. Un report de cette date limite s’impose en considérant des retards désormais évidents dans l’exécution du programme de mise en œuvre des rectifications que pourtant les dirigeants de Volkswagen qualifiaient initialement de simples « mesures de service en atelier ».

Plus généralement, votre Rapporteure considère que la DGCCRF doit faire preuve de la plus grande vigilance sur les éventuelles difficultés qui pourraient d’ores et déjà subvenir ou qui se révéleraient à l’avenir sur les termes et la portée de cette garantie, postérieurement à la réalisation des rectifications. Les éventuelles augmentations de la consommation et diminutions des performances ne peuvent s’apprécier que dans une certaine durée d’utilisation d’un véhicule.

De la difficulté d’obtenir des explications de Volkswagen France

La volonté de la mission d’information d’auditionner les responsables de la filiale française de Volkswagen relevait de l’évidence.

Dès le 4 décembre 2015, un contact a été pris avec M. Jacques Rivoal, président du directoire de Volkswagen Group France, afin qu’il soit auditionné au cours du mois de janvier 2016. La réponse par mail de M. Rivoal a tout simplement été celle d’une fin de non-recevoir, en considérant qu’il ne dirigeait qu’une simple entreprise d’importation et de commercialisation de véhicules et que son audition ne pourrait guère être utile à l’information de la mission s’agissant de s’exprimer sur les conséquences de l’« Affaire Volkswagen » ou sur tout autre thème relatif à l’offre automobile.

Une telle réponse était évidemment inacceptable, notamment au regard de la place de Volkswagen en France qui détient près de 13 % du marché.

La filiale française de Volkswagen considérait son entreprise comme totalement étrangère à l’objet même de la mission. Le patron de la branche nord-américaine de Volkswagen, Michael Horn, avait pourtant immédiatement déféré, le 8 octobre 2015, à une convocation du Congrès. En outre, les homologues de M. Rivoal, à la tête des filiales du groupe en Italie et au Royaume-Uni avaient, eux aussi, déjà été auditionnés par des commissions parlementaires dans ces pays.

Officiellement convoqué par une lettre recommandée du 12 janvier 2016, cosignée par la Présidente et la Rapporteure, M. Rivoal ne s’est pas présenté à son audition fixée le 27 janvier 2016. Les membres de la mission ont unanimement exprimé leur volonté de saisir le Président de l’Assemblée nationale afin qu’il confère à la mission, en application des dispositions de l’ordonnance n° 58-1100 du 17 novembre 1958 et des articles 145-1 et suivants du Règlement, des prérogatives de contrôle analogues à ceux d’une commission d’enquête. Ce qui fut fait, le jour même, par un courrier sous la signature de la Présidente et de la Rapporteure de la mission d’information.

Invoquant un « malentendu », dans une lettre du 1^er février 2016, le président du directoire de Volkswagen Group France exprimait un revirement de position en confirmant sa participation à l’audition fixée à la date du mardi 9 février 2016.

Cet épisode traduit un comportement que plusieurs interlocuteurs de la mission ont considéré tout à fait caractéristique de l’entreprise Volkswagen dans son ensemble, ce que d’aucuns qualifieraient même de « bunkerisation » à son sommet.

L’audition du président du directoire de Volkswagen Group France s’est révélée décevante :

– Monsieur Jacques Rivoal a principalement fait état du calendrier prévisionnel des rappels en atelier afin de progressivement réaliser les « mesures de service » mais sans fournir de précisions techniques détaillées ou probantes, en rappelant d’ailleurs « qu’il n’était pas ingénieur ! »

– M. Rivoal a également présenté un graphique comparatif de tests effectués en Allemagne concernant des véhicules Euro 6 de constructeurs concurrents, un graphique censé relativiser les niveaux de NOx constatés à l’échappement par les véhicules du groupe Volkswagen au sujet duquel votre Rapporteure a fait observer que « les données proviennent de l’Allgemeiner Deutscher Automobil-Club (ADAC) qui, en 2014, a été reconnu coupable de manipulations au profit de Volkswagen pour le vote portant sur la voiture préférée des Allemands, ainsi que pour les 9 années précédentes ».

– M. Rivoal a ensuite souligné l’aspect « positif » des opérations à la charge du réseau, car susceptibles d’accroître les besoins en mécaniciens et conseillers-clientèle et qui représenteraient jusqu’à 900 recrutements (en CDD ou intérim) en 2016-2017. La mission d’information ne considère évidemment pas comme structurantes, pour la filière automobile, des mesures consistant à réparer ponctuellement et dans l’urgence des erreurs ou des fraudes dont la responsabilité incombe à un industriel.

c. Les prérogatives limitées des autorités françaises

Après la révélation du scandale, les pouvoirs publics en France ont légitimement pris des dispositions vis-à-vis du groupe Volkswagen. M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat ⁽34), a informé la mission des démarches effectuées : « Depuis la sortie de l’affaire, nous avons échangé avec Volkswagen France et nous avons auditionné des spécialistes. La société mère s’est adressée aux ministres des pays membres de l’Union européenne pour exposer son travail visant à remédier à la situation. Nous avons dû enjoindre à Volkswagen de cesser toute vente de véhicules équipés d’un defeat device – pour reprendre l’appellation en langue anglaise. »

Pour sa part, M. Jacques Rivoal, a donné une toute autre version indiquant que « c’est nous qui avons décidé d’arrêter la commercialisation de ces véhicules », par le biais d’un courrier adressé au réseau le 9 octobre 2015.

M. Cédric Messier, chef du bureau des voitures particulières au sein de la sous-direction de la sécurité et des émissions des véhicules, a précisé la forme juridique de l’injonction des pouvoirs publics : « concernant les interdictions de commercialisation de véhicules Volkswagen frauduleux, lorsqu’une nouvelle norme entre en vigueur, on peut accorder une dérogation de stock pour les véhicules relevant de la norme précédente. La norme Euro 6 étant entrée en vigueur le 1^er septembre 2015, nous avons donc retiré la dérogation de stock accordée à Volkswagen pour la commercialisation des véhicules relevant de la norme Euro 5 – c’est la seule mesure que nous puissions prendre au plan national. »

Ce retrait de la « dérogation de stock » ne concerne que la vente de véhicules neufs répondant à la norme Euro 5. La vente des véhicules d’occasion équipés du logiciel fraudeur n’est donc pas interdite, bien qu’ils contreviennent à la norme Euro 5.

En outre, l’homologation des véhicules ayant été délivrée par les autorités allemandes, la législation européenne limite effectivement les prérogatives de la France en matière de retrait du certificat de conformité autorisant la circulation de ces véhicules. Pour autant, l’affaire Volkswagen témoigne des grandes insuffisances de la législation française en matière de rappels obligatoires notamment ⁽³⁵⁾. Les pouvoirs publics se trouvent ainsi relativement « démunis » pour prendre un certain nombre de mesures conservatoires face à une fraude d’une ampleur inédite.

d. Une « concurrence déloyale » peu dénoncée

Devant la mission, M. Carlos Tavares, président du directoire du Groupe PSA, a été l’un des rares à dénoncer nettement le tort causé par Volkswagen aux autres constructeurs : « cette affaire de fraude a eu un grave impact et a causé un lourd préjudice à l’ensemble de l’industrie automobile, et en particulier à PSA qui est le leader des émissions de CO₂ sur le marché européen, ce qui nous a beaucoup chagrinés et préoccupés ». Cette affirmation, au demeurant non polémique, traduit une réalité qui pourtant n’a été que fort peu dénoncée par les autres constructeurs européens de même que par les autres grands acteurs de la filière automobile française, dont, il est vrai, une partie des activités dépend des commandes du secteur automobile d’outre-Rhin.

Le poids de Volkswagen dans la filière automobile en France

Volkswagen Group France ne produit pas de véhicules particuliers en France (à l’exception de l’usine Bugatti de Molsheim). Premier importateur avec une part de marché voisine de 13 %, Volkswagen emploie en France quelque 15 000 salariés avec ses différents réseaux et ses activités de financement. La filiale française réalise un chiffre d’affaires supérieur à 6 milliards d’euros.

L’apport du groupe Volkswagen à la filière automobile française dépasse cependant de beaucoup les seules activités de sa filiale française. Comme n’a pas manqué de le souligner M. Rivoal, président du directoire de Volkswagen Group France, « nos commandes représentant entre un quart et un tiers du chiffre d’affaires de Valeo, Plastic Omnium et Faurecia ».

En effet, l’industrie automobile allemande, dans son ensemble, assure une part importante et croissante du chiffre d’affaires des grands équipementiers français, voisine de 30 % pour Valeo et Plastic Omnium. Volkswagen est ainsi devenu, par exemple, le premier client de Plastic Omnium en représentant 16 % de son chiffre d’affaires, juste devant General Motors (15 %), PSA (12 %) et BMW (9 %). De même, de nombreux équipementiers de rang 1 (Valeo, Faurecia) et 2 (ARaymond) ont confirmé à la mission d’information qu’ils comptaient aussi le groupe Volkswagen parmi leurs premiers clients. Les développements de haute technologie des équipementiers sont en effet tirés par le haut de gamme des marques premium.

Votre Rapporteure a souhaité connaître plus en détail le niveau de « dépendance » de l’industrie française, ainsi que le nombre d’emplois concernés chez les sous-traitants français dépendant directement de la production de Volkswagen.

Interrogé par la mission d’information sur un éventuel travail d’estimation des conséquences possibles de l’affaire Volkswagen sur l’emploi en France, M. Christophe Lerouge ⁽36), chef du service de l’industrie à la Direction générale des entreprises, a précisé que « concernant le nombre d’emplois en France dépendant de Volkswagen, ce grand constructeur ne produisant malheureusement pas dans notre pays, nous avons interrogé sans succès ses fournisseurs car ils agrègent leurs ventes, soit au niveau de tous les constructeurs allemands soit au niveau mondial. Nous avons beaucoup de mal à obtenir des informations précises quant à l’impact de cette affaire chez nous. (…) On sait que Valeo vend près de 30 % de ses pièces à l’Allemagne mais sans plus de détails. Les équipementiers considèrent que leurs parts de marché par constructeur constituent des informations confidentielles. C’est pourquoi, même interrogés indépendamment de la FIEV, leur fédération professionnelle, et de la PFA, ils ne nous répondent pas à ce stade. Nous avons en revanche demandé aux directions régionales des entreprises de la concurrence, de la consommation, du travail et de l’emploi (DIRECCTE) de mener une veille très active dans la mesure où elles ont un accès privilégié à certains sites, y compris de rangs 2 et 3. (…) Pour être très franc, nous sommes même allés au-delà puisque nous avons demandé à Arcelor-Mittal quel serait l’impact de l’affaire sur leur production d’acier destiné à l’automobile. Nous n’avons pas non plus obtenu de réponse. Nous avons essayé de nous renseigner tous azimuts mais nous n’avons malheureusement guère obtenu d’informations ».

Enfin, M. Alban Galland, chef du bureau de l’industrie de l’automobile à la DGE, a précisé devant la mission « À ce stade néanmoins, comme nous l’anticipions, les impacts sur les chiffres de vente sont relativement faibles en volume. Mais il a été annoncé qu’une partie de l’effort financier accompli par Volkswagen serait reportée sur ses sous-traitants. Cela répond en partie à votre question. »

3. « Das Auto » n’est plus ce qu’elle était

a. Quand la fin justifie les moyens

L’« Affaire Volkswagen » ne peut être considérée sous le seul angle des chiffres de véhicules qu’elle a concernés sur le marché américain (482 000) et même, plus massivement encore, en Europe (8,5 millions).

Le système mis en œuvre par Volkswagen repose sur un algorithme sophistiqué qui coupe le système de contrôle des émissions en situation de circulation normale pour ne l’activer qu’au cours des tests en laboratoire dont il identifie les protocoles normalisés.

● Recourir à une telle fraude a paru « vital » à Volkswagen dans sa quête de parts de marché aux États-Unis. En effet, les véhicules diesel que le groupe a ainsi commercialisés, sur la période 2009-2015, ne pouvaient satisfaire « en l’état » aux normes américaines plus sévères et plus complètes, s’agissant spécialement des émissions d’oxydes d’azote.

Encore faut-il souligner que le marché américain du diesel est très limité puisqu’il ne concernait, en 2015, qu’un peu plus de 3 % des ventes de véhicules légers, alors que dans de nombreux pays européens le taux de diésélisation atteint ou dépasse 50 % ⁽37). Ceci explique que près de deux fois plus de véhicules en circulation (précisément 948 064) sont « affectés » par ce logiciel fraudeur en France par rapport aux États-Unis ⁽³⁸⁾. Outre la France, les pays d’Europe généralement présentés comme « surdiésélisés » sont l’Espagne, la Belgique et le Portugal. Dans le reste du monde, seuls la Corée (48 %), un pays qui compterait près 160 000 véhicules du groupe Volkswagen « affectés », et l’Inde (47 %) atteignent des taux de motorisation diesel presque aussi importants qu’en Europe.

S’agissant des motorisations diesel, les États-Unis représentent effectivement un cas particulier, ce pays étant de longue date un marché automobile « tout essence » ⁽³⁹⁾. D’abord parce que le public a gardé un mauvais souvenir de véhicules diesel peu fiables introduits sur le marché au cours des années soixante-dix et au début des années quatre-vingt. General Motors avait ainsi connu un important échec avec des véhicules diesel lancés sous sa marque Oldsmobile.

Dans le cadre de leur promotion du diesel, les constructeurs allemands raisonnaient aussi en termes d’économies d’échelle : en pénétrant le marché nord-américain avec une offre diésélisée intégrant des modèles déjà largement commercialisés en Europe, ils prévoyaient de compenser un ralentissement, voire une baisse, des principaux marchés européens du diesel, des mouvements qu’ils considéraient probables, dès 2013-2014.

Cette stratégie pro-diesel conduite aux États-Unis avait également pour objectif d’offrir à un prix et pour des performances comparables une alternative aux solutions « hybrides » qui se sont développées plus précocement qu’ailleurs et avec un réel succès sur le marché américain.

● Le groupe Volkswagen est un géant mondial de l’industrie automobile. Avec douze marques, il a réalisé, au titre de l’exercice 2015, un chiffre d’affaires mondial de 213 milliards d’euros. Au cours des dernières années, sa présence s’est renforcée sur tous les continents : en 2015, Volkswagen a ainsi livré en zone « Asie-Pacifique » plus de 3,9 millions de véhicules contre 3,43 millions dans la zone « Europe de l’Ouest », désormais dépassé par le marché chinois qui, à lui seul, a enregistré 3,55 millions de livraisons de véhicules du groupe. Le groupe emploie 610 000 salariés dans le monde et dispose de sites de production dans vingt pays.

Volkswagen et Toyota se livrent à un chassé-croisé pour occuper le premier rang mondial des constructeurs, une position qui, jusqu’en 2008, avait été tenue sans discontinuité par General Motors durant près de 70 ans.

Au terme du 1^er semestre 2016, Volkswagen a d’ailleurs retrouvé cette place de leader mondial alors que Toyota avait terminé l’année 2015 à ce premier rang. 2015 a toutefois marqué un léger recul (le premier depuis treize ans) en termes de ventes mondiales pour le groupe avec 9,93 millions de véhicules livrés contre 10,1 en 2014, année record. Ce tassement relatif des ventes est essentiellement dû à l’orientation générale de certains marchés affectés par de profondes crises (Amérique du Sud et Russie) et non à un premier impact direct de l’« Affaire » qui n’a d’ailleurs été révélée qu’au cours du dernier trimestre de l’année. En 2015, les ventes du groupe ont d’ailleurs progressé dans la zone « Amérique du nord » (+ 1,2 % aux États-Unis).

● Un des traits caractéristiques du groupe Volkswagen tient à son obsession des volumes, particulièrement pour ce qui concerne ses marques généralistes (Volkswagen, Skoda et SEAT).

Cette orientation le porte à manifester une agressivité par les prix, particulièrement sensible dans la période de crise ouverte en 2008-2009 alors que ses concurrents étaient en grande difficulté. De même, cette inclinaison est perceptible depuis le déclenchement de l’« Affaire » sur ses principaux marchés sur lesquels le groupe multiplie les offres promotionnelles pour garantir ses débouchés. Volkswagen, la « marque phare » du groupe, qui représente la moitié de son chiffre d’affaires (106 milliards d’euros), supporte les conséquences de cette stratégie : sa marge opérationnelle était de seulement 2,5 % en 2014. Elle a atteint un point bas de 2 % en 2015, loin derrière les situations de PSA et Renault qui ont enregistré des rétablissements sensibles au terme de l’exercice avec des niveaux désormais voisins de 5 %.

À cet égard, Audi, qui est d’ailleurs la première marque Premium en France devant Mercedes et BMW, avec une marge opérationnelle de 8,6 %, et Porsche avec une marge opérationnelle de 15,8 %, demeurent « hors normes » dans le secteur automobile et assurent les principales sources de profitabilité d’un groupe plus fragile qu’il peut paraître. La marque Skoda affiche une marge opérationnelle voisine de 7 % mais est absente ou faiblement présente sur de nombreux marchés. Quant à SEAT, une progression de ses ventes de 6,5 % en 2015 lui a permis d’améliorer sa situation financière, mais pas de sortir d’une spirale d’exercices déficitaires.

Sur cette orientation, M. Carlos Tavares, président du directoire du groupe PSA, a parfaitement résumé les risques qui résultent d’une « fuite en avant » susceptible d’aboutir à une impasse industrielle. Interrogé au cours de son audition sur le scandale Volkswagen, celui-ci a précisé « … la stratégie qui consiste à faire en sorte d’être le plus gros ne fonctionne pas. On l’a observé non seulement avec le groupe Volkswagen, mais également avec d’autres entreprises
– une grande entreprise japonaise et une grande entreprise américaine. Au cours des vingt ou trente dernières années, toutes les grandes entreprises automobiles qui se sont fixé comme stratégie d’être les plus grosses ont connu de graves dysfonctionnements : soit des fraudes, comme celles que vous avez mentionnées pour Volkswagen, soit de gravissimes problèmes de qualité, ce qui est le cas pour les autres. Cette affaire a donc fini par me convaincre que la croissance n’est jamais que la conséquence juste et heureuse de la satisfaction des clients, mais ne peut être une fin en soi. Il faut donc rester concentré sur l’essentiel : la qualité, l’éthique et le respect des règles qui nous sont imposées par les sociétés dans lesquelles nous opérons ». Ce propos touche effectivement à l’essentiel. Il importe aujourd’hui de devenir un constructeur de référence par le caractère innovant des produits et services proposés, et non de produire pour produire. L’histoire dira, sans doute assez vite, si Volkswagen a perdu sa qualité de constructeur de référence à laquelle il a pourtant longtemps pu prétendre avec une perception plutôt favorable de son image dans l’opinion.

b. La responsabilité de la culture d’entreprise

Autre trait caractéristique du groupe Volkswagen : un mode de management particulièrement autoritaire et centralisé.

Au long de ses échanges avec des professionnels de l’automobile, votre Rapporteure a constaté que de nombreux interlocuteurs ont fait spontanément état de la culture d’entreprise. Au regard de sa longue expérience à la tête du groupe Renault, M. Louis Schweitzer, désormais commissaire général à l’investissement ⁽40), a le plus clairement précisé, au cours de son audition, ses observations sur ce qu’il convient d’appeler la « culture Volkswagen » :

« Pourquoi ai-je dit n’avoir pas été surpris que cette tricherie ait eu lieu chez Volkswagen et pas chez un autre constructeur ? Cette entreprise que je connaissais bien a connu une grande réussite industrielle : il y a dix ans, elle valait moins que Renault en bourse ; aujourd’hui elle est le premier constructeur mondial. Trois traits principaux marquaient sa culture : premièrement, elle était animée d’une telle volonté de réussite entrepreneuriale que tout obstacle était considéré comme illégitime –  dès lors tricher n’apparaissait pas comme un vrai péché ; deuxièmement personne ne pouvait contredire les ordres donnés par le chef ; troisièmement, il était impossible d’avouer que l’on n’avait pas réussi à exécuter lesdits ordres. Dans ces conditions, vous pouvez aisément imaginer que si le chef a dit qu’il ne fallait pas contraindre le conducteur avec un réservoir supplémentaire, qui risquait de dégrader la performance et d’accroître les coûts, les salariés ont répondu qu’ils y arriveraient car c’était la limite du possible. Je ne sais pas du tout qui a décidé de tricher, il y a une enquête en cours. Toutefois, il est clair que le mécanisme de la tricherie peut être enclenché dès lors que personne ne discute les ordres du chef et n’ose avouer qu’ils n’ont pas pu être mis en œuvre ».

L’histoire du groupe est effectivement marquée par des patrons « de droit divin », ce que ne pourra sans doute pas être le nouveau président du directoire, M. Matthias Muller, qui a accédé à cette fonction en conséquence directe du scandale américain ayant contraint son prédécesseur à la démission.

– La personnalité et la longévité des dirigeants n’ont pas été sans conséquences, depuis la présidence de M. Heinrich Nordhoff, autorisé par les Alliés à relancer l’entreprise en 1948 et qui exercera son mandat jusqu’à son décès vingt ans plus tard, à une époque où Volkswagen était un constructeur à modèle unique, la Coccinelle, qui rencontra un succès mondial. Sans oublier M. Ferdinand Piech, petit-fils de Ferdinand Porsche, qui a bâti le groupe Volkswagen dans sa dimension actuelle, à compter des années quatre-vingt-dix (notamment avec la croissance de la marque Audi) et confortera également la participation des familles Piech et Porsche à son capital, en occupant la présidence du directoire puis du conseil de surveillance jusqu’en avril 2015.

– L’entreprise a certes historiquement connu certains débats internes au plus haut niveau, d’ordre stratégique ou financier, mais elle a toujours été dirigée d’une « main de fer » par une direction ne supportant pas la mise en cause d’une orientation. L’influence syndicale au travers du système allemand de la cogestion, les représentants syndicaux disposant de la moitié des sièges au conseil de surveillance, n’a jamais véritablement tempéré les orientations managériales. Au contraire, une certaine opacité de fonctionnement a même abouti, en 2005, à un scandale de corruption interne mettant en cause des responsables du puissant syndicat IG Metall dans leurs relations avec la direction du groupe Volkswagen. Ce scandale entraînera notamment la démission forcée de hauts cadres dont M. Peter Hartz, le directeur du personnel, une personnalité qui a été à l’origine des règles d’assouplissement du droit du travail, dites « lois Hartz », mises en œuvre par le gouvernement Schröder au début des années 2000.

c. Une culpabilité partagée ?

Les modifications opérées sur les véhicules Volkswagen ont été frauduleusement introduites dans un boîtier électronique EDC 17 produit par l’équipementier Robert Bosch ⁽41).

Il s’agit d’un élément livré par un fournisseur mais qui, postérieurement à son assemblage, est de la responsabilité du constructeur. Ce dernier point constitue la ligne de défense constamment invoquée par l’équipementier.

Selon le quotidien allemand Bild, le logiciel en cause serait le fait de l’équipementier, lequel aurait, dès 2007, alerté Volkswagen de l’usage illégal de « ce logiciel prévu uniquement pour des tests (internes) et non pour une conduite normale ». Le groupe Robert Bosch a officiellement communiqué en précisant : « Comme il est d’usage dans l’industrie automobile, Bosch en sa qualité d’équipementier livre les composants selon les spécifications du constructeur. La calibration de ces composants et leur intégration dans le système global du véhicule interviennent chez le constructeur ». Cette position a été explicitée par M. Guy Maugis, le président de la filiale française de Robert Bosch, au cours de l’audition par la mission des dirigeants de la FIEV ⁽⁴²⁾ : « … c’est généralement le constructeur qui paramètre le calculateur que nous lui fournissons […] Les constructeurs ajoutent ensuite un certain nombre de briques logicielles dont ils sont propriétaires ». Il a ajouté : « Nous livrons une boîte avec une couche de logiciels qui va être « flashée » par le constructeur. Et nous n’avons pas la connaissance complète de ce qui est installé dans le calculateur » ; « Les codes sont bloqués. […] Il s’agit d’une boîte noire dans laquelle nous ne pouvons pas entrer ».

Ce point essentiel illustre une question de portée plus générale sur les responsabilités éventuellement partagées entre les constructeurs et leurs fournisseurs s’agissant de systèmes techniquement complexes. Une réponse certaine ne semble pas, à ce jour, assurée lorsqu’il s’agit de codages informatiques intégrés à un dispositif dont le fonctionnement repose, lui-même, sur un logiciel de base.

Le droit de propriété légalement reconnu à un constructeur sur les lignes de codage informatique qu’il a spécialement définies peut-il avoir pour conséquence d’empêcher, en toutes circonstances, un droit de regard externe sur ce qui deviendrait une « boîte noire » ?

4. Des « tricheries » en cascade

a. De découverte en découverte…

L’« Affaire Volkswagen » a rapidement eu l’effet d’un détonateur dans l’industrie automobile, bien au-delà des États-Unis. De nombreux constructeurs ont, en interne et dans la plus grande discrétion, procédé à leurs propres tests de vérification concernant le respect des émissions de leurs modèles. Les procédures de tests mises en place par les pouvoirs publics ont également généré leur lot de « révélations ».

Des tricheries ont été reconnues par certains constructeurs.

– Ainsi, au Japon, Mitsubishi Motors et Suzuki ont dû successivement reconnaître, au cours du mois de mai 2016, des manipulations concernant des données relatives aux performances énergétiques et d’émissions de certains de leurs modèles les plus courants. À l’issue d’un scandale ayant entraîné le départ des deux plus hauts dirigeants du groupe, Mitsubishi a admis une fraude concernant ses mini véhicules mais aussi l’Outlander PHEV, un véhicule 4X4 hybride rechargeable. Mitsubishi a reconnu que les premières manipulations de cette nature remontaient à … 1991 ! Pour sa part, Suzuki a évoqué des problèmes tenant à la localisation du circuit où sont menés les tests de ses véhicules « … sur une colline près de la mer, avec des conditions météo, de vent notamment, affectant les mesures ». Face à cette difficulté de procéder à des tests dans de bonnes conditions, le groupe a préféré compiler, à partir de 2010, des données mesurées en laboratoire, certains techniciens admettant avoir manuellement corrigé des résultats trop défavorables. Ces manipulations grossières pour réduire « sur le papier » les émissions de NOx ne concerneraient que des véhicules commercialisés au Japon.

– Dans d’autres cas, ce sont les procédures de contrôles mises en place par les pouvoirs publics qui ont révélé l’utilisation de dispositifs « truqueurs » destinés à tromper les tests d’homologation. Il en va ainsi de la découverte par le KBA, l’autorité allemande d’homologation, d’un dispositif permettant sur certains moteurs 2.0 diesel de FCA/Fiat-Chrysler (Fiat 500 X, Jeep Renegade et Fiat Doblo), de désactiver automatiquement le système de traitement des émissions polluantes au bout de 22 minutes, soit 2 minutes de plus que la durée moyenne des tests d’homologation. Le 25 août dernier, le ministère allemand des transports a saisi la Commission européenne à ce sujet.

Au-delà des cas de « tricheries » manifestes, s’ajoute la longue liste des véhicules que l’on pourrait qualifier de « hors normes » ⁽43). Ainsi au Royaume-Uni, en Allemagne, en France. des tests, à l’initiative des pouvoirs publics, confirment l’existence de disparités flagrantes entre « données d’homologation » et « données en conditions réelles ». Ces résultats concernent des véhicules des normes Euro 5 et Euro 6 prélevés dans les parcs en circulation. De nombreux véhicules, après avoir subi les tests d’émissions avec des résultats « conformes » aux normes au cours de leur homologation, se comportent très différemment dans des conditions se rapprochant d’un usage quotidien. Il ne s’agit pas là de cas d’espèces qui ne concerneraient que quelques modèles, mais de séries entières de véhicules largement commercialisés. Tout au long de ses auditions et de ses rencontres avec des acteurs de la filière, la mission a pu constater que des constructeurs, parmi les plus réputés, peinaient à franchir les grandes étapes technologiques que leur impose l’obligation d’un respect permanent des normes Euro.

– Ainsi Opel a été mis en cause par la commission d’enquête administrative du ministère allemand des transports s’agissant d’un modèle Zafira, le plus récent de la norme Euro 6 (pourtant équipé dans sa version récente d’une vanne EGR de recirculation des gaz vers le moteur et d’un système de réduction catalytique des émissions de type SCR) : les résultats de cette commission officielle publiés en avril 2016 montraient des dépassements de NOx 6,5 fois supérieurs à la norme sur banc et 5 fois supérieurs en conditions routières. Opel a décidé de rectifier l’ensemble des systèmes de dépollution de sa gamme, en généralisant l’installation de nouveaux systèmes SCR plus efficaces, alors que nombre de ses modèles sont encore équipés de LNT ou Lean Nox Trap (généralement dénommés « pièges à NOx ») relevant d’une technologie plus ancienne. Cette mutation n’interviendra qu’à compter de 2018 comme cela a été confirmé à votre Rapporteure par M. Éric Wepierre, président de General Motors France, au cours d’un entretien.

– Pour ce qui concerne la France, parallèlement aux travaux de la commission technique mise en place par le ministère de l’écologie, des enquêtes administratives ont été ouvertes par la DGCCRF donnant lieu à des perquisitions chez Renault en janvier, puis PSA en avril, sans que l’on ne connaisse à ce jour l’issue de ces procédures. S’agissant de Renault, auditionnée le 5 avril dernier, Mme Nathalie Homobono, directrice générale de la Direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), a expliqué le cadre de cette enquête : « Nous avons mené des investigations auprès des autres constructeurs qui commercialisent une partie des véhicules en France, sous leur marque. Nous avons également participé aux travaux de la commission d’enquête indépendante, sous la houlette du ministère de l’environnement. Compte tenu des résultats des tests communiqués par l’UTAC sur les véhicules sélectionnés par la commission d’enquête, il nous a semblé que d’autres situations méritaient un examen approfondi. C’est ce qui nous a amenés à nous intéresser plus particulièrement au constructeur Renault ; les résultats transmis par l’UTAC marquant un gros écart par rapport aux résultats des tests, dans le cadre de la procédure normalisée de l’homologation. Nous en sommes aujourd’hui à la phase d’audition d’un certain nombre de personnels de Renault, à qui nous demandons des explications complémentaires sur certaines pièces nécessaires à notre enquête. Les auditions des cadres de Renault, en présence des avocats de l’entreprise, ont commencé mi-mars et se poursuivent aujourd’hui ». En ce qui concerne les émissions de NOx de certains de ces véhicules, le Groupe Renault a par ailleurs présenté un plan de mise en conformité présenté à la mission d’information le 6 avril dernier. ⁽⁴⁴⁾

– Nissan a de même vu certains de ses véhicules mis en cause (Navara 2.5 L de type Euro 5 et Qashqai 1.6 L DCI de type Euro 6) tant par les investigations officielles allemandes que françaises.

De découverte en découverte, et quelles que soient les distinctions qu’il conviendra d’opérer, au terme des procédures engagées, entre des tromperies avérées et une situation de défaillance des systèmes de traitement des émissions polluantes dont les pouvoirs publics savaient tout et qu’ils ont laissé faire, c’est finalement toute la crédibilité de l’industrie automobile dans son ensemble, au niveau mondial, qui est profondément atteinte. Un « Dieselgate » a suivi l’« Affaire Volkswagen ». S’il n’exonère en aucune façon la responsabilité du constructeur allemand, il a mis à jour une situation de portée générale. Aucun des grands marchés automobiles nationaux n’est épargné.

b. Un mal pour un bien : transformer le scandale en opportunité

Un an après le début du scandale aux États-Unis, il est encore prématuré de percevoir avec certitude toutes les conséquences de l’« Affaire » pour le premier concerné, à savoir un groupe aussi puissant que Volkswagen. Au terme du 1^er semestre 2016, il reste le premier groupe automobile pour sa part de marché globale en Europe qui a atteint 23,8 %. Mais il perd cependant plus d’un point par rapport à la même période de référence de 2015 ⁽45). Pour ce semestre, les ventes de Volkswagen en France ont légèrement fléchi (– 0,5 %) s’agissant des véhicules particuliers. Toutefois, ses ventes de véhicules utilitaires ont sensiblement augmenté (+ 12,1 %) alors que, pour sa part, la marque Audi continue d’enregistrer un succès croissant sur le marché français (+ 13,4 %).

En janvier 2016, Matthias Muller réaffirmait encore l’intention du groupe de poursuivre une offensive sur le diesel, y compris aux États-Unis, avec des moteurs « modernes efficaces et peu polluants », et précisait que sans le diesel « il sera pratiquement impossible à notre industrie d’atteindre ses objectifs en matière de réduction des émissions de CO₂ ». Pourtant, la stratégie du groupe vient de connaître un revirement global, avec la présentation du plan « Strategy 2025 », en juin 2016. Il donne une large place au développement de l’électrique considéré comme un « parfait contre-feu des thématiques gazole qui ont fait la force du groupe avant de devenir la source de ses difficultés ». Volkswagen entend ainsi lancer 30 modèles « tout électrique », c’est-à-dire de 2 à 3 millions de véhicules par an qui pourraient représenter entre 20 et 25 % des ventes, et le développement des batteries devient « une nouvelle compétence du groupe », avec la création d’usines dédiées. Le groupe prévoit également de lancer son premier véhicule totalement autonome en 2021 et d’accroître son offre dans les services à la mobilité. Ce plan exige dix milliards d’investissement, mais s’inscrit dans un cadre visant à dégager quelque 8 milliards d’économies par an.

Ce changement de pied de Volkswagen dans ses choix industriels ne peut être simplement mis sur le compte de la communication de crise et d’une stratégie de « greenwashing ». Pour tous les constructeurs, il y aura un avant et un après l’« Affaire ».

Sans dédouaner le constructeur allemand de ses responsabilités propres, le scandale a mis en lumière, telle une pelote que l’on déroule, toutes les facettes de la faillite d’un système.

Tout n’est pas clair dans un monde industriel pourtant solidement établi et dont on pouvait espérer les pratiques plus vertueuses. Le secteur automobile, que l’on pouvait considérer encore surpuissant, se trouve confronté, en réalité, à des défis gigantesques qui concernent l’évolution de ses productions. Cet événement planétaire a donc au moins un mérite : ouvrir la voie à une accélération de la réorientation profonde des stratégies industrielles vers la prise en compte des enjeux écologiques.

Tout n’est pas clair, non plus, du côté des pouvoirs publics, incapables d’assurer le respect des normes qu’ils édictent. Il faut aller jusqu’au bout de l’analyse de ces défaillances pour réellement transformer le scandale en opportunité et ne pas laisser passer une occasion unique de refonder la réglementation sur des bases robustes.

C. « TOUT LE MONDE SAVAIT »

« Certaines voitures peuvent être « manipulées » ⁽46) afin de passer avec succès les cycles de tests en laboratoire puis ensuite dépasser largement l’optimum admis lorsqu’elles se retrouvent sur la route. »

Janez Potočnik, Commissaire européen à l’environnement, Bruxelles, intervention au Parlement européen « colloque sur le thème de la qualité de l’air dans les villes », 22 mars 2011 ⁽⁴⁷⁾.

« La multitude de capteurs calculateurs installés aujourd’hui dans les voitures constitue autant d’espions électroniques facilitant les petits ajustements avec la réglementation. Capables de déterminer si le véhicule est en train de passer un cycle de dépollution, ils permettent le plus simplement du monde de basculer l’électronique moteur sur le programme spécial homologation (...) rien n’est plus facile que d’ajouter une ligne de programme dans le calculateur moteur avec des réglages spécifiques au cycle de dépollution. »

Katia Lefebvre et Claude Baïotti, Auto Moto, « Normes de pollution : la grande triche ? », septembre 2005 ⁽⁴⁸⁾.

Votre Rapporteure a posé, invariablement, cette question récurrente à l’ensemble des personnes que la mission d’information a auditionné : « avez-vous eu connaissance de l’existence d’un logiciel truqueur avant que le scandale n’éclate ? ». La réponse des interlocuteurs de la mission a été invariablement la même : « non, mais... » ⁽⁴⁹⁾.

Si, d’après les déclarations recueillies, l’utilisation par Volkswagen d’un logiciel destiné à tromper les tests d’homologation n’était pas connue, les travaux de la mission ont pu établir que la possibilité d’une telle triche, elle, l’était parfaitement. Votre Rapporteure a cherché à en reconstituer l’historique. À partir de quel moment a-t-on su, exactement, qu’une telle fraude était possible, s’agissant non pas des techniques dites d’« optimisation » notoirement connues, mais bien de l’utilisation d’un logiciel truqueur ?

Mme Katia Lefebvre, ancienne journaliste, auteure de l’article d’Auto Moto intitulé « Normes de pollution : la grande triche ? » qui décrivait de façon circonstanciée le fonctionnement d’un tel logiciel, a indiqué à votre Rapporteure que l’enquête publiée en 2005 ne reposait pas sur une simple déduction logique liée aux possibilités offertes par les développements de l’électronique, mais sur des témoignages concernant des usages constatés « plusieurs fois », bien qu’il ne lui était pas possible de nommer alors un constructeur : « Quand le scandale est sorti, j’y ai repensé. À l’époque, j’avais fait mon job ».

En 2005, aucune suite n’avait été donnée à la publication de cet article. Les pouvoirs publics n’avaient pas davantage sollicité l’éclairage des rédacteurs de l’enquête pour engager des investigations. Selon Mme Lefebvre, « ça n’intéressait pas ».

Lors de la table ronde avec la presse automobile, M. Didier Bollecker, président de l’Automobile Club Association, a affirmé que l’existence de logiciels tels que celui découvert chez Volkswagen était un « un secret de polichinelle à Bruxellestandis que d’autres intervenants, lors de cette même audition, notaient que « depuis les années quatre-vingt on sait que c’est possible et on en discute. ⁽⁵⁰⁾»

Ainsi si le premier constructeur européen a pu équiper jusqu’à 11 millions de véhicules Euro 5 d’un logiciel destiné à tromper les tests d’homologation, ce n’est pas parce que les autorités de contrôle auraient fait preuve d’ignorance ou d’aveuglement, mais parce que, bien qu’alertées, elles n’ont cherché ni à prévenir, ni à enquêter sur ce type de fraude, alors que tout le monde savait qu’elle était possible, probable, voire constatée.

1. Des écarts de notoriété publique entre les tests et la réalité, dès l’origine

Le protocole NEDC (New European Driving Cycle), qui évalue, en vue de leur homologation, la consommation et les émissions polluantes des véhicules en laboratoire, sur des bancs à rouleau, a plus de quarante ans ⁽51). Or, non seulement ces tests sont très loin de refléter les conditions de conduite en situation réelle, mais les constructeurs automobiles ont pu aller, du fait du flou juridique qui entoure l’« optimisation » de ces tests, jusqu’à des pratiques aux marges de la légalité.

a. « Un marronnier »

Tous les témoignages concordent, qu’il s’agisse de ceux des professionnels de l’automobile, des organisations non gouvernementales ou des organismes chargés du contrôle de l’homologation des véhicules : les écarts entre le protocole d’homologation et la réalité étaient connus depuis l’origine.

Pour M. José Caire ⁽52), directeur Villes et Territoires à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), « le sujet des valeurs d’homologation est à vrai dire un marronnier, qui est reparu dans ce climat délétère [de l’affaire Volkswagen]. Un consommateur qui achète un véhicule censé rouler à quatre litres au cent sait bien que ce sera en réalité davantage. Le cycle d’homologation est, si vous me passez l’expression, un cycle pépère au cours duquel ni la vitesse ni les accélérations ne sont poussées trop loin. ».

M. Christian Peugeot ⁽⁵³⁾, Président du Comité des constructeurs français d’automobiles, confirme que « des écarts demeurent entre les niveaux d’émission en homologation et les niveaux en situation réelle d’usage ». Cet écart s’explique par « l’obsolescence du cycle d’homologation actuellement en vigueur, qui date des années soixante-dix, le cycle NEDC, dont les caractéristiques sont assez éloignées de l’usage réel : vitesse trop faible, non prise en compte de l’apparition de la sixième vitesse dans les boîtes de vitesses ».

M. Gaspar Gascon Abellan ⁽⁵⁴⁾, membre du comité exécutif et directeur de l’ingénierie du Groupe Renault ne dit pas autre chose : « les procédures d’homologation sont aujourd’hui fondées sur un cycle bien défini et sont exécutées en laboratoire ; elles présentent l’inconvénient de ne pas être représentatives de toutes les conditions d’usage par les conducteurs. »

La presse automobile spécialisée, auditionnée par la mission d’information, le 2 février 2016, est, également, unanime sur le sujet : « nous savons tous que les constructeurs optimisent le cycle européen de conduite, dit New European Driving Cycle (NEDC) » ⁽⁵⁵⁾.

L’organisation non gouvernementale Transport & Environment, dans une étude parue le 14 septembre 2015, avant que le scandale Volkswagen n’éclate, intitulée « Retenez votre souffle : attention au tueur invisible. Réduire la pollution atmosphérique due aux véhicules ⁽⁵⁶⁾  », fait le point sur les écarts entre les tests et la réalité. Elle met également en évidence que ces divergences sont intrinsèquement liées à l’utilisation et à l’interprétation d’une législation obsolète et que les pratiques d’optimisation des tests, décrites avec précision, sont connues depuis longtemps.

Ce rapport procède au recensement de toutes les études indépendantes qui ont déjà fait apparaître des non-conformités lorsque les émissions étaient mesurées sur route. Ainsi, selon M. François Cuenot ⁽⁵⁷⁾ « sur 10 véhicules diesel neufs, 9 ne respectent pas la norme théorique qu’ils annoncent ».

MESURES DES ÉMISSIONS DE NOX DES VÉHICULES DIESEL SUR ROUTE
COMPILATION DES DONNÉES INDÉPENDANTES
PAR L’ONG TRANSPORT & ENVIRONMENT (T&E)

Auteur	Année	Nombre d’Euro 6 diesel testé	Type de mesures	Sévérité du test	Moyenne NOx FC facteur de conformité	Nombre de véhicules atteignant la limite légale
Centre commun de recherche (JRC (UE)	2012	1	PEMS	sévère	2.6	0
INFRAS	2013	9	Dyno-CADC	moyenne	4	NA
TNO	2010-2015	16 7	Dyno PEMS	sévère sévère	2.9 5.2	1 0
ICCT	2014	15	PEMS	sévère	7	1
ADAC	2015	70	Dyno-WLTC	faible	2.5	18
Baden Wurtemberg	2015	3	PEMS	sévère	4.2	0
Emission Analytics	2014-2015	25 +	PEMS	sévère	4.5	3

Source : Transport & Environment (⁵⁸)

Le protocole de test en vigueur, le NEDC (New European Driving Cycle), n’a jamais été conçu pour mesurer les émissions des véhicules en situation de conduite réelle. Son unique objectif était de permettre de comparer des véhicules entre eux grâce à des tests en laboratoire reproductibles.

Devant la mission, Mme Béatrice Lopez de Rodas, directrice de la marque « UTAC » ⁽⁵⁹⁾, a souligné : « je puis affirmer qu’en trente ans de métier, jamais il n’a été avancé que les mesures réalisées en laboratoire seraient représentatives de la réalité. J’ai été interrogée sur le sujet il y a trente ans et je déclarais la même chose. Les essais faits en laboratoire le sont à des fins de comparaison entre véhicules. Encore une fois, des paramètres maîtrisés en laboratoire ne le sont pas en service réel. ».

b. Une multitude de protocoles pour mesurer les écarts

En raison de l’absence de représentativité des tests d’homologation, un certain nombre d’organismes ont développé leurs propres protocoles de mesure.

Il existe ainsi une multitude de protocoles pour mesurer ces écarts, réalisés dans le cadre de recherches, expertises et évaluations des politiques publiques ou conduits dans une perspective d’information des consommateurs et des automobilistes. Sans procéder à un recensement exhaustif, on peut citer par exemple :

– les travaux de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME) à des fins d’expertise en partenariat avec l’Institut français des sciences et technologies des transports, de l’aménagement et des réseaux (IFSTARR). Elle utilise depuis les années 2000 le cycle Artémis (Common Artemis Driving Cycle), protocole mis au point par un programme de recherche, au niveau européen, qui prend en compte trois phases de mesure : une mesure en ville, une en zone rurale, l’autre sur autoroute. Plus proche des conditions de conduite réelles, le cycle Artémis permet de donner des résultats plus précis. ⁽60) Comme le rappelle M. Laurent Gagnepain, ingénieur expert au service Transports et mobilité ⁽⁶¹⁾, les cycles Artémis « ont permis de constater, entre 2005 et 2010, quand la norme Euro 4 est entrée en vigueur, alors que l’émission d’oxyde d’azote est devenue plus réglementée pour les véhicules diesel, que les valeurs réelles d’émission n’ont pourtant pas baissé. » ;

– les tests de l’UFC-Que Choisir selon trois types de protocole : le protocole en vigueur au niveau européen, le NEDC, le protocole WLTP en cours d’adoption, mais également sur un cycle de type « autoroute ⁽⁶²⁾ » ;

– les partenariats du Bureau européen des associations de consommateurs (BEUC) ⁽⁶³⁾, qui travaille avec un organisme indépendant l’International Consumer Research Testing (ICRT) ⁽⁶⁴⁾ et l’ONG Transport & Environment afin de mesurer de la manière la plus fiable possible la réalité des émissions polluantes et la consommation des véhicules ;

– les protocoles du magazine Autoplus sur des voitures fournies par les constructeurs : le protocole de test permet de comparer les voitures entre elles, la réalité de leur consommation, mais également la qualité de l’accélération, du freinage et également des émissions de CO₂. Les tests sont effectués dans un box, à Montlhéry, et les résultats sont certifiés par un organisme indépendant. Selon M. Laurent Chiapello ⁽⁶⁵⁾, directeur de la rédaction d’Auto Plus, « dans le cadre d’un cycle mixte représentant une moyenne des consommations, nous avons constaté 40 % d’écart entre la norme et ce que nous mesurons dans la réalité ; au sein de ces 40 %, certains constructeurs se situent à plus 60 % de consommation, d’autres entre 10 % à 20 % » ;

– l’organisation non gouvernementale Transport & Environment, dans l’étude précédemment citée du 14 septembre 2015, explique comment elle a défini ses propres protocoles de tests afin de mesurer les émissions polluantes, en conditions réelles, sur route.

Enfin ce panorama doit être complété par une initiative nouvelle qui mérite d’être saluée : le protocole conclu par PSA et
Transport & Environment, associée à France Nature Environnement (FNE) sur les mesures de consommation en usage réel, avec des tests validés dans leur conception puis vérifiés pour leurs résultats par le Bureau Veritas. Elle s’inscrit dans une volonté d’anticipation et de transparence dont aucun constructeur n’avait, à ce jour, fait preuve.

Le protocole PSA – T&E et FNE – Bureau Veritas :

Une première mondiale associant un constructeur automobile, deux ONG et un organisme de certification

Les mesures sont réalisées selon un protocole défini avec l’organisation européenne non gouvernementale Transport & Environment (T&E) sur des axes routiers publics ouverts à la circulation à proximité de Paris (25,5 km en zone urbaine, 39,7 km en zone extra-urbaine et 31,1 km sur autoroute), dans des conditions de conduite réelles (utilisation de la climatisation, poids des bagages et des passagers, déclivités, etc…).

Inspiré par le projet européen RDE « Real Driving Emissions », le protocole mesure la consommation de carburant grâce à un équipement portable installé sur le véhicule (PEMS).

Bureau Veritas, organisme indépendant reconnu au plan international, est garant du protocole et de son exécution dans les conditions définies et atteste de la sincérité et de l’intégrité des résultats.

M. Gilles Le Borgne, directeur de la R&D du groupe PSA, a indiqué à la mission ⁽⁶⁶⁾ que le protocole ainsi mis en œuvre entend préfigurer le prochain cycle de tests routiers RDE (Real Driving Emissions) avec des mesures effectuées sur un parcours le plus représentatif possible de l’usage courant (mêlant des parties urbaines, péri-urbaines et autoroutières). Les premiers résultats sur huit modèles testés ont été publiés en mars 2016. En outre, M. Le Borgne a indiqué qu’en plus des consommations et rejets de CO₂, qui font actuellement l’objet des tests, des mesures complémentaires sur les émissions de NOx seront effectuées au cours de l’année 2017.

2. Des réformes annoncées et des années d’atermoiements

a. L’alerte lancée dès 2011 par le Commissaire Potočnik

Le premier à avoir, publiquement, évoqué la possibilité d’une triche est le Commissaire européen à l’Environnement, M. Janez Potočnik.

Une étude du Centre commun de recherche de l’Union européenne (European Commission’s Joint Research Center, CCR), datant de 2011 et intitulée Analyse sur route à l’aide des PEMS des émissions des véhicules légers ⁽67), témoignait des écarts considérables entre les tests en laboratoires et les mesures sur la route. Le CCR est l’une des directions générales de la Commission européenne chargée de lui apporter un soutien pour l’évaluation des politiques publiques.

Sur cette base, M. Janez Potočnik ⁽⁶⁸⁾, dès 2011 lors d’un colloque au Parlement européen ⁽⁶⁹⁾, met en évidence que les normes négociées, puis votées ne reflètent pas la réalité : les écarts entre les tests sur banc et sur route sont tels que les normes ne correspondent plus à rien. « Un problème qui mérite d’être mentionné est l’écart entre ce que l’on nomme les ʺémissions en situation de conduite réelleʺ et les émissions selon les normes autorisées. Ces dernières années, nous avions de plus en plus de preuves que les bus, voitures, camions, vans qui roulaient au diesel, en situation de conduite réelle, avaient des taux d’émissions bien supérieurs à ceux prescrits par la législation. Cela vaut tant pour la nouvelle norme EUROV/5 relatives aux véhicules que pour les normes EURO III et IV. Ces différences peuvent être considérables – dans certains cas jusqu’à 500 % – de la valeur limite mentionnée sur l’autorisation de réception du véhicule. »

Pour le Commissaire, ce constat sévère ne concerne alors pas seulement le passé mais engage également l’avenir, à savoir la nouvelle norme Euro 6, décidée en 2007 ⁽⁷⁰⁾ et qui doit entrer en vigueur en 2014.

M. Janez Potočnik, dans la même intervention, précise ainsi que « nous anticipons qu’il en sera de même pour la nouvelle norme EURO VI/6 qui ne pourra pas combler l’écart entre les objectifs attendus de la législation et les taux d’émission en situation de conduite réelle. Ces résultats montrent que les attentes relatives à des améliorations substantielles de la qualité de l’air telles que nous les mentionnons en introduction seront pour une grande part d’entre elles tout simplement balayées. »

« Comment expliquer ces différences ? Premièrement le test requis par la législation en cours ne reflète pas les conditions de conduite réelle. Deuxièmement les nouvelles technologies pour réduire les émissions perdent de leur efficacité avec le temps. Troisièmement, certaines voitures peuvent être « manipulées » ⁽⁷¹⁾ afin de passer avec succès les cycles de tests en laboratoire puis ensuite dépasser largement l’optimum admis lorsqu’elles se retrouvent sur la route. »

Comment y remédier et sortir de ce qui pourrait s’apparenter à une sorte de schizophrénie européenne compte tenu du fait que la Commission européenne traduit en justice des États membres pour non-respect de la législation relative aux émissions de NO2 et de particules (PM₁₀) dans les centres-villes engorgés, établit un programme ambitieux en matière environnementale – et – dans le même temps, elle continue à produire des normes qui n’ont aucune valeur puisqu’elles ne sont pas respectées du fait de conditions de mesure non réalistes. M. Janez Potočnik précise que si la Commission est consciente de cet état de fait, elle entend bien y remédier.

b. De nouveaux protocoles de tests en débat depuis presque dix ans

La Commission européenne met donc en place un groupe de travail en 2011 dont M. Potočnik précise les objectifs : « La Commission a reconnu ces problèmes et a déjà commencé à agir. Mon collègue Antonio Tajani dans sa Communication relative à une stratégie européenne pour des véhicules propres et économes en énergie ⁽72), d’avril 2010, précise comment il compte remédier à la situation. Cela nécessite de développer un nouveau cycle mondial plus réaliste, d’introduire des tests additionnels – appelés Système portable de mesure des émissions, ainsi que des dispositions anti-falsifications ⁽⁷³⁾. Les poids lourds sont déjà concernés par la législation EURO VI. Concernant les voitures, je travaille en étroite collaboration avec le commissaire Tajani pour que les développements techniques soient opératoires d’ici 2013. »

Les termes « anti-falsifications », s’ils sont bien présents dans le discours de M. Potočnik, ne figurent pas dans la communication de 2010 portée par le Commissaire à l’industrie M. Tajani. Seules figurent les deux propositions suivantes, complémentaires :

– passer du test NEDC (New European Driving Cycle) au test WLTP (Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedures) ;

– développer la procédure dite RDE (Real Driving Emissions).

Dans sa communication publiée en 2012 ⁽⁷⁴⁾, la Commission reconnaît très clairement que les conditions de mesure des émissions polluantes ne reflètent pas la réalité – loin s’en faut. Elle affirme : « ces dernières années, il est devenu évident que les procédures actuellement utilisées pour mesurer les émissions polluantes, les émissions de CO₂ et la consommation de carburant des véhicules légers n’étaient pas suffisamment représentatives des conditions de conduite réelles. […] La Commission reconnaît qu’il importe de garantir une réduction effective des émissions de NOx générées en conditions de conduite réelles pour pouvoir atteindre les objectifs actuels et futurs de la législation relative à la qualité de l’air. En conséquence, et en vue d’appliquer les exigences du règlement (CE) nº 715/2007, la Commission a initié, en janvier 2011, la mise au point d’une nouvelle procédure d’essai. »

En réalité, c’est dès 2007 que ce débat a été ouvert au sein de l’Union européenne, soit dès l’adoption du règlement Euro5/Euro6 ⁽⁷⁵⁾. En effet, la nécessité d’avoir à réviser les cycles de tests figure expressément au considérant 15 du règlement (CE) n° 715/2007 ⁽⁷⁶⁾. M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat, ⁽⁷⁷⁾ a confirmé devant la mission que « dès la publication de la directive 2007/46/CE, la Commission européenne a lancé une série de réflexions sur l’entrée en vigueur de deux cycles d’essais, l’un censé mesurer les émissions d’oxyde d’azote – le cycle Real Driving Emission (RDE) –, un autre celles de dioxyde de carbone – le cycle Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedures (WLTP) ».

En atteste également la Communication de la Commission « Une stratégie européenne pour des véhicules propres et économes en énergie » ⁽⁷⁸⁾ parue le 8 avril 2010, selon laquelle l’adoption de deux protocoles – WLTP pour les émissions de CO₂ et RDE pour les émissions de NOx – était une priorité : la Commission « garantira que les émissions de CO₂ et de polluants sont bien réduites dans des conditions de conduite réelles en proposant, pour 2013 au plus tard, un cycle d’essais révisé pour mesurer les émissions, développé par la CEE-ONU ⁽⁷⁹⁾ et incluant une méthodologie permettant de tenir compte des technologies innovantes, et développera, d’ici à 2012, une procédure solide pour mesurer les émissions en conditions réelles en étudiant l’utilisation de systèmes portables de mesure des émissions » ⁽⁸⁰⁾.

La norme Euro 6 est entrée en vigueur en 2014 sans que les travaux initiés depuis 2011 par la Commission n’aient abouti. La proposition relative au premier paquet RDE a été présentée au printemps 2015, soit quatre ans après la mise en place du groupe de travail chargée de la mise au point de la nouvelle procédure d’essai.

Nous sommes en 2016 et la définition technique de ces nouveaux protocoles ainsi que les procédures liées à leur adoption définitive ne sont pas intégralement achevées à ce jour. Les auditions conduites par la mission, notamment lors de deux déplacements à Bruxelles, ont convaincu votre Rapporteure que, sans le scandale lié à l’affaire Volkswagen, une bonne partie de ces réformes, annoncées pour 2013 et 2014, serait encore probablement dans les limbes.

● Le WLTP

Élaboré dans les années soixante, en vigueur depuis 1973, le protocole NEDC a pour objectif de tester la consommation des voitures ainsi que les émissions polluantes, en laboratoire, sur des bancs à rouleaux. Il s’agissait de créer une référence commune pour l’ensemble des constructeurs avec des conditions de tests reproductibles.

Pour autant l’obsolescence de ce protocole s’est rapidement trouvée en débat car les conditions de conduite que ce cycle entendait reproduire étaient dès l’origine très éloignées d’un usage réel. En effet le cycle NEDC ne comporte que de faibles accélérations, peu représentatives d’une conduite sur route : en cycle urbain le véhicule passe de 0 à 50 km/h en 26 secondes, soit en 180 mètres ; la vitesse maximale de 120 km/h n’est tenue que 10 secondes sur l’ensemble du test ; la vitesse moyenne est de 33 km/h.

Accélération d’un véhicule lors du test NEDC

Le nouveau protocole WLTP (Worldwide harmonized Light vehicles Test Procedure) a pour objectif de corriger les faiblesses du cycle NEDC. Ces cycles d’accélération sont plus précis. Compte tenu du souhait des constructeurs et des autorités de réglementation que les procédures soient les plus harmonisées possible au niveau mondial, des travaux ont été lancés en vue d’établir un Règlement technique mondial (RTM) élaboré sous l’égide des Nations-Unies à Genève, afin de définir des procédures d’essai harmonisées concernant les émissions pour les voitures particulières et véhicules utilitaires légers.

Le WLTP s’appuie sur un nouveau cycle d’essai, le WLTC (Worldwide harmonized Light vehicles Test Cycle), bâti à partir des données de circulation des véhicules fournies par l’Europe, l’Inde, le Japon, la Corée du Sud et les États-Unis. Ces données ont été compilées pour en extraire quatre phases différentes de roulage (Basse vitesse, Moyenne vitesse, Haute vitesse, et Très haute vitesse), avec un profil plus dynamique que celui du NEDC.

Accélération d’un véhicule lors du test WLTP ⁽⁸¹⁾

Les nouveaux cycles d’essai prenant en compte une plage plus large d’utilisation des moteurs et un maximum de points de fonctionnement, ils devraient fournir des valeurs moins éloignées des valeurs d’usage réel.

Pour M. José Caire ⁽⁸²⁾ de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), « plus significatifs, ces derniers cycles ne suscitent pas toujours l’enthousiasme des constructeurs, car ils produisent des valeurs moins flatteuses. » Pour autant les constructeurs français soutiennent depuis le début des discussions une adoption rapide du nouveau cycle WLTP, ce qu’a rappelé notamment M. Gilles Le Borgne ⁽⁸³⁾ « nous avons toujours demandé à ce que le règlement WLTP soit mis en œuvre le plus rapidement possible. Aujourd’hui, il y a un écart entre la réglementation et la consommation de nos clients – entre 1,5 et 1,8 litre/100 km d’écart pour les trois premiers véhicules sur lesquels nous avons communiqué au salon de Genève –, que la mise en œuvre du nouveau cycle va permettre de réduire de moitié. Comme nous sommes bien placés en termes de consommation réelle, nous avons tout intérêt à ce que le cycle de réglementation qui nous est imposé soit le plus représentatif des usages réels de nos clients, car cela évite des incompréhensions. »

Cette volonté de se conformer à des protocoles clairement définis est pour M. Éric Poyeton, directeur général de la PFA, une exigence de l’ensemble des constructeurs : « le cycle WLTP est amélioré. Il prend en compte beaucoup plus de phases. […] Je vous confirme que les industriels français respectent ces normes – qui sont ce qu’elles sont. Celles-ci évoluent rapidement mais nous n’avons jamais remis en cause ce rythme. » ⁽⁸⁴⁾

Du NEDC au WLTP : une nouvelle procédure mondiale en cours d’achèvement

La Commission européenne a adopté le 14 juin 2016 en comité des véhicules à moteurs (TCMV), un nouveau règlement mettant en application le règlement 715/2007 Euro 5/6 en prévoyant l’utilisation du nouveau cycle harmonisé mondial WLTP en lieu et place du NEDC qui était en vigueur depuis 1973.

Élaboré dans le cadre des Nations-Unies (CEE-ONU), ce nouveau protocole a pour objectif de mesurer de manière plus fiable les émissions de CO₂.

Ce nouveau texte va être adressé au Parlement européen et au Conseil de l’Union européenne dans le cadre de la procédure dite PRAC (procédure avec contrôle). Sans objection d’ici trois mois de l’un des deux co-législateurs, le texte sera considéré comme définitivement adopté et entrera en vigueur.

Néanmoins, selon le calendrier de la Commission européenne, l’utilisation volontaire de ce nouveau cycle sera permise dès la publication de ce nouveau règlement (début 2017). L’application obligatoire est prévue au 1^er septembre 2017 pour les nouvelles homologations de voitures et au 1^er septembre 2018 pour toutes les voitures neuves vendues.

● Les paquets RDE

En parallèle des discussions sur le WLTP, certes plus représentatif mais toujours effectué en laboratoire sur des bancs à rouleaux, la Commission européenne a, en 2011, engagé l’élaboration d’un test sur route en conditions réelles de conduite, le RDE (Real Driving Emission : « essai en conditions réelles de conduite »).

Mme Béatrice Lopez de Rodas, directrice de la marque UTAC, a précisé devant la mission la nature de ce nouveau protocole : « Quant à la Real Driving Emission (RDE), elle doit permettre de mesurer les émissions polluantes en conduite réelle. Ce type d’essai est complètement différent des essais sur banc à rouleaux. On ne pourra jamais obtenir de coefficient 1, à savoir l’équivalence des essais sur banc à rouleaux et des essais en conduite réelle : c’est techniquement impossible puisque l’environnement extérieur va influer sur la mesure, qu’il s’agisse du vent, de la température, du revêtement, de la façon dont le véhicule est conduit… » Pour M. Éric Poyeton, directeur général de la PFA : « la nouvelle norme est plus représentative de la réalité, et comme rien ne vaut la réalité, la combinaison WLTP-RDE me paraît très bonne. »

Les « paquets RDE » comprennent en réalité quatre textes :

– le premier paquet RDE définit la méthodologie du test RDE ainsi que les détails techniques. Il a été publié au Journal officiel de l’Union européenne (JOUE), le 10 mars 2016 ⁽85) ;

– le second paquet RDE définit les valeurs limites pour les émissions de NOx et le calendrier d’entrée en vigueur de celles-ci. Il est paru au JOUE du 20 avril 2016 ⁽⁸⁶⁾ ;

– le troisième paquet RDE définit les valeurs limites pour mesurer les particules en nombres (PN), le calendrier d’entrée en vigueur ainsi que la méthode pour prendre en compte le démarrage à froid, un test à chaud, et les spécificités liées aux hybrides et aux véhicules utilitaires. Le vote en comité technique est prévu en décembre 2016 ;

– le quatrième paquet RDE devrait prévoir la méthode de vérification des résultats en service (ISC In use conformity – test sur un véhicule usagé jusqu’à 100 000 km) et les modalités pour que des vérifications indépendantes par des tiers soient possibles. Le texte sera discuté en 2016-2017.

Le PEMS, Portable emission measurement system (⁸⁷)

« S’il était difficile de mesurer, sur route, les émissions, cela s’avère dorénavant possible grâce à un système embarqué : le système portable de mesure des émissions (Portable Emission Measurement System) dit PEMS. Ce système, mis au point à la fin des années 1990, se trouve opérationnel depuis le début des années 2000 pour les véhicules lourds (ils étaient très volumineux) et opérationnel pour les véhicules particuliers depuis 2011.

Le système paraît tout à fait fiable. Le PEMS, une fois installé sur le véhicule, peut déterminer la concentration ou le taux des émissions polluantes. Chaque test est évidemment unique et n’offre pas les conditions de reproductibilité qu’offrent les tests dans les laboratoires. »

3. Des normes de moins en moins respectées : plus les normes sont sévères, plus les écarts se creusent

La controverse qui a mobilisé les institutions européennes en 2011 était éclairante : face aux défaillances constatées, fallait-il privilégier la poursuite du mouvement de « durcissement » des normes « théoriques », ou bien s’assurer en priorité que les normes édictées seraient respectées en toutes circonstances. Le premier choix, l’affichage politique, l’a emporté sur le second. Le débat, fondamental mais jugé plus technique, sur le caractère virtuel du relèvement des seuils a été renvoyé à des cercles plus confidentiels.

a. En théorie, les normes sont de plus en plus exigeantes

Par étapes successives, la lutte contre la pollution de l’air due aux rejets d’émissions polluantes des véhicules s’est traduite, au niveau européen, par un relèvement progressif des règles imposées aux constructeurs automobiles. Les normes ont été durcies pour les polluants déjà mesurés, et de nouveaux types d’émissions telles que les dioxydes d’azote (NOx), à partir d’Euro 3, et les particules en nombre, à partir d’Euro 5 pour les seuls véhicules diesel, ont été pris en compte.

Pour les particules en masse, les exigences ont été renforcées. La limite d’émissions autorisées a diminué de plus de 96 % pour les véhicules diesel entre les normes Euro 1 et Euro 5. Pour les NOx, le durcissement des normes est aussi particulièrement sensible. On constate une diminution de 60 % des limites autorisées entre la norme Euro 3 (150 mg/km) et la norme Euro 5 (60 mg/km) pour les véhicules essence, et de 84 % pour les véhicules diesel (500 mg/km pour Euro 3 ; 80 mg/km pour Euro 5). Pour les particules en nombre, une différence notable subsiste entre essence et diesel. Dans la norme Euro 6, les émissions de particules (en nombre) autorisées pour les véhicules essence sont dix fois plus importantes que pour les véhicules diesels ⁽88).

RÉCAPITULATIF DE L’ÉVOLUTION DES NORMES EURO

MOTEUR À COMPRESSION (DIESEL, BIO DIESEL...)
Norme	Texte de référence	Date de mise en application (homologation)	Date de mise en application (ventes /immatriculations)	NOx	CO	HC + NOx	Particules (en masse/km)	Particules (en nombre/km)
Euro 1	93/59/CEE	1^er juil 1992	1^er janv 1993	/	2 720 mg/km	970 mg/km	140 mg/km	/
Euro 2	96/44/CE-93/116/CEE	1^er janv 1996	1^er janv 1997	/	1 000 mg/km	700 mg/km	80 mg/km	/
Euro 3	98/69/CE 2003/76/CE	1^er janv 2000	1^er janv 2001	500 mg/km	640 mg/km	560 mg/km	50 mg/km	/
Euro 4	98/69/CE 2003/76/CE	1^er janv 2005	1^er janv 2006	250 mg/km	500 mg/km	300 mg/km	25 mg/km	/
Euro 5	715/2007 et 692/2008	1^er sept 2009	1^er janv 2011	180 mg/km	500 mg/km	230 mg/km	5 mg/km	E5a : rien, E5b : 6*10^11
Euro 6 a	715/2007 et 692/2008	Pas d’obligation	Pas d’obligation	80 mg/km	500 mg/km	170 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 b	715/2007 et 692/2008	1^er sept 2014	1^er sept 2015	80 mg/km	500 mg/km	170 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 c	715/2007 et 459/2012	Pas d’obligation	1^er sept 2018	80 mg/km	500 mg/km	170 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 d TEMP	2016/646 (RDE NOx)	1^er sept 2017	1^er sept 2019	80 mg/km	500 mg/km	170 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 d	2016/646 (RDE NOx)	1^er janv 2020	1^er janv 2021	80 mg/km	500 mg/km	170 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11

Pour toutes les étapes Euro (exceptée Euro1), application pour les VUL est décalée de 12 mois, aussi bien en essence que diesel

MOTEUR À ALLUMAGE COMMANDÉ (ESSENCE, ÉTHANOL, GPL, ...)
Norme	Texte de référence	Date de mise en application (homologation)	Date de mise en application (ventes /immatriculations)	NOx	CO	THC (Masse d’hydrocarbure totaux)	NMHC (Masse d’hydrocarbure non méthanique)	Particules (en masse/km) pour moteur à injection directe seulement	Particules (en nombre/km)
Euro 1	93/59/CEE	1^er juil 1992	1^er janv 1993	/	2 720 mg/km	/	970 mg/km (HC + NOx)	/	/
Euro 2	96/44/CE-93/116/CEE	1^er janv 1996	1^er janv 1997	/	2 200 mg/km	/	500 mg/km (HC + NOx)	/	/
Euro 3	98/69/CE 2003/76/CE	1^er janv 2000	1^er janv 2001	150 mg/km	2 200 mg/km	200 mg/km	/	/	/
Euro 4	98/69/CE 2003/76/CE	1^er janv 2005	1^er janv 2006	80 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	/	/	/
Euro 5	715/2007 et 692/2008	1^er sept 2009	1^er janv 2011	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	5 mg/km	/
Euro 6 a	715/2007 et 692/2008	Pas d’obligation	Pas d’obligation	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	4,5 mg/km	/
Euro 6 b	715/2007 et 692/2008	1^er sept 2014	1^er sept 2015	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	4,5 mg/km	6*10^12
Euro 6 c	715/2007 et 459/2012	Pas d’obligation	1^er sept 2018	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 d TEMP	2016/646 (RDE NOx)	1^er sept 2017	1^er sept 2019	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11
Euro 6 d	2016/646 (RDE NOx)	1^er janv 2020	1^er janv 2021	60 mg/km	1 000 mg/km	100 mg/km	68 mg/km	4,5 mg/km	6*10^11

b. En pratique, les normes sont de moins en moins respectées

Laurent Gagnepain, ingénieur expert au service transports et mobilité de l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME), interrogé précisément par votre Rapporteure pour savoir si l’on peut affirmer « qu’à mesure que les normes se durcissaient, l’écart se creusait entre les tests homologués et l’évaluation des véhicules en usage réel » a précisé devant la mission que l’augmentation des écarts entre la norme d’homologation et la réalité concernait uniquement les rejets d’oxyde d’azote (NOx) et de dioxyde de carbone (CO₂) : « Oui, pour les oxydes d’azote, mais non pour les particules fines, le dioxyde de carbone étant à considérer à part. […]La notoriété publique de ces écarts ne concerne d’ailleurs que le dioxyde de carbone (…). » ⁽89)

Deux études de l’organisation non gouvernementale ICCT (International Council on Clean Transport) ont fait apparaître des discordances manifestes. L’étude intitulée, « Réalité des émissions pour les véhicules diesel » ⁽⁹⁰⁾ parue en octobre 2014, porte sur les écarts qui existent entre les émissions de NOx telles que vérifiées à l’homologation et celles mesurées en situation de conduite réelle. Elle met en évidence que le durcissement des normes n’est que théorique. Sur les 15 véhicules diesel homologués Euro 6 qu’ICCT a pu tester, en moyenne, les émissions s’avèrent huit fois supérieures au standard autorisé par la norme. Surtout, cette étude prouve que plus la norme est sévère plus l’écart augmente. Ainsi alors que l’écart mesuré, en conditions de conduite réelle est de 100 % pour la norme Euro 3, il est de 700 % pour la norme Euro 6.

Les émissions limites pour les véhicules diesel en Europe ont baissé de 85 % entre 2000 (Euro 3) et 2014 (Euro 6). Cependant durant cette même période en situation de conduite réelle elles n’ont dans les faits baissé que de 40 %.

Concernant les émissions de CO₂ un constat similaire peut être dressé. L’ICCT a conduit, en 2015, une compilation de toutes les mesures relatives aux émissions de CO₂ pour les véhicules en Europe. Elle montre que l’écart, entre les valeurs de CO₂ à l’homologation et celles mesurées en situation de conduite réelle, a augmenté de manière significative. En 2001 la mesure de l’écart était de 8 %, en 2014 de 40 %. Il a par ailleurs doublé entre 2009 et 2014. Cet écart moyen devrait continuer à augmenter pour atteindre 50 % en 2020, à moins que les règles de certification n’évoluent, ainsi avec le nouveau cycle d’homologation WLTP, l’écart entre les normes et la réalité devrait décroître pour atteindre environ 30 %.

Écarts entre les valeurs de CO₂ affichées sur les véhicules homologués

et « la réalité des émissions » ⁽⁹¹⁾

D. UNE « COMPLICITÉ » EUROPÉENNE : L’ÉCHEC DE LA RÉGULATION

L’ancien Commissaire européen à l’Environnement, M. Janez Potočnik, parle de « manipulation » ; l’économiste Élie Cohen de « complicité générale pour fermer les yeux sur le fait que les normes adoptées ne pouvaient pas être respectées » ⁽92) ; Xavier Timbeau, de « connivence entre le régulateur et le constructeur » ⁽⁹³⁾ : les mots ne sont pas assez durs pour qualifier la faillite du système européen.

1. La tolérance des techniques d’optimisation : « on fait la voiture belle »

Les techniques dites « d’optimisation », utilisées par les constructeurs afin de « faire la voiture belle » avant de passer avec succès les tests en laboratoire, sont de notoriété publique.

Pour M. Stéphane Meunier, directeur de la rédaction d’Automobile Magazine, les tests d’homologation ne sont rien d’autre qu’« une épreuve d’anglais du baccalauréat dont l’organisateur, en l’occurrence le législateur, communiquerait à l’avance les sujets au candidat, ici le constructeur automobile. » ⁽94)

L’organisation non gouvernementale Transport & Environment a mis en exergue, dans son étude de 2015 ⁽⁹⁵⁾, une liste des techniques d’optimisation, sortes de « tricks of the trade », c’est-à-dire de « tours du métier » parmi lesquels : le déchargement total de la batterie avant le début du test, puis la déconnexion de l’alternateur ; le retrait des plaquettes de frein afin d’éviter des frottements producteurs d’énergie ; l’allègement de la voiture de tout élément superflu afin de réduire son poids au moment du test ; l’utilisation d’une huile spécifique adaptée au test ; le retrait de toutes les options telles que les barres du toit, les feux optionnels, voire les rétroviseurs ; le sous-gonflage des pneus…

Comme l’a souligné avec justesse le représentant de T&E M. François Cuenot, « tout ce qui n’est pas expressément interdit par la législation a été interprété par les constructeurs comme étant expressément autorisé. ⁽⁹⁶⁾ »

Pour leur défense les constructeurs invoquent l’article 5.1 relatif aux « exigences et essais » du Règlement 715/2007. Cet article dispose que « le constructeur équipe les véhicules de telle sorte que les composants susceptibles d’exercer un effet sur les émissions sont conçus, construits et montés de manière à permettre aux véhicules, en utilisation normale, de se conformer au présent règlement et à ses mesures d’exécution. »

D’après Mme Béatrice Lopez de Rodas, directrice de la marque UTAC ⁽⁹⁷⁾, l’optimisation « est permise par les textes en vigueur et pratiquée, par conséquent, légalement : des tolérances sont admises pour certains paramètres d’essais. » Cette interprétation est discutable.

L’interprétation de ces « tolérances » est particulièrement extensive. Dépourvu d’une multitude d’éléments influents sur la consommation et les émissions polluantes, un véhicule n’est assurément pas « en utilisation normale », pas plus qu’il n’est habituel de voir un automobiliste rouler à bord d’une voiture sans rétroviseurs, sans plaquettes de frein et avec des pneus sous gonflés.

La légalité de ces pratiques est néanmoins défendue bec et ongles par l’Association des constructeurs européens (ACEA), qui a fait appel aux compétences d’un cabinet d’avocats dont un mémorandum en date du 28 mai 2014 expose que les termes « utilisation normale » renvoient aux conditions de tests en laboratoire avec le protocole NEDC.

Votre Rapporteure propose que la nouvelle législation interdise expressément toutes les techniques d’optimisation.

Proposition n° 5 : Interdire expressément les techniques dites d’« optimisation » des protocoles d’homologation dans la nouvelle législation européenne, en établissant une liste formelle et complète des pratiques proscrites.

2. Le « type-approval shopping » ou la mise en concurrence des États membres

Au cours de son audition, le directeur général de l’énergie et du climat ⁽98), a indiqué à la mission, la nécessité « de moraliser certaines pratiques d’homologation ». Les industriels peuvent effectivement être tentés d’aller chercher une homologation là où elle serait plus facile à obtenir, au titre de ce que M. Laurent Michel a appelé le « type approval shopping » : « un nombre considérable d’homologations » (totales sur des véhicules ou partielles pour certains éléments) peut être conduit par des entités qui n’en auraient en fait « ni les moyens techniques, ni l’expérience ».

M. Laurent Benoit, président de l’UTAC ⁽⁹⁹⁾, a confirmé devant la mission qu’un « ménage s’imposerait ». En effet, il est avéré que des organismes, pourtant spécialement habilités par un État membre, n’ont pas de laboratoires dont ils assumeraient les charges de propriété et d’exploitation : ils sous-traitent les tests tout en limitant leur nombre au minimum et pratiqueraient sur certains points une interprétation jugée plus laxiste des textes en vigueur.

La Directive 2007/46/CE ⁽¹⁰⁰⁾ prévoit que l’État membre « met en place ou désigne les autorités compétentes pour les questions relatives à la réception. » L’homologation des véhicules est donc laissée à la libre appréciation des États membres, notamment en ce qui concerne les autorités qu’il entend désigner. Le sérieux des organismes d’homologation n’est pas identique selon les pays, certains d’entre eux ne disposant tout simplement pas de l’expertise technique nécessaire, d’autres ayant un lien avec les constructeurs particulièrement étroits. En outre, cette liberté conduit, de fait, à une mise en concurrence des États membres qui peut s’apparenter à une forme de « moins-disant » en termes de respect de la réglementation.

Dans certains pays membres, plusieurs organismes sont nationalement habilités pour effectuer les opérations d’homologation.

Tel est le cas en Allemagne où plus de trente services techniques sont habilités par l’Office fédéral des véhicules (Kraftfahrbundesamt ou KBA). Certains sont assez directement liés à des constructeurs (Volkswagen) ou à de grands équipementiers (Robert Bosch), mais on relève également six branches régionales du Technische Uberwachungs Verein (TUV), un organisme plus que centenaire qui joue outre-Rhin un rôle important pour l’homologation des véhicules et, plus généralement, le contrôle technique.

En Espagne, le ministère de l’industrie habilite plusieurs organismes aux origines publiques ou parapubliques, le plus actif en matière d’homologation étant l’Institut de recherche appliqué de l’Université polytechnique de Catalogne ou IDIADA (dont le capital, après transformation statutaire, est désormais majoritairement privé).

Au Royaume-Uni, l’organisme d’homologation est une agence publique, The Vehicle Certification Agency (VCA), dont le modèle économique repose exclusivement sur la facturation de ses services (principalement aux industriels de l’automobile), parmi lesquels l’homologation des véhicules et pièces détachées.

En Italie, le ministère des infrastructures et transports a la responsabilité intégrale de l’homologation par l’intermédiaire de ses directions régionales dont relèvent plusieurs centres d’essais de véhicules (Centro Prove Autoveicoli ou CAV) qui réalisent les tests.

Le marché européen de l’homologation laisse à tout constructeur d’un véhicule destiné à une commercialisation en Europe la liberté du choix de l’organisme d’homologation. Il peut tout à fait être distinct du pays membre dans lequel se trouve le site de production.

En France, les deux constructeurs français constituent les deux plus importants clients de l’UTAC pour les homologations complètes de type « RCE » (réception communautaire) de véhicules. Hors de Renault et des marques du groupe PSA, l’UTAC fait état de nombreux autres clients en citant AvtoVaz (filiale russe de Renault) ainsi que Nissan (associé à Renault dans l’Alliance) et Volvo, non sans préciser que d’autres constructeurs (non cités dans ses réponses pour des motifs de confidentialité) recourent également à ses services. En réalité, les deux groupes français représentent sans doute la majorité des travaux de cette nature, du moins en chiffres d’affaires.

Cette situation n’a rien d’extraordinaire car les constructeurs allemands optent de façon quasi exclusive pour soumettre leurs véhicules à l’homologation envers les organismes agréés par les autorités allemandes. Il convient d’ajouter que l’UTAC, comme ses principaux homologues européens, est autorisée (au titre de l’annexe 16 de la directive 2007/46) à homologuer des pièces automobiles pour le compte des constructeurs et équipementiers. Certaines de ces opérations peuvent être réalisées par simulation et non au moyen d’essais réels, à la condition d’être à même de démontrer que le système de simulation pratiqué reproduit ou est en tout cas très proche des conditions habituelles.

En raison de l’importance des activités d’homologation, l’indépendance et l’éthique professionnelle sont des éléments-clés de la crédibilité des opérations dans un marché concurrentiel et disputé.

Pour n’être entachées d’aucune suspicion, les prestations doivent être contrôlables à tout moment, mais aussi payées à leur juste prix par les demandeurs. La mission d’information n’est pas une commission d’enquête et, de plus, les pouvoirs d’investigation de parlementaires d’un État membre ne peuvent s’étendre aux diverses institutions d’autres pays de l’Union européenne, même de statut public. Il reste cependant permis d’évoquer le succès croissant de certains organismes d’homologation auxquels s’adressent de plus en plus de constructeurs, notamment dans des pays quasiment dénués d’industrie automobile nationale.

Par exemple, la position géographique au carrefour de l’Europe du Luxembourg ne constitue pas l’explication principale du succès de certaines de ses activités comme les services financiers. Or, il est également constaté un autre succès auprès de constructeurs étrangers qui se tournent dorénavant favorablement vers la Société nationale de certification et d’homologation (SNCH), l’organisme chargé par le ministère luxembourgeois du développement durable et des infrastructures de l’« intégralité » des travaux de réception automobile, des essais jusqu’à la certification. Le capital de la SNCH est totalement contrôlé par les autorités luxembourgeoises (de façon directe mais aussi indirecte par l’intermédiaire d’un autre organisme public, la Société nationale de Circulation Automobile). La promptitude et la qualité des prestations de la SNCH sont soulignées alors qu’elle ne dispose que d’une quarantaine d’ingénieurs et techniciens dont le niveau professionnel n’est pas a priori en cause, même s’il est avéré qu’en dépit de sa compétence « intégrale », cette institution d’État recourt fortement à la sous-traitance d’autres laboratoires et organismes en charge de l’exécution d’essais et de vérifications.

Comme votre Rapporteure l’a entendu à de nombreuses reprises à Bruxelles, il lui semble peu opportun de conférer à Malte ou à Chypre, des pays assez peu industriels, des pouvoirs leur permettant d’effectuer des homologations opposables dans tous les États membres de l’Union européenne.

3. « Une tricherie légale » ?

a. La réglementation européenne interdit le « defeat device »

Les très nombreux tests réalisés après la révélation de l’affaire Volkswagen dans différents pays européens, dont la France, établissent de manière implacable les écarts substantiels, parfois même considérables, entre la norme et la réalité. Ils ont aussi mis en exergue l’utilisation généralisée de « dispositifs d’invalidation ». La nature légale ou illégale de l’utilisation de ces dispositifs, dans chaque cas d’espèce, est au centre des débats et fait l’objet de plusieurs procédures. La mission d’information de l’Assemblée nationale n’a pas pour prérogatives d’intervenir dans ces procédures du fait de la séparation des pouvoirs. Elle ne dispose pas non plus des moyens d’expertise qui lui permettraient de se prononcer sur les spécificités techniques de ces différents types de logiciel. Elle ne peut pas davantage saisir « une Cour des Codes informatiques » qui n’existe pas, sur le modèle des prérogatives du Parlement en matière de saisine de la Cour des Comptes ⁽101).

Elle peut, toutefois, à ce stade au regard des informations disponibles et rendues publiques, distinguer deux cas de figure :

– Le recours à des logiciels destinés à tromper l’essai d’homologation, de sorte que le système de traitement des émissions polluantes ne fonctionne que durant le cycle de test.

Entrent bien évidemment dans cette catégorie le logiciel truqueur utilisé par la firme Volkswagen, mais également un logiciel qui permet de faire fonctionner le système de dépollution durant 22 minutes seulement, tel que découvert par le KBA sur des véhicules FCA/Fiat-Chrysler.

Ces techniques sont expressément interdites par les textes en vigueur, qui prévoient d’ailleurs des sanctions (article 13.2.d ⁽¹⁰²⁾ du Règlement 715/2007).

Interrogée par votre Rapporteure sur le caractère illégal de ces agissements au regard du règlement européen qui interdit explicitement les dispositifs d’invalidation, Mme Nathalie Homobono, directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, a confirmé la clarté du cadre en vigueur : « la lecture juridique que nous faisons aujourd’hui du règlement européen et des directives qui encadrent la réception des véhicules amène à la conclusion que les dispositifs d’invalidation sont interdits. ^(103) »

– Le calibrage, par un logiciel, du moteur et du système de traitement des émissions polluantes, de sorte que celui-ci n’agisse sur route que dans une fenêtre thermique et/ou sur les mêmes points de fonctionnement du moteur que ceux du cycle d’essais selon le protocole NEDC.

Au regard des dispositions du Règlement 715/2007 ⁽¹⁰⁴⁾ qui dispose que « l’utilisation de dispositifs d’invalidationqui réduisent l’efficacité des systèmes de contrôle des émissions est interdite », mais autorise néanmoins trois dérogations par rapport à cette interdiction, l’appréciation de la légalité de ces pratiques ne pourra être établie qu’au cas par cas, selon les caractéristiques spécifiques des systèmes utilisés.

b. Une interprétation discutable et extensive des dérogations

L’affaire Volkswagen a, en effet, mis en lumière une utilisation presque généralisée de l’article 5.2 du Règlement 715/2007 qui prévoit trois régimes de dérogation ⁽105) à l’interdiction générale d’utiliser des dispositifs d’invalidation. Ces dispositions ont été interprétées de façon extensive et ont été utilisées par certains constructeurs de façon systématique.

L’affirmation selon laquelle le recours à des dispositifs d’invalidation dans le cadre de ces dérogations serait, en tout état de cause légal, n’est pas convaincante au regard de la définition très précise qui en est donné à l’article 3 (10) du même règlement :

« dispositif d’invalidation » signifie tout élément de conception qui détecte la température, la vitesse du véhicule, le régime du moteur en tours/minute, la transmission, une dépression ou tout autre paramètre aux fins d’activer, de moduler, de retarder ou de désactiver le fonctionnement de toute partie du système de contrôle des émissions, qui réduit l’efficacité du système de contrôle des émissions dans des conditions dont on peut raisonnablement attendre qu’elles se produisent lors du fonctionnement et de l’utilisation normaux des véhicule ⁽¹⁰⁶⁾ »

Il ne faut donc pas confondre le débat d’interprétation juridique sur les termes « en utilisation normale » (article 5.1) qui concernent la procédure d’essais, et les dispositions applicables à l’usage d’un dispositif d’invalidation (article 3.10).

La réglementation européenne n’a jamais indiqué que le système de traitement des émissions polluantes ne pouvait fonctionner que dans une certaine fenêtre thermique, ou que sur les points de fonctionnement du moteur qui sont ceux du cycle d’essai. Elle dit même expressément l’inverse, à savoir que le système de contrôle des émissions doit fonctionner dans toutes les circonstances habituelles d’usage d’un véhicule.

Votre Rapporteure ne partage donc pas l’interprétation qui est faite par le KBA dans son rapport : « les dispositions actuellement en vigueur (…) n’offrent pas une base suffisante qui permettrait aux autorités chargées de la réception par type de différencier entre les dispositifs d’invalidation interdits et les dispositifs d’invalidation admissibles ainsi que d’engager une procédure pour l’utilisation d’un dispositif d’invalidation interdit. ⁽¹⁰⁷⁾».

c. Une ambiguïté contenue dans la réglementation européenne depuis 1998

Reste que les dérogations à l’interdiction du « dispositif d’invalidation » introduisent bien une ambiguïté et une confusion dans la législation européenne, à l’origine de ce que M. François Cuneot ⁽108) a qualifié de « tricherie légale ». Selon M. Raymond Lang ⁽¹⁰⁹⁾,^{membre du directoire « transports et mobilités durables » de France Nature et Environnement : « Les choses peuvent être juridiquement différentes, l’une est interdite et l’autre ne l’est pas, mais le résultat est le même : les constructeurs mettent sur le marché des véhicules qui ne respectent pas des normes ».}

Votre Rapporteure a cherché à retracer l’origine de ces dispositions, sans qu’il soit possible, aujourd’hui, d’en reconstituer les circonstances précises. La notion de « defeat device » a été introduite pour la première fois dans le droit communautaire par la Directive 98/69/CE ⁽¹¹⁰⁾ relative aux mesures à prendre contre la pollution de l’air par les émissions des véhicules à moteur.

Le terme employé alors n’était pas celui de dispositif d’invalidation mais de « dispositif de manipulation. » ⁽¹¹¹⁾

Si ni la définition du dispositif d’invalidation ni les trois régimes dérogatoires n’ont été modifiés sur le fond par les dispositions législatives ultérieures, le terme de « dispositif de manipulation », lui, a été remplacé, dans la version française, par celui de « dispositif d’invalidation », à partir du Règlement 715/2007 ⁽¹¹²⁾. Cet ajustement sémantique n’est sans doute pas anodin.

Afin de couper court aux ambiguïtés mises en exergue à la suite de l’affaire Volkswagen, le nouveau cadre réglementaire ne peut se contenter, comme l’évoquent les propositions portées par l’Allemagne ⁽¹¹³⁾ dans les instances européennes, et plus récemment par la France ⁽¹¹⁴⁾, de ne réécrire qu’à la marge les dispositions de l’article 5.2 du Règlement 715/2007, en laissant ouverte la possibilité de dérogations dont les circonstances seraient mieux précisées. Tout dispositif d’invalidation doit être strictement interdit, sans exception. En effet, pour votre Rapporteure, un système de contrôle des émissions polluantes doit opérer en permanence et non de façon intermittente, et c’est au constructeur qu’il appartient de faire en sorte que le fonctionnement de ce système n’ait pas d’incidence néfaste sur le fonctionnement de la motorisation. Au regard des technologies disponibles, la mission a pu clairement établir qu’aucun obstacle technique ne s’y oppose.

Proposition n° 6 : Interdire strictement tout dispositif d’invalidation et supprimer, en conséquence, dans la réglementation européenne, toute dérogation à cette interdiction. La France doit proposer une modification de l’article 5.2 en supprimant les dispositions a) b) c) de cet article.

4. L’Europe dépourvue de pouvoirs de sanctions

Toute la mise en œuvre de la législation européenne en matière d’homologation et de contrôle du marché des véhicules automobiles en Europe repose sur le principe de subsidiarité, c’est-à-dire qu’il appartient aux seuls États membres de mettre en application la réglementation.

En effet, l’article 13.2 de la directive 2007/46/CE ⁽115) dispose qu’« une demande de modification d’une réception CE par type est soumise exclusivement à l’État membre qui a procédé à la réception CE par type originelle ». Comme le rappelle M. Laurent Michel ⁽¹¹⁶⁾, directeur général de l’énergie et du climat, « le système en vigueur implique en effet que seul l’État membre où a été délivrée l’homologation peut procéder à un retrait, une suspension ou à une mesure de sauvegarde efficiente. »

Sommée d’agir lors de la révélation de l’affaire Volkswagen afin de faire retirer les véhicules incriminés de la circulation, la Commission européenne n’a pas manqué de se réfugier derrière ce principe de subsidiarité. Si les lacunes de la législation en vigueur sont indiscutables, elles ne dispensaient pas la Commission européenne d’aller au-delà d’une simple lecture juridique de ses prérogatives dans des circonstances aussi exceptionnelles.

Selon Mme Monique Goyens ⁽117), directrice générale du Bureau européen des associations de consommateurs (BEUC), si « la Commission européenne n’a pas pu lancer d’enquête c’est parce qu’elle n’en avait pas le pouvoir ! ». Ce que M. Ilmari Peltomäki, directeur général adjoint de la DG GROW ⁽¹¹⁸⁾ n’a pu que confirmer à votre Rapporteure : « la Commission n’a pas de mandat, pas de pouvoir juridique », ajoutant au surplus que celle-ci ne souhaitait pas « centraliser le système et dégager les États membres de leurs responsabilités ».

Malheureusement, l’illustration de cette impuissance des institutions de l’Union n’est pas une première. En 2013, l’affaire Mercedes-Daimler avait confronté la Commission européenne à la même difficulté : l’impossibilité pour un État membre, ou la Commission elle-même, de retirer une homologation accordée par un autre État membre, bien que les dommages pour la santé ou l’environnement soient avérés. En l’état actuel de la législation, le principe de subsidiarité aboutit à une impuissance, même lorsque l’État membre qui a accordé l’homologation a failli.

La climatisation de Mercedes-Daimler : un exemple d’impuissance

En 2013, la Commission européenne a considéré que les véhicules Mercedes classe A, B et CLA et SL utilisaient un gaz réfrigérant non conforme à la législation européenne du fait d’un potentiel de contribution à l’effet de serre de 1300 au lieu de 150.

Mercedes-Daimler, malgré la demande expresse de la Commission européenne de ne plus utiliser le gaz réfrigérant incriminé, refuse de se conformer aux exigences réglementaires. La firme allemande obtient alors du KBA des extensions d’homologations délivrées avant 2011.

La France, en juin 2013, refuse d’accorder un certificat d’immatriculation aux véhicules incriminés du fait de la non-conformité à la législation européenne.

La société Mercedes-Benz France (MBF) saisit le juge administratif d’une demande de suspension de l’exécution de la décision prise par le ministère de l’Environnement : le juge des référés fait droit à sa demande. La France prend alors une nouvelle décision de refus d’immatriculation des véhicules fondée sur la clause de sauvegarde prévue à l’article 29-1 de la directive 2007/46/CE, qui autorise en cas de dommages à l’environnement ou à la santé publique de suspendre une immatriculation ⁽¹¹⁹⁾.

La société Mercedes-Benz France (MBF) saisit à nouveau le juge français des référés qui ordonne la suspension de la décision d’interdiction de l’immatriculation, au motif que le droit applicable n’autorisait pas la France à refuser les immatriculations contestées parce que la mise en circulation sur le territoire national des véhicules en cause, en nombre limité, ne permettait pas de caractériser une nuisance grave à l’environnement.

Le Conseil d’État, saisi en appel, annule la décision française d’interdiction d’immatriculation de quatre modèles des véhicules de MBF sans préjuger des suites données à l’affaire au niveau européen.

La Commission européenne décide, enfin, de lancer une procédure d’infraction le 23 janvier 2014, en mettant en demeure l’Allemagne de faire appliquer pleinement la directive européenne 2006/40/CE au constructeur, puis le 10 décembre 2015, forme un recours devant la Cour de justice de l’Union européenne contre l’Allemagne au motif qu’elle a autorisé la commercialisation de véhicules qui ne respectaient pas la législation européenne en matière de gaz à effet de serre.

Commencée en 2012, au niveau européen, poursuivie en 2013 en France, l’affaire n’est toujours pas jugée quatre ans après la dénonciation des faits.

Cet exemple illustrait, bien avant les révélations de septembre 2015, trois lacunes de la législation communautaire :

– la possible collusion d’intérêts entre les services d’un État membre chargés de l’homologation d’un véhicule et un constructeur de la même nationalité. Dans l’affaire Mercedes-Daimler, le KBA s’était montré particulièrement complaisant avec le constructeur puisqu’il avait accepté de prolonger des homologations alors que la Commission européenne avait exigé que l’entreprise se conforme à la législation en vigueur ;

– l’impossibilité pour un État membre de faire respecter la législation européenne en retirant une homologation accordée complaisamment par un autre État membre. La France a essayé d’agir en se fondant sur la clause de sauvegarde, mais le juge national – juge d’application du droit communautaire – a considéré que le motif évoqué – une atteinte grave à l’environnement – n’était pas recevable eu égard au peu de voitures concernées ;

– l’impuissance de la Commission européenne à faire respecter la législation car elle ne dispose pas de pouvoir de sanctions excepté celui de saisir la Cour de Justice de l’Union européenne.

Un nouvel exemple de l’entrave que constitue la législation européenne actuelle à des mesures rapides de retrait de la vente ou de la circulation de véhicules polluants vient d’être apporté à la suite des découvertes par le KBA concernant des véhicules FCA/Fiat-Chrysler. L’autorité d’homologation étant l’Italie, le ministre allemand des transports n’a pu qu’adresser un courrier, le 25 août dernier, à la Commission européenne demandant que les autorités italiennes soient saisies…

E. UNE OPACITÉ ANTI-DÉMOCRATIQUE

1. Quand l’Europe discrédite ses propres normes : le « facteur de conformité »

Le 28 octobre 2015, une stupéfaction légitime a accueilli la décision, annoncée par l’Union Européenne en pleine affaire Volkswagen, d’accorder à l’industrie automobile une dérogation générale concernant le respect des seuils d’émission de NOx prévus par la norme Euro 6 (80 mg/km) ⁽120). Dans le cadre du second paquet relatif aux émissions dites en situation de conduite réelle (Real Driving Emissions), sont en effet autorisés :

– dans un premier temps, un dépassement de 110 % de la norme, soit un « facteur de conformité » de 2,1 portant en réalité la norme Euro 6 à une limite de 168 mg/km au lieu de 80 mg/km pour les nouveaux modèles d’ici septembre 2017 (septembre 2019 pour les nouveaux véhicules ⁽¹²¹⁾) ;

– dans un deuxième temps, un dépassement de 50 %, soit un « facteur de conformité » de 1,5 (120 mg/km), d’ici janvier 2020 pour tous les nouveaux modèles (janvier 2021 pour tous les nouveaux véhicules). » ⁽¹²²⁾

Il faut souligner que cette même décision ne prévoit pas de date à partir de laquelle la norme NOx Euro 6 de 80 mg/km serait strictement respectée. La seconde étape, à partir de 2020, avec un facteur de conformité de 1.5, tiendrait ainsi compte, pour une durée indéfinie, de marges d’erreurs techniques inhérentes à la mesure des émissions avec le système embarqué PEMS.

L’Union Européenne autorise ainsi officiellement les constructeurs automobiles à déroger aux normes qu’elle avait elle-même établies. Cet état de fait ne peut être qu’incompréhensible et choquant aux yeux des citoyens pour lesquels il s’apparente à la délivrance d’un « permis de polluer ». Il s’avère désastreux pour l’Europe, qui apparaît comme incapable de faire respecter ses propres normes et dont les institutions sont soupçonnées d’être sous la pression de lobbies industriels puissants. Enfin, l’image de l’industrie automobile elle-même est abîmée, puisque cette décision acte que les constructeurs seraient incapables de respecter les règles, le tout dans le contexte de l’affaire Volkswagen qui met déjà à rude épreuve la confiance des consommateurs en l’industrie automobile. La décision du 28 octobre 2015, devenue définitive le 20 avril 2016, ne fait donc que des perdants. Elle ne répond bien sûr pas aux attentes des citoyens qui veulent que la pollution automobile diminue, mais, au surplus, elle ne rend service ni à l’Europe dont les normes sont discréditées, ni à l’industrie automobile dont la réputation est écornée.

Telle n’est pas la conception de la Commission européenne qui justifie essentiellement le « facteur de conformité » comme une contrepartie de l’entrée en vigueur du nouveau protocole RDE. La Commission n’hésite d’ailleurs pas à se féliciter de cette décision allant dans le sens de « contrôles rigoureux ».

La décision du 28 octobre 2015 :

un compromis ambitieux selon la Commission européenne⁽¹²³⁾

« La Commission se félicite de l’accord des États membres sur des contrôles rigoureux de la pollution atmosphérique générée par les émissions de véhicules » :

– l’Union européenne « est la première et unique région du monde à mettre en place des méthodes d’essais aussi rigoureuses » selon la Commissaire au marché intérieur, à l’industrie, à l’entrepreneuriat et aux PME, Mme Elzbieta Bienkowska ;

– l’écart avec la norme Euro 6 en situation de conduite réelle est bien plus important que le compromis accepté puisqu’il est de l’ordre de 400 % : « l’accord conclu aujourd’hui par les États membres en ce qui concerne l’écart autorisé entre la limite réglementaire mesurée dans des conditions de conduite réelles et la limite mesurée dans des conditions de laboratoire représente une réduction importante par rapport au différentiel actuel (400 % en moyenne) » ; ⁽¹²⁴⁾

– l’écart se justifie du fait de l’absence de fiabilité technique des nouveaux systèmes embarqués (PEMS) et qu’une marge d’erreur doit donc être prise en compte ;

– le nouveau système sera plus fiable car « ces essais limiteront en outre dans une large mesure le risque de manipulation par des dispositifs d’invalidation. »

Auprès de votre Rapporteure, tous les constructeurs automobiles auditionnés ont unanimement insisté sur la justification technique du facteur de conformité et il est indéniable qu’à partir du moment où le protocole d’homologation se rapproche des conditions de conduite sur route, respecter le seuil fixé par la norme Euro 6 diesel de 80 mg/km pour les NOx est plus difficile, et ce d’autant plus que les écarts constatés depuis des années entre la fiction – le cycle d’homologation – et la réalité sont importants.

Les constructeurs affirment que respecter la norme Euro 6, même avec les libéralités autorisées par le facteur de conformité, reste un défi technique et économique difficile. Certains semblent s’y être mieux préparés que d’autres. En effet, tous les constructeurs n’ont pas eu la même stratégie en matière de technologie de traitement des NOx. Devant la mission, M. Gilles Le Borgne, directeur de la recherche et du développement, membre du comité exécutif de PSA-Citroën ⁽¹²⁵⁾, a précisé : « nous sommes le seul constructeur à avoir généralisé la technologie SCR, reconnue comme la plus efficace pour traiter les oxydes d’azote. Nous l’avons introduite sur l’ensemble de nos moteurs diesel à partir de septembre 2013 afin de répondre à la première version de la norme Euro 6, et elle est présente sur la totalité de notre ligne de produits depuis septembre 2015. Grâce au potentiel de la SCR et à son savoir-faire – là encore, nous serons certainement pionniers –, PSA saura se conformer à l’objectif d’un facteur de conformité de 1 plus 0,5 – ce deuxième chiffre correspondant à l’incertitude de mesure – pour les émissions d’oxydes d’azote en 2020 : nous serons même en mesure d’atteindre cet objectif dès 2017. ».

A contrario, M. Thierry Bolloré, directeur délégué à la compétitivité au sein du Groupe Renault, a reconnu publiquement et devant votre Rapporteure : « nous ne sommes pas les meilleurs élèves de la classe ». M. Gaspar Gascon Abellan, membre du comité exécutif et directeur de l’ingénierie du Groupe Renault, a présenté à la mission le plan d’action du constructeur afin de rattraper son retard : les évolutions attendues « seront appliquées en usine sur les véhicules diesel à partir du mois de juillet 2016. (…) Par ailleurs, le groupe Renault développe de nouvelles technologies pour préparer la prochaine étape Euro 6d qui devrait entrer en vigueur en septembre 2017 pour les nouveaux types, et nous étendrons à l’ensemble de nos véhicules la technologie SCR déjà présente sur nos utilitaires Trafic et Master, ainsi qu’un nouveau système EGR. ».⁽¹²⁶⁾

Pour tous les constructeurs présents significativement sur le marché français, interrogés par la mission sur leur stratégie en matière de traitement des NOx, la solution du SCR, probablement couplée à d’autres systèmes de traitement, semble clairement devenir la technologie de référence.

Votre Rapporteure tient à souligner qu’il n’y a pas d’obstacle technologique au respect strict de la norme Euro 6, sans facteur de conformité ou avec un facteur de conformité maximal de 1.2 – selon M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat ⁽¹²⁷⁾ –, en raison de la marge technique liée à la nature non reproductible des tests. Les solutions existent et sont disponibles. L’AECC ⁽¹²⁸⁾ (Association for Emissions Control by Catalyst), qui regroupe les entreprises européennes élaborant des technologies de traitement des émissions polluantes, n’a pas manqué d’insister devant la mission sur le fait que « la technologie sait faire la voiture conforme aux normes » et qu’« il faut faire le boulot jusqu’au bout pour que le système soit actif sur la route et pas qu’en conditions de tests. » Il est incontestable que les technologies sont matures. En réalité, le défi que doivent relever les constructeurs est économique, lié au renchérissement du coût des véhicules du fait des équipements de dépollution, mais également aux adaptations industrielles nécessaires.

D’autres approches techniques et politiques que la dérogation généralisée au respect de la norme Euro 6 auraient donc pu et dû être envisagées. La décision sur le facteur de conformité reste contestable et contestée. Sur le fond, mais aussi sur la forme.

En effet, ce choix politique n’a pas été fait par le législateur européen, mais dans le cadre d’un comité technique, le Comité technique pour les véhicules à moteur (TCMV pour Technical Committee Motor Vehicles), lors de la réunion du 28 octobre 2015, par un vote obtenu à une large majorité.

Votre Rapporteure tient à alerter sur d’autres décisions en préparation, discutées dans la même enceinte, concernant l’objectif de 95 g/km de CO2, prévue par la réglementation européenne à partir de 2020.

Après le facteur de conformité pour les NOx,
une dérogation au seuil de 95 g/km pour le CO₂ ?

Le Règlement_{333/2014 ⁽¹²⁹⁾ prévoit que les constructeurs devront se conformer à un objectif de 95 g/km de CO2 pour tous les véhicules neufs en 2021. Lors des négociations sur cette cible, le protocole d’homologation en vigueur était le NEDC ⁽¹³⁰⁾.}

Le protocole WLTP étant moins éloigné de la consommation et des émissions de CO₂ réelles, les constructeurs automobiles ont demandé à la Commission européenne l’instauration d’une période transitoire jusqu’à la fin 2022 durant laquelle, si les valeurs mesurées selon le protocole WLTP apparaissent très différentes, l’autorité en charge de d’homologation des véhicules pourra demander que le véhicule soit homologué s’il satisfait les critères avec le protocole NEDC.

En 2015, dans son rapport annuel, VDA, Verband der Automobilindustrie, l’union de l’industrie automobile allemande considérait comme « illégale » l’application du WLTP aux objectifs CO₂ de 95 g/km en 2021 et demandait « que le système ne soit pas converti en WLTP tant que les objectifs exprimés en NEDC n’ont pas été atteints ».

Cette période transitoire de coexistence des deux cycles d’essais, WLTP et NEDC, a été actée lors du Comité technique du changement climatique du 23 juin 2016. Leurs modalités d’application sont encore en cours de discussion.

Selon les informations recueillies par la mission, cette faculté ne sera accordée qu’à la demande des autorités en charge de l’homologation. Il en résultera néanmoins une nouvelle dérogation aux exigences fixées par les normes européennes. Elle pourrait ainsi aboutir à une nouvelle distorsion de concurrence, par exemple entre constructeurs allemands et français.

2. Une procédure de comitologie dévoyée

Un comité technique, dans le cadre d’une procédure de comitologie, peut-il autoriser une violation de la norme européenne votée par les co-législateurs que sont le Parlement européen et le Conseil de l’Union européenne ? D’après la Commission européenne, oui, d’après votre Rapporteure, non.

a. Un excès de pouvoir du comité technique

Le Règlement 715/2007 définit un large champ dans lequel la Commission est habilitée à recourir à la procédure de comitologie. L’article 15 du règlement précise ainsi que la Commission est « assistée par un comité », le Comité technique pour les véhicules à moteur.

Le Comité technique pour les véhicules à moteur (TCMV)

Institué à l’article 40 ⁽131) de la Directive 2007/46/CE du Parlement européen et du Conseil du 5 septembre 2007 établissant un cadre pour la réception des véhicules à moteur, de leurs remorques et des systèmes, des composants et des entités techniques destinés à ces véhicules ⁽¹³²⁾, le Comité technique pour les véhicules à moteur (« TCMV » pour « Technical Committee Motor Vehicles ») a pour but d’assister la Commission européenne dans ses missions d’exécution.

Il se réunit en moyenne 6 à 8 fois par an.

Comme tout comité technique, il dispose d’un règlement interne propre. Ses délibérations revêtent un caractère confidentiel et ne sont pas transmissibles. La position des États membres n’est pas communicable. ⁽¹³³⁾ Seuls sont communicables l’ordre du jour, un compte rendu sommaire de la réunion, le projet d’acte ainsi que la fiche de vote.

Siègent au sein du comité technique les représentants des États membres ainsi que le représentant de la Commission (DG GROW), qui le préside. Chaque État membre est libre de choisir le niveau auquel il souhaite être représenté.

Les professionnels du secteur automobile ne siègent pas au sein du comité.

Lors de la réunion du 28 octobre 2015 siégeaient en tant que représentants de la France : le ministère de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie ainsi que l’UTAC-CERAM (qui a précisé devant la mission n’intervenir qu’« en tant qu’expert technique. Nous n’avons donc pas droit à la parole au sein du TCMV sur les décisions politiques » ⁽¹³⁴⁾).

Étaient présents pour l’Allemagne : le ministère fédéral des transports et des infrastructures numériques, le ministère fédéral des affaires économiques et de l’énergie, le ministère fédéral de l’environnement, ainsi que le KBA.

La législation européenne ⁽¹³⁵⁾ encadre néanmoins les prérogatives de ce type de comité. Une fois voté, l’avis du comité est transmis parallèlement au Conseil de l’Union européenne et au Parlement européen. Les deux co-législateurs ont trois mois pour statuer ⁽¹³⁶⁾. Ils peuvent s’opposer à l’adoption de l’acte pris en comité technique, si celui-ci dépasse les compétences d’exécution de la Commission européenne, ou s’il n’est pas compatible avec le but ou le contenu de la législation qu’il entend modifier, ou s’il ne respecte pas les principes de subsidiarité ou de proportionnalité ⁽¹³⁷⁾.

Or la décision de changer de facto les seuils de la norme Euro 6 n’est pas une décision technique, mais bien politique.

La comitologie est entourée d’une opacité notoire :

– la position de chacun des États membres demeure secrète ;

– le procès-verbal de la réunion est sommaire (il n’y a pas de compte rendu des débats) ;

– il n’y a, a fortiori, aucune publicité des débats.

La décision du 28 octobre 2015 excède les compétences d’exécution de la Commission européenne et n’est pas compatible avec le but de la législation. En effet, le Règlement 715/2007 propose d’introduire « les valeurs limites d’émission prévues pour la phase Euro 6 ⁽¹³⁸⁾ » afin de « réduire considérablement les émissions d’oxyde d’azote des véhicules diesels pour améliorer la qualité de l’air » ce qui nécessite « d’atteindre les valeurs limites ambitieuses de la phase Euro 6. » ⁽¹³⁹⁾ Or la décision prise par le Comité technique des véhicules à moteur, le 28 octobre 2015, augmente sensiblement ces valeurs limites.

La Commission ENVI^{du Parlement européen a porté une analyse similaire en engageant une procédure d’objection le 14 décembre 2015 (140) . Son rejet en session plénière, le 3 février 2016, ne clôt pas le débat juridique. En effet, ce vote politique ne préjuge en rien de l’appréciation qui pourra être portée par les juridictions européennes ultérieurement sur le respect des procédures prévues par les traités. Plus de vingt villes européennes, au nombre desquelles se trouvent Paris, Madrid et Copenhague ont saisi le Tribunal de l’Union européenne d’une action en annulation de la modification du règlement européen sur le facteur de conformité. La Ministre de l’Environnement, de l’Énergie et de la Mer, chargée des relations internationales sur le climat, a indiqué qu’elle soutiendrait cette démarche.}

b. Le Parlement français éconduit dans ses demandes de transparence

Votre Rapporteure a souhaité obtenir auprès de la Commission européenne un compte rendu exhaustif de la réunion du 28 octobre, la liste des membres composant le TCMV depuis sa création ainsi que le résultat nominal des votes afin de satisfaire l’exigence légitime de l’Assemblée nationale en matière de transparence.

Après avoir reçu une fin de non-recevoir des services de la Commission européenne, votre Rapporteure a saisi, le 4 novembre 2015, le Président de la Commission européenne, M. Jean-Claude Juncker, d’une nouvelle demande de communication, à laquelle la Commissaire en charge du marché intérieur et de l’industrie, Mme Elzbieta Bienkowska ⁽141), n’a apporté qu’une réponse partielle. Celle-ci renvoie à l’adresse Internet du site du comité technique ⁽¹⁴²⁾ où figure un relevé sommaire des conclusions de la réunion ainsi que le résultat des votes : 25 voix pour, une voix contre, un absent ⁽¹⁴³⁾. Ces informations ne permettent pas d’identifier les États membres qui ont voté en faveur ou non de la proposition de la Commission. Mme Bienkowska a parallèlement opposé la confidentialité à la demande de communication d’un compte rendu exhaustif de la réunion. Les arguments invoqués par la Commission européenne sont évidemment irrecevables :

– Sur le plan des principes, tout d’abord. L’article 42 de la Charte des droits fondamentaux ⁽¹⁴⁴⁾ ouvre un droit d’accès aux documents des institutions européennes. Ce droit d’accès vaut a fortiori pour le Parlement d’un État membre. L’effectivité de ce droit d’accès est également garantie par les principes d’ouverture et de transparence tels que définis dans les articles 11 § 2 du Traité de l’Union européenne ⁽¹⁴⁵⁾ et 15 § 1 du Traité sur le fonctionnement de l’Union européenne ⁽¹⁴⁶⁾ ;

– Sur le plan du droit, ensuite. Se référant à l’article 10 du Règlement 182/2011⁽¹⁴⁷⁾, qui mentionne que peuvent être rendus publics « les comptes rendus sommaires ⁽¹⁴⁸⁾», la Commission considère qu’elle n’a pas d’autre obligation légale. Ce raisonnement, au regard des principes du droit communautaire, n’est pas recevable.

Enfin, concernant la demande relative à la liste des personnes membres du TCMV (fonctionnaires représentants les États membres et experts), la Commission européenne a opposé la protection des données à caractère personnel. Dans sa réponse en date du 7 janvier 2016 ⁽¹⁴⁹⁾, Mme Elzbieta Bienkowska précise, en effet, que « les noms des représentants des États membres qui assistent aux réunions du comité sont considérés comme des données à caractère personnel ». En la matière, une jurisprudence de la Cour de justice de l’Union européenne ⁽¹⁵⁰⁾ autorise pourtant cette transmission lorsque sa nécessité est démontrée. Enfin invoquer la « protection des données personnelles », sur laquelle l’Union européenne est souvent peu regardante, à la communication de la simple liste des noms et fonctions des représentants officiels des États membres, mais aussi des experts dont les analyses sont souvent déterminantes dans ce genre de cadre, prêterait à sourire si elle ne soulevait pas un problème de principe.

Au final, cette opacité anti-démocratique est d’autant plus dérangeante que, comme le rappelait en 2008 la Cour de justice de l’Union européenne ⁽¹⁵¹⁾ : « l’absence d’information et de débat est susceptible de faire naître des doutes dans l’esprit des citoyens, non seulement quant à la légalité d’un acte isolé, mais aussi quant à la légitimité du processus décisionnel dans son entièreté. ».

3. Des questions sur la position et l’influence de la France

Malgré la qualité et l’efficacité de la Représentation permanente de la France auprès de l’Union européenne, l’influence française sur l’élaboration des normes européennes s’appliquant à l’industrie automobile fait l’objet d’interrogations récurrentes.

Il en va de même des positions défendues par notre pays à Bruxelles. La France a en effet approuvé le compromis proposé par la Commission européenne sur le facteur de conformité, avant de le critiquer.

a. La position initiale de la France sur le « facteur de conformité »

Votre Rapporteure a cherché à retracer la position prise par la France lors du TCMV du 28 octobre 2015, ainsi que les modalités de son élaboration. La communication de nombreux documents a été demandée au Secrétariat général des Affaires européennes (SGAE) ainsi qu’au Premier ministre, pour ce qui concerne les conclusions des réunions interministérielles arrêtant la position française.

Lors du comité des véhicules à moteur du 6 octobre 2015, la Commission européenne avait présenté une première proposition, nettement plus ambitieuse que la décision finalement adoptée.

Première proposition de la Commission européenne (TCMV du 6 octobre 2015)

« – pour la première étape, la Commission européenne a proposé un coefficient de conformité de 1.6 en conditions modérées avec une mise en œuvre, pour les nouvelles homologations de véhicules, le 1^er septembre 2017, et, pour tous les véhicules neufs, le 1^er septembre 2018 ;

– pour la seconde étape, la Commission européenne a proposé un coefficient de conformité de 1.2 en conditions modérées, avec une mise en œuvre, pour les nouvelles homologations de véhicules, le 1^er septembre 2019, et, pour tous les véhicules neufs, le 1^er septembre 2020. » ⁽152)

La France n’était pas favorable à cette première proposition, comme en témoigne la « note des autorités françaises » adressée à la Commission.

Note des autorités françaises du 16 octobre 2015 : « Observations des autorités françaises sur la proposition relative à l’essai en condition réelle de conduite (RDE) présentée au comité des véhicules à moteurs le 6 octobre 2015 » ⁽¹⁵³⁾

Pour les nouvelles homologations :

– pour la première étape « les autorités françaises (…) sont prêtes à discuter de la valeur appropriée pour ce coefficient de conformité, tout en souhaitant qu’il ne soit pas supérieur à 2 en conditions modérées. » ;

– en ce qui concerne la seconde étape, « les autorités françaises sont favorables à sa mise en oeuvre pour les nouvelles homologations au plus tard le 1^er septembre 2019. Elles considèrent à ce stade qu’un facteur de conformité ne devrait pas être inférieur à 1.4 » ⁽¹⁵⁴⁾.

La même note précise : « Pour ce qui concerne la date d’application à tous les véhicules neufs, les autorités françaises considèrent que, pour la première étape, les contraintes techniques liées à la modification rendue nécessaire des modèles en circulation justifient un délai de 2 ans (soit septembre 2019). »

La position officielle des autorités françaises se rapprochait donc très sensiblement de la décision finalement adoptée par le TCMV le 28 octobre 2015 (facteur de conformité de 2.1 puis 1.5). On peut néanmoins remarquer :

– que la position de la France n’était pas analogue à celle des constructeurs automobiles français qui demandaient, pour la première étape, un facteur de conformité de 2.3, et, pour la seconde, un facteur de conformité de 1.7 ;

– que la position des constructeurs français était elle-même beaucoup moins laxiste que celle de l’Association des constructeurs européens d’automobiles (ACEA), qui plaidait pour un facteur de conformité de 3.3 pour la première étape, et de 2.5 pour la seconde.

La note adressée par le SGAE ⁽¹⁵⁵⁾ à votre Rapporteure retrace les différentes positions prises par les différents États membres sur la première proposition ambitieuse de la Commission européenne, conduisant à son rejet. C’est dans ce contexte que, lors du Comité des véhicules à moteur du 28 octobre 2015, la Commission européenne a relevé très sensiblement les seuils de sa proposition :

Seconde proposition de la Commission européenne (CMTV du 28 octobre 2015)

– « un facteur de conformité de 2.1 pour la première étape avec une date de mise en œuvre, au 1^er septembre 2017, pour les nouvelles homologations, et, au
1^er septembre 2019, pour les nouveaux véhicules ;

– un facteur de conformité de 1.5 pour la seconde étape avec une date de mise en œuvre, au 1^er septembre 2019, pour les nouvelles homologations, et, au 1^er septembre 2020, pour les nouveaux véhicules. »

Ce compromis, très proche de la position française, a été approuvé par la France.

b. Le vote positif de la France le 28 octobre 2015 en TCMV

Il n’y a pas le moindre doute à entretenir sur le soutien apporté par la France à la décision du TCMV, ni sur la part active qu’elle a prise à la construction du compromis adopté. Comme le souligne la note du SGAE « l’accord (…) n’a pu être obtenu que par le soutien de la France et de l’Allemagne ».

Les autorités françaises justifient essentiellement le soutien à la proposition la moins ambitieuse de la Commission européenne par la nécessité d’éviter un report du texte et d’aboutir vite à un accord permettant d’apporter à l’industrie automobile un minimum de visibilité sur les nouveaux critères d’homologation. Elles mettent également en avant l’obtention d’une « clause de révision » afin de modifier annuellement le coefficient de conformité en tenant compte du retour d’expérience. De façon plus officieuse, certains interlocuteurs ont indiqué à votre Rapporteure que ce compromis pouvait être considéré comme satisfaisant étant donné que « sans le scandale Volkswagen jamais l’Allemagne ne l’aurait voté ».

Ce n’est donc qu’a posteriori que le gouvernement ⁽156) a considéré que « ce projet de mesure n’est pas satisfaisant », en soulignant à juste titre qu’« une décision de cette importance doit être discutée et décidée en réunion des ministres, c’est-à-dire au niveau politique ». M. Laurent Michel ⁽¹⁵⁷⁾ a rappelé le cheminement de la position française lors de son audition : « il y a eu un ensemble d’échanges, avec les positions de chaque ministère et une position française qui demandait, par rapport à la proposition de la Commission, un certain nombre d’ajustements sur le facteur et sur les dates. On est arrivé au comité du 28 [octobre] où in fine on a eu un consensus large sur des éléments qui effectivement a posteriori nous apparaissent un peu trop élevés. […] La discussion et le consensus dans le comité a amené à ce résultat, […] la Ministre a estimé qu’il n’était pas satisfaisant. »

Les services du ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer, qui représentaient la France au sein du comité technique des véhicules à moteur, ont strictement respecté la feuille de route définie en amont, comme l’a confirmé M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat, lors de son audition ⁽¹⁵⁸⁾, « c’étaient les instructions ».

Le revirement français a été mal perçu à Bruxelles où, non sans un certain agacement, plusieurs interlocuteurs de la mission ont jugé que la France devait « arrêter de se cacher derrière Bruxelles », ces incohérences ne contribuant pas à la crédibilité et à l’influence française au sein des institutions européennes.

c. L’influence française sur les normes automobiles

De façon plus générale, l’empreinte normative de la France à Bruxelles dans le secteur automobile a fait l’objet, auprès de la mission, de franches inquiétudes. Souvent fondées et légitimes, elles ne sont d’ailleurs pas propres à ce seul secteur industriel. Un récent rapport parlementaire relatif à l’influence française au sein de l’Union européenne ⁽159) présenté par MM. Christophe Caresche et Pierre Lequiller, au nom de la commission des affaires européennes de l’Assemblée nationale, établit d’ailleurs le constat implacable d’une « perte d’influence réelle » et avance de nombreuses propositions pour y remédier.

S’agissant de tous les sujets se rapportant à l’industrie automobile, c’est plus particulièrement l’affaiblissement de l’autorité technique et politique de la France au sein du Parlement européen, dont le rôle de co-législateur est amené à être encore renforcé, qui n’a pas manqué d’être constamment invoqué par les interlocuteurs de la mission. C’est aussi la présence et la composition des délégations dans toute une série d’instances, dont le rôle est décisif dans l’élaboration des normes. À cet égard, un rapide examen de la liste des participants au TCMV fait apparaître, même si chaque État membre n’a qu’une seule voix, que la France y est représentée par un fonctionnaire et un expert, alors que l’Allemagne l’est par trois fonctionnaires représentant trois ministères et un expert.

En complément de ces constats de portée générale, votre Rapporteure a souhaité rencontrer les représentants d’intérêts des constructeurs français à Bruxelles, ainsi que l’ACEA, pour mieux comprendre les rapports de force internes à l’industrie automobile et leurs conséquences sur les normes.

La mission a agrégé les données disponibles sur le registre de transparence de l’Union européenne en les mettant en rapport avec les parts de marché des différents constructeurs en Europe.

CONSTRUCTEURS AUTOMOBILES : REPRÉSENTATION DES INTÉRÊTS
AUPRÈS DE L’UNION EUROPÉENNE

Entité enregistrée	Parts de marché	Nombre de personnes participant aux activités couvertes par le registre		Participe à un groupe d’experts créé par la Commission européenne	Estimation des coûts annuels liés aux activités couvertes par le registre
		Nombre de personnes concernées	Équivalent temps plein (ETP)
Volkswagen AG	22,2 %	33	15,5	OUI	2 800 000 €
Peugeot S.A	9,8 %	4	2	NON	>= 500 000 € et < 599 999 €
Renault	9,2 %	4	1,8	NON	>= 300 000 € et < 399 999 €
Ford Motor Company	7,9 %	3	2	NON	>= 500 000 € et < 599 999 €
Opel Group	7,30 %	3	1,8	NON	>= 700 000 € et < 799 999 €
BMW Group	6,9 %	8	5,2	OUI	>= 1 250 000 € et < 1 499 999 €
Fiat Chrystler	6,4 %	6	2	NON	>= 600 000 € et < 699 999 €
Daimler AG	5,80 %	15	8	OUI	>= 2 500 000 € et < 2 749 000 €
Nissan	4,5 %	4	1,8	NON	>= 300 000 € et < 399 999 €
Toyota Motor Europe	4,3 %	5	1,2	OUI	>= 400 000 € et < 499 999 €
Hyundai Motot Company	3,20 %	5	2	NON	>= 600 000 € et < 699 999 €
Jaguar Land Rover	2,10 %	2	1	OUI	>= 300 000 € et < 399 999 €
Volvo AB	1,70 %	1	1	NON	>= 300 000 € et < 399 999 €
Mazda Motor Logistics Europe	1,70 %	2	0,5	NON	>= 25 000 € et < 49 999 €
Suzuki	1,30 %	4	2,5	NON	>= 900 000 € et < 999 999 €

Premier en parts de marché, le groupe Volkswagen est également logiquement en tête pour le nombre de lobbyistes à Bruxelles ainsi que pour le niveau de son budget consacré aux activités d’influence. BMW, sixième en parts de marché, se situe en troisième position pour ses capacités de représentation d’intérêts. De même, Daimler, huitième constructeur sur le marché européen, arrive en deuxième position pour la taille de ses équipes et de ses budgets de lobbying. A contrario, PSA, deuxième en part de marché en Europe, et Renault, troisième, se situent respectivement en cinquième et sixième positions pour leurs nombres de représentants d’intérêts, et septième et neuvième dans le classement des budgets consacrés aux activités d’influence.

Ces déséquilibres ne sont pas sans conséquence sur l’empreinte normative que peut avoir l’industrie allemande. Aussi efficaces que puissent être les représentants d’intérêt français, le rapport de force est tout simplement inégal en termes de capacités de déploiement, entendues comme la capacité à participer aux différents groupes de travail qui influencent la législation en amont.

Tout se joue dans les détails. Un bon exemple de l’empreinte normative de l’industrie automobile allemande peut se voir dans le contenu du premier paquet RDE qui autorise des essais sur route à 160 km/h alors que la législation française limite la vitesse à 130 km/h.

M. Christian Peugeot, président du CCFA, valide cette analyse : « Nous sommes en face d’une très puissante industrie allemande dont les relations avec les pouvoirs publics sont très proches, voire très, très proches, même si l’affaire Volkswagen est passée par là. L’Allemagne est le seul pays à avoir conservé des portions d’autoroutes où ne s’applique aucune limitation de vitesse. Je n’ai pas encore trouvé quelqu’un qui soit prêt à parier qu’ils allaient mettre fin à cette spécificité dans les cinq ans qui viennent. Les constructeurs allemands souhaitent valoriser leurs grosses voitures, capables de freiner à 200 km à l’heure sur l’autoroute. Cette démonstration de marketing est soutenue par les pouvoirs publics allemands. Dans la procédure RDE, il est même prévu des tests à 160 km à l’heure, à la demande des Allemands. »

Le protocole RDE ⁽¹⁶⁰⁾ prévoit des essais à 160 km

Le Règlement 2016/427 ⁽¹⁶¹⁾ définit précisément les conditions de mesure sur route, à l’aide de dispositifs embarqués, les PEMS (Portable Emissions Measurement System).

Lors des discussions, l’Allemagne a insisté pour que la vitesse maximale durant l’essai soit supérieure à 130 km/h afin de refléter les conditions de conduite sur les autoroutes allemandes et a obtenu gain de cause bien que la législation française limite la vitesse à 130 km/h.

Durant un essai RDE il est possible d’aller jusqu’à 160 km/h même s’il n’est pas obligatoire d’atteindre cette vitesse lors du test. Demeure seulement l’obligation de mesurer une vitesse du véhicule supérieure à 100 km/h pendant au moins 5 minutes.

M. Emmanuel Barbe, délégué interministériel à la sécurité routière, confirme que la France s’est opposée à cette mesure sans succès ⁽¹⁶²⁾ : « s’agissant du cycle à 160 kilomètres à l’heure, bien que nous ne fussions pas concernés au premier chef, nous avons été saisis : nous avons exprimé notre plus totale opposition. Ce cycle était demandé par les constructeurs allemands, alors qu’il désavantage les constructeurs français dont les moteurs ne sont pas conçus pour avoir de tels rendements. La négociation s’est déroulée en comitologie ; je n’en étais pas directement chargé. La France a voté pour un texte permettant de ne pas l’imposer à tous, un compromis tel qu’on les pratique à Bruxelles avec la formule « sous réserve de la législation nationale ». La difficulté provient toujours de ces tronçons d’autoroutes allemandes sur lesquels la vitesse n’est pas limitée. ».

Ce poids inégal des lobbies se retrouve également au sein de l’Association européenne des constructeurs (ACEA), organisation qui représente les intérêts de l’ensemble des constructeurs automobiles ayant une activité en Europe, ce qui explique la présence de constructeurs non européens au sens strict.

M. Christian Peugeot ⁽¹⁶³⁾ en a témoigné devant la mission : « Dans mes fonctions précédentes, j’ai eu l’occasion à plusieurs reprises de participer aux réunions de l’ACEA. Il est clair que les constructeurs français n’ont pas la même sensibilité que les constructeurs allemands. C’est ainsi que, pour l’objectif réglementaire européen, ces derniers ont imposé des calculs en fonction de la masse des véhicules vendus au lieu de s’en tenir à la règle selon laquelle à 1 gramme de CO₂ vaut 1 gramme de CO₂, à laquelle nous tenions. Il y a eu des négociations et un compromis.».

Le règlement CO₂ : un exemple de lutte d’influence

Le Règlement 443/2009 ⁽¹⁶⁴⁾ prévoit les obligations à atteindre, à partir de 2020, en matière d’émissions de CO_2, pour les véhicules des particuliers, avec une limite de 95 g de CO₂ /km pour la totalité des immatriculations en 2021.

En 2012, la Commission européenne a présenté une proposition de règlement qui conservait l’approche par « objectif commun et efforts comparables », qui consiste à établir des objectifs différenciés par constructeurs prenant en compte la flotte de leurs véhicules neufs (en masse). Elle prévoyait également d’introduire des flexibilités supplémentaires. Cette proposition laxiste a donné lieu à une vigoureuse bataille franco-allemande, l’Allemagne demandant de repousser la date d’entrée en vigueur du règlement de 2020 à 2024.

La France s’y est opposée pour une raison environnementale, puisque les objectifs par flotte de véhicules et de constructeurs ne sont pas vertueux et n’incitent pas à la baisse des émissions, mais aussi industrielle, étant donné que la réglementation européenne avantage de facto les constructeurs pourvoyeurs de grosses cylindrées davantage émettrices d’émissions de CO₂.

Si le résultat obtenu ⁽¹⁶⁵⁾ ne donne pas entièrement satisfaction – la législation communautaire sur le CO₂ n’avantage toujours pas « les constructeurs les plus vertueux ⁽¹⁶⁶⁾ », voire « plombe ceux qui ont fait le plus d’efforts ⁽¹⁶⁷⁾ » – le maintien d’une entrée en vigueur à partir de 2020, et de 2021 pour l’ensemble des véhicules neufs, a été obtenue.

Le mode de calcul aboutit néanmoins à une nette inéquité entre les constructeurs européens, comme Gilles Le Borgne n’a pas manqué de le souligner lors de son audition : « Compte tenu de la masse moyenne de ses véhicules, l’objectif assigné à PSA pour 2021 est de 91 grammes par kilomètres, alors que l’objectif fixé par l’Union européenne à la même date est de 95 grammes au kilomètre »

L’influence de l’ACEA est décisive sur tous les sujets et intervient souvent bien en amont de l’élaboration des normes, d’autant que la particularité de la législation communautaire tient au fait que seule la Commission européenne a le monopole de l’initiative législative. La participation aux groupes de travail techniques et autres comités d’experts instaurés par la Commission est donc déterminante. La capacité de déploiement d’un nombre important de personnes n’est dès lors pas sans conséquences sur la capacité d’influence. L’ACEA ne représente pas nécessairement les intérêts français, comme l’a précisé devant votre Rapporteure un lobbyiste à Bruxelles, « l’ACEA dégage un commun dénominateur. ^(168) »

II. LES TROIS PILIERS DE LA CONFIANCE

Il est possible de restaurer la confiance dans l’industrie automobile et la crédibilité des institutions, européennes et nationales, chargées de définir les normes environnementales applicables et de contrôler leur respect de façon effective.

Non seulement une remise à plat complète de la législation s’impose, mais surtout de nouvelles règles, claires et saines, doivent la refonder.

Les bases mêmes du système normatif européen sont en réalité viciées. Un nouvel empilement de réformes, des correctifs à la marge, ajoutant empiriquement un nouvel étage au « mille-feuille » réglementaire, ne permettront pas d’en finir avec les scandales et les défaillances. Ils ne garantiront pas d’avantage aux citoyens des progrès réels dans la lutte contre la pollution, ni n’apporteront à l’industrie automobile la clarté qu’elle est en droit d’attendre.

Votre Rapporteure préconise que la France défende, à l’échelle européenne, une vision cohérente qui repose sur trois piliers : une seule norme, intégrant tous les types de polluants et s’appliquant à toutes les motorisations thermiques ; la règle des cinq ans pour donner à l’industrie automobile la visibilité indispensable sur les progrès à accomplir ; une surveillance de marché effective par la création d’une autorité de contrôle européenne, avec sa déclinaison nationale qui peut être mise en place immédiatement.

A. UNE SEULE NORME

1. Un véhicule et mille et une normes

Le système normatif européen applicable à l’automobile s’est construit empiriquement par paliers successifs. Il en résulte des incohérences structurelles.

Il en va ainsi de l’arbitrage à opérer, par les constructeurs, entre les émissions de particules, de NOx et celles de CO₂. Il existe en effet, comme l’a exposé devant la mission M. Christian Peugeot, président du CCFA ⁽169), une interdépendance dans le calibrage moteur qui implique que ce qui est décidé pour l’un à une incidence sur l’autre : « la difficulté technique pour nous consiste à devoir traiter en même temps la réduction des émissions de CO₂ et celles de NOx – je n’oublie pas les particules, je considère seulement qu’elles ont été traitées. En effet, ces objectifs sont quelque peu contradictoires, dioxydes de carbone et oxydes d’azote ayant des comportements antagonistes. Par parenthèse, je soulignerai qu’aux États-Unis, si les émissions de NOx sont suivies de près, celles de CO₂ font l’objet d’une moindre attention – je ne crois pas que les gros 4x4 à moteur V6 soient des champions en la matière. »

Plusieurs interlocuteurs de la mission ont affirmé que le retard européen en matière de traitement des NOx serait un « effet collatéral » du volontarisme affiché en matière de lutte contre le réchauffement climatique. Les objectifs ambitieux concernant la réduction drastique des émissions de CO₂ imposées par la législation européenne se sont traduits par une forte diésélisation du parc automobile français, les véhicules diesel émettant « 15 % à 20 % de CO₂ de moins que les véhicules essence » ⁽¹⁷⁰⁾. En revanche, ils sont davantage pollueurs en termes d’émissions de NOx. Toujours selon M. Christian Peugeot, « les constructeurs français ont profité de leur forte part de marché en France – plus de la moitié, de manière régulière – pour répondre aux obligations liées au règlement européen limitant les émissions de CO₂. Les deux groupes français font ainsi partie des trois groupes les plus vertueux en ce domaine au niveau européen. »

Dans toute la législation européenne, pollution globale, à l’échelle de la planète, et pollution locale, n’ont en fait jamais été appréhendées ensemble. Il y a un seul calibrage moteur, un système de traitement des émissions, un véhicule sur la route, mais plusieurs règlements, pour le climat d’une part, la qualité de l’air de l’autre, plusieurs commissaires européens, autant de directions générales, et autant de calendriers distincts.

À dire vrai, tout est organisé comme si l’Europe avait « deux cerveaux », le climat d’un côté, la qualité de l’air de l’autre, et que les deux organes ne communiquaient jamais, à charge pour les constructeurs automobiles de veiller à la cohérence d’ensemble. Ainsi le système de norme Euro n’intègre pas le CO₂, qui lui est règlementé ⁽¹⁷¹⁾ par valeur pondérée par la masse moyenne des véhicules vendus annuellement dans l’Union européenne par chaque constructeur, et non par véhicule ou gamme de véhicule ! Ce seuil en moyenne de 130 g/km de CO₂, n’est pas une limite, mais un objectif au-delà duquel le constructeur doit payer des pénalités par gramme de CO₂ supplémentaire. Le calendrier d’entrée en vigueur du nouveau Règlement fixant l’objectif de 95 g/km de CO₂, est indépendant de celui prévu pour l’entrée en vigueur du nouveau palier de la norme Euro 6 concernant les NOx, intégrant le RDE.

Il résulte de ces injonctions contradictoires un profond désordre. Les constructeurs doivent faire avec, non sans réelles difficultés d’adaptation industrielles, tandis que pour le citoyen le système est de plus en plus illisible.

S’y ajoute une complexité indéniable. Ainsi, la norme Euro 6, définie, initialement en 2007, pour une application en 2014, a été découpée en autant de lettres de l’alphabet. Dès 2008, le Règlement d’application 692/2008 ⁽¹⁷²⁾ a prévu un découpage de la norme Euro 6, entre une phase optionnelle Euro 6 (a), pour les constructeurs volontaires, et une phase obligatoire Euro 6 (b). En 2012, le Règlement 459/2012 ⁽¹⁷³⁾ a ajouté la mesure des particules en nombres et a défini un seuil intermédiaire pour les exigences relatives à la surveillance des émissions par l’ordinateur de bord (OBD) ⁽¹⁷⁴⁾. Le seuil final plus ambitieux a conduit à une étape supplémentaire Euro 6 (c) dont l’application est prévue pour septembre 2018. Enfin en 2016, le Règlement 2016/646 ⁽¹⁷⁵⁾ qui a pour finalité de mesurer en conditions de conduite réelle les émissions de NOx a introduit 2 phases supplémentaires : Euro 6 (d) TEMP (RDE step 1, facteur de conformité 2.1) et Euro 6 (d) (RDE step 2, facteur de conformité 1.5). La publication des textes relatifs au WLTP ainsi que le troisième paquet RDE relatif aux particules en nombres pourraient éventuellement rajouter des niveaux intermédiaires supplémentaires à la norme Euro 6…

Enfin, summum de l’incohérence, ces règles font également apparaître une différence de traitement significative entre les exigences normatives pour les véhicules diesel par rapport aux véhicules essence, malgré la convergence amorcée à partir d’Euro 5 pour les particules en masse, et à partir d’Euro 6c pour les particules fines.

2. Pour une norme unique, intégrant tous les paramètres de pollution

La dichotomie entre les objectifs de lutte contre la pollution locale et de protection du climat est une des causes du retard européen dans la réduction des émissions de NOx, et par voie de conséquence, de toutes les pratiques mises à jour à la suite de l’affaire Volkswagen. Bien sûr, elle n’excuse en rien les tricheries ou les arrangements avec les protocoles de tests. Mais la complexité technique indiscutable du fonctionnement d’un moteur et d’un système de traitement des émissions polluantes ne peut suffire à elle seule à justifier un enchevêtrement technocratique illisible, dont toutes les failles sont habilement exploitées.

Remédier à cette absence de vision systémique est un impératif. L’arbitrage entre les différents facteurs de pollution, particules en masse et en nombre, oxydes d’azote, CO₂, compte tenu de leur interdépendance, doit relever des pouvoirs publics et non des constructeurs. De plus, l’exigence posée par la puissance publique, c’est-à-dire la démocratie, vis-à-vis de la pollution de tout véhicule en circulation, doit être la même pour tous les véhicules à énergie fossile, quel que soit leur type de motorisation.

Alors que, tôt ou tard, s’ouvrira un débat à l’échelle européenne sur une nouvelle norme Euro 7, votre Rapporteure propose que la France soit à l’initiative. Interrogé sur l’ouverture prochaine d’une négociation en vue d’une nouvelle norme Euro 7, M. Ilmari Peltomäki, directeur général adjoint de la DG GROW à la Commission européenne, a indiqué à la mission que « ce n’est pas exclu » ⁽176), sans vouloir donner d’avantage de précisions. Il est indispensable que cette négociation s’ouvre dès à présent et permette de tirer toutes les leçons du « dieselgate ».

La France doit jouer un rôle moteur pour ouvrir cette perspective immédiatement et que le débat autour d’Euro 7 s’engage sur la base d’un objectif évident : l’élaboration d’une norme multicritères, intégrant tous les types d’émissions polluantes et s’appliquant à tous les véhicules thermiques.

Alors que le marché automobile est totalement globalisé, cette refondation est indispensable pour que le système normatif européen puisse redevenir une référence dans le cadre de l’harmonisation mondiale, souhaitable, des normes s’appliquant à l’industrie automobile.

Proposition n° 7 : Pour une norme unique : ouvrir le chantier de l’élaboration d’une nouvelle norme Euro 7, sur une base refondée.

La France doit exiger l’ouverture rapide d’une négociation européenne en vue de l’élaboration d’une norme Euro 7 :

– identique pour tous les véhicules à énergie fossile, diesel comme essence ;

– intégrant tous les paramètres de pollution et remettant en cohérence toutes les directives relatives au climat et à la qualité de l’air qui s’appliquent à l’automobile ;

– fixant le nouvel horizon des progrès à accomplir en matière de NOx, de particules fines et de CO₂.

B. LA RÈGLE DES 5 ANS

1. « Dites-nous ce que vous voulez, mais dites-le nous à l’avance »

L’industrie automobile est totalement dépendante des normes, dans des proportions que les membres de la mission ne pouvaient imaginer avant d’engager les travaux destinés à l’information du Parlement.

D’après M. Gaspar Gascon Abellan, membre du comité exécutif et directeur de l’ingénierie du groupe Renault ⁽177), le coût d’un changement de normes peut être très élevé : « le développement d’une génération de moteurs adaptée à un changement de norme représente un investissement de l’ordre de 1,2 à 1,5 milliard d’euros, en fonction du nombre d’applications à mettre au point. Cela nécessite un fort investissement de départ pour le développement, auquel s’ajoute l’adaptation de l’outillage du groupe et de ses fournisseurs pour fabriquer les moteurs de base, plus une sorte de forfait pour chaque application, car chaque véhicule fait l’objet d’une motorisation particulière, au minimum en termes de calibrage, et est équipé de quelques pièces en propre. »

Ce que confirme M. Gilles Le Borgne, directeur de la recherche et du développement, membre du comité exécutif de PSA-Citroën : « En matière de R&D, les dépenses en jeu sont considérables. Le coût pour le passage d’une norme Euro – d’Euro 3 à Euro 4 ou d’Euro 4 à Euro 5, par exemple – est variable, mais s’établit entre 1 et 1,5 milliard d’euros, ce qui correspond à la totalité de notre résultat net pour 2015. À chaque évolution de norme – la norme Euro 6 s’est divisée en trois normes, la première s’appliquant en 2014, la deuxième en 2017 et la troisième en 2020 –, nous avons 250 applications véhicule par véhicule, j’entends un ensemble de groupes motopropulseurs associés à une silhouette – à modifier en Europe, et plus de 100 en Chine : ce sont donc, à chaque fois, plus de 350 applications à modifier complètement. »  ⁽¹⁷⁸⁾

Selon M. Éric Poyeton, directeur général de la Plateforme automobile et mobilités (PFA), « le processus européen de définition des normes pose problème car il ne laisse pas toujours aux industriels le temps de réaliser leurs innovations. […] Nous n’avons jamais été opposés à l’évolution des normes. Simplement, nous souhaitons avoir le temps de faire les travaux de recherche-développement nécessaires pour y répondre dans l’ensemble des gammes. » ⁽¹⁷⁹⁾. Un message que M. Gilles Le Borgne, au nom de PSA, a exprimé avec force : « s’il vous plaît, dites-nous ce que vous voulez, mais dites-le nous à l’avance, dans des délais compatibles avec des développements industriels ». D’autant plus que l’absence de prévisibilité peut être plus favorable à certains positionnements stratégiques, c’est-à-dire qu’elle avantage les constructeurs qui ont adopté une stratégie de développement dans la gamme premium. Toujours selon M. Gilles Le Borgne « la plus grande sévérité des normes [peut être] à l’origine de surcoûts plus difficiles à assumer par les constructeurs généralistes que par les constructeurs de véhicules premium. […] Leur coût relatif diffère en fonction de la gamme des véhicules. Proportionnellement, un surcoût de 1 000 euros de technologies nouvelles est plus facile à transférer à l’acheteur d’une voiture coûtant 45 000 euros à 50 000 euros qu’à l’acheteur d’une voiture de 20 000 euros. ⁽¹⁸⁰⁾»

L’ensemble des interlocuteurs de la mission, au cours des auditions, comme lors des visites d’usines et des centres de R&D, ont unanimement partagé ces points de vue : la difficulté pour l’industrie automobile réside moins dans le niveau d’exigence de la norme, que dans le délai imparti pour la respecter, compte tenu des lourds investissements nécessaires et des indispensables adaptations de l’outil de production. À titre d’exemple, la mission a pu constater lors de sa visite du site de production de moteurs Renault, à Cléon, que le remplacement d’une seule chaîne de production nécessite un investissement d’environ 30 millions d’euros et un délai d’environ 18 mois.

De ce point de vue, que les « règles du jeu », à savoir le protocole d’homologation WLTP et RDE, alors qu’il est en débat depuis des années, ne soient définitivement établies qu’en 2016, pour s’appliquer à partir de 2017, génère d’immenses difficultés. Comme l’a relevé M. Christophe Lerouge ⁽¹⁸¹⁾, chef du service de l’industrie à la direction générale des entreprises, « le calendrier d’application des normes change régulièrement ». M. Gilles Le Borgne, directeur de la recherche et du développement, membre du comité exécutif de PSA-Citroën, ne dit pas autre chose ⁽¹⁸²⁾ :^{« Nous devons relever ces défis dans des conditions difficiles. Il s’agit d’abord d’un cadre réglementaire instable et tardif. »}

Votre Rapporteure estime que la demande de l’industrie automobile, d’une prévisibilité en matière de normes relève du bon sens et doit être entendue.

2. Toute nouvelle norme doit être décidée 5 ans à l’avance

Un délai de cinq ans entre la détermination, finalisée, d’une nouvelle norme environnementale applicable à l’automobile, et son entrée en vigueur, paraît à la fois correspondre aux enjeux d’investissements et de développements industriels, et à même de favoriser une compétition positive entre les constructeurs pour atteindre l’objectif avec les meilleures innovations et la meilleure compétitivité économique.

Pour M. Christian Peugeot, président du Comité des constructeurs français d’automobiles (CCFA) ⁽183) « un délai de cinq ans s’approcherait davantage du temps nécessaire à la mise au point d’une nouvelle génération de voitures – sachant qu’il faut plus de temps encore pour l’élaboration de nouveaux moteurs, même si certaines adaptations de groupes motopropulseurs sont plus courtes. La construction automobile est une industrie lourde. Nous ne pouvons pas prendre de décisions du jour pour le lendemain. »

Le président du directoire du groupe de PSA, M. Carlos Tavares ⁽¹⁸⁴⁾ a évoqué, pour sa part, plutôt un délai de sept à huit ans pour tenir compte de l’adaptation de la norme aux différents modèles de la gamme : « cinq ans entre deux normes successives ; et si possible, ensuite, dix-huit mois à deux ans pour l’extension de l’application à l’ensemble des modèles concernés par cette nouvelle norme. »

Pour tenir compte des contraintes financières et techniques des constructeurs, M. Gaspar Gascon Abellan, membre du comité exécutif et directeur de l’ingénierie du groupe Renault ⁽¹⁸⁵⁾, a précisé, devant la mission : « Nous ne pouvons financer de tels montants que tous les cinq ou six ans, car, à eux seuls, ils consomment parfois toute une année de bénéfices de l’entreprise. Une autre contrainte résulte du temps nécessaire à la conception des moteurs, qui est de quatre ans dans le meilleur des cas. Une norme qui évoluerait dans un délai moindre serait impossible à suivre : un changement tous les deux ou trois ans représente une perturbation majeure et des dépenses considérables. »

Au-delà du nécessaire délai entre l’adoption d’une norme et son entrée en vigueur, les pouvoirs publics doivent porter une vision à moyen et long terme, avec un objectif cible indiqué dix ans à l’avance. Comme l’ont exprimé les équipes de Renault rencontrées au Centre technique de Lardy, « nous avons besoin de connaître la norme, mais aussi d’avoir une idée en amont de ce que sera le coup d’après » ⁽¹⁸⁶⁾. En effet l’affirmation d’un objectif clair à dix ans est un puissant levier de R&D et donc d’innovation.

Proposition n° 8 : La « règle des 5 ans » : respecter un délai de 5 ans entre l’adoption par les pouvoirs publics d’une nouvelle norme environnementale applicable à l’automobile et son entrée en vigueur effective.

Parallèlement, affirmer, dix ans à l’avance, le nouvel objectif cible en matière de protection du climat et de l’environnement, afin de favoriser la R&D et l’innovation.

C. POUR UNE AGENCE EUROPÉENNE DE CONTRÔLE

1. Après l’affaire Volkswagen, l’Union européenne ne peut se contenter d’une réforme bancale

La Commission européenne a présenté, le 27 janvier 2016, un projet de réforme de la législation fixant les règles d’homologation des véhicules ⁽187). Cette proposition se présente sous la forme d’un projet de règlement qui, une fois adopté, sera d’application directe dans l’ensemble des États membres, contrairement à la législation précédente qui prenait la forme d’une directive nécessitant une transposition, laissant donc aux États membres certaines marges d’appréciation.

La proposition de réforme présentée par la Commission européenne

La proposition de règlement relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules du 27 janvier 2016 ⁽¹⁸⁸⁾, doit, selon la Commission, contribuer à atteindre les trois objectifs suivants :

● Renforcer l’indépendance et la qualité des essais permettant à une voiture d’être mise sur le marché :

– en mettant en place un système d’audit des autorités de réception et en renforçant les compétences des services techniques ;

– en limitant la durée et la validité des autorisations de réceptions par type ;

– en modifiant le système de rémunération pour éviter les liens financiers directs entre les services techniques et les constructeurs ;

● Mettre en place un système efficace de surveillance du marché pour contrôler la conformité des voitures déjà en circulation :

– en opérant des contrôles ex post sur les véhicules homologués (pouvoir accordé tant à la Commission européenne qu’aux États membres) ;

– en offrant la possibilité aux États membres de prendre des mesures de sauvegarde à des véhicules non conformes en circulation sur leur territoire sans attendre que l’autorité qui a délivré la réception par type agisse ;

– en instaurant des pénalités applicables par les États membres aux opérateurs économiques ainsi qu’aux services techniques qui ne conforment pas aux obligations ;

● Améliorer le système de réception par type grâce à une plus grande supervision européenne :

– en évaluant si une mesure restrictive prise par un État membre est justifiée ou non ;

– en instaurant la possibilité pour la Commission européenne de procéder au retrait de véhicules qui seraient non conformes ;

– en instaurant la possibilité pour la Commission européenne d’infliger des amendes administratives pouvant atteindre jusqu’à 30 000 euros par véhicule.

Le projet de règlement présenté par la Commission européenne prend acte de l’incontournable nécessité d’une réforme du cadre européen d’homologation des véhicules et de la surveillance de marché. Il contient des avancées substantielles au regard du laxisme dont l’Europe a fait preuve et accorderait à la Commission des compétences nouvelles et directes qui font défaut aujourd’hui.

Malgré ses mérites, cette réforme demeure bancale :

– elle ne procède pas à une refondation complète du cadre réglementaire, mais ajoute un niveau supplémentaire de supervision à l’organisation existante dont les fondements sont conservés (désignation des autorités de réception et surveillance de marché par les États membres par exemple) : il en résulte une plus grande complexité juridique ;

– bien qu’elle affirme l’intention d’éviter les conflits d’intérêts entre constructeur et régulateur, elle continue d’autoriser la désignation d’un « organisme appartenant à une association d’entreprises ou à une fédération professionnelle » de l’automobile comme service technique par l’autorité de réception ;

– elle ne clarifie pas les compétences respectives des États membres et de la Commission, dont l’articulation hybride est confuse : ces compétences se cumuleront, non sans engendrer des risques de contradiction et des retards procéduraux dommageables ;

– en excluant par principe la création d’une agence européenne, elle ne dote pas la Commission des moyens techniques, financiers et administratifs lui permettant d’exercer ses prérogatives de contrôle de façon effective.

Dans sa logique d’ensemble, la proposition de la Commission européenne n’apporte par les clarifications attendues. À l’aune des cas Mercedes-Daimler et Volkswagen, l’application de ce nouveau règlement aurait-il évité ces affaires ou autorisé à les traiter plus promptement ? Il est permis d’en douter.

2. La création d’une agence européenne est nécessaire

Une très large majorité des interlocuteurs de la mission se sont déclarés favorables à la création d’une agence européenne, qu’il s’agisse des constructeurs, des ONG, et même des responsables des organismes actuellement en charge de l’homologation. Mme Béatrice Lopez de Rodas, directrice de la marque UTAC, a ainsi exprimé son soutien à cette proposition : « L’UTAC y est très favorable. Nous en avons véritablement « ras le bol » que les autorités se montrent plus clémentes ! Nos laboratoires sont soumis à la norme ISO/CEI 17025:2005, ce qui coûte très cher. D’autres autorités n’ont pas de laboratoire et donc n’investissent pas en la matière. Aussi, si l’on pouvait harmoniser les processus d’homologation avec des exigences plus sévères, nous serions preneurs. » ⁽189)

La France doit porter cette proposition. Encore faut-il clarifier ce que seraient les compétences propres d’une telle agence européenne, à créer sous la forme d’une autorité administrative indépendante.

Pour votre Rapporteure, le périmètre d’intervention de l’agence européenne doit mettre fin à l’enchevêtrement des compétences relevant des États membres d’une part, et de l’Union européenne d’autre part. Ainsi :

– les États membres conserveraient la responsabilité de l’homologation avant la mise sur le marché ;

– l’agence européenne prendrait en charge la surveillance de marché et le contrôle de conformité des véhicules en circulation, les procédures de sanctions, ainsi que l’agrément des services techniques désignés par les autorités nationales d’homologation.

L’Europe se doterait ainsi d’une institution exerçant des prérogatives de contrôle comparables à celle de l’EPA américaine ou d’agences européennes telles qu’il en existe dans le domaine aérien ⁽¹⁹⁰⁾, avec toute la force nécessaire pour exiger d’un constructeur défaillant qu’il rende des comptes.

Proposition n° 9 : Créer une Agence européenne indépendante en charge :

– de la surveillance de marché et du contrôle de conformité des véhicules en circulation ;

– des procédures de sanctions en cas de non-conformité ;

– de l’agrément des services techniques désignés par les autorités nationales d’homologation pour garantir le respect de standards de qualité et de déontologie.

Un mémorandum de la France, adressé à ses partenaires européens, doit ouvrir le débat sur cette proposition dans le cadre de l’examen de la proposition de règlement relatif à la réception et à la surveillance du marché des véhicules.

De nombreux pays membres sont opposés à toute prérogative nouvelle à l’échelon européen. La proposition de règlement présentée par la Commission, bien qu’insuffisante, suscite elle-même de fortes oppositions, en particulier celle de l’Allemagne. Le rapport de la commission d’enquête confiée au KBA sous l’égide du ministère allemand des transports, conclut ainsi « il n’est pas nécessaire de créer de nouvelles autorités et compétences européennes. » ⁽¹⁹¹⁾

Le risque existe que la montagne du Volkswagengate accouche d’une souris, et que tout continue comme avant à Bruxelles. La France ne doit pas l’accepter. Elle doit être à l’avant-garde d’initiatives diplomatiques fortes pour convaincre ses partenaires que l’avenir de l’industrie automobile européenne passe par le rétablissement de la crédibilité de ses normes et de leur respect, et donc de la création d’une Agence européenne.

Sans attendre l’issue du débat européen qui paraît d’ores et déjà enlisé, une réforme globale des systèmes de contrôle en France est nécessaire et peut être réalisée.

I. UNE RÉFORME GLOBALE DES SYSTÈMES DE CONTRÔLE

A. LA RÉFORME DE L’HOMOLOGATION EN FRANCE

1. Transformer l’UTAC pour éviter tout soupçon de conflit d’intérêt

L’attribution d’une compétence opérationnelle exclusive et la refondation à venir des normes et procédures d’homologation amènent à examiner le statut de l’UTAC, une entité privée à laquelle est conférée, en France, pour la partie de ses activités qui fonde d’ailleurs sa réputation, une mission relevant de l’intérêt général.

L’UTAC est une structure qui se présente, historiquement, sous la forme d’une « union de syndicats » (UdS). Ce statut est toujours celui de l’entité que l’on peut considérer comme la holding de tête d’un ensemble devenu, avec le développement des activités, un groupe qui a successivement créé plusieurs filiales spécialisées sous le statut du droit commercial, celui de la société par actions simplifiée (SAS), généralement contrôlées à 100 %.

Sous la seule raison sociale « UTAC », la plus importante des filiales, d’ailleurs dépositaire des marques « Utac » et « Ceram », a pour activités les tests et essais qui génèrent plus des deux tiers du chiffre d’affaires du groupe. Cette société, créée en 2001, est bien une société par actions simplifié à actionnaire unique (SASU) ainsi que le mentionne le Registre du commerce. Cet actionnaire unique est, en l’occurrence, l’« UTAC UdS » dont le président directeur général est également le président de la société « UTAC ».

Les syndicats associés dans cette « union de syndicats » sont des organismes professionnels qui, très majoritairement, relèvent directement de la filière industrielle de l’automobile, au premier rang desquels figure le Comité des constructeurs français d’automobiles (CCFA) qui compte le plus grand nombre d’administrateurs au conseil d’administration (4 représentants sur 11 membres). Participent également à ce conseil, des représentants du Syndicat des fabricants d’équipements et de pièces pour l’automobile (SFEPA) qui rassemble au sein de la FIEV les plus importants équipementiers, de la Fédération française de la Carrosserie (FFC), de la Chambre syndicale nationale du motocycle (CSNM), de l’Union syndicale du vélo (UNIVELO) et de l’Union des industriels de l’agroéquipement (AXEMA). Une personnalité qualifiée d’« extérieure » mais néanmoins président de l’Automobile club de France, siège également à ce conseil.

Dans ses réponses écrites aux questions de votre Rapporteure, le président de l’UTAC UdS a tenu à préciser le rôle du conseil d’administration qui, selon ses propres termes, est de « déterminer le budget, arrêter les comptes, valider la stratégie sans aucun reporting opérationnel (étanchéité totale des dossiers) », en insistant tout particulièrement sur cette « étanchéité » car « … les sujets relatifs aux homologations ne sont jamais (en caractères gras et souligné dans la réponse) abordés lors de ses séances » ⁽192).

L’UTAC-CERAM

Depuis sa création, en 1945, sous l’appellation d’« Union technique de l’automobile du motocycle et du cycle », cette structure qui se présente toujours dans ses publications comme sur son site internet en tant qu’acteur « privé et indépendant » est incontestablement un rouage essentiel du secteur français de l’automobile, dans sa dimension technique. L’UTAC a acquis, en 2008, le CERAM (Centre d’essais et de recherche appliqués à la mobilité). Au total, le groupe UTAC-CERAM compte 380 ingénieurs et techniciens. Son chiffre d’affaires est de 52,2 millions d’euros en 2015.

L’UTAC est, depuis l’origine, un centre d’expertise à vocation national qui a cependant diversifié ses champs d’intervention, y compris par une prolongation de ses activités sur d’autres marchés, notamment en Russie et en Chine. L’UTAC vise à proposer une gamme étendue de services dans les différents domaines de la mobilité terrestre : essais et tests, certifications, expertises, formations à la conduite et activités événementielles.

Son centre névralgique et opérationnel est évidemment en France, à proximité immédiate de l’autodrome de Linas-Montlhéry (Essonne) que contrôle l’UTAC (de même que le circuit de Mortefontaine dans l’Oise, créé par l’ancien constructeur SIMCA, qui dépendait du CERAM jusqu’à son rachat). Dans l’enceinte de Linas-Montlhéry est implanté l’essentiel de ses moyens techniques, laboratoires et bancs d’essais qui servent notamment aux mesures des émissions à l’échappement dans le cadre des cycles d’homologation. L’UTAC est également un laboratoire officiel EuroNcap qui évalue les performances en termes de sécurité des véhicules.

La mission a auditionné les dirigeants de l’UTAC, le 25 novembre 2015. Puis votre Rapporteure a effectué une visite des installations de Montlhéry, le 7 mars 2016, et a également adressé deux courriers aux dirigeants afin d’obtenir des précisions, spécialement sur le statut et l’activité de l’organisme en considérant le rôle central qui est dévolu à l’UTAC, en France, pour la réception communautaire des véhicules, c’est-à-dire la procédure usuellement mentionnée sous le vocable de l’« homologation ».

Deux organismes sont également rattachés à l’UTAC :

– le premier est le Bureau de la normalisation automobile (BNA) ; une ancienne structure créée par les constructeurs français en 1927, ultérieurement rattachée à l’UTAC. La mission n’a pas examiné en profondeur les activités du BNA qui reste un cadre de concertation technique pour les constructeurs et, sans doute, les équipementiers. Aucun de ses interlocuteurs n’a d’ailleurs spontanément évoqué l’existence et les missions du BNA, tant au cours des auditions que des rencontres avec des acteurs de la filière automobile ou encore pendant les déplacements effectués dans des sites industriels. À l’exception de M. Laurent Benoit, président de l’UTAC, qui a mentionné le rôle du BNA au sujet d’une confrontation franco-allemande concernant les normes relatives aux prises de recharge des véhicules électriques, un débat dont il a rappelé l’issu favorable aux orientations techniques allemandes ;

– la seconde structure est l’Organisme technique central (OTC) créé par le décret n° 91-1021 du 4 octobre 1991. L’OTC a d’abord vocation à collecter les résultats de l’ensemble des opérations annuellement réalisées au titre du contrôle technique obligatoire des véhicules en circulation. Son rattachement à l’UTAC est également justifié par son autre mission de supervision des installations des opérateurs du contrôle technique et de formation de leurs personnels, tout en tenant à jour les éléments permettant l’adaptation des méthodes de contrôle. Ce point doit être mis en rapport avec le renforcement du contrôle des émissions de polluants par les véhicules (article 65 de la loi de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique).

En dépit de sa désignation par les pouvoirs publics en tant qu’unique organisme français d’homologation des véhicules, l’UTAC ne dispose pas d’un monopole relatif aux activités d’homologation car cette procédure, réglementée à l’échelon communautaire, est dorénavant un marché concurrentiel et, à ce titre, ouvert à d’autres organismes agréés par les différents pays de l’Union européenne qui constituent les homologues de l’UTAC.

L’UTAC n’est pas un centre de recherche et de développement. En France, cette compétence existe dans d’autres pôles techniques. D’abord, chez les constructeurs et les principaux équipementiers, mais aussi au sein d’écoles d’ingénieurs ou d’établissements universitaires spécialisés ou encore dans certaines structures relevant d’opérateurs publics ou privés de recherche. On citera, par exemple, l’IFP Energies nouvelles pour l’analyse de la qualité de tous les carburants et de leurs différents degrés d’émission en utilisation. Il existe aussi des entités spécialisées comme le Centre d’étude et de recherche en aérodynamique des moteurs (CERTAM) qui, à partir d’une compétence dans la surveillance de la qualité de l’air dans l’agglomération rouennaise, a développé une expertise de haut niveau sur les effets de l’émission des polluants ⁽¹⁹³⁾.

Mais l’UTAC est le seul organisme habilité pour réaliser ou superviser, sous sa responsabilité, l’ensemble des essais et contrôles constitutifs de la chaîne des opérations aboutissant à une homologation. Conformément aux dispositions réglementaires européennes, l’UTAC est donc désignée par le gouvernement français en tant que « service technique » (au sens des textes en vigueur) auquel est attribué par le gouvernement la compétence sur cet ensemble d’opérations (décret n° 91-1021 du 4 octobre 1991).

En outre, l’« UTAC UdS » n’a pas de capital social du fait de son statut actuel. Elle a créé en son sein une sorte de fonds de dotation alimenté par une remontée de ses revenus d’activité.

Ce principe d’autofinancement intégral peut présenter fiscalement quelques avantages. Il limite cependant les capacités d’investissement de l’UTAC. En l’état actuel, votre Rapporteure a déjà pu constater que les moyens techniques mis en œuvre nécessitent une modernisation et également des extensions de capacités tant ils sont sollicités. Avec l’entrée en vigueur de nouvelles normes d’émission à l’échappement dont le respect sera contrôlé sur la base de cycles plus détaillés, les besoins en investissements de court et moyen termes sont évidents. Par exemple, l’UTAC dispose dans ses locaux de trois bancs d’essais qu’il lui est matériellement quasiment impossible de faire fonctionner en parallèle. Le grand nombre de tests que l’UTAC a effectué actuellement, de jour et de nuit, pour le compte de la commission technique créée à la suite de l’« Affaire Volkswagen » qui visait initialement à contrôler 100 véhicules prélevés dans le parc français, a démontré que les moyens sont à saturation. Mais, surtout, un seul des bancs serait actuellement en mesure de fonctionner, sans adaptations majeures, conformément aux futurs cycles WLTP (Worldwide Harmonized Light Vehicles Tests Procedures), pourtant appelés à entrer en vigueur en 2017.

L’UTAC doit moderniser ses propres moyens d’essais.

Il convient de rappeler que les homologations réalisées par l’UTAC n’ont jusqu’ici jamais fait l’objet de contestations ou de mises en cause. D’ailleurs au cours de ses déplacements à Bruxelles, votre Rapporteure a pu constater que ses interlocuteurs considéraient favorablement l’UTAC au sein de la diversité des opérateurs désignés dans les différents pays européens pour effectuer les essais d’homologation. Ses capacités techniques sont donc reconnues, même si les équipes de l’UTAC ont indiqué à votre Rapporteure que « le logiciel de Volgswagen, on ne l’aurait pas vu non plus » car l’organisme n’est pas en capacité de « décortiquer un calculateur ».

L’actuelle construction statutaire, héritée du passé, traduit néanmoins une situation d’« entre soi ». Dans un contexte de forte concurrence, elle peut susciter certaines interrogations. Les activités réglementées d’homologation, mais aussi les autres expertises qui sont normalement confiées à l’UTAC par les industriels, doivent être universellement perçues comme étant conduites en totale indépendance.

Il ne s’agit pas de mettre en cause le statut de droit privé de l’UTAC ou la qualité du travail de ses personnels. Il revient simplement à cet organisme de concevoir une nouvelle architecture juridique et financière afin d’adapter son organisation au contexte de l’exercice de ses activités.

À cet égard, il est positif qu’une réflexion s’engage. Devant la mission, le nouveau président du CCFA, en fonction depuis le 1^er janvier 2016, n’a pas semblé exclure toute évolution statutaire de l’UTAC. Pour sa part, le président de l’UTAC a confirmé par écrit à votre Rapporteure qu’une étude sur ce thème est en cours au sein d’un important cabinet d’experts juridiques. Lors de sa visite sur le site de l’UTAC, les responsables avaient d’ailleurs fait état d’un premier audit conduit en 2014, à la demande des pouvoirs publics, afin d’évaluer la conformité des installations et l’indépendance de la structure juridique.

Il paraît indispensable que cette réorganisation intervienne avant l’entrée en vigueur des nouvelles dispositions de la directive 2007/46 CE sur la réception communautaire des véhicules et qu’elle soit prise en compte dans le cadre de la révision à venir de la convention entre l’UTAC et l’État. Le statut de la société anonyme (SA) disposant d’un actionnariat plus diversifié paraît constituer une solution aisément accessible.

Le contrôle de l’homologation exercé par
le Centre national de réception des véhicules (CNRV)

Votre Rapporteure a tenu à constater sur place les modalités d’exercice du contrôle du processus d’homologation par le Centre national de réception des véhicules (CNRV), organisme administratif rattaché à la Direction régionale et interdépartementale de l’environnement et de l’énergie d’Île-de-France (DRIEE-IdF). Son activité est de veiller à la bonne exécution des procédures d’homologation des véhicules sur le fondement d’un processus harmonisé au niveau européen dit « RCE » (Directive cadre 2007/46/CE).

Le CNRV tient ses instructions de la direction générale de l’énergie et du climat (DGEC) du ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie.

Les discrets locaux du CNRV se trouvent dans l’enceinte de l’autodrome de Linas-Montlhéry, à proximité immédiate du centre des activités de l’UTAC-CERAM dont les équipes du CNRV partagent la cantine. Le CNRV a des fonctions d’ordre administratif. Il ne dispose pas de moyens d’essais, hormis un garage attenant à ses bureaux qui, le cas échéant, permet d’effectuer des vérifications, principalement visuelles, sur un véhicule, lesquelles semblent au demeurant plutôt rares. Selon les informations et documents communiqués à votre Rapporteure, le CNRV a validé, en 2014, 4 483 réceptions partielles (modifications sur véhicules ou sur d’autres éléments routiers comme des remorques) et 750 réceptions communautaires de véhicules complets, dont 237 de véhicules particuliers.

M. Chassard, directeur du CNRV, a précisé que pour l’homologation d’un nouveau véhicule de type berline, une soixantaine de dispositions complexes figurant dans des textes divers est applicable, chacun des points réglementaires correspond à une réception partielle qui constitue une étape du processus d’homologation, pour lesquels le rôle du CNRV est « d’assembler les pièces du puzzle ».

Pour les réceptions complètes de nouveaux véhicules la procédure d’homologation se déroule en trois étapes :

– En premier lieu, le constructeur établit, sous sa seule responsabilité, un dossier technique descriptif du véhicule qu’il présente à l’homologation ;

– L’UTAC supervise les essais successifs et émet un rapport récapitulatif des essais techniques ;

– Le CNRV, après avoir vérifié la cohérence du dossier qui lui est transmis, valide la réception et délivre une fiche de réception communautaire, document officiel qui garantit la conformité du véhicule, opposable pour une commercialisation dans l’ensemble des pays européens.

Au cours de son audition du 25 novembre 2015, M. Laurent Benoit, PDG de l’UTAC-CERAM a précisé de façon quelque peu lapidaire que le CRNV « … signe les fiches d’homologation en vue de la commercialisation des véhicules ».

Le directeur du CNRV a indiqué à votre Rapporteure que le contrôle de l’UTAC « n’est pas la mission du CNRV » car « le contrôle de l’UTAC est cadré par la directive », ajoutant que « le CNRV a un rôle d’application réglementaire, c’est un contrôle administratif : on ne refait pas les essais, on vérifie les procédures ». Ainsi, les cas cités de retour à l’UTAC sur des fiches de réception l’ont été « souvent pour des problèmes de forme administrative ».

Dans les faits, les missions du CNRV consistent principalement en un contrôle purement formel, administratif voire bureaucratique, des documents. Cette entité administrative, qui emploie 27 agents, ne dispose pas des moyens matériels lui permettant, par exemple, de renouveler, en interne, un essai.

Au regard de cette mécanique, l’exercice des prérogatives de contrôle par l’État des opérations d’homologation paraît faible. En outre, à l’heure du digital, les tâches actuellement confiées au CNRV pourraient être facilement simplifiées et modernisées. Le rôle et la mission du CRNV sont manifestement à reconsidérer.

2. Le problème des « homologations à domicile »

Selon l’ONG « T&E » qui vient de publier un premier palmarès des trente véhicules les plus polluants, la pente naturelle des constructeurs à s’adresser pour les essais aux organismes de leur pays d’origine (réglementairement désignés pour l’homologation) expliquerait en grande partie un « laxisme » quasi généralisé. Certains doutes existent depuis longtemps. Mais il n’est pas, à ce jour, prouvé que la complaisance délibérée, voire la connivence, de tous les organismes nationaux soit principalement à l’origine de la situation actuelle. D’autres facteurs seraient au moins autant déterminants s’agissant des possibilités d’une « optimisation » préalable des véhicules qui, dans le cadre réglementaire actuel, suffisent à fausser les tests sans pour autant constituer des fraudes susceptibles d’être sanctionnées. De plus, il y a une marge entre ce qui relève d’une certaine tolérance et une complaisance « tous azimuts ».

Mais dans le cadre d’une réforme d’ensemble qui doit intervenir afin de refonder, au plus tôt, les procédures d’homologation, les modalités et finalités des interventions des organismes en charge des essais sont à revoir. En particulier, la question de l’« homologation à domicile », avec un nombre important d’essais réalisés chez les constructeurs, pose problème.

L’UTAC doit moderniser mais évidemment rentabiliser ses propres moyens d’essais. À cet égard, trois observations méritent particulièrement d’être formulées à la suite de la visite à l’UTAC et des contacts avec ses dirigeants :

– Le déroulement des opérations d’homologation d’un véhicule peut être géographiquement fractionné, « ce qui se fait de plus en plus, on fait les homologations chez le constructeur », pour des raisons de facilité, de disponibilités de bancs à rouleaux et de confidentialité, selon les explications fournies à la mission. C’est le cas par exemple au centre de développement de Lardy pour Renault ou encore dans l’enceinte du centre d’essais de Belchamp pour PSA. Dans ces situations, les tests s’effectuent en présence et sous la responsabilité des techniciens de l’UTAC, l’organisme ayant d’ailleurs préalablement homologué les installations et instruments de mesures du constructeur concerné. Il n’a toutefois pas été caché à votre Rapporteure que cette délocalisation des tests « c’est lié à l’optimisation, chez soit c’est plus facile, mais cela reste conforme à la réglementation » ;

– Les missions réalisées par l’UTAC en « externe » ne sont en rien exceptionnelles. Elles s’exercent aussi au titre d’activités de contrôle de conformité de production des véhicules et pièces des véhicules. Ainsi, M. Éric Vinesse, directeur des pré-développements du groupe Michelin a indiqué lors de son audition que l’UTAC intervenait « tous les ans » pour auditer les laboratoires d’essais du groupe et, dans le cadre de la fabrication de pneumatiques de catégorie E 2 (dont l’homologation est requise pour une commercialisation dans l’Union européenne), un audit de leurs lieux de fabrication doit être aussi réglementairement réalisé « tous les trois ans », une opération également conduite par l’UTAC ;

– Par ailleurs, il a également été indiqué à votre Rapporteure qu’en l’état actuel de la réglementation, les opérations d’homologation de véhicules essence coûtent plus cher que pour les véhicules diesel car deux tests supplémentaires sont imposés : un essai à -7° et un essai « évaporation » ;

Cette activité « externe » a également été soulignée par écrit de la part de l’UTAC, à l’occasion d’une question précisément posée par votre Rapporteure dans un de ses courriers sur les essais de « durabilité » dans les processus d’homologation. Ce point, rarement évoqué, est important car ce type d’essais a toujours été inscrit dans le processus d’homologation mais a évolué au cours des années.

La réponse de l’UTAC est la suivante :

« Actuellement le principe est de vieillir uniquement les systèmes de dépollution (Essence : convertisseur catalytique ; Diesel : convertisseur catalytique + Filtre à particules + piège à NOx) sur des bancs d’endurance. Avant et après le vieillissement du dispositif de dépollution, un essai émissions est réalisé au banc à rouleaux. Bien que pouvant être réalisés sur piste, les essais d’endurance sont toujours effectués en laboratoire. Pour le diesel, le principe est de reproduire sur banc moteur le même nombre de cycles de régénération et/ou de désulfuration équivalent à 160 000 kms de conduite sur route. L’UTAC supervise les essais au début et à la fin de l’endurance chez le constructeur et vérifie au cours de l’endurance que les essais se déroulent dans de bonnes conditions. Pour chaque polluant, les facteurs de détérioration (Durabilité) sont calculés à partir des essais de type homologation « Émissions » effectués avant et après l’endurance. Les résultats obtenus à l’homologation sont multipliés par les facteurs de détérioration pour tenir compte du vieillissement des dispositifs de dépollution. C’est ensuite cette valeur qui est comparée aux valeurs limites à respecter ».

Déjà au regard de la réglementation actuelle puis avec la « sévérisation » à venir des essais et des tests, il est légitime de poser la question d’un rapatriement hautement souhaitable de l’intégralité des opérations d’homologation, donc de proscrire les formules d’externalisation qui, au cours des années, se sont développées en Europe. Le corollaire est un indispensable renforcement des moyens techniques de l’UTAC, dont la disponibilité est actuellement insuffisante.

Quelles que soient les modalités de l’évolution du système d’homologation, dans le cadre d’une réforme désormais impérative, l’UTAC peut demeurer un des grands opérateurs européens des essais et tests sur banc, sur piste mais aussi en conditions d’usage routier. Cet organisme ne doit pas craindre une éventuelle supervision par une agence européenne qu’il reste à créer.

Proposition n° 10 : Achever la réforme du statut de l’UTAC dans les meilleurs délais, pour assurer l’indépendance de cette structure privée, la préserver de tout soupçon de conflit d’intérêt.

Proscrire la pratique des « homologations à domicile » en renforçant les moyens techniques de l’UTAC au travers d’un plan d’investissement concomitant à l’évolution de son statut juridique.

B. INSTAURER UN CONTRÔLE A POSTERIORI INDÉPENDANT

Au terme de l’examen du dispositif d’homologation des véhicules tel qu’il est organisé en France, votre Rapporteure a acquis la conviction que, plus que la réforme de l’UTAC et des procédures de contrôle a priori, le levier le plus déterminant et le plus dissuasif pour éviter toute tricherie est l’instauration d’un contrôle a posteriori indépendant des émissions polluantes des véhicules en circulation.

1. L’indigence de la « surveillance de marché » en France

a. L’absence de contrôle des émissions polluantes des véhicules en circulation

En pratique, le contrôle des émissions de polluants ne s’exerce qu’au seul moment de l’homologation. Passée cette mise sur le marché, aucune vérification régulière n’est opérée, à l’exception des contrôles effectués par les constructeurs eux-mêmes, dans le cadre de l’obligation de la vérification de la conformité de la production (COP), définie à l’article 12 de la directive cadre 2007/46/CE ⁽194). Ces contrôles peuvent, lorsqu’un même défaut est signalé à plusieurs reprises chez les concessionnaires, ou lorsqu’un problème de qualité des produits fournis par les sous-traitants ou encore un dysfonctionnement de la ligne de production sont constatés, aboutir à une campagne de rappel décidée par les constructeurs. Aux termes l’article 18 de la même directive ⁽¹⁹⁵⁾, transcrit en droit français par l’article 22 de l’arrêté du 4 mai 2009 relatif à la réception des véhicules, le constructeur délivre lui-même un certificat de conformité à « tout véhicule conforme à un type, variante et version ».

En pratique, aucun contrôle ne permet de s’assurer qu’un véhicule continue à respecter les normes environnementales pour lesquelles il a été homologué, dès sa mise en circulation ou après quelques années. Le système, dans sa configuration actuelle, ne permet pas de détecter une éventuelle fraude lors de l’homologation ni d’éviter une dégradation des performances environnementales au fil du temps.

Pour cette raison, l’UFC Que Choisir ⁽¹⁹⁶⁾ en appelait « à un renforcement de la réglementation européenne en matière de tests, réclamant que ceux-ci soient effectués en conditions réelles d’utilisation et assortis de contrôles a posteriori, afin que les consommateurs puissent disposer d’une information crédible ».

L’indigence de la surveillance de marché :
l’exemple des Renault Captur et Kadjar

En juillet 2015, Renault constatait des anomalies sur les modèles Captur et Kadjar, homologués Euro 6. L’efficacité des NOx Trap était altérée par une calibration erronée d’un capteur, ne déclenchant pas la régénération ⁽¹⁹⁷⁾ du catalyseur de soufre tous les 700 à 1 000 kilomètres, comme ce devrait être le cas. Or, en l’absence de cette régénération, des émissions anormales de polluants sont constatées après 3 000 kilomètres parcourus.

Pour autant, alors que les responsables de Renault étaient au courant de ce dysfonctionnement depuis juillet 2015, l’information n’a pas été rendue publique et n’a donné lieu à aucun rappel des véhicules concernés avant le début de l’année 2016, c’est-à-dire après la publication des résultats des tests menés par la commission chargée d’une enquête approfondie sur les émissions de polluants des voitures particulières. Cette commission pointait des rejets de NOx de deux à sept fois supérieurs à la limite autorisée ⁽¹⁹⁸⁾. Sans l’affaire Volkswagen et la mise en place de la commission pilotée par le ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer, cette faille serait donc passée inaperçue. Selon Gaspar Gascon Abellan, membre du comité exécutif et directeur de l’ingénierie du Groupe Renault ⁽¹⁹⁹⁾, l’absence de rappels par le constructeur, dès la constatation de ce dépassement notable de la norme, ne serait pas délibérée mais due à « une erreur humaine interne à l’entreprise » : l’ingénieur qui devait signaler qu’il fallait réaligner les calibrations des véhicules aurait « omis cette mention ». Les véhicules mis sur le marché avant la détection du dysfonctionnement n’ont pas été rappelés avant janvier 2016, et la correction du logiciel n’a été opérée que sur les nouveaux véhicules du même modèle mis en vente.

Depuis janvier en revanche, à la suite des résultats des tests menés, les autorités françaises ont demandé au constructeur de prendre les mesures nécessaires et d’indiquer les modalités et le calendrier qu’il envisageait pour faire en sorte que les 11 461 véhicules concernés en Europe par le dysfonctionnement soient mis en conformité. En réponse à une question de votre Rapporteure, la DGEC a précisé que la remise en conformité des véhicules nécessiterait un rappel, puis des modifications en distinguant deux cas :

– véhicules ayant parcouru moins de 3 000 kilomètres : reprogrammation du calculateur d’injection ;

– véhicules ayant parcouru plus de 3 000 kilomètres : échange du Nox Trap et reprogrammation du calculateur d’injection.

Le plan de mise en conformité a été annoncé le 5 avril 2016 et a été validé par la DGEC.

Tous les véhicules en production depuis juillet 2016 sont rectifiés. Les propriétaires des véhicules déjà en circulation recevront, à partir d’octobre 2016, un courrier leur indiquant qu’ils peuvent procéder à la modification.

Conformément aux dispositions de l’article 30.1 de la directive 2007/46 relative à l’homologation des véhicules, les autorités françaises ont informé leurs homologues et la Commission européenne de la procédure mise en œuvre par courrier du 6 mai 2016.

b. Les procédures de contrôle mises en place à la suite de l’affaire Volkswagen

De façon salutaire, la France – comme d’autres États européens – a mis en place à la suite de l’affaire Volkswagen un organe ad hoc chargé d’organiser des contrôles a posteriori sur « 100 voitures prélevées de façon aléatoire sur le marché automobile français », choisies toutefois de manière à représenter la répartition des parts de marché des différents constructeurs. Cette commission chargée d’une enquête approfondie sur les émissions de polluants des voitures particulières, pilotée par le ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer présentait le mérite d’associer, pour la première fois, toutes les parties prenantes : les associations de consommateurs, des organisations non gouvernementales engagées dans le domaine de la qualité de l’air et de l’écologie, les services des ministères de l’Écologie, de l’Industrie, et de l’Économie, l’ADEME et des experts ⁽200).

Les premiers résultats des tests menés, communiqués en janvier 2016, puis les seconds résultats, communiqués en avril 2016, confirmaient que, sur les 52 premiers véhicules testés, la quasi-totalité dépassait très largement, sur route, les valeurs limites de CO₂ et de NOx pourtant respectées lors de leur homologation. La commission établissait par ailleurs que « les systèmes de dépollution utilisés par plusieurs constructeurs ne fonctionnent pas de façon optimale en permanence afin de préserver différents éléments de motorisation ». Huit constructeurs français et étrangers, pour lesquels des anomalies avaient été détectées, avaient été auditionnés par la commission technique (Renault, FCA–Fiat Chrysler, Mercedes, Volkswagen, Opel, Ford, PSA et Nissan) ⁽²⁰¹⁾.

Le rapport final de la commission indépendante, publié au cœur de l’été 2016, confirme d’importantes dérives pour une partie conséquente des 86 véhicules ayant pu, au total, être testés : « En matière d’émissions de NOx, des véhicules Euro 6 de certains constructeurs ont dépassé plus de dix fois la norme, alors que le test réalisé sur piste, qui ne fait reproduire le cycle NEDC [cycle actuellement en vigueur], paraît beaucoup moins exigeant (en termes de dynamique) que le futur test RDE [tendant à reproduire des conditions normales de circulation] pour lequel le facteur de conformité sera égal à 2,1 en 2019 pour toutes les voitures particulières » ⁽²⁰²⁾.

Le tableau ci-dessous retrace le nombre de véhicules « en anomalie » selon le rapport final de la commission. Ces résultats concernent un panel pouvant être considéré comme plutôt représentatif du marché du diesel (85 véhicules testés + 1 modèle essence), bien que les tests ne portent pas sur 100 véhicules prélevés dans le parc en circulation comme initialement annoncé.

Ainsi, les deux tiers des véhicules de la norme Euro 6 équipés d’un dispositif EGR couplé à un piège à NOx, sont en situation d’anomalie à l’issue des essais sur piste (dit D3) ⁽²⁰³⁾, tant pour leurs émissions de NOx que de CO₂.

Néanmoins, le rapport final de la commission, publié le 29 juillet 2016 et notifié à la Commission européenne le 2 août 2016, peut laisser perplexe au regard de ses objectifs initiaux :

● La Commission ne se prononce pas sur la présence de logiciels truqueurs – y compris pour Volkswagen :

Alors que l’objet initial de la création de la commission ad hoc était de s’assurer de l’absence de logiciels truqueurs chez d’autres constructeurs que Volkswagen, non seulement ce motif légitime d’investigation des pouvoirs publics n’a pas trouvé de réponse, mais, pire, la tricherie de Volkswagen ne figure plus dans les conclusions de la commission technique.

Ce revirement est d’autant plus troublant que, dès les premiers tests effectués en novembre 2015, la ministre de l’Écologie, du développement durable et de l’énergie avait clairement indiqué : « Sur les dix voitures que nous venons de contrôler, de toutes marques, on observe que sur Volkswagen il y a un dépassement de cinq fois la valeur limite de la réglementation en oxyde d’azote, donc on a bien confirmation de la tricherie ».

De même, dans le premier communiqué sur les travaux de la commission, le 14 janvier 2016 ⁽²⁰⁴⁾, le ministère de l’écologie soulignait clairement : « Les tests confirment l’existence de logiciels de fraude sur les deux véhicules Volkswagen testés ; […] les tests n’établissent pas l’existence de logiciel de fraude, tels que celui de Volkswagen, sur les véhicules testés des autres marques ».

Dans la communication officielle du mois d’avril ⁽²⁰⁵⁾ il est toujours mentionné : « deux modèles du groupe Volkswagen dépassent largement l’écart jugé acceptable. Ces véhicules ont détecté la modification du cycle et déconnecté leur système de dépollution sur le second essai » (ce qui met en évidence la présence d’un logiciel fraudeur) ⁽²⁰⁶⁾.

Au contraire, le rapport final de la commission, plus exactement dans une annexe n°3 ⁽²⁰⁷⁾ conclue : « La commission ne peut donc pas se prononcer définitivement sur la présence ou l’absence de logiciels « tricheurs » dans les véhicules testés » ⁽²⁰⁸⁾.

Votre Rapporteure s’étonne que le rapport final ne fasse même plus état de la fraude de Volkswagen. Ainsi, à la page consacrée au constructeur Volkswagen, il est simplement mentionné que « trois des six véhicules testés dépassent le critère du seuil de NOx, selon le protocole de test D2 », et que le constructeur n’a pas apporté « d’explication spécifique ». La France se distingue ainsi notoirement de l’Allemagne, où le rapport du KBA, qui avait procédé à l’homologation des véhicules utilisant le logiciel truqueur, établit clairement la fraude de Volkswagen ⁽²⁰⁹⁾, et du Royaume-Uni, où le rapport publié par la commission d’évaluation conclut à la même fraude.

Votre Rapporteure déplore également les pressions inacceptables exercées par Volkswagen sur les membres de la Commission. Le constructeur a en effet adressé aux membres de la Commission une note signée par trois cabinets d’avocats ⁽²¹⁰⁾ pour souligner les risques juridiques auxquels ils s’exposeraient s’ils faisaient usage des termes « tromperie », « fraude » ou « logiciel truqueur ». Ce type de méthode s’apparente à une tentative d’intimidation.

● La Commission n’a, à ce stade, pas investigué les codes sources et les algorithmes :

En outre, alors même que la Commission avait été instituée pour déterminer si d’autres constructeurs avaient, ou non, recouru à un logiciel truqueur, elle n’a, jusqu’ici, pas expertisé, en tant que tels, les logiciels qui équipaient les véhicules testés. Les membres de la Commission n’ont pas eu accès aux codes sources et aux algorithmes utilisés, ni aux documentations accompagnant les logiciels embarqués. Elle n’a donc pas été en mesure, au cours de ses échanges avec les constructeurs, d’obtenir des éléments de certitude et de preuve. Selon Mme Charlotte Lepitre ⁽²¹¹⁾, membre de la Commission au titre de l’association France Nature Environnement, certains constructeurs « ont accepté de donner accès » aux logiciels mais « cela n’a pas été plus loin ». Faute d’analyses complémentaires, les travaux n’ont donc pas abouti aux indispensables clarifications. Les avocats du groupe Volkswagen s’en félicitent d’ailleurs : « nous prenons acte que les essais prévus par l’UTAC afin de vérifier et corroborer l’existence d’une fraude alléguée n’ont pas été réalisés » ⁽²¹²⁾. Comme l’indiquait M. Éric Horlait, directeur général délégué de l’Institut national de recherche en informatique et en automatique (INRIA) en juillet 2016, « il aurait pourtant été légitime d’engager une analyse des logiciels, d’autant que c’était la question qui était posée au départ, et a suscité la mise en place de cette commission ». Selon M. Horlait, il aurait, de plus, été « techniquement tout à fait possible » de tester ces logiciels, en exploitant les données recueillies ⁽²¹³⁾.

La « recommandation » n° 5 du rapport définitif de la commission semble, à cet égard, tout à fait équivoque : « Imposer aux constructeurs de transmettre au Centre national de réception des véhicules (CNRV) les détails du fonctionnement des dispositifs d’invalidation éventuellement présents sur leurs véhicules, notamment les modalités d’activation de ces dispositifs. Rendre publiques les justifications apportées par les constructeurs pour démontrer que les éventuels dispositifs d’invalidation sont conformes à l’article 5 du règlement (UE) n° 715/2007 du Parlement européen et du conseil du 20 juin 2007 ».

Toutefois, lors de sa réunion du 22 septembre dernier, la Commission technique a décidé de poursuivre ses travaux « pour approfondir l’analyse des logiciels de gestion des véhicules concernés » et d’engager un programme de tests complémentaires sur 7 véhicules qui seront réalisés par l’IFPEN en vue « d’investigations techniques plus poussées ». L’INRIA devrait être mise à contribution en ce qui concerne le protocole d’inspection des logiciels.

● La soif de transparence, de clarté et de vérité n’est pas pleinement satisfaite :

Le rapport final de la commission aboutit, in fine, à un constat de carence. À ce stade, la plupart des questions fondamentales demeure sans réponse et le rapport publié en juillet comportait un grand nombre de formulations vagues : « il semble que », « la plupart des constructeurs semblent » ; ou encore « la commission n’a pas mis en évidence (…) mais ne peut en écarter l’hypothèse, qui ne pourrait être confirmée ou infirmée que par d’autres investigations approfondies » ⁽²¹⁴⁾. Il en résulte un doute généralisé, un « sentiment de flou » pour reprendre une expression utilisée par la presse automobile ⁽²¹⁵⁾, qui a mécontenté toutes les parties prenantes, qu’il s’agisse de la société civile ou des constructeurs automobile.

Selon Mme Charlotte Lepitre, de l’association France Nature Environnement, auditionnée par votre Rapporteure, « il manque des informations », au regard notamment des auditions des constructeurs et l’association « s’est posé la question de quitter la Commission à cause du manque de transparence » ⁽²¹⁶⁾. En outre, les membres de la Commission ont dû signer, après le 14 janvier 2016, une clause de confidentialité conditionnant la possibilité d’accéder aux données brutes des tests. Les premiers éléments d’information sont parvenus au public grâce à l’initiative de l’ONG France Nature Environnement (FNE) qui, sans méconnaître la clause de confidentialité, a publié une infographie par marque (et non par modèle testé) montrant le pourcentage des dépassements d’émissions par rapport aux normes, sans précision sur les chiffres relatifs à ces dépassements. Enfin, à ce jour, les tests complémentaires réalisés par les experts de l’IFPEN, à la demande de la commission, n’ont pas encore été rendus publics.

Il semble donc, en tout état de cause, que la commission technique ne puisse se prévaloir du qualificatif « indépendante ».

● Les rapports des autorités allemandes et britanniques apportent des compléments utiles :

La commission d’enquête ministérielle allemande, dont le rapport final a été connu dès le 22 avril 2016, a donné lieu à des procédures de rappel obligatoire et à la révélation de nouvelles fraudes, à l’image de celle mise en œuvre par le constructeur Fiat, désactivant les dispositifs de dépollution après 22 minutes de fonctionnement (le test d’homologation étant conçu pour ne durer que 20 minutes). Dès la publication du rapport de la commission d’enquête allemande, cinq des constructeurs nationaux ont décidé d’effectuer des mesures de service rectificatives, sous la forme de rappels ciblés, sur certains de leurs modèles : Mercedes (Classes A, B et V), Audi (Q5, A6, A8), Volkswagen (Amarok et Crafter), Porsche (Macan) et Opel (Zafira, Insignia et Cascada). En outre, le rapport du KBA fournit une analyse, technique et juridique, du recours des constructeurs à une « fenêtre thermique » réduite pour le fonctionnement des systèmes de dépollution, alors qu’en usage courant un véhicule est naturellement soumis à de fortes variations climatiques. Certes, on ne pouvait pas en attendre moins de la part de l’organisme qui a délivré pour l’Europe une homologation aux véhicules Volkswagen équipés de logiciels truqueurs…

De même, le Royaume-Uni a, lui aussi, mis en place une commission chargée de tester des véhicules prélevés de façon aléatoire, en fonction de leur présence sur le marché national, et publié un rapport particulièrement complet en juillet 2016 ⁽²¹⁷⁾.

Si la commission française indique que les résultats des trois organismes sont « cohérents », il est regrettable qu’aucun protocole commun de test entre les différentes commissions nationales n’ait été mis en place : il n’est en effet pas possible de comparer les résultats obtenus, les tests étant réalisés dans des conditions différentes, sur des modèles différents. Cette défaillance est imputable à l’Union européenne, qui n’a pas cherché à compiler, coordonner ou harmoniser les démarches des différents États membres. Interrogée sur cette indispensable coordination par votre Rapporteure, M. Antti Peltomaki, directeur général adjoint de la direction générale chargée du marché intérieur, de l’industrie, de l’entrepreneuriat et des PME de la Commission européenne ⁽²¹⁸⁾, a simplement constaté que « chaque État membre suit sa propre route ». S’engouffrant dans cette brèche, l’organisation non gouvernementale européenne Transports & Environment a publié, le 19 septembre, une étude, intitulée « Dieselgate : Qui ? Quoi ? Comment ? »  ⁽²¹⁹⁾, compilant les données des tests en France, en Allemagne et au Royaume-Uni. Il en résulte un « classement » des constructeurs dont les véhicules dépassent, en conditions réelles, les normes d’émission NOx, ainsi qu’une estimation du nombre de véhicules concernés en circulation dans chaque pays, particulièrement désastreux pour la France.

Les différentes procédures de tests mises en place, en France et en Europe, à la suite de l’affaire Volkswagen étaient, en réalité, bien le moins qu’on puisse attendre de la part des pouvoirs publics après un tel scandale. Ce premier pas, utile mais imparfait, confirme qu’il n’est pas possible de s’en tenir à une sorte de « contrôle minimum » et superficiel. Il reste beaucoup de chemin à parcourir pour qu’un véritable contrôle aléatoire des véhicules en circulation s’exerce, fiable et transparent, à même de garantir le respect des normes.

2. Les vertus du système de contrôle américain

Votre Rapporteure n’idéalise en rien le modèle américain qui, rappelons-le, tolère des valeurs maximales de CO₂ bien plus élevées que ne le fait l’Union européenne.

Pour autant, le système américain d’homologation, qui diffère sensiblement du modèle européen, présente des aspects positifs. À la « méfiance a priori » s’oppose la « confiance a priori », toutefois très encadrée.

En effet, le mécanisme retenu est celui d’une « self-certification », sous le contrôle de l’EPA (Environmental Protection Agency, l’agence fédérale en charge de l’homologation des véhicules à moteurs). L’EPA est l’une des agences indépendantes du Gouvernement des États-Unis, (en anglais Independent agencies of the United States Government), c’est-à-dire une agence de la branche exécutive du gouvernement fédéral des États-Unis (quelques-unes dépendent de la branche législative), qui n’est rattachée à aucun département exécutif fédéral. Elle dispose d’un pouvoir réglementaire et est indépendante du pouvoir et du contrôle présidentiel, le Président ne pouvant pas révoquer un administrateur ou un membre du bureau. Elle emploie 15 000 personnes réparties entre le siège à Washington, les dix bureaux régionaux et les 17 centres de recherche. Elle est dirigée par Mme Gina McCarthy, administratrice nommée par le Président Obama en juillet 2013, puis confirmée par le Sénat ⁽220).

La self-certification implique que les constructeurs s’engagent à respecter les normes environnementales en vigueur, et testent eux-mêmes leurs véhicules sur leurs propres bancs à rouleaux et avec leurs propres instruments de mesure. Les résultats sont transmis à l’EPA qui décide, sur cette base, de certifier le véhicule. L’EPA ne certifie pas de laboratoires de tests, mais tient à jour une liste des laboratoires avec lesquels elle a déjà travaillé. Les normes d’émissions sont, par ailleurs, identiques pour tous les véhicules, quel que soit le carburant utilisé.

Le programme de vérification de l’EPA comporte trois aspects :

– une évaluation en pré-production (en général sur un modèle pilote) ;

– une évaluation sur la ligne d’assemblage, pour évaluer les émissions des véhicules en cours de production ;

– une évaluation sur un échantillon de véhicules, lors de leur mise en service.

Ces évaluations sont à la charge du constructeur, suivant une procédure définie par l’EPA. L’EPA peut choisir de réaliser certains tests par elle-même, dans ses propres laboratoires, pour s’assurer de la conformité des analyses réalisées par le constructeur. L’EPA demande par ailleurs à chaque constructeur de définir un processus d’évaluation de la durabilité des émissions, afin de prédire la dégradation des émissions dans le temps. Ce processus doit être validé par l’EPA.

En contrepartie de cette « confiance a priori », l’EPA met en œuvre un grand nombre de contrôles a posteriori, sur des véhicules prélevés de façon aléatoire dans le parc roulant. Tous les ans, environ 15 % des modèles présents dans le parc roulant sont sélectionnés et testés. Ces contrôles sont particulièrement sévères, expliquant le très grand nombre de campagnes de rappel aux États-Unis.

Ce système paraît faire ses preuves. L’intérêt des constructeurs n’est pas de tenter de frauder en espérant échapper aux contrôles ex post, mais bien de se conformer, dès l’origine, aux exigences posées par l’agence environnementale. En effet, en cas contraire, les campagnes de rappel sont lourdes et coûteuses, les sanctions potentiellement très élevées, et l’image de marque fortement dégradée.

Toutefois, un tel système ne peut fonctionner qu’en donnant aux autorités de surveillance du marché des moyens suffisamment importants pour permettre aux contrôles d’être nombreux et fréquents, et ainsi assurer leur caractère dissuasif.

Certains constructeurs ont fait part à votre Rapporteure de leurs inquiétudes quant aux provisions financières qu’induirait un risque contentieux accru. Votre Rapporteure considère toutefois que l’existence de cette épée de Damoclès constitue une incitation puissante au respect des normes.

3. Créer un organisme indépendant et permanent de contrôle des émissions des véhicules en circulation

Votre Rapporteure estime nécessaire de créer, au niveau national, un organe permanent et indépendant – tant des pouvoirs publics que des constructeurs – chargé de superviser l’ensemble du processus de contrôle.

En pratique, il s’agirait, pour cet organisme, d’opérer un contrôle a posteriori et aléatoire, complémentaire au contrôle à l’homologation et, si nécessaire, un contrôle de l’UTAC elle-même.

Il réaliserait de nouvelles mesures de la consommation et des émissions polluantes sur des véhicules prélevés de façon aléatoire sur route ou en concession, de manière à les comparer aux valeurs annoncées lors de l’homologation, et à s’assurer qu’elles sont cohérentes entre elles, prouvant à la fois que les valeurs initiales n’ont pas été truquées et que les performances environnementales des véhicules ne se sont pas dégradées excessivement avec le temps.

En cas de constatation de valeurs anormalement élevées, il pourrait diligenter une enquête technique destinée à en déterminer les causes et les responsabilités – enquête technique toutefois distincte d’une éventuelle enquête judiciaire.

Sans attendre la création d’une agence européenne, cette proposition est compatible avec le cadre réglementaire européen actuel, qui confie aux États membres la surveillance de marché, comme avec la proposition de règlement présentée par la Commission européenne début 2016.

a. Un choix à opérer sur le statut

Votre Rapporteure a examiné les différents statuts pouvant être envisagés pour un tel organisme :

– une autorité administrative indépendante (AAI). Une telle structure permettrait d’externaliser des missions pour lesquelles l’État n’a pas les compétences et moyens techniques suffisants, la DGCCRF ayant indiqué, lors de son audition ⁽221), ne pas s’estimer en mesure de les prendre en charge. Elle serait aussi l’occasion d’associer des experts ou des ONG, en permettant notamment leur participation au conseil d’administration. Conformément au droit en vigueur, une telle AAI serait indépendante, aucun pouvoir hiérarchique ne pouvant donner ni d’injonction, ni d’instruction, et son président étant irrévocable. Elle disposerait d’un pouvoir décisionnel, ses décisions administratives étant susceptibles de recours devant le juge administratif. Elle disposerait également d’un pouvoir réglementaire, pour édicter des réglementations à caractère général et impersonnel dans son champ de compétences, et d’un pouvoir de sanction sous réserve que la loi l’instituant le prévoie. Une telle création serait justifiée, y compris au regard des cinq critères fixés par le Conseil d’État dans son rapport de 2012 « Les agences : une nouvelle gestion publique ? » : la spécialité : l’AAI répondrait à des missions circonscrites et spécialisées ; l’efficience : ses missions seraient plus efficacement exercées par elle que par un service de l’État ; l’expertise : elle aurait une expertise distincte de celle habituellement rencontrée dans les services de l’État ; le partenariat : elle rendrait plus aisés les partenariats avec des acteurs de la société civile ; la gouvernance : elle disposerait d’une autonomie et d’une neutralité par rapport à l’État. En outre, de telles AAI existent déjà en matière de contrôle, dans d’autres secteurs : le respect des règles de concurrence (Autorité de la Concurrence), l’audiovisuel (CSA), les marchés financiers (AMF)… Toutefois, la création d’une AAI donne, à chaque fois, lieu à un débat sur l’abandon par l’État de ses missions régaliennes, ainsi que sur les dépenses budgétaires qui résultent de sa création ;

– un établissement public administratif. À la différence d’une AAI, l’établissement public serait sous tutelle de l’État, en l’occurrence celle du ministère chargé des transports. Il jouirait cependant d’une autonomie de gestion et d’une autonomie financière, pourrait employer son propre personnel, passer ses propres contrats et disposer de son propre patrimoine. Il disposerait en outre de prérogatives de puissance publique et pourrait prendre des décisions exécutoires. Cet établissement public constituerait, à lui seul, une nouvelle catégorie, et devrait être créé par la loi, en vertu de l’article 34 de la Constitution ⁽²²²⁾. Son principe de spécialité l’empêcherait d’exercer des missions dans d’autres domaines. La loi portant création de cet établissement public devrait mentionner ses rapports avec son autorité de tutelle, sa mission et sa spécialité, le cadre général dans lequel il exercera sa mission, les grandes lignes de sa gouvernance et la provenance de ses ressources ;

– un groupement d’intérêt public (GIP). Selon la définition fixée par la loi du 17 mai 2011, le GIP est « une personne morale de droit public, constituée par convention, approuvée par l’État, soit entre plusieurs personnes de droit public, soit entre une ou plusieurs d’entre elles et une ou plusieurs personnes de droit privées. Ces personnes exercent ensemble des activités d’intérêt général à but non lucratif en mettant en commun les moyens nécessaires à l’exercice de leur activité ». Une telle structure permettrait d’associer des personnes publiques et des personnes privées à l’intérieur d’une même personne morale, avec une majorité de personnes publiques emportant le statut public de la structure. Un commissaire du gouvernement serait présent au conseil d’administration. La création par mode conventionnel apporterait un surcroît de souplesse par rapport aux établissements publics ;

– un service à compétence nationale, sous tutelle de l’État, mais disposant d’une indépendance fonctionnelle, à l’image du bureau d’enquêtes et d’analyses dans le secteur de l’aviation, ou du bureau d’enquêtes sur les accidents de transports terrestres. Le BEA « aviation » est un service du ministère chargé des transports, placé directement sous l’autorité du ministre, et disposant d’un budget identifié. Toutefois, son indépendance et l’impartialité de ses enquêtes ne sont jamais remises en cause. La loi l’instituant a en effet prévu deux dispositions pour garantir l’indépendance des enquêtes : le directeur du BEA est nommé pour sept ans ; il ne peut recevoir ni solliciter aucune instruction quant au déroulement des enquêtes. De plus, la directive européenne n° 94/56/CE dispose que l’organisme d’enquête est fonctionnellement indépendant des autorités nationales en charge de l’aviation civile et de toute autre partie dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission qui lui a été confiée. Cette solution est un compromis entre l’absence d’autonomie et une totale indépendance qui, selon M. Jean-François Le Grand, sénateur, « a l’avantage d’instaurer entre les parties intéressées un climat de confiance qui s’est révélé être, à l’usage un atout important pour obtenir des informations et pour persuader les parties impliquées du bien-fondé des recommandations de sécurité émises » ⁽²²³⁾. De même, le BEAT – TT (« transports terrestres ») a été créé par la loi du 3 janvier 2002, consécutive à l’incendie du tunnel du Mont-Blanc du 24 mars 1999. Celle-ci prévoit que des enquêtes sont réalisées par un organisme permanent spécialisé bénéficiant d’un droit d’accès à tous les éléments utiles à l’enquête, même couverts par le secret de l’instruction judiciaire, le secret médical ou le secret professionnel. Cette loi affirme également les principes d’indépendance des enquêteurs et de publicité des rapports d’enquêtes. Dans la pratique, les enquêtes sont conduites par des enquêteurs permanents avec, le cas échéant, l’appui d’enquêteurs temporaires et d’experts choisis en fonction des compétences jugées nécessaires pour analyser l’accident concerné.

Votre Rapporteure souhaite retenir cette dernière option : un service à compétence nationale, sous tutelle du ministère chargé des transports ⁽²²⁴⁾, mais indépendant statutairement. L’État ne peut se décharger de sa responsabilité en matière de contrôle du parc roulant, mais doit, dans le même temps, prendre toutes les précautions nécessaires pour éviter tout conflit d’intérêts et garantir l’impartialité des mesures.

En conséquence, votre Rapporteure propose de créer un service à compétence nationale, chargé de contrôler les émissions polluantes du parc automobile en circulation de manière à vérifier leur conformité aux valeurs d’homologation, et pouvant mener une enquête technique sur les causes et responsabilités de dépassements éventuels. Cette création supposerait l’adoption d’une loi, introduisant des articles nouveaux à la partie législative du code de l’environnement, et d’un décret, précisant l’application de cette loi et introduisant des articles nouveaux à la partie réglementaire du code de l’environnement.

b. Des garanties à apporter, en particulier en termes de gouvernance et de moyens

Cet organe devra, pour être viable et efficace, respecter des conditions préalables :

– être, tout comme le BEA-TT, doté de pouvoirs d’investigation. Le directeur de l’organisme doit avoir le pouvoir d’engager des enquêtes, dont les résultats seront publics, de même que les recommandations formulées aux parties concernées. Il doit pouvoir s’appuyer, le cas échéant, sur des experts choisis en fonction de leurs compétences dans le domaine d’investigation, faire appel aux services de l’État ou associer les parties prenantes ;

– avoir accès à tous les éléments utiles et à l’enquête technique. Il doit, en particulier, avoir accès aux dossiers complets d’homologation, codes sources et algorithmes. Aucun secret industriel ne doit pouvoir être opposé à ses travaux de recherche ; le rapport de la commission technique mise en place par le ministère de l’Énergie, de l’environnement et de la mer l’esquisse, lorsqu’il indique qu’« il faudrait prévoir que les autorités […] puissent demander aux constructeurs de fournir une information complète sur les logiciels embarqués et sur leur paramétrage, ainsi que les moyens de vérifier ces informations » ⁽225). De même, le rapport du KBA va dans le même sens : « Il faut que la réglementation oblige le constructeur à divulguer le logiciel qui commande le véhicule auprès de l’autorité » ⁽²²⁶⁾. Ce droit d’accès doit être étendu aux autorités chargées du contrôle a posteriori, en particulier à l’organisme que votre Rapporteure souhaite instituer ;

– employer, au côté des techniciens de mesure, des spécialistes des algorithmes et des informaticiens de pointe capables d’analyser les logiciels ;

– être le bras armé de l’agence européenne, dont la mission souhaite la création. Tout comme le BEA aviation (selon les dispositions prévues par le règlement européen n° 996/2010), il pourrait faire partir d’un réseau européen, participer aux enquêtes de l’agence européenne dédiée au contrôle des émissions polluantes des véhicules – dès lors que celle-ci aura été instituée – et assurer des procédures d’échanges d’information ;

– garantir que les véhicules testés soient prélevés en concession ou sur route, et non envoyés par les constructeurs ;

– comporter, au sein des instances de gouvernance, un comité permettant d’associer les parties prenantes et la société civile. Ce comité comprendrait, a minima, des personnalités qualifiées reconnues pour leur expertise scientifique, des associations de protection de l’environnement et des associations de consommateurs. Il pourrait, comme le comité équivalent de l’INERIS ⁽²²⁷⁾, proposer des questions à traiter en priorité, être consulté sur les modalités de diffusion des résultats des différents travaux ou sur le contenu de certains rapports ;

– être doté de moyens opérationnels qui lui soient propres et suffisants : il est indispensable que l’organe créé dispose ainsi de plusieurs cellules de tests, bancs à rouleaux et instruments de mesure embarqués
– alors même que l’UTAC ne dispose actuellement, pour le contrôle a priori, que d’une seule cellule de test compatible avec le test WLTP. L’équipement de la France en de telles cellules, dont la valeur unitaire est de trois millions d’euros environ ⁽²²⁸⁾, représente un investissement important mais indispensable à la crédibilité du dispositif de contrôle a posteriori et à son effet dissuasif.

En pratique, l’organisme devrait disposer des moyens suivants :

– trois à quatre bancs à rouleau, d’une valeur unitaire de 3 millions d’euros ;

– plusieurs instruments de mesure des émissions polluantes embarqués (PEMS) d’une valeur unitaire d’environ 150 000 euros ⁽²²⁹⁾ ;

– au moins quinze techniciens de mesure, quinze ingénieurs experts en informatique et cinq agents administratifs.

Le coût global d’un tel dispositif comprendrait, selon les estimations de votre Rapporteure, un investissement initial d’environ 30 millions d’euros, puis un budget annuel de 4 à 5 millions d’euros. Un tel budget paraît raisonnable au regard de l’importance stratégique de l’industrie automobile française et de sa crédibilité dans le monde.

Proposition n° 11 : Projet de loi relatif à la création d’un service à compétence nationale chargé du contrôle a posteriori des émissions polluantes des véhicules en circulation, dénommé Bureau d’enquête et d’analyse sur la pollution des véhicules (dit BEA-PV).

Après le chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, insérer les dispositions suivantes :

Article 1^er : « Au sens du présent titre, le transport routier comprend le transport par deux-roues motorisées, par véhicules particuliers légers, par véhicules utilitaires légers et par poids lourds ; au sens du présent titre, les émissions polluantes désignent l’ensemble des émissions de gaz polluants et de particules mesurées au stade de l’homologation des véhicules. »

Article 2 : « Il est instauré une procédure de mesure des émissions polluantes des véhicules de transport routier en circulation visant à contrôler leur conformité aux mesures d’homologation du véhicule. Le constat de mesures anormalement élevées au regard des valeurs présentées lors de l’homologation du véhicule peut donner lieu à la conduite d’une enquête technique. »

Article 3 : « L’enquête technique prévue à l’article 2 a pour objet de prévenir de futurs dépassements d’émissions polluantes par les véhicules en circulation. Sans préjudice, le cas échéant, de l’enquête judiciaire qui peut être ouverte, elle consiste à collecter et analyser les informations utiles, à déterminer les circonstances et les causes certaines ou possibles des dépassements et, s’il y a lieu, à établir des recommandations. »

Article 4 : « Un rapport de mesure, puis, le cas échéant, un rapport d’enquête technique sont établis par l’organisme permanent responsable des mesures des émissions polluantes et éventuelles enquêtes mentionnées à l’article 6. Ces rapports sont rendus publics, au terme de la mesure ou de l’enquête. Ils n’indiquent pas les noms des personnes. Ils ne font état que des informations résultant de la mesure et de l’enquête nécessaires à la détermination des circonstances et des causes des mesures et à la compréhension des recommandations. Avant que les rapports ne soient rendus publics, les techniciens de mesure et les enquêteurs peuvent recueillir les observations des autorités, entreprises et personnels intéressés qui sont tenus au secret professionnel concernant les éléments de cette consultation. »

Article 5 : « Le procureur de la République reçoit copie du rapport d’enquête technique en cas d’ouverture d’une procédure judiciaire. »

Article 6 : « La mesure des émissions polluantes des véhicules de transport routier en circulation et la conduite éventuelle d’une enquête technique résultant du constat d’émissions anormalement élevées mentionnées à l’article 2 sont effectuées par un organisme permanent spécialisé. »

Article 7 : « Dans le cadre de la mesure des émissions polluantes et de l’enquête technique, l’organisme et les personnes chargées de la mesure et de l’enquête agissent en toute indépendance et ne reçoivent ni ne sollicitent d’instructions d’aucune autorité ni d’aucun organisme dont les intérêts pourraient entrer en conflit avec la mission qui leur est confiée. »

Article 8 : « Un décret en Conseil d’État fixe les conditions de commissionnement des techniciens de mesure et des enquêteurs techniques et personnes chargées des enquêtes, les conditions d’agrément des enquêteurs de première information et les conditions de nomination des membres des commissions d’enquête. Il définit également dans quels cas et selon quelles procédures les techniciens de mesure et enquêteurs techniques de nationalité étrangère peuvent être autorisés à participer à des investigations sur le territoire national, lorsque leur participation est nécessaire au bon déroulement de l’enquête. Ils sont soumis aux dispositions de la loi n° 2016-483 du 20 avril 2016 relative à la déontologie et aux droits et obligations des fonctionnaires et en particulier aux dispositions des articles 1 à 6 relatifs à la prévention des conflits d’intérêts. »

Article 9 : « Un décret en Conseil d’État fixe les conditions de prélèvement et d’immobilisation des véhicules qui doivent faire l’objet de mesures des émissions polluantes, ainsi que les modalités de mesures des émissions. »

Article 10 : « Les techniciens de mesure et les enquêteurs techniques peuvent rencontrer toute personne concernée et obtiennent, sans que puisse leur être opposé le secret professionnel, communication de toute information ou de tout document concernant les circonstances, entreprises, organismes et matériels en relation avec la mesure des émissions polluantes, et concernant notamment la construction, la certification, l’entretien, l’exploitation des véhicules. Les enquêteurs peuvent organiser ces rencontres en l’absence de toute personne qui pourrait avoir intérêt à entraver l’enquête. Les témoignages, informations et documents recueillis ne peuvent être utilisés par les enquêteurs techniques à d’autres fins que l’enquête technique elle-même, à moins qu’un intérêt public supérieur ne justifie leur divulgation. Il est établi une copie des documents placés sous scellés par l’autorité judiciaire à l’intention de ces enquêteurs. Les conditions d’application du présent article sont fixées par décret en Conseil d’État. »

Article 11  : « Les personnels de l’organisme permanent de mesure et les personnes chargées de l’enquête, y compris les enquêteurs de première information et les membres des commissions d’enquête ainsi que les experts auxquels il est éventuellement fait appel sont tenus au secret professionnel dans les conditions et sous les peines prévues par l’article 226-13 du code pénal. »

Article 12 :

« I. - Par dérogation aux dispositions de l’article L11, le responsable de l’organisme permanent de mesure et d’enquête est habilité à transmettre des informations résultant de l’enquête technique, s’il estime qu’elles sont de nature à prévenir un risque d’atteinte grave à l’environnement ou à la santé publique :

1° A l’autorité judiciaire. En cas de décision d’ouverture d’une procédure judiciaire, le procureur de la République reçoit alors copie du rapport d’enquête technique ;

2° Aux autorités administratives chargées de l’environnement et de la santé publique ;

2° Aux dirigeants des entreprises de construction ou d’entretien des véhicules, des matériels de transport ou de leurs équipements ;

3° Aux personnes physiques et morales chargées de l’exploitation des véhicules ou des matériels de transport ;

II. ― Le responsable de l’organisme permanent responsable des enquêtes et, le cas échéant, les présidents des commissions d’enquête sont habilités, dans le cadre de leur mission, à rendre publiques des informations à caractère technique sur les constatations faites par les enquêteurs, le déroulement de l’enquête technique et, éventuellement, ses conclusions provisoires. »

Article 13 : « Sur autorisation du procureur de la République ou du juge d’instruction, des éléments des procédures judiciaires en cours permettant de réaliser des recherches ou enquêtes scientifiques ou techniques, destinées notamment à prévenir la réitération des dépassements, ou à faciliter l’indemnisation des victimes, peuvent être communiqués à des autorités ou organismes habilités à cette fin, par arrêté du ministre de la justice, pris, le cas échéant, après avis du ou des ministres intéressés. Les agents relevant de ces autorités ou organismes qui reçoivent ces informations sont tenus au secret professionnel, dans les conditions et sous les peines prévues par les articles 226-13 et 226-14 du code pénal. »

Article 14 : « Les informations ou documents relevant du secret de l’enquête ou de l’instruction judiciaires peuvent être communiqués aux enquêteurs techniques avec l’accord du procureur de la République. »

Article 15 : « Est puni d’un an d’emprisonnement et de 15 000 € d’amende le fait d’entraver l’action des enquêteurs techniques :

1° Soit en s’opposant à l’exercice des fonctions dont ils sont chargés ;

2° Soit en refusant de leur communiquer les enregistrements, les matériels, les informations et les documents utiles, en les dissimulant, en les altérant ou en les faisant disparaître. »

Proposition n° 12 : Projet de décret relatif à la création d’un service à compétence nationale chargé du contrôle a posteriori des émissions polluantes des véhicules en circulation, dénommé Bureau d’enquête et d’analyse sur la pollution des véhicules (dit BEA-PV).

Insérer à la partie réglementaire du chapitre IX du titre II du livre II du code de l’environnement, les dispositions suivantes :

Article 1^er : « L’organisme permanent spécialisé chargé, en application des dispositions de la loi relative à la création d’un service à compétence nationale chargé du contrôle a posteriori des émissions polluantes des véhicules en circulation, de procéder aux mesures des émissions polluantes des véhicules en circulation et, en cas de constatation de valeurs anormalement élevées, des enquêtes destinées à en établir les causes et les responsabilités est un service à compétence nationale dénommé « Bureau d’enquête et d’analyse sur la pollution des véhicules », ci-après dénommé « BEA-PV »

Article 2 : « Le directeur du BEA-PV dirige l’action de celui-ci. Il a autorité sur les personnels. Il est l’ordonnateur secondaire des recettes et des dépenses du service. Il peut déléguer sa signature aux fonctionnaires et agents relevant de son autorité. »

Article 3 : « Le directeur du BEA-PV fixe les méthodes des mesures des émissions polluantes des véhicules en circulation et le champ d’investigation des enquêtes techniques diligentées en cas de constatation de valeurs anormales, au regard des objectifs fixés par la loi. Il désigne les techniciens de mesure et enquêteurs techniques chargés d’en assurer l’organisation, la conduite et le contrôle. »

Article 4 : « Le directeur du BEA-PV organise la participation française aux mesures des émissions polluantes des véhicules en circulation et aux enquêtes en cas de valeurs anormales menées par un autre État membre de l’Union européenne ou tout autre État, lorsque cela est pertinent, et fixe les règles relatives à cette participation dans les conditions prévues par le règlement relatif à la réception et à la surveillance de marché des véhicules à moteur et de leurs remorques, ainsi que des systèmes, composants et entités techniques distinctes destinés à ces véhicules. Dans les mêmes conditions, les représentants des États concernés peuvent participer aux mesures des émissions polluantes des véhicules en circulation et aux enquêtes en cas de valeurs anormales sous le contrôle du BEA-PV. »

Article 5 : « Le BEA-PV est placé auprès de la Direction générale de l’énergie et du climat. »

Article 6 :

« 1° Le directeur du BEA-PV est nommé par arrêté du ministre chargé des transports.

2° Le directeur est choisi parmi les agents de l’État de catégorie A pour ses compétences et son expertise en matière d’émissions polluantes.

3° Le directeur du BEA-PV est nommé pour une durée de sept ans.
La nomination du directeur du BEA-PV vaut commissionnement de ce dernier en qualité d’enquêteur technique.

Article 7 : « Outre le directeur, le BEA-PV comprend un secrétaire général, des techniciens de mesure et des enquêteurs techniques, désignés parmi les agents de l’État de catégorie A ou de niveau équivalent. La désignation des enquêteurs vaut commissionnement de ces derniers. Le directeur du BEA-PV agrée les enquêteurs parmi les agents de l’État en fonction à la Direction générale de l’énergie et du climat, ou parmi les personnes attestant d’une expérience professionnelle d’au moins dix ans dans le domaine des transports ou de l’environnement. Ces agents et ces personnes suivent un stage de formation organisé par le BEA-PV préalablement à leur agrément. Ce dernier peut leur être retiré par le directeur, après qu’ils ont été en mesure de présenter leurs observations, en cas de manquement à leurs obligations déontologiques ou de faute dans l’exercice de leur fonction. »

Article 8 : « Le BEA-PV peut faire appel à des experts, éventuellement étrangers, qui sont soumis au secret professionnel dans les mêmes conditions que ses agents. »

Article 9 : « Les destinataires de recommandations émises à l’occasion des mesures des émissions polluantes des véhicules en circulation et des enquêtes menées font connaître au directeur du BEA-PV, dans un délai de deux mois après leur réception, sauf autre délai expressément fixé dans les recommandations, les suites qu’ils entendent leur donner et, le cas échéant, le délai nécessaire à leur mise en œuvre. »

Article 10 : « Les rapports d’enquête établis dans les conditions prévues par la loi BEA-PV, ainsi que les études et les statistiques, sont publics. Ils sont mis à la disposition du public par tout moyen. Leur publication respecte le principe du contradictoire et peut faire l’objet d’un droit de réponse. »

Article 11 : « L’organisation du BEA-PV est fixée par arrêté du ministre chargé de l’environnement. »

Article 12 : « La nomination du secrétaire général du BEA-PV vaut commissionnement en qualité d’enquêteur technique. »

Article 13 : « Outre les techniciens de mesure et enquêteurs techniques mentionnés, le BEA-PV comprend des agents techniques ou administratifs. Les enquêteurs et agents sont, selon qu’ils sont titulaires ou contractuels, affectés ou recrutés sur proposition du directeur du BEA-PV. »

Article 14 : « Les enquêteurs techniques, autres que ceux mentionnés à l’article 7, sont commissionnés par le directeur du BEA-PV. Le commissionnement ne peut intervenir si la personne concernée a fait l’objet d’une condamnation ou d’une décision mentionnée au bulletin n° 2 du casier judiciaire national. Le commissionnement peut leur être retiré dans l’intérêt du service selon la même procédure. »

Article 15 : « La rémunération des enquêteurs techniques et des experts qui ne sont pas affectés au BEA-PV ou qui ne sont pas mis à la disposition de l’un de ces bureaux d’enquêtes, est fixée par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé des transports. »

Article 16 : « Le directeur peut rendre publiques les recommandations mentionnées à l’article 9, accompagnées, le cas échéant, des réponses reçues des destinataires. »

Article 17 : « Le directeur du BEA-PV établit un rapport annuel sur ses activités qui est rendu public. »

Article 18 : « L’ouverture d’une enquête est décidée par le directeur du BEA-PV, à son initiative ou sur demande du ministre chargé des transports. »

Article 19 : « Le directeur du BEA-PV peut proposer au ministre chargé des transports la réglementation relative aux émissions polluantes des véhicules. »

I. SANCTIONNER LES VIOLATIONS DE LA NORME

A. RENDRE LES RAPPELS OBLIGATOIRES

Les mesures de rappel doivent, en théorie, obligatoirement être mises en œuvre par un constructeur qui constaterait une défaillance risquant de compromettre gravement « la sécurité routière, la santé publique ou la protection de l’environnement ». En pratique pourtant, les pouvoirs publics disposent de peu de prérogatives pour les imposer aux constructeurs et aucune disposition ne permet de rendre ces rappels obligatoires pour les propriétaires des véhicules concernés.

Ainsi, le code de la route ⁽230), reprenant les termes de la directive 2007/46/CE, indique, certes, que tout constructeur auquel a été octroyée une réception communautaire CE par type de véhicule « doit rappeler les véhicules déjà vendus lorsqu’un ou plusieurs systèmes, composants ou entités techniques installés sur ces véhicules […] risquent de compromettre gravement la sécurité routière, la santé publique ou la protection de l’environnement ». Le constructeur en informe le ministre chargé des transports ⁽²³¹⁾ et propose un ensemble de solutions appropriées en vue de neutraliser le risque. Le ministre chargé des transports communique aux autorités compétentes en matière de réception des autres États membres les mesures proposées par le constructeur et « veille à la mise en œuvre efficace de ces mesures sur le territoire national ». Si le ministre juge que ces mesures sont insuffisantes ou ne sont pas mises en œuvre dans un délai suffisamment court, ou si une autorité compétente en matière de réception dans un autre État membre lui signale l’une de ces deux difficultés, il en informe l’autorité qui a accordé l’homologation, ainsi que le constructeur. S’il n’est toujours pas satisfait des mesures nouvelles proposées par le constructeur, il peut alors prendre « toutes les mesures de protection qui s’imposent, y compris le retrait de la réception CE par type de véhicule ».

Pour autant, ces dispositions sont loin d’être suffisantes, dans la mesure où :

– la mesure de rappel est initiée par le constructeur. Le constructeur ne fait qu’« en informer » le ministre chargé des transports, qui ne peut avoir d’action coercitive qu’en cas d’insuffisance des mesures proposées, et après de nombreuses étapes de discussions. Or il importe que le rappel puisse constituer une opération exigée par les autorités publiques et non seulement proposée spontanément par le constructeur. Ainsi, en Allemagne, le rappel des 2,4 millions de véhicules Volkswagen concernés par le logiciel fraudeur a été explicitement « imposé par le ministère des transports », le KBA (sous tutelle du ministère des transports), ayant nettement précisé par l’intermédiaire de son porte-parole : « nous ordonnons le rappel » ⁽²³²⁾. En France, il s’agit toujours d’une opération mise en œuvre volontairement par le groupe Volkswagen, M. Rivoal indiquant, lors de son audition par la mission d’information le 9 février 2016 : « Nous avons choisi d’effectuer des opérations de rappel » ;

– les propriétaires des véhicules concernés ne sont pas tenus de se soumettre aux mesures de rappel. Même en matière de sécurité, le dispositif de rappel s’impose aux constructeurs, qui sont responsables de la sécurité des véhicules qu’ils ont mis sur le marché, et non aux propriétaires des véhicules. Or, actuellement, de nombreux automobilistes ne donnent pas suite aux courriers leur proposant un rappel de leur véhicule et des modifications, dès lors que leur sécurité n’est pas en cause, notamment parce qu’ils craignent de perdre du temps ou du confort de conduite. Un grand nombre de propriétaires français de véhicules Volkswagen pourraient ainsi ne pas effectuer les mesures correctrices. En Allemagne, au contraire, les rappels ordonnés par le KBA ont, par principe, un caractère obligatoire pour les propriétaires des véhicules concernés, à partir du moment où les mesures ont été prises par les autorités compétentes des Länder pour pouvoir mettre en œuvre cette obligation ⁽²³³⁾. Le KBA a par ailleurs décidé de prendre le contrôle du calendrier des rappels. Selon les déclarations publiques du ministre allemand des transports, M. Alexander Dobrindt, « la dimension de ce rappel rend nécessaire un certain degré de contrôle. Le KBA supervisera donc de manière intensive le début et le déroulement de l’action de ce rappel » des véhicules Volkswagen incriminés.

Il est extrêmement regrettable que des dispositions similaires n’aient pas été prises en France : M. Rivoal, président du directoire de Volkswagen France, indique simplement que, pour atteindre « l’objectif que 100 % des clients concernés confient leur véhicule à [leurs] ateliers », seules des mesures incitatives seront mises en œuvre, telles que la mise à disposition d’un véhicule de courtoisie, la proposition d’un lavage extérieur et intérieur du véhicule, ou un contrôle gratuit des éléments de sécurité… Ces dispositions ne sont, assurément, d’aucune commune mesure avec l’ampleur de la fraude commise en France.

Il convient donc de modifier l’article R321-14-1 du code de la route, de manière à préciser :

– que le ministère chargé des transports peut ordonner au constructeur de mettre en œuvre une procédure de rappel, sous peine de retrait de son homologation, et ce dès la constatation d’un défaut pouvant compromettre gravement la protection de l’environnement ;

– que le ministère chargé des transports peut rendre obligatoire, pour les propriétaires des véhicules concernés, de se soumettre à cette procédure de rappel, dès lors qu’une défaillance met en cause la sécurité, la santé publique ou la protection de l’environnement. À l’issue du délai déterminé par le ministre chargé des transports en fonction des circonstances, les conducteurs refusant de procéder à la modification se verraient retirer leur autorisation de circuler.

Proposition n° 13 : Projet de décret relatif à l’effectivité des mesures de rappel des véhicules en cas d’atteinte à la sécurité routière, à la santé publique ou à la protection de l’environnement.

À la fin de l’article R321-14-1 du code de la route, insérer les deux alinéas suivants :

« Le ministre chargé des transports peut ordonner à un constructeur auquel a été octroyée une réception CE par type de véhicule de catégorie M, N, O, L, T, C, R ou S de rappeler les véhicules déjà vendus, immatriculés ou mis en service lorsqu’un ou plusieurs systèmes, composants ou entités techniques installés sur ces véhicules, qu’ils aient ou non été dûment réceptionnés, risquent de compromettre gravement la sécurité routière, la santé publique ou la protection de l’environnement. Le ministre chargé des transports peut retirer à tout constructeur qui refuserait de se soumettre à l’obligation de rappel l’homologation du véhicule concerné.

Le ministre chargé des transports peut rendre le rappel obligatoire pour les propriétaires de véhicules déjà vendus, immatriculés ou mis en service, lorsqu’un ou plusieurs systèmes, composants ou entités techniques installés sur ces véhicules, qu’ils aient ou non été dûment réceptionnés, risquent de compromettre gravement la sécurité routière, la santé publique ou la protection de l’environnement. Ce rappel est gratuit. À l’issue du délai déterminé par le ministre chargé des transports en fonction des circonstances, les conducteurs refusant de procéder à la modification se voient retirer leur autorisation de circuler ».

A. FAIRE DES DONNÉES SUR LES ÉMISSIONS POLLUANTES UNE CLAUSE CONTRACTUELLE

Votre Rapporteure n’adhère pas au raisonnement invoqué par Volkswagen selon lequel les conducteurs européens n’auraient pas subi de préjudice dans la mesure où les valeurs relatives aux émissions de NOx et de particules ne figurent pas dans le contrat ⁽234), faiblesse du cadre réglementaire également pointée par l’UFC–Que Choisir ⁽²³⁵⁾.

En effet, tout véhicule vendu comme homologué est supposé respecter les normes selon lesquelles il a été homologué. Volkswagen, en installant son logiciel fraudeur, n’a pas respecté les règles du contrat, selon lesquelles les véhicules vendus par la marque respectaient les valeurs maximales tolérées par la réglementation européenne. Ce point pourrait faire l’objet de procédures contentieuses.

Quelle que soit l’issue de ces procédures, il paraît indispensable d’étendre la liste des données contractuelles aux émissions de NOx et de particules, de manière à permettre aux acheteurs de se prévaloir d’une violation des obligations contractuelles, en cas de fraude délibérée du constructeur, pour mener des actions en justice.

En effet, à ce jour, ni l’étiquette environnementale que le constructeur est tenu d’afficher sur chaque véhicule mis à la vente, ni l’acte de vente dans son intégralité, ne comportent d’informations relatives aux émissions de particules ou de NOx. Aux termes des articles 2 et 3 du décret du 23 décembre 2002 relatif à l’information sur la consommation de carburant et les émissions de dioxyde de carbone des voitures particulières neuves, « dans chaque point de vente, une étiquette indiquant la consommation de carburant et les émissions de dioxyde de carbone est apposée sur chaque voiture particulière neuve ou affichée près de celle-ci, d’une manière visible » et « une liste des données relatives à la consommation de carburant et aux émissions de dioxyde de carbone des voitures particulières neuves proposées à la vente ou en crédit-bail dans un point de vente, dressée par marque et par type de véhicule, est affichée de manière visible dans le point de vente ».

Aucune clause contractuelle ne concerne les particules ni les NOx et les automobilistes qui se verraient lésés par un constructeur sur ces catactéristiques ne pourraient intenter aucune action en justice pour violation des clauses contractuelles ou pour information mensongère.

Source : ADEME

N.B. : Lecture : seule la consommation de carburant et les émissions de CO2 figurent sur l’étiquette environnementale en France.

Au contraire, aux États-Unis, les données relatives aux émissions de particules et de NOx sont contractuelles, de même que celles relatives au CO₂ : le constructeur les communique à l’acheteur et s’engage sur les valeurs transmises. En conséquence, toute erreur ou tout manquement du constructeur à leur sujet présente le caractère de non-respect des engagements contractuels, ouvrant la voie à une possible action en justice sur ce motif.

Source : ADEME – la note (au numéro 9) indique la performance quant aux émissions des polluants autres que le CO_2.

Votre Rapporteure propose donc d’étendre les données contractuelles à l’ensemble des émissions polluantes des véhicules.

Proposition n° 14 : Projet de décret relatif à l’extension des données contractuelles à l’ensemble des informations relatives aux émissions polluantes des véhicules.

Modifier les articles 2 et 3 du décret du 23 décembre 2002 relatif à l’information sur la consommation de carburant et les émissions de dioxyde de carbone des voitures particulières neuves pour les remplacer par les dispositions suivantes :

– remplacer l’article 2 du décret du 23 décembre 2002 par l’alinéa suivant : « Dans chaque point de vente, une étiquette indiquant la consommation de carburant, les émissions de dioxyde de carbone, les émissions de dioxydes d’azote et les émissions de particules fines est apposée sur chaque voiture particulière neuve ou affichée près de celle-ci, d’une manière visible. »

– remplacer l’article 3 du décret du 23 décembre 2002 par l’alinéa suivant : « Une liste des données relatives à la consommation de carburant, aux émissions de dioxyde de carbone, aux émissions de dioxydes d’azote et aux émissions de particules fines des voitures particulières neuves proposées à la vente ou en crédit-bail dans un point de vente, dressée par marque et par type de véhicule, est affichée de manière visible dans le point de vente. »

A. ÉTENDRE L’ACTION DE GROUPE AUX PRÉJUDICES MORAUX ET ENVIRONNEMENTAUX

Les consommateurs européens, et particulièrement français, sont mis en difficulté par la définition restrictive et les conditions drastiques posées à l’ouverture d’une action de groupe.

En effet, aux termes de l’article L. 423-1 du code de la consommation, créé par la loi Hamon ⁽236), « une association de défense des consommateurs représentative au niveau national et agréée en application de l’article L. 411-1 peut agir devant une juridiction civile afin d’obtenir la réparation des préjudices individuels subis par des consommateurs placés dans une situation similaire ou identique et ayant pour cause commune un manquement d’un ou des mêmes professionnels à leurs obligations légales ou contractuelles :

1° À l’occasion de la vente de biens ou de la fourniture de services ;

2° Ou lorsque ces préjudices résultent de pratiques anticoncurrentielles au sens du titre II du livre IV du code de commerce ou des articles 101 et 102 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. ».

Ce même article précise toutefois, de façon regrettable, que « l’action de groupe ne peut porter que sur la réparation des préjudices patrimoniaux résultant des dommages matériels subis par les consommateurs. »

Dès lors, les actions de groupe ne sont autorisées qu’en réponse à un préjudice de nature économique, mais non à un préjudice moral ou environnemental. Les consommateurs européens, qui n’ont pas fait l’objet d’une violation des obligations contractuelles par le constructeur, et pour lesquels le préjudice économique – par exemple la perte de valeur du véhicule à la revente sur le marché de l’occasion – n’est pas établi n’ont aucun moyen d’agir en justice, alors même que leur préjudice moral, tout comme le préjudice environnemental, sont incontestables.

Comme l’indiquait l’UFC–Que Choisir ⁽²³⁷⁾, « contrairement à ce que revendiquent certains collectifs, une action de groupe n’est pas possible en France, puisque la loi Hamon sur la consommation n’a autorisé les actions de groupe qu’en réponse à un préjudice économique mais en aucun cas à préjudice moral ou environnemental […]. Si nous avons émis une voix dissonante, c’est que, je le répète, telle qu’elle a été définie par la loi relative à la consommation, l’action de groupe est limitée au seul préjudice matériel et économique et ne peut en aucun cas concerner un préjudice moral ou environnemental ».

C’est pourquoi, il importe d’étendre la recevabilité des actions de groupe aux actions menées en réparation d’un préjudice moral ou environnemental. Le projet de loi relatif à l’action de groupe et à l’organisation judiciaire, adopté en première lecture par l’Assemblée nationale le 24 mai 2016 comporte des avancées en ce sens. Néanmoins, ce texte n’est pas encore définitivement adopté : après une lecture par chacune des deux assemblées, et l’échec de la commission mixte paritaire du 22 juin 2016, il doit être de nouveau examiné par l’Assemblée nationale. Surtout, la rédaction des dispositions relatives à l’action de groupe en matière environnementale présente des incertitudes. En particulier, les associations de consommateurs craignent qu’il ne soit très difficile de prouver l’existence d’un préjudice, même non individuel, lié à une atteinte à l’environnement, et que l’exigence d’un lien direct de causalité ne soit particulièrement complexe à établir.

C’est pourquoi, il convient donc :

– d’une part, de s’assurer que la poursuite de la procédure législative en cours n’entrave pas cette ouverture de l’action de groupe aux actions collectives en matière environnementale ;

– d’autre part, de simplifier le cadre juridique entourant ces actions de groupe, de manière à ce qu’elles puissent être effectivement exercées. En particulier, il doit être possible d’engager une action de groupe au seul motif de l’existence d’un dommage à l’environnement, sans rendre obligatoire d’apporter la preuve, par les particuliers, de l’existence d’un préjudice résultant de ce dommage à l’environnement.

Proposition n° 15 : Étendre l’action de groupe aux préjudices moraux et environnementaux :

À l’article 45 ter du projet de loi relatif à l’action de groupe et à l’organisation judiciaire, remplacer le II. par : « II. – lorsqu’un dommage à l’environnement résulte d’un même manquement, par une personne à ses obligations légales ou contractuelles vis-à-vis de plusieurs personnes placées dans une situation similaire, une action de groupe peut être exercée devant une juridiction civile ou administrative. »

Au-delà du seul préjudice environnemental, il convient d’être attentif à l’existence potentielle d’un préjudice économique dans l’affaire Volkswagen.

À ce jour, nous manquons du recul suffisant pour être en mesure de caractériser l’existence d’un préjudice économique :

– à la revente : il n’a pas, au cours des quelques mois écoulés depuis la révélation de la fraude, été possible d’établir une baisse généralisée du prix à la revente des véhicules Volkswagen incriminés, leurs propriétaires ayant choisi de les conserver, plutôt que de les mettre sur le marché de l’occasion. Ainsi, le groupe Argus, qui a créé, dès septembre 2015, un observatoire des véhicules concernés par l’affaire Volkswagen, n’a pas observé d’incidence sur les prix de vente des véhicules d’occasion, mais a constaté une diminution du volume des échanges : en attendant d’avoir plus de visibilité sur le marché, les concessionnaires ne souhaitaient pas avoir en stock ce type d’automobiles, et les particuliers préféraient ne pas les revendre. Comme l’indique l’Argus dans une réponse adressée aux questions de votre Rapporteure, « dès l’annonce de l’existence des moteurs truqués, on observe un décrochage des ventes par rapport à l’année précédente, plus marqué en fin d’année 2015 qu’en début 2016 et avec la notable exception du mois d’avril […]. Sur la période, les valeurs [prix] ne fluctuent pas de façon significative, le ratio prix de vente/cote Argus évoluant très peu » (cf. graphique). Le groupe concluait : « sur le marché de l’occasion, l’affaire n’a pas eu de réel impact sur les valeurs de vente de la marque Volkswagen, exception faite d’une légère revalorisation des véhicules Essence (tendance générale du marché, caractérisé par demande grandissante pour cette énergie). La marque Volkswagen a en outre vu ses délais de vente augmenter davantage que le marché, sans toutefois atteindre à date des niveaux alarmants [ces délais, ou « taux de rotation », étant passés de 61 à 66 jours en moyenne] ». À la date de publication du rapport, les données relatives aux mois de juin, juillet et août 2016 n’étaient pas disponibles. L’Argus a toutefois confirmé que la tendance observée dans les premiers mois se prolongeait ;

Source : Argus : fluctuation des prix des véhicules d’occasion VW, essence et diesel, entre janvier 2015
et mai 2016

– à l’usage : les premiers tests post-rappels n’ont pas permis, selon l’UFC–Que Choisir ⁽²³⁸⁾, d’établir catégoriquement que les « mesures correctrices » conduisaient à un surcroît de consommation de carburant, donc de dépenses pour l’automobiliste.

Ces incertitudes sur l’existence d’un préjudice économique pourraient, toutefois, être levées. L’enquête pénale en cours pourrait, par ailleurs, caractériser ce préjudice économique, à la revente ou à l’usage. Il sera alors toujours juridiquement possible de le faire valoir devant la justice, pour les plaintes individuelles ou collectives non encore introduites (dans le respect du délai de recours).

Votre Rapporteure alerte le ministère chargé de la consommation, dans le cadre de sa mission de protection des consommateurs, sur la nécessité de suivre avec attention les répercussions de l’affaire Volkswagen sur les prix des véhicules du groupe à la revente d’occasion et sur la consommation de carburants post-rappels, pour établir avec certitude l’existence ou non d’un préjudice économique. Cette étude pourrait être confiée à la DGCCRF, conformément à sa mission de protection des consommateurs.

Proposition n° 16 : Confier à la DGCCRF la mission d’établir un suivi régulier des répercussions de l’affaire Volkswagen sur les prix des véhicules du groupe à la revente d’occasion et sur la consommation de carburants post-rappels pour caractériser – ou infirmer – l’existence d’un préjudice économique de nature à ouvrir de nouveaux recours en justice.

A. RENFORCER LES SANCTIONS

Votre Rapporteure a souhaité connaître les sanctions applicables en France en cas de mise en vente d’un véhicule n’ayant pas reçu d’homologation ; de tromperie ou de tentative de tromperie quant aux contrôles effectués sur un véhicule ; de pratiques anti-concurrentielles ou d’autorisation indûment délivrée par une autorité chargée d’une mission de service public. La liste des sanctions pour l’application de la directive cadre 2007/46/CE ⁽239) et de certains de ses règlements d’application ⁽²⁴⁰⁾ n’a été notifiée à la Commission européenne qu’en 2013 ⁽²⁴¹⁾, alors qu’elle aurait dû l’être depuis 2009. Elle fait état de larges insuffisances en ce qui concerne les dispositions spécifiquement applicables aux cas envisagés :

– le fait de mettre en vente ou de vendre un véhicule ou un élément d’un véhicule sans qu’il ait fait l’objet d’une réception est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la cinquième classe, sans préjudice des mesures administratives qui peuvent être prises par le ministre chargé des transports (article R.321-4 du code de la route), soit d’un montant de 1 500 euros au plus, montant qui peut être porté à 3 000 euros en cas de récidive lorsque le règlement le prévoit, hors les cas où la loi prévoit que la récidive de la contravention constitue un délit. Les mesures administratives pouvant être prises par le ministre des transports sont précisées à l’article R.321-10 du code de la route, et peuvent certes aller jusqu’au retrait de la réception, mais le montant de l’amende apparaît dérisoire au regard des pratiques concernées par ce dispositif juridique ;

– le fait de se faire délivrer indûment par une administration publique ou par un organisme chargé d’une mission de service public, par quelque moyen frauduleux que ce soit, un document destiné à constater un droit, une identité ou une qualité ou à accorder une autorisation est puni de deux ans d’emprisonnement et de 30 000 euros d’amende (article 441-6 alinéa 1 du code pénal).

Fort heureusement, d’autres dispositions générales s’appliquent :

– le fait de tromper ou de tenter de tromper le contractant, notamment sur les contrôles effectués, était, jusqu’au 19 mars 2014, puni d’un emprisonnement de deux ans maximum et d’une amende de 37 500 euros maximum, ou de l’une des deux sanctions seulement (article L.213-1 du code de la consommation ⁽²⁴²⁾). Depuis l’entrée en vigueur de la loi n° 2014-344 du 17 mars 2014 relative à la consommation, la sanction maximale encourue a été durcie, pour passer à deux ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende (1,5 million d’euros pour les personnes morales), le montant de l’amende pouvant être porté, de manière proportionnée aux avantages tirés du manquement, à 10 % du chiffre d’affaires moyen annuel, calculé sur les trois derniers chiffres d’affaires annuels connus à la date des faits ;

– les pratiques anti-concurrentielles, comme l’ont parfois été qualifiées les actions de Volkswagen par d’autres constructeurs automobiles, sont sanctionnées d’une amende de 10 % maximum du chiffre d’affaires mondial hors taxes d’une entreprise, réalisé au cours d’un des exercices clos depuis l’exercice précédent celui au cours duquel les pratiques ont été mises en œuvre (article L. 464-2 du code de commerce).

Ces sanctions, bien que durcies par la loi Hamon de 2014, paraissent encore insuffisantes. Il convient de les renforcer, en établissant systématiquement un barème relatif au chiffre d’affaires réalisé par l’entreprise, et non une amende en valeur absolue, dans une proportion suffisamment élevée pour être dissuasive.

Proposition n° 17 : Compléter le code de la consommation et le code pénal pour renforcer les sanctions en matière de tromperie et de fraude à l’homologation :

– à l’article L213-1 du code de la consommation, sanctionner la tromperie sur les risques inhérents au produit d’une sanction pécuniaire d’un montant maximal de 5 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation, et pouvant être augmenté de façon proportionnée à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés.

– à l’article 441-6 alinéa 1 du code pénal, sanctionner le fait, pour une personne morale, de se faire délivrer indûment par une administration publique ou par un organisme chargé d’une mission de service public, par quelque moyen frauduleux que ce soit, un document destiné à constater un droit, une identité ou une qualité ou à accorder une autorisation d’une sanction pécuniaire dont le montant est proportionné à la gravité du manquement et aux avantages qui en sont tirés, d’un montant maximal de 5 % du chiffre d’affaires hors taxes du dernier exercice clos, taux minimum porté à 10 % en cas de nouvelle violation de la même obligation.

Par ailleurs, la mission s’est vu confirmer la possibilité pour l’État d’engager des procédures en lien avec l’attribution indue de bonus dont les critères écologiques n’auraient pas été respectés par un constructeur fautif. Ainsi, lors de son audition, M. Christian Eckert, ministre du Budget, ⁽²⁴³⁾ a affirmé que dans un tel cas « l’intention du Gouvernement est d’engager une action en responsabilité pour faute contre les fabricants à raison bien entendu du préjudice causé par le manque à gagner fiscal ».

DEUXIÈME PARTIE : POUR LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE ET FISCALE

La France hérite d’une longue histoire qui a abouti à une diésélisation massive du parc automobile. Il en résulte une singularité française : la France est un des pays d’Europe dont le parc roulant est le plus diésélisé ⁽244) et où l’écart de fiscalité appliqué à l’essence et au gazole reste parmi les plus importants.

Le soutien décisif apporté par les pouvoirs publics au travers de la fiscalité à ce choix de motorisation a fait l’objet d’une multitude de rapports depuis de nombreuses années, jusqu’à un référé de la Cour des comptes en décembre 2012 ⁽²⁴⁵⁾. Dans une période récente, pas moins d’une quarantaine de rapports parlementaires de l’Assemblée nationale et du Sénat, ont mis en évidence l’avantage fiscal indu accordé au diesel.

L’affirmation du Premier ministre Manuel Valls, selon laquelle « En France, le moteur diesel a longtemps été privilégié. Il l’est encore. (...) Cela a été une erreur, il faut progressivement revenir dessus avec intelligence et pragmatisme » ⁽²⁴⁶⁾ a indéniablement constitué un tournant. Depuis 2015, un mouvement de convergence a ainsi été amorcé par les décisions prises lors de deux dernières lois de finances, qui ramèneront l’écart entre le gazole et le SP 95 à 12 centimes en 2017.

Mais aujourd’hui encore il manque une doctrine claire, à même d’éclairer les choix qui seront faits par les pouvoirs publics pour les années à venir, et d’apporter aux ménages et à l’industrie la visibilité qu’ils sont en droit d’attendre. Il y a en effet en réalité un non-dit dans le débat sur l’avenir du diesel : jamais il n’a été ouvertement abordé en considérant ses implications industrielles et sociales, qui sont lourdes. C’est ce qui a conduit pendant des années à un blocage.

La mission s’est attachée à rechercher, avec la filière automobile, le chemin d’un consensus responsable permettant de doter la France d’une cohérence, d’une méthode, d’une programmation dans le temps.

Une très large majorité de nos interlocuteurs ont abordé cet enjeu avec une grande maturité, des représentants des constructeurs spécifiant même ne plus vouloir mener un « combat d’arrière-garde » en faveur du maintien d’une fiscalité avantageuse pour le diesel. Il s’agit d’une évolution notable et décisive. C’est une chance pour la France qu’il faut saisir afin de sortir, bien sûr progressivement, mais définitivement d’une situation installée depuis soixante ans.

I. UN CONSENSUS EN FAVEUR DE LA NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE

A. LES ERRANCES DU PASSÉ

1. Le poids de l’histoire

● Il serait vain de rechercher, depuis la création en mars 1928 de la taxe intérieure pétrolière ⁽247), une volonté politique explicite d’encourager le diesel au détriment de l’essence. Les avantages accordés au fil du temps au gazole résultent essentiellement de mesures de soutien en direction de certains secteurs professionnels, seuls à l’époque à avoir recours à ce carburant, qui ne représentait que 8,4 % des immatriculations en 1980.

Nulle trace donc, d’une vision stratégique de l’État qui aurait particulièrement voulu promouvoir les moteurs diesel. Il y a une cinquantaine d’années, ils étaient l’apanage quasi exclusif des professionnels accomplissant de longs trajets : représentants de commerces et taxi pour les véhicules légers, agriculteurs et transport routier de marchandises notamment, pour les véhicules utilitaires et lourds.

La taxe intérieure pétrolière fut instituée en 1928 pour accroître les ressources de l’État à partir d’une nouvelle matière physique, le pétrole, pleine d’avenir à l’époque, à la différence de l’impôt sur le sel, la gabelle, qu’elle a remplacée ⁽²⁴⁸⁾. Cette fiscalité est née de préoccupations de rendement. Jusqu’à une période récente, elle n’a jamais été conçue comme une fiscalité écologique, appliquant le principe « pollueur-payeur » et donnant un signal prix au carbone comme aux autres facteurs de pollution ⁽²⁴⁹⁾. Comme l’indique M. Michel Costes, président du cabinet d’analyse de données économiques INOVEV, « sur le long terme, on constate que la fiscalité de l’énergie s’est constituée par strates successives et qu’elle est le fait de l’histoire, sans que se soit exprimé le souci d’envoyer des incitations en termes écologiques ou sanitaires. C’est plutôt la recherche du rendement qui a dominé. »

L’octroi d’avantages fiscaux au diesel est lié historiquement aux exigences de la reconstruction qui ont conduit à favoriser les véhicules utilitaires fonctionnant au gazole, ainsi que les tracteurs agricoles (les tickets de rationnement des produits agricoles n’ont disparu que le 1^er décembre 1949), au détriment des véhicules de tourisme (au début des années 50, il fallait attendre plus d’un an la livraison d’une voiture neuve). Cette volonté apparaît très clairement dans le premier plan quinquennal (1946-1952), dit plan Monnet, intitulé « modernisation ou décadence », qui met l’accent sur les biens d’équipement, en particulier pour l’agriculture. Seuls les camions et les tracteurs fonctionnent au diesel, et c’est pour soutenir les transporteurs routiers, agriculteurs et artisans que les gouvernements allègent les taxes sur ce carburant.

● Les véhicules légers à motorisation diesel destinés aux particuliers ne sont apparus massivement qu’il y a une trentaine d’années. Si les premières voitures diesel sont apparues avant la seconde guerre mondiale (Mercedes 260D en 1936 et Peugeot 402 en 1938), ces véhicules ne sont commercialisés de manière significative qu’à partir du début des années 60 et l’offre des constructeurs est très limitée : essentiellement la Mercedes 170D (1949) et la Peugeot 403d (1959), Renault pas plus que Citroën ne disposant à cette époque de véhicules diesel à leur catalogue.

Les ventes de véhicules légers à moteurs diesel représentaient moins de 10 % du total jusqu’en 1980. Ce phénomène n’est pas propre à la France, comme l’a rappelé Michel Costes devant la mission : « La motorisation diesel a véritablement commencé en France à la fin des années 1980. Le diesel représentait 10 % du marché en 1980, 15 % en 1985, et 33 % en 1990. À partir de cette période et du début des années 2000, le diesel a en revanche décollé dans tous les pays européens, principalement du fait des progrès techniques accomplis par les constructeurs. La France a augmenté la diésélisation de son parc de manière continue de 1998 à 2008 pour atteindre un taux de près de 80 % en 2008, juste avant la crise. L’Espagne a pour sa part accru sa proportion de diesel jusqu’à 70 %. Même le Royaume-Uni, qui a pour spécificité en Europe de proposer un prix de carburant diesel plus élevé que l’essence, a atteint et conservé depuis 2008 un taux de diésélisation proche de 50 %. » ⁽²⁵⁰⁾

En effet, des progrès techniques importants ont conduit à l’amélioration des performances et de l’agrément des véhicules diesel à partir du tournant des années 75. L’un des premiers modèles à pouvoir offrir un agrément de conduite équivalent aux modèles à essence a été la berline Citroën CX de 1975, suivi en 1979 de la 604D, premier diesel à moteur turbo commercialisé en grande série, mais il s’agissait de voitures haut de gamme. L’industrie automobile française était à l’avant-garde des progrès de la motorisation diesel, notamment pour réduire le bruit et améliorer le démarrage. Mais il a fallu attendre 1976 pour que soit commercialisé le premier véhicule diesel de gamme inférieure, la Golf D de Volkswagen. Le premier modèle français de petite voiture diesel a été la 205 Peugeot en 1983. La généralisation des moteurs à turbocompresseurs à partir des années 80, suivie de l’injection directe ⁽²⁵¹⁾ à partir des années 90, ont permis de réduire considérablement les différences de performances et d’agrément entre les deux motorisations et ont accéléré la diésélisation massive du parc.

● Du fait du maintien des avantages fiscaux, les constructeurs ont développé, à partir des années 2000, des petits véhicules diesel, ce qui explique que ces motorisations aient représenté jusqu’aux trois quarts des ventes en 2008.

À partir des années 1990, il était manifeste que le gazole n’était plus réservé aux seuls professionnels. Les quantités de carburant vendues traduisent cette évolution, puisque depuis 1991 il se vend, en France, plus de diesel que d’essence.

CONSOMMATION DE CARBURANT
(en millions de tonnes)

Source : www.developpement-durable.gouv.fr, en millions de tonnes/an

2. Un nécessaire rééquilibrage longtemps ajourné

Cette situation n’est cependant pas propre à la France, mais son ampleur constitue une singularité car « une telle progression, qui a eu lieu dans le cadre d’une politique énergétique visant à l’utilisation des coupes lourdes du pétrole, est restée une spécificité française jusqu’à la fin des années 1990 ⁽252) ». Par ailleurs, ce différentiel est en cours de rééquilibrage dans l’ensemble de l’OCDE.

● En 1997 le rapport d’expertise collective du CNRS intitulé « Diesel et santé », et jamais rendu public ⁽²⁵³⁾, alertait déjà sur le lien entre les émissions des véhicules diesel et le risque de cancer.

L’intention de faire évoluer la fiscalité sur le gazole avait été annoncée pour la première fois par la ministre de l’aménagement du territoire et de l’environnement, Mme Dominique Voynet, le 7 janvier 1998, au lendemain de la publication d’une autre étude, confirmant l’impact de la pollution sur la santé publique dans les grandes villes. Le gouvernement de M. Lionel Jospin avait alors présenté un plan de réduction de l’écart de taxation entre le gazole et l’essence en sept ans, afin, non pas de supprimer la différence de taxation, mais d’atteindre un écart conforme à la moyenne européenne. En 1999 puis en 2000, ce plan a été respecté avec une hausse annuelle de 7 centimes de francs (1,07 centime d’euros) par litre de la TIPP sur le gazole. En 2000, un contexte de flambée des prix pétroliers avait donné lieu à un conflit social tendu avec les transporteurs routiers. Dans un premier temps gelé, le plan de rattrapage a été officiellement abandonné le 28 août 2001.

Par la suite, le gouvernement de M. Jean-Pierre Raffarin, après avoir écarté toute hausse du gazole en 2002, avait annoncé, en 2003, une hausse de 2,5 centimes d’euros du prix du gazole par litre et une stabilité des taxes sur l’essence, applicable au 1^er janvier 2004. « Je souhaite qu’il puisse y avoir (...) une augmentation légère du gazole, qui reconnaît la pollution du diesel », avait précisé le Premier ministre alors que cette hausse était perçue, à juste titre, comme une mesure essentiellement destinée à augmenter les recettes fiscales de l’État et ne s’inscrivant pas dans un plan d’ensemble concernant la qualité de l’air.

De 2004 à 2012, l’écart entre la taxation du diesel et le SP 95 s’est maintenu à 9 %, et l’introduction du bonus-malus a favorisé la diésélisation du parc automobile.

● In fine, la convergence fiscale entre le diesel et l’essence aurait, à tout le moins, dû être décidée immédiatement après la décision de l’OMS classant les particules diesel comme cancérogènes.

La décision du Centre international de recherche sur le cancer

de l’Organisation mondiale de la santé (juin 2012)

« À l’issue d’une réunion d’une semaine regroupant des spécialistes internationaux, le Centre international de recherche sur le cancer (CIRC), qui fait partie de l’Organisation mondiale de la santé (OMS), a aujourd’hui classé les gaz d’échappement des moteurs diesel comme étant cancérogènes pour l’homme (Groupe 1), sur la base d’indications suffisantes prouvant qu’une telle exposition est associée à un risque accru de cancer du poumon.

En 1988, le CIRC a classé les gaz d’échappement des moteurs diesel comme étant probablement cancérogènes pour l’homme (Groupe 2A). Un groupe consultatif qui examine et préconise les futures priorités pour le Programme des monographies du CIRC recommandait avec une priorité élevée que soient réévalués les gaz d’échappement des moteurs diesel dès 1998…

Les données scientifiques ont été examinées à la loupe par le Groupe de travail qui a globalement conclu qu’il disposait d’indications suffisantes de la cancérogénicité pour l’homme des gaz d’échappement des moteurs diesel.

Le Groupe de travail a conclu que les gaz d’échappement des moteurs à essence étaient peut-être cancérogènes pour l’homme, un résultat qui demeure inchangé par rapport à l’évaluation précédente de 1989 (Groupe 2B). »

Communiqué de presse n° 213/12 - Juin 2012 (extraits)

La Cour des comptes dans son référé de décembre 2012 ⁽²⁵⁴⁾ recommandait « d’étudier en particulier (…) un alignement progressif du taux de TIC du carburant gazole destiné aux véhicules légers sur celui applicable à l’essence, en cohérence avec les normes sur la qualité de l’air concernant en particulier les émissions de particules fines et de dioxyde d’azote. »

Un avis du Comité pour la fiscalité écologique mis en place par le gouvernement et présidé par l’économiste Christian de Perthuis, professeur à l’université Paris Dauphine, plaidait également en ce sens : « Le comité demande que les services de l’état mettent à l’examen, d’ici le 16 mai 2013, différents scénarios de réduction progressive de cet écart, avec une évaluation complète des impacts d’un tel réalignement fiscal sur l’environnement et la consommation d’énergie, sur l’évolution du produit par territoire, ainsi que sur les ménages et les entreprises, afin d’identifier l’ensemble des mesures d’accompagnement à mettre en place pour les plus touchés. » ⁽²⁵⁵⁾

Dans le contexte de hausse globale de la fiscalité des ménages, de prix élevés du baril de pétrole, mais aussi de graves difficultés rencontrées par PSA, le gouvernement n’a alors pas pris cette décision difficile.

Jusqu’à une période relativement récente, l’absence de décision courageuse des pouvoirs publics, accréditant même l’idée d’un statu quo fiscal durable en la matière, n’a pas incité les industriels à se préparer au mouvement actuel, structurel et profond, de baisse des ventes de véhicules diesel, dont l’accélération aurait pu et aurait dû être mieux anticipée.

La déclaration du Premier Ministre en 2014 représente à cet égard une évolution qui doit être saluée, concrétisée par les décisions adoptées lors des lois de finances 2015 puis 2016. Bien entendu, la baisse des prix pétroliers à certainement facilité cette première évolution.

3. L’avantage fiscal accordé au diesel n’a pas de justification environnementale

Comme le note la Cour des Comptes ⁽256) dans son rapport réalisé à la demande du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques de l’Assemblée nationale : « Ce carburant a longtemps été considéré comme moins émetteur de gaz à effet de serre, car en raison de son contenu énergétique plus élevé que celui de l’essence, les véhicules qui l’utilisent consomment moins et émettent moins de CO₂ au kilomètre parcouru (…) Les véhicules diesel (voitures particulières, véhicules utilitaires légers et poids lourds) sont la source d’environ 90 % des émissions de dioxyde d’azote et de particules fines du secteur des transports. (…) En dépit du resserrement des valeurs limites d’émission entre véhicules essence et véhicules diesel, ceux roulant au gazole continuent donc d’émettre à l’échappement, à distance parcourue équivalente, davantage de particules fines ⁽²⁵⁷⁾ et surtout d’oxydes d’azote ».

Pour sa part, le Comité pour la fiscalité écologique ⁽²⁵⁸⁾, s’il indiquait que la diésélisation de l’offre automobile était intervenue « à une époque où les impacts sanitaires de ce carburant étaient méconnus », rappelait que :

– « la combustion d’un volume de gazole émet 15 % de CO₂ de plus que la combustion du même volume d’essence », toutefois « la consommation de carburant au kilomètre est inférieure pour le gazole, comparé à l’essence, du fait de la meilleure performance énergétique de la motorisation des véhicules diesel » ;

– « les émissions de NOx sont supérieures de 72 % et celles de PM10 de presque 4000 % pour le gazole par rapport à l’essence ⁽²⁵⁹⁾ ».

Le Comité concluait : « L’écart de taxation au profit du gazole est injustifié au regard des coûts externes environnementaux des différents carburants, compte tenu notamment des nouvelles connaissances sur les dangers pour la santé humaine des particules fines émises par le gazole. Le comité rappelle que même si les émissions polluantes du parc gazole sont appelées à diminuer en masse grâce à la généralisation des filtres à particules, la justification de l’écart de taxation en faveur du gazole ne peut pas être apportée par des considérations environnementales. ».

Le « diesel propre » n’existe pas, le diesel moins polluant oui

Le diesel propre n’existe pas et les publicités vantant le « clean diesel » sont mensongères.

En revanche, les progrès accomplis sont indéniables, en particulier sur le plan des particules depuis l’instauration obligatoire des filtres à particules à partir de 2011 (norme Euro 5). PSA a équipé ses véhicules de filtres à particules depuis 2009, deux ans avant que la norme ne les rende obligatoires. Les FAP, notamment lorsqu’ils sont « fermés » ⁽²⁶⁰⁾, permettent de réduire les émissions de particules de 95 % en masse et de 99 % en nombre ⁽²⁶¹⁾. L’efficacité du filtre ne dépend pas des conditions de roulage ni de la température : il s’agit d’un mécanisme de filtration au travers de parois poreuses. Pour cette raison, un diesel ancien ne peut en aucune cas être mis sur le même plan, en terme environnemental, qu’un diesel Euro 5 ou Euro 6.

Toutefois, le diesel récent ne peut pas pour autant être qualifié de « propre », en raison des émissions polluantes de NOx encore importantes. Il peut au mieux être « performant », selon le terme utilisé par M. Bruno Léchevin, président de l’ADEME. ⁽²⁶²⁾

Plusieurs systèmes de traitement des NOx ont été développés ces dernières années, dont l’efficacité est inégale :

L’EGR (pour « Exhaust Gas Recirculation ») est un système de recyclage et de recirculation des gaz d’échappement à l’admission, qui permet d’abaisser la température de combustion. Le système consiste à rediriger une partie des gaz d’échappement brûlés dans le collecteur d’admission, afin de ralentir la vitesse de combustion (via la diminution de la proportion d’oxygène dans les gaz) et d’augmenter la capacité thermique des gaz (pour diminuer leur température lors de la combustion). Ceci permet de réduire la quantité de NOx dans les gaz d’échappement.

Les constructeurs européens ont massivement adopté ce système depuis 1996, afin de satisfaire aux exigences de la norme Euro 2, sans avoir à remettre en cause de manière significative la conception de leur moteur. L’EGR s’avère être le système de traitement des NOx le moins onéreux. Il comporte plusieurs défauts :

– il augmente la production de particules en raison de la raréfaction de l’oxygène. La proportion de gaz remis en circulation doit alors, non seulement, être adaptée à chaque moteur et à chaque régime de fonctionnement, mais aussi située au plus juste niveau, permettant d’optimiser les émissions d’oxydes d’azote et celles de particules (la proportion de gaz réinjectés pouvant varier de 5 à 40 %) ;

– la diminution de la vitesse de combustion entraîne une diminution du rendement du moteur et induit donc une augmentation de la consommation de carburant ;

– la « vanne EGR » du système, qui est pilotée par le calculateur moteur et permet de régler le débit des gaz brûlés, fait l’objet de défaillances fréquentes. La panne la plus courante résulte de son encrassement par des particules chargées en hydrocarbures huileux, ce qui entraîne son blocage. Un blocage en position ouverte entraîne une perte de puissance, des défauts d’accélération, et une augmentation de la production de fumées. Lorsque la vanne est bloquée en position fermée, le véhicule ne respecte plus les normes de pollution ;

– ce système, employé seul, ne permet pas de réduire suffisamment les NOx pour mettre le véhicule en accord avec les normes Euro actuelles.

Le NOx Trap ou « piège à NOx », consiste en un catalyseur trois voies, auquel il a été rajouté une fonction de stockage. Il agit tel un filtre : imprégné de métaux précieux (platine, baryum, rhodium), il piège chimiquement les oxydes d’azote et, régulièrement, les transforme en gaz neutres, principalement de l’azote (N2) et de l’oxygène (O2). Comme tout filtre, il dispose, nécessairement, d’une capacité limitée, qui le contraint à se purger périodiquement des oxydes d’azote qu’il accumule. Le calculateur moteur détermine le moment opportun pour cette régénération, généralement au bout de 700 à 1 000 kilomètres, pour déclencher le processus chimique de purge.

L’efficacité du piège à NOx dépend principalement de la quantité de NOx dans les gaz d’échappement (elle-même déterminée par l’efficacité de l’EGR) et de la quantité de dioxyde de soufre (SO2) contenue dans les gaz d’échappement (quant à elle déterminée par l’efficacité de la désulfuration du filtre).

Cette technologie est plus adaptée aux modèles de petite et moyenne taille. Elle possède aussi certains défauts : son prix de revient, pour l’instant inférieur à celui de la SCR, dépend de celui des métaux précieux ; comme pour les filtres à particules, chaque régénération requiert une surchauffe du système, consommatrice de carburant, donc émettrice de CO₂.

Enfin, la SCR (selective catalyst reduction) permet, grâce à la pulvérisation d’un liquide (le « réducteur »), de transformer les oxydes d’azote en diazote et en vapeur d’eau. Ce « réducteur » est une solution d’urée commercialisée en stations-service ⁽²⁶³⁾. L’urée est stockée dans un réservoir et injectée dans la ligne d’échappement via un injecteur positionné en amont du catalyseur SCR. Elle renforce l’efficacité du catalyseur, notamment dans la durée : il est ainsi possible d’augmenter les quantités injectées de réducteur pour favoriser les réductions de NOx.

Décidée en 2011, lancée pour équipée les lignes d’échappement BlueHDi dès 2013 par PSA (en avance sur la réglementation Euro 6), la SCR est en passe de devenir la technologie de référence pour la réduction des NO_x pour les véhicules légers.

Toutefois, le système, qui comporte à la fois un catalyseur, un « réducteur » et un injecteur, est complexe à implanter sur les véhicules. Il met en œuvre des moyens électroniques, un réservoir, une pompe et des injecteurs, ce qui en augmente le prix.

Surtout le système SCR n’est réellement performant que si l’injection d’urée est constante. Le nouveau protocole RDE de test des émissions sur route va obliger à « injecter de plus en plus d’urée dans la vie réelle », et donc conduire à augmenter la taille des réservoirs ou la fréquence de leur remplissage.

Les constructeurs doivent donc relever le défi d’une commodité d’usage pour les automobilistes qui ne soit pas une contrainte supplémentaire. Si les transporteurs routiers peuvent déjà de remplir les réservoirs d’urée des poids lourds à la pompe, il n’en va pas de même pour les particuliers.

Selon M. Philippe Montantème, directeur de la stratégie de la branche marketing et services du groupe Total, aujourd’hui « le plein peut être fait entre deux vidanges, lors de la maintenance, soit entre 15 000 et 20 000 kilomètres parcourus. L’utilisateur ne se rend pas compte qu’il est équipé d’un réservoir d’AdBlue », en revanche « pour les véhicules vendus à partir de 2017, la consommation d’AdBlue sera d’un à trois litres tous les 1 000 kilomètres. Les utilisateurs devront donc faire un plein d’ADBlue tous les quatre pleins de diesel ». À défaut, l’absence d’urée, après différents seuils d’avertissement, stoppe le fonctionnement du moteur et entraîne une panne sèche.

La disponibilité de l’urée dans le plus grand nombre de stations-services, son conditionnement et ses modalités de distribution sont donc essentielles. Total a indiqué à la mission que la quasi-totalité de son réseau la propose en bidons de 5 ou 10 litres. La commercialisation de formats de plus petites quantités est à l’étude afin de répondre aux éventuels besoins de compléments pour les véhicules particuliers.

La distribution « à la pompe » n’existe pas à ce jour pour les véhicules légers. Total prévoit d’en installer dans une station sur sept dans les années à venir, avec 350 sites de distribution d’ici fin 2018, tout en précisant que « la faiblesse des volumes d’ADBlue VL entraînera cependant une nécessaire sélectivité dans le déploiement de cette solution ». Selon Mme Isabelle Muller, déléguée générale de l’Union française des industries pétrolières (UFIP), « la nécessité de mettre à disposition de l’urée pour les futurs véhicules diesel est bien prise en compte » par les réseaux des compagnies pétrolières, en revanche, « il ne faut pas oublier que la grande distribution occupe plus de 60 % du marché des produits pétroliers ».

En ce qui concerne la production de solution d’urée, les représentants de Total ont indiqué que ce groupe pétrolier comptait deux entités françaises de production et une unité de conditionnement.

4. Un manque à gagner fiscal considérable pour l’État

Selon la réponse du Gouvernement à votre Rapporteure ⁽264), la perte nette de recettes fiscales pour l’État en raison du différentiel de TICPE appliqué au gazole comparé à l’essence est de 5 milliards d’euros en 2015 ⁽²⁶⁵⁾ et de 21,9 milliards en total cumulé depuis 2012, déduction faite des mesures spécifiques concernant les professionnels.

COÛT DE L’AVANTAGE FISCAL DONT BÉNÉFICIE LE GAZOLE

EN TICPE PAR RAPPORT À L’ESSENCE ⁽²⁶⁶⁾

	Année de consommation
	2012	2013	2014	2015
Différence de tarif (en euro)	17,85	17,85	17,85	15,59
Volume consommé (en Mhl)	402	402	405	408
Recettes brutes (Mde €)	7,2	7,2	7,2	6,4
Volume remboursé partiellement aux transporteurs routiers, aux chauffeurs de taxis et aux transporteurs de voyageurs (Mhl)	- 86	- 86	- 86	- 86
Recettes nettes (Mde€)	5,6	5,6	5,7	5,0

Comme la Cour des comptes ⁽²⁶⁷⁾ le rappelle « Le différentiel de fiscalité en faveur du diesel n’est pas propre à la France. Une étude de l’OCDE a montré que 33 pays l’appliquaient en 2014, pour un manque à gagner de 24,5 Mrds d’euros pour les budgets nationaux. (…) Si l’on prend en compte le différentiel de fiscalité par unité d’énergie (donc rapporté à l’intensité énergétique des carburants), la France présente également l’un des différentiels les plus importants en faveur du gazole. Cet écart est ainsi de 10 € par Giga joule aux Pays-Bas (donc le gazole est moins taxé à hauteur de 10 € par rapport à l’essence), 7 € en France comme en Allemagne mais 5 € en Suède, 2 € en Australie et au Royaume-Uni (les Britanniques ayant quasiment comblé l’écart depuis quelques années) ou 1 € au Canada. »

Le manque à gagner est d’autant plus important que la TICPE est la quatrième recette fiscale de l’État, derrière la TVA, les impôts sur le revenu et sur les sociétés. En 2016, les recettes de TICPE dans le budget de l’État s’élèveraient à 15,9 milliards d’euros ⁽²⁶⁸⁾, auxquels s’ajoute la part de TICPE affectées aux régions et départements (4,4 milliards d’euros au profit des régions et 6,3 pour les départements en 2015 ⁽²⁶⁹⁾).

Les marges de manœuvre pour procéder à l’alignement de la fiscalité entre les carburants en diminuant les taxes sont, dans le contexte budgétaire actuel, inexistantes.

B. LE PRINCIPE DE NEUTRALITÉ TECHNOLOGIQUE : L’ÉTAT FIXE UNE OBLIGATION DE RÉSULTATS ET NON DE MOYENS

1. Un consensus désormais bien établi

Dès les premières auditions, l’ADEME et les représentants des consommateurs ont souligné devant la mission la nécessité d’une nouvelle approche en rupture avec l’avantage accordé au diesel pendant des années : la neutralité technologique des pouvoirs publics. « L’ADEME insiste sur la nécessité d’adopter une approche de neutralité technologique (…) qui s’entend par rapport aux normes en vigueur et au regard des techniques existantes » ⁽270), de même les associations de consommateurs militent « en faveur d’une harmonisation de la fiscalité et d’une convergence entre le prix de l’essence et celui du diesel, afin d’assurer la neutralité des prix sur les choix des consommateurs » ⁽²⁷¹⁾, ajoutant « en aucun cas l’UFC-Que Choisir ne crie haro sur le diesel. Nous ne lui sommes pas hostiles par principe mais réclamons, d’une part, que les informations données au consommateur reposent sur des données objectives et, d’autre part, que les différentes mesures politiques qui peuvent être prises respectent le principe de neutralité technologique. »

Tout au long des travaux de la mission, un consensus s’est dessiné autour de ce principe de neutralité technologique des pouvoirs publics. Il a été exprimé par les constructeurs automobiles français par la voie du Président du CCFA, M. Christian Peugeot, pour qui « dans le principe, une certaine neutralité ne nous pas pose pas problème » ⁽²⁷²⁾, de même que par M. Gilles Le Borgne, directeur de la recherche et du développement, membre du comité exécutif de PSA Peugeot Citroën : « chez PSA, nous insistons beaucoup sur le fait qu’une approche des pouvoirs publics privilégiant la neutralité technologique est indispensable : il s’agit de raisonner sur les résultats recherchés et non sur la solution technique. »

Les équipementiers adhèrent également à cette nouvelle approche. « Nous avons donc besoin d’une neutralité technologique de la réglementation pour éviter de pénaliser une technologie par rapport à une autre » ⁽²⁷³⁾, « la neutralité technologique est essentielle, pour nous. Nous fabriquons des équipements pour des véhicules diesel, essence, hybrides et électriques. Contrairement à ce qu’on pourrait penser, notre intérêt économique ne nous pousse donc pas forcément à défendre à tout prix le diesel parce que ce serait bon pour nos affaires » ⁽²⁷⁴⁾.

Ce principe est par ailleurs soutenu par France Nature Environnement : « Je plaide pour une neutralité technique (…) Cette approche fondera la neutralité qui s’imposera pour savoir si, globalement, un système est acceptable pour l’environnement, la santé publique, et le changement climatique. Il n’y a aucune raison de faire une différence entre les divers moteurs. » ⁽²⁷⁵⁾. Enfin, M. François Cuénot a précisé que « T&E reste partisan de la neutralité technologique s’agissant des énergies fossiles » ⁽²⁷⁶⁾, tout en soulignant que cette position concerne les véhicules thermiques et que des choix doivent être affirmés par les pouvoirs publics en faveur du déploiement du véhicule électrique.

2. L’État fixe une obligation de résultats et non de moyens

La neutralité technologique doit constituer une nouvelle « doctrine » pour les pouvoirs publics. Elle aboutit à redéfinir les rôles respectifs de l’État et des industriels. Il incombe à la puissance publique de définir la norme environnementale à respecter et de fixer une obligation de résultat, charge aux industriels de choisir les moyens de l’atteindre, avec la meilleure technologie et la meilleure compétitivité industrielle.

La neutralité constitue donc une nouvelle approche globale, qui sous-entend les propositions déjà présentées par votre Rapporteure en faveur d’une norme unique ⁽277), s’appliquant à tous les véhicules thermiques, et intégrant tous les paramètres d’émissions polluantes. Elle constitue l’objectif à atteindre à court terme en matière de fiscalité. Elle représente une puissante incitation à l’innovation, les constructeurs et équipementiers devant faire preuve de créativité pour relever le challenge avec la technologie la plus performante. Elle met fin à des décennies durant lesquelles le système normatif comme la fiscalité ont biaisé l’innovation industrielle, par le soutien décisif apporté au diesel.

Proposition n° 18 : Faire de la neutralité technologique le principe constant des décisions de l’État, applicable aussi bien à la définition des normes d’émissions polluantes des motorisations thermiques qu’à la fiscalité des carburants fossiles.

L’injection directe essence plus polluante que le diesel ?

Jusqu’à l’entrée en vigueur de la norme Euro 6c à partir de 2017, la réglementation européenne Euro 6b en vigueur, autorise les moteurs essence à émettre dix fois plus de particules (en nombre/km) que les moteurs Diesel. Ainsi, alors que les véhicules diesel Euro 6b ne peuvent émettre plus de 6 x 10¹¹ particules (en nombre par kilomètre), la limite pour les moteurs essence est de 6 x 10¹². Comme M. Michel Costes, président du cabinet d’analyse de données économiques INOVEV, l’a souligné devant la mission  ⁽²⁷⁸⁾ : « le rapport entre le diesel et l’essence connaît de très fortes évolutions, en particulier avec le moteur essence à injection directe qui consomme moins et permet de downsizing – obtenir plus de puissance pour une même cylindrée. Le moteur essence se rapproche finalement du moteur diesel (…) Une dérogation temporaire permet d’ailleurs au moteur à essence d’émettre jusqu’en 2017 plus de particules fines que le diesel ».

Le système de l’injection directe se rapproche du fonctionnement d’un moteur diesel. Le principe est de pulvériser le carburant directement dans la chambre de combustion, au moment de l’admission d’air, pour que les différents composants se mélangent de façon homogène. Cette méthode permet de contrôler la dose de carburant injectée et de la moduler en fonction du régime moteur, afin de réduire la consommation de carburant à bas et moyen régime. Ces moteurs apportent ainsi des gains substantiels de consommation et d’émission de CO₂ (– 21 % selon PSA), même si le diesel restera plus économe (de 15 à 20 % par litre pour 100 km).

M. Stéphane Raux, chef de projet « Connaissance et traitement des polluants » à l’IFPEN (Institut français du pétrole Énergies nouvelles), précise en effet que « si toute combustion entraîne la formation de particules, l’injection directe en engendre beaucoup plus qu’un moteur classique à injection indirecte ». En 2015, l’association Transport & Environment le mettait en évidence en testant trois modèles Euro 6 à injection directe (Renault Mégane 1.2 TCe, Ford Focus 1.0 EcoBoost et Hyundai i40 1.6 GDI). Avec des émissions respectives mesurées sur le cycle NEDC de 3,9 x 10¹² par kilomètre, 2,2 x 10¹² par kilomètre et 2,4 x 10¹² par kilomètre, les trois modèles testés dépassaient donc la norme autorisée pour les diesel.

Le niveau réglementaire des émissions de particules des moteurs essence ne sera aligné sur celui des moteurs diesel qu’à partir de 2017, et applicable à tous les véhicules neufs au 1^er septembre 2018. Jusqu’à cette date, de nombreux modèles essence à injection indirecte, qualifiés de moins polluants que les diesel, ce qui reste vrai pour les NOx mais faux pour les particules, auront été mis en circulation sans filtre à particules.

Plusieurs constructeurs, dont PSA, ont annoncé qu’ils équiperaient leurs prochains modèles de filtres adaptés aux moteurs essence. L’équipementier Faurecia, spécialiste des systèmes de traitement des gaz d’échappement, a été le premier à présenter en 2015 ce type de filtre à particule pour moteurs à essence capable d’éliminer jusqu’à 90 % des particules. De même, M. Guy Maugis, président de Bosch France, indiquait ⁽²⁷⁹⁾ : « Il faut noter, à cet égard, que les moteurs à essence modernes à injection directe commencent à émettre des particules : il faudra donc les équiper eux aussi de filtres à particules au fur et à mesure du renforcement des normes ».

En définitive, selon M. Bruno Léchevin, président de l’ADEME ⁽²⁸⁰⁾, « les nouvelles motorisations à l’essence ne sont pas forcément beaucoup plus propres que les motorisations au diesel, notamment quand elles utilisent l’injection directe. Elles rejettent en effet davantage de particules fines que les véhicules diesel équipés d’un filtre à particules. Pour respecter la norme Euro 6c, qui entrera en vigueur en 2017-2018, les véhicules à essence auront eux-mêmes certainement besoin d’un filtre à particules ».

Pour votre Rapporteure, cet élément change les termes du débat sur l’avenir du diesel, qui ne peut en aucun cas être considéré comme la seule motorisation à la source d’émissions dangereuses pour la santé.

Par conséquent, le mot d’ordre de « l’interdiction du diesel », tel qu’il a été porté par certaines voix dans le débat public, s’avère erroné et trompeur. Toutes les émissions des véhicules thermiques, quelle que soit la motorisation, doivent être ciblées par la réglementation. Ainsi, à la question de votre Rapporteure « faut-il, comme le suggèrent certains, interdire le diesel », M. François Cuenot, membre de l’ONG Transport & Environment, répondait : « Non, il n’est pas nécessaire d’abandonner le diesel pour répondre à des impératifs anti-pollution » ⁽²⁸¹⁾.

3. La neutralité technologique est dans l’intérêt du consommateur

« Rouler en Twingo diesel pour faire cinq kilomètres par jour est une aberration ! » a déclaré devant la mission M. Yann Le Moal, porte-parole de l’association Diésélistes de France ⁽282). Selon lui, « Le développement aberrant du diesel en France depuis les années 1970 doit impérativement laisser place à une mixité dans le choix des véhicules et de carburants. Ainsi, selon que l’on est citadin ou extra-urbain, il convient de choisir le véhicule correspondant le mieux à son utilisation, c’est-à-dire en fonction du nombre de kilomètres parcourus par an. »

La neutralité technologique permet de favoriser une différenciation des choix de motorisation, entre essence et diesel, adaptée à l’usage qui sera fait du véhicule. Elle correspond à l’intérêt du consommateur.

● Plus que l’importance donnée dans le débat public à la pollution émise par les moteurs diesel, que plusieurs interlocuteurs de la mission ont qualifié de « diesel bashing », les études des associations de consommateurs et de la presse automobile montrant que le choix du diesel n’est pas économiquement adapté à la majorité des usages des automobilistes, ont fait évoluer les comportements d’achat.

Le diesel n’est pas adapté à la majorité des automobilistes ⁽²⁸³⁾

UFC-Que Choisir a publié en 2012 une étude qui montre que le diesel n’est pas adapté à la majorité des conditions d’utilisation des véhicules, en particulier pour la ville et les petits et moyens rouleurs.

« Le diesel ne convient en effet pas à tout le monde, loin de là. Déjà, parce que le kilométrage moyen d’un véhicule est aujourd’hui de 12 800 km (source CCFA). Un chiffre qui avoisinerait les 9 000 km lorsqu’il s’agit de la seconde voiture. Or, il faut savoir que le diesel n’est rentable, selon les voitures, qu’à partir de 20 000 à 30 000 km par an. La faute à un prix d’achat et à un coût d’entretien plus élevés. D’après le Budget de l’automobiliste 2011 réalisé par l’Automobile club association (ACA), le montant annuel dédié à l’entretien d’une voiture est de 737 € pour un modèle à essence (une Renault Clio 1.2 TCE) et 1 461 € pour un diesel (une Peugeot 308 HDi 90). Soit 725 € par an de plus pour le diesel. Même si la revente peut parfois être plus avantageuse pour un diesel, le gain n’est pas systématiquement au rendez-vous. La différence de prix à la pompe ne suffit pas non plus à compenser le surcoût lié à l’achat d’un diesel. En outre, les moteurs à essence deviennent de plus en plus efficients, réduisant d’autant leur appétit. Mais surtout, le moteur diesel n’est pas adapté à un usage urbain et, en cas d’utilisation exclusive en ville, les risques de rencontrer un problème mécanique sont très élevés. »

« Ne faire que des parcours urbains n’est pas très bon pour le moteur diesel. Ce dernier est en effet conçu pour tourner à des régimes assez faibles et surtout constants pour offrir un meilleur rendement. En outre, le diesel doit être à bonne température pour fonctionner dans des conditions optimales. Situation que l’on n’obtient pas avec des trajets de moins de 5 ou 6 kilomètres sur route ou de moins de 10 à 15 minutes en ville. »

« Une voiture équipée d’un moteur diesel, en dehors d’une promotion spéciale d’un constructeur, n’est vraiment intéressante que si son usage est en adéquation avec sa façon de fonctionner. C’est-à-dire parcourir au moins 20 000 km par an et effectuer des déplacements d’une durée minimum de 30 minutes en milieu urbain et périurbain à des vitesses de roulage normales ou, et c’est encore mieux, sur routes et autoroutes. S’il s’agit de la deuxième voiture destinée aux courses ou à amener les enfants à l’école, l’essence est, de loin, la plus appropriée ».

Bien entendu on ne saurait reprocher aux constructeurs d’avoir rendu l’agrément de conduite des véhicules diesel comparable de ceux à essence, mais un constat s’impose : les pouvoirs publics, au travers du maintien d’une fiscalité avantageuse, ont encouragé le diesel y compris pour de petits véhicules pour lesquels le recours à ce type de motorisation n’est pas pertinent. Pour Nicolas Mouchnino ⁽²⁸⁴⁾, chargé de mission Énergie et Environnement à l’UFC-Que Choisir, « C’est d’autant plus problématique que, le diesel étant moins cher que l’essence, les consommateurs ont été incités à se tourner vers la motorisation diesel, effectuant ainsi un choix technologique inadapté à l’usage qu’il faisait en général de leur véhicule. »

Selon Diésélistes de France, « au-dessus de 20 000 kilomètres par an, le diesel est incontestablement le plus adapté (…), alors qu’un petit véhicule essence ou électrique sera plus intéressant pour moins de 10 000 kilomètres par an ». Dans le même sens, le Comité pour la fiscalité écologique relevait que, du fait de sa moindre consommation au kilomètre, « un prix au litre équivalent pour les deux carburants se traduirait donc toujours par un avantage financier au kilomètre en faveur du gazole ». ⁽²⁸⁵⁾

● Encore faut-il disposer d’un indicateur objectif du coût réel d’usage d’un véhicule. M. Bernard Fourniou, président de l’Observatoire du véhicule d’entreprise, a ainsi présenté devant la mission le TCO ⁽²⁸⁶⁾ Scope proposé par l’OVE, sur lequel les entreprises peuvent fonder leurs décisions d’achat. Cet « indicateur clé » intègre de nombreux paramètres : le coût de la dépréciation, la fiscalité (charges sociales sur les avantages en nature, carte grise, taxe sur les véhicules de sociétés, amortissements non déductibles), le coût de l’énergie, l’assurance, l’entretien, les pneus, les frais financiers…

Les consommateurs ne disposent pas d’un indicateur équivalent alors que la fiabilité de l’information délivrée est essentielle pour faire le choix d’un véhicule et d’une motorisation adaptés à leur usage. Selon M. Nicolas Mouchnino, de l’UFC-Que Choisir « les coûts « cachés » (…) diffèrent grandement d’un carburant à l’autre : ni le coût de l’entretien ni le coût de l’assurance ne sont en effet identiques pour un véhicule diesel et un véhicule essence. Il est donc essentiel de réintégrer ces dépenses dans le calcul du coût du véhicule, de manière à pouvoir afficher un coût d’usage kilométrique de ce dernier. En fonction du nombre de kilomètres qu’il parcourt en moyenne, le consommateur aurait ainsi la possibilité de comparer différents produits technologiques et de choisir celui qui lui convient le mieux, en pouvant anticiper le coût d’usage global du véhicule. »

Votre Rapporteure propose que l’information sur le coût d’usage kilométrique du véhicule soit délivrée au consommateur par le constructeur. La DGCCRF, dans le cadre de ses missions relatives à l’information loyale des consommateurs pour donner confiance dans l’acte d’achat, peut conduire le processus d’élaboration de la base de calcul harmonisée, en lien avec les constructeurs et les associations de consommateurs, prenant en compte les coûts de carburant, d’entretien et d’assurance. D’abord volontaire, cette information pourrait dans un second temps devenir obligatoire.

Proposition n° 19 : Délivrer aux consommateurs une information sur le coût d’usage kilométrique lors de l’achat d’un véhicule.

Confier à la DGCCR l’élaboration d’une base de calcul harmonisée, en lien avec les constructeurs et les associations de consommateurs, pour établir un indicateur fiable.

II.
LA NEUTRALITÉ APPLIQUÉE À LA FISCALITÉ : SUPPRIMER EN
CINQ ANS LES AVANTAGES FISCAUX ACCORDÉS AU DIESEL

A. UNE FISCALITÉ ÉGALE SUR LES CARBURANTS FOSSILES, PAR UNE CONVERGENCE PROGRESSIVE DANS LES DEUX SENS

1. Un mouvement de convergence déjà engagé

Comme le rappelle notre collègue Valérie Rabault, Rapporteure générale du budget, « un rééquilibrage partiel est intervenu depuis 2014 et l’écart de fiscalité est passé de 17,9 à 15,6 centimes par litre entre 2014 et 2015. Il correspond à l’augmentation de quatre centimes par litre de la TICPE sur le gazole au cours de l’année 2015 (pendant que la TICPE sur l’essence n’augmentait que de deux centimes) et à l’augmentation de 2,4 centimes par litre de gazole (contre 2 centimes par litre pour l’essence) intervenue au 1^er avril 2015 dans le cadre de la montée en charge de la contribution énergie climat. Le projet de loi de finances 2016 prévoit à ce jour une réduction de ce différentiel à 13,3 centimes en 2016. Elle découlerait d’une augmentation de la TICPE sur le gazole (+ 1 centime) et d’une réduction de celle-ci sur l’essence (– 1 centime). Du point de vue de la lutte contre la pollution de l’air, ce rééquilibrage doit être poursuivi. » ⁽287)

Le tableau ci-après retrace l’évolution de la TICPE telle qu’elle résulte de ces dispositions, à texte inchangé pour 2017.

ÉVOLUTION DE LA TICPE DE 2012 À 2017

	2012	2013	2014	2015	2016	2017
TICPE sur l’essence SP 95 « classique » (en euros par hectolitre)	60,69	60,69	60,69	62,41	64,12	65,07
TICPE sur l’essence SP 95 « E 10 » (en euros par hectolitre)	60,69	60,69	60,69	62,41	62,12	63,07
TICPE sur le gazole (en euros par hectolitre)	42,84	42,84	42,84	46,82	49,81	53,07

La composante carbone de la TICPE a été introduite par la loi de finances initiale 2014. Elle prévoit une augmentation progressive de la TICPE basée sur le carbone, soit 7 €/tonneCO₂ en 2014, 14,5 €/tCO₂ en 2015, et 22 €/tCO₂ en 2016. La loi de finances rectificative pour 2015 a prolongé cette trajectoire pour atteindre l’objectif de 56 €/tCO₂ en 2020 fixé par la loi de transition énergétique. Le prix de la tonne de CO₂ est ainsi fixé à 30,5 €/t pour 2017, 39 €/t en 2018, 47,5 €/t en 2019. Cet instrument contribue de facto à la réduction de l’écart entre l’essence et le diesel.

Les dispositions de la loi de finances rectificative pour 2015 relevaient de considérations bien plus conjoncturelles. Elles visaient à compenser le manque à gagner lié à la suppression regrettable de l’écotaxe. La conséquence a été un relèvement de deux centimes par litre de la TICPE sur le gazole pour les particuliers (qui s’ajoutaient aux deux centimes liés à la composante carbone) et une réduction de 4 centimes sur le tarif réduit accordé aux transporteurs routiers, le produit de ces hausses étant affecté au financement des infrastructures de transport à hauteur de 1,1 milliard d’euros.

Ce n’est qu’à partir de la loi de finances pour 2016 qu’a été introduite une décision spécifiquement liée à la réduction de l’écart entre le gazole et l’essence afin, selon l’exposé des motifs de l’amendement gouvernemental ⁽²⁸⁸⁾, d’« entamer un rapprochement en 5 ans entre le prix du gazole et celui de l’essence ».

Votre Rapporteure souscrit aux modalités choisies d’opérer cette convergence « dans les deux sens », c’est-à-dire par une augmentation d’un centime de la TICPE sur le gazole, concomitante à une baisse symétrique d’un centime sur l’essence. La même évolution étant prévue pour 2017 dans le projet de loi de finances rectificative pour 2015 ⁽²⁸⁹⁾, l’écart de la TICPE entre gazole et SP95, de 14,31 centimes en 2016, sera réduit à 12 centimes en 2017 (11,5 centimes contribution climat-énergie incluse).

Lors de son audition par la mission M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, a précisé qu’en réalité « avec le mouvement de « +1/–1 » que nous avons fait adopter pour 2016 et pour 2017, nous amorçons un mouvement de convergence en six à sept ans. »

Du fait que les volumes de diesel vendus en France sont trois fois supérieurs aux volumes d’essence, les recettes supplémentaires pour l’État qui résultent du mouvement + 1/– 1 sont estimées à 244,5 millions € ( sur la base de la loi de finances 2016).

Ministère de l’écologie, du développement durable et de l’énergie. Données d’inflation : indice des prix à la consommation, ensemble hors tabac, métropole + DOM, base 98 (moyennes annuelles ; décembre 2015 pour 2016), INSEE.

2. La justification d’une progressivité et d’une programmation sur cinq ans

● Le mouvement de convergence, désormais engagé, est intervenu tardivement, créant une situation de fait accompli qui interdit, pour des raisons tant sociales qu’industrielles, un alignement brutal de la TICPE du gazole sur celle de l’essence qui se traduirait par :

– une perte de pouvoir d’achat sévère pour les catégories populaires et moyennes qui subissent la mobilité contrainte ;

– une destruction nette d’emplois conséquente dans l’industrie automobile qui, dans l’ensemble, a déjà perdu 42 % de sa production en douze ans et dont l’implantation dans les territoires est déjà le produit de restructurations industrielles antérieures et déchirantes.

À ces raisons légitimes, s’ajoute une évidence : la diésélisation massive du parc automobile français a résulté des décisions fiscales des pouvoirs publics qui en portent la totale responsabilité morale et politique. Ils ne peuvent s’en affranchir du jour au lendemain, de façon erratique, en « faisant payer » l’inertie d’hier aux près de 24 millions d’utilisateurs de véhicules diesel, qui ont été puissamment incités à choisir cette motorisation.

À cet égard, M. Nicolas Mouchnino, chargé de mission Énergie et Environnement à l’UFC-Que Choisir, a rappelé devant la mission que « le parc de véhicules diesel étant beaucoup plus important que celui des véhicules essence, l’augmentation du prix du diesel va mathématiquement alourdir la pression fiscale globale sur les ménages. Selon nous, une solution plus équilibrée, qui préserve l’équilibre et maintienne les prélèvements fiscaux sur le carburant à leur niveau actuel aurait été préférable. Par ailleurs, une hausse de la fiscalité doit être programmée dans le temps, afin de permettre aux ménages de l’anticiper et de décider de leur achat de véhicule en conséquence. (…) Il faudrait en aligner les délais sur la durée moyenne de conservation d’un véhicule par ses différents propriétaires. »

● Au regard des contraintes liées au pouvoir d’achat des ménages d’une part et au temps nécessaire à l’adaptation de l’outil industriel d’autre part, que votre Rapporteure développe ci-après, un délai de cinq ans paraît à la fois raisonnable et volontariste pour aboutir à un alignement complet de la TICPE sur le diesel et l’essence.

En effet, la sortie de la diésélisation massive doit être planifiée et organisée pour éviter des effets d’emballement chaotiques qui pourraient avoir des effets pervers conséquents, en particulier sur le marché de l’occasion et sur l’équilibre des locations avec option d’achat (LOA) basées sur une valeur de reprise. Pour M. Flavien Neuvy, directeur de l’Observatoire CETELEM de l’automobile, « ces grands coups de volant en termes de politiques publiques, extrêmement difficiles à suivre pour les constructeurs, ne sont pas non plus sans conséquences pour les automobilistes (…) Dans un tel contexte, la valeur des véhicules diesel à la revente va diminuer, et leurs propriétaires vont subir une décote d’environ 20 % – ce qui peut représenter une perte de 1 000 euros pour un véhicule de 8,5 ans et 70 000 à 80 000 kilomètres au compteur, donc une perte potentielle totale de 20 milliards d’euros si l’on considère que 20 millions de véhicules sont concernés en France. » ⁽290)

S’il convient de prendre en considération l’impact sur le marché de l’occasion, ce propos alarmiste doit néanmoins être contredit. Tout d’abord la consommation de carburant des véhicules diesel étant inférieure d’environ 20 % à celle des véhicules à essence, les propriétaires de véhicules diesel continueront à bénéficier de moindres dépenses de carburant au kilomètre parcouru. De plus, fiscalité égale entre essence et diesel ne signifie pas équivalence du prix à la pompe. Comme l’a exposé M. Philippe Montantème, directeur stratégie de la branche marketing et services du groupe Total devant la mission ⁽²⁹¹⁾, du fait d’un excédent d’offre de diesel sur les marchés pétroliers internationaux vraisemblablement durable dont il a exposé les causes ⁽²⁹²⁾ il existe « un écart de six centimes d’euros entre le prix hors taxe du litre d’essence et celui du litre de diesel ». Cette différence de prix hors taxe explique que si l’écart de TICPE entre SP95 et gazole est de 14,31 centimes en 2016, l’écart des prix à la pompe puisse être supérieur, actuellement de 18 centimes dans les Deux-Sèvres ou 20 voire 30 centimes à Paris ⁽²⁹³⁾.

● Enfin, plaide également pour une progressivité dans le temps de la convergence fiscale le fait que la décrue des ventes de véhicules diesel aux particuliers est d’ores et déjà engagée et que les constructeurs commencent à faire évoluer leur offre depuis quelques années : le diesel a quasiment disparu du segment A ⁽²⁹⁴⁾ et est beaucoup moins abondant sur le segment B.

ÉVOLUTION DU PARC AUTOMOBILE FRANÇAIS

Source CCFA

Cette évolution, amorcée depuis 2008, de façon plus significative depuis 2012, s’accélère. Elle constitue une tendance de fond structurelle. Sur les huit premiers mois de l’année 2016, les ventes de véhicules diesel ont reculé de 5,7 points par rapport à 2015. La part du diesel dans les immatriculations de véhicules neufs sur la même période est descendue à 52,72 %. Cette tendance est encore plus marquée pour les achats des particuliers : le diesel ne représente plus qu’environ un tiers des achats de leurs achats. ⁽²⁹⁵⁾

ÉVOLUTION DE LA PART DU DIESEL SUR LE MARCHÉ DES VÉHICULES PARTICULIERS

Source : CCFA

Proposition n° 20 : Appliquer à partir de 2017 « la règle des 5 ans » au rythme de convergence progressive des fiscalités sur le diesel et l’essence, pour que l’écart de TICPE soit supprimé au 1^er janvier 2021.

3. La nécessité de « graver dans le marbre » la convergence

S’il est prévu d’appliquer un nouveau mouvement +1/–1 au 1er janvier 2017 par une décision déjà adoptée, aucune disposition n’a inscrit dans la loi la poursuite du même mouvement pour les années à venir.

Votre Rapporteure tient à souligner que, pour des raisons tant industrielles que sociales, l’incertitude qui en résulte est dangereuse. Après des années d’immobilisme, il n’est plus possible que les décisions sur la fiscalité du diesel soient prises au coup par coup, au gré des circonstances ou de considérations de rendement budgétaire qui sont sans rapport avec la pertinence écologique et industrielle de la neutralité fiscale.

Ce processus doit être conduit avec constance et méthode, ce qui implique un consensus national autour d’une convergence progressive.

Dans ce cadre, votre Rapporteure propose de « graver dans le marbre », c’est-à-dire dès à présent dans la loi, un mouvement de réduction de l’écart de TICPE entre l’essence et le diesel prolongeant le mouvement + 1/– 1 pendant cinq ans.

Cette proposition permet d’aboutir à la neutralité fiscale en cinq ans entre le diesel et le SP 95 à l’horizon 2021 ⁽296), en intégrant l’impact sur la TVA, et en prenant en compte l’évolution de la contribution climat-énergie qui réduit de 0,5 centime par an le différentiel essence-diesel. Il conviendra d’apprécier en cours de période la nécessité d’un éventuel ajustement concernant le SP 95-E10.

Cette politique rapporterait à l’État 250 millions d’euros supplémentaires par an, soit, au terme de la période, une recette annuelle augmentée d’environ 1,75 milliard d’euros par an.

ÉVOLUTION DE LA TICPE
EN INTÉGRANT LA CONTRIBUTION CLIMAT ÉNERGIE ET L’IMPACT SUR LA TVA

TICPE	2016	2017	2018	2019	2020	2021
Sp 95	64,12	65,07	66,27	67,47	68,67	69,87
Diesel	49,81	53,07	57,27	61,47	65,67	69,87
Écart	14,31	12	9	6	3	0

Chiffres calculés sur la base d’une évolution + 1/– 1 et de la poursuite du mouvement d’augmentation de la taxe carbone + 2.5/+ 2 en intégrant l’impact sur la TVA

Diesel Evolution TICPE +1+ contribution climat énergie ( 2,5) et TVA ( 0,7)= + 4,2 centimes

SP 95 Evolution TICPE – 1 + contribution climat énergie (2) et TVA (0,2)= + 1,2 centimes

La neutralité fiscale ainsi obtenue contribuera à la différenciation des choix de motorisation selon les usages. Au sein des motorisations thermiques appelées par ailleurs à être supplantées par de nouvelles technologies propres, il restera une place pour le diesel dans le marché automobile français. Il redeviendra le carburant destiné aux professionnels qu’il n’aurait jamais dû cesser d’être ainsi qu’un choix adapté à l’usage de certains automobilistes qui effectuent des kilométrages importants.

Proposition n° 21 : Supprimer progressivement l’écart de TICPE sur le gazole et l’essence, par un mouvement de + 1 centime / – 1 centime chaque année pendant cinq ans, aboutissant à la neutralité fiscale sur les carburants fossiles au
1^er janvier 2021.

Inscrire dans la loi, dès l’examen du projet de loi de finances pour 2017, les dispositions correspondantes au tableau B du 1 de l’article 265 du code des douanes.

B. POURSUIVRE LA MONTÉE EN PUISSANCE DE LA TAXE CARBONE

1. Un instrument utile à l’offre automobile du XXIème siècle

Le véritable enjeu n’est plus tant celui de l’équilibre entre le diesel et l’essence, que la sortie de l’automobile de l’ère des énergies fossiles.

La compétitivité économique des technologies d’ores et déjà disponibles pour les véhicules zéro émission ⁽297), dont la commercialisation est actuellement totalement subordonnée à des soutiens publics, dépend directement du renchérissement du prix des carburants fossiles. La taxation du CO₂ est l’instrument le plus puissant pour faire comparativement baisser le coût de l’automobile propre, qui reste aujourd’hui un frein à sa diffusion de masse. En outre, dans une période où l’argent public est rare, le rendement de l’impôt sur le CO₂ peut et doit être réinvesti dans la transition énergétique, notamment automobile.

Prévue une première fois en 2010 par le gouvernement de François Fillon et censurée par le Conseil constitutionnel, ce n’est qu’en 2014 que la contribution climat énergie a été introduite sous la forme d’une « composante carbone » proportionnelle aux émissions de CO₂ dans les taxes sur les énergies fossiles (taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques). En 2014, elle a été compensée par une baisse équivalente de la TICPE et n’a pas eu d’incidence sur les prix des carburants routiers et du fioul, mais à partir de 2015 cette compensation a cessé. M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, a rappelé devant la mission qu’« à travers la valeur du carbone, c’est au réchauffement climatique plus directement qu’à la qualité de l’air que la CCE a donné un prix. C’est une trajectoire ambitieuse. Elle suppose d’accepter que les automobilistes supportent, chaque 1^er janvier, une hausse de fiscalité de 2 centimes d’euro le litre pour l’essence, et de 2,5 centimes d’euro le litre pour le gazole. Ce qui contribue au rapprochement de la fiscalité entre les deux types de carburants. »

2. Une programmation d’ores et déjà inscrite dans le temps

À l’initiative de notre collègue Jean-Paul Chanteguet, président de la Commission du développement durable, un amendement a permis d’inscrire à l’article premier de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte, lors de sa discussion en lecture définitive en juillet 2015, la trajectoire de la contribution climat-énergie applicable à l’utilisation d’énergies fossiles à 56 euros en 2020 et 100 euros en 2030.

Un nouvel amendement de Jean-Paul Chanteguet, adopté au mois de novembre de la même année, lors des débats sur la loi de finances rectificative pour 2015, a permis de compléter le même alinéa de la loi du 17 août 2015 en précisant les valeurs de la tonne de CO₂« de 30,50 € en 2017, de 39 € en 2018, de 47,50 € en 2019 ». La trajectoire de la contribution climat énergie a été inscrite dans la loi de finances jusqu’en 2020.

3. Accélérer le mouvement après la COP 21

Après le succès de la COP21 et l’entrée en vigueur effective de l’Accord de Paris, l’action doit être amplifiée pour traduire en actes les engagements de la communauté internationale pour protéger le climat. Une fois encore, la France peut être à l’avant-garde.

La baisse des prix pétroliers est une occasion historique d’accélérer la montée en puissance de la contribution climat énergie, sans conséquences négatives pour le pouvoir d’achat et l’économie. C’est le point de vue défendu par M. Alain Grandjean, économiste, associé fondateur de Carbone 4, devant la mission et que votre Rapporteure partage : « Ce serait actuellement le moment de relever la taxe carbone, en profitant de la baisse du baril de brut de 100 dollars à 50 dollars. Oui, partageons-nous la baisse ! Cette baisse correspond, par son ampleur, à une taxe carbone de 100 euros par tonne de dioxyde de carbone. Or l’instrument fiscal est l’un des meilleurs pour déplacer l’offre de voitures vers des véhicules moins gourmands en carburant, comme le montre le parallèle entre le marché américain et le marché européen. » ⁽298)

Votre Rapporteure souhaite que cette possibilité soit examinée. Si cette proposition était retenue, le rythme de la convergence de la taxation du diesel et de l’essence serait ajusté à la marge pour conserver sa progressivité en cinq ans.

Proposition n° 22 : Après la COP21 et l’Accord de Paris, examiner la possibilité d’avancer d’un an la trajectoire prévue pour la montée en puissance de la taxe carbone, en portant la tonne de CO₂ à 39 € dès 2017 sans impact sur le pouvoir d’achat des ménages, compte tenu du prix des produits pétroliers.

C. ÉTENDRE LA NEUTRALITE FISCALE AUX VÉHICULES D’ENTREPRISE

Plusieurs données fondamentales doivent être retenues concernant l’importance du marché du véhicule d’entreprise pour l’industrie automobile :

– les achats automobiles des entreprises tirent le marché du neuf : les ventes aux entreprises représentent 730 763 véhicules utilitaires et légers en 2015, en hausse de 6,3 %, meilleur résultat depuis 2009 ;

– les motorisations diesel ont le quasi-monopole de ce marché où il représentait 87,35 % des achats en 2015, et 86,08 % sur les neufs premiers mois de 2016. Toutefois il faut distinguer les utilitaires (le diesel représente 97 % de ce segment du marché où l’offre de motorisation essence est quasi inexistante) et les véhicules légers où le diesel a ainsi perdu 10 points de part de marché entre 2012 (90,54 %) et 2015 (80,61 %) ;

– le kilométrage annuel moyen au sein des entreprises est de 30 000 kilomètres ;

– l’âge moyen du parc roulant des entreprises est de quatre à cinq ans, c’est-à-dire deux fois moins élevé que l’ensemble du parc roulant en France. ⁽299)

Le statut fiscal des véhicules d’entreprise diesel et essence n’a rien de comparable puisque seuls les premiers sont éligibles à la déductibilité de 80 % de la TVA sur le carburant, du fait que la motorisation diesel est présumée utilisée par les professionnels.

1. Étendre progressivement la déductibilité de la TVA sur les carburants à l’essence

Lors de l’examen du projet de loi de finances rectificative pour 2015, l’Assemblée nationale avait d’abord adopté, à l’initiative de notre collègue Charles de Courson et de la Rapporteure générale du budget Valérie Rabault, un amendement permettant d’admettre progressivement que les véhicules d’entreprise essence puissent bénéficier de la récupération de TVA. Celui-ci a ensuite été rejeté en nouvelle lecture ⁽300). Il proposait que la TVA sur l’essence payée par les entreprises pour leur flotte de véhicules soit déductible. Alors que l’amendement initialement adopté prévoyait une progressivité sur deux ans, la commission des finances avait proposé que la mise en œuvre de la déductibilité s’étale sur quatre ans. Ainsi, au 1^er janvier 2016, l’entreprise aurait la possibilité de déduire 20 % de la TVA sur l’essence pour mettre fin à ce que Charles de Courson qualifiait d’« anomalie fiscale ».

Votre Rapporteure précise que la mesure de bon sens proposée n’enlève aucun soutien aux entreprises qui font un choix d’achat tourné vers le diesel, mais consiste à donner progressivement le même avantage aux autres choix de motorisation. Le coût de cette mesure est estimé à 15 millions d’euros.

Tout au long des travaux de la mission, votre Rapporteure a constaté que ce sujet constituait le point de crispation le plus important pour les constructeurs français, compte tenu du poids prépondérant du marché professionnel sur les ventes de véhicules neufs. Une solution responsable vis-à-vis des enjeux industriels a été trouvée pour avancer vers la suppression de cet archaïsme en cinq ans. En effet, l’Observatoire du véhicule d’entreprise, qui promeut depuis des années l’élargissement de la déductibilité, et le CCFA, qui représente les intérêts des constructeurs, ont travaillé à une proposition conjointe. Votre Rapporteure salue ce rapprochement qui permet de sortir d’une situation de blocage. Cette proposition opère une distinction dans le rythme de convergence entre véhicules légers et utilitaires, pour tenir compte de façon pragmatique de l’absence d’offre française en la matière. En outre elle prévoit un rythme de convergence réellement progressif.

Votre Rapporteure salue également l’évolution de la position du gouvernement, exprimée par le secrétaire d’État chargé du budget, qui l’année dernière s’était opposé à l’adoption des dispositions proposées par nos collègues. Lors de son audition, M. Christian Eckert a en effet annoncé être dans l’attente des propositions des parlementaires : « Se pose désormais, comme vous le savez, la question de la déductibilité de la TVA sur l’essence, qui sera certainement débattue au cours de l’automne. Le Gouvernement aura alors l’occasion d’indiquer dans quelle ampleur et à quel rythme il souhaite suivre les propositions qui ne manqueront pas de survenir à l’occasion de la discussion des textes budgétaires. En tout état de cause, il me semble que ce mouvement devra être pris en compte, et nous définirons le cadre de cette progressivité nécessaire pour laisser à chacun le temps de s’adapter. ».

Pour M. Bernard Fourniou, Président de l’Observatoire du véhicule d’entreprise, la déductibilité étendue à l’essence « ne changera pas le marché : on estime entre 18 000 et 20 000 le nombre de véhicules d’entreprise qui passeront à l’essence » ⁽³⁰¹⁾. Par rapport au coût d’usage TCO du véhicule, l’extension de la déductibilité de TVA « fait bouger de 2 000 kilomètres par an » le seuil à partir duquel il restera, pour une entreprise, un intérêt économique à faire le choix du diesel en raison de ses caractéristiques.

Proposition n° 23 : Appliquer la neutralité fiscale aux véhicules d’entreprise, en étendant progressivement, sur cinq ans, la déductibilité de TVA, actuellement possible pour le seul diesel, à l’essence, conformément à la proposition conjointe de l’OVE et du CCFA. En conséquence, adopter l’amendement suivant dans le cadre de l’examen du projet de loi de finances pour 2017 :

Amendement au projet de loi de finances pour 2017
Article additionnel après l’article 12

I. – Le a du 1° du 4 de l’article 298 du code général des impôts est ainsi rédigé :

« Dans la limite de 90 % de son montant à partir du 1er janvier 2017, de 80 % de son montant à partir du 1^er janvier 2018, de 60 % à partir du 1er janvier 2019, de 40 % à partir du 1^er janvier 2020 et de 20 % à partir du 1^er janvier 2021, les essences mentionnées aux indices 11, 11 bis et 11 ter du tableau B de l’article 265 du code des douanes utilisées pour des voitures particulières exclues du droit à déduction ainsi que pour des voitures particulières prises en location quand le preneur ne peut pas déduire la taxe relative à cette location, à l’exception de celles utilisés pour les essais effectués pour les besoins de la fabrication de moteurs ou d’engins à moteur ;

Dans la limite de 80 % de son montant à partir du 1er janvier 2018, de 60 % à partir du 1^er janvier 2019, de 40 % à partir du 1^er janvier 2020, de 20 % à partir du 1^er janvier 2021 et sans limite à partir du 1^er janvier 2022, les essences mentionnées aux indices 11, 11 bis et 11 ter du tableau B de l’article 265 du code des douanes utilisées pour des véhicules utilitaires légers et engins exclus du droit à déduction ainsi que pour des véhicules utilitaires légers et engins pris en location quand le preneur ne peut pas déduire la taxe relative à cette location ; ».

II. – La perte de recettes pour l’État est compensée à due concurrence par la création d’une taxe additionnelle aux droits mentionnés aux articles 575 et 575 A du code général des impôts.

2. De même, appliquer la neutralité fiscale à la récupération de la TVA sur l’achat des véhicules

La TVA est déductible à 80 % sur l’achat des seuls véhicules utilitaires fonctionnant au gazole et à l’E85 et à 100 % pour les véhicules légers fonctionnant au GPL, au GNV et à l’électricité. Les véhicules fonctionnant avec d’autres énergies ne sont pas éligibles à la déductibilité de la TVA.

Les véhicules de tourisme posent néanmoins un problème particulier car, malgré l’interdiction de principe de récupération de la TVA sur le prix d’achat il est possible pour les entreprises de procéder dans des cas non négligeables à cette opération.

Les exceptions au principe de non récupération de TVA sur les achats des véhicules de tourisme sont les suivantes :

– L’activité professionnelle implique le recours à un véhicule de tourisme, taxi, auto-école, véhicule sanitaire léger… ;

– Le véhicule du fait de certains aménagements est qualifié d’utilitaire. Les garagistes racontent à loisir la façon dont ils doivent réinstaller une banquette arrière dans certains véhicules qui ont, à l’achat, pu être qualifiés d’ « utilitaires » de sorte à bénéficier de la récupération de TVA. Cette pratique ne semble pas marginale s’agissant de véhicules à vocation urbaine : en 2015, 29 332 Renault clio diesel ont été acquises comme véhicule utilitaire, il en a été de même pour 14 567 208 Peugeot diesel et 8816 C3 Citroën ⁽302).

Sur un véhicule d’une valeur de 20 000 €, la société peut ainsi récupérer 3 200 € qui s’ajoutent aux autres avantages évoqués précédemment. La catégorie des véhicules utilitaires légers représentait 302 100 ventes en 2015.

Aussi faut-il étendre cette récupération de la TVA à l’ensemble des véhicules, sans considération de leur carburant.

Le coût de cette mesure serait sans doute limité car actuellement les immatriculations de véhicules essence par les entreprises ne représentent que 9 % du total. ⁽³⁰³⁾

Proposition n° 24 : Étendre la récupération de TVA sur les achats de véhicules de société selon la même progressivité en cinq ans.

3. Un barème en adéquation avec les normes Euro pour la taxe sur les véhicules des sociétés

La taxe sur les véhicules des sociétés (TVS) a rapporté 773 millions d’euros en 2015 et constitue, depuis 2014, le seul outil fiscal du secteur des transports qui intègre partiellement un critère lié aux émissions polluantes.

La Cour des comptes ⁽304) relève « qu’instituée en 1979, elle est payée par toutes les sociétés utilisant ou possédant en France des voitures particulières, son barème est progressif depuis 2006. Ce barème a été appliqué jusqu’au 30 septembre 2013 sur la seule quantité de CO₂ émise par les véhicules. À compter du 1er octobre 2013, il a été complété, pour prendre en compte les émissions de polluants atmosphériques. Depuis 2009, le produit de cette taxe a été affecté à la branche maladie du régime des exploitants agricoles puis depuis 2014 à la Caisse nationale des allocations familiales. Pour les véhicules pour lesquels cette information n’est pas disponible, la taxe est assise sur la puissance fiscale du véhicule. » ⁽³⁰⁵⁾

Le rendement de la TVS a régressé de 30,6 % entre 2009 et 2015. « Cette baisse pourrait être le signe de l’efficacité de la taxe, de plus en plus de sociétés préférant acquérir des véhicules moins polluants » selon la Cour.

ÉVOLUTION DU RENDEMENT DE LA TVS (EN M€)

	2010	2011	2012	2013	2014	2015
1 114	995	927	983	876	821	773

Source : Cour des comptes

La taxe sur les véhicules des sociétés repose sur deux barèmes :

– l’un concerne les émissions de CO₂ et va de 2 € par gramme (au-delà de 5 grammes) à 27 € par gramme au-delà de 250 grammes. Il avantage les véhicules diesel qui, à cylindrée équivalente, consomment 15 à 20 % de moins que les véhicules à essence. Il faut noter que cette taxe comporte des effets de seuils importants qui sont pris en compte dans l’offre des constructeurs (770 € pour un véhicule émettant 140g de CO₂ et 1621,50 € pour un véhicule émettant 141g de CO₂) ;

– la taxe forfaitaire additionnelle à la TVS, instituée par l’article 30 de la loi de finances pour 2014, basée sur l’année de mise en service, et opérant une distinction entre essence et diesel. Elle est de 20 € pour les véhicules essence commercialisés à partir de 2011 et de 40 € pour les véhicules diesel. Elle est beaucoup plus lourde pour les véhicules diesel anciens.

CALCUL DE LA SECONDE COMPOSANTE DE LA TVS

Année de mise en circulation	Essence et assimilé	Diesel et assimilé*
Jusqu’au 31 décembre 1996	70 EUR	600 EUR
De 1997 à 2000	45 EUR	400 EUR
De 2001 à 2005	45 EUR	300 EUR
De 2006 à 2010	45 EUR	100 EUR
À partir de 2011	20 EUR	40 EUR

Malheureusement, la « composante air » de la TVS n’est ni fondée sur les normes Euro, ni identique selon les motorisations. Votre Rapporteure propose que cette simplification soit opérée.

Proposition n° 25 : Réformer le barème de la « composante air » de la taxe sur les véhicules de société pour l’établir selon la norme Euro des véhicules.

D. REVOIR LES BASES DU BONUS-MALUS

Le bonus-malus constitue une des réussites du Grenelle de l’environnement d’octobre 2007, même s’il a aussi eu des effets pervers sur le marché automobile ⁽³⁰⁶⁾, en particulier en matière de diésélisation des petites voitures citadines.

Le mécanisme incitatif du bonus-malus avait trois objectifs initiaux :

– inciter les acheteurs de véhicules neufs à changer leur comportement d’achat pour privilégier les véhicules à faible émission de dioxyde de carbone et favoriser ainsi la modification de la structure du parc automobile ;

– stimuler l’innovation technologique des constructeurs en les encourageant à cibler leur offre sur les produits les plus propres ;

– accélérer le renouvellement du parc automobile afin de retirer du parc les véhicules les plus anciens qui sont aussi les plus polluants.

Il comporte deux volets : une subvention à l’achat (le bonus) et une taxe (le malus ⁽³⁰⁷⁾).

MONTANTS DU BONUS POUR L’ANNÉE 2016

Emissions de CO2/km	Montant du bonus depuis le 4 janvier 2016
0 à 20 g de CO2/km	6 300 euros (dans la limite de 27 % du coût d’acquisition)
21 et 60 g de CO2/km	1 000 euros
Véhicules hybrides électriques (hors Diesel) émettant moins de 110 g de CO2/km et dont le moteur électrique présente une puissance sur 30 minutes supérieure ou égale à 10 kW	750 euros

Ce mécanisme fait l’objet de deux critiques récurrentes : ces règles révisées annuellement sont instables ⁽³⁰⁸⁾ et il a encouragé la diésélisation du parc.

Le bilan environnemental global du bonus-malus a fait l’objet d’études aux conclusions contradictoires ⁽³⁰⁹⁾. Une étude d’évaluation du Commissariat général au développement durable de mai 2010 ⁽³¹⁰⁾ soulignait l’impact sur le marché automobile positif puisque la part de marché des véhicules peu émetteurs du CO₂ bénéficiant du bonus « a fortement augmenté parmi les immatriculations neuves, passant de 30 % en 2007 à 45 % en 2008 et 56 % en 2009. » La même étude reconnaissait que « le dispositif a eu des effets différents en terme de diésélisation sur les deux années. En 2008, la part des motorisations diesel a augmenté dans toutes les gammes, puisqu’elles permettaient d’obtenir de meilleures performances en termes d’émissions de CO₂. En 2009, le dispositif a favorisé les voitures très économiques où les motorisations essence sont le plus représentées. Aussi, le taux de motorisation diesel nouvellement immatriculé a varié, passant de 74 % en 2007 à 77 % en 2008 puis 70 % ».

Comme le souligne la Cour des comptes ⁽³¹¹⁾ « le bonus-malus a favorisé, au moins dans ses deux premières années, la diésélisation du parc automobile : avantageant exclusivement les véhicules dont les rejets de CO₂ sont les moins élevés, il a de fait orienté les ventes vers les motorisations diesel. Les deux dispositifs du bonus-malus et de la prime à la casse, centrés sur la réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO₂) dans le cadre de la lutte contre les gaz à effet de serre, ont atteint ce seul objectif sans prendre en compte, comme cela a pu être le cas ailleurs en Europe, l’objectif de lutte contre la pollution de l’air. »

Selon le Commissariat général au développement durable ⁽³¹²⁾, entre 2007 et 2013, si l’émission moyenne est en effet passée de 149 à 117 grammes de CO₂ par kilomètre, ce qui constitue l’un des taux les plus bas de l’Union Européenne, le bilan sur la qualité de l’air est, en revanche, contradictoire, dans la mesure où ce dispositif n’était pas conçu en fonction du rejet de polluants comme les oxydes d’azote ou les particules fines. Aussi, « en favorisant les véhicules diesel, le dispositif a contribué en théorie à un léger accroissement des émissions unitaires de polluants locaux, les seuils de la norme Euro 4 [norme en vigueur à l’époque] étant plus élevés pour les véhicules roulant au diesel (par rapport aux véhicules essence) ».

Il faut rappeler qu’à l’époque, les véhicules diesel n’étaient pas équipés de filtres à particules. Sans même évoquer le fait que ces bilans écologiques sont basés sur les émissions de CO₂ comme de particules et de NOx considérées selon les normes Euro, qui s’avèrent en fait assez éloignées de la réalité, ce bref panorama illustre les effets pervers de tout dispositif de soutien qui ne s’inscrit pas dans une vision systémique intégrant l’ensemble des paramètres de pollution locale et globale. La poursuite d’objectifs conjoints de lutte contre le réchauffement climatique et d’amélioration de la salubrité publique oblige à mettre fin à une stratification de dispositifs rendant peu lisible, pour ne pas dire incohérente, la fiscalité automobile.

Votre Rapporteure propose que les paramètres du bonus-malus intègrent, outre le CO₂, un critère relatif à la qualité de l’air et donc à la norme d’homologation du véhicule.

Proposition n° 26 : Réformer les bases du bonus-malus pour ajouter au critère basé sur les émissions de CO₂, un critère relatif à la qualité de l’air en adéquation avec la norme Euro.

III. PROTÉGER LES MÉNAGES MODESTES QUI SUBISSENT LA MOBILITÉ CONTRAINTE

A. DES INÉGALITÉS SOCIALES ET TERRITORIALES CRIANTES

1. Mobilité contrainte et précarité énergétique

Tous les Français ne sont pas égaux en matière de dépendance à l’automobile et donc d’impact sur leur pouvoir d’achat de l’évolution du prix des carburants. Votre Rapporteure a estimé nécessaire de mettre en lumière cette dimension sociale, qui justifie à la fois la progressivité proposée et des mesures spécifiques.

Le sentiment d’injustice des habitants des territoires ruraux et des zones périurbaines est largement corroboré par les analyses de l’INSEE. En réalité, les inégalités territoriales se cumulent aux inégalités sociales. Dans les territoires éloignés des grands centres urbains, les ménages ont des revenus en moyenne plus bas et des dépenses énergétiques plus élevées. Exercer une activité d’agriculteur, d’ouvrier, d’employé ou une profession intermédiaire rend davantage vulnérable à l’évolution du prix des carburants.

La vulnérabilité énergétique liées aux déplacements

Une importante étude ⁽313) conjointe de l’INSEE et du SOeS ⁽³¹⁴⁾ reconnaît la notion de vulnérabilité énergétique liée à la mobilité. Elle décrit les fortes inégalités sociales et territoriales qui résultent de l’exposition des ménages à la mobilité contrainte :

« En France métropolitaine, 2,7 millions de ménages (10,2 % des ménages) dépensent plus de 4,5 % de leurs revenus pour l’achat du carburant nécessaire à leurs déplacements contraints.

Les cinq régions les plus exposées sont l’Auvergne (16,0 %), la Champagne-Ardenne (16,0 %), la Picardie (16,1 %), le Limousin (17,5 %) et surtout la Corse (28,0 %).

Le risque de vulnérabilité énergétique imputable aux déplacements contraints est faible dans les pôles urbains (4,3 %pour les grands pôles, 6,9 % pour les moyens et petits), mais bien plus élevé dans les zones plus éloignées.

En ce qui concerne les couronnes, les taux sont de 18,8 % pour celles des grands pôles et de 16,2 % pour celles des pôles petits et moyens.

Ce taux s’élève à 23 % dans les territoires multipolarisés et atteint même 31 % dans les zones hors aires urbaines.

Dans les grands pôles urbains, les ménages vulnérables pour les déplacements peuvent être des travailleurs, en particulier des ouvriers et des professions intermédiaires, ou au contraire des inactifs de moins de 30 ans, vraisemblablement étudiants.

Dans les couronnes de grands pôles, les ouvriers et les employés sont les catégories les plus vulnérables (respectivement 34,7 %et 29,9 %).

Dans les petits pôles, les professions intermédiaires sont les plus exposées (13,4 %) : leur facture moyenne en carburant est élevée, proche de celle des cadres, alors que leur revenu est généralement inférieur.

En couronne des petits pôles, la consommation de carburant augmente très fortement, entraînant dans la vulnérabilité énergétique professions intermédiaires (23,4 %), employés (27,6 %), ouvriers (29,1 %) et agriculteurs (24,5 %).

Dans les territoires multipolarisés, la proportion de travailleurs consacrant 4,5 % ou plus de leur revenu augmente nettement, qu’ils soient cadres (21,2 %) ou ouvriers (40,0 %). Ce phénomène est encore amplifié pour les ménages habitant hors des aires urbaines, en particulier chez les ouvriers (47,9 %) et les agriculteurs (51,2 %). Les retraités (17,2 %) et les inactifs (22,2 %) restent relativement épargnés, malgré un accès aux équipements moins aisé qu’en milieu urbain. »

PART DES MÉNAGES VULNÉRABLES POUR L’APPROCHE DÉPLACEMENTS
(LISSAGE COMMUNAL)

Sources : Insee, RP, ERFS et RDL de 2008 : SOeS, ENTD.

2. Le paradoxe de la convergence fiscale au regard de ses effets sociaux

Situation paradoxale : la pollution automobile sévit davantage dans les grandes agglomérations urbaines, mais les plus impactés par le prix des carburants sont d’abord les habitants des territoires ruraux et de zones périurbaines où la pollution automobile produit moins de nuisances.

L’effort financier que représente la convergence fiscale diesel-essence ne peut donc pas être directement relié au principe polleur-payeur. Il repose relativement plus sur les habitants des zones rurales et de banlieues pour lesquelles le choix de motorisation diesel restera souvent adapté à l’usage compte tenu des kilométrages effectués.

PART DU DIESEL DANS LE PARC EN CIRCULATION
DES VÉHICULES SELON LES DÉPARTEMENTS

Les conclusions de l’étude sur l’impact pour les ménages d’une composante carbone dans le prix des énergies fossiles, réalisée par le CGDD et publiée en mars 2016, sont éclairantes : « Les ménages détenant un véhicule diesel sont plus affectés que ceux détenant un véhicule essence. Le surcoût plus élevé du gazole estimé à 57 €/an (contre 30 €/an pour l’essence) est lié au contenu élevé en CO₂ du gazole mais également à une consommation plus importante de carburant. Ces ménages détiennent souvent plusieurs véhicules et parcourent un kilométrage annuel élevé. L’effet serait amplifié par le rattrapage de la fiscalité du gazole sur celle de l’essence. » ⁽315)

SURCOÛT ÉNERGÉTIQUE MOYEN LIÉ À LA COMPOSANTE CARBONE EN 2016, EN EUROS

Source : SoeS, ENTD 2008, calculs CGDD (carburant)

Toutefois, cette étude ne rappelle pas que les salariés imposables peuvent déduire de leur impôt les frais réels et que le barème kilométrique ou le barème « carburant » applicables sont révisés régulièrement selon différents paramètres, dont l’indice des prix à la consommation. M. Christian Eckert, secrétaire d’État chargé du budget, a confirmé devant la mission que « les contribuables qui optent pour ce régime pourront donc effectivement obtenir une compensation partielle de l’augmentation du prix du diesel résultant de la hausse de ce carburant sous l’effet du rattrapage entre l’essence et le diesel » ⁽³¹⁶⁾ si le barème kilométrique ou le barème carburant sont choisis. Il a également rappelé que 5,7 millions de contribuables ont opté pour ce système lors de leur déclaration de revenus 2015.

BARÈME KILOMÉTRIQUE APPLICABLE AUX VOITURES (EN EUROS) ⁽³¹⁷⁾

Puissance administrative (en CV)	Distance (d) jusqu’à 5 000 km	Distance (d) de 5 001 km à 20 000 km	Distance (d) au-delà de 20 000 km
3 CV et moins	d x 0,41	(d x 0,245) + 824	d x 0,286
4 CV	d x 0,493	(d x 0,277) + 1 082	d x 0,332
5 CV	d x 0,543	(d x 0,305) + 1 188	d x 0,364
6 CV	d x 0,568	(d x 0,32) + 1 244	d x 0,382
7 CV et plus	d x 0,595	(d x 0,337) + 1 288	d x 0,401

La dimension sociale de l’évolution de la fiscalité des carburants se concentre donc sur les ménages non imposables, qui ne bénéficient pas de cette déductibilité de leur frais puisqu’elle ne prend pas la forme d’un crédit d’impôt.

B. LA RESTITUTION INTÉGRALE DES RECETTES FISCALES GÉNÉRÉES PAR LA CONVERGENCE ESSENCE/DIESEL

1. L’écologie doit aller à l’écologie : l’affectation des recettes à la transition automobile

La convergence fiscale diesel-essence ne s’inscrit pas dans une perspective de rendement, même si elle remédie à un manque à gagner fiscal dénoncé par la Cour des comptes. Elle résulte d’objectifs écologiques qui impliquent que son produit soit intégralement restitué aux Français en l’orientant vers la réduction de la dépendance sociale et industrielle au diesel. Il s’agit d’une condition fondamentale d’adhésion de la Nation à cette politique.

Après avoir été affectées à la « compensation » de l’abandon de l’écotaxe, en 2016, ces recettes supplémentaires ont été restituées aux ménages par une mesure sans aucun rapport avec les enjeux de la mobilité contrainte ou de la lutte contre la pollution. Comme M. Christian Eckert l’a rappelé « nous avions adopté cette disposition – qui, certes n’a rien à voir, mais l’exercice budgétaire consiste en la présentation d’un équilibre global – qui finançait la mesure de retour à l’exonération d’impôts locaux d’un certain nombre de contribuables de condition modeste. Le public visé, que certains appellent les « petits vieux », représentait les contribuables exonérés jusqu’alors, et qui ne l’étaient plus du fait de l’augmentation du revenu fiscal de référence dû à l’inclusion dans l’assiette de prélèvement de la demi-part des veuves, les majorations de pensions notamment. Encore une fois, il s’agissait de garantir l’équilibre du budget entre le moment de sa présentation et son état après le débat au Parlement. »

Pour votre Rapporteure, le produit du mouvement + 1/– 1 entre le diesel et l’essence n’a pas vocation à servir aux ajustements budgétaires d’opportunité, a fortiori dès lors que la convergence est planifiée sur cinq ans dans le cadre d’une stratégie écologique et industrielle. Elle propose donc que cette manne serve à abonder le compte d’affectation spéciale « aide à l’acquisition de véhicules propres » afin de financer des mesures nouvelles d’aide à l’équipement des ménages modestes.

Les marges de manœuvre budgétaire de l’État étant faibles, ces recettes doivent aussi permettre de financer intégralement la création de l’organisme chargé de la surveillance de marché, le Bureau d’enquête et d’analyse sur la pollution des véhicules.

De plus, le temps de préparer les projets tout au long de l’année 2017, à partir de 2018, ces recettes devront en partie être dirigées vers les entreprises de la filière automobile, pour accompagner dans leur mutation les sites industriels les plus exposés aux conséquences du rééquilibrage du marché automobile.

Enfin, les recettes fiscales au-delà de 250 à 300 millions environ à partir de 2019 pourraient être consacrées au financement des infrastructures de mobilité durable par le biais d’un abondement au budget de l’AFIT.

Proposition n° 27 : Restituer aux Français l’intégralité des recettes fiscales supplémentaires liées à la convergence fiscale entre l’essence et le diesel (environ 250 millions d’euros en 2017, plus de 1 milliard en 2021) en l’affectant :

. pour 150 millions d’euros, à la prime à la conversion permettant aux ménages non imposables de se défaire d’un vieux diesel au profit d’un véhicule vertueux, par abondement du compte d’affectation spécial « aides à l’acquisition de véhicules propres » (cf. infra proposition n° 32) ;

. pour 70 millions à l’aide aux entreprises de la filière automobile en situation de fragilité à se redéployer vers les nouveaux marchés porteurs ;

. pour 30 millions en 2017, puis 4 millions les années suivantes, à la création et au fonctionnement du Bureau d’enquête et d’analyse sur la pollution des véhicules.

Au-delà des 250 à 300 millions d’euros nécessaires chaque année au financement de ces trois priorités, les recettes fiscales complémentaires pourront être affectées à partir de 2019 aux programmes d’investissement dans les infrastructures de mobilité durable par le biais d’un abondement au budget de l’AFIT.

2. Ouvrir la perspective d’une « couverture énergie universelle »

La précarité énergétique liée à la mobilité ne fait actuellement l’objet d’aucun dispositif adapté.

En réponse à l’augmentation de la précarité énergétique, la loi relative à la transition énergétique a prévu la création du chèque énergie. Il s’agit d’un titre de paiement affecté à des dépenses strictement prévues par la loi ⁽318) : dépenses d’énergie dans le logement ou dépenses d’amélioration du logement. Les dépenses de carburant en sont exclues. La loi prévoit une mise en place progressive du chèque énergie par expérimentation en vue de sa généralisation au plus tard le 1^er janvier 2018. Cette expérimentation est en cours dans quatre départements.

Initialement, la création d’un chèque énergie avait souvent été proposée par ses promoteurs avec une part « carburants » liée aux transports. Selon un rapport de l’Inspection générale des finances, cette option a été écartée « principalement parce que la problématique de précarité transport concerne un public distinct, situé sur les 3^ème et 4^ème déciles de revenu ». La population dépendante de la voiture se situe majoritairement, selon le rapport, « dans les 4^ème et 5^ème déciles de revenus, correspondant aux actifs résidants en zone péri urbaine dépourvue de transports collectifs, dotés d’horaires étendus ». Pourtant l’étude précitée de l’INSEE et du SOeS établit une définition précise de la vulnérabilité énergétique et confirme que les déplacements contraints, en particulier en zone rurale et péri urbaine, sont une dimension essentielle de l’exposition à la précarité énergétique.

Les centres communaux d’action sociale (CCAS) des communes rurales sont amenés à délivrer régulièrement des aides au carburant. Selon l’enquête publiée par l’Union nationale des CCAS en 2013 sur la précarité énergétique, 30 % des CCAS déclaraient attribuer des aides au carburant en 2012. Ces aides, à la discrétion de chaque centre, sont majoritairement versées via des « bons essences » ou des chèques d’accompagnement personnalisé. Cette proportion est plus élevée dans les territoires de 5 000 à 10 000 habitants (36 %) et de 10 000 à 20 000 (34 %). Elle est au contraire plus faible dans les villes ou intercommunalités plus grandes du fait de la présence supposée de davantage d’infrastructures de transport en commun.

La nécessité d’appréhender globalement la précarité énergétique, telle que récemment analysée par l’Observatoire de la précarité énergétique et l’INSEE, milite pour penser ensemble les aides à la consommation d’énergie liées au logement ou aux nécessités de déplacement.

À cet égard, votre Rapporteure a souhaité auditionner M. Jean Gaubert, ancien député, Médiateur national de l’énergie. Il a fait part de ses craintes qu’une extension du chèque énergie à la mobilité, introduite dès à présent, alors même que le chèque énergie pour le logement n’est pas encore instauré et est seulement expérimenté, puisse être un facteur déstabilisant pour ce dispositif. Cet argument est parfaitement recevable et justifié.

Néanmoins, après avoir passé en revue tous les mécanismes possibles (crédit d’impôt, aide directe spécifique…) pour que la puissance publique contrecarre les inégalités flagrantes qui résultent de la vulnérabilité énergétique liée à la mobilité, votre Rapporteure considère que la perspective d’une « couverture universelle énergie », à partir de l’extension du chèque énergie, doit être envisagée. Il convient dans un premier temps d’attendre le bilan des expérimentations en cours du premier volet du chèque énergie, qui doit faire l’objet d’un rapport du gouvernement au 1^er octobre 2017. Une « clause de rendez-vous » devrait donc être prévue pour revisiter ce dispositif assez rapidement.

Dans l’attente, les mesures de soutien aux ménages non imposables, pour les aider à s’équiper de véhicules qui consomment moins et qui polluent moins, doivent être vigoureusement amplifiées. Votre Rapporteure développe ces propositions dans la partie consacrée au renouvellement du parc automobile qui doit être accélérée.

Proposition n° 28 : Ouvrir la perspective d’une « couverture énergie universelle », après un point d’étape, prévu au 1^er octobre 2017, sur la mise en place du chèque-énergie afin que la précarité énergétique liée à la mobilité soit prise en compte.

C. PROTÉGER LES SECTEURS PROFESSIONNELS FRAGILES

Lors de son audition, M. Christian de Perthuis, ancien président du Comité pour la fiscalité écologique, a rappelé que sa « seule réserve » concernant l’alignement nécessaire de la fiscalité du diesel et de l’essence, était son impact pour des secteurs professionnels qui bénéficient de longue date de mesures spécifiques.

Votre Rapporteure défend le point de vue que, le gazole redevenant un carburant professionnel, il n’y a pas lieu de remettre en cause le principe de certaines compensations, qui plus est dans un contexte où certaines professions, notamment la profession agricole, subissent une crise violente. En revanche, elle invite à rechercher, dans le cadre de discussions ouvertes avec chacun des secteurs professionnels concernés, la façon dont l’aide de l’État pourrait être plus utile et pertinente pour contribuer à réduire la dépendance aux énergies fossiles. Elle rejoint ainsi les propos de M. Christian de Perthuis selon lesquels « trois professions [jouissent] d’un régime particulier : agriculteurs, travaux publics, transporteurs de marchandises. Il faut chercher des solutions avec eux. Comme président du Comité pour la fiscalité écologique, j’avais noué des contacts tout à fait intéressants avec leurs représentants. Ceux de la profession agricole étaient, bien sûr, attachés au soutien dont ils bénéficient, mais ils n’étaient pas fermés à ce qu’il prenne d’autres formes, peut-être plus efficaces, que cette aide à l’achat de carburant. Il en va de même pour les bâtiments et travaux publics. Dans ces activités, il n’y a pas de lien direct entre le prix du carburant et la compétitivité internationale du secteur, qui est déterminée par de nombreux autres facteurs. La situation est différente pour les transporteurs routiers. Le coût salarial chargé d’un routier est de 10 % à 15 % plus élevé en France qu’en Allemagne. D’autres éléments que le coût du carburant pèsent donc dans le coût d’exploitation. Ne faut-il pas réfléchir, avec la profession concernée, à d’autres leviers pour soutenir son activité ? »

Pour Mme Florence Berthelot, déléguée générale de la FNTR, interrogée par votre Rapporteure, « tout relèvement du diesel va impacter le transport routier. Il y a la récupération de TVA et la « ristourne » qui existent et qui peuvent être modulées. Le gazole professionnel doit être à un prix pour les professionnels, donc inférieur. » Concernant la nécessité de développer le GNV pour lequel la FNTR est très engagée, elle a souligné que « c’est aussi une question d’acceptabilité de notre secteur qui a une mauvaise image ».

Proposition n° 29 : Le gazole redevenant un carburant adapté aux usages professionnels et utilitaires, adapter les mesures fiscales de compensations existantes à chaque secteur professionnel (agriculture, transport de marchandises, taxis, travaux publics) pour les protéger les secteurs en difficulté de la répercussion de la hausse de la TICPE sur le diesel.

Concernant le transport routier de marchandises, ouvrir une discussion avec la profession pour que l’augmentation soit intégralement restituée sous forme d’une aide à la conversion adaptée pour les poids lourds, afin de prendre en charge le surcoût du GNV lors du renouvellement des flottes (actuellement de 30 %).

IV. UN PLAN D’ACCOMPAGNEMENT DE L’INDUSTRIE

A. « ATTAQUER LE DIESEL, C’EST ATTAQUER LE MADE IN FRANCE »

« Attaquer le diesel, c’est attaquer le made in France » ⁽319) avait résumé d’une formule M. Arnaud Montebourg, ministre du redressement productif, en mars 2013 pour dire son opposition à toute convergence fiscale entre le diesel et l’essence. Depuis des années, cette position conservatrice et récurrente des ministres de l’industrie, conduisant même certains à tenir des propos parfaitement inexacts sur la réalité des émissions polluantes de ces motorisations, a fait partie des facteurs qui ont bloqué tout mouvement de l’État.

Votre Rapporteure est partie du point de vue qu’il fallait comprendre les contraintes réelles de l’industrie automobile française pour pouvoir sortir enfin de l’immobilisme et construire une vision partagée.

Oui, en France, des usines entières fabriquent les éléments des motorisations diesel et sont souvent le premier employeur privé de leur territoire. Cette réalité ne peut pas et ne doit pas être balayée du revers de la main. Il s’agit souvent d’installations industrielles anciennes, parfois dans lesquelles des investissements récents très importants ont été réalisés. Surtout, M. Carlos Tavarès, président du directoire du Groupe PSA, a parfaitement résumé le problème posé aux industriels : « les marges sur les diesels sont plus importantes que les marges sur l’essence » ⁽³²⁰⁾. Ceci n’est pas seulement lié à l’écart du prix de vente des véhicules diesel, comparé à l’essence, mais aussi au fait qu’une bonne partie des outils de production sont amortis et dégagent des profits pour une filière industrielle qui commence tout juste à redevenir prospère.

1. De la difficulté d’établir le poids réel de la filière diesel en France

« Le Comité demande en particulier qu’une étude d’impact soit réalisée sur l’ensemble de la filière automobile et ses fournisseurs, afin de mettre en place les instruments facilitant les nécessaires transitions industrielles et professionnelles. » ⁽321) énonçait l’avis du Comité pour la fiscalité écologique en 2013. À ce jour une telle étude d’impact n’a pas été réalisée. Il s’agit pourtant de la question presque la plus essentielle, à laquelle la mission a consacré une part importante de son travail, non sans se heurter à une difficulté : celle de l’évaluation de ce que représente réellement la « filière diesel » en France.

M. Christophe Lerouge, chef du service de l’industrie de la direction générale des entreprises, a confié son inquiétude lors de son audition « J’en viens à la question du diesel. Il s’agit d’un sujet que nous suivons de façon très attentive… Nous ne savons pas encore quel sera le véritable impact de cette affaire sur les normes de véhicules ainsi que sur les constructeurs, la production et l’emploi en France – points qui m’intéressent avant tout autre en tant que représentant du ministère de l’industrie. La filière du diesel pèse de l’ordre de 10 000 emplois. » ⁽³²²⁾

Il convient néanmoins de relever l’incapacité de Bercy à fournir à votre Rapporteure l’étude d’impact industriel des décisions fiscales sur le diesel, dont la DGE avait mentionné l’existence : « Nous nous sommes livrés à des exercices complexes au doigt mouillé, à partir d’éléments obtenus auprès des constructeurs, pour essayer de déterminer l’impact du rapprochement de la fiscalité du gazole et de l’essence. Mais vous savez bien, madame la ministre, comment cela se passe : le Premier ministre prend un arbitrage au cours d’une réunion interministérielle où les différents services arrivent chacun avec leur propre évaluation. En l’occurrence, sur les questions de fiscalité du diesel, le cabinet de M. Macron avait demandé à la DGE et à la Direction générale du Trésor de réaliser des simulations de l’impact de la mesure. Nous avons donc essayé de le faire tant bien que mal et à partir de là, d’établir une position que nous avons défendue en réunion interministérielle. Je vous confirme donc que nous avons travaillé sur ces sujets. » ⁽³²³⁾

Malgré plusieurs relances écrites, la mission n’a pas obtenu ces documents.

Votre Rapporteure ne peut certifier l’exactitude du chiffre de 10 000 emplois directs qui intuitivement paraît faible, en comparaison de la seule addition du nombre d’emplois que représentent les sites visités par la mission ou dont les responsables ont été auditionnés. Identifier précisément les emplois exclusivement ou principalement concernés par les activités relatives aux motorisations diesel reste difficile. L’estimation de la DGE paraît en deçà de la réalité, si on en juge aussi par l’importance des activités tant « amont » que « aval » du diesel pour l’entretien et la réparation, mais aussi la distribution de pièces.

En plus des constructeurs pour la fabrication des moteurs avec des usines spécifiquement ou principalement dédiées au diesel – Trémery pour PSA ou Cléon pour Renault –, des groupes industriels importants ont fait le choix de la France pour développer leur « expertise diesel » avec de nombreuses implantations. De puissants acteurs comme Bosch dans l’agglomération de Rodez (Aveyron) et Honeywell à Thaon (Vosges) comptent avec ces deux sites de production plus de 2 300 salariés qui produisent des éléments mécaniques à haute valeur ajoutée (nouvelles technologies d’injection chez Bosch et différents types de turbocompresseurs chez Honeywell) intégrés à des motorisations diesel. M. Guy Maugis, président de Bosch France, a rappelé à la mission que son groupe a investi, au cours des cinq dernières années, 185 millions d’euros dans l’usine de Rodez qui représente un élément clé de sa stratégie internationale de l’« industrie 4.0 » (nouveaux process dans des usines connectées et numériques). En outre, le groupe américain Delphi a rassemblé à Blois (Loir-et-Cher) ses activités dans les domaines de la conception et de la production de systèmes d’injection pour les moteurs diesel, un établissement qui est le plus important, en France, de cet équipementier de rang mondial. Ce ne sont là que des exemples.

Interrogés par la mission, les responsables de la Plateforme automobile et mobilités (PFA) ont sensiblement rectifié le chiffre de la DGE sur les emplois dans l’ensemble des activités du diesel automobile (y compris au sein des activités directement concernées de l’aval) : l’ordre de grandeur s’établirait à 50 000 emplois. À défaut de disposer de statistiques plus affinées, ce chiffre paraît néanmoins plus réaliste.

Les constructeurs et les grands équipementiers ne souhaitent pas faire connaître leur degré « d’exposition » au diesel. Les chiffres d’affaires et les niveaux d’effectifs qu’ils publient ne sont jamais subdivisés au titre des types de motorisation qui occupent principalement leurs salariés (essence ou diesel voire développement récent de l’électrique). Pour les constructeurs, par exemple, un opérateur est un opérateur, un ingénieur est un ingénieur quel que soit son domaine d’affectation. Cette volonté a aussi une portée « sociale », d’ordre interne, car tout fléchage des effectifs par spécialité leur paraît aller à l’encontre de la flexibilité des lignes de production, un mouvement désormais engagé tant dans leurs usines de moteurs que d’assemblage.

Proposition n° 30 : Confier à France Stratégie la réalisation urgente d’un audit externe sur l’« l’écosystème français du diesel » afin de quantifier les emplois et d’établir les caractéristiques de la sous-filière industrielle du diesel, ainsi que l’impact du rééquilibrage du marché du véhicule neuf.

L’usine de moteurs de Renault à Cléon

Le site de production de moteurs Renault, à Cléon (Seine-Maritime), que la mission a visité le 11 avril 2016, a produit 660 000 moteurs en 2015 : 3 % de moteurs électriques, 13 % de moteurs à essence, 84 % des moteurs diesel. De façon générale, les moteurs à essence Renault ne sont que très marginalement produits en France : l’essentiel de la production est réalisé en Espagne. Aucun moteur à essence n’est ainsi produit intégralement à Cléon, tandis que les moteurs diesel le sont dans leur intégralité. Seules des pièces de moteurs à essence sont produites pour la marque Daimler, puis envoyées pour être assemblées par Daimler. Sur l’ensemble de la France, seul le moteur 2L essence est fabriqué, mais celui-ci ne représente que 100 000 pièces par an, une part peu significative.

La mission d’information a visité une ligne de production du moteur diesel 1,6 litre, dit R9, dont 2 300 exemplaires sont produits chaque jour et 590 000 par an. Quatre équipes de 120 opérateurs se relaient en trois fois huit. 82 postes sont manuels et 80 postes sont automatiques ou semi-automatiques. Les outils de production ont entre deux et cinq ans. Pour ce seul moteur R9, 14 types sont produits (deux types étant caractérisés par plus de 30 % de différences) et 89 références existent, pour prendre en compte les variations mineures demandées par les différents clients. 689 000 moteurs R9 devraient être produits en 2017. Selon ses responsables l’usine « redécolle ». 300 millions d’euros ont été investis depuis 2011 dans les nouveaux process, et au total un milliard depuis 2004 pour introduire la flexibilité pour laquelle « on démonte les veilles installations ». Les responsables du site n’ont pas caché leur soulagement : « on revient de très très loin ».

2. Le « tout diesel » : une stratégie qui ne peut pas être gagnante à l’international

La part du diesel se contracte en Europe qui représente 70 % des ventes mondiales de diesel.

Les constructeurs essayent de développer leurs marchés avec des succès, par exemple en Inde (50 % des ventes) ⁽324), en Corée du Sud (+ 18 % de ventes de voitures diesel en 2014) ou en Turquie (près de 70 % des ventes). L’affaire Volkswagen rebat les cartes, avec l’échec prévisible de stratégie d’introduction du diesel sur le marché américain.

Des marques qui autrefois ne produisaient pas de diesel tel que Jaguar Land Rover viennent à cette technologie pour leurs modèles haut de gamme. Land Rover va investir 450 millions de livres ^{(325)pour doubler la superficie de son usine de moteurs à Wolverhampton, dans le centre de l’Angleterre. L’investissement entraînera un doublement des effectifs de cette usine qui a débuté son activité en 2014 pour fabriquer des moteurs diesel à quatre cylindres. Le constructeur fabriquera également sur le site un moteur à essence turbo de 2 litres de la famille modulaire Ingenium ainsi qu’une version biturbo plus puissante du moteur diesel. Le moteur diesel Ingenium équipe des véhicules de haut de gamme (Jaguar XE, F-Pace et XF, Land Rover Discovery Sport et Range Rover Evoque). Malgré le coût des technologies de traitement des émissions polluantes, les moteurs diesels demeurent intéressants économiquement sur les véhicules les plus puissants.}

S’il restera une place pour les motorisations diesel dans le marché mondial de l’automobile, la stratégie du « tout diesel » est assurément une impasse. Il est peu vraisemblable que le diesel soit gagnant à l’international dans les années à venir car il se heurte encore à différents obstacles comme le coût du déploiement de nouvelles pompes, la qualité du carburant dans certains pays, mais aussi le coût des normes d’émission, qui renchérissent ses coûts de développement. Autant de contraintes qui expliquent que la technologie reste absente de la Chine, malgré son développement dans les petits utilitaires.

3. La convergence aura un impact positif sur l’industrie du raffinage

Les raffineries françaises ont été conçues dans les années soixante pour répondre à un marché essentiellement essence. Le gazole constituant 80 % de la consommation de carburant, la France doit importer 23 millions de tonnes de gazole mais aussi exporter le surplus d’essence, ce qui, selon le groupe Total « constitue un handicap structurel pour l’industrie du raffinage ».

Le déficit cumulé de la balance commerciale française lié aux importations de produits pétroliers atteint 47,5 milliards ⁽326). Au sein de cet ensemble, le déficit lié aux importations de gazole était estimé à près de 10 milliards.

M. Francis Duseux, président de l’Union française des industries pétrolières (UFIP) a rappelé la position de son organisation sur la convergence fiscale diesel/essence : « nous y sommes favorables, pour mieux protéger nos raffineries. Cinq ans nous paraissent raisonnables. Mais plus vite on rétablit un équilibre, moins on vend de gazole et plus on vend d’essence, et mieux c’est pour nous. » ⁽³²⁷⁾. M. Philippe Montantème, directeur stratégie de la branche marketing et services de Total, a exprimé la même position : « nous avons toujours été en faveur d’un rééquilibrage entre l’essence et le diesel vis-à-vis des capacités de production du raffinage, le marché français étant fortement excédentaire en essence et déficitaire en diesel » ⁽³²⁸⁾.

En ce qui concerne l’impact financier de l’alignement des taux de TICPE du diesel sur l’essence sur le secteur du raffinage, le président de l’UFIP a expliqué que : « Notre hypothèse actuelle, sur la base de la transition énergétique, sans autre mesure contraignante, fiscale ou autre, est qu’à l’horizon 2030, soit dans quinze ans à peine, on consommerait 10 millions de tonnes de moins. Cela réduirait d’autant les importations de gazole et le déficit commercial. Cela va donc dans le bon sens. »

B. UN SAVOIR FAIRE ET DES IMPLANTATIONS INDUSTRIELLES À PRÉSERVER

1. Un début de diversification

Le mouvement de contraction de la part du diesel dans le marché automobile est engagé de manière irréversible. Il est indispensable d’en prévenir et d’en accompagner les conséquences industrielles.

Comme l’illustre l’exemple de Trémery ou de Cléon, des stratégies de diversifications se sont déjà mises en place. PSA a par exemple annoncé la production de 200 000 moteurs EB essence turbo par an à partir de 2018 à Trémery, le site, qui était en compétition avec Vigo en Espagne pour le choix d’implantation de cette production, prouvant ainsi sa compétitivité. À partir de 2018, PSA produira en France 670 000 moteurs essence, soit 350 000 unités de plus qu’aujourd’hui.

En ce qui concerne Renault, un basculement de la production de moteurs diesel sur le site Renault de Cléon (Seine-Maritime) vers l’essence demanderait une adaptation de l’usine nécessairement coûteuse. Néanmoins, l’usine assemble les moteurs électriques, production appelée à se développer. En ce qui concerne les motorisations essence, Renault va investir plus de 600 millions d’euros dans ses usines espagnoles afin d’y produire notamment un nouveau véhicule et un tout nouveau moteur dans l’usine de Valladolid.

L’usine de Trémery (PSA), première usine de moteurs diesel du monde

Sur la proposition de notre collègue Marie-Jo Zimmermann, l’usine PSA de Trémery a été la première visitée par la mission d’information le 5 novembre 2015.

L’établissement est le premier employeur privé de Lorraine avec 4761 salariés en CDI et CDD. Elle représente sur le territoire 15 000 emplois indirects et un actif industriel évalué à 2,5 milliards d’euros. Le choix d’implantation du groupe Peugeot-Citroën, à une vingtaine de kilomètres de Metz, résultait de la politique de conversion industrielle d’une région marquée par la crise de la sidérurgie mais aussi d’un positionnement géographique central au cœur du marché européen. Représentant un investissement de 1,8 milliard de francs de l’époque, l’usine de Trémery a débuté sa production au cours de l’année 1979, alors que l’usine de Metz-Borny avait été inaugurée dix années auparavant.

En nombre de moteurs produits par an, Trémery demeure la première usine de moteurs diesel au monde. Les moteurs diesel représentent 80 à 82 % de sa production actuelle qui s’élève au total à 8 500 moteurs/jour. Dans les années 80, l’usine produisait une proportion égale de moteurs essence et diesel.

Trois types de moteurs sont produits à Trémery. Deux moteurs diesel : le DW (2 L ou 2,2 L) sur un module de production et le DV (1,6 L) sur deux modules de production, auxquels s’ajoute, depuis avril 2012, un moteur essence EB de petite cylindrée qui compte une version 1L et deux versions 1,2 L produites sur un module de production. Un moteur se compose de 150 à 350 pièces distinctes et représente environ 40 % du prix du groupe turbopropulseur d’un véhicule. L’usine de Trémery produit également des moteurs pour le groupe Ford. Selon ses responsables le site est « plutôt surcapacitaire, on doit ajuster en permanence à la demande des clients. » L’objectif est de retrouver une production de 1,8 million de moteurs par an, un volume proche des records enregistrés au cours de la période 2003-2007 avec près de 2 millions d’unités produites au sommet de la période de croissance du moteur diesel amorcée à compter de 1997. Avec la production de l’usine de Douvrin (Nord) de la société Française de Mécanique (qui produit trois familles de moteurs pour PSA et une famille de moteurs pour Renault), la production du site de Trémery couvre l’offre de PSA en termes de motorisation.

Au-delà des seuls gains de productivité, la crise automobile des années 2007 à 2009 a affecté l’usine qui comptait près de 5 000 salariés à la fin de l’année 2003. Il en est de même pour le site de boîtes de vitesses de Metz-Borny dont les effectifs sont passés de 2 400 salariés en 2007 à 1 400 aujourd’hui (l’âge moyen des salariés des deux usines est de 45/46 ans). Le regroupement récent (2013) des deux entités au sein du Pôle Industriel Régional Trémery-Metz de PSA poursuit un objectif de mutualisation des effectifs. Au total, la filière automobile représente près du quart des emplois industriels lorrains.

La mission a souhaité rencontrer les organisations syndicales. Après avoir rappelé les engagements des salariés (trois ans de blocage des salaires, plan de contrat social) et exprimé la fierté de leur industrie, leurs représentants ont exprimé une inquiétude au sujet de certains messages relayés par les médias sur les motorisations diesel, en insistant sur les progrès réalisés par PSA. Sans récuser les enjeux de santé publique, les syndicats ont exprimé avec vigueur leurs attentes : « il faut parler des emplois industriels » liés au diesel, « il faut produire ici un autre moteur ».

Le Groupe PSA a procédé à de lourds investissements pour diversifier et flexibiliser le site de Trémery (13,8 millions en 2014 par exemple). « Dès qu’on investit on pense flexibilité. On se trompe tout le temps donc on doit avoir un process qui soit flexible. L’agilité est meilleure mais la technologie du produit s’est complexifiée ». « On reste une industrie intense en capitale et faible en marge, l’amortissement d’une chaîne de production se fait sur vingt ans ».

PSA a annoncé au mois de mai des investissements d’ampleur pour le site de Trémery qui s’inscrivent dans une stratégie de diversification. Les chaînes de traction électriques liées au lancement de nouveaux modèles annoncés par PSA seront fabriquées à Trémery. En outre, PSA va doubler d’ici 2019 la production des moteurs turbo essence. L’ambition du groupe est de faire de Trémery « l’usine de moteurs la plus diversifiée du monde ».

2. Des mesures d’accompagnement indispensables

L’organisation des productions des deux constructeurs nationaux se saurait résumer les enjeux des adaptations industrielles nécessaires de la filière diesel.

Plusieurs sous-traitants étrangers, comme Delphi qui dispose d’activités R&D spécialisées dans le diesel, sont implantés en France et ont déjà réduit leurs activités avec l’annonce à la fin de 2014 de la suppression de 150 postes en production à Blois (Loir-et-Cher) et à La Rochelle (Charente-Maritime), suivie de l’annonce en mai 2015 de la fermeture de ce site qui employait 330 personnes ⁽329).

D’autre part des investissements lourds ont été effectués par des entreprises importantes. Le site Bosch ⁽³³⁰⁾ d’Onet-le-Château, dans l’Aveyron a bénéficié d’un investissement de 185 millions d’euros pour l’implantation de lignes de fabrication d’injecteurs diesel de nouvelle génération. Le chiffre d’affaires de la division diesel du groupe a globalement augmenté de 14 % en 2015, tiré par les volumes. Les investissements réalisés à Rodez, inaugurés en juillet 2014, s’inscrivaient néanmoins en contrepartie d’un accord de performance industrielle signé un an plus tôt, en avril 2013, avec l’ensemble des organisations syndicales qui s’engageaient sur un plan d’économie évalué à un peu plus de 9 millions d’euros par an, avec au programme une modération salariale, un plan de départs en pré-retraite et une plus grande flexibilité du temps de travail. L’usine est le premier employeur privé de l’Aveyron avec quelque 1 515 salariés. Il faut aussi rappeler que cette implantation résulte de la délocalisation, dans les années 70 de l’usine de Saint-Ouen. De plus, en 2004, lorsque Volkswagen a abandonné le common rail, avec de lourdes conséquences pour les quatre usines de production d’injecteurs de pompe de Bosch, après des mesures de chômage technique, le personnel a été divisé par deux et deux usines ont été fermées. Le groupe Bosch a rappelé à la mission avoir choisi alors de « maintenir Rodez » et de « choisir la France » en raison de son excellence dans le diesel. Le groupe n’exprime pour autant pas d’inquiétudes pour l’avenir du site : « aujourd’hui notre problème c’est qu’on est plutôt sous-capacitaires », Rodez « tourne 7 jours sur 7, 24h sur 24 », et « c’est vrai qu’autant de diesel en France c’était aberrant, le biais fiscal n’a pas de raison d’être ».

Le fait que ce site ait bénéficié d’investissements majeurs le protège. En revanche Robert Bosch France a décidé l’arrêt de la production fin 2017 de l’usine de Vénissieux qui fabriquait des pièces pistons et cylindres pour moteurs diesel, et où une activité de production de panneaux photovoltaïque avait été également abandonnée.

De fait, une distinction s’impose selon la taille des sites. Pour les grands établissements la solution passe par des investissements destinés à favoriser de nouvelles motorisations dont l’avenir sera plus prometteur que le diesel, ce que fait par exemple Renault avec le véhicule électrique. Les difficultés pourraient se concentrer sur les établissements de plus petite taille situés dans des départements ruraux. Dans la Vienne, la fermeture de Federal Mogul à Chasseneuil-du-Poitou, dernière usine de production de pistons de moteurs diesel en France, entraînant la suppression de 241 emplois, en est un exemple.

C’est pourquoi votre Rapporteure propose d’utiliser le programme « usine du futur » pour mettre en place un mécanisme de soutien adapté, compatible avec la réglementation européenne sur les aides aux entreprises. Les soutiens publics devront être accordés sur la base d’un projet de modernisation et de diversification industrielle, sous la forme de subvention et non d’avances remboursables.

Proposition n° 31 : Sur la base du diagnostic de France Stratégie, mettre en place un plan d’accompagnement des sites de production de la filière diesel, avec un appel à projets lancé par l’État en faveur des mesures d’adaptation industrielles des sites les plus fragiles, financé par un abondement du programme « usine du futur ».

C. « L’HISTOIRE DE LA DÉPOLLUTION EST UNE HISTOIRE DE CRÉATIONS D’EMPLOIS »

Votre Rapporteure a visité plusieurs sites de production industrielle de systèmes de traitement des émissions polluantes. Pour ces entreprises, le relèvement des normes et des exigences se traduit par des créations d’emplois et des activités en forte croissance. Ainsi Robert Bosch France a souligné que la SCR, en passe de se généraliser, va nécessiter la création de nouvelles capacités de production : « on est très contents pour ça ». Comme l’a bien résumé un responsable de Umicore à Florange « on a besoin de la législation », « l’histoire de la dépollution est une histoire de créations d’emplois ».

Ainsi, les différents pas de normes, de plus en plus exigeantes en matière d’émission polluantes, ne représentent pas uniquement une contrainte mais aussi un potentiel vivier pour l’emploi, avec des savoir-faire français à valoriser :

– Solvay produit des substances catalytiques recouvrant l’intérieur des filtres à particules, ainsi que des additifs pour carburants, brûlant les suies accumulées dans les filtres à particules à haute température. L’activité de dépollution ne représente certes que 2 % de l’activité totale du groupe, mais emploie ainsi environ 120 personnes en France. Le durcissement des normes, qui a déjà rendu nécessaire d’engager d’importants travaux de recherche et développement, pourrait contribuer à accroître l’activité de ce département ;

– Ibiden fabrique le support en céramique des filtres à particules. Elle est la seule entreprise présente en France sur ce créneau, et emploie environ 400 personnes près de Fontainebleau (intérimaires compris) pour produire 100 000 filtres à particules par mois. La perspective du développement de filtres à particules pour les véhicules essence à injection directe développerait l’activité de l’entreprise ;

– Umicore recouvre les filtres à particules de la matière chimique aux vertus catalytiques, achetée notamment chez Solvay. Elle emploie plus de 100 personnes en France, son siège étant situé en Belgique. Là encore, une généralisation de l’obligation de filtres à particules serait bénéfique à l’activité de l’entreprise, même s’il n’est certes pas acquis que le choix serait fait d’attribuer ce surcroît d’activité au site français, d’autres sites européens de l’entreprise étant plus « rentables », en particulier pour les pièces à plus faible valeur ajoutée ;

– Honeywell fabrique en France des turbocompresseurs, dont le développement est poussé par l’accentuation des contraintes en matière d’efficacité énergétique. La logique du « downsizing » bénéficie au « turbo », qui permet de conserver une puissance équivalente avec un moteur plus petit, ainsi que de réaliser 40 % d’économies de carburant par rapport à un moteur de puissance équivalente non équipé de turbo (donc nécessairement plus gros). Les normes Euro 4 à 6 ont rendu indispensable d’équiper les moteurs diesel de turbos, car ce sont ces dispositifs qui enclenchent les systèmes de dépollution. Elles ont ainsi pérennisé l’activité de l’entreprise sur le site de Thaon-les-Vosges, qui emploie plus de 700 salariés. Les responsables que nous avons rencontrés étaient confiants sur l’avenir de leur implantation et de leurs emplois, notamment grâce aux perspectives d’accentuation des exigences environnementales.

Évidemment les grands équipementiers français comme Faurecia, Plastic Omnium, Valéo sont leaders dans l’ensemble des technologies liées au traitement des émissions polluantes. Quant au renforcement du volet pollution du contrôle technique, il pourrait créer à lui seul près de 4 500 emplois.

Au-delà des seuls filtres à particules, ou autres systèmes de dépollution, le renforcement des exigences environnementales peut créer et maintenir de l’emploi en France, pour peu que les entreprises et les pouvoirs publics saisissent cette opportunité pour favoriser l’implantation en France des usines de production.

Visite de l’entreprise Solvay, site d’Aubervilliers

Votre rapporteure s’est rendue sur le site de l’entreprise Solvay, à Aubervilliers (Seine-Saint-Denis), le 25 janvier 2016.

Créée en 1863, Solvay est une entreprise d’envergure mondiale qui développe des produits chimiques utilisés sur divers marchés dans le monde, allant des biens de consommation à la construction, l’automobile, l’électronique, l’environnement ou l’énergie. Solvay réalise un chiffre d’affaires de 10,2 milliards d’euros dans le monde, et de 790 millions d’euros en France, où elle dispose de 14 sites industriels, de 6 centres de recherche et d’innovation, et où elle emploie 6 100 collaborateurs.

Solvay développe en particulier des produits dans des domaines identifiés comme des opportunités de croissance, dont les matériaux avancés polymères, la chimie renouvelable ou encore les solutions énergétiques durables. Dans le domaine automobile, qui représente 18 % de l’activité de Solvay, l’entreprise propose des solutions dans quatre secteurs-clés : l’allègement, l’efficacité de la propulsion, l’électrification et les technologies propres. Sur ce dernier point, Solvay a ainsi développé des catalyseurs et additifs pour carburants, permettant de brûler à basse température les suies accumulées dans le filtre à particules, et ainsi de réduire les dépôts sur les injecteurs, puis la consommation, et par conséquent les émissions de CO₂ de
3 à 5 %. Sur le coût d’un système catalytique total, d’une centaine d’euros pour une voiture essence, à 1 000 euros pour une voiture diesel, Solvay représente 1 % du coût du dispositif final (dont 80 % proviennent de l’achat des métaux précieux). L’entreprise assure toutefois 40 % du marché mondial des composantes des catalyseurs. Cette activité est appelée à se développer, du fait de la demande croissante en systèmes de dépollution, notamment pour les véhicules essence à injection directe qui pourraient être prochainement contraints par la réglementation de s’en équiper.

L’entreprise a par ailleurs connu une grande réussite au travers de l’amélioration de rendement énergétique des pneus, grâce à l’utilisation de silice hautement dispersible, innovation technique majeure introduite par Solvay dans les années 1990. La silice hautement dispersible remplace ainsi le noir de carbone dans la composition du caoutchouc synthétique utilisé dans la fabrication des pneus. Cette solution offre de nombreux avantages : une faible résistance au roulement, jusqu’à 7 % d’économies de carburant, une réduction des émissions de CO₂, des améliorations du comportement de traction et aucune perte de performance des pneus sur les autres critères. Avec 20 années d’innovation sur ce produit et une part de marché de 60 %, Solvay commercialise la plus large gamme de silice pour l’industrie automobile.

Le site d’Aubervilliers, créé en 1953, rassemble environ 500 collaborateurs, dont près de 280 travaillant pour la recherche et innovation (R&I). Il représente l’un des trois grands centres de recherche européens de Solvay, avec Lyon et Bruxelles, et accueille des chercheurs de pointe, qui contribuent au leadership dans la silice de haute performance pour les pneumatiques à basse consommation d’énergie et dans les terres rares pour la réduction des émissions des véhicules. À cet égard, le soutien français à la recherche est jugé satisfaisant. Le dispositif du Crédit d’impôt recherche (CIR), en particulier, permet un gain trois fois supérieur à celui du Crédit d’impôt compétitivité-emploi (CICE), Solvay employant peu de salariés pour des niveaux de rémunération inférieurs à 2,5 fois le salaire minimum.

TROISIÈME PARTIE : ACCÉLÉRER VRAIMENT
LE RENOUVELLEMENT DU PARC

I. LE VIEILLISSEMENT DU PARC ROULANT POSE UN PROBLÈME ÉCOLOGIQUE MAJEUR

A. UN PARC DE PLUS EN PLUS ÂGÉ

Le parc roulant en France est un parc de plus en plus âgé, qui fait une large place aux véhicules d’occasion, anciens et souvent plus polluants. Il a connu de profondes mutations depuis le début des années 1990.

– La part des véhicules neufs a fortement diminué. Ainsi, en 2015, 1,8 millions de véhicules neufs se sont vendus – dont 960 000 véhicules particuliers, le reste étant des véhicules de société – contre plus de 2,3 millions dans les années 1990. Selon M. Flavien Neuvy ⁽331), de l’observatoire Cetelem de l’automobile, l’augmentation des prix des véhicules est la cause première de ce faible niveau des ventes de véhicules neufs.

– Les véhicules sont détenus de plus en plus longtemps et le parc est donc de plus en plus âgé. L’âge moyen du parc automobile roulant est ainsi de 8,8 ans, et la durée moyenne de détention de 5,4 ans ⁽³³²⁾ en 2014, contre respectivement 5,8 et 3,7 ans en 1990. Cette tendance est également observée en Europe et aux États-Unis.

– Les acheteurs de véhicules neufs sont eux-mêmes de plus en plus âgés. Selon l’observatoire Cetelem de l’automobile, l’âge moyen d’un acheteur de véhicule particulier neuf est aujourd’hui de 55 ans, soit l’un des plus élevés des pays économiquement développés. Il était de 49,7 ans en 2005 et de 43 ans en 2000 ⁽³³³⁾. Les conducteurs de moins de 35 ans ne représentent, a contrario, que 10 % des acheteurs de véhicules neufs.

– En parallèle, la part des véhicules d’occasion dans les immatriculations augmente. En 2015, plus de 5,4 millions de véhicules d’occasion se sont vendus, contre 4,7 millions en 1990. Au cours du premier semestre 2016, 2,8 millions de voitures d’occasion ont été échangées, soit une hausse de plus de 2,5 % par rapport à 2015. Au sein du parc roulant, il y a ainsi, désormais, trois fois plus de véhicules d’occasion que de véhicules neufs. Ces véhicules sont achetés principalement par des particuliers, le marché du neuf étant désormais concentré à 50 % sur les véhicules d’entreprise ⁽³³⁴⁾. Ils sont, par ailleurs, particulièrement âgés : en 2015, les véhicules de plus de 10 ans représentaient 40 % des transactions et 850 000 voitures de plus de 16 ans ont fait l’objet d’une transaction ⁽³³⁵⁾. Parmi les véhicules d’occasion, 34 % concernent des véhicules de moins de cinq ans (contre 52 % en 1990) et 66 % concernent des véhicules de plus de cinq ans (contre 48 % en 1990).

Le parc roulant en France au 1^er janvier 2016

Au 1^er janvier 2016, le parc roulant en circulation en France est estimé par le CCFA ⁽³³⁶⁾ à 38,65 millions de véhicules (soit une hausse de 0,6 % par rapport au 1^er janvier 2015), dont 32 millions de véhicules particuliers (+ 0,6 %), 6,03 millions de véhicules utilitaires légers (+ 0,8 %) et 628 000 véhicules utilitaires (véhicules industriels, cars et bus, – 1%). Le rythme annuel de croissance du parc continue à ralentir, comme dans d’autres États européens : il est désormais de 1 % par an, contre plus de 2 % à la fin des années 1990.

Au cours de l’année 2015, 7 242 000 véhicules ont été vendus et immatriculés, dont 1 796 000 véhicules neufs (24,8 %) et 5 446 000 véhicules d’occasion (75,2 %).

L’âge moyen des véhicules est estimé à 8,8 ans, contre 5,9 ans en 1990 et 7,3 ans en 2000 ⁽³³⁷⁾.

Les véhicules particuliers à motorisation diesel représentaient 53 % du parc au 1^er janvier 2016 (contre 70 % en 2010, 72 % en 2011 et 73 % en 2012, puis 67 % en 2013, 64 % en 2014 et 58 % en 2015) : après une phase de hausse jusqu’en 2012, la part de motorisation diesel dans le parc roulant ne cesse de décroître ⁽³³⁸⁾.

Source : CCFA

Il y a aujourd’hui trois fois plus de véhicules d’occasion que de véhicules neufs dans le parc roulant. En 1982, le ratio était de 2,3 véhicules d’occasion pour un véhicule neuf. En 1996, le ratio est tombé à 1,96 véhicule d’occasion pour un véhicule neuf.

A. UN IMPÉRATIF DE RENOUVELLEMENT DU PARC INCONTESTABLE

En définitive, le parc roulant en France est un parc vieillissant, majoritairement constitué de véhicules d’occasion. Son renouvellement se ralentit.

Or les véhicules anciens sont souvent les plus polluants, tant en termes de CO₂ – car ils consomment davantage – qu’en termes de particules et de NOx – car ils ne sont pas équipés de dispositifs antipollution. En particulier, 28 % des véhicules particuliers légers toutes motorisations confondues, soit neuf millions de véhicules – qui représentent 61 % des véhicules diesel – ne sont pas équipés de filtres à particules ⁽339), car ils sont entrés en circulation avant 2006 et répondent à des normes antérieures à la norme Euro 4.

L’accélération du renouvellement du parc est un impératif car l’impact des véhicules les plus anciens sur les émissions polluantes est manifeste. Pour cette raison, les véhicules répondant aux normes Euro 1, 2 et 3, non équipés, doivent être, prioritairement, retirés du parc roulant.

Selon Air Parif ⁽³⁴⁰⁾, un retrait des 2 % des véhicules les plus polluants aboutirait à une réduction des émissions de NOx de 5 %, à une réduction des émissions de particules PM₁₀ de 3 % et à une réduction des émissions de particules fines PM_2,5 de 4 %.

En 2012, les services de l’État estimaient à 27 % – correspondant aux véhicules diesel non équipés de filtres à particules – la part des véhicules dont il fallait, prioritairement organiser la sortie du parc roulant.

L’impact de l’évolution de la composition du parc roulant sur la qualité de l’air fait, par ailleurs, actuellement l’objet d’un groupe de travail de l’ANSES auquel est associé l’ADEME.

Ce constat d’urgence est largement partagé : l’ensemble des auditions conduites par la mission a confirmé que, sans action sur le parc roulant, et quels que soient les progrès qui seront accomplis sur les émissions polluantes des véhicules neufs, l’amélioration de la qualité de l’air sera trop lente.

– Selon MM. Jean-Marc Jancovici et Alain Grandjean, associés fondateurs de Carbone 4, cabinet de conseil spécialisé dans la stratégie carbone, « le renouvellement du parc constitue l’enjeu majeur ».

– Selon M. Michel Costes, président du cabinet d’analyse de données économiques INOVEV, « le retrait de véhicules anciens se traduit par une moindre pollution dans des proportions extrêmement plus fortes que celles que peut avoir un renforcement des normes ».

– Selon M. Michel Rollier, président de la Plateforme de la filière automobile et mobilités et président du conseil de surveillance de Michelin, « s’agissant des émissions, […] le premier facteur d’amélioration de la situation environnementale en Europe et en France est la vitesse de ce renouvellement, sachant qu’il faut dix ans au parc pour se renouveler […]. J’y insiste donc, le premier facteur de diminution des atteintes portées à l’environnement reste le renouvellement du parc automobile ».

– Selon M. Christian Peugeot, président du Comité des constructeurs français d’automobiles (CCFA), « l’accélération du renouvellement apparaît comme le levier à actionner en priorité pour la réduction des émissions des polluants issus du transport routier. Comment y parvenir ? C’est une autre question ».

Votre Rapporteure souscrit pleinement à l’affirmation de cette priorité forte, sans l’opposer aux progrès qui doivent être accomplis, par ailleurs, pour que les normes soient plus ambitieuses et vraiment respectées.

La mission a donc étudié les différents mécanismes envisageables pour déployer une stratégie globale, permettant de mettre un coup d’arrêt au ralentissement du renouvellement du parc.

Il est indispensable de développer une politique de gestion active des 38 millions de véhicules du parc roulant.

I. LA RELATIVE INEFFICACITÉ DES PRIMES À LA CASSE

La prime à la casse est une mesure de soutien ponctuel au marché automobile qui n’a d’efficacité que conjoncturelle. Elle entraîne une anticipation des achats se traduisant par un « boum » immédiat suivie d’une dépression des ventes les années suivantes. Aussi le recours à cette mesure coûteuse pour les finances publiques doit-il être évité. En revanche, des dispositifs écologiques ciblés, tels que la prime à la conversion, ont toute leur pertinence et doivent être renforcés.

A. LE REFUS UNANIME DE MESURES DE TYPE « PRIME À LA CASSE »

Tous les interlocuteurs de la mission dans la filière automobile ont, unanimement, exprimé leur opposition à l’instauration d’une prime à la casse comme instrument d’accélération du renouvellement du parc.

Les leçons ont été tirées par l’industrie française des effets pervers de ce type de mécanisme sur le marché du véhicule neuf et comme l’a résumé M. Christian Peugeot, Président du CCFA, « aujourd’hui, nous ne demandons pas non plus de mesures de type prime à la casse, qui a été favorable dans une période où la chute de la production était telle qu’il était nécessaire de trouver un moyen de faire tourner les usines. » ⁽341)

Comme l’a exposé M. Michel Costes, président du cabinet d’analyse de données économiques INOVEV « la crise automobile de 2008 n’a pas été vécue de la même manière en France et en Allemagne. Les deux pays ont mis en place des primes à la casse, mais de façon différente : en Allemagne, il a été annoncé que la mesure serait ponctuelle et limitée dans le temps, alors qu’en France, la mesure a duré plus longtemps et elle est donc devenue, dirons-nous, plus « habituelle ». Cela dit, nous constatons que ces dispositifs n’ont généralement qu’une incidence faible sur le niveau moyen du marché sur cinq ans. Ils créent un effet d’aubaine qui permet d’anticiper des ventes mais non de les additionner : l’augmentation des ventes est généralement suivie de leur baisse, ce dernier mouvement annulant l’effet du précédent sur le moyen terme. Le procédé présente néanmoins l’avantage de soutenir le marché à court terme. » ⁽³⁴²⁾

Ce type de mesure de soutien artificiel au marché, souvent utilisé en période de crise pour soutenir la production, comme cela avait été fait avec les successives « baladurette », « jupette », ou encore avec la prime à la casse de 1 000 euros mise en place au plus fort de la crise automobile à partir de 2008, produit en effet des « effets de bord » sur le marché, comme l’illustrent les données de l’INSEE.

IMMATRICULATION DE VÉHICULES DE TOURISME NEUFS

(En milliers, cvs)

Source : INSEE.

Toutefois, selon M. Flavien Neuvy, directeur de l’Observatoire CETELEM de l’automobile, les primes à la casse auraient eu des effets positifs sur le parc roulant : « Le système de la prime à la casse a été très efficace : un million de voitures ont été « bonussées », et nous avons calculé que cette mesure aurait provoqué 600 000 ventes par anticipation. Quant au bilan économique, il n’est pas simple à établir, car les ventes anticipées se sont traduites par des retombées de TVA, ainsi que par un fonctionnement accru de l’outil de production et des réseaux de distribution : on ne peut donc pas dire que la prime a coûté 1 000 euros nets par véhicule concerné. Par ailleurs, cette mesure a eu un effet positif en matière environnementale, mais aussi en termes de sécurité, car les nouveaux véhicules sont mieux équipés en airbags ou en dispositifs d’aide à la conduite tels les stabilisateurs de trajectoire – ce qui contribue à faire diminuer le nombre de morts sur les routes. Le plus gros inconvénient d’un système de ce type, c’est le contrecoup qui se fait ressentir quand la mesure prend fin, et rien ne permet d’y remédier. » ⁽³⁴³⁾

Votre Rapporteure a déjà évoqué le bilan environnemental de ces mesures de soutien, notamment leur effet sur la diésélisation massive. Il faut ajouter à cette controverse sur des mesures qui, au point de départ, n’avaient pas d’objectifs écologiques, un aspect social peu évoqué : les primes à la casse et même le bonus écologique ont prioritairement bénéficié à des catégories sociales qui avaient les moyens d’acheter un véhicule neuf.

En outre le ralentissement de l’activité économique lié à l’arrêt de ces aides est notoire. Elles induisent en fait une « addiction » du marché automobile aux subventions publiques massives, très onéreuses pour le budget de l’État.

EFFETS DES FINS DE PRIME A LA CASSE SUR LA CONSOMMATION ET L’ACTIVITÉ

(en %, t/t-1)

* Acquis en mai 2011 pour le deuxième trimestre

** Acquis en avril 2011 pour le deuxième trimestre

Source : INSEE, calculs OFCE

Enfin, M. Carlos Tavares, président du directoire du groupe PSA a exposé devant la mission les conséquences des primes à la casse sur les marges des constructeurs : « Maintenant, sommes-nous demandeurs d’incitations à des modifications du parc automobile ? Au risque de vous surprendre, je vous répondrai par la négative. Il y a deux raisons à cela. La première raison est que si elles augmentent les dépenses de l’État français, cela aura à un moment donné – pas immédiatement – des conséquences négatives sur les entreprises. Nous ne souhaitons donc pas contribuer à l’augmentation des dépenses de l’État français. La seconde raison est que, d’expérience, nous savons qu’une fois que l’on a mis ce subside dans le marché et qu’on le retire, les conséquences qui en résultent sur la destruction de valeur au niveau des prix de vente sont considérables. En effet, la tentation de nos commerçants est de continuer à donner aux clients, avec nos propres ressources commerciales, ce qui était précédemment donné par l’État français. Cela détruit les marges de l’entreprise. La rupture de ces incitations a donc un effet très pervers. Ainsi, le groupe PSA n’est pas demandeur de ces incitations. Il est plutôt demandeur d’un travail collaboratif pour gérer les transitions à une vitesse qui, à la fois, satisfait les sociétés et nous permet de nous adapter. » ⁽³⁴⁴⁾

B. RENFORCER LA PRIME DE CONVERSION

Un dispositif qui s’inscrit dans une autre logique a été mis en place avec la prime à la conversion. Ces aides ont un but écologique, lié au renouvellement du parc roulant plus polluant, et ne se présentent pas comme un mécanisme de soutien au marché automobile. Elles visent cependant, comme le bonus-malus, à orienter l’offre des constructeurs vers le véhicule zéro émission. Le mécanisme est fondamentalement différent de celui des « primes à la casse » puisque la mise au rebut d’un vieux véhicule polluant doit être corrélée à l’achat d’un véhicule vertueux.

Il existe en fait deux niveaux d’aide :

● La prime à la conversion « super-bonus électrique », qui permet de cumuler une prime de conversion de 3 700 euros au bonus écologique de 6 300 euros pour une voiture électrique, soit une aide totale de 10 000 euros, en contrepartie de la mise au rebut d’un véhicule diesel ancien. Initialement réservé aux véhicules de plus de 15 ans, ce dispositif a été étendu aux véhicules de plus de 10 ans depuis le 1er janvier 2016. Selon les échanges que votre Rapporteure a pu avoir avec les responsables du groupe Renault, cette prime impacte positivement les ventes de Zoé.

Dans sa réponse écrite aux questions de votre Rapporteure en date de décembre 2015, Mme Ségolène Royal, ministre de l’environnement, de l’énergie et de la mer, chargée des relations internationales sur le climat, a précisé que « fin octobre, la quasi-totalité des demandes de primes à la conversion enregistrées à l’ASP ont concerné des véhicules électriques (2 236 demandes sur 2 322 au total) ».

● La prime à la conversion en faveur de l’achat d’un véhicule d’occasion essence récent. Cette aide intègre un critère social puisqu’elle est réservée aux ménages non imposables. Les mêmes conditions de mise au rebut d’un véhicule diesel ancien sont prévues. D’autre part elle concerne l’achat d’un véhicule neuf ou d’occasion essence de norme Euro 6 n’émettant pas plus de dioxyde de carbone par kilomètre. Là encore, ce dispositif a été étendu au 1^er janvier 2016 en portant la prime initiale de 500 euros à 1 000 euros d’une part, et en l’élargissant aux véhicules essence de norme Euro 5 d’autre part, avec le même critère concernant le CO₂. ⁽345)

Votre Rapporteure salue ces évolutions positives. Il est bien sûr encore trop tôt pour faire un premier bilan du dispositif, entré en vigueur en avril 2015 et dont les règles ont été élargies au 1^er janvier dernier, l’enregistrement des demandes de versement ayant été ouvert au mois de juillet seulement. On observe en outre un délai de plusieurs mois entre la date de commande du véhicule et celle de son immatriculation, qui permet l’enregistrement de la demande de versement.

Dans sa réponse, la ministre soulignait que le dispositif de prime à la conversion de 500 euros n’avait pas fonctionné : « il apparaît que la prime de 500 € n’est pas assez incitative au regard du prix des véhicules actuellement visés (véhicules respectant la norme Euro 6 donc neufs voire très récents). Pour que cette prime ait un effet réel, l’aide de 500 € actuellement prévue en faveur des ménages non imposables passera à 1 000 €. Dans sa forme actuelle, la prime de conversion ne bénéficie pratiquement qu’à des acquéreurs de véhicules électriques. »

Les constructeurs français ne sont pas particulièrement favorables à ce second mécanisme tourné vers le véhicule d’occasion moins polluant, comme l’a exprimé M. Christian Peugeot, président du CCFA : « Sincèrement, nous ne sommes pas très favorables à un dispositif de primes données aux acquéreurs de voitures d’occasion récentes. En dehors du fait que cela ne favorise pas la production de voitures neuves, et donc les emplois qui y sont liés, nous considérons que si l’État met de l’argent partout, y compris au milieu du marché, cela pourrait avoir des effets paradoxaux, tels l’importation de voitures étrangères d’occasion. » Au regard du faible recours à ces primes jusqu’ici, un effet d’appel d’air sur des importations paraît peu probable, même s’il faut bien sûr rester attentif à tout risque d’effet pervers.

Le montant des dépenses au titre des primes à la conversion est estimé à 30 millions d’euros pour 2016. Le dispositif reste ainsi relativement modeste. C’est ce qui conduit votre Rapporteure a souhaité que les recettes nouvelles liées à la convergence entre le diesel et l’essence lui soit affecté en large majorité.

En revanche, votre Rapporteure estime discutable la distinction opérée dans les choix des motorisations des véhicules d’occasion, au regard des bilans environnementaux respectifs des véhicules diesel et essence Euro 6. Les diesel récents émettent encore beaucoup trop de NOx, mais comme précédemment exposé, les véhicules essence même récents ne sont pas équipés de filtres à particules et sont autorisés à émettre dix fois plus de particules en nombre. Du point de vue de la santé publique et de la qualité de l’air, attribuer une subvention publique à l’émission de particules est certainement aussi contestable que pour des émissions de NOx, même si bien entendu le bilan environnemental global demeure positif au regard de la sortie du parc roulant d’un modèle ancien très polluant.

De plus, dans une logique de neutralité technologique favorisant des différenciations selon les usages, le dispositif proposé incite à faire le choix de l’essence pour des usages économiquement inadaptés au regard du budget des ménages modestes, par exemple pour des kilométrages importants en zone rurale. Enfin, les effets de la différenciation opérée sur le marché de l’occasion et la valeur à la revente des véhicules selon leur motorisation ne paraissent pas avoir été étudiés.

Enfin la prime de 1 000 euros n’est sans doute pas suffisamment incitative pour déclencher la décision d’achat d’un véhicule presque neuf pour des ménages dont les marges de manœuvres financières sont strictement inexistantes.

Proposition n° 32 : Pour les ménages non imposables, doubler la « prime à la conversion » en faveur de l’achat d’un véhicule d’occasion récent performant au plan environnemental, en la portant à 2000 euros.

Réviser les critères afin d’appliquer la neutralité technologique au choix des motorisations des véhicules d’occasion éligibles à cette aide, en se basant sur les émissions de CO₂, de NOx, de particules en masse et en nombre.

Établir un guide pratique destiné au grand public afin de faire connaître cette aide ainsi que les démarches concrètes à accomplir, et comportant des informations objectives sur les coûts d’usages et le bilan environnemental des différentes motorisations selon leur utilisation.

I. INSTAURER LE CONTRÔLE ÉCOLOGIQUE DES VÉHICULES EN CIRCULATION

Une amélioration de l’entretien des véhicules tout au long de leur vie est plus vertueuse, sur le plan écologique comme sur le plan économique, qu’une incitation à la casse et à l’achat de véhicules neufs, fortement consommatrice d’énergie et qui concernerait davantage les ménages ayant les moyens financiers de remplacer un véhicule usagé par un véhicule neuf.

Le contrôle technique est un rendez-vous essentiel dans la vie d’un véhicule, pour éviter des réparations coûteuses et des accidents, mais aussi pour vérifier la performance environnementale des véhicules en circulation. Selon M. Laurent Michel, directeur général de l’énergie et du climat ⁽346) « ce n’est pas le tout d’avoir des véhicules sûrs et non polluants une fois sortis d’usine, encore faut-il que leur état d’entretien soit suffisant pour garantir de bonnes performances. »

Pourtant, dans sa configuration actuelle, le contrôle technique ⁽³⁴⁷⁾ ne permet pas d’atteindre ces objectifs. Il apparaît même laxiste et ne garantit pas une surveillance satisfaisante du vieux parc roulant. Selon M. Laurent Benoit, président de l’UTAC, « il y a […] une vraie pauvreté des données du contrôle technique sur le fait de savoir comment un véhicule vieillit ».

C’est pourquoi, selon le CNPA « enrichir le contrôle technique au-delà du seul contrôle des points d’homologation du véhicule contribuerait à renforcer son rôle, à valoriser son image et à lutter contre les fraudes, plus particulièrement à l’occasion des transactions de véhicules d’occasion. »

Votre Rapporteure propose donc d’accélérer le déploiement du volet « pollution » du contrôle technique et d’encourager un véritable éco-entretien.

Le contrôle technique en chiffres

Le ministère de l’Environnement, de l’énergie et de la mer a publié, en janvier 2016, les chiffres-clés du contrôle technique pour l’année 2015 :

– 4 450 entreprises, exploitant 6 275 centres dédiés aux véhicules légers, et 400 centres pour les véhicules lourds réalisent les contrôles techniques ;

– 88 % des centres de contrôle technique étaient rattachés à l’un des cinq réseaux agréés (Autosur, Autosécurité, Autovision, Sécuritest et Dekra) malgré une part croissante de centres indépendants ;

– le secteur représentait 11 500 salariés et générait 1,2 milliard d’euros de chiffre d’affaires ⁽³⁴⁸⁾ ;

– 24,46 millions de véhicules particuliers et de véhicules utilitaires légers se sont soumis à un contrôle technique en 2015 ;

– le taux de prescription de contre-visites a été de 18,11 %, en recul par rapport à 2014 (18,94 %) ;

– les fonctions qui ont motivé le plus de contre-visites sont les liaisons au sol (9,15 %), l’éclairage et la signalisation (8,48 %) et le freinage (5,05 %).

– 2,25 % des véhicules essences sont déclarés non conformes en raison d’une teneur en CO excessive, et 1,79 % en raison d’une valeur du lambda excessive ou insuffisante. 0,75 % des véhicules diesel sont déclarés non conforme en raison d’une opacité excessive des fumées d’échappement.

A. ACCÉLÉRER LA MISE EN œUVRE DU VOLET « POLLUTION » DU CONTRÔLE TECHNIQUE

1. « Au niveau du contrôle technique, on ne contrôle pas le diesel, c’est quand même fou ! »

a. Un cadre européen laxiste, y compris dans ses développements les plus récents

Comme l’exprimait le responsable d’un centre de contrôle technique des Deux-Sèvres, « au niveau du contrôle technique, on ne contrôle pas le diesel : c’est quand même fou ! ». Il précisait « on voit des voitures qui fument beaucoup, on ne peut rien faire… ».

En effet, selon les termes de la directive 2009/40/CE, pour les véhicules à moteurs diesel, « la mesure de l’opacité des fumées est jugée suffisamment révélatrice de l’état d’entretien du véhicule en ce qui concerne les émissions », un certain seuil d’opacité des fumées étant toléré. En ce qui concerne les véhicules essence, « la mesure des émissions de monoxyde de carbone à la sortie du tuyau d’échappement […] est jugée suffisamment révélatrice de l’état d’entretien du véhicule en ce qui concerne les émissions ». Une simple « inspection visuelle de tout équipement de régulation des émissions installé par le constructeur, afin de vérifier s’il est complet et dans un état satisfaisant et s’il ne présente pas de fuites » est requise.

La directive de 2014 ⁽349) ne remédie pas aux faiblesses de la directive précédente. Les équipements de réduction des émissions à l’échappement doivent toujours faire l’objet d’un simple contrôle visuel, visant à assurer que ledit équipement n’est ni absent, ni sujet à des fuites, et les moteurs à essence et les moteurs diesel sont à nouveau soumis à des traitements différents, le contrôle des véhicules diesel étant moins poussé : alors que les moteurs à essence font l’objet d’une mesure des émissions gazeuses à l’aide d’un analyseur de gaz d’échappement ou du relevé du système de diagnostic embarqué ⁽³⁵⁰⁾, les moteurs diesel ne sont soumis qu’à une simple mesure de l’opacité des fumées en accélération libre. Pour ces derniers, la prise en compte du relevé du système de diagnostic embarqué (OBD) est possible, mais non obligatoire. Une défaillance est constatée lorsque l’opacité dépasse un certain niveau, supérieur à zéro.

Ce traitement différencié des moteurs diesel et essence, que la directive de 2014 maintient, est une aberration. Si certains l’ont, initialement, expliqué par des arguments techniques, déjà contestables – les centres de contrôle n’auraient pas été en mesure de procéder à un tel contrôle – il n’est pas concevable que la réglementation n’ait pas évolué en parallèle de l’instauration et de la diffusion de nouveaux moyens de mesure.

b. Des contrôles longtemps lacunaires en France

Alors que les directives européennes ne fixent que des exigences minimales, la France n’avait, jusqu’en juillet 2016, pas choisi d’instaurer des contrôles plus stricts des émissions polluantes dans le cadre du contrôle technique. L’arrêté du 18 juin 1991 relatif au contrôle technique des véhicules dont le poids n’excède pas 3,5 tonnes, modifié par l’arrêté du 15 janvier 2013, était lui aussi laxiste en matière de contrôle des émissions polluantes :

– sur les 124 points de contrôle vérifiés dans le cadre du contrôle technique, seuls deux étaient relatifs aux émissions polluantes : la teneur en CO et la valeur λ (lambda) ⁽351) des gaz d’échappement pour les moteurs à essence d’une part, et l’opacité des fumées d’échappement pour les moteurs diesel d’autre part ;

– le contrôle technique ne comportait qu’un contrôle sommaire de l’OBD (on board diagnostic), dispositif de diagnostic embarqué grâce auquel, en cas d’excès d’émissions polluantes, un voyant s’allume sur le tableau de bord, et ne s’éteint qu’après réparation : dans le cadre du contrôle technique, il était seulement vérifié qu’il n’y avait pas d’« anomalie de fonctionnement », sans que ce point ne puisse toutefois donner lieu à une contre-visite. Ainsi, selon Mme Béatrice Lopez de Rodas, directrice de la marque UTAC, « nous pratiquons désormais un essai relatif aux systèmes de diagnostics embarqués (OBD, pour On Board Diagnostics), qui permet de vérifier que le véhicule détecte bien des défauts du dispositif antipollution, cela par le signalement lumineux, de couleur orange, au conducteur qui doit donc aller chez son garagiste. Dans le cadre du contrôle technique on va seulement vérifier si la lampe orange fonctionne – ici aussi, c’est du « on-off », ce qui reste assez sommaire ». ⁽³⁵²⁾

c. Des défaillances et des fraudes ni identifiées, ni réparées, ni sanctionnées

Il résultait de ces faiblesses du contrôle technique une trop faible identification des défauts des systèmes de dépollution :

– selon la Fédération des syndicats de distributeurs automobiles (FEDA), entre 2,4 et 3,2 % des véhicules ayant un moteur à essence, et 1,22 % des véhicules ayant un moteur diesel étaient soumis à contre-visite au contrôle technique pour pollution excessive. Ces chiffres sont excessivement faibles ;

– selon l’organisme technique central, qui collecte les données de tous les contrôles techniques, 2,25 % des véhicules essence étaient déclarés non conformes en raison d’une teneur en CO excessive, et 1,79 % en raison d’une valeur du lambda excessive ou insuffisante. Seuls 0,75 % des véhicules diesel étaient, in fine, déclarés non conformes en raison d’une opacité excessive des fumées d’échappement ; il faut ajouter, à ces valeurs, 1,84 % de véhicules essence déclarés non conformes car le contrôle de la teneur en CO et de la valeur du lambda était impossible, et 1,25 % de véhicules diesel déclarés non conformes car le contrôle de l’opacité des fumées d’échappement était impossible (en raison, notamment, d’une fuite importante à l’échappement) ;

– des pratiques frauduleuses, telles que le défapage se multiplient et demeurent impunies.

Le défapage

Le défapage est une pratique consistant à enlever le filtre à particules (« FAP », d’où le terme de défapage) installé dans un véhicule, de manière à en améliorer les performances en matière de puissance et de consommation, et à réduire les coûts d’entretien voire de réparation, en particulier sur des voitures dont la valeur vénale est relativement faible. Un responsable d’un centre de contrôle technique des Deux-Sèvres a ainsi témoigné auprès de votre Rapporteure : « il y en a qui, sciemment, enlèvent les filtres à particules pour rendre leur véhicule plus performant. Sur les dernières Renault Mégane, on gagne un à deux litres aux cent kilomètres. Les utilisateurs nous le disent, et en plus, ça ne s’encrasse pas ».

Des annonces se multiplient sur différents sites internet, telle que la suivante, lue sur www.leboncoin.fr : « Vous avez des messages d’erreur, votre véhicule se met en mode dégradé, perte de puissance et d’accélération ? Cette modification d’enlever le filtre à particules offre un gain de puissance et une diminution de consommation mais surtout plus jamais de dépenses supplémentaires dues à un filtre à particules défectueux ; cette modification est définitive et indétectable ; elle n’entraîne aucun code défaut et n’altère en rien le passage au contrôle technique … ».

En pratique, l’opération est simple : le magazine télévisé de France 2 Cash Investigation, « diesel : la dangereuse exception française » ⁽353), révélait au grand public, il y a trois ans déjà, que l’opération était extrêmement rapide – il suffit d’ouvrir le silencieux, de retirer la partie céramique située à l’intérieur, de refermer le silencieux – et ne laissait que la marque d’une soudure sur le pot d’échappement. Le garagiste qui réalisait l’opération illégale témoignait : « même en imaginant que cela se voie, ce n’est pas un souci pour nous, car la voiture passe le contrôle technique ». Le journaliste précisait « quand la voiture passe le contrôle technique, cela ne veut surtout pas dire que la voiture ne pollue pas. Cela signifie juste que les autorités ne verront rien ».

En effet, le défapage n’est aujourd’hui pas détecté par le contrôle technique, qui demeure visuel uniquement : M. Bruno Léchevin, président de l’ADEME, indiquait ainsi : « on voit ici les limites du contrôle technique, qui ne permet même pas de s’apercevoir de l’existence de telles pratiques ». Un responsable d’un centre de contrôle technique des Deux-Sèvres, précédemment mentionné, indiquait : « on voit des choses… », sans pour autant pouvoir les sanctionner.

Pourtant, les moyens techniques et juridiques pour déceler et sanctionner cette pratique existent.

Au plan technique, selon le CNPA, « c’est une constatation très facile à faire ». La seule présence de suies sur le pot d’échappement est un très fort indice de l’absence de filtre à particules. La possibilité de démonter certaines pièces, dans le cadre du contrôle technique, permettrait sans difficulté de contrôler la présence ou non d’un filtre.

Une fois le constat opéré, des moyens juridiques existent pour sanctionner cette pratique :

– la directive 2014/45/CE, dans son considérant 8, prévoit que « les États membres devraient envisager l’adoption de mesures appropriées, notamment dans le cadre du contrôle technique périodique, afin de prévenir la manipulation frauduleuse ou la falsification de pièces et de composants du véhicule qui pourraient avoir une incidence négative sur les caractéristiques requises du véhicule en matière de sécurité et d’environnement, y compris des sanctions ayant un caractère effectif, proportionné, dissuasif et discriminatoire » ;

– l’article 58 de la loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte a créé un délit de défapage. « Article L. 318-3 du code de la route est : « Est puni d’une amende de 7 500 € le fait de réaliser sur un véhicule des transformations ayant pour effet de supprimer un dispositif de maîtrise de la pollution, d’en dégrader la performance ou de masquer son éventuel dysfonctionnement, ou de se livrer à la propagande ou à la publicité, quel qu’en soit le mode, en faveur de ces transformations ». Elle ne donne pourtant pas aux centres de contrôle technique les moyens de déceler cette fraude.

Cette situation impose une adaptation du contrôle technique, de manière à lui confier la responsabilité de déceler ces pratiques frauduleuses. Des outils existent, dont disposent déjà les garagistes, mais qui ne sont pas déployés ni utilisés à ce jour par les centres de contrôle technique.

Votre Rapporteure a demandé des informations précises sur le défapage au ministère de l’Intérieur, par courrier de février 2016, puis par relance en mars 2016. Elle souhaitait en particulier obtenir :

– un bilan statistique sur le défapage, faisant état des infractions relevées par la gendarmerie, la police et la Chancellerie ;

– des précisions relatives à l’article L. 318-3 du code de la route, introduit en août 2015, en particulier pour savoir si cet article avait fait l’objet de circulaires d’application à destination des gendarmes et policiers, et si les opérateurs du contrôle technique obligatoires des véhicules avaient été sensibilisés à l’interdiction de cette pratique.

À la date de la conclusion des travaux de la mission, aucune réponse n’était parvenue.

Proposition n° 33 : Instaurer le contrôle obligatoire de la présence d’un filtre à particules dans le cadre du contrôle technique, pour déceler et sanctionner les délits de défapage (article L. 318-3 du code de la route).

2. Anticiper l’entrée en vigueur du volet pollution du contrôle technique

Un mauvais entretien – involontaire ou frauduleux – est source de dégradation des performances environnementales : un véhicule mal entretenu multiplierait ainsi par deux à cinq ses émissions polluantes ⁽354). Selon Éric Poyeton, directeur général de la plateforme de la filière automobile, « les écarts de consommation peuvent varier de plus de 10 % suivant l’entretien que l’on fait d’un véhicule ». Par ailleurs, il apparaît particulièrement incohérent que les conducteurs puissent, a posteriori, ne pas entretenir leur véhicule, voire pratiquer un défapage, alors même que les normes d’homologation a priori exigent que le véhicule ne dépasse pas certains seuils.

C’est pourquoi, il est indispensable d’accélérer l’entrée en vigueur de l’article 65 de la loi relative à la transition énergétique, qui renforce le volet pollution du contrôle technique.

a. Accélérer l’entrée en vigueur de l’article 65 de la loi de transition énergétique pour la croissance verte

L’article 65 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 prévoit une extension du contrôle technique des véhicules essence et diesel par la mesure, non plus uniquement de l’opacité des fumées, mais de cinq gaz d’échappement : monoxyde de carbone, hydrocarbures imbrûlés, oxydes d’azote, dioxyde de carbone et oxygène. Il s’agit de garantir que ces émissions restent dans des proportions et quantités proches de celles du fonctionnement d’un véhicule neuf.

Le décret d’application, paru le 17 juin 2016, prévoit ainsi que :

– « pour les véhicules essence, le contrôle technique […] est complété par la mesure des niveaux d’émission d’oxydes d’azote et de particules fines » ;

– « pour les véhicules diesel, ce même contrôle est complété par la mesure des niveaux d’émissions de monoxyde de carbone, d’hydrocarbures imbrûlés, d’oxydes d’azote, de dioxyde de carbone et d’oxygène. »

Votre Rapporteure salue le renforcement des mesures des émissions polluantes effectuées dans le cadre du contrôle technique. Elle regrette toutefois le report de l’entrée en vigueur de cette mesure, qui ne sera généralisée qu’au 1^er janvier 2019 ⁽355).

Votre Rapporteure appelle à avancer la date d’entrée en vigueur généralisée du dispositif au 1^er janvier 2018, la première année devant toutefois être une année de contrôle « à blanc », sans obligation de contre-visite ni de réparation. La mise en œuvre du caractère contraignant de la mesure pourrait être maintenue au 1^er janvier 2019.

En effet, les mesures et conditions de contrôle devant être fixées par arrêté au plus tard le 1^er juillet 2017, il n’est nullement nécessaire de prévoir 18 mois avant l’entrée en vigueur de la mesure, d’autant plus que l’équipement des centres de contrôle ne pose pas de difficulté majeure. Cette première année de contrôle « à blanc » aurait valeur d’information pour les automobilistes, et permettrait d’assurer une transition vers le renforcement du volet pollution du contrôle technique, garantissant sa bonne compréhension.

Proposition n° 34 : Avancer l’entrée en vigueur du volet « pollution » du contrôle technique au 1^er janvier 2018, par l’analyse « cinq gaz » à l’échappement. Dans un premier temps des contrôles « à blanc », sans contre-visite, seront réalisés pour sensibiliser les automobilistes. Modifier en ce sens le décret du 17 juin 2016.

De plus, pour que le renforcement du volet pollution du contrôle technique soit efficace, il est indispensable que les défauts constatés lors de la mesure des cinq gaz soient soumis à contre-visite obligatoire. En cas contraire, le « taux de transformation » (taux de réalisation des opérations de remise en conformité postérieures à la détection d’un dysfonctionnement) serait trop faible et le diagnostic inutile. Le décret du 17 juin 2016 n’apporte pas de garantie sur ce point et renvoie la question à un arrêté du ministre chargé des transports, non encore pris. Votre Rapporteure appelle à ce que cet arrêté précise explicitement que les anomalies ou défauts constatés lors du nouveau contrôle technique sont soumis à une contre-visite obligatoire, de manière à ne délivrer le certificat de contrôle technique qu’après remise en conformité.

Proposition n° 35 : Rendre obligatoire la contre-visite en cas de défauts substantiels constatés lors du volet « pollution » du contrôle technique, à partir du 1^er janvier 2019.

a. Introduire progressivement un véritable éco-entretien

Le renforcement du volet pollution du contrôle technique doit conduire à l’instauration, progressivement, d’un véritable « éco-entretien⁽356) ». Celui-ci se distingue de la seule mesure des cinq gaz d’échappement en ce qu’il conduit, par l’utilisation d’un logiciel dédié, à identifier la source des dysfonctionnements éventuellement constatés, et à proposer des mesures de réparation ou d’entretien adaptées. Il constitue ainsi un diagnostic plus poussé que celui réalisé dans le cadre du contrôle technique, y compris dans sa forme issue de la loi de transition énergétique.

L’éco-entretien est déjà pratiqué par certains centres d’entretien de véhicules, tels que les centres Norauto. Il consiste, en pratique en l’introduction d’un diagnostic de la performance environnementale du véhicule, à partir de la mesure des cinq gaz, pour les voitures diesel comme pour les voitures essence. Le diagnostic, piloté par un logiciel et d’une durée de deux minutes et trente secondes, permet de déterminer les excès d’émissions polluantes, mais aussi d’identifier leur source. À l’issue de la phase de test, un rapport de mesures est rédigé, et une information transmise au consommateur sur les corrections à effectuer pour ramener le véhicule au plus près de ses plages de fonctionnement optimales, en termes de puissance, de consommation et de pollution. Plusieurs prestations peuvent alors être proposées, du nettoyage des dispositifs de dépollution à leur remplacement, ou en matière de réglage du moteur.

Le Plan d’urgence pour la qualité de l’air, présenté par le Gouvernement en février 2013, faisait d’ailleurs déjà de l’éco-entretien sa mesure n° 18 : « développer l’éco-entretien des véhicules (moteurs, plaquettes de freins, pneus…) : l’objectif est de renforcer l’entretien des véhicules, notamment ceux roulant en ville, car un véhicule bien entretenu pollue moins ». Cette mesure n’a fait l’objet d’aucun suivi postérieur au mois de décembre 2013 et n’a pas été mise en œuvre.

L’éco-entretien chez Norauto

Depuis 2013, 340 000 éco-diagnostics ont été réalisés chez Norauto, facturés à 29,90 €. Ces diagnostics sont intégrés aux entretiens courants des véhicules et réalisés systématiquement lors des visites de routine, dites « préventives » (ce qui a représenté 320 000 contrôles). Ils peuvent aussi être effectués dans le cas de visites postérieures à un dysfonctionnement quelconque, dites « curatives » (ce qui a représenté 20 000 contrôles).

315 centres Norauto sur 375 sont équipés de l’analyseur cinq gaz et du logiciel associé, permettant de réaliser l’éco-diagnostic : aucune difficulté ne paraît donc résider dans l’équipement des centres de contrôle.

Lors des contrôles « préventifs », des excès d’émissions polluantes sont décelés pour 24 % des véhicules. Lors des contrôles « curatifs », c’est le cas pour 50 % des véhicules. Parmi les sources de dysfonctionnement les plus fréquemment rencontrées figure l’encrassement de la vanne EGR, lui-même dû à une mauvaise pulvérisation des injecteurs, entraînant une mauvaise combustion et la formation de particules.

Sur les 24 % de véhicules pour lesquels des défaillances sont constatées, le « taux de transformation », c’est-à-dire de réalisation d’opérations de mise en conformité, n’est que de 14 %. En effet, il n’existe à ce jour aucune obligation de réparation ou d’entretien, et ces modifications, parfois coûteuses, se font uniquement sur la base du volontariat.

L’éco-entretien présente de multiples avantages :

– l’éco-entretien permettrait de réduire de 5 % la consommation de carburant et de 20 % les émissions polluantes et ainsi d’économiser, selon les cas, près de 550 000 tonnes de CO₂, presque 13 500 tonnes de NOx et près de 700 tonnes de particules par an, selon une étude réalisée en 2013 par l’ADEME, l’IFSTTAR, la FEDA, AirBE et Spheretech ⁽³⁵⁷⁾. Il permettrait en effet d’apporter des solutions précoces à certains défauts fréquemment observés sur les véhicules diesel de plus de quatre ans – mauvaise injection, encrassement de la vanne EGR, encrassement de l’admission… – qui contribuent à la dégradation des performances environnementales ;

– cette évolution est techniquement réaliste : de nombreux centres de contrôle technique sont déjà équipés d’un analyseur de gaz (le plus souvent quatre gaz), auquel il suffirait de rajouter une cellule pour le 5ème gaz mesuré (les NOx) pour les véhicules essence, et, éventuellement, un kit de sonde pour adapter la mesure cinq gaz aux véhicules diesel. Les devis réalisés par la fédération des syndicats de la distribution automobile (FEDA), à la demande de votre Rapporteure, font état d’un coût moyen de 1 000 euros pour l’ajout d’une cellule NOx (940,00 euros pour une cellule NOx Bosch installée sur un analyseur quatre gaz, 796,00 euros pour le même produit chez AVL DiTEST) et de 5 000 euros pour un kit de sonde complet ;

– il en résulterait enfin des créations d’emplois, dans les garages et centres de contrôle technique, mais aussi dans les entreprises produisant les analyseurs de gaz et les logiciels de diagnostic. Le groupe Mobivia, qui regroupe 15 enseignes spécialisées dans la réparation et l’après-vente, estime à 4 500 le nombre d’emplois qui pourraient être créés.

Votre Rapporteure s’est interrogée sur l’impact financier éventuel, pour les automobilistes, d’un tel éco-entretien :

– le surcoût occasionné par ce diagnostic approfondi serait, au maximum, d’une vingtaine à une trentaine d’euros, tous les deux ans ;

– le surcoût lié aux réparations consécutives au test serait plus variable, de 80 euros en moyenne pour les propriétaires de véhicules diesel, comme en témoignent des études réalisées en 2015 par l’UTAC et du GERPISA (groupe d’étude et de recherche permanent sur l’industrie et les salariés de l’automobile) ⁽³⁵⁸⁾.

La question de la compensation des coûts occasionnés par l’éco-entretien par les économies réalisées ultérieurement (moindre consommation de carburant, moindres réparations plus tardives donc plus coûteuses, moindres risques de casse moteur…) n’est pas tranchée. Certaines personnes auditionnées par la mission estimaient que les dépenses résultant d’un tel renforcement des exigences en matière d’émissions polluantes seraient amorties en quelques mois. Pour d’autres, au contraire, le coût des réparations ou remises en conformité recommandées à chaque diagnostic serait élevé, en particulier pour les ménages modestes équipés de véhicules anciens.

En tout état de cause, si l’éco-entretien conduit effectivement à des coûts supplémentaires, il en résultera un arbitrage à opérer par les automobilistes entre conserver – mais devoir réparer – un vieux véhicule, ou le remplacer par un véhicule plus récent. Cet arbitrage est l’effet recherché par une telle mesure, dès lors que l’objectif est d’inciter au renouvellement du parc et à son bon entretien.

A. AMÉLIORER LE FONCTIONNEMENT DU CONTRÔLE TECHNIQUE

Si la mission a accordé une importance particulière au contrôle technique, dans le cadre de ses travaux sur l’offre automobile française, c’est parce qu’il constitue un rendez-vous stratégique pour l’entretien et le suivi du parc roulant. Au cours des auditions menées, il est apparu que plusieurs modifications pouvaient être apportées pour en améliorer l’efficacité.

1. La question de la périodicité du contrôle technique

Votre Rapporteure s’est interrogée sur la pertinence d’accroître la fréquence du contrôle technique, de manière à le rendre annuel ⁽359).

À ce stade, cette option doit être écartée. Il est primordial d’instaurer, d’abord, un contrôle technique complet et efficace sur le volet pollution, tous les deux ans. Cette évolution est en cours, et il convient de ne pas la compromettre par une augmentation brutale de la périodicité des contrôles, qui pèserait sur la charge de travail des centres de contrôle technique. En outre, une annualisation représenterait un surcoût significatif pour les ménages. Pour ce motif déjà, l’annualisation du contrôle technique avait été écartée lors des débats relatifs à la loi de transition énergétique ⁽³⁶⁰⁾.

Pour autant, la nécessité que le contrôle technique devienne annuel au-delà de sept ans devra être envisagée dans un second temps et cette perspective doit rester ouverte. En effet, la France est l’un des pays les moins stricts d’Europe en la matière : le Royaume-Uni impose ainsi un contrôle annuel à partir de la troisième année de mise en circulation et l’Espagne et le Luxembourg ont annualisé le contrôle à partir de la sixième année.

C’est pourquoi, votre Rapporteure propose d’instaurer un dispositif de suivi de la mise en œuvre du nouveau volet pollution du contrôle technique, avant d’évaluer la possibilité et la pertinence de son annualisation. Ce suivi pourrait être confié à l’organisme technique central (OTC), qui collecte déjà toutes les données relatives au contrôle technique.

Proposition n° 36 : Instaurer un dispositif de suivi de la mise en œuvre du volet pollution du contrôle technique, avant d’évaluer la possibilité et la pertinence éventuelle de son annualisation ultérieure.

1. Instaurer un contrôle du compteur kilométrique

Le marché de l’occasion représente de plus en plus de transactions chaque année, pour des véhicules de plus en plus anciens. Cette situation impose que soit instauré un contrôle plus strict de l’intégrité du compteur kilométrique des véhicules vendus, nécessaire pour garantir la fiabilité de l’information donnée au futur acheteur. La technique qui consiste à « rajeunir » la voiture ne saurait être un biais dans les transactions de véhicules d’occasion.

En effet, il arrive fréquemment que les compteurs kilométriques soient trafiqués, et ce d’autant plus facilement qu’une proportion de plus en plus grande de transactions a lieu hors des réseaux de professionnels. Selon Céline Kastner, Directrice du service juridique et des politiques publiques de l’Automobile Club Association « La fraude au compteur touche pratiquement un véhicule d’occasion sur trois en Europe et un sur cinq en France » ⁽361). Alors même qu’elle est sanctionnée en France d’une peine pouvant aller jusqu’à 2 ans d’emprisonnement et 300 000 euros d’amende (article L.213-1 du code de la consommation), la fraude au compteur kilométrique est difficile à déceler, donc à sanctionner.

La directive 2014/45/CE, non encore transposée, apporte une première réponse à cette difficulté, en instaurant une mention obligatoire du kilométrage sur chaque certificat de contrôle technique. Elle précise, à son article 8 paragraphe 6, que « les États membres veillent à ce que, afin de vérifier le kilométrage, pour les véhicules équipés normalement d’un compteur kilométrique, les informations communiquées lors du précédent contrôle technique soient mises à la disposition des inspecteurs dès qu’elles sont disponibles par voie électronique » ⁽³⁶²⁾.

La mention du kilométrage sur le certificat de contrôle et l’accès des inspecteurs à ces informations devraient faciliter la détection de toute altération ou manipulation du compteur kilométrique. Elle fiabiliserait ainsi le marché de l’occasion pour le consommateur.

Cette mesure doit faire l’objet d’une transposition rapide en droit français, puis d’une application effective.

Proposition n° 37 : Instaurer un contrôle du compteur kilométrique en transposant la directive 2014/45/CE pour assurer la fiabilité des transactions sur le marché de l’occasion et contribuer, indirectement, au renouvellement du parc roulant.

1. Créer l’historique électronique des contrôles techniques d’un véhicule

L’organisme technique central (OTC) est chargé, depuis 1991, de recueillir et d’analyser les résultats de tous les contrôles techniques effectués sur véhicules légers et lourds, de s’assurer de l’homogénéité des contrôles et de collecter les informations sur l’état du parc automobile national. En pratique, les résultats de tous les contrôles sont transmis par voie électronique par les centres de contrôle technique dans les 24 heures suivant la réalisation du contrôle, collectés et conservés par une base de données centralisée : l’OTC conserve ainsi la mémoire de tous les contrôles techniques effectués sur un véhicule, même s’il n’existe pas, à proprement parler, de dossier d’historique pour chaque véhicule.

Le propriétaire d’un véhicule peut avoir accès aux résultats de l’ensemble des contrôles techniques effectués ⁽363) : il lui suffit de remplir un formulaire en ligne, et d’y joindre une copie de son certificat d’immatriculation (ou, à défaut, du certificat de cession) et de sa pièce d’identité. L’OTC s’engage à transmettre, par courriel, la liste des centres (avec leur adresse et leur numéro de téléphone) ayant effectué les contrôles avec, pour chacun d’eux : le résultat du contrôle, sa date de réalisation, le kilométrage relevé et le numéro d’agrément du contrôleur. Ceci nécessite une recherche manuelle par les personnels de l’OTC. Pour consulter les procès-verbaux et les défauts relevés, le propriétaire doit ensuite contacter les centres de contrôle concernés. La durée minimale d’archivage des documents est de quatre ans. Ces données ne sont pas communicables à des tiers notamment aux professionnels de l’automobile, du fait de l’article R 323-20 du code de la route.

Ce dispositif est efficace et assure une traçabilité électronique du contrôle technique et de ses résultats, pour chaque véhicule.

Il paraît, d’ores et déjà, répondre aux exigences que posera, à l’avenir, la directive 2014/45/CE, qui vise à instaurer un système de suivi électronique des résultats du contrôle technique, au travers d’un certificat, délivré à l’issue de chaque contrôle technique, en version papier et sous forme numérique, mentionnant l’identité des véhicules et les résultats du contrôle. Il répond tout autant à l’obligation, posée par la directive, selon laquelle « les États membres devraient collecter et conserver ces informations dans une base de données, notamment à des fins d’analyse des résultats des contrôles techniques périodiques ».

Le dispositif est toutefois trop peu connu et les demandes annuelles répertoriées par l’OTC sont peu nombreuses : 2767 demandes de particuliers ont été formulées en 2015 et  3000 demandes au 30 juin 2016.

Il peut faire l’objet d’améliorations :

– la durée minimale d’archivage des documents du contrôle technique – de quatre ans – paraît trop courte au regard de la durée de vie d’un véhicule et de la nécessité de pouvoir consulter son historique complet. Cette durée devrait être augmentée, ceci étant d’autant plus facile que l’archivage électronique ouvre de nouvelles possibilités ;

– l’obligation de s’adresser en premier lieu à l’OTC, puis à chacun des centres de contrôle technique, semble excessivement contraignante : il serait préférable que l’OTC soit en mesure de transmettre, pour chaque véhicule, l’intégralité des résultats de chacun des contrôles techniques réalisés et que soit mis en place un outil informatique d’interrogation automatisé dédié à l’usager. Cela nécessiterait « d’historiser » l’ensemble de données du contrôle technique, mais garantirait un déploiement plus large des informations.

Proposition n° 38 : Rendre facilement accessible l’historique électronique des contrôles techniques d’un véhicule en :

– portant à 15 ans la durée minimale d’archivage des documents du contrôle technique ;

– organisant la transmission par l’OTC, sur demande du propriétaire d’un véhicule, de l’intégralité des résultats de chacun des contrôles techniques opérés sur ce véhicule et mettant en place d’un outil informatique d’interrogation automatisé et sécurisé dédié à l’usager.

1. Faire des données sur le parc roulant des données d’intérêt général

L’UTAC est, depuis 1991, l’Organisme technique central (OTC). À ce titre, l’UTAC est chargé, aux termes de l’arrêté du 18 juin 1991 relatif à la mise en place et à l’organisation du contrôle technique des véhicules dont le poids n’excède pas 3,5 tonnes ⁽364), de :

– centraliser et archiver les résultats des contrôles dans les conditions fixées par une convention d’assistance technique entre l’Organisme technique central et chacun des réseaux ou des centres de contrôle non rattachés ;

– établir annuellement un bilan du parc de véhicules contrôlés et de ses caractéristiques techniques conformément aux directives données par le ministre chargé des transports.

L’OTC compile ainsi, depuis plus de vingt-cinq ans, de très nombreuses informations sur l’état du parc automobile roulant. Ces données sont la propriété du ministère des transports, et ne sont pas utilisées à des fins de recherche. Leur seule utilisation réside en la réalisation d’un bilan annuel du contrôle technique, comportant des données factuelles, telles que le nombre de centres en activité ou le taux de non-conformité des véhicules.

Les données collectées par l’OTC doivent être requalifiées en données d’intérêt général au sens de la section 2 du projet de loi pour une République numérique, pour ne pas servir qu’au recalibrage des contrôles. De façon concrète, il s’agit d’imposer une liberté d’accès aux données et statistiques issues du contrôle technique, ainsi qu’une liberté de leur exploitation, afin de faciliter le suivi de la profession et son impact sur la gestion du parc. Cela permettrait de mettre à profit la vision large et transversale que le contrôle technique a de l’état du parc, afin de développer une véritable politique globale de gestion des parcs roulants, éventuellement différenciée selon leur âge, leur kilométrage ou leur motorisation.

Proposition n° 39 : Requalifier les données collectées à l’occasion du contrôle technique par l’OTC en données d’intérêt général, librement accessibles et exploitables.

1. Garantir la qualité du travail des centres de contrôle technique

Actuellement, près de 6 300 centres sont agréés par les préfectures de département pour réaliser le contrôle technique (articles 12 à 26 de l’arrêté du 18 juin 1991 relatif à la mise en place et à l’organisation du contrôle technique des véhicules dont le poids n’excède pas 3,5 tonnes. La liste des centres agréés est disponible sur les sites des préfectures et de l’UTAC-OTC).

L’installation d’un nouveau centre de contrôle technique est ainsi libre
– sous réserve du respect des conditions prévues pour l’agrément – et non soumise à numerus clausus, alors même que la profession est dite « réglementée ». Selon le CNPA, « les centres de contrôle technique, profession réglementée, ne bénéficient d’aucune contrepartie leur assurant une certaine rentabilité (numerus clausus, tarifs réglementés, etc.) afin de leur permettre d’honorer les investissements requis ».

En conséquence, la concurrence sur les prix est croissante, les prix du contrôle technique étant eux aussi libres. Le coût d’un contrôle technique est extrêmement variable, allant de 35 à 95 euros, pour une moyenne nationale de 67 euros. Une guerre des prix s’exerce désormais, sous l’effet de l’apparition de centres de contrôle technique « low-cost », proposant des tarifs préférentiels, allant jusqu’au « contrôle technique à 1 euro », aux usagers réservant le plus longtemps à l’avance. Selon un responsable d’un centre de contrôle technique des Deux-Sèvres, la « concurrence est violente », les centres de contrôle technique menant une guerre des prix pour « récupérer des clients ».

Cette évolution soulève des interrogations quant à la qualité des contrôles techniques ainsi effectués. Selon le CNPA, un contrôle technique complet ne peut pas être rentable s’il est facturé à moins de 35 euros, et pourrait être qualifié de « vente à perte » s’il s’agissait d’un bien et non d’un service. Selon des témoignages recueillis dans les Deux-Sèvres, alors qu’il faut au moins 30 minutes pour réaliser un contrôle technique correct, certains centres seraient tentés de passer à 20 minutes, voire moins, de manière à accueillir davantage de clients et à conserver leurs marges.

Les centres de contrôle technique font pourtant, théoriquement, l’objet de contrôles administratifs. Aux termes de l’article 30-1 de l’arrêté du 18 janvier 1991 relatif à la mise en place et à l’organisation du contrôle technique des véhicules dont le poids n’excède pas 3,5 tonnes, modifié par l’arrêté 9 juin 2011, « la surveillance administrative des installations de contrôle et des contrôleurs est assurée par les directions régionales agissant pour le compte du ministre chargé des transports, sous l’autorité des préfets », en l’occurrence les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL). Il relève ensuite du pouvoir du préfet de suspendre ou de retirer l’agrément d’un centre de contrôle technique « si les conditions de bon fonctionnement des installations ou si les prescriptions qui leur sont imposées par la présente section ne sont plus respectées », ces prescriptions comportant notamment l’engagement pris sur « l’organisation et les moyens techniques mis en œuvre par le centre pour assurer en permanence la qualité et l’objectivité des contrôles techniques effectués » ⁽365). La réalisation de contrôles techniques à bas coûts, si elle devait conduire à un contrôle trop rapide pour être complet et de qualité, constituerait un motif de retrait d’agrément.

Pourtant, selon l’Automobile Club des Deux-Sèvres, les contrôles des DREAL seraient inexistants ou trop faibles et les préfets ne fermeraient aucun centre, malgré des alertes.

Votre Rapporteure propose d’accroître les contrôles effectués par les services de l’Etat sur les centres de contrôle technique, de manière à vérifier que ces contrôles sont réalisés dans des conditions garantissant leur qualité et leur exhaustivité, et en particulier qu’une durée suffisante leur est consacrée.

Proposition n° 40 : Veiller à l’effectivité des contrôles exercés par les DREAL sur les centres de contrôle technique pour garantir la qualité des prestations.

Votre Rapporteure propose, par ailleurs, d’harmoniser les prix facturés aux automobilistes, en fixant par exemple un plancher et un plafond recommandés par l’État, adaptés simplement au coût estimé du loyer du local du centre technique, selon sa localisation géographique.

Proposition n° 41 : Définir un plancher et un plafond pour le tarif du contrôle technique, fixés au niveau national, modulables uniquement selon la localisation géographique.

La concurrence doit pouvoir s’exercer, mais dans un cadre permettant à chaque centre de respecter la réglementation, et garantissant la qualité des contrôles, compte-tenu de leur caractère essentiel pour la préservation de la sécurité routière et la lutte contre la pollution.

I. D’AUTRES LEVIERS POUR RÉDUIRE LA POLLUTION DU PARC ROULANT

A. AMÉLIORER LE DISPOSITIF DES CERTIFICATS QUALITÉ DE L’AIR

Depuis le 1^er juillet 2016, les véhicules – particuliers ou non – peuvent être identifiés par une pastille de couleur, ou « certificat qualité de l’air » en fonction de leurs émissions polluantes.

Cette classification est mise à disposition de l’État dans la définition des mesures d’ordre public environnemental – en particulier pour l’identification des véhicules autorisés à circuler ou non lors des pics de pollution – mais aussi des collectivités qui souhaitent conduire des politiques volontaristes en faveur de la qualité de l’air. L’objectif est alors de permettre aux collectivités de moduler les mesures incitatives ou restrictives qu’elles souhaitent mettre en place en fonction des différentes catégories de véhicules, pour répondre à leurs impératifs en matière de qualité de l’air. Il leur est ainsi possible de mettre en œuvre des modalités de stationnement favorables aux véhicules faiblement polluants ou de leur attribuer des conditions de circulation privilégiées dans des zones à circulation restreinte. Ce principe de certificat a déjà été retenu par plusieurs pays, dont l’Allemagne, le Danemark, la Suède, l’Italie ou la République Tchèque.

1. Une mise en œuvre laborieuse

a. Un dispositif envisagé depuis longtemps

Dès 1997, la ministre Dominique Voynet annonçait la création d’une « pastille verte », transcrite en 2001 dans le code de la route ⁽366). Celui-ci prévoyait une possibilité d’identification des véhicules fondée sur « leur contribution à la limitation de la pollution atmosphérique », et la possibilité de faire bénéficier les véhicules ainsi identifiés de conditions de circulation et de stationnement privilégiées.

À partir de 2012, en application de la loi dite « Grenelle » et dans le contexte d’une relance du contentieux européen, une précision était apportée ⁽³⁶⁷⁾ de manière à ce que le classement des véhicules à moteur soit « établi à partir de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques ». Il revenait ainsi aux ministres en charge de l’environnement, des transports, de l’intérieur et des collectivités territoriales, de prendre un arrêté établissant la nomenclature des véhicules « en tenant compte de leur date de première immatriculation, de la norme Euro qui leur est applicable ou de leur motorisation ».

En février 2013, le plan d’urgence pour la qualité de l’air du Gouvernement recommandait la mise en œuvre d’un système de classification des véhicules selon leurs émissions polluantes. Il s’agissait d’accompagner les démarches locales d’incitation à l’utilisation de véhicules vertueux, notamment dans les zones particulièrement affectées par la pollution atmosphérique, afin de pouvoir, à terme, restreindre l’accès de véhicules particulièrement polluants à certaines zones sensibles, de manière temporaire ou pérenne. Ces mesures, initiées, étaient restées inachevées.

Enfin, la feuille de route de la conférence environnementale de 2014 rappelait l’objectif d’identification des véhicules selon leurs émissions polluantes, par le certificat qualité de l’air.

a. Une entrée en vigueur retardée

La mise en œuvre de ce « certificat qualité de l’air » a par la suite subi de nombreuses évolutions qui ont retardé son entrée en vigueur.

Alors qu’une classification en sept catégories avait été initialement retenue, le premier projet d’arrêté avait réduit le nombre de classes à quatre. Cette évolution avait suscité le mécontentement de nombreux maires et parties prenantes, exprimé dans le cadre d’une consultation publique sur le projet organisée en janvier 2016 : beaucoup estimaient qu’un trop petit nombre de catégories nuirait à la progressivité des mesures envisagées.

L’arrêté final, daté du 21 juin 2016 établissant la nomenclature des véhicules classés en fonction de leur niveau d’émission de polluants atmosphériques en application de l’article R. 318-2 du code de la route retient six catégories ⁽368).

Le décret relatif aux certificats qualité de l’air, daté du 29 juin 2016, précise que le fait d’apposer sur son véhicule un certificat qualité de l’air ne correspondant pas à ses caractéristiques est puni de l’amende prévue pour les contraventions de la 4e classe.

En pratique, le certificat qualité de l’air est un document sécurisé, qui fait l’objet d’une démarche volontaire pour les usagers qui le souhaitent. Il n’est pas gratuit : le coût du certificat est fixé à 3,70 euros ⁽³⁶⁹⁾. Il est téléchargeable depuis le 1^er juillet 2016 sur le site www.certificat-air.gouv.fr . Il doit être apposé à l’avant du véhicule, de manière à être lisible par les agents de contrôle depuis l’extérieur ⁽³⁷⁰⁾.

a. Une concrétisation récente

L’une des principales applications attendues de la mise en œuvre du certificat qualité de l’air est l’utilisation par les mairies de leur pouvoir – attribué par la loi de transition énergétique – de définition de zones à circulation restreinte, au sein desquelles la circulation des véhicules les plus polluants (identifiés par les vignettes « non classé », voire « classe 5 », puis « classe 4 ») pourrait être interdite à certaines heures de la journée.

Une zone à circulation restreinte est créée par un arrêté local, qui doit être justifié par une étude environnementale permettant de faire un état de lieux et d’évaluer la réduction attendue des émissions de polluants. Il est soumis, pour avis, aux autorités organisatrices de la mobilité dans les zones concernées et leurs abords, aux conseils municipaux des communes limitrophes, aux gestionnaires de voirie ainsi qu’aux chambres consulaires.

Le fait, pour un conducteur, de circuler en violation des restrictions d’une zone à circulation restreinte, est puni d’une amende ⁽371).

Une collectivité territoriale peut ainsi, depuis le 1^er juillet 2016, étendre la zone à circulation restreinte qui existait déjà depuis septembre 2015 pour les autobus, autocars et poids lourds immatriculés avant le 1er octobre 2001 aux véhicules dits « non classés », soit l’ensemble des véhicules particuliers diesel et essence immatriculés avant le 1^er janvier 1997 et des deux-roues immatriculés avant mai 2000.

1. Un dispositif à améliorer

Votre Rapporteure émet cinq réserves sur le dispositif retenu et propose des améliorations :

– le système est basé sur des normes Euro et non sur le niveau réel ni sur le respect effectif de la norme. Or le critère de l’homologation Euro ne permet pas de prendre en compte l’hétérogénéité des performances environnementales des véhicules appartenant à une même catégorie Euro, car immatriculés au cours de la même période. Le magazine AutoMoto ⁽372) donnait ainsi l’exemple de la Toyota Prius 2, commercialisée en Europe en 2004, répondant donc officiellement à la norme Euro 3 en vigueur à l’époque, et classée en catégorie 3, alors même que ses performances environnementales – émissions de particules nulles, rejets de NOx de 10 mg/kilomètre – la rendent 5 à 8 fois meilleures que les véhicules diesel homologués Euro 6. Au contraire, une Renault Clio diesel de 2014, donc Euro 5, sera classée en catégorie 2, bien qu’elle n’obtienne qu’une « note écologique » de 3/20 selon le barème défini par le magazine automobile (contre 12,7 sur 20 pour la Prius). Surtout, un tel système de classement ne tient pas compte des émissions en conditions réelles, et ne permet pas de sanctionner des délits tels que le défapage : un véhicule défapé pourra ainsi disposer d’un certificat qualité de l’air correspondant à une norme Euro théorique qu’il ne respecte pas ;

– la classification actuellement retenue ne garantit pas la neutralité technologique, car elle s’appuie sur le critère « carburant » : elle privilégie ainsi largement le moteur à essence sur le moteur diesel, ce dernier étant exclu par principe de la classe 1. Pourtant, certains véhicules diesel les plus récents peuvent parfois être plus performants au plan environnemental que leurs équivalents essence qui, pour leur part, bénéficient automatiquement de la pastille 1. Un véhicule diesel Euro 6 émet ainsi théoriquement, au maximum, 80 mg/km de NOx, 500 mg/km de CO et 4,5 mg/km de particules. Il est pourtant classé dans la même catégorie – la classe 2 – qu’un véhicule essence Euro 4, lequel émet pourtant théoriquement, au maximum, 80 mg/km de NOx, 1000 mg/km de CO et n’est soumis à aucune valeur maximale d’émissions de particules ! L’attribution de la pastille 2 à ces véhicules diesel récents revient à mettre sur un même plan environnemental un diesel immatriculé en 2015 et un véhicule essence immatriculé en 2006, alors que leurs performances environnementales ne sont pas comparables. Au contraire, dans tous les pays européens dans lesquels il existe un système de pastille, les diesels les plus récents bénéficient de la pastille 1 ⁽³⁷³⁾ ;

– les certificats qualité de l’air sont payants ;

– les certificats qualité de l’air restent un système optionnel, destiné à « récompenser » les conducteurs vertueux. Ce système permet certes de ne pas stigmatiser les ménages peu aisés qui détiennent souvent les véhicules les plus anciens. Votre Rapporteure estime toutefois que leur efficacité serait accrue par l’identification de tous les véhicules, et non uniquement de ceux qui le souhaitent, selon la nomenclature établie ;

– l’arrêté ne mentionne pas explicitement la façon dont les certificats qualité de l’air seront attribués ou renouvelés. Certes, l’article 37 de la loi de transition énergétique modifiant l’article L 318-1 du code de la route, indique qu’ils doivent être renouvelés dans le cadre de chaque contrôle technique : « l’identification des véhicules selon leurs émissions est renouvelée lors du contrôle technique ». Pour autant, aucune garantie n’est donnée à ce sujet dans les textes actuels. Or, il est indispensable de fonder le renouvellement de la vignette sur le niveau réel d’émissions polluantes, tel que mesuré par le contrôle technique.

Dès lors, votre Rapporteure propose :

– de modifier le critère retenu pour se fonder uniquement sur le niveau d’émissions polluantes et non sur le type de motorisation ou l’année d’immatriculation, de manière à rendre le certificat qualité de l’air conforme au principe de neutralité technologique ;

– de rendre les certificats qualité de l’air gratuits ;

– de rendre l’identification par un certificat qualité de l’air obligatoire à partir du 1^er janvier 2018 ;

– de garantir que le contrôle technique devienne effectivement le moment de renouvellement du certificat qualité de l’air : les certificats seraient alors attribués pour deux ans au-delà de la quatrième année de circulation, toute dégradation des systèmes de dépollution pouvant conduire au déclassement du véhicule vers une catégorie inférieure. Ceci garantira une meilleure représentativité des pastilles, et une plus grande incitation au bon entretien de son véhicule. Ainsi, les pratiques telles que le défapage entraîneraient automatiquement le retrait de la vignette ou la rétrogradation du véhicule dans une catégorie moins vertueuse.

Proposition n° 42 : Modifier le dispositif des certificats qualité de l’air :

– rendre le certificat qualité de l’air obligatoire à partir du 1er janvier 2018 ;

– rendre les certificats qualité de l’air gratuits ;

– après une première attribution sur déclaration ou à l’immatriculation du véhicule, renouveler le certificat qualité de l’air à chaque contrôle technique, conformément à l’article 37 de la loi de transition énergétique ;

– modifier les critères de classification afin qu’ils respectent la neutralité technologique, et soient fondés sur le seul niveau des émissions polluantes.

A. POUR LE TRANSPORT ROUTIER : SANCTIONNER LES PRATIQUES FRAUDULEUSES ET DÉVELOPPER LE RÉTROFIT

Le transport de marchandises représente encore des nuisances importantes, sur le plan environnemental comme sur le plan sonore.

Certes, des améliorations récentes auraient été réalisées, particulièrement sous l’effet de l’entrée en vigueur des normes Euro V puis Euro VI : les émissions auraient diminué de 97 % pour les NOx, de 97 % pour les particules, de 94 % pour les hydrocarbures et de 86 % pour le monoxyde de carbone ⁽374). Au global, les émissions de CO₂ du transport routier de marchandises n’auraient augmenté que de 1,8 % entre 1990 et 2012, alors que l’activité des entreprises de transport augmentait de 27 % sur la même période. En conséquence, les émissions de CO₂ par tonne de marchandises transportée auraient diminué de 28 % par rapport à leur niveau de 1995. Selon la Fédération nationale des transporteurs routiers, que la mission a auditionnée, cette amélioration serait due aux évolutions technologiques des véhicules, mais aussi à une meilleure organisation des flux au sein des entreprises, à une utilisation plus performante de l’outil informatique et à une volonté marquée des entreprises de s’inscrire dans l’effort de développement durable, comme en témoigne par exemple le « Label CO₂ », lancé en mars 2016, pour reconnaître les performances environnementales des entreprises de transport routier de marchandises.

Toutefois, l’ensemble du transport routier de personnes et de marchandises représente environ 34 % des émissions de CO₂, dont 19 % pour les véhicules particuliers et 13,5 % pour les poids lourds et véhicules utilitaires légers. Le seul transport routier de marchandises représente aujourd’hui 4,8 % de la circulation en France, mais 6,7 % des émissions de CO₂ ⁽³⁷⁵⁾.

C’est pourquoi, l’amélioration des performances du parc roulant des véhicules lourds est essentielle.

1. Sanctionner les pratiques frauduleuses

Un long historique de fraudes diverses concerne les véhicules lourds.

Un précédent cité par le commissaire général à l’investissement, M. Louis Schweitzer, lors de son audition, est apparu aux États-Unis en 1998 avec la découverte du premier véritable logiciel truqueur sur les niveaux d’émissions installé sur les poids lourds fabriqués en Amérique du Nord. L’EPA avait exigé une remise en conformité de l’ensemble des véhicules et conclu un arrangement avec les motoristes et constructeurs américains concernés portant sur une amende globale d’un milliard de dollars. Caterpillar avec son système ACERT, et Navistar, avec un système particulier d’EGR, avaient été directement poursuivis par des clients et avaient dû consentir de lourdes indemnisations. En dépit d’une ligne de défense des industriels qui affirmaient n’avoir cherché qu’à rendre leurs motorisations plus économes, l’EPA avait déjà frappé fort. L’affaire n’avait cependant pas eu de retentissement en Europe.

Par ailleurs, certains constructeurs se sont entendus pour ne pas jouer le jeu de l’amélioration de la performance environnementale, comme en témoigne la récente médiatisation de l’amende record de 2,93 milliards d’euros infligée au « cartel des camions » par la Commission européenne : dans ce dossier, la Commission européenne a reproché aux constructeurs allemands Daimler, MAN et germano-suédois Scania – ces deux derniers étant détenus par Volkswagen –, au constructeur suédois Volvo, au constructeur néerlandais DAF, et au constructeur italien Iveco de s’être entendus pendant quatorze ans (entre 1997 et 2011) pour retarder l’introduction de technologies de réduction des émissions de dioxyde de carbone (CO₂) mais aussi d’avoir arrêté en commun un principe de répercussion des coûts liés aux normes environnementales sur leurs prix de vente. MAN, principale filiale poids lourds de Volkswagen, a cependant échappé à cette sanction car à l’origine de la dénonciation du cartel et de la documentation des services de la Commission européenne sur cette affaire.

Enfin, une nouvelle fraude sévit actuellement, comme l’a révélé le magazine Auto Moto ⁽376) sur la base d’une enquête de l’association des entreprises de transport allemande Camion Pro. Actuellement, un boîtier contenant le logiciel « AdBlue Emulator », en vente libre sur internet à partir de la modique somme de 19,76 euros, est utilisé pour tromper le calculateur qui, lorsqu’il détecte un dysfonctionnement du système SCR, empêche le moteur de démarrer. Les publicités en ligne sont explicites : « vous pouvez faire fonctionner votre camion sans système AdBlue sans aucune conséquence négative, sans enfreindre la loi. Dans ce cas, vous pouvez désactiver le système d’AdBlue du camion pour économiser beaucoup d’argent » ; AdBlue Emulator Box est « conçu pour désactiver le système AdBlue utilisé dans les camions et véhicules lourds Euro IV à Euro VI Mercedes, HOMME, Scania, Iveco, DAF, Volvo et Renault. AdBlue Émulator Box contourne le module électronique du système AdBlue. Très facile à monter sur tout camion, il remplace le système AdBlue instantanément, pour cesser l’utilisation de liquide AdBlue. AdBlue Émulateur Box désactive le système électronique doucement, sans perte du moteur ou des avertissements sur le tableau de bord et dans le système de diagnostic. » L’étude de Camion Pro indique que 20 % de l’ensemble des camions circulant en Allemagne seraient équipés.

Proposition n° 43 : Enclencher immédiatement une saisine de la DGCCRF à l’encontre du « AdBlue Emulator Box » et de tout dispositif comparable permettant de désactiver le système de traitement des NOx sur les véhicules lourds. Interdire et sanctionner la vente en ligne de ces logiciels de fraude. Saisir la DGFIP des implications de cette tricherie en matière fiscale.

2. Développer le rétrofit pour les poids lourds

a. Le rétrofit est pertinent aux plans économique et écologique

Le rétrofit consiste en l’installation, sur un véhicule ancien en circulation, d’un dispositif de post-équipement limitant les oxydes d’azote ou les particules de manière à en réduire les émissions. Son installation permet à un véhicule initialement homologué Euro III ou Euro IV de répondre aux exigences plus strictes fixées par les réglementations Euro V ou Euro VI, ou, de façon plus générale, de surclasser un véhicule Euro X vers un véhicule Euro X + 1 (notamment dans le cadre de l’attribution des certificats qualité de l’air).

Le rétrofit peut aussi désigner le remplacement du moteur d’un véhicule dans son intégralité, ou la conversion de la motorisation vers un carburant moins polluant (gaz naturel, GPL…). Ces deux dernières définitions, moins courantes, ne sont pas approfondies dans le cadre de ce rapport. En effet, en ce qui concerne les poids lourds, l’analyse de leur pertinence dépendra du développement des infrastructures – notamment pour la conversion des motorisations vers des motorisations à GNL ou GPL – et du soutien public en la matière (cf. Quatrième partie). En ce qui concerne les véhicules légers, elles représentent des coûts trop importants par rapport à la valeur vénale du véhicule et peuvent, pour cette raison, être écartées.

Le rétrofit « post-équipement » est actuellement peu répandu en France : seuls 9 000 bus et poids lourds sont rétrofités ⁽377), et les véhicules légers sont très peu concernés. Selon la direction générale de l’énergie et du climat, répondant à un courrier adressé par votre Rapporteure, « deux fabricants de dispositifs de post-équipement ont demandé et obtenu l’homologation de leurs dispositifs de filtres à particules : une entreprise allemande, HJS, et une entreprise britannique, Eminox. En 2015, ces deux fabricants ont rétrofité environ 500 véhicules, répartis comme suit : 400 bus, 100 cars et poids lourds ».

Pourtant, la réglementation régissant le rétrofit existe. Elle s’appuie sur l’arrêté du 15 mai 2013 relatif aux conditions d’installation et de réception des dispositifs de post-équipement permettant de réduire les émissions de polluants des véhicules en service ⁽³⁷⁸⁾. Au niveau international, le système est encadré par le règlement n° 132 ⁽³⁷⁹⁾ de la CEE-ONU ⁽³⁸⁰⁾, à Genève, concernant les prescriptions uniformes relatives à l’homologation des dispositifs antipollution de mise à niveau (DAM), destinés aux véhicules utilitaires lourds, aux tracteurs agricoles et forestiers, et aux engins mobiles non routiers à moteurs à allumage par compression (diesel).

a. Le rétrofit doit être développé pour les poids lourds, sous certaines conditions

Le rétrofit présente de nombreux avantages pour les poids-lourds et les véhicules industriels, sur les plans économiques et écologiques :

– le rétrofit est plus économique que l’achat d’un véhicule neuf. Les véhicules lourds diesel Euro III et Euro IV, des années 2000 à 2010, peuvent ainsi être dépollués à faible coût – entre 3 500 euros et 7 000 euros par véhicule, pose comprise ; selon la technologie commandée ⁽381) – en rajoutant un filtre à particules. Il est alors possible aux conducteurs et aux entreprises de transport de s’adapter à des coûts inférieurs au coût du remplacement d’un véhicule non conforme à d’éventuelles réglementations nouvelles (circulation restreinte…) ;

– le rétrofit, quoique moins efficace que l’installation d’un filtre à particules dès la fabrication du véhicule, permet une réduction d’une part significative des émissions de particules – entre 45 et 95 % ⁽³⁸²⁾, selon le type de véhicule et la technologie retenue ;

– le rétrofit est plus écologique que la mise à la casse de véhicules relativement récents : si les véhicules les plus polluants – Euro I et Euro II – doivent disparaître, il est plus pertinent de rétrofiter les véhicules Euro III et Euro IV que de les mettre au rebut de façon anticipée.

En 2012, l’ADEME estimait que le rétrofit pouvait apporter des résultats positifs et de court terme, en particulier dans les zones urbaines, lorsque des filtres à particules étaient installés sur des véhicules utilitaires lourds non équipés lors de leur fabrication, sous certaines réserves toutefois :

– les filtres installés doivent être des filtres fermés additivés ⁽³⁸³⁾ ;

– la pose des filtres doit se faire sur des véhicules circulant sur des lignes d’exploitation sur lesquelles les conditions de température et d’échappement sont connues et compatibles avec le fonctionnement des dispositifs ;

– les filtres ne doivent pas être installés sur des véhicules trop anciens (antérieurs à Euro 1) ;

– la maintenance des filtres doit être effectuée de manière régulière et approfondie, afin d’éviter un encrassement.

L’installation de rétrofit sur les véhicules lourds semble encore trop peu répandue en France. Elle doit faire l’objet d’incitations, notamment financières, pour se développer : il en résulterait une accélération de la dépollution du parc roulant.

Plusieurs raisons expliquent ce faible développement :

– il n’existe plus, depuis fin 2014, d’aides de l’ADEME ⁽³⁸⁴⁾ pour le rétrofit des poids lourds. Il n’existe pas davantage de soutien au niveau national ;

– tous les poids lourds Euro VI (postérieurs à 2010) sont équipés de filtres à particules en première monte, et une grande partie des Euro V l’était également ;

– tous les dispositifs de post-traitement de seconde monte doivent désormais être homologués, sur un moteur de référence et selon un protocole contraignant et coûteux, ce qui a mis un coup de frein à l’activité des équipementiers du rétrofit, cumulée avec la restriction du marché induite par le point précédent. Votre Rapporteure estime toutefois cette homologation nécessaire.

Votre Rapporteure propose donc de renouveler des aides destinées à favoriser le rétrofit des poids lourds. Ces aides seraient administrées par l’ADEME, dans les zones couvertes par un plan de protection de l’atmosphère (PPA ⁽³⁸⁵⁾), zones où se concentrent les excès d’émissions polluantes. Elles recouvriraient deux aspects :

– une aide financière pour les propriétaires de véhicules lourds ou de flottes de véhicules lourds qui souhaiteraient s’équiper de dispositifs de post-traitement de seconde monte. Cette aide serait financée par l’ADEME pour le compte de l’État et consisterait en une subvention accordée à l’achat de filtres à particules de seconde monte (sur le modèle des subventions accordées jusqu’en 2014 pour le rétrofit des bus par des filtres à particules approuvés par l’ADEME), d’un montant de 1 000 à 2 000 euros par filtre acheté ⁽³⁸⁶⁾. Elle pourrait être complétée par un financement des collectivités territoriales situées dans le périmètre du PPA ;

– un accompagnement technique et administratif des équipementiers de rétrofit à l’homologation des systèmes de seconde monte.

Proposition n° 44 : Pour déployer le rétrofit des poids lourds :

– dans le cadre des plans de protection de l’atmosphère, accorder aux propriétaires de véhicules lourds souhaitant s’équiper d’un dispositif de post-traitement des émissions de seconde monte une aide de l’ADEME – et éventuellement par les collectivités territorialement concernées ;

– développer un accompagnement technique et administratif des équipementiers du rétrofit pour l’homologation des systèmes de post-traitement de seconde monte pour les poids lourds.

a. En revanche, ne pas étendre le rétrofit aux véhicules légers

Certes, il existe, au premier abord, un parc potentiellement important de véhicules diesel anciens pour lesquels le rétrofit pourrait paraître pertinent. Fin 2013, l’ADEME estimait ainsi que, dans le parc automobile diesel français, la part de véhicules équipés d’un filtre à particules était d’environ 35 % (7 millions d’unités), contre 65 % de véhicules (13 millions d’unités) sans filtres à particules. En 2015, il reste encore 61 % de véhicules diesel non équi