N° 4536
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l’Assemblée nationale le 22 février 2017.
RAPPORT D’INFORMATION
DÉPOSÉ
en application de l’article 146-3, alinéa 6, du Règlement
PAR LE COMITÉ D’ÉVALUATION ET DE CONTRÔLE DES POLITIQUES PUBLIQUES
ET PRÉSENTÉ PAR
Mme Audrey LINKENHELD et M. Michel PIRON
Députés
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SOMMAIRE
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Pages
SYNTHÈSE 5
PROPOSITIONS DES RAPPORTEURS 19
INTRODUCTION 21
I. LES SPÉCIFICITÉS DES AIDES DE L’ÉTAT À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ DOIVENT ÊTRE PRÉSERVÉES 23
A. LE PRÊT À TAUX ZÉRO A ATTEINT UN POINT D’ÉQUILIBRE ET SON EFFICACITÉ S’ACCROÎT 23
1. Un prêt complémentaire logiquement ciblé sur les revenus moyens et intermédiaires et doté d’un « effet de marque » pour les ménages et les banques 23
2. Des effets économiques négatifs qui ne sont pas démontrés 25
3. Un effet déclencheur avéré depuis 2016 32
a. Une baisse entre 2012 et 2014 qui résulte de choix budgétaires 32
b. Un PTZ plus attractif après avoir été reconfiguré 34
c. La situation particulière des centres villes dégradés 37
4. Un dispositif qu’il faut laisser prospérer 38
B. LES PRÊTS AIDÉS SOCIAUX CONCERNENT DES OPÉRATIONS PRÉCISES ET OFFRENT D’IMPORTANTS AVANTAGES FINANCIERS AUX MÉNAGES JEUNES OU MODESTES 42
1. Le prêt d’accession sociale (PAS) : un outil sans équivalent pour permettre l’accession de certains ménages 43
a. L’attractivité du PAS est constatée et peut s’accroître encore en cas de remontée des taux d'intérêt 44
b. L’accès au PAS pourrait être facilité 46
2. Le prêt social de location accession (PSLA) : un outil protecteur pour l’accédant à revenus modestes 49
a. Un prêt qui permet le parcours résidentiel et l’accession progressive 50
b. La nécessité de faciliter le recours au PSLA 52
C. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT PERMETTENT DE SÉCURISER LES PROJETS D’ACCESSION DES MÉNAGES MODESTES 55
1. Des aides confortées par la loi de finances pour 2016 55
2. Un soutien utile et complémentaire aux prêts aidés 59
a. Un dispositif aujourd’hui limité mais décisif pour mener à leur terme les projets d’acquisition des ménages modestes 59
b. Des aides complémentaires aux prêts aidés 61
c. Tout ajustement ne doit pas compromettre l’équilibre du dispositif 63
II. LES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ DOIVENT ÊTRE MIEUX SUIVIES ET DIFFÉRENCIÉES AU PLAN LOCAL POUR ÊTRE PLUS EFFICACES 65
A. MIEUX CONNAÎTRE LA DIVERSITÉ DES MARCHÉS IMMOBILIERS ET LES EFFETS DES AIDES À L’ACCESSION 65
1. Des données parcellaires et dispersées 65
2. Informer les services déconcentrés de l’État et les collectivités territoriales sur les dynamiques de l’accession à la propriété 67
B. RAPPROCHER LES AIDES NATIONALES À L’ACCESSION DES POLITIQUES LOCALES DE L’URBANISME ET DE L’HABITAT 69
1. Des politiques locales de logement souvent décisives pour les ménages accédants et dont l’importance est appelée à croître 69
2. Aller vers la territorialisation des prêts aidés 74
EXAMEN PAR LE COMITÉ 81
ANNEXE N° 1 : PRÉSENTATION DES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 91
ANNEXE N° 2 : PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS 97
CONTRIBUTION DE LA COUR DES COMPTES À L’ÉVALUATION DES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ 99
Proposition n° 1 : autoriser, dès l’acquisition du logement, le cumul entre le PTZ et les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dans les centres villes dégradés.
Proposition n° 2 : stabiliser les règles d’octroi du PTZ au moins jusqu’au 31 décembre 2018.
Proposition n° 3 : faciliter l’accès au prêt d’accession sociale :
– porter de 50 % à 80 % la part garantie par l’État afin de permettre l’octroi de PAS à des personnes présentant des profils atypiques ;
– faire bénéficier les inscriptions et mainlevées d’hypothèque des biens qui font l’objet d’un PAS du taux réduit de contribution de sécurité immobilière.
Proposition n° 4 : renforcer l’attractivité du prêt social de location accession :
– harmoniser les conditions d’agrément des opérations par la publication d’une nouvelle circulaire ;
– permettre le cumul du PSLA avec un PTZ pour les personnes qui ont été propriétaires de leur résidence principale ou qui reprennent un logement dont le précédent occupant a été défaillant ;
– réduire la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties de 15 à 10 ans ;
– ouvrir le PSLA aux opérations d’accession à la propriété d’un logement ancien en centre ville dégradé ou centre bourg.
Proposition n° 5 : sanctuariser les aides personnelles au logement « accession » pour garantir leur rôle de sécurisation des ménages aux revenus modestes.
Proposition n° 6 : améliorer la connaissance des marchés locaux de l’accession et des aides s’y rapportant :
– charger les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de collecter les données ;
– confier l’exploitation de ces données aux agences locales d’urbanisme ou aux agences départementales d’information sur le logement (ADIL) et à leurs observatoires de l’habitat, qui devraient être généralisés ;
– donner aux collectivités territoriales la possibilité d’utiliser ces données pour conduire leurs politiques d’accession et en évaluer les effets.
Proposition n° 7 : déléguer, à titre expérimental, aux EPCI à fiscalité propre disposant d’un programme local de l’habitat (PLH) l’attribution des prêts à l’accession à la propriété aidés par l’État (PTZ, PSLA et PAS), sur le modèle de la délégation des aides à la pierre.
Proposition n° 8 : à titre expérimental, confier à l’échelon intercommunal l’élaboration d’un plan local d’accession à la propriété, adossé au programme local de l’habitat (PLH), définissant un zonage pour l’attribution des prêts aidés de l’État (PTZ, PSLA et PAS) et des aides locales.
Le 8 octobre 2015, le Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques (CEC) a décidé, sur proposition du groupe « Union des démocrates et indépendants », d’inscrire à son programme de travail une évaluation des aides à l’accession à la propriété.
Cette évaluation s’inscrit dans un contexte où nombre de nos concitoyens rencontrent des difficultés à se loger, où les prix de l’immobilier après une longue période de hausse se maintiennent à des niveaux souvent difficilement compatibles avec les ressources des ménages et où les contraintes budgétaires nationales ont conduit à mettre en cause certains outils d’aide à l’accession sans que ceux-ci, dans leur ensemble, n’aient fait l’objet d’une évaluation convaincante.
La politique de soutien à l’accession à la propriété doit répondre à des objectifs sociaux – aider les plus modestes à accéder à la propriété –, à des contraintes liées à l’aménagement du territoire, ainsi qu’à des enjeux économiques – la bonne santé du secteur du bâtiment. Pour tenter de répondre à ces objectifs et à cette contrainte, différents outils budgétaires et fiscaux d’aide à l’accession ont été institués et à plusieurs reprises modifiés pour s’adapter à l’évolution de la conjoncture.
Pour conduire cette évaluation, le CEC a désigné deux rapporteurs : Mme Audrey Linkenheld, membre du groupe « Socialiste, écologiste et républicain », et M. Michel Piron, membre du groupe « Union des démocrates et indépendants ».
Sur le fondement de l’article L. 132-5 du code des juridictions financières, le Président de l’Assemblée nationale a, sur proposition du CEC, demandé l’assistance de la Cour des comptes. Par lettre du 21 octobre 2015, le Premier président de la Cour des comptes a confirmé son accord pour procéder à une enquête qui a été confiée à la cinquième chambre.
Le champ d’intervention de la Cour et la méthode de travail ont été définis avec les rapporteurs. Il a été décidé de centrer l’évaluation sur les aides individuelles directes destinées à faciliter l’acquisition d’une résidence principale, à travers les quatre principaux outils améliorant la capacité d’emprunt ou le revenu disponible des accédants : les aides personnelles au logement (APL) « accession », le prêt à taux zéro (PTZ), le prêt d’accession sociale (PAS) et le prêt social location-accession (PSLA). À la demande des rapporteurs, la Cour s’est également penchée sur les outils proposés par les collectivités territoriales en matière d’aide à l’accession à la propriété.
Outre ses entretiens avec les administrations centrales concernées, les opérateurs nationaux et les spécialistes du secteur du logement, la Cour s’est appuyée sur une étude de l’Institut des politiques publiques de l’École d’économie de Paris.
Devant la difficulté de recenser et d’analyser l’ensemble des pratiques locales d’aide à l’accession, la Cour a examiné la politique menée en la matière par un échantillon de communes et d’intercommunalités représentatives de situations contrastées en matière de logement : Paris, Lille métropole, Rennes métropole, Angers Loire métropole et Plaine commune. Même succinct, ce tour d’horizon, que les rapporteurs appelaient de leurs vœux, constitue une première en matière d’évaluation des aides à l’accession.
M. Didier Migaud, Premier président de la Cour des comptes, a présenté l’enquête de la juridiction financière le 30 novembre 2016 au cours d’une audition. Cette enquête, annexée au présent rapport, porte sur le pilotage national des outils d’aide à l’accession, leur cohérence et leur efficacité, ainsi que sur l’articulation des aides locales avec les dispositifs nationaux. En conclusion de ses travaux, la Cour estime que les objectifs de la politique d’aide à l’accession à la propriété ne sont pas clairement établis, que son coût pour les finances publiques reste mal mesuré, et que ses outils, complexes et mal articulés, voient leur efficacité décroître. En conséquence, la juridiction financière propose plusieurs mesures qu’elle juge susceptibles de rationaliser et de rendre plus efficaces les dispositifs en vigueur.
Les rapporteurs ont animé des tables rondes destinées à recueillir la position des parties prenantes sur l’étude remise par la Cour des comptes. Au terme de leurs travaux, ils restent très réservés sur l’approche de la juridiction financière et sur les enseignements qu’elle tire de plusieurs de ses observations. En particulier, la Cour a une conception trop extensive des effets d’aubaine : même s’ils ne sont pas toujours déclencheurs, les dispositifs d’aide à l’accession à la propriété améliorent le budget des ménages et sécurisent leur projet d’accession, conformément à l’objectif social qui leur est assigné. S’agissant des effets inflationnistes, les critiques adressées à certaines aides ne sont étayées par aucune étude réellement concluante. En outre, d’une manière plus générale, il est toujours difficile de tirer des conclusions à partir de moyennes qui ne peuvent pas refléter la très grande hétérogénéité des situations locales. Enfin, si la dépense publique doit rester une préoccupation majeure, l’évaluation des aides à l’accession ne saurait se limiter au coût des dépenses de fonctionnement qu’elles engagent, mais prendre en compte les investissements, les emplois et les recettes fiscales qu’elles génèrent.
Les rapporteurs restent attachés au modèle français d’accession à la propriété que les personnes qu’ils ont auditionnées s’accordent à considérer comme vertueux et efficace. Ce modèle a su traverser la crise de 2008 sans connaître les défaillances constatées chez plusieurs de nos voisins européens.
Ils souhaitent adresser deux principaux messages : les spécificités des différentes aides de l’État à l’accession à la propriété doivent être préservées et ces aides doivent être mieux suivies et différenciées en fonction des priorités locales, pour être plus efficaces. Ils font en ce sens plusieurs propositions qui restent animées par le souci d’offrir une visibilité et une stabilité aux acteurs d’un secteur qui nécessite des investissements lourds.
I. LES SPÉCIFICITÉS DES AIDES DE L’ÉTAT À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ DOIVENT ÊTRE PRÉSERVÉES
Les aides individuelles que l’État accorde pour favoriser l’accession des ménages à la propriété reposent sur un triptyque :
– un dispositif principal, le prêt à taux zéro (PTZ) ;
– deux prêts à finalité sociale, ciblés sur des opérations ou des profils particuliers, le prêt d’accession sociale (PAS) et le prêt social de location-accession (PSLA) ;
– des allocations, les aides personnelles au logement en accession.
Ces outils ont, en termes de public visé, une réelle complémentarité et soutiennent de manière différenciée les accédants à la propriété, deux points qui ne sont pas assez soulignés par la Cour des comptes. Le PTZ apporte en effet une aide aux ménages à revenus moyens et intermédiaires qui souhaitent renforcer leur enveloppe d’acquisition, tandis que le PSLA et le PAS – avec, dans le cas du dernier prêt, le coup de pouce que représente la garantie de l’État – s’adressent aux ménages disposant de moins de ressources. Les aides personnelles au logement, quant à elles, sécurisent les projets d’accession des ménages les plus modestes ou qui connaissent, après cette opération, des difficultés financières. Elles sont versées, de surcroît, par les caisses d’allocations familiales, qui peuvent ainsi assurer un accompagnement social des allocataires.
Toute remise en cause de l’économie générale de cet ensemble d’aides, sous couvert de les simplifier, en instituant, par exemple, un plafond de ressources de référence pour l’accession « sociale » à la propriété, créerait donc des effets de seuil massifs, en déstabilisant la graduation des différents dispositifs.
A. LE PRÊT À TAUX ZÉRO A ATTEINT UN POINT D’ÉQUILIBRE ET SON EFFICACITÉ S’ACCROÎT
1. Un prêt complémentaire logiquement ciblé sur les revenus moyens et intermédiaires et doté d’un « effet de marque » pour les ménages et les banques
• Une aide ciblée sur les classes moyennes
En termes de ciblage social, les principales catégories utilisatrices du prêt à taux zéro sont, par ordre décroissant, les professions intermédiaires, les employés et les ouvriers. Au total, ces trois groupes constituent, selon la direction de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) du ministère du logement, près de 82 % des bénéficiaires du PTZ.
La catégorie la mieux représentée – les employés – représente, à elle seule, 35,6 % des effectifs. En y ajoutant les profils intermédiaires, on obtient 59 % des bénéficiaires du PTZ (données 2015) (1). La société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) confirme ce « profilage » autour des catégories intermédiaires, en précisant que le dispositif vise avant tout les ménages ayant des revenus compris entre 2 et 3 SMIC (2), ce qu’atteste la très forte proportion des ménages bénéficiaires sous 1,5 SMIC par unité de consommation.
PROPORTION DES MÉNAGES BÉNÉFICIANT D’UN PTZ SOUS 1,5 SMIC
PAR UNITÉ DE CONSOMMATION
Année |
% de ménages disposant de |
2011 |
72,96 |
2012 |
86,38 |
2013 |
90,03 |
2014 |
90,53 |
2015 |
91,32 |
2016 |
89,2 |
Source : SGFGAS.
Ce ciblage n’a rien d’étonnant, dans la mesure où le PTZ ne constitue pas une aide sociale, mais un dispositif d’accession à la propriété centré sur les ménages qui disposent d’un certain niveau de pouvoir d’achat immobilier. Par conséquent, ce prêt a vocation à s’adresser à une gamme de primo-accédants assez large, même s’il est attribué sous conditions de ressources, les bénéficiaires étant discriminés selon leurs revenus, dans le cadre d’un barème qui répartit les marchés immobiliers entre quatre zones, de la plus à la moins tendue (A à C). Ce barème prend en compte les différences de revenus et donc de pouvoir d’achat immobilier que l’on constate entre les zones.
PLAFONDS DE RESSOURCES POUR L’ÉLIGIBILITÉ AU PTZ
(En euros)
Nombre de personnes destinées à occuper |
Zones A et A bis |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
1 |
37 000 |
30 000 |
27 000 |
24 000 |
2 |
51 800 |
42 000 |
37 800 |
33 600 |
3 |
62 900 |
51 000 |
45 900 |
40 800 |
4 |
74 000 |
60 000 |
54 000 |
48 000 |
5 |
85 100 |
69 000 |
62 100 |
55 200 |
6 |
96 200 |
78 000 |
70 200 |
62 400 |
7 |
107 300 |
87 000 |
78 300 |
69 600 |
8 et plus |
118 400 |
96 000 |
86 400 |
76 800 |
Ce ciblage obéit, en réalité, à une logique économique précise. Le PTZ n’est pas un prêt principal, mais un prêt complémentaire, qui permet de « solvabiliser » les opérations d’accession des ménages qui ont du mal à acquérir un logement, en raison des prix élevés de l’immobilier, et particulièrement du foncier, mais qui disposent des ressources pour rembourser les mensualités de deux prêts – classique et bonifié – dans des conditions saines, c’est-à-dire sans endettement excessif.
L’objectif du PTZ est donc bien de produire un effet déclencheur pour des ménages qui pourront supporter des charges de remboursement. C’est pourquoi on peut considérer que les équilibres sociaux du dispositif actuel, qui évite de cibler les ménages aux ressources faibles – car ce serait leur faire prendre des risques trop importants – et d’aider les catégories les plus aisées – la part des cadres est passée de 20,4 % en 2011 à 12,5 % en 2015 –, sont satisfaisants.
• Un dispositif doté d’une excellente image
Le PTZ est un outil très porté par les pouvoirs publics et les opérateurs de l’accession à la propriété (les promoteurs immobiliers et les réseaux bancaires). Il constitue, de ce fait, un dispositif visible et lisible pour les ménages. Un sondage de l’IFOP indique, à cet égard, que 85 % des Français connaissent le PTZ, dont 46 % en ont une connaissance précise ; en outre, 82 % des personnes interrogées considèrent qu’il est un outil incitatif (3). La notoriété du prêt auprès des banques comme des particuliers est telle qu’on peut même parler d’une « marque PTZ », qui contribue à déclencher le financement des acquisitions. De même, la communication autour du PTZ a un effet d’entraînement sur les promoteurs, pour lesquels ce prêt devient une composante importante de leur production.
2. Des effets économiques négatifs qui ne sont pas démontrés
Aux yeux des rapporteurs, les effets économiques négatifs du PTZ, sur lesquels la Cour des comptes s’attarde longuement, doivent être relativisés, d’autant que certaines des externalités positives induites par ce prêt n’ont pas été assez soulignées dans le cadre de son enquête. Les constats de la Cour sont, d’ailleurs, souvent plus nuancés que ses conclusions.
• Un risque d’effet inflationniste marginal voire inexistant
La Cour des comptes estime que l’impact économique du PTZ est exposé à un risque d’effet inflationniste. Pour parvenir à cette conclusion, elle s’appuie sur deux études qui présentent d’importantes limites méthodologiques.
Publiée en 2015, la première étude évalue les effets du doublement, décidé fin 2008, du montant du prêt pour les acquisitions des logements neufs dans la zone B2. Ce travail de recherche, qui relève un effet inflationniste « significatif » sur les prix du foncier au m2 (+ 7,4 % en 2009) qui « disparaît à l’horizon de deux ans » (la dynamique s’interrompt dès 2010) (4), porte sur des communes situées dans des petites agglomérations (moins de 100 000 habitants) d’une zone relativement « détendue », ce qui limite la portée de ses enseignements. Les auteurs de l’étude soulignent, en outre, que les effets du PTZ sur les prix immobiliers ont été mis en évidence dans un contexte de crise où les valeurs foncières étaient orientées à la baisse et que, par conséquent, ces résultats ne sont pas extrapolables à des phases de hausse.
Publiée en 2016, la deuxième étude compare les prix immobiliers d’échantillons de communes situées de part et d’autre de la frontière séparant deux zones en 2010-2011. Elle aboutit à la conclusion selon laquelle le PTZ permet un choc positif de crédit, qui se transmet aux prix immobiliers, l’élasticité des seconds au premier s’établissant entre 0,4 et 0,7 selon les estimations (5). La méthodologie employée est cependant fragile, comme le fait observer la SGFGAS. En particulier, l’étude prend en compte les prix bruts des opérations (en euros), alors qu’il serait plus pertinent de considérer les prix au m2 en distinguant le neuf et l’ancien, et ne raisonne pas sur des ménages homogènes du point de vue des revenus (6).
La Cour des comptes est consciente des limites de ces travaux, car si elle ne les mentionne pas de manière explicite, elle prend le soin de préciser que les effets inflationnistes du PTZ « ne sont pas certains mais possibles » et que leur ampleur « peut difficilement être déterminée » (7).
Les données recueillies par les rapporteurs montrent, de surcroît, que ces effets ne sont ni massifs, ni même avérés.
D’une part, pour la SGFGAS, si l’on étudie l’influence du PTZ sur les prix immobiliers d’une commune, en observant l’évolution des prix au m2 pour les villes qui ont changé de zone lors de la révision du zonage de 2014 pour être classées dans une zone plus tendue et bénéficier, par conséquent, d’une aide plus importante, « les évolutions de prix constatées ne sont pas significatives » (8) (Cf. le graphique ci-dessous).
ÉVOLUTION TRIMESTRIELLE DU PRIX MOYEN AU M2 DU NEUF
POUR LES MÉNAGES ÉLIGIBLES AU PTZ DANS LES COMMUNES RECLASSÉES
PAR LE NOUVEAU ZONAGE DU 1ER OCTOBRE 2014
Source : SGFGAS.
D’autre part, les analyses économétriques de la DHUP tendent à indiquer qu’à qualité des biens constante, ceux achetés par les ménages qui bénéficient d’un plus fort « équivalent subvention du PTZ », résultant d’une période de différé de remboursement plus importante, ne se caractérisent pas par un prix plus élevé (9).
Par ailleurs, pour être probante, la démonstration du risque inflationniste devrait s’effectuer à une échelle beaucoup plus petite que celle des zones « A/B/C », autrement dit au niveau communal et infra-communal. L’effet inflationniste dépend en effet étroitement du marché immobilier, c’est-à-dire de l’offre et de la demande locales, qui recouvrent une grande diversité de situations. Ainsi, la situation de Brest, classée en zone B2, ne peut être comparée avec celle des autres villes de la même « catégorie », mais situées à l’intérieur du Finistère. De même, celle d’un logement en centre bourg ne peut être identique à celle des lotissements construits en périphérie. Or l’analyse conjointe de la distribution du PTZ et de l’évolution des prix de l’immobilier n’a jamais été faite à ce niveau de finesse. C’est pourquoi l’économiste Jean-Claude Driant a estimé que la mesure réelle de l’impact inflationniste du PTZ, pour l’heure, n’existe pas.
• Un effet d’aubaine difficilement mesurable et sur-interprété au regard des effets « qualité » et « reste à vivre » pour les ménages
Parmi les constats qui, d’après la Cour des comptes, conduisent à remettre en cause l’utilité réelle du PTZ figurent, au premier chef, les effets d’aubaine du prêt qui seraient « excessifs » (10).
La Cour fonde cette appréciation sur une étude de l’INSEE de 2005, qui n’a pas été actualisée, et qui estime que l’effet déclencheur du prêt serait avéré dans seulement 15 % des cas, ce qui porterait le taux d’occurrence de l’effet d’aubaine à 85 %. Elle s’appuie aussi sur une simulation du ministère de logement, pour laquelle seuls 10 000 des 50 000 PTZ supplémentaires (soit 25 % des prêts) prévus entre 2015 et 2016 auraient un effet réellement déclencheur.
Il est pourtant très difficile de définir quand un effet déclencheur est avéré et de le quantifier, dès lors que le nombre de PTZ dépend également de facteurs « exogènes », tels que les prix de l’immobilier, la confiance des ménages, le niveau des taux d’intérêt, le taux de chômage, etc. En outre, a-t-on un effet d’aubaine de 85 % lorsque le prêt permet aux ménages bénéficiaires de financer l’acquisition d’un logement plus grand ou mieux localisé ? Peut-on, en effet, disqualifier cette aide au motif que l’opération aurait pu avoir lieu sans le PTZ, alors que celui-ci n’a pas pour objectif de déclencher l’accession, en tant que telle, mais de soutenir une accession de qualité ?
Le dispositif du PTZ ne devrait donc pas être évalué seulement au regard de son effet déclencheur, mais en tenant compte aussi de « l’effet qualité » et de la « marge intensive en logement » (l’investissement supplémentaire en logement) qu’il permet : si un tel prêt peut ne pas constituer l’élément déclencheur de l’opération, en revanche, il permet à un ménage d’investir un montant plus élevé et donc d’acheter un logement davantage adapté à ses besoins. Accessoirement, le PTZ peut permettre un achat anticipé.
Enfin, les analyses savantes de l’effet d’aubaine ne doivent pas faire oublier l’impact très concret – et positif – du PTZ sur le budget des ménages. Cet impact devrait être étudié, comme le propose M. Jean-Claude Driant, en observant non pas la diminution du taux d’effort des accédants, mais leur « reste à vivre », cet élément d’appréciation étant essentiel pour les catégories intermédiaires ou modestes aidées par le dispositif (11).
Ce critère constitue le véritable indicateur de l’intensité de l’effort financier des acquéreurs, car il permet de mesurer la capacité résiduelle de ces ménages à assumer leurs dépenses hors logement. Ainsi, le taux d’effort net médian des ménages en accession, qui était de 25 % en 2015 (Cf. le tableau ci-dessous), n’a pas la même signification, en termes de budget, pour un ménage dont le revenu est de 2 500 euros par mois que pour une famille disposant d’un revenu de 4 000 euros par mois. Dans le premier cas, en effet, l’aide apportée par le PTZ permet au ménage de dépenser moins tous les mois en remboursement de sa dette, ce qui représente autant d’argent gagné pour les autres dépenses. Or celui-ci peut être remis dans le circuit de la consommation, le principal moteur de l’économie française.
TAUX D’EFFORT NET MÉDIAN DES MÉNAGES EN LOCATIF OU EN ACCESSION
SELON LE TYPE DE PARC
(En %)
2014 |
2015 |
2016 | |
Total |
18,8 |
18,9 |
19,0 |
Locatif public |
11,2 |
11,4 |
11,6 |
Locatif privé |
25,2 |
25,4 |
26,4 |
Accession à la propriété |
24,7 |
25,0 |
24,9 |
Source : d’après le projet annuel de performances (PAP) « Logement » annexé au projet de loi de finances pour 2017.
Nota : ces statistiques doivent être interprétées avec prudence car elles reposent sur des moyennes nationales, qui recouvrent des écarts territoriaux importants entre les secteurs tendus et les secteurs « détendus ».
• Des effets positifs insuffisamment soulignés
• Un effet de « lissage » sur les flux d’accession et la construction
La Cour des comptes se montre réservée à l’égard de la contribution du PTZ au soutien à la primo-accession. Pourtant, l’effet de « lissage » de cette aide sur le marché immobilier est réel.
À titre d’exemple, le doublement du montant du PTZ décidé à la fin de l’année 2008 a permis, selon M. Michel Mouillart, de maintenir, de 2010 à 2012, une proportion élevée de bénéficiaires du PTZ parmi les primo-accédants dans le neuf, soit 61,9 % en moyenne (12). En outre, sous l’effet de cette mesure, les flux d’accession ont pu, dans un contexte de crise comme celui de 2008, se redresser rapidement dans le neuf (+ 21 % entre 2009 et 2011) (13). De même, les mesures de relance du PTZ de 2014 et 2015 ont eu des conséquences positives sur le marché de la primo-accession, qui a progressé de 21,5 % en 2015 (+ 27,4 % dans l’ancien et + 6,5 % dans le neuf) (14). En 2016, les ventes des promoteurs pourraient croître, d’après la Fédération des promoteurs immobiliers, d’au moins 20 %. Nexity a annoncé, à la fin de l’année dernière, une progression de ses ventes en primo-accession de plus de 50 % sur les neuf premiers mois de 2016.
Les mesures de relance du PTZ semblent également constituer un dispositif efficace de soutien à la construction neuve, bien que ce point soit mis en doute par la Cour des comptes. Les premiers résultats, pour l’instant provisoires, des travaux effectués par l’École d’économie de Toulouse dans le cadre d’une convention de recherche signée en 2014 avec la DHUP tendent à montrer que plus les aides moyennes par logement accordées par le PTZ sont importantes, plus le nombre global de mises en chantier est élevé (15). Les interlocuteurs des rapporteurs ont été encore plus affirmatifs, en considérant que le redressement constaté du marché du logement et du secteur de la construction s’explique aussi bien par la faiblesse exceptionnelle des taux d’intérêt que par les dispositions adoptées fin 2014 et 2015 pour renforcer le PTZ. Ce prêt constitue, de fait, pour reprendre les termes utilisés dans une contribution écrite, une « arme conjoncturelle puissante » pour les pouvoirs publics (16).
Les effets du soutien apporté par le PTZ au secteur du logement ne sont pas, pour autant, automatiques ou immédiats :
– l’effet de « lissage » du PTZ sur le marché immobilier est plus important dans les territoires où le besoin en logement est faible. Dans les zones tendues, il faut tenir compte des difficultés des ménages accédants à mobiliser un apport personnel plus important. Or, depuis plusieurs mois, il semble que les exigences des banques en la matière se durcissent : de quelques milliers d’euros (5 000 euros parfois), le montant d’apport personnel demandé est progressivement repassé à 10 %, soit 15 000 à 20 000 euros pour un trois pièces dont le prix d’acquisition est compris entre 150 000 et 200 000 euros ;
– l’effet de « lissage » sur la construction se diffuse plus rapidement dans les zones peu tendues, où une maison individuelle peut être construite en six mois, que dans les zones tendues où l’opération peut s’étaler sur deux ans.
• Un effet régulateur sur l’endettement des ménages
Le bénéfice du PTZ est limité aux ménages accédants dont le taux d’effort est inférieur à 33 %. Ce dispositif s’inscrit donc dans une politique d’accession maîtrisée à la propriété, qui s’appuie sur les banques et sur les critères qu’elles appliquent en matière de solvabilité des emprunteurs.
Cette prudence est pourtant critiquée par les chercheurs de l’Institut de politiques publiques de l’École d’économie de Paris, qui ont réalisé une étude pour les besoins de l’enquête de la Cour des comptes. Ils estiment, en particulier, que cette politique est le reflet d’« interventions publiques contradictoires » : d’un côté, l’État, par le biais de la régulation bancaire, limite l’accès des ménages au crédit ; or, de l’autre, il intervient pour surmonter ces contraintes de liquidités par la mise en place de prêts bonifiés (17).
Aux yeux des rapporteurs, cette contradiction n’en est pas une, car un outil tel que le PTZ n’a pas vocation à « compenser » l’accès limité des ménages aux liquidités, mais à conforter les vertus du système français de crédit immobilier.
En effet, comme l’a rappelé une résolution adoptée en 2016 par l’Assemblée nationale, ce système, qui repose sur une analyse de la solvabilité et de la situation financière des emprunteurs, est sain, contrairement au système fondé sur des prêts à taux variable, attribués en fonction de la valeur du bien (18). En attestent le faible taux de défaillance des primo-accédants aidés en France – qui est inférieur à 1 % – et le fait que ce taux n’a pas augmenté lors de la crise financière de 2008, déclenchée par l’éclatement de la bulle immobilière américaine assise sur des crédits hypothécaires, les subprimes. La Cour des comptes a fort justement relevé ces deux points forts de notre modèle, qui doivent être préservés (19).
• Un coût moyen du PTZ variable mais maîtrisé
L’évolution du coût unitaire du PTZ dépend, en toute logique, des objectifs qui lui sont assignés par le Gouvernement. Comme le montre le tableau ci-dessous, le coût moyen du prêt s’est fortement accru en 2013 lors du recentrage du dispositif sur les ménages « modestes » et « moyens » dans les zones tendues, qui s’est traduit par une aide renforcée pour ces catégories, avant de baisser en 2015, les montants attribués dans les zones tendues ayant diminué.
ÉVOLUTION DU COÛT DU PTZ
|
Évolution du dispositif |
Coût unitaire moyen brut (en €) |
Coût |
Nombre de prêts octroyés |
2009 |
Doublement du montant dans le neuf |
8 745 |
1 775 |
216 503 |
2010 |
Maintien de la mesure à l’identique jusqu’en juin puis majoration de moitié |
8 138 |
2 204 |
286 256 |
2011 |
Diminution de l’aide pour les ménages les plus aisés |
6 592 |
2 285 |
351 932 |
2012 |
Instauration d’une condition de ressources pour le PTZ |
7 769 |
632 |
79 116 |
2013 |
Recentrage sur les ménages aux revenus moyens et modestes |
14 127 |
631 |
43 167 |
2014 |
Conditions identiques à celles de 2013 |
12 900 |
617 |
47 192 |
2015 |
Modifications apportées au barème (baisse de l’aide aux zones tendues) |
8 456 |
507 |
58 800 |
2016 |
Élargissement du PTZ (quotité de 40 % et ouverture à l’ancien avec travaux sur tout le territoire) |
Non estimé |
Non disponible |
Non finalisé |
Source : DHUP.
* Diminué des évènements extérieurs survenus ultérieurement (remboursements anticipés, prêts finalement non mis en force, etc.).
Les décisions concernant le paramétrage du PTZ ayant des effets directs sur le coût unitaire moyen du prêt, on peut estimer, comme l’a fait observer M. Bernard Vorms, que l’État a bien en main ce dispositif.
L’évolution de la dépense fiscale qui y est associée est, en outre, orientée à la baisse depuis 2012, comme le montre le tableau ci-dessous.
LA DÉPENSE FISCALE DU PTZ DEPUIS 2012
(En millions d’euros)
Dépense fiscale réalisée en |
Dépense fiscale estimée en | |||||
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
2016 |
2017 | |
Montant de la dépense fiscale |
1 257 |
1 241 |
1 182 |
1 065 |
875 |
785 |
Sources : d’après la Cour des comptes et le tome II du fascicule Évaluations des voies et moyens annexé au projet de loi de finances pour 2017.
Le « coût générationnel » des prêts émis une année est réparti sur les six années suivantes car les fonds sont débloqués (« mis en force ») un an après l’émission du PTZ et le crédit d’impôt qui compense l’absence de taux d’intérêt est étalé sur cinq ans. La diminution de la dépense fiscale liée au PTZ devrait, sauf remontée brutale des taux d’intérêt, continuer en 2017, en raison de l’évolution des coûts successifs des générations de PTZ et, en l’espèce, du moindre coût lié à la suppression des aides aux ménages plus aisés.
3. Un effet déclencheur avéré depuis 2016
La Cour des comptes met en doute l’efficacité du PTZ en partant du constat que ce dispositif a connu, dans la période récente, de mauvaises années. Pourtant, le recul de cette aide n’est pas lié à des défauts qui lui seraient intrinsèques, mais résulte des réorientations qui lui ont été appliqués. La dynamique s’est d’ailleurs inversée dès l’instant où le dispositif a été recalibré.
a. Une baisse entre 2012 et 2014 qui résulte de choix budgétaires
Le PTZ a connu plusieurs années faibles, qui se sont traduites par une forte chute du nombre de prêts émis – celui-ci a baissé de plus de 45 % entre 2012 et 2013, en passant de 79 116 à 43 160 – et de la part des opérations de primo-accession financées par cette aide (Cf. le graphique ci-après). L’économiste Michel Mouillart estime, sur ce second point, que la proportion de PTZ chez les primo-accédants, qui s’était élevée à 63,1 % en 2011, est tombée, depuis 2012, à 15,3 % en moyenne (20).
PART DE PRÊTS À TAUX ZÉRO DANS LES OPÉRATIONS DE PRIMO-ACCESSION
Sources : Crédit Foncier, SGFGAS et Observatoire du financement du logement (OFL), octobre 2015.
Cette contraction s’explique par les mesures restrictives adoptées à l’égard du PTZ, en particulier la création de plafonds de ressources et la limitation du prêt à l’acquisition de logements neufs par la loi du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 et la baisse de ces plafonds de ressources par la loi du 29 décembre 2012 de finances rectificative pour 2012. Elle a été particulièrement forte dans les territoires ruraux, où les ménages modestes accèdent davantage dans l’ancien. Ainsi, dans le département de l’Indre, le recul de l’accession à la propriété, très net en 2013-2014, correspond au recentrage du PTZ sur le neuf. Alors que l’agence départementale d’information sur le logement (ADIL) y réalisait 205 à 255 études de financement de l’acquisition d’un logement lors du doublement du PTZ en 2009 et de la création du « PTZ+ » en 2011, le nombre de simulations a brutalement chuté pendant la période 2012-2014, en variant de 97 à 127.
Il est pour le moins surprenant que la Cour des comptes présume d’une moindre efficacité du PTZ alors que le recul de cette aide résultait, mécaniquement, des choix budgétaires et politiques passés. En outre, le nombre de PTZ ne constitue pas le seul indicateur d’efficacité de cette aide : compte également le fait de savoir si les cibles fixées (par exemple, pour le neuf ou l’ancien, les marchés tendus ou « détendus ») ont été atteintes ou non.
Ces choix ont été en partie compensés par l’amélioration des conditions de crédit, qui a permis aux flux d’accession de remonter dès 2012 (Cf. le graphique ci-après). De fait, la baisse des taux des crédits immobiliers a eu un effet levier exceptionnel sur les capacités d’achat des primo-accédants : à titre d’exemple, la diminution intervenue depuis le début de l’année 2016 est équivalente à une diminution des prix de logements de 7,5 % (24 % depuis décembre 2011). Couplé à l’allongement de la durée des crédits accordés, ce phénomène a permis, selon M. Michel Mouillart, de réduire de 44 % l’annuité d’un emprunteur entre 1997 et 2016.
LES CRÉDITS IMMOBILIERS NOUVEAUX AUX MÉNAGES
(EN % DU REVENU DES MÉNAGES) ET LES FLUX DE L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Source : Contribution de M. Michel Mouillart.
b. Un PTZ plus attractif après avoir été reconfiguré
• Un PTZ fortement et judicieusement relancé
Le PTZ a été renforcé à deux reprises depuis 2014, les mesures adoptées à cet effet étant résumées dans l’encadré ci-après.
Les mesures de relance du décret n° 2014-889 du 1er août 2014
– augmentation du plafond de ressources en zones moyennement et peu tendues (B2 et C), afin d’élargir l’accès au dispositif à davantage de ménages ;
– introduction de nouveaux barèmes afin de permettre aux emprunteurs de bénéficier de modalités de remboursement plus avantageuses : création d’un différé de remboursement pour la tranche 3 de revenus et allongement de la durée du différé pour la tranche 2 ;
– relèvement des plafonds d’opération permettant de déterminer le montant du PTZ dans les zones B1, B2 et C (diminution en zone A).
Les mesures de relance des lois de finances pour 2015 et 2016
– La loi du 29 décembre 2014 de finances pour 2015 a rendu éligibles les logements anciens situés dans un petit nombre de communes rurales (5 920, essentiellement en zone C) et sous réserve d’une quotité de 25 % de travaux.
– La loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016 a étendu cette éligibilité à l’ensemble du territoire, avec un objectif de 120 000 prêts, et a permis que le prêt puisse financer jusqu’à 40 % d’un achat immobilier.
Ces mesures ont eu d’incontestables effets positifs.
Le PTZ est devenu un produit très demandé. Le nombre de prêts émis est en effet passé de 47 000 en 2014 à 59 000 en 2015 puis à 100 899 fin 2016. Ce dernier chiffre est provisoire et pourrait atteindre, au décompte qui sera effectué le 31 mars prochain, les 115 000 PTZ distribués. En rythme mensuel, la production de prêts a été d’environ 9 000 à 10 000 PTZ par mois en 2016, soit en moyenne une augmentation de 90 % par rapport à 2015.
L’ouverture du PTZ à l’ancien avec condition de travaux sur l’ensemble du territoire depuis le 1er janvier 2016 a rencontré un véritable succès, ce secteur ayant représenté environ 25 % des prêts distribués l’année dernière. La percée du dispositif dans l’ancien est encore plus évidente si l’on examine des données régionales, comme celles des Pays de Loire (Cf. le tableau ci-dessous).
ÉVOLUTION DU NOMBRE DE PTZ DÉLIVRÉS EN PAYS DE LOIRE
Secteur |
3ème trimestre 2015 |
3ème trimestre 2016 |
Évolution |
Part dans l’évolution |
Neuf |
1 197 |
1 633 |
+ 436 |
40 % |
Ancien |
93 |
738 |
+ 645 |
60 % |
Total |
1 290 |
2 371 |
+ 1 081 |
|
France |
17 487 |
28 486 |
+ 10 999 |
Source : DREAL des Pays de Loire.
Les auditions des rapporteurs ont confirmé par ailleurs la pertinence de l’élargissement du PTZ à l’ancien :
– sur le plan social, dans de très nombreux territoires, le secteur du logement neuf ne constitue plus une réponse adaptée pour les accédants modestes, car il est trop coûteux. L’extension du PTZ à l’ancien permet donc de s’adresser à cette population (le revenu fiscal de référence moyen des accédants étant de 22 046 euros dans l’ancien, contre 26 193 euros dans le neuf) (21), d’autant que la condition de travaux (ceux-ci devant représenter au moins 25 % du coût total de l’opération) permet aux acquéreurs de négocier à la baisse le prix d’achat des biens à rénover ;
– sur le plan économique, la condition de travaux génère une activité de rénovation, qui est loin d’être négligeable et qui permet de soutenir des entreprises et des artisans locaux ;
– sur le plan de l’habitat et de l’urbanisme, l’éligibilité de l’ancien au PTZ contribue à régénérer le parc immobilier existant, à réduire la vacance et à limiter l’étalement urbain qui induit des coûts pour les acquéreurs (frais de déplacements) et des dépenses pour les collectivités locales (en équipements, transports, etc.). Cette mesure constitue donc une incitation, pour les communes, à varier leur offre de logement sur leur territoire, en mobilisant un parc déjà disponible, au lieu de créer des lotissements, même de petite taille, qui entraînent des surcoûts liés à l’extension des différents réseaux.
• Un effet déclencheur plus marqué depuis 2016
Les dernières réformes du PTZ ont permis d’accroître, de deux manières, l’effet déclencheur du PTZ et d’anticiper, sur ce point, les critiques de la Cour des comptes.
• En premier lieu, le seuil d’aide jugé déclencheur par la Cour est désormais dépassé pour la tranche de revenu 1, qui regroupe les ménages les moins favorisés, ceux pour lesquels la durée de remboursement du prêt est la plus longue.
Ce taux d’aide minimum a été calculé à partir d’une étude de la SGFGAS, qui s’appuie sur un échantillon de dossiers classés par déciles en fonction du taux d’aide (le premier décile comprenant par exemple les dossiers ayant un taux d’aide inférieur à 2,17 %) et qui montre, dès le deuxième décile, « l’existence d’élasticités positives fortes pour toutes les catégories de familles et pour toutes les zones » (22). D’après la Cour, pour avoir un effet déclencheur, ce taux doit être supérieur à la médiane, soit 7,32 %, l’élimination des taux d’aide inférieurs devant aboutir à des niveaux d’élasticité élevés.
Or, depuis le 1er janvier 2016, comme le montre le tableau ci-dessous, les taux d’aide sont dans la majorité des cas – 7 cas sur 12 – au-dessus ou proches du minimum conseillé de 7,32 %. On peut même considérer qu’avec un taux d’aide compris entre 4,4 %, pour la tranche de revenu la moins aidée, et quasiment 10 % pour la tranche la plus aidée, le niveau de subvention apporté par le PTZ est désormais satisfaisant. Par conséquent, la proposition de la Cour des comptes visant à fixer un seuil minimal de subvention, selon les zones et les tranches du barème, perd de sa pertinence (23).
NOMBRE DE PTZ ET TAUX D’AIDE MOYEN PAR TRANCHE DE REVENUS ET ZONES EN 2016 (AU 30/11/2016)
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
||||||
Tranche de revenus |
Effectif |
Taux d’aide moyen |
Effectif |
Taux d’aide moyen |
Effectif |
Taux d’aide moyen |
Effectif |
Taux d’aide moyen |
|
1 |
10 440 |
9,88 % |
10 861 |
9,89 % |
8 184 |
9,97 % |
12 426 |
10,16 % |
|
2 |
2 473 |
6,26 % |
2 224 |
6,63 % |
1 888 |
6,61 % |
2 862 |
6,87 % |
|
3 |
4 267 |
4,42 % |
4 993 |
4,86 % |
6 494 |
4,82 % |
19 441 |
5,00 % |
|
Total |
17 180 |
8,00 % |
18 078 |
8,10 % |
16 566 |
7,57 % |
34 729 |
7,00 % |
|
Source : DHUP.
• En second lieu, deux mesures récentes, entrées en vigueur le 1er janvier 2016, ont accru l’effet de levier du PTZ. Il s’agit :
– des différés de remboursement du prêt. En effet, tous les bénéficiaires du PTZ bénéficient, désormais, de ces mécanismes qui permettent aux accédants de ne commencer à rembourser le prêt qu’à l’issue d’une période plus ou moins longue : 15 ans pour la tranche 1 (les revenus les plus bas), 10 ans pour la tranche 2 et 5 ans pour la tranche 3. Or ce différé est primordial pour l’aide réellement conférée au ménage et son effet, en particulier sur les deux premières tranches du barème, est très fort et permet de compenser l’« effet taux » du prêt qui, pour l’heure, est faible, en raison du différentiel peu important entre le « taux zéro » et les taux de marché ;
– de la quotité de prêt : désormais fixée à hauteur de 40 % pour l’ensemble des zones, elle constitue une forme d’assurance de long terme face à la remontée annoncée des taux d’intérêt. En outre, cet avantage, couplé à la condition de travaux dans l’ancien, permet de financer la réhabilitation efficace et durable d’un logement, en diminuant le risque de basculement dans l’habitat dégradé.
c. La situation particulière des centres villes dégradés
La Cour des comptes propose de renforcer le PTZ dans les centres anciens dégradés, en associant cette aide aux opérations programmées d’amélioration de l’habitat (OPAH) pilotées par l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) qui visent à réhabiliter des quartiers ou des centres villes anciens, des bourgs ruraux dévitalisés et des logements dégradés ou indignes.
À l’heure actuelle, la réglementation empêche de cumuler, pendant cinq ans, les aides de l’ANAH, versées aux propriétaires occupants pour les inciter à effectuer des travaux, et le prêt à taux zéro, ce qui pèse sur l’effort de rénovation qui doit être fourni dans certains centres villes. En outre, le PTZ se focalise sur le neuf ou l’ancien avec travaux, ce qui ne permet pas de répondre aux besoins des personnes, souvent modestes, qui achètent des logements dans un état médiocre, sans que celui-ci implique 25 % de travaux. L’interdiction du cumul PTZ/aides de l’ANAH pourrait donc avoir, selon Mme Claire Bruhat, directrice de l’habitat de la Métropole européenne de Lille, un impact négatif dans des villes dotées de quartiers populaires et anciens, comme Lille ou Roubaix, car les ménages qui ont acquis, dans ces secteurs, des logements « déqualifiés » à des prix « entrée de gamme » sur le marché risquent, quelques années plus tard, et faute de moyens leur permettant d’effectuer des travaux, de vivre dans de l’habitat indigne.
En milieu rural, le cumul PTZ/aides de l’ANAH permettrait de conforter les programmes de revitalisation des centres bourgs mis en œuvre par les communes ou les intercommunalités. En effet, cette mesure serait de nature à encourager la rénovation, par de jeunes ménages, des maisons de bourg dégradées, mais qui sont bien situées car proches des commerces et des services. Elle permettrait également d’éviter les situations dans lesquelles les ménages, qui se lancent dans d’importants projets de réhabilitation, éprouvent des difficultés à financer l’ensemble des travaux, notamment en cas d’imprévus, et réalisent, de ce fait, une rénovation incomplète du bâti, ce qui au final les conduit à se retrouver « mal logés ». Enfin, le cumul des aides permettrait de faire bénéficier les projets d’acquisition de logements anciens par des ménages modestes de l’ingénierie apportée par l’ANAH (24).
Pour être efficace, le cumul de ces aides devrait s’inscrire dans le cadre de politiques contractuelles de revitalisation des centres villes dégradés, qui aillent au-delà de la problématique de l’habitat pour englober les questions d’urbanisme. Le soutien à l’accession à la propriété dans les centres anciens à rénover pourrait, de cette manière, s’articuler avec les mesures qui visent à éviter l’implantation des commerces ou des grandes surfaces en périphérie.
Proposition n° 1 : autoriser, dès l’acquisition du logement, le cumul entre le PTZ et les aides de l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) dans les centres villes dégradés.
4. Un dispositif qu’il faut laisser prospérer
Les propositions de réforme du PTZ présentées par la Cour des comptes remettraient en cause les acquis d’un dispositif substantiellement corrigé depuis 2014. Aux yeux des rapporteurs, ces nouveaux équilibres doivent être impérativement préservés, ce qui implique de stabiliser le dispositif.
• Un recentrage sur les revenus « modestes » à éviter pour ne pas dénaturer l’outil
Afin d’accroître l’effet déclencheur du PTZ, la Cour des comptes propose de concentrer cette aide sur les ménages « qui en ont le plus besoin pour accéder à la propriété » (25). Elle préconise d’abaisser, dans ce but, les plafonds de ressources du PTZ, en les alignant sur ceux du prêt social de location-accession (PSLA), un dispositif qui finance des logements neufs loués par les opérateurs à des ménages qui n’ont pas d’apport personnel et qui souhaitent, par la suite, les acheter à des conditions avantageuses.
Comme on le verra plus loin, le PSLA vise un public plus modeste que celui du PTZ et qui bénéficie, en toute logique, d’un niveau d’aide plus important, notamment via la TVA à taux réduit de 5,5 % au profit de l’opérateur.
La recommandation de la Cour des comptes conduirait donc à confondre deux outils qui ne poursuivent pas le même objectif : le PSLA est un dispositif d’accession à finalité sociale, échelonné dans le temps, tandis que le PTZ est une aide à l’accession directe à la propriété, qui nécessite un certain niveau de revenu.
En outre, la mise en place d’un barème unique pour les deux dispositifs exclurait de facto du PTZ les ménages aux revenus « intermédiaires » qui en ont besoin pour acquérir un logement, notamment dans les zones tendues (Cf. les estimations présentées dans l’encadré ci-dessous). Cette mesure resserrerait l’aide apportée par le prêt à taux zéro sur une cible réduite, ce qui ferait de celui-ci un produit de « niche », lui faisant ainsi perdre sa place centrale au sein des aides individuelles à l’accession à la propriété.
Un alignement des plafonds aux effets problématiques
À la différence des plafonds de ressources du PTZ qui distinguent quatre zones (A et A bis, B1, B2 et C), les plafonds du PSLA sont communs pour les zones A bis et A, d’une part, et pour les zones B1, B2 et C, d’autre part.
L’alignement des plafonds de ressources du PTZ sur ceux du PSLA reviendrait à n’avoir que deux zones, ce qui entrerait en contradiction avec les recommandations de la Cour des comptes concernant la meilleure prise en compte de l’hétérogénéité des marchés immobiliers locaux.
Surtout, cette mesure conduirait à exclure du bénéfice du PTZ une part significative des ménages accédants actuellement aidés par l’État. Un exemple local a été fourni par la DREAL des Pays de la Loire, où 21 % des ménages ayant accédé à la propriété en 2014 avaient des revenus annuels inférieurs à 27 000 euros, contre un tiers compris entre 27 000 et 41 000 euros. Par extrapolation, le plafond du PSLA étant, en zones B et C, de 31 727 euros et celui du PTZ de 42 000 euros en zone B1, la fusion des barèmes préconisée par la Cour des comptes excluerait du PTZ environ 30 % des accédants. Le directeur commercial de Eiffage Immobilier France, M. Denis Collot, a estimé que l’abaissement des plafonds du PTZ pourrait faire perdre la moitié de ses acquéreurs potentiels.
• Un ciblage sur les zones tendues à écarter pour ne pas priver les communes rurales et les jeunes ménages d’une aide essentielle
Sur le plan territorial, la Cour des comptes propose de recentrer le PTZ sur les zones tendues, en y renforçant les quotités accordées aux ménages modestes, comme c’était le cas avant 2016.
Cette recommandation vise à apporter une réponse aux problèmes posés par le recul de la primo-accession de ces ménages dans les zones en tension. De fait, ce phénomène a d’importants effets collatéraux sur le parc locatif social : d’une part, celui-ci enregistre moins de sorties vers le statut de propriétaire ; d’autre part, les files d’attente des ménages les plus modestes qui demandent à y entrer s’allongent. En effet, si le nombre d’ « emménagés récents propriétaires », (les accédants qui ont emménagé dans leur logement depuis moins de quatre ans), a diminué de 17,7 % entre les enquêtes logements de l’INSEE de 2002 et 2013, cette diminution a surtout touché les locataires du parc social, avec une baisse de 37 % du nombre de ceux qui ont accédé à la propriété sur cette période. Et, au final, ce tassement très net des mouvements autour du parc social tend à accroître les écarts territoriaux en matière d’accès au logement (26).
Il n’est pas sûr, cependant, que le « super PTZ » préconisé par la Cour des comptes soit de taille à régler la crise des parcours résidentiels induite par la hausse des prix immobiliers dans les zones très urbanisées. Une telle mesure pourrait même avoir des effets totalement contraires à l’objectif recherché, en alimentant des marchés en situation d’ « hyper-tension ». En outre, un recentrage du PTZ sur les zones tendues remettrait en cause le rééquilibrage géographique du prêt intervenu le 1er octobre 2014, au profit des zones peu ou moyennement tendues (Cf. le tableau ci-dessous). Or celui-ci doit être défendu avec la plus grande vigueur, car il promeut une logique d’égalité des territoires.
ÉVOLUTION DE LA RÉPARTITION DES PTZ
PAR ZONE DE TENSION DU MARCHÉ IMMOBILIER
Année |
Zones | |||
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C | |
2014 |
26,26 % |
25,04 % |
15,15 % |
33,55 % |
2015 |
23,82 % |
22,85 % |
17,36 % |
35,96 % |
2016 (est.) |
20,2 % |
21,02 % |
19,10 % |
39,87 % |
Source : DHUP.
Nota : Les chiffres de l’année 2014 sont à prendre avec une double précaution. Ils agrègent les données du PTZ avant septembre 2014, alors que la réforme du 1er octobre 2014, qui a augmenté les plafonds des tranches du barème pour les zones B2 et C, a permis à plus d’emprunteurs de devenir éligibles au dispositif. En outre, la révision du zonage du 1er octobre 2014 a entraîné le déclassement de 670 communes (correspondant à environ 700 000 habitants) et le reclassement de 1 180 autres communes (correspondant à environ 10 millions d’habitants).
D’un strict point de vue économique, il n’y a en effet aucune raison de privilégier certains territoires par rapport à d’autres, dès lors que des déséquilibres entre l’offre et la demande de logement peuvent être constatés dans des marchés réputés « détendus ». Les deux graphiques ci-après, communiqués par l’économiste Michel Mouillart, permettent d’illustrer cette réalité, en mettant en évidence des déséquilibres de nature comparable entre les différentes unités urbaines :
– il est aussi coûteux pour un ménage d’accéder à la propriété dans une petite commune de 2 000 à 5 000 habitants que dans une unité urbaine de plus de 100 000 habitants ;
– les taux d’effort en accession à la propriété sont plus élevés sur les territoires des communes de moins de 20 000 habitants que dans les unités urbaines de plus de 200 000 habitants (en dehors du cas très particulier de l’agglomération parisienne) (27).
Au vu de ces éléments, il devrait être clair, pour tous, que l’action publique en faveur de l’accession à la propriété devrait porter sur tous les territoires. À cette donnée fondamentale, qui a échappé à la vision trop « macro » de la Cour des comptes, s’ajoute, pour les communes rurales, un facteur qui, comme le rappelle M. Mouillart, aggrave les tensions empêchant l’accès au logement : l’absence d’une offre locative sociale. Celle-ci ne représenterait, d’après l’INSEE, que 4,7 % du parc des résidences principales des communes rurales, ce qui oblige les ménages qui se forment ou qui ont des revenus modestes à se tourner vers le secteur locatif privé ou l’accession à la propriété.
COÛT RELATIF DES LOGEMENTS EN ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ EN 2015,
EN ANNÉES DE REVENUS
Source : Observatoire du financement du logement/CSA, juillet 2016.
TAUX D’EFFORT EN ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ EN 2015,
EN % DES REVENUS DES MÉNAGES
Source : Observatoire du financement du logement/CSA, juillet 2016.
La disparition du PTZ en zone dite détendue constituerait donc un « coup dur » pour les communales rurales qui accueillent, d’après les données de l’INSEE citées par M. Michel Mouillart, 21,6 % des ménages et environ 32 % de ménages à bas revenus. Elle pénaliserait, de surcroît, les territoires les moins attractifs, souvent confrontés au vieillissement de leur population et pour lesquels il serait encore plus difficile d’attirer de jeunes ménages et d’inverser ainsi une déprise démographique qui se traduit par des fermetures de classes d’écoles, de bureaux de poste ou encore de cabinets médicaux (28).
• Un dispositif qui doit être stabilisé dans la durée
Les modifications récemment apportées au PTZ ont permis de corriger les lacunes du dispositif et de relancer les flux d’accession à la propriété. Cette dynamique devrait être préservée au-delà du 31 décembre 2017, le terme fixé à ce dispositif par la loi du 29 décembre 2015 de finances pour 2016.
Cette date butoir limite à deux ans la durée de vie d’une aide qui n’aura trouvé son point d’équilibre qu’à partir du 1er janvier 2016. C’est un peu court pour permettre aux différents acteurs de l’accession (particuliers, promoteurs et banques) de s’approprier pleinement les règles du jeu, cet apprentissage étant indispensable pour conforter l’effet « marque » et « déclencheur » du PTZ.
La demande de stabilité exprimée à ce sujet par les interlocuteurs des rapporteurs répond à un véritable besoin de lisibilité, d’autant plus compréhensible que l’achat d’un logement engage des investisseurs privés (les ménages) et des acteurs locaux (les réseaux bancaires distribuant le PTZ et les collectivités allouant des aides ad hoc) pour de longues années.
Le PTZ doit dès lors être stabilisé pendant trois ans à cinq ans, afin d’instaurer un climat de confiance favorable au déclenchement des opérations d’acquisition, celles-ci ayant une forte dimension psychologique, de maximiser les effets du cumul entre le prêt et les aides de l’ANAH sur la rénovation des centres villes dégradés et de conforter les liens entre cet outil et les politiques locales de l’habitat et de l’urbanisme. Ainsi, le PTZ doit être mis à l’abri des politiques de stop and go qui ont conduit à changer ses paramètres chaque année depuis 2011 (29).
Proposition n° 2 : stabiliser les règles d’octroi du PTZ au moins jusqu’au 31 décembre 2018.
B. LES PRÊTS AIDÉS SOCIAUX CONCERNENT DES OPÉRATIONS PRÉCISES ET OFFRENT D’IMPORTANTS AVANTAGES FINANCIERS AUX MÉNAGES JEUNES OU MODESTES
Notre politique d’accession à la propriété comporte deux outils sociaux dont les rapporteurs confirment la nécessité et la justesse : le prêt d’accession sociale, prêt à intérêt accordé par les banques aux particuliers, et le prêt social de location-accession, qui est accordé à un opérateur pour financer la construction ou l’acquisition de logements neufs.
Ces deux outils remplissent un rôle différent : le premier aide un grand nombre de ménages accédants – 72 000 en 2015 – acquérant dans le neuf ou dans l’ancien ; le second touche un nombre plus réduit de bénéficiaires, acquérant dans le neuf – 8 080 dossiers en 2015 –, mais il permet une accession progressive et accompagnée, et il s’agit en outre d’un outil d’aménagement pour la collectivité locale, utilisé pour favoriser la mixité sociale.
Les rapporteurs considèrent que ces deux outils doivent être maintenus, et pourraient même être améliorés à certains égards.
1. Le prêt d’accession sociale (PAS) : un outil sans équivalent pour permettre l’accession de certains ménages
Le prêt d’accession sociale, créé en 1993, continue à répondre aux besoins de très nombreux ménages souhaitant acquérir leur résidence principale puisque plus de 72 000 prêts ont été signés en 2015, soit le nombre le plus élevé depuis 2010.
D’après les statistiques disponibles, ce prêt s’adresse aux ménages dont les revenus sont modestes (30) , dont la grande majorité ont moins de 40 ans, et bénéficiant, pour plus de la moitié de la clientèle, aux ouvriers, aux cadres et aux professions intermédiaires.
Paradoxalement, cette voie très sociale d’accès à la propriété n’a pas été jugée suffisamment efficace par la Cour des comptes, qui propose d’envisager la suppression de cet outil. Les rapporteurs ne suivront pas cette voie, considérant que l’outil correspond aux besoins d’une catégorie importante de ménages français, que ses atouts n’ont nullement perdu leur valeur et que, s’il y a des points défavorables dans le dispositif, ils ne sont pas inhérents mais plutôt extérieurs à lui : difficulté d’accès des ménages les plus modestes du fait du durcissement des règles prudentielles bancaires, coût de l’hypothèque et des droits de mutation à titre onéreux en général…
C’est pourquoi les rapporteurs souhaiteront plutôt apporter deux améliorations au dispositif, afin de le conforter dans sa vocation d’aider les ménages modestes à acquérir leur résidence principale.
a. L’attractivité du PAS est constatée et peut s’accroître encore en cas de remontée des taux d’intérêt
Le nombre de PAS signés est stable depuis plusieurs années et a atteint en 2015 un niveau exceptionnellement élevé avec plus de 72 000 prêts. Selon les données du Crédit foncier pour 2015, le PAS est signé par 10 % des accédants et 12 à 14 % des primo-accédants, alors que 44 % des primo-accédants bénéficient du PTZ. La durée moyenne des prêts a eu tendance à se réduire ces dernières années, et est actuellement de 18 ans, même si les biens sont en pratique revendus dans les 8 à 10 années suivantes.
Le PAS réunit beaucoup d’avantages : il peut financer la totalité de l’opération immobilière (hors frais), peut être accordé pour une durée allant jusqu’à 30 ans et même 35 ans en cas de modulation à la baisse des mensualités, et bénéficie de la garantie de l’État à hauteur de 50 %. Les frais de dossier pour la mise en place d’un PAS sont plafonnés à 500 euros et les frais de garantie sont également réduits par rapport au droit commun.
Le PAS ouvre droit aux aides personnelles au logement sur toute la durée du prêt, et peut être cumulé avec d’autres dispositifs d’aide à l’accession : le PTZ, le prêt d’Action logement, l’APL accession, le plan d’épargne logement ou le compte épargne logement, une subvention de l’ANAH, un éco-PTZ sous certaines conditions. Par contre, il ne peut pas être complété par un prêt immobilier classique.
Enfin, les prêts PAS sont contrôlés et garantis par la Société de gestion du fonds de garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) ; cet avantage est étendu au PTZ souscrit par l’accédant lorsqu’il prend les deux prêts ensemble.
Selon la Cour des comptes, le PAS aurait perdu de son intérêt pour trois raisons : son taux fixe maximum est devenu supérieur à celui du marché ; il est devenu de plus en plus difficile de cumuler PAS et APL-accession ; le PAS souffrirait d’un montage complexe et du coût de la prise d’hypothèque. Pour ces raisons, le PTZ, à présent ouvert à l’ancien, pourrait remplacer un PAS devenu superfétatoire.
Les rapporteurs, s’appuyant notamment sur l’analyse des acteurs du domaine de l’accession sociale, ne partagent pas ces constats.
Si le taux maximum réglementé du PAS (constitué d’un taux de référence et d’une marge) est de 2,80 % pour une durée de prêt allant de 12 à 15 ans, 2,95 % entre 15 et 20 ans, et de 3,05 % pour une durée de prêt supérieure à 20 ans, les taux effectifs mis en œuvre par les banques sont inférieurs à ces plafonds. Le jeu de la concurrence a en effet conduit les établissements à proposer des PAS à un taux quasiment identique à celui du marché, soit un taux nominal moyen allant de 1,40 à 1,80 % pour un prêt de 20 à 25 ans et de 1,65 à 2 % en TEG moyen.
Il faut aussi souligner que le PAS peut être cumulé avec des aides au logement : il répond dans ce cas aux besoins de ménages aux revenus très modestes qui ont besoin d’emprunter sur une très longue durée, afin de voir leurs mensualités de remboursement conformes au taux d’endettement maximum de 33 % du revenu net qu’il est d’usage d’appliquer.
En tout état de cause, l’éventualité d’une remontée des taux du crédit immobilier doit être prise en compte. La stabilité et le niveau bas des taux de cet outil lui conféreraient, dans une telle hypothèse, une plus forte attractivité encore, notamment pour les primo-accédants.
Aux yeux des rapporteurs, le PAS ne saurait être remplacé par le PTZ, dans la mesure où celui-ci s’applique pour l’ancien à des logements exigeant une quotité de travaux égale à 25 % du coût de l’opération au moins, alors que le PAS ne restreint pas les types de biens concernés. En outre, le PTZ est un prêt complémentaire qui peut financer jusqu’à 40 % de l’achat, tandis que le PAS est un financement principal, ce qui est très différent.
Si la Cour des comptes considère que la part des primo-accédants est trop faible parmi les emprunteurs PAS, on notera qu’elle émet la même critique à l’égard du PTZ (les primo-accédants constituent 12 à 14 % des bénéficiaires du PAS et 11 % des bénéficiaires du PTZ en 2015 selon les données fournies par le Crédit foncier).
La Cour fait observer que le pourcentage de PAS bénéficiant à des ménages modestes a baissé de 26 % entre 2010 et 2015. Elle souligne que le recentrage du PTZ s’est opéré au profit des ménages à revenus intermédiaires – qui représentent, en 2015, 45 % de ses bénéficiaires –, la part des ménages à revenus modestes restant stable (près de 16 %).
Dans ce contexte, le PAS doit demeurer un outil plus particulièrement destiné aux ménages modestes. S’il est peu connu des emprunteurs, il est bien connu des établissements de crédit, qui le proposent aux ménages concernés. Les banques ciblant les ménages modestes comme clientèle le proposent fréquemment : ainsi le Crédit foncier (acteur historique et de premier plan de ce marché), mais aussi le Crédit agricole et la Banque postale, principalement mais non exclusivement.
Les deux outils sont différents mais effectivement complémentaires. Généraliser le PTZ aux situations que le PAS prend en compte est peut-être envisageable dans l’objectif de simplifier radicalement les outils disponibles, mais ce serait au prix d’une transformation complète du PTZ qui n’est pas décrite par le rapport de la Cour.
Enfin, le PAS bénéficie d’une très bonne efficience en regard de son coût pour l’État, comme le reconnaît la Cour : il s’agit d’une aide peu onéreuse pour l’État, surtout en comparaison avec le coût du PTZ. Si le coût unitaire moyen du PTZ s’établit, en 2014, à 12 400 euros, celui d’un PAS peut être estimé entre 200 et 250 euros selon les années (31). Globalement, le coût de la garantie du PAS pour l’État représente 10 à 15 millions d’euros par an, grâce à un taux de sinistralité très faible, de 0,2 % en moyenne.
En conclusion, il s’agit bien d’une aide qui doit continuer de profiter aux ménages modestes, au contraire d’un PTZ plus généraliste, et qui facilitera l’accession des primo-accédants en cas de remontée des taux bancaires.
b. L’accès au PAS pourrait être facilité
La Cour souligne que le cumul du PAS avec le PTZ et l’APL-accession serait, dans les faits, difficile en raison de la déconnexion des plafonds de ressources ; elle remet en question pour cette raison la différence des plafonds de revenus fixés pour les deux outils.
La difficulté de cumuler le PAS et les autres aides à l’accession n’est pas systématique. Le cumul avec le PTZ est même la norme dans le secteur HLM, selon le représentant de l’Union sociale pour l’habitat, entendu par les rapporteurs.
Les rapporteurs sont convaincus que l’accès au PAS, du fait de son adaptabilité à tous les types de bien et ses avantages, doit être amélioré, notamment pour prendre en compte l’évolution de l’emploi qui devient plus flexible et plus « éclaté » du fait de la multiplication des statuts et des situations d’activité entre l’emploi et le chômage, dans un contexte marqué par le développement du temps partiel et de l’intérim. Cette évolution doit être prise en compte pour adapter les outils de l’accession sociale à la propriété.
• Augmenter la part d’emprunt garantie par l’État
Le groupe de travail qui a réuni en 2016 des experts et professionnels de l’immobilier a décrit un nouvel enjeu de l’accession sociale, dans son rapport « Favoriser l’accession à la propriété des profils atypiques », paru en octobre 2016. Les profils atypiques représentent un peu moins du quart de la population active selon le rapport, et recouvrent des réalités diverses : CDD, intérim, auto-entrepreneur, professions libérales, nouvelles formes d’emploi liées à l’économie numérique. Ces catégories de travailleurs ont des niveaux de rémunération proches de ceux des personnes employées en CDI, mais leur situation n’offre pas pour les établissements bancaires les critères de stabilité facilitant l’octroi d’un crédit.
Les modèles d’octroi de crédit bancaire sont liés à la stabilité des revenus, et les travailleurs dont le statut professionnel sous-entend une irrégularité de revenus (même si ceux-ci sont globalement confortables) sont exclus du crédit, ainsi que le décrivent plusieurs études (32). La proportion de propriétaires est de 74 % chez les couples salariés cumulant deux emplois stables, mais tombe à 42 % lorsqu’un conjoint au moins est en emploi temporaire (données de l’Enquête Logement 2013).
Les chances d’accès au crédit de ces ménages, qui ne sont pourtant pas des profils dits précaires, risquent de se réduire si était adopté le projet de réglementation sur la sécurisation du bilan des banques accordant beaucoup de crédits longs à taux fixe, comme les crédits immobiliers. Ce projet, en cours de négociation au comité de Bâle (négociations de Bâle IV), comporte de nouvelles exigences de solvabilité et de liquidités défavorables aux prêts de quotité élevée, qui auraient pour conséquence des restrictions de crédit ou le renchérissement du financement pour ce type de dossiers (33).
Les banques françaises considèrent qu’il leur sera trop difficile, dans l’environnement actuel, d’augmenter leur capital, et qu’elles devront plutôt réduire les crédits immobiliers pour respecter la réglementation. Une telle évolution pénalisera davantage les accédants qui recourent actuellement à des prêts de longue durée avec un faible apport initial, du fait de leur absence d’épargne. En outre, alors que le montant des prêts accordés en France est généralement calculé selon le taux maximum d’endettement de 33 % qu’il est d’usage d’appliquer, le Comité de Bâle souhaiterait que les établissements bancaires français se rapprochent davantage du modèle anglo-saxon, en ne se référant plus à cette règle, mais en se basant sur la valeur du bien.
Les rapporteurs considèrent que, dans ce contexte évolutif, il est essentiel de préserver notre politique originale d’accession sociale à la propriété, dont le caractère sain a été constaté, même pendant les années de crise économique. Le taux d’impayés des crédits immobiliers est en effet de 0,1 %, un des plus faibles au monde. Sa préservation suppose, ainsi que l’Assemblée nationale l’a voté le 13 juin 2016 dans une résolution relative aux négociations de Bâle, que « les établissements bancaires français conservent la possibilité d’attribuer des prêts immobiliers sur la base d’une analyse préalable de la solvabilité et de la situation financière des emprunteurs » (34).
La garantie de l’État apportée au PAS se traduit par une pondération du risque égale à la moitié de celle d’un prêt hypothécaire de même apport, et les exigences en fonds propres de ces prêts sont diminuées dans la même proportion. Cet effet de pondération a été indispensable afin que les banques continuent à prêter à des ménages modestes, jeunes ou constitués de travailleurs atypiques.
Face à l’hypothèse d’un durcissement des règles prudentielles internationales pour les prêts de quotité de financement élevée, les rapporteurs considèrent qu’il y a lieu de faire évoluer les modalités de garantie de l’État pour maintenir et renforcer notre politique de l’accession sociale, et l’adapter à un contexte économique et de droit du travail nouveau. C’est pourquoi ils sont favorables à l’extension de la garantie du SGFGAS à 80 % du prêt. L’augmentation de la quotité de la garantie pourrait aussi faciliter le cumul du PAS avec les autres aides à l’accession.
• Diminuer le coût de la prise d’hypothèque
Le PAS est subordonné à la mise en place d’une hypothèque ou d’une inscription en privilège de prêteur de deniers. L’enquête de la Cour souligne que le montage du PAS est complexe, et coûteux du fait de cette hypothèque.
Les acteurs de l’accession sociale, interrogés sur ces points par les rapporteurs, n’ont pas considéré que le montage d’un prêt PAS était plus complexe que celui d’un autre type de prêt. Par contre, la question du coût de la prise et de la mainlevée d’hypothèque a suscité des observations et une proposition des rapporteurs.
Les études comparatives entre recours à la caution et recours à l’hypothèque montrent que l’hypothèque est une solution moins coûteuse lorsque le prêt se déroule jusqu’à son terme ; toutefois les nouveaux accédants vendent en moyenne le bien acquis au bout de huit années (35), aussi le recours à l’hypothèque constitue-t-il, pour de nombreux accédants, une charge supérieure à celle de la caution.
Les formalités hypothécaires pour un PAS bénéficient en application de l’article 845 du code général des impôts d’une exonération de taxe de publicité foncière, mais restent assujetties au taux plein de contribution de sécurité immobilière (0,10 %), contribution qui a remplacé le salaire du conservateur des hypothèques après la réforme de 2010.
Afin d’alléger le coût de la prise et de la mainlevée d’hypothèque, les rapporteurs proposent de faire bénéficier les acquisitions faisant l’objet d’un PAS du taux réduit de contribution de sécurité immobilière, prévu par l’article 881 L du même code, déjà applicable aux opérations concernant les organismes d’habitation à loyer modéré énumérés à l’article L. 411-2 du code de la construction et de l’habitation.
Proposition n° 3 : faciliter l’accès au prêt d’accession sociale :
– porter de 50 % à 80 % la part garantie par l’État afin de permettre l’octroi de PAS à des personnes présentant des profils atypiques ;
– faire bénéficier les inscriptions et mainlevées d’hypothèque des biens qui font l’objet d’un PAS du taux réduit de contribution de sécurité immobilière.
La question de l’impact négatif des droits de mutation à titre onéreux, comparativement élevés dans notre pays, sur la mobilité résidentielle et professionnelle, sur la primo-accession, sur le coût d’entrée dans les zones tendues et sur la rigidité du marché immobilier, est trop complexe et trop ample pour être abordée de manière approfondie dans le présent rapport. Les rapporteurs soulignent néanmoins que trois rapports récents proposent soit la suppression, soit la réforme de ces droits de mutation : le rapport « Quelle fiscalité pour le logement » de France Stratégie de décembre 2016, le rapport de l’Institut des politiques publiques de mai 2016 commandé par la Cour des comptes et le rapport de M. Dominique Figeat dans le cadre du groupe de travail « Mobilisation du foncier privé en faveur du logement » de février 2016.
Les recettes des droits de mutation à titre onéreux s’élèvent, pour les logements, à 8 à 10 milliards d’euros selon les années, et financent principalement les départements. Ces recettes ont progressé fortement depuis 2014 avec la reprise immobilière et la possibilité pour les conseils départementaux d’augmenter le taux des droits jusque 4,5 %, au lieu de 3,8 % précédemment.
Une réflexion pourrait être utilement engagée sur les modalités d’un financement différent de ces collectivités, afin de promouvoir une fiscalité plus favorable à la mobilité des ménages et à l’accession sociale pour les plus jeunes d’entre eux, qui supportent des coûts de marché importants et des droits élevés.
2. Le prêt social de location accession (PSLA) : un outil protecteur pour l’accédant à revenus modestes
Le financement par le PSLA a concerné, en 2015, 8 080 logements, dont 6 200 ont été financés par les organismes de logement social. Ce nombre est en augmentation par rapport à 2014 (7 265 logements financés). Le coût budgétaire de ce dispositif est évalué à un peu moins de 12 millions d’euros.
L’enquête de la Cour des comptes note la progression de ce dispositif depuis 2011 (le dispositif lui-même existe depuis 2004), et considère qu’il est efficace, mais marginal. Elle ne propose pas de le faire évoluer.
Les rapporteurs considèrent également qu’il s’agit d’un outil singulier, très innovant, apportant une grande sécurité aux acquéreurs face aux risques qu’ils peuvent encourir. Ils ne considèrent pas que 8 000 acquisitions par an soient un phénomène marginal, mais plutôt que le cadre est trop restrictif. Ils proposent des éléments d’évolution pour renforcer l’attractivité du dispositif.
a. Un prêt qui permet le parcours résidentiel et l’accession progressive
L’outil PSLA est destiné aux ménages modestes, en particulier lorsqu’ils n’ont pas d’apport personnel, puisque le prêt peut couvrir jusqu’à 100 % du montant de l’achat immobilier. Pour mémoire, le PSLA intervient pour le financement d’opérations de construction ou d’acquisition de logements neufs par les promoteurs privés ou publics. Sa particularité est de permettre aux ménages d’acquérir le logement qu’ils occupent d’abord comme locataires, en bénéficiant d’un prêt conventionné.
Les plafonds de ressources PSLA sont nettement inférieurs à ceux du PTZ et du PAS. Aussi les caractéristiques des ménages signataires d’un PSLA sont les suivantes : ils signent pour une durée de financement plus élevée que la moyenne constatée des emprunteurs et ont un taux d’effort élevé. Ils peuvent aussi bénéficier d’une aide personnalisée au logement, même si le cumul est en pratique difficile à mettre en œuvre, comme le souligne la Cour.
Les deux phases du PSLA offrent une grande sécurité aux accédants grâce à la période locative qui permet de préparer l’accession de manière accompagnée, période qui permet aussi aux organismes de logement social d’anticiper les risques potentiels du parcours d’accession pour le ménage candidat. Cette phase comporte la commercialisation de l’opération, l’élaboration du plan de financement de l’accédant et son suivi, l’apport des garanties.
Le parcours d’accession qui suit est sécurisé pour l’accédant par une garantie de rachat et de relogement, s’il connaissait des difficultés pendant les quinze premières années de cette phase d’accession.
La marge de manœuvre de l’opérateur est encadrée par le plafonnement du loyer et du prix du bien au niveau fixé lors de la signature du prêt et non révisable. La mensualité de remboursement, à la charge du ménage en début de phase d’accession, ne doit pas excéder la dernière redevance payée en phase locative.
Les deux tableaux suivants rappellent les avantages du PSLA, qui comporte une fraction locative plafonnée pendant la première phase de la location accession, puis un prix de vente plafonné pour la phase de l’achat du bien.
LA FRACTION LOCATIVE DE LA REDEVANCE PLAFONNÉE
Zone A bis |
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C | |
« Loyer »plafond |
13,19 €/m2 |
10,14 €/m2 |
8,73 €/m2 |
8,38 €/m2 |
7,78 €/m2 |
LE PRIX DE VENTE PLAFONNÉ
Zone A bis |
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C | |
Prix (hors TVA) |
4 515 €/m2 |
3 422 €/m2 |
2 741 €/m2 |
2 392 €/m2 |
2 093 €/m2 |
Le cadre juridique et financier du PSLA est très précis, mais il n’en demeure pas moins que les dossiers sont, selon les praticiens entendus par les rapporteurs, complexes à monter et nécessitent information du public et formation des professionnels, et donc un besoin de stabilité.
Plusieurs intervenants, représentant des organismes HLM ou des banques, ont souligné que le PSLA ne peut se développer que dans un contexte réunissant à la fois des opérateurs de la promotion immobilière à vocation sociale aguerris, pouvant assurer la gestion de la période d’accession des futurs propriétaires, des établissements de crédit volontaires (dont les agents doivent être formés pour monter ces dossiers particuliers), des collectivités locales convaincues de l’intérêt de cet outil, et enfin, une administration déconcentrée facilitant le projet en délivrant l’agrément dans un délai assez rapide.
Pour les banques, l’engagement de financer la levée d’option à un niveau de remboursement égal à celui de la dernière redevance du locataire-accédant (36) fait peser un coût en fonds propres et un risque de taux, spécialement en période de remontée. De fait, les propositions du Comité de Bâle évoquées plus haut visent justement cette prise de risque de remontée des taux de refinancement bancaire par les banques, à une période où leur niveau nominal est historiquement bas. Ces éléments expliquent le fait que cet outil a une portée comparativement restreinte ; le représentant du Crédit foncier, entendu par les rapporteurs, a d’ailleurs proposé la suppression du plafonnement de la charge de remboursement à la dernière redevance afin de prémunir les établissements contre le risque de taux.
Ce sont les organismes HLM qui développent 80 % des PSLA, ayant l’assise nécessaire pour obtenir la mise en place du partenariat indispensable entre les acteurs. L’Union sociale de l’habitat, dont les rapporteurs ont entendu les représentants, a indiqué avoir entrepris depuis plusieurs années, avec les fédérations qu’elle regroupe, des actions de sensibilisation et de formation auprès des organismes d’HLM et auprès des collectivités locales, organisant notamment des rencontres entre les acteurs compétents pour le PSLA dans les territoires.
Les rapporteurs rejoignent la Cour des comptes dans son appel aux services déconcentrés de l’État à mieux faire connaître le dispositif en améliorant l’information disponible et ses canaux de diffusion.
La mise en œuvre du PSLA s’exerce dans le cadre d’une convention-type conclue entre l’État et les personnes morales sollicitant la décision d’agrément. Selon les acteurs engagés dans le développement de cet outil, l’action des directions départementales des territoires serait assez disparate tant en ce qui concerne la diffusion de l’information sur le territoire qu’en ce qui concerne l’examen de la demande d’agrément PSLA et sa délivrance dans un délai satisfaisant pour les partenaires investisseurs.
Dans ce contexte, les rapporteurs estiment utile d’actualiser la circulaire relative à la mise en œuvre de cet outil, qui date du 26 mai 2004. Les termes de la circulaire quant à l’instruction des demandes restent en effet très généraux : « La décision est prise par le représentant de l’État dans le département, à l’issue de l’instruction, et dans la limite du contingent d’agréments dont il dispose. Elle ouvre droit au bénéfice du prêt mentionné à l’article R. 331-76-5-1 du CCH et a donc pour effet de réserver l’agrément à un nombre déterminé de logements réalisés en location-accession. Dans les 12 mois à compter de l’achèvement des travaux, le vendeur est tenu de communiquer au service instructeur les contrats de location-accession signés ainsi que les justifications de ressources des accédants. Au vu de ces documents, le service instructeur notifiera au vendeur la liste des logements bénéficiant à titre définitif de l’agrément. » En outre, la lettre du secrétaire d’État au logement accompagnant la circulaire enjoint seulement aux préfets de « ne pas délivrer d’agrément à des opérations dont la localisation serait manifestement inopportune ». Une meilleure définition du cadre de la décision d’agrément, en lien avec les objectifs actualisés de la politique nationale de l’habitat et de l’urbanisme, serait souhaitable.
b. La nécessité de faciliter le recours au PSLA
• Adapter l’accès des emprunteurs PSLA au PTZ
La Cour des comptes souligne que le PSLA a souffert d’une certaine instabilité : ainsi les bénéficiaires, d’abord éligibles au PTZ et à l’APL accession, ne l’ont plus été quelques années plus tard, ou dans des conditions moins favorables.
Il est certain que, pour cet outil comme pour les autres, la continuité des dispositifs est essentielle, d’autant plus que mettre en œuvre le PSLA exige, comme cela a été souligné, des personnels des établissements bancaires la connaissance approfondie d’un montage complexe.
Le premier occupant d’un logement bénéficiant du PSLA peut cumuler son prêt avec le PTZ. Néanmoins, l’accès au PTZ est impossible dans deux cas :
– les bénéficiaires du PSLA qui ont été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’opération n’ont pas droit au PTZ qui est réservé aux primo-accédants ;
– lorsque le premier occupant d’un logement agréé PSLA est « défaillant » et ne lève pas l’option d’achat, son successeur dans le bien ne peut pas bénéficier du PTZ, réservé aux logements neufs ou anciens avec travaux.
Les rapporteurs considèrent que ces deux restrictions qui peuvent constituer des freins à l’accession pourraient sans dommage être levées.
Dans le premier cas, les praticiens du PSLA constatent que les candidats à l’accession ne sont pas que des jeunes ménages primo-accédants, mais peuvent être aussi des personnes seules à la suite d’un divorce ou du veuvage, qui ont revendu leur bien récemment et souhaitent acquérir à nouveau. La condition de primo-accession limite ici de manière inappropriée les possibilités d’accès de candidats modestes à l’accession.
De même, la limitation du bénéfice du PTZ au premier occupant du bien nuit dans certains cas à l’équilibre et à la fluidité de l’opération PSLA pour l’organisme investisseur : les cas dans lesquels le locataire du bien ne lève pas l’option d’achat sont plutôt rares (moins de 20 % selon l’analyse des PSLA réalisées en Pays de la Loire (37)), mais il convient de les prendre en considération dans l’équilibre du dispositif, qui est contraignant pour l’organisme investisseur comme pour l’établissement bancaire. Ouvrir le bénéfice du PTZ au locataire qui va lever l’option d’achat paraîtrait une mesure cohérente avec le dispositif, même si elle crée une exception au principe selon lequel le PTZ n’intervient que pour le neuf au sens strict. Le bien immobilier sur lequel porte le PSLA a été habité, mais l’acquisition n’en demeure pas moins une première acquisition.
• Réduire la durée de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties
Le PSLA est assorti d’aides fiscales : l’achat du bien bénéficie d’une TVA au taux réduit de 5,5 %, l’opérateur dispose pendant la phase locative d’une exonération de 15 ans de taxe foncière sur les propriétés bâties et le ménage qui lève l’option bénéficie également de cette exonération pour la durée restant à courir.
La durée de l’exonération peut constituer un facteur dissuadant les collectivités territoriales d’engager un programme de construction en PSLA : ainsi que l’a souligné un représentant de collectivité entendu par les rapporteurs, lorsqu’un projet de construction de logements exonérés de taxe foncière pendant 15 ans est envisagé, la contrainte budgétaire est réelle pour la collectivité concernée.
C’est pourquoi les rapporteurs proposent de réduire la durée de l’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties à 10 ans : l’on peut en effet considérer que la visibilité financière accordée au ménage accédant correspondra tout de même à ses besoins, étant donné qu’un logement acquis dans le cadre d’un prêt social est en moyenne revendu après huit années.
• Ouvrir le financement en PSLA aux logements des centres villes dégradés et des centres bourgs
L’enjeu du maintien de la qualité de vie et de l’animation des centres devient un objectif d’action politique locale, ainsi à Lille par exemple. L’intervention de M. Jean-Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans, a donné un autre exemple de cette préoccupation : l’OPAH de Challans Gois Communauté, par exemple, ne peut aider les accédants désireux d’acquérir dans l’ancien, alors que la collectivité souhaite encourager la rénovation par de jeunes ménages des maisons de bourg, dégradées et vacantes, situées à proximité des commerces et services. La réhabilitation et la revente de maisons en centre d’agglomération sont aujourd’hui devenues une préoccupation même pour les petites communes, qui engagent un effort sur plusieurs années pour acheter progressivement des logements devenus vétustes, les rénover.
L’étude de l’INSEE la plus récente sur le parc de logements en France (état des données au 1er janvier 2016) fait apparaître la constance et le renforcement du phénomène des logements vacants : ceux-ci atteignent plus de 2,8 millions d’unités. Cette vacance a naturellement différentes raisons, mais la majorité des logements vacants se situent en zone rurale ou dans une petite unité urbaine (61 % d’entre eux). Plus d’un million de logements sont vacants dans les agglomérations de moins de 100 000 habitants (dont plus de la moitié en logement collectif), et plus de 800 000 logements sont vacants dans les communes de 100 000 habitants et plus... Quel que soit le type de commune, la part de l’habitat collectif est la plus élevée dans les logements vacants.
Conférer aux acteurs du logement un outil de plus permettrait de s’attaquer à ce phénomène de plus en plus mal ressenti dans le contexte local et les efforts d’aménagement déployés par les collectivités. Le PSLA étant réservé au logement neuf, le logement ancien ne dispose pas de vecteur d’accession sociale comparable. C’est pourquoi les rapporteurs proposent d’ouvrir le bénéfice du PSLA aux acquisitions et rénovations de logements collectifs ou individuels dans les centres villes dégradés et centres bourgs.
Cet élargissement du champ du PSLA implique la modification de la loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière et en particulier son article 2 réservant la location-accession aux immeubles achevés ou en construction à la date de la signature de la convention.
Proposition n° 4 : renforcer l’attractivité du prêt social de location accession :
– harmoniser les conditions d’agrément des opérations par la publication d’une nouvelle circulaire ;
– permettre le cumul du PSLA avec un PTZ pour les personnes qui ont été propriétaires de leur résidence principale ou qui reprennent un logement dont le précédent occupant a été défaillant ;
– réduire la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties de 15 à 10 ans ;
– ouvrir le PSLA aux opérations d’accession à la propriété d’un logement ancien en centre ville dégradé ou centre bourg.
C. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT PERMETTENT DE SÉCURISER LES PROJETS D’ACCESSION DES MÉNAGES MODESTES
Créées en 1948 pour l’allocation logement à caractère familial (ALF), en 1971 pour l’allocation de logement à caractère social (ALS) et en 1977 pour l’aide personnalisée au logement (APL), les aides personnelles au logement sont devenues la principale forme d’aide au revenu des ménages emprunteurs (1 200 000 bénéficiaires à la fin des années 1980), mais l’évolution de leur mode de calcul en a progressivement réduit la portée (460 000 bénéficiaires en 2015) au point de voir leur existence menacée jusqu’à la réforme votée en 2015.
1. Des aides confortées par la loi de finances pour 2016
Initialement conçues pour recentrer les aides au logement vers les personnes, les aides personnelles au logement ont vu leur nombre de bénéficiaires très fortement progresser à la suite du ralentissement économique du milieu des années 80, et leur coût s’accroître très sensiblement.
À plusieurs reprises, des mesures ont alors été prises pour contenir le budget des aides personnelles au logement : revalorisation du taux d’effort minimum, augmentation des mensualités minimales supérieure à l’inflation, sous-actualisation des barèmes et des mensualités plafonds. Conjuguée à la baisse du nombre de prêts aidés accordés, l’application de ces mesures s’est traduite par une diminution du nombre de bénéficiaires, dans un contexte de forte progression des prix moyens de l’immobilier et du foncier à partir des années 2000 (38).
NOMBRE DE BÉNÉFICIAIRES ET COÛT DES AIDES PERSONNELLES À L’ACCESSION
À LA PROPRIÉTÉ
Année |
APL accession |
AL accession |
Totaux | |||
Ménages |
Prestations versées |
Ménages |
Prestations versées |
Ménages |
Prestations versées | |
1995 |
680 000 |
1,511 |
306 000 |
0,479 |
992 000 |
1,989 |
1996 |
651 000 |
1,4 |
323 000 |
0,504 |
973 000 |
1,904 |
1997 |
621 000 |
1,369 |
343 000 |
0,529 |
994 000 |
1,898 |
1998 |
575 000 |
1,225 |
368 000 |
0,58 |
943 000 |
1,805 |
1999 |
521 000 |
1,086 |
384 000 |
0,623 |
905 000 |
1,709 |
2000 |
479 000 |
0,97 |
409 000 |
0,656 |
887 000 |
1,626 |
2001 |
433 000 |
0,891 |
420 000 |
0,676 |
853 000 |
1,567 |
2002 |
383 000 |
0,774 |
421 000 |
0,691 |
803 000 |
1,466 |
2003 |
333 000 |
0,668 |
416 000 |
0,694 |
749 000 |
1,361 |
2004 |
282 000 |
0,594 |
398 000 |
0,708 |
681 000 |
1,302 |
2005 |
246 000 |
0,496 |
389 000 |
0,65 |
635 000 |
1,146 |
2006 |
206 000 |
0,433 |
373 000 |
0,673 |
579 000 |
1,106 |
2007 |
184 000 |
0,363 |
381 000 |
0,653 |
565 000 |
1,016 |
2008 |
190 000 |
0,352 |
426 000 |
0,668 |
615 000 |
1,02 |
2009 |
172 000 |
0,323 |
412 000 |
0,681 |
584 000 |
1,004 |
2010 |
155 000 |
0,296 |
389 000 |
0,652 |
544 000 |
0,948 |
2011 |
152 000 |
0,297 |
385 000 |
0,644 |
537 000 |
0,941 |
2012 |
150 000 |
0,295 |
374 000 |
0,632 |
524 000 |
0,927 |
2013 |
141 000 |
0,29 |
353 000 |
0,623 |
494 000 |
0,913 |
2014 |
134 000 |
0,28 |
349 000 |
0,612 |
483 000 |
0,891 |
2015 |
124 000 |
0,268 |
336 000 |
0,601 |
461 000 |
0,869 |
Sources : CNAF/CCMSA (fascicule des prestations légales au 31/12 & balances comptables en décaissement).
Ainsi, la non-revalorisation de certains paramètres relatifs à la prise en compte des ressources est à l’origine de la baisse du revenu d’exclusion. À titre d’exemple, pour une famille de deux enfants à charge bénéficiant de l’APL, celui-ci est passé de 2,3 SMIC en 2002 à 2 SMIC en 2016 pour l’accession d’un bien immobilier neuf en zone I.
Au cours des années récentes, différentes missions d’évaluation ont critiqué les aides personnelles à l’accession en raison de la baisse du nombre de bénéficiaires, de leur caractère moins redistributif et moins solvabilisateur que les aides personnelles à la location, de leur ciblage considéré comme inadapté – une majorité de bénéficiaires résident dans des zones non tendues –, de leur effet déclencheur limité – elles ne sont que partiellement prises en compte par les organismes prêteurs –, de leur inadaptation à l’évolution des prix de l’immobilier et de leur caractère insuffisamment sécurisant – elles sont subordonnées aux changements de situation des bénéficiaires.
À l’appui de ces observations, plusieurs missions d’évaluation – de l’Inspection générale des affaires sociales (IGAS) et de la Mission nationale de contrôle et d’audit des organismes de sécurité sociale (MMC), de l’Inspection générale des finances et du Conseil général de l’environnement et du développement durable – ont suggéré la suppression des aides personnelles à l’accession.
Dans le cadre du projet de loi de finances pour 2015, le Gouvernement, arguant de la perte d’attractivité du dispositif en vigueur, a proposé de réserver les aides à l’accession aux ménages subissant une diminution substantielle de leurs ressources (plus de 30 % par rapport au moment où le prêt a été signé).
Redoutant les conséquences de cette mesure sur l’accession à la propriété des ménages modestes et sur la construction de logements neufs, les parlementaires ont obtenu du Gouvernement un report de sa mise en œuvre et engagé une réflexion pour proposer de nouvelles pistes de réformes.
Un groupe de travail sur les aides personnelles au logement (location et accession), auquel ont participé les rapporteurs, a ainsi été créé par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale en février 2015. Après avoir entendu les principaux intervenants du secteur, il a, en mai 2015, présenté ses conclusions et formulé six recommandations.
Les députés ont ainsi rappelé que :
– plus de la moitié des 6,5 millions de bénéficiaires d’une aide au logement disposaient de ressources inférieures au seuil de pauvreté et 80 % de ressources inférieures au SMIC ;
– la hausse du coût annuel des APL (18 milliards d’euros en 2015 contre 15,9 milliards d’euros en 2010) correspond à une hausse du nombre de bénéficiaires (+ 3,5 % entre 2010 et 2013) et à une paupérisation des ménages modestes ;
– l’APL accession, telle que modifiée par l’article 93 de la loi de finances pour 2015 qui en fait une assurance contre une baisse importante des ressources des accédants, nuirait à la capacité des ménages aux revenus modestes d’accéder à la propriété. Selon les études d’impact menées notamment par la Société de gestion des financements et de la garantie d’accession sociale (SGFGAS), la réforme proposée par le Gouvernement ferait diminuer de 14 % les opérations d’accession sociale à la propriété qui bénéficient d’un PTZ ou d’un PAS ; la moitié des opérations bénéficiant de l’aide personnelle à l’accession n’aurait pu se réaliser sans cette dernière, ce qui témoigne d’un réel effet déclencheur du dispositif. Des conséquences négatives seraient également à craindre sur les constructions neuves qui représentent 8 400 des 12 100 opérations concernées et 150 à 200 millions d’euros de recettes fiscales ainsi qu’un surcoût pour l’APL locative versée aux accédants ne pouvant plus concrétiser leur projet ;
– une baisse des plafonds de ressources pour bénéficier des APL accession dans certaines zones permettrait de limiter les effets d’aubaine (évalués à la moitié des opérations environ) ;
– les économies à réaliser à court terme sur les APL doivent répondre à des impératifs d’équité, par la prise en compte du patrimoine des bénéficiaires et la réforme des règles applicables aux étudiants ;
– la gestion des APL souffre d’une forte complexité, notamment en raison de la prise en compte des revenus de l’année N-2 et des nombreux abattements et neutralisations de ressources. La précarisation du marché du travail et les changements de situation familiale conduisent 26 % des allocataires à voir leur prise en charge modifiée chaque année, générant indus et rappels.
À l’appui de ce constat, le groupe de travail a formulé plusieurs recommandations, dont certaines concernent les APL accession :
– ne pas appliquer de mesures d’économie générales non ciblées, telles qu’un gel des barèmes ou un relèvement du seuil minimal de taux d’effort ;
– revenir sur la réforme de l’APL accession prévue par la loi de finances pour 2015 et préférer un abaissement ciblé des plafonds de ressources ;
– prendre en compte le patrimoine des ménages dans le calcul de l’APL, sur le modèle du RSA et de certains pays européens ;
– stabiliser l’APL par période de trois ou six mois, quels que soient les changements de situation du ménage.
De son côté, la commission des finances du Sénat a sollicité la Cour des comptes pour une enquête consacrée aux aides personnelles au logement dans leur ensemble et débattu de ses conclusions en septembre 2015.
Dans l’étude remise à la commission des finances du Sénat, tout en admettant que les aides personnelles au logement ont une efficacité certaine pour les ménages les plus modestes et un effet redistributif réel, la Cour des comptes estime que celles-ci semblent avoir atteint leurs limites au regard de certains des nombreux objectifs qui leur sont assignés ainsi qu’en terme d’équité ; elle pose le problème de leur coût pour les finances publiques et celui de la complexité et de l’instabilité du dispositif en vigueur.
Parmi ses pistes de réformes, la Cour distingue les aménagements techniques de court terme – tels que la simplification des modalités de calcul, la stabilisation des aides sur six mois de nature à diminuer les coûts de gestion et d’indus –, et une refonte du système sur le long terme, qui consisterait, par exemple, à inclure les aides au logement, créées il y a quarante ans dans un contexte très différent, dans l’ensemble des prestations sociales destinées aux ménages modestes.
S’appuyant en partie sur les conclusions du groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques de l’Assemblée nationale, le Gouvernement a proposé, dans l’article 55 du projet de loi de finances pour 2016, l’abrogation de l’article 93 de la loi de finances pour 2015 et l’intégration du patrimoine des bénéficiaires dans l’évaluation de leurs ressources. Le seuil de cette intégration a été fixé à 30 000 euros au cours de la discussion parlementaire.
Lors de la discussion du projet de budget pour 2017 de la mission Égalité des territoires et logement le 3 novembre dernier à l’Assemblée nationale, la ministre du logement a précisé que la disposition « patrimoine » s’applique aux nouveaux entrants à compter d’octobre 2016 puis à tous les bénéficiaires en 2017, à compter de la mise à jour de leur situation.
S’il est nécessaire d’attendre la pleine application du dispositif pour évaluer l’efficacité de cette réforme, les études, débats et ajustements intervenus sur la période récente confortent les aides personnelles au logement et en particulier les aides à l’accession.
2. Un soutien utile et complémentaire aux prêts aidés
L’hétérogénéité du marché de l’immobilier sur le territoire rend particulièrement difficiles toutes les analyses et conclusions fondées sur des moyennes. Il est donc important de ne pas juger de la pertinence et de l’efficacité des aides à l’accession à travers le prisme déformant de la situation de grandes métropoles où les logements sont devenus inaccessibles pour les primo-accédants, mais de prendre en compte la situation des ménages sur l’ensemble du territoire, dans toute sa diversité.
Or, si la baisse du nombre de bénéficiaires des aides personnelles à l’accession n’est pas contestable – leur décalage progressif avec la réalité du marché immobilier s’est, en effet, traduite par une diminution du nombre de bénéficiaires parmi les accédants de 17,1 % en 2000 à 10,7 % en 2010 –, celles-ci constituent, pour ceux qui les perçoivent, un soutien fort utile, dont la complémentarité avec les prêts aidés permet de conclure favorablement nombre de dossiers d’accession à la propriété.
Dans ce contexte, si les observations de la Cour des comptes sont globalement partagées, notamment le décalage des plafonds de ressources avec la réalité du marché de l’immobilier et le difficile cumul des aides personnelles au logement avec le financement aidé des opérations d’accession, chacun s’accorde à considérer que cette situation trouve son origine dans l’évolution de la règlementation relative aux aides à l’accession sans, pour autant, remettre en cause la pertinence du dispositif.
a. Un dispositif aujourd’hui limité mais décisif pour mener à leur terme les projets d’acquisition des ménages modestes
Les différentes situations observées sur le terrain témoignent de l’utilité des aides personnelles au logement, notamment dans les territoires où l’accès à la propriété reste possible pour les ménages aux revenus modestes et où le marché se serait sans doute effondré sans les aides publiques. Les aides à l’accession sont particulièrement significatives dans l’ancien où elles permettent l’acquisition, notamment dans les centres bourg, de biens à rénover. C’est ainsi le cas dans l’Indre où 80 % des projets d’accession concernent des logements anciens. On notera également que, dans certaines zones rurales, il n’existe pas d’alternative à l’accession et que, sans la possibilité d’acquérir un logement, des ménages peuvent se trouver sans toit.
Concentrées sur les ménages modestes, les aides personnelles au logement restent les plus redistributives des dispositifs d’aide à l’accession avec un impact non négligeable sur le « reste à vivre » des ménages : ainsi que le relève la Cour des comptes, les aides personnelles permettaient, en 2015, de réduire de deux points le taux d’effort médian des bénéficiaires. Avec un montant mensuel moyen versé de 140 euros en 2014 et de 158 euros en 2015, elles constituent un soutien précieux pour les ménages modestes.
À l’appui des données de la SGFGAS, l’Institut des politiques publiques a constaté que, pour les ménages les plus modestes bénéficiant d’un PTZ (en l’occurrence, ceux du premier quartile), les aides personnelles ont représenté plus du tiers de leurs mensualités de remboursement en 2010. Même si elles ne représentent plus aujourd’hui qu’un peu plus d’un quart des mensualités pour les revenus du premier quartile, les aides à l’accession, ciblées sur les plus modestes des ménages qui peuvent devenir propriétaires, conservent toute leur place dans le dispositif d’aide à l’accession.
ÉVOLUTION DE LA PART DES MENSUALITÉS DE REMBOURSEMENT PRISES EN CHARGE PAR LES AIDES AU LOGEMENT EN FONCTION DU QUARTILE DE REVENU
Source : IPP, données SGFGAS.
Par la sécurisation qu’elles induisent, les aides personnelles à l’accession sont déterminantes pour les plus fragiles, et en particulier pour les familles monoparentales dont les projets d’accession reposent, par définition, sur un seul revenu. Même si elles ne constituent pas un accompagnement pendant toute la durée du prêt dans la mesure où elles évoluent en fonction de la situation des ménages (départ des enfants notamment) et sont subordonnées à l’évolution des plafonds de ressources, les APL et les AL permettent de sécuriser les projets des plus modestes, en particulier ceux qui se trouvent à la limite de la capacité d’endettement de référence.
b. Des aides complémentaires aux prêts aidés
Différentes des prêts aidés par leur nature (aides aux personnes pour sécuriser l’accession) et par leur mode de versement (mensuellement en fonction de l’évolution de la situation familiale ou des revenus des accédants et non en une fois lors de l’acquisition), les aides personnelles au logement permettent de sécuriser des dossiers d’acquisition immobilière fragiles en limitant le risque de défaillance si l’emprunteur connaît une baisse de revenus. En dépit de leur moindre diffusion, elles conservent un rôle de soutien à l’accession et une garantie efficace sans pour autant favoriser l’accession à la propriété de ménages dont la solvabilité n’est pas assurée. Pour autant, l’accès à un prêt reste un préalable à la réalisation de tout projet.
Ainsi, le volume des aides distribuées est directement lié aux conditions d’attribution des prêts aidés qui leur sont attachés. À titre d’exemple, le recul de l’accession dans l’Indre n’a été sensible qu’en 2013 avec le recentrage du PTZ sur les logements neufs avec des conditions de ressources plus restrictives, ce qui, conjugué aux effets de la crise, a limité l’accès à la propriété des ménages les plus modestes. Jusqu’à cette date, l’acquisition aidée dans l’ancien restait possible.
Dans son analyse des dispositifs d’aide à l’accession à la propriété réalisée à la demande de la Cour des comptes (mai 2016), l’Institut des politiques publiques a analysé l’évolution de la part des bénéficiaires d’un PTZ percevant les aides personnelles à l’accession entre 1995 et 2016. Outre la forte dégressivité du montant des aides perçues (122 euros pour les bénéficiaires appartenant au premier décile du revenu fiscal de référence en 2015, 60 euros pour ceux appartenant au deuxième décile), qui conforte les aides personnelles dans leur rôle de soutien aux plus modestes, l’évolution constatée fait état d’une forte baisse du nombre de ménages cumulant les deux dispositifs entre 1995 (46 %) et 2007 (19 %). Néanmoins, sur la période récente, le taux de cumul s’améliore sensiblement pour s’établir autour de 25 % en 2015.
ÉVOLUTION DE LA PART DES BÉNÉFICIAIRES D’UN PTZ
PERCEVANT LES AIDES À L’ACCESSION
Source : SGFGAS – Rapport IPP mai 2016 – p.75.
Si le cumul des différents dispositifs, aujourd’hui difficile en raison de la déconnection des plafonds de ressources des aides personnelles au logement accession, pourrait justifier un ajustement, il est avant tout nécessaire de conforter les prêts aidés, les APL et les AL n’intervenant qu’en complément, une fois le financement d’une opération rendu possible.
c. Tout ajustement ne doit pas compromettre l’équilibre du dispositif
La Cour des comptes propose deux réformes des aides personnelles au logement accession : une amélioration de leurs règles de gestion et une revalorisation des plafonds de ressources :
– dans un souci de simplification, la juridiction financière plaide, en premier lieu, pour une fusion des barèmes des aides personnelles à l’accession ;
– parallèlement, elle propose de relever les plafonds de ressources des aides personnelles accession afin d’accroître le pouvoir d’achat immobilier des ménages.
Les ajustements proposés par la Cour en vue de simplifier le dispositif et d’en améliorer l’attractivité ont été accueillis favorablement par les intervenants entendus par les rapporteurs.
Pour autant, si la fusion des barèmes des APL et des AL est considérée comme de nature à simplifier le dispositif et à le rendre plus lisible, certaines réserves ont été exprimées : sauf à mettre en difficulté certains ménages, un alignement ne peut s’envisager que sur le barème le plus favorable, ce qui représente un coût budgétaire difficile à envisager sans diminuer une autre dépense. Un alignement du barème de l’AL accession sur celui de l’APL accession, plus favorable, génèrerait, selon la Cour des comptes, un surcoût estimé à 200 millions d’euros que la juridiction suggère de compenser par un recentrage du PTZ sur les ménages les plus modestes, mesure à laquelle les rapporteurs n’adhèrent pas (voir supra).
Chaque aide prend en compte des situations particulières et il serait préjudiciable de supprimer cette capacité à répondre aux spécificités des ménages dans le cadre d’une fusion des barèmes : ainsi, les APL sont liées au PAS, les AL au PTZ, tandis qu’il apparaît nécessaire de conserver la distinction des mensualités plafond entre le neuf et l’ancien. C’est donc avec prudence et en anticipant toutes les conséquences d’une fusion qu’une telle réforme peut être envisagée.
Un relèvement des plafonds de ressources, bienvenu pour rapprocher les aides de la réalité du marché de l’immobilier, devrait prendre en compte les éventuels risques d’effets d’aubaine. De même, compenser un relèvement du plafond des aides au logement accession par un PTZ recentré sur les ménages modestes et moins coûteux pour les finances publiques, ne se traduirait pas mécaniquement par une augmentation du pouvoir d’achat des ménages dans la mesure où ces deux aides ne sont pas de même nature et le versement des APL/AL n’est pas garanti sur toute la durée du prêt.
S’il peut être pertinent de procéder à des ajustements, il est néanmoins important de conserver la spécificité de chaque aide qui permet de s’adapter aux différentes situations sociales des ménages ainsi qu’aux priorités locales qui peuvent justifier une différenciation des aides en fonction de la zone de construction ou d’implantation du logement.
Les éventuels ajustements des barèmes et plafonds des aides personnelles au logement ne doivent donc pas nuire à l’équilibre des aides à l’accession dans leur ensemble où le PTZ a un rôle moteur. En outre, la nécessité de garantir la stabilité et la lisibilité des dispositifs doit aussi être prise en considération : les aides personnelles viennent de faire l’objet d’une réforme dont il convient de mesurer les effets avant d’envisager tout ajustement.
Proposition n° 5 : sanctuariser les aides personnelles au logement « accession » pour garantir leur rôle de sécurisation des ménages aux revenus modestes.
II. LES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ DOIVENT ÊTRE MIEUX SUIVIES ET DIFFÉRENCIÉES AU PLAN LOCAL POUR ÊTRE PLUS EFFICACES
L’enquête de la Cour des comptes et les auditions des rapporteurs ont montré que les aides à l’accession à la propriété, lorsque l’on prend en compte celles allouées par les collectivités territoriales, forment, dans de nombreux endroits, un système à deux étages, lesquels ne sont pas clairement agencés. En effet, le « socle commun » que constituent les aides nationales est rarement articulé avec les aides locales, de plus en plus présentes. En outre, ces différentes interventions s’inscrivent dans des contextes de marché qui ne sont pas toujours étudiés avec précision. Ce paysage touffu, qui pèse sur l’efficacité des politiques d’accession – nationales et locales –, devrait être éclairci, en agissant sur deux leviers : une meilleure connaissance des enjeux dans les territoires et une coordination accrue des actions de l’État et des collectivités locales.
A. MIEUX CONNAÎTRE LA DIVERSITÉ DES MARCHÉS IMMOBILIERS ET LES EFFETS DES AIDES À L’ACCESSION
Une politique publique, quelle qu’elle soit, ne peut être efficace que si elle identifie les besoins auxquels elle doit répondre. En matière de logement, ceux-ci doivent être constatés au niveau local, car la demande des ménages n’est pas la même entre les métropoles, les villes moyennes, les petites villes et les communes rurales et, au sein de ces unités, entre les différents quartiers ou secteurs d’habitat. Aujourd’hui, pourtant, l’attribution des aides à l’accession à la propriété, et singulièrement celles de l’État, ne s’appuie pas sur une connaissance approfondie de la pluralité des marchés du logement et de leur sociologie. En outre, ces aides sont peu suivies, en particulier celles allouées par les collectivités territoriales.
1. Des données parcellaires et dispersées
• Une vision « micro » des marchés immobiliers très incomplète
L’essentiel de l’information disponible sur les marchés immobiliers repose sur trois bases de données recensant les transactions foncières : la base « PERVAL » (BIEN pour l’Île-de-France), qui a été mise en place en 1994 par les notaires, et deux outils qui ont été institués en 2011 par la direction générale des finances publiques, la base « demande de valeurs foncières » (DVF) et la base « PATRIM ».
Outre le fait que l’accès à ces données n’est pas entièrement public – à l’exception, depuis la publication d’un arrêté pris le 30 septembre 2016, des informations sur les prix des terrains et des logements dans les bases notariales –, celles-ci ne présentent qu’une photographie tronquée des dynamiques à l’œuvre sur les marchés immobiliers locaux.
La connaissance fine de ces processus implique, en effet, de mobiliser d’autres indicateurs et d’appréhender l’environnement économique et social de ces marchés. Le travail de l’observatoire de l’habitat de l’Agence départementale d’information sur le logement (ADIL) de l’Indre est, à cet égard, exemplaire, car il permet de suivre, en continu, un grand nombre de données.
Un outil complet d’étude des marchés immobiliers :
l’observatoire de l’habitat de l’ADIL de l’Indre
Créé en 1994, cet observatoire était, au départ, axé sur le parc social. Il a été étendu en 1999 à tous les segments du marché du logement et utilise un grand nombre d’indicateurs pour remplir sa mission, en particulier :
– le nombre de demandeurs d’emploi (données issues de Pôle Emploi) ;
– le nombre de bénéficiaires de minima sociaux et des aides personnelles au logement (données issues des caisses d’allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole) ;
– les projets et les profils des primo-accédants bénéficiant d’un PTZ (données issues de la SGFGAS) ;
– le nombre de constructions neuves (base « SITADEL » du ministère du logement) ;
– la commercialisation des terrains à bâtir en lotissement (données issues d’une enquête de l’agence) ;
– les prix de l’immobilier (fichiers « DVF » de la direction générale des finances publiques) ;
– les aides pour l’amélioration de l’habitat (données de l’ANAH) ;
– la vacance locative privée et sociale (enquête de l’ADIL).
Or près d’un tiers seulement des 79 ADIL disposent d’un observatoire de l’habitat, avec un poste de chargé d’études ou plus, alors qu’elles devraient toutes en être dotées. En outre, certaines des données qui pourraient être recueillies pour éclairer le fonctionnement des marchés immobiliers n’existent pas toujours, comme, par exemple, celles sur les parcours résidentiels. Enfin, l’exploitation de ces données à des échelles territoriales fines, en-dessous de la « maille » communale, implique de procéder à des traitements informatiques préalables, qui soulèvent des questions de moyens et peuvent se heurter au respect du secret statistique.
• Des aides à l’accession mal suivies
La mise en place d’un suivi territorialisé des aides nationales et locales à l’accession à la propriété constitue une nécessité, dès lors que l’on veut mieux connaître et évaluer les politiques publiques en faveur de l’accession à la propriété.
Or, dans ce domaine, tout reste à construire, comme le montre parfaitement l’enquête de la Cour des comptes. En effet, les services déconcentrés de l’État n’ont aucune visibilité sur le rythme de distribution et les montants des aides nationales distribuées au niveau local, qui relèvent de deux réseaux étanches : les caisses d’allocations familiales pour les aides personnelles au logement « accession » et les banques pour les prêts bonifiés.
En outre, les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) et les directions départementales des territoires (DDT) n’ont pas connaissance du nombre d’accédants aidés par les collectivités territoriales. Symétriquement, les départements, les communes et les intercommunalités sont confrontés à l’absence de données, à l’échelle locale, sur la mobilisation des aides de l’État. D’après le témoignage de M. Jean-Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans en Vendée, la DREAL des Pays de Loire ne communique des données qui semblent complètes que sur le prêt social de location-accession (PSLA), ce qui tient au fait que le nombre de ces prêts est autorisé par les services déconcentrés. En revanche, les données sur le PTZ se limitent au nombre de prêts accordés, par commune et par année, sans indication sur les montants, le profil des bénéficiaires ou la localisation du logement. Quant aux prêts d’accession sociale (PAS) et aux APL « accession », aucune donnée n’est transmise à la collectivité (39).
Il est vrai aussi que la sensibilité des données relatives aux bénéficiaires des aides à l’accession peut compliquer leur diffusion, quand ce n’est pas le manque de sophistication des outils informatiques qui empêche leur exploitation. À titre d’illustration, la SGFGAS gère deux fichiers, celui des prêts d’accession sociale et celui des PTZ. La SGFGAS envisage, dans le cadre de la politique d’open data, de les rendre accessibles sur internet, mais, afin de respecter les règles du secret statistique, ceux-ci devront être anonymisés et, à ce titre, les données bancaires, notamment le nom de la banque ayant accordé un prêt, n’y figureront pas. Par ailleurs, l’absence d’identification des secteurs d’habitat par les systèmes d’information des banques, qui fonctionnent avec une maille « code commune » ou « code INSEE », rend également difficile le suivi des prêts bonifiés à une échelle fine. De même, des contraintes informatiques ont conduit la SGFGAS à regrouper les communes dans les fichiers qu’elle compte rendre publics, de façon à respecter un seuil minimum de dossiers individuels.
2. Informer les services déconcentrés de l’État et les collectivités territoriales sur les dynamiques de l’accession à la propriété
Pour mieux connaître l’évolution des marchés de l’accession à la propriété et des dépenses publiques – nationales et locales – en faveur des accédants, la Cour des comptes propose de mettre en place une « base de données unifiée de l’accession à la propriété » (40).
Le champ couvert par un tel outil serait cependant si vaste et divers et si dépendant de la bonne volonté de certains acteurs privés (promoteurs, banques, etc.), qui peuvent être réticents à diffuser leurs données pour des raisons plus ou moins explicites (secret des affaires, protection contre la concurrence, etc.), que sa faisabilité opérationnelle peut être mise en doute. Une solution alternative, plus réaliste, consisterait à mettre en place des circuits locaux d’échanges d’informations et d’analyses, en s’appuyant sur les relations de proximité et de confiance tissées entre des acteurs de terrain qui se connaissent. Ces échanges pourraient être organisés selon le schéma suivant, esquissé par la directrice de l’habitat de la Métropole européenne de Lille, Mme Claire Bruhat :
– les DREAL et les régions – le conseil régional étant compétent pour promouvoir « le soutien à l’accès au logement » et la région devant coordonner, au moyen d’une plateforme numérique, les « données géographiques de référence » nécessaires à la description de son territoire, ainsi qu’à l’évaluation des politiques territoriales (41) – devraient conclure des conventions avec les différents acteurs concernés (CAF, réseaux bancaires, communes et intercommunalités, etc.) pour collecter les données locales sur l’accession. Le partage des données pourrait alors s’effectuer via des fichiers « anonymisés », ainsi que le suggère la DREAL des Hauts-de-France (42) ;
– ces données seraient ensuite interprétées par les DREAL et les régions, avec l’aide des agences départementales d’information sur le logement (ADIL) ou des agences d’urbanisme ;
– enfin, les collectivités territoriales et notamment les établissements publics de coopération intercommunale devraient utiliser ces informations pour évaluer, à l’échelle des bassins de vie, l’impact des politiques de soutien à l’accession à la propriété et notamment les effets de la combinaison des aides nationales et locales. Afin de diffuser des « bonnes pratiques » dans ce domaine, la méthodologie employée pourrait donner lieu à un partage d’expertise au niveau national. Par ailleurs, les résultats de ces études pourraient être présentés, chaque année, aux opérateurs locaux de l’accession à la propriété, y compris aux professionnels de l’immobilier et aux organismes d’Action Logement, en vue d’en tirer tous les enseignements nécessaires pour le pilotage et la promotion des dispositifs.
Les données à exploiter devraient être aussi exhaustives que possible, en partant de la base « demande de valeurs foncières » (DVF) – qui concerne la totalité des mutations immobilières réalisées sur une année et indique l’adresse, la nature du bien, son prix et sa surface –, afin de repérer les mutations qui ont bénéficié d’une aide de l’État. Idéalement, cette information devrait être croisée avec les données de la SGFGAS, pour identifier les opérations avec un PTZ et un PAS, celles des CAF et des caisses de la mutualité sociale agricole, pour suivre les aides personnelles au logement « accession », et un fichier décrivant les opérations financées par les aides des collectivités locales. Enfin, les données exploitées dans ce cadre devraient permettre de connaître les principales caractéristiques des ménages accédants (comme leur catégorie socioprofessionnelle) et d’identifier les acquisitions qui ont bénéficié d’une ou plusieurs aides (opérations ayant bénéficié, par exemple, à la fois d’un PAS, d’un PTZ et d’une aide locale) (43).
Proposition n° 6 : améliorer la connaissance des marchés locaux de l’accession et des aides s’y rapportant :
– charger les directions régionales de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) de collecter les données ;
– confier l’exploitation de ces données aux agences locales d’urbanisme ou aux agences départementales d’information sur le logement (ADIL) et à leurs observatoires de l’habitat, qui devraient être généralisés ;
– donner aux collectivités territoriales la possibilité d’utiliser ces données pour conduire leurs politiques d’accession et en évaluer les effets.
B. RAPPROCHER LES AIDES NATIONALES À L’ACCESSION DES POLITIQUES LOCALES DE L’URBANISME ET DE L’HABITAT
La recherche d’une meilleure articulation des aides nationales avec les politiques locales du logement constitue une condition sine qua non pour accroître l’efficacité du soutien public à l’accession à la propriété. En effet, dans les territoires, le volet local des politiques en faveur de l’accession devient de plus en plus étoffé, ce qui devrait inciter l’État et ses services déconcentrés à quitter la posture du « spectateur désengagé » face à ces initiatives pour construire, avec les collectivités territoriales, un ensemble d’interventions organisé et cohérent.
1. Des politiques locales de logement souvent décisives pour les ménages accédants et dont l’importance est appelée à croître
• Une « appétence » croissante des collectivités territoriales pour le soutien à l’accession à la propriété
La Cour des comptes estime, à juste titre, que l’importance des politiques locales de logement et d’urbanisme est « appelée à croître afin de tenir compte de l’hétérogénéité des marchés immobiliers et de la diversité des territoires » (44). Au sein de cette dynamique, l’accession à la propriété est devenue, pour des communes, des établissements publics de coopération intercommunale et des départements aux profils variés, un sujet stratégique et un motif d’intervention publique.
La volonté d’intervention des collectivités territoriales repose, de fait, sur trois familles d’enjeux, qui se pondèrent très différemment selon les situations locales :
– la facilitation des parcours résidentiels, pour répondre aux aspirations des ménages et libérer, de cette manière, les logements du parc locatif social au bénéfice des familles les plus modestes ;
– la maîtrise de l’urbanisation, qui recouvre une pluralité d’enjeux et d’objectifs (favoriser la mixité sociale, freiner la périurbanisation, redynamiser les centres villes, attirer les jeunes ménages dans les communes rurales, etc.) ;
– la compensation de l’augmentation des prix immobiliers, les aides nationales à l’accession ne parvenant plus, dans de nombreux territoires, à atténuer ce phénomène. Cette politique peut prendre la forme d’aides, de prêts bonifiés ou d’une action foncière, qui minore notamment le coût des lots à bâtir.
Faute de données exhaustives et agrégées au niveau national, il n’est pas possible de déterminer, avec précision, l’ampleur de l’action publique locale dans ce domaine. Cependant, même incomplètes, les synthèses de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) sur les aides locales, qui sont élaborées à partir du travail de recensement effectué par les ADIL pour éclairer les ménages sur les dispositifs dont ils peuvent bénéficier, permettent de souligner le fait que les aides directes à l’accession « se développent malgré un contexte budgétaire tendu et une recomposition territoriale importante » (45).
LES COLLECTIVITÉS FINANÇANT DES AIDES DIRECTES LOCALES À L’ACCESSION
SELON LE RECENSEMENT ÉTABLI PAR L’ANIL
Total au 1er janvier 2016 |
Sur un territoire avec ADIL (A) |
Collectivités avec aide(s) au neuf seul |
Collectivités avec aide(s) à l’ancien seul |
Collectivités avec aide(s) au neuf et à l’ancien |
Total de collectivités avec aide(s) (B) |
% de collectivités avec aide(s) (A/B) | |
Métropoles |
14 |
14 |
7 |
0 |
0 |
7 |
50 % |
Communautés urbaines et d’agglomération |
207 |
172 |
16 |
12 |
20 |
48 |
28 % |
Départements |
101 |
79 |
4 |
4 |
13 |
21 |
27 % |
Ensemble |
322 |
265 |
27 |
16 |
33 |
76 |
29 % |
Source : ANIL, octobre 2016.
• Une intervention protéiforme
Les aides à l’accession à la propriété allouées par les collectivités locales sont variées, la gamme de leurs interventions reflétant la diversité de leurs besoins et de leurs priorités. Elles présentent toutefois quelques caractéristiques communes, mises en évidence par l’enquête précitée de l’ANIL.
Les subventions sont largement majoritaires par rapport aux prêts. Les premières sont majoritairement forfaitaires, tiennent généralement compte de la composition familiale et s’échelonnent, le plus souvent, entre 1 000 et 6 000 euros (entre 3 000 et 4 000 euros pour la plupart). Quant aux prêts bonifiés, ils sont souvent à taux zéro et plus rarement à des taux de 1 à 2 %. Les montants plafonds des prêts accordés sont compris, majoritairement, entre 15 000 et 20 000 euros (entre 3 000 et 12 000 euros pour les prêts des conseils départementaux).
RÉPARTITION DES PRÊTS ET SUBVENTIONS LOCAUX À L’ACCESSION
DANS LE NEUF ET L’ANCIEN
Source : ANIL, octobre 2016.
Très souvent, les aides directes à l’accession dans le secteur du logement neuf sont assorties de mécanismes visant à contenir l’augmentation des prix.
Ainsi, en 2014, plus d’une collectivité sur deux imposait des conditions de prix maximum aux logements achetés ou aux terrains acquis pour la construction individuelle, ces prix plafonds étant plutôt fixés par m2 de surface habitable et pouvant varier, au sein d’une même collectivité, selon la typologie du bien (46). Certaines communes réservent par ailleurs les lotissements communaux à des primo-accédants, qui leur sont vendus, comme à Challans en Vendée, à des prix inférieurs de 30 à 50 % au prix de marché. Dans ce cas précis, ces prix maîtrisés sont obtenus en recourant à une procédure par laquelle la commune acquiert des terrains constructibles qu’elle aménage et dont une partie est restituée aux anciens propriétaires. Quelques collectivités expérimentent le dispositif des baux réels solidaires, créé par la loi du 24 mars 2014 pour l’accès au logement et un urbanisme rénové (« ALUR ») et encadré par une ordonnance du 20 juillet 2016. Ce nouvel outil permet de céder aux preneurs à bail, les ménages accédants, les droits immobiliers réels (droit de propriété, transmission aux descendants, etc.) sans leur vendre la propriété foncière, ce qui permet de réduire le coût de l’acquisition.
Enfin, l’appui aux accédants prend aussi la forme d’un accompagnement juridique et technique aux différentes étapes de l’acquisition. Pour prévenir les difficultés financières, les aides locales destinées aux ménages modestes peuvent être conditionnées à un ou plusieurs passages en ADIL ou en espace information énergie (cas d’une vingtaine de collectivités territoriales).
Quelques exemples d’aides locales à l’accession à la propriété
Lancé en 2007, le programme « Ma maison dans l’Aisne » constitue une aide directe aux primo-accédants. Il permet à des ménages locataires, dont les ressources ne dépassent pas les revenus imposables prévus pour l’obtention d’un logement social, de faire construire leur résidence principale pour un coût inférieur à 100 000 euros. Le conseil départemental leur verse à cet effet une aide pouvant représenter jusqu’à 50 % du prix d’achat et de préparation de la construction de la parcelle.
Les incitations en direction des promoteurs ou des bailleurs prennent la forme de subventions directes ou de minorations des charges foncières. Amiens Métropole accorde ainsi jusqu’à 20 000 euros aux opérateurs afin de réduire le reste à charge de l’acquéreur bénéficiant d’un prêt social de location-accession (PSLA), le montant des aides variant selon la localisation du projet : en quartier prioritaire, en secteur diffus, etc.
Dans les zones tendues, les prix d’achat de logements neufs ont atteint, dans certaines communes, de tels niveaux qu’à lui seul, le PTZ ne permet plus à des ménages à revenus « intermédiaires » d’acquérir un logement neuf. Ainsi, dans telle commune de la petite couronne parisienne, il devient très difficile pour un couple avec un enfant disposant de 3 300 euros de revenus mensuels d’acheter un appartement de trois pièces d’une valeur de 300 000 euros, même en comptant sur l’aide apportée par le prêt. C’est uniquement grâce à l’action foncière de cette collectivité, qui souhaite préserver un flux d’accédants à profil « intermédiaire », que cette acquisition est rendue possible, via une « charte de la construction » qui impose des prix maîtrisés aux promoteurs et qui permet ainsi d’abaisser le prix du bien à 230 000 euros.
Dans les zones « détendues », les collectivités territoriales mettent en place des outils d’accession pour d’autres motifs, en particulier la revitalisation des communales rurales ou des centres villes anciens. À titre d’illustration, la prime de 1 500 euros accordée par le conseil départemental de Vendée aux primo-accédants qui acquièrent un logement ancien et dont les revenus sont inférieurs aux plafonds de ressources du PTZ permet d’attirer des couples modestes dans les centres bourgs et d’éviter de « consommer » du foncier par la construction de lotissements. De même, pour attirer les jeunes couples avec enfants(s) en centre ville, la subvention versée par l’agglomération de Châteauroux Métropole aux ménages primo-accédants éligibles au PTZ qui souhaitent construire une maison individuelle est dégressive (de 10 500 à 3 000 euros) selon la commune choisie pour réaliser le projet, le montant le plus élevé étant accordé aux couples qui optent pour le centre de Châteauroux.
• Des aides locales peu articulées avec les aides nationales
La majorité des aides locales à l’accession étudiées par l’ANIL ne sont pas conditionnées au versement d’aides nationales ou ne se réfèrent pas aux critères d’éligibilité définis au niveau national. Sur les 86 aides directes recensées par cette agence (pour 76 collectivités territoriales), seules 14 d’entre elles supposent d’être éligibles au prêt à taux zéro (PTZ) et 17 s’inscrivent dans le cadre d’opérations de prêt social de location-accession (PSLA) (47).
En outre, ainsi que le souligne la DREAL des Hauts-de-France, beaucoup d’acteurs locaux définissent leurs propres règles d’intervention, en ne bonifiant pas nécessairement les dispositifs de l’État, la superposition des aides étant dès lors complexe pour les ménages accédants (48). De fait, la plupart des prêts bonifiés et des subventions alloués par les collectivités territoriales, adossés ou non à une aide nationale, sont soumis à des critères spécifiques, qui concernent à la fois les ménages et les logements et qui reflètent les priorités des politiques publiques locales (49). La très grande majorité des aides locales s’adressent à des ménages modestes, leur versement étant subordonné à des plafonds de ressources, et concernent certains types d’habitats – par exemple, des logements à rénover avec une condition de performance énergétique – ou obéissent à des critères de localisation, définis à des fins de mixité sociale, de renouvellement urbain (dans les quartiers prioritaires de la politique de la ville), de redynamisation des centres villes anciens, des centres bourgs et des villages ou de limitation de l’étalement urbain. Enfin, dans une même région, les dispositifs locaux peuvent s’appuyer sur des plafonds de ressources très variables : plafond locatif social (PLS) ou locatif à usage social (PLUS) applicable au parc social, plafonds du PSLA, plafonds du PTZ, plafonds ad hoc, etc.
• Des aides nationales à l’accession à la propriété insuffisamment territorialisées
Il n’existe, aujourd’hui, qu’un seul mécanisme de « territorialisation » des aides nationales à l’accession à la propriété, le zonage. Or ce dispositif, qui est censé tenir compte de la disparité des marchés immobiliers locaux, présente d’importantes limites.
D’abord, le zonage « A/B/C/ », qui est appliqué à deux types de prêt bonifié, le prêt à taux zéro (PTZ) et le prêt social de location-accession (PSLA), constitue une échelle d’analyse et de décision grossière car il regroupe, dans une même zone, des communes alors que les prix immobiliers varient sensiblement au sein d’une même ville ou agglomération. En outre, la plus grande partie du territoire est couverte par une seule zone, la zone C. Pourtant, comme le fait observer la SGFGAS, cette zone, qui concentre aujourd’hui 40 % de la production de PTZ, recouvre des situations très différentes : périphérie des grandes agglomérations, petites villes en difficulté, bassins en crise, rural sous influence urbaine, rural « profond », etc. (50).
Ensuite, ce zonage est trompeur puisqu’il ignore certaines caractéristiques des marchés locaux, qui influent sur l’importance de l’offre de logement en accession (importance de la vacance, poids du dispositif « Pinel » en matière d’investissement locatif, etc.), et admet des possibilités de dérogations, lesquelles peuvent être soumises à des pressions économiques ou politiques.
Enfin, ce dispositif ne tient absolument pas compte des priorités locales en matière de constructions neuves, de rénovation de l’ancien ou de régulation de la sociologie des différents quartiers ou secteurs d’habitat, ce qui a pour conséquence, entre autres, que le PTZ est distribué « à l’aveugle ».
Le dialogue entre l’État déconcentré et les collectivités territoriales est par ailleurs peu structuré et se limite souvent à des échanges d’information sur les caractéristiques des dispositifs, en particulier le PTZ et le PSLA. La politique en faveur de l’accession à la propriété menée dans un territoire n’est discutée qu’au sein du comité régional pour l’habitat et l’hébergement (CRHH) – qui a vocation à coordonner les politiques du logement –, et à de rares occasions. Selon la DREAL des Pays de la Loire, ce dialogue se noue tous les trois ans – à mi-parcours puis à l’issue d’un programme local de l’habitat (PLH) –, alors qu’il pourrait être mené plus régulièrement au sein de certaines instances du CRHH, comme, par exemple, la commission « propriété privée », à laquelle pourraient être associées les banques et les CAF (51). Enfin, lorsqu’elle a lieu, la coordination État déconcentré-collectivité territoriale porte principalement sur un seul outil, le PSLA, en raison du contingentement de ce prêt par les directions départementales des territoires.
Les conditions sont donc réunies, si les interventions des collectivités territoriales en matière de soutien à l’accession à la propriété continuent à se développer en étant juxtaposées aux aides nationales, pour que se mette en place, dans ce domaine, une action publique chaotique, gage d’efficacité réduite ou peu optimale.
2. Aller vers la territorialisation des prêts aidés
Les rapporteurs souscrivent à la recommandation de la Cour des comptes selon laquelle les politiques du logement, et singulièrement le soutien à l’accession à la propriété, « doivent répondre à des besoins, spécifiques à chaque bassin de vie, et s’inscrire de plus en plus dans des programmations territorialisées » (52). De ce point de vue, le schéma dans lequel les aides nationales à l’accession sont attribuées sans être coordonnées avec les aides locales, en dehors d’un cadre concerté entre les services de l’État et les collectivités territoriales, peut être une source d’inefficience. Il faut y remédier en rapprochant les deux niveaux d’intervention, sans pour autant affaiblir l’un et l’autre, dans le cadre de dispositifs expérimentaux ambitieux, qui aillent au-delà des préconisations de la Cour.
• Une solution timide et peu praticable : la déconcentration des aides nationales à l’accession
Afin de rapprocher les aides de l’État à l’accession à la propriété des politiques locales de l’habitat, la Cour propose d’infléchir la logique de « guichet national » qui préside à leur distribution. Une enveloppe de crédits déconcentrés, à la main des services déconcentrés et dont l’ampleur varierait en fonction des enjeux locaux de l’habitat, serait instituée à cet effet. Cette enveloppe serait articulée avec les politiques locales de soutien à l’accession et distribuée dans le cadre de critères de zonage ad hoc, négociés avec les collectivités territoriales, notamment au sein des comités régionaux pour l’habitat et l’hébergement (CRHH).
Cette recommandation soulève plusieurs objections pratiques. En premier lieu, il n’est pas sûr que les services déconcentrés disposent des moyens nécessaires pour gérer une telle enveloppe. La DHUP a ainsi mis en doute la capacité de ces services à assurer de nouvelles missions, a fortiori des missions qu’ils connaissent très peu aujourd’hui. En deuxième lieu, l’instruction administrative de la principale aide à l’accession à la propriété, le PTZ, est faite par les banques. Or la politique de déconcentration préconisée par la Cour des comptes pourrait entraîner le retour à une forme d’agrément, délivré par les DREAL ou les DDT, qui paraît cependant difficilement praticable, notamment parce que celui-ci imposerait des contraintes et des délais supplémentaires aux particuliers (53). En troisième lieu, la Cour des comptes ne détaille pas le contenu de cette enveloppe déconcentrée, ce qui laisse penser qu’elle comprendrait les prêts bonifiés (le PTZ, le PAS et le PSLA) et les aides personnelles au logement en accession (allocations logement et APL « accession »). Cependant, il semble difficile de déconcentrer le second type d’aides, car elles s’inscrivent dans le cadre d’un accompagnement social assuré par les caisses d’allocations familiales (CAF). En outre, ces aides redistributives évoluent avec les changements qui peuvent intervenir en matière de ressources ou encore de composition du ménage, ce qui les différencie nettement de prêts déclenchés lors d’une opération ponctuelle, l’acquisition d’un logement en année N, et dont le montant repose sur la situation du ménage en année N.
Par ailleurs, au–delà de sa faisabilité pratique, sur le fond, il n’est pas certain que la réforme proposée par la Cour suffise à assurer une parfaite complémentarité entre les aides nationales à l’accession à la propriété et celles des collectivités territoriales. En effet, pour être effectif, le rapprochement des aides de l’État des politiques locales ne devrait pas être piloté par l’État, même déconcentré. Il devrait être opéré par les collectivités locales elles-mêmes, en adossant ces aides à leurs outils de programmation en matière d’habitat. C’est à cette condition que les aides à l’accession pourraient devenir ce qu’elles devraient être : des instruments parmi d’autres au service d’une politique locale de l’habitat qui doit être cohérente.
• Expérimenter des dispositifs décentralisés pour mieux insérer les aides nationales dans les politiques locales
Les collectivités concernées devraient être des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à fiscalité propre dotés d’un programme local de l’habitat (PLH). Ces établissements publics bénéficient en effet de compétences solides en matière de logement, car ils peuvent être délégataires des aides à la pierre (Cf. l’encadré ci-après) et utilisent, pour un grand nombre d’entre eux, depuis plus quinze ans, l’outil des PLH, qui a été créé par la loi du 12 juillet 1999 relative au renforcement et à la simplification de l’intercommunalité.
Établi par un EPCI pour l’ensemble de ses communes membres, le PLH est arrêté par l’organe délibérant de l’établissement, après avoir été soumis pour avis au préfet du département. Il est obligatoire pour les métropoles, les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les communautés de communes compétentes en matière d’habitat de plus de 30 000 habitants comportant au moins une commune de plus de 10 000 habitants et définit, pour une durée de six ans, « les objectifs et les principes d’une politique visant à répondre aux besoins en logement », en comprenant un programme d’actions détaillé par commune (article L. 302-1 du code de la construction et de l’habitat). Il constitue, de fait, « le document stratégique d’orientation, de programmation et de mise en œuvre des politiques locales de l’habitat à disposition des intercommunalités pour répondre aux besoins de leur population en termes de parcours résidentiels, de logements ou d’hébergement » (54). En outre, ce document est le fruit d’un travail collectif, qui permet son appropriation, car les communes membres et les établissements publics compétents en matière de plan local d’urbanisme sont associés à son élaboration, ainsi que toute personne morale jugée utile par l’EPCI porteur du PLH.
Cet outil constitue donc le bon support pour programmer, au niveau local, une politique de soutien à l’accession à la propriété qui intègre l’ensemble des aides publiques disponibles, d’autant qu’il se déploie rapidement : 646 communautés et métropoles disposaient, selon l’Assemblée des communautés de France (AdCF), d’un PLH au 1er janvier 2016, soit 70 % de la population concernée par un tel document – lequel se développe, de surcroît, au sein d’intercommunalités où il n’est pas obligatoire.
Le recours au PLH permettrait ainsi de renforcer la complémentarité et l’efficacité des différents dispositifs – nationaux et locaux – d’aide à l’accession, ce qui créerait un véritable effet de levier pour l’accès des catégories intermédiaires et modestes à la propriété.
En outre, cette politique pourrait être contractualisée entre les EPCI volontaires et les services déconcentrés, afin de faire le lien entre les différentes formes d’aides (prêts bonifiés, subventions, TVA à taux réduit pour les opérations en location-accession, actions de limitation des coûts fonciers, etc.) et les documents locaux de programmation : le PLH – qui n’a pas de caractère prescriptif – et les différents documents d’urbanisme qui sont opposables, à savoir les schémas de cohérence territoriale (SCoT), les plans locaux de l’urbanisme intercommunal (PLUi) et les plans locaux de l’urbanisme intercommunal-habitat (PLUi-H) (55).
Cette politique territorialisée d’aide à l’accession à la propriété pourrait être expérimentée selon deux formules, mises en œuvre par des intercommunalités volontaires choisies après un appel à candidatures.
Ø Expérimenter la formule d’une délégation de compétence
Une délégation de l’attribution des aides de l’État à l’accession à la propriété vers les EPCI volontaires, sur le modèle de la délégation des aides à la pierre (Cf. l’encadré ci-après), devrait être expérimentée pour mieux articuler les aides nationales avec les aides locales.
La délégation des aides à la pierre
En vertu de l’article L. 301-5-1 du code de la construction et de l’habitation, les EPCI à fiscalité propre disposant d’un PLH peuvent demander au préfet du département de conclure une convention par laquelle l’État leur délègue la compétence pour l’attribution des aides à la pierre, à savoir :
– les aides financières destinées à la production (construction et acquisition), la réhabilitation et la démolition des logements locatifs sociaux, ainsi qu’à la création de places d’hébergement ;
– celles destinées à l’amélioration de l’habitat privé et qui relèvent de l’ANAH.
Conclue pour six ans, cette convention fixe, d’une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à l’EPCI et, d’autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention.
Mis en place en 2004, ce dispositif a suscité très rapidement l’intérêt des EPCI concernés, puisque, selon l’Assemblée des comunnautés de France (AdCF), 70 % des contrats de délégation ont été signés entre 2005 et 2006 et renouvelés au terme de leur durée légale. Au 1er janvier 2016, 88 grandes agglomérations urbaines étaient délégataires des aides à la pierre.
Le champ de cette délégation serait doublement limité :
– elle ne devrait concerner que les trois prêts bonifiés (le PTZ, le PAS et le PSLA), les aides personnelles en accession versées par les CAF relevant, ainsi que cela a déjà été souligné, d’une autre logique, redistributive et sociale ;
– elle ne devrait pas s’étendre à la distribution des prêts elle-même, pour préserver le savoir-faire des banques en la matière.
Malgré ces restrictions, la formule proposée donnerait une grande latitude aux EPCI expérimentateurs pour adapter les aides « décentralisées » aux priorités locales. Les collectivités délégataires pourraient en effet procéder, au sein de l’enveloppe des prêts délégués, à des arbitrages pour moduler, en fonction des besoins constatés et des obstacles à l’accession, le soutien aux accédants. À titre d’exemple, des majorations du PTZ, en particulier lorsque l’EPCI met en place une aide locale complémentaire, pourraient être décidées dans ce cadre.
Il y a lieu de noter que la Cour des comptes propose d’instituer un mécanisme de bonification du PTZ pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville (56), sur le modèle du dispositif mis en place dans les zones urbaines sensibles (ZUS) entre 2007 et 2010 et qui portait de 20 à 30 % la part d’un bien finançable par ce type de prêt. Cette mesure a été abandonnée, car elle s’est avérée complexe à gérer pour les banques en raison de l’absence d’identification informatique des zones concernées qui a entraîné, de la part de ces établissements, des erreurs de distribution. La DHUP l’a jugée inefficace, en observant que seuls 0,5 % des prêts émis sur cette période (1 000 sur 215 000) ont bénéficié d’un « bonus ZUS » (57).
A contrario, un tel dispositif prendrait tout son sens dans le cadre d’une délégation de compétence, car celle-ci permettrait aux EPCI, après s’être concertés avec les réseaux bancaires pour leur laisser le temps d’adapter leurs outils de gestion, de déterminer, au plus près des besoins, le périmètre de la bonification, en couvrant les quartiers prioritaires et ceux qui relèvent des programmes de l’Agence nationale pour la rénovation urbaine. La majoration de l’aide apportée via le PTZ pourrait ainsi accroître l’attractivité de ces territoires auprès des ménages à revenus intermédiaires et des promoteurs, qui hésitent parfois à investir dans du foncier libre après une opération de renouvellement urbain.
La délégation de la compétence d’attribution des prêts aidés permettrait aussi de différencier le soutien à l’accession à la propriété dans le neuf et dans l’ancien. Ainsi, comme l’a préconisé M. Vincent Motyka, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement des Hauts-de-France, la quotité de PTZ ne serait pas uniformément fixée à 40 % pour l’ensemble du territoire, mais ajustée en fonction des priorités locales, pour être, par exemple, plus élevée pour les logements situés dans des centres villes anciens à rénover et plus basse pour les nouvelles constructions en périphérie.
La formule d’une délégation de l’attribution des prêts bonifiés aux EPCI expérimentateurs ne manquerait pas de se heurter à quelques difficultés pratiques, si ce n’est de principe :
– la décentralisation des aides pourrait accentuer la compétition entre les collectivités territoriales pour attirer les jeunes ménages salariés, avec enfants, et ce au détriment des publics plus fragiles, qui sont beaucoup moins « recherchés ». Aujourd’hui, en effet, les accédants à la propriété constituent, selon la DREAL des Hauts-de-France, des publics relativement « convoités » et une accélération de ce mouvement pourrait peser sur les efforts fournis par les communes en direction du parc social locatif (58) ;
– il pourrait être difficile de « territorialiser » le PAS, car l’aide apportée par ce prêt est, avant tout, celle d’une garantie au profit des établissements prêteurs et non des emprunteurs. Or gérer autrement que de façon centralisée cette garantie ne paraît pas évident, en raison de la nature même de ce dispositif. Par ailleurs, l’aide engendrée par le PSLA consiste principalement en une TVA à taux réduit, impôt d’État qui ne peut être modulé par une décision locale. Dans l’absolu, certes, cet impôt pourrait être remplacé par une subvention, qui pourrait être alors modulée par la collectivité délégataire, mais une telle re-budgétisation ne semble pas dans l’air du temps (59) ;
– l’enveloppe des prêts à l’accession « délégués » serait beaucoup plus difficile à « calibrer » que celle des aides à la pierre. En effet, dans le second cas, la délégation concerne un nombre limité d’opérations, qui impliquent un nombre d’investisseurs ou d’opérateurs connu à l’avance (les constructeurs de logements sociaux par exemple) et qui visent à satisfaire des besoins relativement aisés à quantifier. À l’inverse, dans le premier cas, la « dynamique » de la demande est exclusivement portée par des particuliers et, de ce fait, difficile à appréhender.
Ces éléments, qui doivent être pris en considération, rendent d’autant plus nécessaire le recours à une expérimentation, dont seuls les retours permettront de mettre en lumière les avantages et les inconvénients d’une délégation de l’attribution des prêts aidés à l’accession. Cette expérience serait particulièrement opportune pour les EPCI de taille réduite, implantés dans des zones peu tendues, car ces établissements devraient être en mesure, en raison de leur plus grande proximité avec les habitants des territoires concernés, de programmer finement leur enveloppe d’aides.
Proposition n° 7 : déléguer, à titre expérimental, aux EPCI à fiscalité propre disposant d’un programme local de l’habitat (PLH) l’attribution des prêts à l’accession à la propriété aidés par l’État (PTZ, PSLA et PAS), sur le modèle de la délégation des aides à la pierre.
Ø Expérimenter la formule d’un zonage « fin » défini par les EPCI
La territorialisation de l’attribution des prêts aidés à l’accession pourrait aussi prendre la forme d’un zonage, établi par les EPCI à une échelle infra-communale.
Dans ce cadre, les EPCI expérimentateurs pourraient définir, en fonction des priorités établies par le PLH, les territoires ou les secteurs dans lesquels ces prêts, dont tous les paramètres resteraient fixés au niveau central (plafonds de ressources, quotités, etc.), pourraient compléter ou pas les aides locales à l’accession. Ces intercommunalités pourraient ainsi, par exemple, « réserver » l’attribution du PTZ aux seuls acquéreurs de logements anciens, afin de favoriser l’accession à la propriété des ménages modestes, ou exclure ce prêt de certains territoires, pour y privilégier la distribution du PSLA et diversifier ainsi le profil des habitants du parc social.
La modulation géographique de l’attribution des prêts aidés à l’accession permettrait ainsi de concentrer les aides nationales et locales sur des zones très spécifiques et de mettre fin à la politique d’attribution « à l’aveugle » du PTZ, qui peut aujourd’hui contrarier la réalisation des objectifs des programmes locaux de l’habitat. La formule d’un zonage « fin » pourrait donc être expérimentée avec profit dans les métropoles ou les grandes agglomérations, qui subissent de plein fouet la hausse des prix immobiliers tout en regroupant des secteurs d’habitat très contrastés. Les EPCI concernés pourraient, de cette manière, mieux maîtriser le développement de leur peuplement, en corrigeant les déséquilibres sociaux propres aux milieux très urbanisés.
Une fois mis en pratique, ce zonage « à maille fine » risque cependant d’être soumis à de fortes pressions de la part des habitants, notamment lorsque ceux-ci constateront l’apparition de « zones blanches » en matière d’aides nationales, par exemple pour l’attribution du PTZ, et de zones très aidées. Sa mise en œuvre devrait donc faire l’objet de beaucoup de pédagogie et de ténacité de la part des collectivités intéressées, chargées à la fois d’expliquer les motifs d’intérêt général qui président à la mise en œuvre d’une politique territorialement différenciée d’aide à l’accession et de résister à l’envie d’ajuster, en fonction de telle ou telle circonstance, le zonage des aides…
Proposition n° 8 : à titre expérimental, confier à l’échelon intercommunal l’élaboration d’un plan local d’accession à la propriété, adossé au programme local de l’habitat (PLH), définissant un zonage pour l’attribution des prêts aidés de l’État (PTZ, PSLA et PAS) et des aides locales.
Au cours de sa réunion du 21 février 2017, le Comité examine le présent rapport.
M. le président Claude Bartolone. Nous examinons aujourd’hui le rapport d’évaluation des aides à l’accession à la propriété. Je vous rappelle que nous avons décidé de réaliser cette évaluation à la demande du groupe de l’Union des démocrates et indépendants.
Cette évaluation a fait l’objet d’une demande d’assistance à la Cour des comptes, dont l’étude nous a été présentée par M. Didier Migaud, le 30 novembre dernier.
Je donne la parole à nos deux rapporteurs : Audrey Linkenheld pour la majorité, et Michel Piron pour l’opposition.
M. Michel Piron. Je préfèrerais employer le terme de « minorité »…
Mme Audrey Linkenheld. Je commencerai par quelques mots pour rappeler le contexte dans lequel s’est inscrite cette évaluation des aides à l’accession à la propriété, que nous avons menée et que nous vous présentons à deux voix : non seulement nombre de nos concitoyens rencontrent des difficultés à se loger, mais les prix de l’immobilier, après une longue période de hausse, se maintiennent à des niveaux qui restent encore difficilement compatibles avec les ressources de nombreux ménages ; par ailleurs, les contraintes budgétaires ont conduit à remettre en cause certains outils d’aide à l’accession, sans que ceux-ci n’aient fait au préalable l’objet d’une évaluation convaincante.
Pour conduire cette évaluation, nous avons demandé l’assistance de la Cour des comptes, avec laquelle nous avons défini son champ d’intervention et sa méthode de travail. Il a ainsi été décidé de centrer l’évaluation sur les aides individuelles directes destinées à faciliter l’acquisition d’une résidence principale, à travers les quatre principaux outils améliorant la capacité d’emprunt ou le revenu disponible des accédants : les aides personnelles au logement (APL) « accession », le prêt à taux zéro (PTZ), le prêt d’accession sociale (PAS) et le prêt social location-accession (PSLA).
À notre demande, la Cour s’est également penchée – et c’est une première qui mérite d’être soulignée – sur les outils proposés par les collectivités territoriales en matière d’aide à l’accession à la propriété. En effet, de plus en plus de collectivités proposent des aides à l’accession à la propriété, qu’il s’agisse de mécanismes d’aide directe destinés aux accédants ou de mécanismes indirects de soutien à l’attention des bailleurs ou des promoteurs. Il nous a donc semblé pertinent d’analyser ensemble les aides nationales et les aides territoriales, car aborder l’un en méconnaissant l’autre revient à ignorer une partie du sujet.
En conclusion de ses travaux, la Cour a dressé trois constats. Elle a estimé en premier lieu que les objectifs de la politique d’aide à l’accession à la propriété n’étaient pas clairement établis ; en second lieu, que le coût de cette politique pour les finances publiques restait mal mesuré ; enfin, que, du fait d’outils complexes et mal articulés, son efficacité avait tendance à décroître.
Ces constats posés, elle a proposé plusieurs mesures susceptibles, selon elle, de rationaliser et de rendre plus efficaces les dispositifs en vigueur. Il nous a semblé pertinent de soumettre les conclusions de ce rapport à l’avis des acteurs du logement. C’est dans cette perspective que nous avons animé plusieurs tables rondes destinées à recueillir la position des parties prenantes – promoteurs, bailleurs, représentants du ministère chargé du logement, financeurs, associations ou élus locaux – sur l’étude de la Cour.
Au terme de nos travaux, Michel Piron et moi-même restons très réservés sur l’approche de la juridiction financière et sur les enseignements qu’elle tire de plusieurs de ses observations. Nous considérons que la Cour a une conception trop extensive des effets d’aubaine : même s’ils ne sont pas toujours déclencheurs, nous considérons que les dispositifs d’aide à l’accession améliorent la plupart du temps le budget des ménages et sécurisent leur projet d’accession, conformément à l’objectif social qui est le leur.
S’agissant des effets inflationnistes, les critiques adressées à certaines aides ne nous paraissent étayées par aucune étude concluante.
D’une manière plus générale, nous estimons qu’il est toujours difficile de tirer des conclusions à partir de moyennes, qui ne peuvent pas refléter la très grande hétérogénéité des situations locales.
Enfin, si la dépense publique doit rester une préoccupation majeure, l’évaluation des aides à l’accession ne saurait se limiter au coût des dépenses de fonctionnement qu’elles engagent, mais prendre en compte les investissements, les emplois et les recettes fiscales qu’elles génèrent.
Nous restons très attachés au modèle français d’accession à la propriété que les personnes que nous avons entendues s’accordent à considérer comme vertueux et efficace, puisqu’il a notamment su traverser la crise de 2008 sans connaître les défaillances constatées chez plusieurs de nos voisins européens. C’est cette conviction qui nous a conduits à formuler deux messages principaux : d’une part, les spécificités des différentes aides de l’État à l’accession doivent être préservées ; d’autre part, ces aides doivent être mieux suivies et mieux différenciées en fonction des priorités locales pour être plus efficaces.
Les propositions que nous formulons restent animées par le souci d’offrir une visibilité et une stabilité aux acteurs d’un secteur qui nécessite des investissements lourds.
J’en viens à présent aux dispositifs que nous avons évalués, au premier rang desquels le prêt à taux zéro (PTZ). Les auditions que nous avons menées nous ont convaincus du caractère équilibré de cet outil tel qu’il existe aujourd’hui.
En effet, en termes de ciblage social, ce dispositif s’adresse surtout aux catégories intermédiaires. Il ne s’adresse ni aux ménages démunis, ni aux ménages aisés. Ce ciblage est logique et légitime pour un prêt censé apporter une aide complémentaire à des ménages disposant d’un certain niveau de pouvoir d’achat immobilier mais qui, en raison du niveau des prix de l’immobilier et du foncier, ne parviennent pas à accéder à la propriété.
Le PTZ est devenu, en outre, un dispositif équilibré d’un point de vue géographique. Nous nous en félicitons, car les déséquilibres en matière d’accession concernent tous les territoires, y compris les zones dites « détendues » où le coût de l’accession à la propriété peut également être élevé.
Enfin, le PTZ soutient désormais l’habitat neuf comme l’habitat ancien avec travaux. Or l’ancien constitue très souvent la réponse la plus adaptée aux besoins des accédants modestes, pour qui le neuf est trop coûteux. En outre, l’éligibilité du PTZ à l’ancien incite les communes à varier leur offre de logements, en mobilisant un parc déjà disponible, parfois vacant, au lieu de créer des lotissements qui contribuent à l’étalement urbain, étalement urbain dont on connaît les effets discutables en termes d’environnement ou d’aménagement du territoire.
M. Michel Piron. Le bilan économique du PTZ est à nos yeux positif, et nous ne partageons pas les réserves de la Cour des comptes sur ce point. L’effet inflationniste du prêt n’est pas démontré, les deux études exploitées par la Cour présentant de fortes limites méthodologiques. Par ailleurs, l’effet d’aubaine du prêt est surestimé et doit être relativisé en tenant compte d’une part de « l’effet qualité » – le PTZ permet à un ménage d’acheter un logement plus grand ou mieux situé, ce qui est essentiel – et, d’autre part, de l’effet « reste-à-vivre », qui permet au bénéficiaire de dépenser moins en remboursement de dette, ce qui constitue autant d’argent remis dans le circuit de la consommation. Enfin, il est surprenant que la Cour des comptes présume d’une moindre efficacité du prêt, alors que le recul de cette aide a pris fin en 2014 et résultait de choix budgétaires passés.
Nous tenons à souligner les trois points forts du PTZ. En premier lieu, c’est un instrument efficace pour corriger les mouvements conjoncturels du marché ; en second lieu, c’est un outil qui conforte les vertus du système français de crédit immobilier, dans lequel les prêts sont attribués en fonction de la solvabilité des ménages, ce qui limite fortement le taux de défaillance des ménages aidés, à l’inverse de ce qui peut se produire dans le système anglo-saxon ; enfin, l’effet déclencheur du prêt est mieux assuré depuis 2016, les nouveaux paramètres du PTZ ayant permis d’anticiper les critiques de la Cour concernant la faiblesse des taux de subvention.
Vous l’aurez compris, nous défendons les équilibres actuels du PTZ et nous ne recommandons pas de donner suite aux propositions de réforme de la Cour des comptes, qui conduiraient à remettre en cause ces équilibres.
Nous ne sommes pas favorables à un recentrage du dispositif sur les ménages modestes et très modestes, via l’alignement des plafonds de ressources du PTZ sur ceux du PSLA. Ces deux aides en effet ne visent pas le même public, et les confondre reviendrait à dénaturer le PTZ, qui doit rester un prêt complémentaire, et non principal, destiné aux ménages disposant d’un certain niveau de pouvoir d’achat immobilier.
Nous ne sommes pas non plus favorables à un ciblage territorial sur les zones tendues. La disparition du PTZ en zone « détendue », outre qu’elle ne tiendrait pas compte d’un taux d’effort souvent équivalent à celui des zones tendues, constituerait un coup dur pour les communales rurales : elle pénaliserait, de fait, les territoires les moins attractifs, souvent confrontés au vieillissement de leur population.
C’est pourquoi nous proposons de stabiliser les règles d’octroi du PTZ, au moins jusqu’au 31 décembre 2018. La loi de finances pour 2016 a permis au PTZ de trouver un point d’équilibre, mais elle a prévu une application limitée à la fin de l’année 2017. C’est trop court pour que l’ensemble des parties prenantes, qu’il s’agisse des ménages, des investisseurs ou des réseaux bancaires, s’approprient pleinement le dispositif.
Par ailleurs, le PTZ ne peut être cumulé avec les aides de l’ANAH, ce qui peut empêcher les ménages modestes d’effectuer l’intégralité des travaux de rénovation dans les logements en mauvais état. Il faut autoriser ce cumul dans les centres villes dégradés pour éviter que ces ménages, accédant à la propriété dans des quartiers anciens, ne se retrouvent, quelques années plus tard, en situation de précarité énergétique ou d’habitat indigne.
Mme Audrey Linkenheld. Michel Piron vient de vous exposer deux des huit propositions que nous formulons dans le rapport. La troisième de ces propositions concerne le prêt d’accession sociale, que la Cour des comptes propose de supprimer, au motif qu’il aurait perdu son intérêt sous l’effet de la baisse des taux et de l’extension du PTZ.
Le nombre de PAS signés est élevé depuis plusieurs années et a même atteint en 2015 un niveau exceptionnel avec plus de 72 000 prêts. Le PAS réunit à nos yeux beaucoup d’avantages que nous rappelons dans notre rapport. C’est une voie très sociale d’accès à la propriété, qui profite en majorité à des ménages modestes de moins de quarante ans, dont le revenu moyen net est de 2 600 euros, soit moins que le revenu moyen d’un emprunteur PTZ – aux alentours de 2 900 euros – et moitié moins que le revenu moyen de l’ensemble des emprunteurs, qui s’établit autour de 5 300 euros.
Nous considérons que le PAS doit continuer à profiter spécifiquement aux ménages modestes et qu’il ne saurait être remplacé par le PTZ qui se veut plus généraliste. En outre, tandis que le PTZ s’applique pour l’ancien à des logements exigeant une quotité de travaux importante, le PAS ne restreint pas les types de biens concernés. D’autre part, le PTZ est un prêt complémentaire qui peut financer jusqu’à 40 % de l’achat, tandis que le PAS est un financement principal, ce qui est très différent.
Par ailleurs, la stabilité de taux garantie par le PAS protégera les emprunteurs en cas de remontée – assez prévisible – des taux d’intérêt.
Enfin, le PAS, dont la garantie en cas de défaillance de l’emprunteur est très rarement mobilisée, a une très bonne efficience au regard de son coût réduit pour l’État.
Nous pensons néanmoins que l’accès au PAS peut être amélioré, notamment pour mieux prendre en compte l’évolution de l’emploi, plus flexible, plus « éclaté », du fait de la multiplication des statuts et des situations d’activité entre emploi et chômage, du développement du temps partiel et de l’intérim. C’est la raison pour laquelle nous proposons d’augmenter la part du PAS garantie par l’État en la portant de 50 à 80 %. Cette mesure permettrait aux personnes présentant des profils « atypiques » – disposant des revenus, et non du statut ou du contrat, qui leur permettent d’acquérir un logement – d’accéder aux prêts de longue durée.
L’extension de la garantie jusqu’à 80 % du prêt permettrait également de préserver notre politique de l’accession sociale dans un contexte d’évolution des règles prudentielles du secteur bancaire. Un projet de réglementation sur la sécurisation du bilan des banques est en cours de négociation au sein du Comité de Bâle. Il comporte de nouvelles exigences de solvabilité et de liquidité qui seront défavorables aux prêts de quotité élevée comme le PAS, et auront pour conséquence des restrictions de crédit ou le renchérissement du financement pour ces dossiers plus sociaux.
Nous proposons par ailleurs de diminuer le coût de la prise et de la levée d’hypothèque liée au PAS. Le PAS est en effet subordonné à une hypothèque dont le coût est important pour les ménages. Nous proposons de faire bénéficier les hypothèques pour les acquisitions en PAS du taux réduit de contribution de sécurité immobilière, déjà applicable aux opérations concernant les organismes HLM.
M. Michel Piron. Un autre outil d’accession sociale à la propriété est le prêt social de location accession (PSLA). La Cour des comptes note la progression de ce dispositif depuis 2011 et considère qu’il est efficace, mais marginal : le financement par le PSLA a concerné, en 2015, 8 080 logements. La Cour ne propose pas de le faire évoluer.
Le PSLA est destiné aux ménages modestes, en particulier lorsqu’ils n’ont pas d’apport personnel, car le prêt peut couvrir jusqu’à 100 % du montant de l’achat immobilier. Il intervient pour le financement d’opérations de construction ou d’acquisition de logements neufs par des promoteurs privés ou publics. Sa particularité est de permettre aux ménages d’acquérir avec un prêt conventionné le logement qu’ils occupent dans un premier temps comme locataires.
Les ménages qui signent un PSLA ont en général une durée de financement plus élevée que la moyenne et ont un taux d’effort important.
Le montage du PSLA est complexe et nécessite une information du public et une formation des professionnels : il suppose un contexte réunissant à la fois un opérateur de la promotion immobilière à vocation sociale aguerri – pouvant assurer la gestion de la période d’accession des futurs propriétaires –, des établissements de crédit volontaires – dont les agents doivent être formés pour monter ces dossiers particuliers –, des collectivités locales convaincues de l’intérêt de cet outil et l’accord enfin des services de l’État, puisque l’opération est soumise à agrément.
Nous ne considérons pas que 8 000 prêts par an soit un phénomène marginal, et nous proposons trois aménagements du PSLA pour le renforcer. Nous souhaitons en premier lieu faciliter le cumul de ce prêt avec le PTZ, en rendant ce cumul possible dans deux cas : lorsque le premier occupant ne lève pas l’option d’achat, ce qui arrive dans moins de 20 % des cas, il serait justifié que l’occupant qui reprend le logement puisse bénéficier du PTZ ; il serait également justifié de permettre aux bénéficiaires du PSLA de conclure un PTZ même s’ils ont été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’opération. Cela permettrait de répondre aux besoins des acquéreurs qui, à la suite d’un divorce ou d’un veuvage, ont dû vendre leur première résidence.
Le deuxième aménagement consiste à ouvrir le PSLA à l’ancien. L’enjeu du maintien de la qualité de vie et de l’animation des centres villes et centres bourgs devient en effet un objectif de l’action politique locale. La réhabilitation et la revente de maisons ou d’immeubles en centre d’agglomération sont aujourd’hui devenues une préoccupation, même pour les petites communes, qui engagent un effort depuis plusieurs années pour rénover progressivement des logements vétustes.
Nous proposons donc une évolution du PSLA pour en ouvrir le bénéfice aux acquisitions et rénovations de logements collectifs ou individuels situés dans les centres villes dégradés ou les centres bourgs, afin de donner aux collectivités un outil supplémentaire d’accession sociale répondant aux nouveaux besoins de l’urbanisme et de l’aménagement, qui ont évolué depuis la création du PSLA en 2004.
Enfin, nous avons constaté que la durée d’exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties dont bénéficient les opérations en PSLA peut dissuader les collectivités de recourir à cet outil. Nous proposons donc de réduire cette durée de quinze à dix ans.
Mme Audrey Linkenheld. Dernier outil d’aide à l’accession à la propriété que nous avons évalué, les APL « accession » sont destinées aux ménages modestes, à qui elles permettent de diminuer le montant des mensualités d’emprunt.
Victimes de leur succès – 1 200 000 bénéficiaires à la fin des années 1980 –, ces aides ont vu leur coût fortement progresser, avant que des mesures ne soient prises pour en contenir le budget, ce qui s’est traduit par une diminution du nombre de bénéficiaires, tombés à 460 000 en 2015. À la suite de critiques du dispositif par plusieurs missions d’évaluation, le Gouvernement a proposé de réserver les APL « accession » aux ménages subissant une diminution substantielle de leurs ressources, de plus de 30 % par rapport au moment où le prêt a été signé.
Cette mesure aurait eu des conséquences très négatives sur l’accession à la propriété des ménages modestes et sur la construction de logements neufs. Nous avons donc obtenu du Gouvernement un report de sa mise en œuvre et engagé une réflexion pour proposer de nouvelles pistes de réforme. Suite aux travaux du groupe de travail constitué par la commission des affaires économiques et animé par François Pupponi, auquel Michel Piron et moi-même avons participé, la réforme prévue par le Gouvernement a été abandonnée, et la loi de finances pour 2016 a apporté au dispositif plusieurs mesures d’ajustement, parmi lesquelles l’intégration du patrimoine des bénéficiaires dans l’évaluation de leurs ressources. Nous considérons donc que le débat est clos et que les APL « accession » continuent de représenter un soutien utile pour les plus modestes et qu’elles constituent un bon complément aux prêts aidés.
Concentrées sur les ménages modestes, elles restent les aides à l’accession les plus redistributives, avec un impact non négligeable sur le « reste-à-vivre » des ménages : pour les ménages les plus modestes bénéficiant d’un PTZ – en l’occurrence, ceux du premier quartile – elles représentent aujourd’hui un peu plus d’un quart des mensualités.
Les aides personnelles à l’accession sont donc déterminantes pour les plus fragiles, et en particulier pour les familles monoparentales dont les projets d’accession reposent, par définition, sur un seul revenu. Même si elles ne constituent pas un accompagnement pendant toute la durée du prêt, elles permettent de sécuriser les projets des plus modestes, en particulier de ceux qui se trouvent à la limite du niveau d’endettement de référence.
La Cour des comptes a proposé une fusion des barèmes des aides personnelles à l’accession et un relèvement de leurs plafonds de ressources afin d’accroître le pouvoir d’achat immobilier des ménages concernés. Ces propositions d’ajustements ont été accueillies favorablement par les personnes que nous avons entendues, malgré certaines réserves : à moins de mettre en difficulté certains ménages, un alignement ne peut s’envisager que sur le barème le plus favorable, ce qui représente un coût budgétaire ; en outre, il faut préserver l’articulation entre les aides personnelles et les autres aides à l’accession, les aides personnalisées au logement étant liées au PAS, et les allocations logement au PTZ.
Nous considérons donc qu’il faut examiner ces propositions avec la plus grande prudence et que les éventuels ajustements des barèmes et des plafonds des aides personnelles « accession » ne doivent pas nuire à l’équilibre des aides à l’accession dans leur ensemble où le PTZ a un rôle moteur. Nous proposons ainsi de sanctuariser les aides personnelles au logement « accession » pour garantir leur rôle de sécurisation des ménages aux revenus modestes.
M. Michel Piron. L’accession à la propriété est devenue, pour de nombreuses collectivités, un puissant motif d’intervention publique. Cette intervention est multiforme : elle passe par des aides financières aux primo-accédants, des prêts bonifiés, des incitations en direction des promoteurs ou des bailleurs, des actions foncières. En outre, elle se développe et ce malgré un contexte budgétaire tendu.
La très grande majorité des aides locales s’adressent à des ménages modestes, leur versement étant subordonné à des plafonds de ressources. Elles concernent certains types d’habitat – par exemple, des logements à rénover avec une condition de performance énergétique – ou obéissent à des critères de localisation, définis à des fins de mixité sociale, de limitation de l’étalement urbain, de renouvellement urbain dans les quartiers prioritaires ou de redynamisation des centres villes anciens ou des centres bourgs.
Mme Audrey Linkenheld. Ces aides locales sont un complément indispensable en faveur de l’accession. Or, si elles sont de plus en plus présentes, elles sont mal articulées avec les aides nationales, et ce pour quatre raisons.
En premier lieu, les besoins locaux auxquels ces aides doivent répondre sont rarement analysés avec toute la finesse nécessaire, les collectivités territoriales et l’État ne disposant pas d’une vision exhaustive des dynamiques à l’œuvre sur les marchés immobiliers.
En second lieu, chaque acteur local est peu, voire pas informé des aides versées par ailleurs par l’État ou les autres collectivités.
En troisième lieu, les aides de l’État sont des dispositifs « a-territoriaux », qui ne tiennent pas compte des priorités locales en matière de promotion de l’accession ou de régulation de la sociologie des différents secteurs d’habitat – centres anciens, nouveaux lotissements ou parc social.
Enfin, une majorité des aides locales sont distribuées sans tenir compte des critères appliqués aux aides nationales, dans la mesure où ces critères ne sont guère adaptés à la conduite des politiques locales.
Les collectivités peuvent ainsi avoir une appréciation différente des plafonds de ressources qu’il convient d’appliquer ou de la quotité de travaux qu’il faut exiger. Elles se montrent également parfois réticentes à se risquer dans le métier de prêteur, qu’elles considèrent mal maîtriser.
M. Michel Piron. Pour remédier à cette situation insatisfaisante, la Cour propose de déconcentrer les aides nationales à l’accession, mais il n’est pas sûr que les services déconcentrés de l’État disposent des moyens nécessaires pour gérer une telle enveloppe.
Nous proposons une autre approche, qui vise à décentraliser une partie de ces aides, sur une base expérimentale. En effet, le rapprochement des aides nationales des politiques locales de l’accession doit être opéré par les collectivités elles-mêmes, en adossant ces aides à leurs outils de programmation en matière d’habitat.
Les collectivités expérimentatrices pourraient être des EPCI à fiscalité propre, dotés d’un programme local de l’habitat (PLH), ces structures disposant d’une compétence solide en matière de planification car elles peuvent être délégataires des aides à la pierre. Nous proposons de ne décentraliser que les prêts bonifiés par l’État car les allocations logement relèvent d’une politique d’accompagnement social qui doit continuer à être assurée par les CAF.
Nous proposons deux types d’expérimentation.
La première reposerait sur une délégation de compétence. Elle consisterait à déléguer aux EPCI volontaires l’attribution des prêts, sur le modèle de la délégation des aides à la pierre. Ces établissements pourraient ainsi moduler ces aides en fonction de leurs priorités locales, par exemple en majorant le PTZ dans les quartiers prioritaires ou en ajustant le montant de la quotité du prêt pour favoriser l’accession dans le neuf ou l’ancien. Cette formule serait particulièrement adaptée aux besoins des EPCI de taille réduite, situés dans des marchés moyennent tendus ou « détendus », qui devraient pouvoir, en raison de leur proximité avec les habitants, programmer plus finement leur enveloppe d’aides.
Mme Audrey Linkenheld. La seconde expérimentation viserait à définir un zonage infra-communal pour l’attribution des prêts, ce qui permettrait aux EPCI volontaires de concentrer les aides sur des zones ou des secteurs d’habitat très spécifiques. Des métropoles pourraient ainsi, par exemple, privilégier dans certaines zones la distribution du PSLA par rapport au PTZ pour donner la priorité à l’objectif de diversification des habitants du parc social et favoriser ailleurs la distribution du PTZ pour cibler un autre segment de la population.
C’est une solution particulièrement adaptée à la situation des métropoles ou des grandes agglomérations qui souhaitent mieux maîtriser le développement de leur territoire et de leur peuplement, en corrigeant les déséquilibres sociaux propres aux milieux très urbanisés.
M. le président Claude Bartolone. Merci à nos rapporteurs pour la qualité des travaux qu’ils ont menés.
Cette lecture critique de l’enquête de la Cour des comptes me paraît particulièrement intéressante. Lorsque nous faisons appel aux compétences de la juridiction financière, il est essentiel que nous puissions, à partir de ses travaux, solliciter l’avis des acteurs de terrain. Votre travail montre qu’une étude remise par un organisme extérieur à la demande du Comité ne doit pas être considérée comme « solde de tout compte ».
On voit bien qu’il est parfois difficile de mettre en cause des dispositifs qui ont besoin d’une certaine durée d’existence pour donner tous leurs effets et donc pour pouvoir être évalués. Procéder à des ajustements exige souvent la plus grande prudence pour ne pas mettre en péril les équilibres de secteurs qui nécessitent des investissements importants.
Sauf objection, je vous propose d’autoriser la publication du rapport.
Le Comité autorise la publication du présent rapport.
ANNEXE N° 1 :
PRÉSENTATION DES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
– prêt complémentaire sans intérêts et sans frais ;
– destiné aux ménages qui n’ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédant l’achat ;
– sous conditions de ressources, de type de bien, de coût de l’opération, de composition familiale et de zonage géographique ;
– le logement doit être occupé comme résidence principale – au moins 8 mois par an – pendant au moins les 6 années suivant la date de versement du prêt.
– un logement neuf ;
– un logement acquis dans le cadre de la vente du parc social à ses occupants ;
– un logement ancien, sous condition de travaux dont le montant doit représenter au moins 25 % du coût total de l’opération.
C. Plafond de ressources annuelles pour être éligible :
(En euros)
Nombre de personnes destinées à occuper |
Zones A et A bis |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
1 |
37 000 |
30 000 |
27 000 |
24 000 |
2 |
51 800 |
42 000 |
37 800 |
33 600 |
3 |
62 900 |
51 000 |
45 900 |
40 800 |
4 |
74 000 |
60 000 |
54 000 |
48 000 |
5 |
85 100 |
69 000 |
62 100 |
55 200 |
6 |
96 200 |
78 000 |
70 200 |
62 400 |
7 |
107 300 |
87 000 |
78 300 |
69 600 |
8 et plus |
118 400 |
96 000 |
86 400 |
76 800 |
Un arrêté, révisé tous les trois ans, établit un classement des communes en zones géographiques A bis, A, B1, B2 et C (article R. 304-1 du code de la construction et de l’habitation). Ce classement des communes est actuellement fixé par l’arrêté du 6 août 2014.
D. Calcul du plafond de ressources :
Le montant des revenus pris en compte est celui qui correspond au montant le plus élevé suivant :
– la somme des revenus fiscaux de référence du ou des emprunteurs auxquels s’ajoutent, le cas échéant, ceux de l’ensemble des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, au titre de l’avant-dernière année précédant l’offre de prêt (année n-2) ;
– le coût total de l’opération divisé par 9 (« revenu plancher »).
– Le montant du PTZ correspond au coût total de l’opération, dans la limite d’un plafond fixé en fonction de la localisation du logement (zone A, B1, B2 et C) et de la composition du ménage, auquel est appliquée une quotité en fonction du type de logement (40 % pour un logement neuf ou ancien avec travaux, 10 % pour un logement ancien du parc social).
PLAFONDS D’OPÉRATION DU PTZ
(En euros)
Nombre de personnes |
Zones A et A bis |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
1 |
150 000 |
135 000 |
110 000 |
100 000 |
2 |
210 000 |
189 000 |
154 000 |
140 000 |
3 |
255 000 |
230 000 |
187 000 |
170 000 |
4 |
300 000 |
270 000 |
220 000 |
200 000 |
5 et plus |
345 000 |
311 000 |
253 000 |
230 000 |
– Le montant du PTZ ne peut excéder le montant du ou des autres prêts, d’une durée au moins égale à deux ans, concourant au financement de l’opération (50 % du total de l’emprunt).
– La durée et le montant du remboursement du PTZ sont déterminés en fonction des revenus de l’accédant, du nombre de personnes destinées à occuper le logement et de la localisation du logement ;
– Les remboursements s’effectuent, en différé de 5, 10 ou 15 ans, en fonction des revenus de l’accédant, sur une durée maximum de 10, 12 ou 15 ans.
*
* *
II. LE PRÊT SOCIAL DE LOCATION ACCESSION
– prêt conventionné consenti à un opérateur (organisme HLM, SEM, promoteur privé…) qui peut être transféré au ménage en cas de levée d’option ;
– destiné aux ménages sans apport personnel ; peut couvrir jusqu’à 100 % du montant de l’opération ;
– permettant d’acquérir le logement occupé en tant que locataire (contrat de location-accession) ;
– le prix du bien est plafonné ;
– le prêt est conventionné d’avance par l’établissement financier et l’opérateur bénéficie du taux réduit de TVA de 5,5 % et d’une exonération de TFPB de 15 ans ;
– si l’opérateur n’a pas trouvé de candidat à la location-accession à la fin de la période de commercialisation de 18 mois, le logement peut être conventionné au loyer PLS et conserver les avantages fiscaux initiaux du PSLA.
La construction ou l’acquisition de logements neufs qui feront l’objet d’un contrat de location-accession.
C. Plafond de ressources annuelles pour être éligible :
(En euros)
Nombre de personnes |
Zones A et A bis |
Zones B1, B2 et C |
1 |
31 370 |
23 779 |
2 |
43 917 |
31 709 |
3 |
50 191 |
36 678 |
4 |
57 093 |
40 643 |
5 |
62 123 |
44 595 |
Article 1er de l’arrêté du 26 mars 2004. Depuis 2015, les plafonds sont révisés annuellement en fonction de l’évolution de l’indice des prix à la consommation.
D. Calcul du plafond de ressources :
Le montant des revenus pris en compte est celui qui correspond au montant le plus élevé suivant :
– la somme des revenus fiscaux de référence du ou des locataires-accédants auxquels s’ajoutent, le cas échéant, ceux de l’ensemble des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, au titre de l’avant-dernière année précédant la signature du contrat préliminaire, ou à défaut, du contrat de location-accession (année n-2). Si d’autres personnes que celles-ci figurent sur les avis d’imposition concernés, leurs revenus sont soustraits de ces avis ;
– le prix de vente initial du logement divisé par 9 (« revenu plancher »).
Le PSLA comporte deux phases :
– 1ère phase : le logement est financé par un opérateur HLM ; le ménage occupant acquitte une redevance composée d’une indemnité d’occupation incluant les frais de gestion et d’une épargne constitutive de la part « acquisition » ;
– 2ème phase : le ménage opte pour le statut d’accédant à la propriété, et il contracte le PSLA, qui peut être cumulé avec le PTZ+ selon le plafond de ressources (qui n’est pas exactement le même).
PLAFONDS DE LOYERS EN PHASE LOCATIVE ET PLAFONDS DE PRIX AU 1ER JANVIER 2016
Zone A bis |
Zone A |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C | |
Plafonds de loyers |
13,19 €/m2 |
10,14 €/m2 |
8,73 €/m2 |
8,38 €/m2 |
7,78 €/m2 |
Plafonds de prix |
4 515 €/m² |
3 422 €/m² |
2 741 €/m² |
2 392 €/m² |
2 093 €/m² |
Le montant du PSLA peut couvrir jusqu’à 100 % du montant de l’opération.
– durée maximale de 30 ans ;
– le ménage dispose, pendant une durée de 15 ans, d’une garantie de rachat de son logement à un prix déterminé à l’avance et d’une garantie de relogement (survenance d’un évènement exceptionnel ou accident de la vie) ;
– le PSLA peut être accordé soit sur ressources libres par un établissement de crédit habilité à délivrer des prêts conventionnés, soit sur des ressources adossées au livret A. Dans le premier cas, le taux est celui du marché (dans la limite des taux plafonds des prêts conventionnés). Dans le deuxième cas, le taux est révisable, indexé sur celui du livret A et les prêts sont accordés par les banques distributrices, qui ont signé une convention avec la CDC sous l’égide de l’État.
*
* *
III. LE PRÊT D’ACCESSION SOCIALE
– destiné aux ménages aux revenus modestes ;
– sous conditions de ressources, alignées sur celles du PTZ+ ;
– ouvre le bénéfice de l’APL accession sur toute la durée du prêt ;
– peut être cumulé avec d’autres dispositifs d’aide à l’accession, comme le PTZ+, le prêt d’Action logement, le PEL ou le CEL, une subvention de l’ANAH, un éco-PTZ sous certaines conditions
– ne peut être complété par un prêt immobilier classique.
– la construction ou l’achat d’un logement neuf, y compris le terrain ;
– l’achat d’un logement ancien, avec ou sans travaux d’amélioration ;
– travaux d’amélioration du logement ou d’économies d’énergie, d’un coût minimum de 4 000 euros.
C. Plafond de ressources annuelles pour être éligible (harmonisé avec le PTZ+) :
(En euros)
Nombre de personnes destinées à occuper |
Zones A et A bis |
Zone B1 |
Zone B2 |
Zone C |
1 |
37 000 |
30 000 |
27 000 |
24 000 |
2 |
51 800 |
42 000 |
37 800 |
33 600 |
3 |
62 900 |
51 000 |
45 900 |
40 800 |
4 |
74 000 |
60 000 |
54 000 |
48 000 |
5 |
85 100 |
69 000 |
62 100 |
55 200 |
6 |
96 200 |
78 000 |
70 200 |
62 400 |
7 |
107 300 |
87 000 |
78 300 |
69 600 |
8 et plus |
118 400 |
96 000 |
86 400 |
76 800 |
Un arrêté, révisé tous les trois ans, établit un classement des communes en zones géographiques A bis, A, B1, B2 et C (article R. 304-1 du code de la construction et de l’habitation). Ce classement des communes est actuellement fixé par l’arrêté du 6 août 2014.
D. Calcul du plafond de ressources :
Le montant des revenus pris en compte est celui qui correspond au montant le plus élevé suivant :
– la somme des revenus fiscaux de référence du ou des emprunteurs auxquels s’ajoutent, le cas échéant, ceux de l’ensemble des personnes destinées à occuper le logement à titre de résidence principale, au titre de l’avant-dernière année précédant l’offre de prêt (année n-2) ;
– le coût total de l’opération divisé par 9 (« revenu plancher »).
Le montant du PAS peut financer la totalité d’une opération immobilière, hors frais.
– le PAS peut être remboursé sur une durée allant de 5 à 25 ans en règle générale, certains établissements bancaires proposent des prêts d’une durée jusqu’à 35 ans ;
– le taux d’intérêt dépend de la durée de l’emprunt et de l’établissement bancaire qui le propose, avec des taux maximum : pour une durée de prêt de 15 à 20 ans, le taux fixe maximum sera de 2,65 % ; pour une durée supérieure à 20 ans, le taux fixe sera de 3,05 % au maximum.
*
* *
IV. LES AIDES PERSONNELLES AU LOGEMENT
– aide personnalisée au logement (APL) : versée aux occupants d’un logement conventionné, quelles que soient leurs caractéristiques familiales ;
– allocation de logement à caractère familial (ALF) : versée aux personnes isolées et aux couples ayant des personnes à charge, ainsi qu’aux jeunes ménages (chacun des deux époux ayant moins de quarante ans) sans personnes à charge et mariés depuis moins de cinq ans ;
– allocation de logement à caractère social (ALS) : versée à toute personne qui ne remplit pas les conditions pour bénéficier de l’ALF ou de l’APL.
Depuis 2016, l’APL, l’ALF et l’ALS sont financées par le Fonds national d’aide au logement (FNAL), bénéficiaire d’une subvention du budget de l’État et des cotisations des employeurs.
B. Objet et nature des aides :
– subventions destinées aux ménages à revenus modestes accédant à la propriété qui visent à diminuer le montant des mensualités d’emprunt ;
– attribuées sous conditions de ressources et selon deux barèmes distincts – un pour l’APL et l’autre pour l’ALF ou l’ALS –, les plafonds variant en fonction de la taille de la famille ou du lieu du logement ;
– mensualités plafonds qui varient selon la date de l’opération, la nature du prêt et la nature de l’opération (neuve, amélioration, agrandissement) pour l’APL ou la date de l’opération uniquement pour l’ALF ou l’ALS.
– acquisition d’une résidence principale répondant à des conditions minimales de décence et d’occupation, bénéficiant d’un prêt conventionné (PC) accordé par une banque, d’un prêt d’accession sociale (PAS) ou d’un prêt social de location-accession (PSLA) pour l’APL accession ;
– acquisition d’une résidence principale répondant à des conditions minimales de décence et d’occupation ne bénéficiant pas d’un prêt conventionné ou d’un PAS pour les allocations logement (ALF et ALS) en accession.
D. Montant des aides et modalités de versement :
– Montant calculé en fonction de barèmes qui prennent en considération :
. la situation familiale du demandeur et le nombre de personnes à charge vivant habituellement au foyer ;
. les ressources (total des revenus nets catégoriels retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu) perçues par le demandeur, son conjoint et les personnes vivant habituellement au foyer l’avant-dernière année précédant la demande, ainsi que, à compter du 1er octobre 2016, la valeur en capital du patrimoine, lorsque celle-ci est supérieure à 30 000 euros ;
. les charges de remboursement des prêts contractés pour l’acquisition du logement ou son amélioration.
. aide due à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies.
– Aide due à partir du premier jour du mois civil suivant celui au cours duquel les conditions d’ouverture du droit sont réunies.
– Aides versées mensuellement par les caisses d’allocations familiales (CAF) pour le régime général et par les caisses de mutualité sociale agricole (CMSA) pour le régime agricole, selon la même périodicité que le remboursement de l’emprunt. Elles peuvent être directement versées à l’organisme prêteur, si celui-ci en fait la demande, et être déduites des remboursements.
PLAFONDS DE CHARGES DE REMBOURSEMENT
(LOGEMENTS NEUFS ET PRÊTS SIGNÉS APRÈS LE 30 SEPTEMBRE 2015)
(En euros)
Désignation |
Zone 1 |
Zone 2 |
Zone 3 |
Bénéficiaire isolé |
368,64 |
328,98 |
307,13 |
Couple sans personne à charge |
444,73 |
395,96 |
368,27 |
Bénéficiaire isolé ou couple ayant une personne à charge |
520,81 |
462,96 |
429,42 |
Par personne supplémentaire |
76,07 |
66,98 |
61,15 |
Source : arrêté du 16 octobre 2015 modifiant l’arrêté du 3 juillet 1978 relatif au calcul de l’APL.
ANNEXE N° 2 :
PERSONNES ENTENDUES PAR LES RAPPORTEURS
– Table ronde sur le prêt à taux zéro : Comment améliorer l’efficacité du PTZ ?, en présence de :
• M. Laurent Girometti, directeur de l’habitat, de l’urbanisme et des paysages (DHUP) ;
• M. François Delarue, président de la Société de gestion des financements et de la garantie de l’accession sociale à la propriété (SGFGAS) ;
• M. Bernard Vorms, économiste, président du Conseil national de la transaction et de la gestion immobilières (CNTGI) ;
• M. Alexis Rouque, délégué général de la Fédération des promoteurs immobiliers (FPI) de France, accompagné de M. Denis Collot, directeur commercial et marketing, EIFFAGE IMMOBILIER France ;
• M. Ezzedine Taleb, directeur de l’Agence départementale pour l’information sur le logement (ADIL) des Hauts-de-Seine (20 décembre 2016).
– Table ronde sur les aides personnelles au logement-accession : Comment faire évoluer les aides personnelles au logement « accession » ?, en présence de :
• Mme Clémentine Pesret, sous-directrice du financement et de l’économie du logement et de l’aménagement au ministère du logement ;
• Mme Christine Fleuret, directrice de l’Agence départementale pour l’information sur le logement (ADIL) de l’Indre ;
• Mme Marion Monnet, économiste à l’Institut des politiques publiques (IPP) de l’École d’économie de Paris, accompagnée de Mme Lucile Romanello, économiste à l’IPP (21 décembre 2016).
– Table ronde sur l’articulation des aides nationales et locales : Comment pourrait-on mieux articuler les aides nationales à l’accession (PTZ, APL-accession, PAS et PSLA) avec les interventions des collectivités territoriales dans ce domaine ?, en présence de :
• Mme Claire Delpech, responsable habitat logement de l’Assemblée des communautés de France (ADcF), accompagnée de Mme Montaine Blonsard, chargée des relations avec le Parlement ;
• M. Jean-Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans, en charge du logement ;
• Mme Géraldine Chalençon, directrice générale de l’Agence nationale pour l’information sur le logement (ANIL) ;
• M. Patrick Stocker, responsable du logement et de l’économie de l’environnement, direction Économie, territoires et performance, Fédération nationale du Crédit agricolei ;
• Mme Annick Bonneville, directrice régionale de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) des Pays de la Loire ;
• M. Vincent Motyka, directeur régional de l’environnement, de l’aménagement et du logement (DREAL) des Hauts de France ;
• Mme Claire Bruhat, directrice de l’habitat de la Métropole européenne de Lille (10 janvier 2017).
– Table ronde sur les prêts sociaux à l’accession à la propriété : Comment pourrait-on accroître l’attractivité du prêt d’accession sociale (PAS) et du prêt social de location-accession (PSLA) ?, en présence de :
• M. Paul Teboul, chef du bureau du financement du logement à la direction générale du Trésor, ministère de l’économie et des finances, accompagné de Mme Dominique Legay, adjointe au chef de bureau ;
• M. Bruno Deletré, directeur général du Crédit foncier, accompagné de Mme Nicole Chavrier, directrice des relations institutionnelles ;
• M. Jean-Claude Driant, professeur de l’École d’urbanisme de Paris, membre de la commission des comptes du logement ;
• Mme Magali Bertrand, directrice de l’Agence départementale pour l’information sur le logement (ADIL) du Loiret ;
• M. Christophe Boucaux, directeur de la maîtrise d’ouvrage et des politiques patrimoniales de l’Union sociale pour l’habitat (USH), accompagné de Mme Francine Albert, conseillère pour les relations avec le Parlement ;
• M. Vincent Lourier, directeur de la Fédération nationale des sociétés coopératives d’HLM (FNSCHLM) ;
• M. Yannick Borde, président de l’Union d’économie sociale pour l’accession à la propriété (UES-AP), accompagné de M. Philippe Petiot, directeur général (11 janvier 2017).
Les rapporteurs ont reçu par ailleurs des contributions écrites de M. Michel Mouillart, professeur d’économie à l’Université de Paris Ouest, de M. Jean–Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans (Vendée), et du Crédit agricole.
CONTRIBUTION DE LA COUR DES COMPTES À L’ÉVALUATION
DES AIDES À L’ACCESSION À LA PROPRIÉTÉ
Cette contribution peut être consultée sur le site de l’Assemblée nationale à l’adresse suivante :
1 () Réponses de la DHUP au questionnaire des rapporteurs.
2 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs.
3 () Les Français et l’accession à la propriété, sondage IFOP (vague 2), juin 2016, p. 20 et p. 21. L’enquête a été menée auprès d’un échantillon de 2 002 Français âgés de 25 à 65 ans, représentatif de la population.
4 () Kevin E. Beaubrun-Diant et Tristan-Pierre Maury « Quels sont les effets du prêt à taux zéro sur les prix du foncier ? », EDHEC Business School, février 2015, p. 28.
5 () Claire Labonne et Cécile Welter-Nicol, « Cheap Credit, Unaffordable Houses ? », Débats économiques et financiers n° 20, Autorité de contrôle prudentiel et de résolution (ACPR), décembre 2015, p. 3.
6 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs. L’étude confond en outre le montant du PTZ pour une zone et un ménage donnés avec les plafonds de montants retenus pour le calcul du prêt qui correspondent à cette zone.
7 () Enquête annexée, p. 44.
8 () Impact du PTZ sur les prix immobiliers. Lecture d’une étude récente de l’ACPR, note de 2016 transmise par la SGFGAS.
9 () Réponses de la DHUP au questionnaire des rapporteurs.
10 () Enquête annexée, p. 47.
11 () Selon les catégories utilisées par la SGFGAS, les ménages « modestes » ont moins de 1,5 SMIC pour les ménages de 2 personnes et moins de 2 SMIC pour les ménages d’au moins 3 personnes.
12 () « Quelques réflexions sur l’accession à la propriété », contribution de M. Michel Mouillart, professeur d’économie à l’Université Paris Ouest, décembre 2016.
13 () Michel Mouillart, « Regards sur l’accession à la propriété en longue période », L’Observateur de l’immobilier du crédit foncier n° 89, décembre 2014, p. 43.
14 () L’Observatoire du financement du logement de l’Institut CSA, « Le financement des opérations immobilières réalisées par les ménages en 2015 », 21 juillet 2016, p. 4.
15 () Réponses de la DHUP au questionnaire des rapporteurs. Cette étude devrait être finalisée au cours du premier trimestre 2017.
16 () Contribution du Crédit Agricole, janvier 2017.
17 () Antoine Bozio, Marion Monnet et Lucile Romanello, Analyse des dispositifs d’aide à l’accession à la propriété, rapport IPP, mai 2016, p. 18.
18 () Résolution visant à protéger le système du crédit immobilier français dans le cadre des négociations de Bâle, TA n° 753, adopté le 13 juin 2016. Le Sénat a adopté cette résolution le 18 mai 2016.
19 () Enquête annexée, p. 23 et p. 24.
20 () Contribution précitée de M. Michel Mouillart.
21 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs.
22 () Enquête précitée, p. 61. Autrement dit, plus le taux d’aide est élevé, plus de nombre de bénéficiaires augmente.
23 () Enquête annexée, p. 61.
24 () Réponses de M. Jean-Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans, au questionnaire des rapporteurs.
25 () Enquête annexée, p. 59.
26 () Jean-Claude Driant, « Mobilité résidentielle et crise du logement », politiquedulogement.com, 2 septembre 2016.
27 () Contribution précitée de M. Michel Mouillart.
28 () Réponses de M. Jean-Jacques Rouzault, adjoint au maire de Challans (Vendée), au questionnaire des rapporteurs.
29 () Cf. le schéma p. 19 de l’enquête annexée de la Cour des comptes sur l’évolution du dispositif entre 2011 et 2015.
30 () D’après les données de la SGFGAS, le revenu moyen de l’emprunteur « PAS » en 2015 est de 2 617 euros mensuels, contre 2 907 euros pour un emprunteur « PTZ » (à comparer au revenu moyen de l’ensemble des emprunteur, estimé par une étude du coutier Meilleur taux à 5 316 euros).
31 () Selon les données de la SGFGAS, en rapportant le coût annuel de la garantie de l’État au nombre de prêts accordés, on aboutit à un coût unitaire moyen de 208 euros en 2015 et de 255 euros en 2014.
32 () Élargir l’accès au crédit au logement des emprunteurs atypiques (Claude Taffin et Bernard Worms, 2007) ; Regards sur l’accession à la propriété en longue période (Michel Mouillard, 2014) ; Quel lien entre statut dans l’emploi et statut dans le logement (ANIL, Clément Pavard, 2016).
33 () La quotité rapporte le montant du prêt à la valeur du bien financé.
34 () Résolution visant à protéger le système du crédit immobilier français dans le cadre des négociations de Bâle, n° 253, 13 juin 2016.
35 () Information apportée par M. Vincent Lourier, directeur de la FNSCHLM.
36 () Engagement conforme à l’article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l’habitation.
37 () Analyse des PSLA agréés en région Pays-de-la-Loire entre 2008 et 2011, DREAL Pays de la Loire, juillet 2016.
38 () Jean Bosvieux « Quel avenir pour l’aide personnelle à l’accession ? » Accession à la propriété, 19 juin 2016.
39 () Réponses de M. Rouzault au questionnaire des rapporteurs.
40 () Enquête annexée, p. 34.
41 () En vertu de l’article 1er de la loi du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République (NOTRe).
42 () Réponses de la DREAL des Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs.
43 () Réponses de Mme Christine Fleuret, directrice de l’ADIL de l’Indre, au questionnaire des rapporteurs.
44 () Enquête annexée, p. 8.
45 () ANIL, Accéder à la propriété. Les aides des collectivités locales en 2016, octobre 2016, p. 2.
46 () ANIL, Accession à la propriété. Les aides des collectivités locales en 2014, janvier 2015, p. 8.
47 () Accéder à la propriété. Les aides des collectivités locales en 2016, étude précitée de l’ANIL, p. 4.
48 () Réponses de la DREAL des Hauts-de-France au questionnaire des rapporteurs.
49 () Accéder à la propriété. Les aides des collectivités locales en 2016, étude précitée de l’ANIL, p. 4.
50 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs.
51 () Réponses de la DREAL des Pays de la Loire au questionnaire des rapporteurs.
52 () Enquête annexée, p. 72.
53 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs.
54 () Dominique Figeat, Mobilisation du foncier privé en faveur du logement, mars 2016, p. 42.
55 () L’intégration du volet « habitat » dans un PLU est possible dès qu’il est élaboré par un EPCI compétent en matière de plan d’urbanisme sur l’ensemble de son territoire.
56 () Enquête annexée, p. 68.
57 () Réponses de la DHUP au questionnaire des rapporteurs.
58 () Réponses de la DREAL au questionnaire des rapporteurs.
59 () Réponses de la SGFGAS au questionnaire des rapporteurs.
i Ce représentant d’intérêts a procédé à son inscription sur le registre de l’Assemblée nationale, s’engageant ainsi dans une démarche de transparence et de respect du code de conduite établi par le Bureau de l’Assemblée nationale.
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