N° 251 tome II - Rapport sur le projet de loi de finances pour 2013 (n°235) - XIVe législature

N° 251

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ASSEMBLÉE NATIONALE

CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958

QUATORZIÈME LÉGISLATURE

Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 10 octobre 2012.

RAPPORT

FAIT

AU NOM DE LA COMMISSION DES FINANCES, DE L’ÉCONOMIE GÉNÉRALE ET DU CONTRÔLE BUDGÉTAIRE SUR LE PROJET DE loi de finances pour 2013 (n° 235),

TOME II

PAR M. CHRISTIAN ECKERT

Rapporteur général,

Député.

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SOMMAIRE

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PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L’ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– IMPÔTS ET RESSOURCES AUTORISÉS

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier : Autorisation de percevoir les impôts existants 7

B.– Mesures fiscales

Avant l’article 2 12

Article 2 : Revalorisation de la décote et des seuils d’exonération et des abattements en matière de fiscalité directe locale au bénéfice des ménages modestes 14

Article 3 : Création d’une tranche supplémentaire au barème progressif de l’impôt sur le revenu 42

Article 4 : Abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial 61

Après l’article 4 80

Article additionnel après l’article 4 : Abaissement du plafond de l’abattement de 10 % sur le revenu pour frais professionnels 88

Article additionnel après l’article 4 : Plafonnement du barème kilométrique indicatif pour l’impôt sur le revenu 89

Article additionnel après l’article 4 : Abaissement du plafond des versements aux partis politiques pris en compte au titre de la réduction d’impôt sur le revenu pour les dons 90

Article 5 : Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des dividendes et des produits de placement à revenu fixe 94

Article 6 : Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers 146

Article 7 : Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des gains de levée d’options sur actions et d’attribution d’actions gratuites 154

Article 8 : Contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d’activité 160

Article 9 : Réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune 175

Après l’article 9 199

Article 10 : Aménagement du régime d’imposition des plus-values immobilières 200

Après l’article 10 211

Article additionnel après l’article 10 : Adaptation du régime des plus-values sur cession de bijoux, d’objets d’art, de collection ou d’antiquité 215

Article 11 : Renforcement de la taxe sur les logements vacants 217

Avant l’article 12 225

Article 12 : Prorogation et durcissement du malus automobile 226

Article 13 : Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) Air 237

Après l’article 13 245

Article additionnel après l’article 13 : Indexation sur l’inflation de la taxe générale sur les activités polluantes 256

Article 14 : Plus-values sur cession de titres de participation – Calcul de la quote-part de frais et charges sur les plus-values brutes 257

Article 15 : Aménagement de la déductibilité des charges financières 270

Article 16 : Aménagement du mécanisme de report en avant des déficits des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés 305

Article 17 : Taxation des sommes placées en réserve de capitalisation des entreprises d’assurance 311

Article 18 : Modification du régime des acomptes d’impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises 320

Après l’article 18 326

Article additionnel après l’article 18 : Prorogation du crédit d’impôt en faveur des métiers d’art 329

II.– RESSOURCES AFFECTÉES

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 19 : Fixation pour 2013 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL) 331

Article 20 : Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour 2013-2015 353

Article 21 : Régularisation des montants dus au titre des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle 366

Article 22 : Compensation des transferts de compétences aux départements et aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers 373

Article 23 : Compensation aux départements des charges résultant de la mise en oeuvre du revenu de solidarité active 387

Article 24 : Compensation à la collectivité de Mayotte des charges résultant de son processus de départementalisation 403

Article 25 : Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales 414

B.– Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 26 : Fixation des plafonds 2013 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public 422

Article 27 : Affectation d’une fraction de la taxe sur les transactions financières à l’aide publique au développement 443

Article 28 : Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée 448

Article 29 : Amélioration de l’équité des taxes sur les titres délivrés aux étrangers 455

Article 30 : Amélioration de la qualité et de la performance énergétique des logements et réforme des circuits de financement de la politique du logement 463

C.– Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 31 : Reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants 473

Article 32 : Aménagement de la gestion des taxes perçues par la direction générale de l’aviation civile 474

Article 33 : Financement des radars routiers automatisés et de la modernisation du système national du permis de conduire 483

Article 34 : Valorisation des infrastructures de télécommunication des services de l’État 489

Article 35 : Élargissement du périmètre du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage » 495

Article 36 : Aménagement du compte d’affectation spéciale « Services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » 500

Article 37 : Prise en charge par le service des retraites de l’État des pensions versées aux agents ayant acquis des droits à la caisse de retraite des fonctionnaires et agents publics de Mayotte 505

Article 38 : Clarification des relations financières entre État et sécurité sociale 508

Article 39 : Majoration de la contribution à l’audiovisuel public 521

Article 40 : Garantie des ressources de l’audiovisuel public 535

Article 41 : Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public en faveur des personnes âgées aux revenus modestes 538

Article 42 : Élargissement du compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers » 540

D.– Autres dispositions

Article 43 : Instauration des clauses d’action collective dans les contrats d’émission de titres d’État 543

Article 44 : Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne 550

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L'ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 45 : Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation des emplois 552

TABLEAU COMPARATIF 567

AMENDEMENTS EXAMINÉS PAR LA COMMISSION 871

EXAMEN DES ARTICLES

PREMIÈRE PARTIE

CONDITIONS GÉNÉRALES DE L'ÉQUILIBRE FINANCIER

TITRE PREMIER

DISPOSITIONS RELATIVES AUX RESSOURCES

I.– ImpÔts et ressources autorisÉs

A.– Autorisation de perception des impôts et produits

Article premier

Autorisation de percevoir les impôts existants

Texte du projet de loi :

I.– La perception des impôts, produits et revenus affectés à l’État, aux collectivités territoriales, aux établissements publics et organismes divers habilités à les percevoir continue d’être effectuée pendant l’année 2013 conformément aux lois et règlements et aux dispositions de la présente loi.

II.– Sous réserve de dispositions contraires, la présente loi s’applique :

1° À l’impôt sur le revenu dû au titre de 2012 et des années suivantes ;

2° À l’impôt dû par les sociétés sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2012 ;

3° À compter du 1^erjanvier 2013 pour les autres dispositions fiscales.

Observations et décision de la Commission :

I.– L’AUTORISATION DE PERCEVOIR LES RESSOURCES PUBLIQUES

Aux termes de l’article XIV de la Déclaration des droits de l’Homme et du citoyen de 1789, « tous les citoyens ont le droit de constater, par eux-mêmes ou par leurs Représentants, la nécessité de la contribution publique, de la consentir librement (...) ». Découlant du principe ainsi posé en 1789, l’article premier du projet de loi de finances renouvelle l’autorisation annuelle de percevoir les impôts, élément essentiel de la tradition démocratique selon laquelle l’impôt n’est légitime que parce qu’il est librement consenti par la Nation. Il revient donc au Parlement d’exprimer ce consentement qui, par nature, ne peut être que précaire et doit être réitéré régulièrement.

Compétence exclusive et obligatoire de la loi de finances de l’année, l’autorisation prévue par le I du présent article voit son champ précisé par le 1° du I de l’article 34 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF), qui dispose que « la loi de finances de l’année autorise, pour l’année, la perception des ressources de l’État et des impositions de toute nature affectées à des personnes morales autres que l’État ».

L’autorisation n’est accordée que pour l’année, conformément au principe d’annualité prévu à l’article 1^er de la LOLF.

Elle vise non seulement les recettes fiscales mais également l’ensemble des autres ressources perçues en vue de financer le service public – revenus industriels et commerciaux, rémunération de services rendus, fonds de concours, remboursement de prêts et d’avances, produits de cessions...

Elle couvre les ressources perçues par l’État mais également celles affectées aux collectivités territoriales, aux établissements publics et aux organismes divers – publics ou privés – habilités à les percevoir. D’application générale, le principe d’annualité de l’impôt vise à protéger, par cette autorisation, l’ensemble des contribuables, quel que soit l’organisme bénéficiaire de l’imposition.

Pour que le consentement soit libre, encore faut-il qu’il soit éclairé. Les ressources perçues par l’État – recettes fiscales, recettes non fiscales et fonds de concours – ainsi que les dépenses fiscales relatives aux impositions dont le produit est perçu par l’État sont détaillées respectivement dans le premier et le second tome de l’annexe au projet de loi de finances relative à l’évaluation des voies et moyens. La liste des impositions affectées aux autres organismes publiques et la présentation des prélèvements obligatoires par sous-secteurs d’administration publique sont fournies respectivement par le premier tome de cette annexe et par le rapport sur les prélèvements obligatoires.

II.– LA DATE D’APPLICATION DES DISPOSITIONS FISCALES CONTENUES
DANS LE PROJET DE LOI DE FINANCES POUR 2013

Le II du présent article prévoit, dans les termes usuels, les conditions d’entrée en vigueur des dispositions fiscales qui ne comportent pas de date d’application particulière.

La règle générale reste l’application des dispositions fiscales à compter du 1^er janvier 2013.

Deux exceptions traditionnelles sont prévues : pour l’impôt sur le revenu, la loi de finances s’applique à l’impôt dû au titre de 2012 et des années suivantes ; l’impôt sur les sociétés est dû sur les résultats des exercices clos à compter du 31 décembre 2012 (une mention particulière est nécessaire, en raison à la fois des différences de date de clôture de l’exercice d’une entreprise à l’autre et du mode de recouvrement par acomptes et soldes de cet impôt direct).

III.– L’OBJECTIF DE DÉPENSES FISCALES

● L’exposé des motifs de l’article 1^er du projet de loi de finances de l’année fixe, depuis le projet de loi de finances pour 2009, un objectif de dépenses fiscales. Mis en place à la demande de la commission des Finances, cet objectif constitue un outil de pilotage de la dépense fiscale et permet au Parlement d’être informé de l’évolution du coût de ces dispositifs dérogatoires.

Son gel en valeur à périmètre constant constitue une orientation pluriannuelle prévue par la loi de programmation des finances publiques en vigueur ⁽¹⁾ et introduite, à l’initiative du rapporteur général, dans le projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017 déposé le 28 septembre dernier à l’Assemblée nationale.

Rappelons que le tome II de l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens définit la dépense fiscale comme « des dispositions législatives ou réglementaires dont la mise en œuvre entraîne pour l’État une perte de recettes et donc, pour les contribuables, un allégement de leur charge fiscale par rapport à ce qui serait résulté de l’application de la norme, c’est-à-dire des principes généraux du droit fiscal français ». Une telle définition conduit à ce que le périmètre des dépenses fiscales soit relativement mouvant, pour deux raisons.

D’une part, l’appréciation de la « norme fiscale » est laissée au Gouvernement qui dispose de la faculté de « déclasser » des dispositifs en les sortant du périmètre des dépenses fiscales dès lors qu’il considère qu’ils relèvent de la norme, par exemple du fait de leur antériorité.

D’autre part, l’ensemble des dépenses fiscales relatives à une imposition donnée doit sortir du périmètre dès lors que la totalité du produit de cet impôt n’est plus affectée à l’État.

En ce qui concerne les années 2009 et 2010, le précédent Gouvernement n’avait pas fourni les montants constatés des dépenses fiscales à l’issue de ces deux exercices. Il est donc impossible de savoir si les objectifs fixés par les projets de loi de finances initiale ont été respectés ⁽²⁾. On peut néanmoins constater que, en cours d’exécution, la prévision pour 2009 avait été revue à la hausse pour 2,1 milliards d’euros – hors impact des mesures fiscales de relance et mesures de périmètre – et que la prévision révisée pour 2010 avait été revue en hausse de 0,7 milliard d’euros – déduction faite des mesures de périmètre et des changements de méthodes de calcul.

Si l’on en croit la tendance révélée par les prévisions révisées, il semble donc qu’en 2009 et en 2010, l’objectif de dépenses fiscales n’ait probablement pas été respecté.

Le constat d’une absence de respect, sous la précédente législature, de l’objectif de dépenses fiscales est confirmé par les résultats de l’année 2011 et par la prévision révisée pour 2012, fournis par l’exposé des motifs du présent article.

En 2011, l’objectif de dépense fiscale aurait atteint 72 milliards d’euros, soit un dépassement de l’objectif évalué à 4,5 milliards d’euros. Hors changements de méthode de chiffrage, le dépassement s’établit à 3,3 milliards d’euros.

En 2012, cet objectif est revu à la hausse de 5 milliards d’euros et s’établirait à 70,9 milliards d’euros. Déduction faite de l’incidence des changements de méthode de chiffrage, la progression par rapport à l’objectif initial s’élèverait à 3,8 milliards d’euros.

Pour ces deux années, les dépassements constatés ou anticipé ne doivent pas étonner car les prévisions initiales ne prenaient pas en compte la croissance spontanée du coût des dispositifs. Dès lors qu’aucune mesure de réduction n’est prévue, les dépenses fiscales augmentent, en effet, de manière mécanique lorsqu’elles montent en charge – par exemple, le crédit d’impôt recherche – ou du seul fait de la croissance spontanée de l’assiette de l’imposition à laquelle elles s’appliquent ⁽³⁾. Une prévision ne prenant pas en compte un tel effet est nécessairement peu fiable.

Au vu des indications fournies par l’exposé des motifs du présent article, les écarts à la prévision s’expliqueraient par des dépassements récurrents sur plusieurs dispositifs – crédit d’impôt recherche, exonération d’impôt sur les sociétés en faveur des sociétés d’investissement immobilier cotées (SIIC), réduction d’impôt en faveur du mécénat des entreprises.

Le tableau suivant retrace les principaux éléments expliquant l’écart entre la prévision de dépenses fiscales et les résultats constatés en 2011 ou anticipés en 2012.

OBJECTIF DE DÉPENSES FISCALES À PÉRIMÈTRE CONSTANT 2010-2013

(en milliards d’euros)

	2011	2012
Prévision initiale	67,5	65,8
Changements de méthode	1,2	1,2
Croissance du coût des dispositifs	3,3	3,8
Exécution 2011 – Prévision révisée 2012	72	70,8

Source : Exposé des motifs du présent article

Pour 2013, l’objectif de dépense fiscale est fixé à 70,7 milliards d’euros, en diminution de 0,1 milliard d’euros par rapport à la prévision révisée pour 2012.

Un tel résultat serait permis par les mesures de réduction de dépenses fiscales prévues par le deuxième projet de loi de finances rectificative pour 2012 et par le projet de loi de finances pour 2013, en particulier la suppression de l’exonération d’impôt sur le revenu sur les heures supplémentaires représentant une économie de 0,5 milliard d’euros. Il convient également de prendre en compte l’incidence des réductions de dépenses fiscales adoptées dans le cadre du plan dit « Fillon II », présenté en novembre 2011 et dont le rendement avait alors été évalué à 1 milliard d’euros à compter de 2013.

Toutefois, une telle prévision se fonde sur une estimation de la croissance spontanée du coût des dispositifs de seulement 0,6 milliard d’euros, à comparer à une évolution spontanée du coût qui n’a jamais été inférieur à 3,5 milliards d’euros en 2011 et en 2012.

Il semble donc que la prévision de dépenses fiscales pour 2013 soit caractérisée par les mêmes imperfections que celles pour 2011 et 2012, à savoir la sous-évaluation de l’évolution spontanée du coût de ces dispositifs.

Dans ces conditions, l’objectif pour 2013 ne pourra probablement pas être atteint sans l’adoption de mesures supplémentaires de réduction du coût des dépenses fiscales.

* *

La Commission adopte à l’unanimité l’article premier sans modification.

* *

B.– Mesures fiscales

Avant l’article 2

La Commission examine l’amendement I-CF 86.

M. Charles de Courson. Le Gouvernement ne prévoit aucune réduction des dépenses fiscales qui se monteront à 70,8 milliards d’euros en 2013, contre 70,9 milliards en 2012. Dois-je rappeler à mes collègues socialistes que leur programme annonçait qu’elles diminueraient de 50 milliards ? Mon amendement donne donc délégation au Gouvernement pour raboter les niches fiscales de 10 milliards. Il s’agit d’un objectif difficile à atteindre mais encore raisonnable. J’espère que tous ceux qui conviennent qu’on ne peut pas continuer à parler d’égalité fiscale tout en instaurant de nouvelles niches à un coût croissant voteront cette mesure. En contrepartie, seront supprimées toutes les autres envisagées concernant les ménages.

M. Christian Eckert, rapporteur général. L’amendement relève de la loi de programmation. Je rappelle que j’ai déposé un amendement à la loi de programmation, qui définit un objectif en matière de dépenses fiscales. Par ailleurs, vous savez que les limites entre dépenses fiscales, modalités de calcul de l’impôt et autres dispositifs dérogatoires ne sont pas claires. Ainsi, en considérant comme des dépenses fiscales la taxation des revenus du capital à un niveau inférieur à celui du travail et la fameuse niche Copé, nous récupérons 5 milliards d’euros. De même, en loi de finances rectificative, nous avions procédé à des réductions du même ordre de grandeur. En conséquence, votre amendement est non seulement sans objet, mais il est encore satisfait. Avis défavorable.

M. Hervé Mariton. L’amendement de M. de Courson est malin parce qu’il rappelle que la majorité ne respecte pas ses engagements. L’ampleur de ses ambitions en la matière était irréaliste, outre qu’une réduction aussi considérable des dépenses fiscales aurait été très défavorable aux contribuables et peu cohérente sur le fond. Toutefois, notre collègue persiste dans une pratique qui n’est pas très heureuse et dont il faudrait se débarrasser, celle de la rétroactivité des dispositions fiscales.

M. Olivier Faure. L’intérêt d’une telle proposition résiderait dans le fait de savoir à quelle dépense elle s’applique. À défaut, elle reste dans un registre purement démagogique.

M. Éric Woerth. Cet amendement n’est peut-être pas à sa place, mais il est frappé au coin du bon sens. Dans le projet de budget, les dépenses fiscales ne baissent quasiment pas, contrairement à ce qui était souhaité à gauche comme à droite. Pour les diminuer, il suffirait de s’appuyer sur le rapport de l’IGF qui a mis près de deux ans pour évaluer leur efficacité, mais il n’en a pas été tenu compte.

M. Nicolas Sansu. Je comprends la volonté de passer au rabot les niches fiscales et sociales auxquelles on ne peut s’attaquer sans qu’un chien aboie. C’est pourquoi je suggère un amendement consistant à supprimer purement et simplement la niche Copé, ce qui permettrait d’être à 60 % de l’objectif…

M. Philippe Vigier. L’amendement a le mérite de poser le problème et d’insister sur la démagogie des promesses de campagne. Les niches plafonnées ne sont pas plus d’une vingtaine et, plutôt que de stigmatiser telle ou telle, ne ferait-on pas mieux de s’atteler à une évaluation précise qui permettra d’éviter les propos inconsidérés ?

M. Charles de Courson. L’exposé des motifs de l’article 1^er montre bien qu’il n’y a pas de baisse des dépenses fiscales. Le total de celles supprimées au titre de 2013 atteint 2,2 milliards d’euros mais on en trouve de nouvelles pour 600 millions, ce qui représente un gain de 1,6 milliard, lequel est contrebalancé par une augmentation spontanée de la dépense fiscale de 1,5 milliard. Mon amendement entend obliger la majorité à réfléchir aux promesses démagogiques qu’elle a faites.

Quant à la rétroactivité, monsieur Mariton, nous ne faisons que ça en matière d’impôt sur le revenu. Par définition !

M. le rapporteur général. Cet amendement, dont le seul mérite est de mettre le doigt sur certains problèmes, mérite-t-il autant d’attention en commission ? Cela étant, la définition des niches et des dépenses fiscales est à géométrie variable. Le précédent collectif les avait réduites d’environ 5 milliards. Mais il est difficile de faire la part de ce qui relève de la dépense fiscale, de la niche ou même des modalités de calcul de l’impôt. En tout état de cause, l’amendement ne concerne pas le projet de loi de finances mais la loi de programmation.

La Commission rejette l’amendement I-CF 86

* *

Article 2

Revalorisation de la décote et des seuils d’exonération et des abattements en matière de fiscalité directe locale au bénéfice des ménages modestes

Texte du projet de loi :

I.– Au 4. du I de l’article 197 du code général des impôts, le montant : « 439 € » est remplacé par le montant : « 480 € ».

II.– Les montants des abattements prévus au I de l’article 1414 A du code général des impôts et des revenus prévus aux I et II de l’article 1417 du même code sont revalorisés de 2 %. Les montants ainsi obtenus sont arrondis à l’euro le plus proche.

Observations et décision de la Commission :

Cet article tend à neutraliser certains effets de l’absence d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu pour la deuxième année consécutive pour les contribuables les plus modestes au travers de deux mesures :

– une revalorisation de 9 % de la décote (dont le montant est porté de 439 euros à 480 euros) afin de permettre le maintien des niveaux d’imposition des contribuables disposant de revenus assujettis aux première et deuxième tranches du barème progressif de l’impôt sur le revenu ;

– une actualisation de 2 % des plafonds de revenus et des montants d'abattements sur lesquels reposent une douzaine de régimes fiscaux dérogatoires permettant aux plus modestes d’annuler ou de diminuer leur taxe d’habitation (et leur contribution pour l’audiovisuel public), leur taxe foncière sur les propriétés bâties, mais aussi leur CSG et leur CRDS.

Le coût de ces dispositions est estimé à 345 millions d’euros en 2013 et 510 millions d’euros à compter de 2014, décomposés comme suit :

(en millions d’euros)

	Année 2013	Année 2014
Recettes IR	– 295	– 295
Recettes impôts locaux	– 50	– 50
Recettes sécurité sociale		– 165
Total	– 345	– 510

Le souhait du Gouvernement est ainsi de préserver les contribuables les plus modestes des efforts de rigueur votés en loi de finances pour 2012 et d’introduire davantage de progressivité au titre des différentes impositions concernées par ces mesures.

I.– LE RELÈVEMENT DE LA DÉCOTE

A.– LES EFFETS DE LA NON-INDEXATION DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

L’article 16 de la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ⁽⁴⁾ a supprimé l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation anticipée au titre de cette même année (+ 2,1 %) prévue à l’article 2 de la loi de finances pour 2012 ⁽⁵⁾. Les seuils d’imposition des différentes tranches du barème ont donc été gelés au titre de l’imposition des revenus de l’année 2011, mais également au titre de ceux de l’année 2012. Le rendement attendu de cette suppression était alors estimé à 1 752 millions d’euros au titre de 2012 et de 3 504 millions d’euros au titre de l’année 2013, ainsi répartis :

(en millions d’euros)

	Année 2012	Année 2013
Recettes IR	1 584	3 168
Recettes ISF	44	88
Recettes DMTG	42	84
Recettes TF	9	18
Recettes TH	73	146
Total	1 752	3 504

1.– Le principe de l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation

L’indexation du barème de l’impôt sur le revenu sur l’inflation des prix hors tabac s’est appliquée sans interruption depuis 1969. Auparavant, des périodes parfois relativement longues se sont écoulées sans que le barème soit indexé (comme ce fut le cas entre 1952 et 1958, et entre 1961 et 1963). On notera par ailleurs qu’en 1966, une minoration d’imposition s’est substituée à l’indexation.

À partir de 1969, l’indexation s’est appliquée de façon continue, mais différenciée selon les tranches du barème. Les quatre premières tranches étaient ainsi revalorisées au-delà du niveau de l’inflation afin d’abaisser plus fortement la pression fiscale pesant sur les contribuables modestes et, inversement, les cinq dernières tranches étaient revalorisées en deçà du niveau de l’inflation afin de limiter la correction du niveau d’imposition au regard de l’inflation annuelle.

Ce n’est qu’à compter de 1981 que le principe d’une indexation indifférenciée à l’ensemble des tranches s’impose. Depuis cette date, il constitue une mesure consensuelle de modération de la pression fiscale prise chaque année en loi de finances initiale.

2.– Les indexations liées à l’indexation du barème de l’impôt sur le revenu

L’indexation du barème est devenue au cours du temps une référence pour l’évolution conjointe d’autres types de montants, conditionnant dans la majorité des cas une exonération, une minoration d’imposition ou le plafonnement d’un avantage en impôt. Ces montants sont ainsi réputés être indexés chaque année comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu.

Les dispositifs indexés relatifs à l’impôt sur le revenu

– les plafonds des demi-parts dont bénéficient les contribuables au titre du quotient familial ou de certaines situations spécifiques (contribuables invalides, parents isolés, anciens combattants, etc.)

– le montant de la décote fixé à 439 euros en 2011

– les montants de revenus donnant droit à exonération d’impôt sur le revenu pour les contribuables modestes, fixés à 8 440 euros ou 9 220 euros s’ils sont âgés de plus de soixante-cinq ans en 2011

– le seuil de chiffre d’affaires du régime micro-entreprise fixé à 80 300 euros en 2011

– la limite d’exonération des titres restaurant fixée à 5,29 euros par titre pour 2011

– la déduction forfaitaire des frais professionnels du revenu brut plafonnée à 14 157 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011

– le seuil de recettes annuelles du régime de déclaration contrôlée et le seuil de recettes annuelles du régime déclaratif spécial dans le cadre de la déclaration de revenus entrant dans la catégorie des bénéfices non commerciaux, fixés à 32 600 euros pour 2011

– les modalités d’imputation des déficits agricoles sur le revenu global imposable (ces déficits sont déductibles à la condition que le total des revenus nets d’autres sources excède 106 215 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011)

– la déductibilité du revenu global d’une somme représentative des avantages en nature des personnes âgées de plus de 75 ans vivant sous le toit du contribuable, fixée à 3 359 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011

– l’abattement forfaitaire sur le revenu en faveur de certaines personnes âgées de plus de 65 ans, fixé à 2 311 euros si le revenu du contribuable n’excède pas 14 220 euros ou 1 156 euros si ce revenu est compris entre 14 220 euros et 22 930 euros au titre de l’année d’imposition précitée

– l’abattement applicable aux pensions et retraites, fixé à 3 660 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011

– l’évaluation forfaitaire minimale du revenu imposable d’après certains éléments du train de vie, fixée à 44 772 euros pour la même année d’imposition

– la retenue à la source sur les traitements, salaires, pensions et rentes viagères de source française servis à des personnes qui ne sont pas domiciliées en France

– la réduction d’impôt accordée au titre de certains dons faits par les particuliers et ouvrant droit à une réduction d’impôt à un taux de 75 % dans la limite d’un plafond de don de 513 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011

– le seuil d’exigibilité des acomptes provisionnels pour le recouvrement de l’impôt sur le revenu

Les dispositifs indexés relatifs aux taxes locales

– le plafonnement de la taxe d’habitation, ainsi que les dégrèvements d’office et abattements communs à cette taxe et à la taxe foncière au profit des contribuables qui ne dépassent pas un certain niveau de revenu fiscal de référence mentionné à l’article 1417 du code général des impôts

Les dispositifs indexés relatifs aux droits de mutations à titre gratuit (indexation supprimée en application de la deuxième loi de finances rectificative d’août 2012)

– les tranches du barème applicables aux droits de mutation à titre gratuit

– les mesures d’abattement communes aux successions et donations sur la part de chacun des ascendants et des enfants vivants ou représentés par suite de prédécès ou de renonciation, ainsi que des mesures d’abattement particulières aux successions.

– le montant conditionnant l’exonération totale et l’exonération partielle des DMTG

Les dispositifs indexés relatifs à l’impôt de solidarité sur la fortune

– le barème de l’impôt de solidarité sur la fortune

– le montant des parts de groupements fonciers agricoles et des biens ruraux loués par bail à long terme donnant droit à exonération totale ou partielle d’impôt de solidarité sur la fortune

Les dispositifs indexés relatifs à d’autres impositions (liste non exhaustive)

– les seuils de chiffre d’affaires pour le régime simplifié d’imposition des taxes sur le chiffre d’affaires et pour les bénéfices industriels et commerciaux

– les seuils de chiffre d’affaires pour la franchise en base en matière d’imposition à la TVA

– les fractions de rémunérations individuelles annuelles conditionnant le taux de la taxe sur les salaires

– les montants de la taxe spéciale d’équipement perçue au profit de l’agence pour la mise en valeur des espaces urbains de la zone dite des cinquante pas géométrique en Guadeloupe et en Martinique

Les dispositifs indexés relatifs à des mesures ne relevant pas du code général des impôts (liste non exhaustive)

– les montants déterminant l’ouverture ou la prolongation d’un compte sur le livret d’épargne populaire prévus par le code monétaire et financier

– les tarifs de la TGAP prévus par le code des douanes

Par ailleurs, le législateur a également introduit des mesures d’indexation indépendantes de celle du barème, mais fonctionnant de manière identique. Par exemple, l’article 11-4 de la loi du 11 mars 1988 relative à la transparence financière de la vie politique prévoit que les montants correspondant aux dons consentis par des personnes physiques à une ou plusieurs associations agréées en qualité d'association de financement ou à un ou plusieurs mandataires financiers d'un même parti politique et qui ne peuvent excéder 7 500 euros par an, sont revalorisés tous les ans par décret comme l'indice des prix à la consommation des ménages, hors tabac.

A contrario, certains dispositifs, qui auraient pu être ajoutés à la liste des montants indexés au regard de leur effet sur l’imposition des contribuables modestes, ne l’ont jamais été, à l’instar du seuil minimum de recouvrement de l’impôt sur le revenu ⁽⁶⁾.

On constate donc que la diversité des dispositifs revalorisés chaque année dans la même proportion que le barème ou selon des règles d’indexation identiques résulte pour partie du hasard des textes et non d’une réelle cohérence d’ensemble recherchée par le législateur. Par conséquent, les effets produits et le coût global de ces dispositifs semblent difficiles à appréhender.

3.– La non-indexation du barème entraîne une hausse de la pression fiscale

L’absence d’indexation du barème de l’impôt sur le revenu ne conduit pas à augmenter facialement les impôts, mais contribue à accroître la pression fiscale puisque les mêmes seuils d’imposition sont appliqués à des revenus dont la valeur en euros constants a baissé.

Un foyer fiscal disposant d’un revenu constant en 2011 et 2012 sera perdant à la non-indexation puisque la valeur en euros constants de son revenu a diminué d’une année sur l’autre du fait de l’inflation et alors que son niveau d’imposition est resté le même. En cas d’indexation, son imposition aurait été allégée de sorte à prendre en compte la baisse de ses capacités contributives.

Si les revenus du contribuable ont augmenté comme l’inflation constatée et sans indexation, le contribuable sera davantage imposé pour un revenu de valeur équivalente à celui qu’il percevait au titre de l’année précédente. En cas d’indexation, au contraire, son effort contributif demeurera inchangé d’une année sur l’autre.

Enfin, si les revenus du contribuable ont augmenté plus rapidement que l’inflation, l’augmentation de la pression fiscale sur son revenu sera pour partie liée à cet enrichissement et pour partie à la non-indexation du barème progressif. En cas d’indexation, la hausse d’imposition n’aurait résulté que de l’accroissement que ses capacités contributives en euros constants.

Cette hausse de la pression fiscale du fait de la non-indexation du barème est d’autant plus importante que les revenus sont imposés à un barème progressif. Les effets de la non indexation du barème de l’impôt sur le revenu au titre de l’imposition des revenus de 2011 ont ainsi eu deux effets distincts :

– une majoration proportionnellement plus importante de l’imposition des contribuables dont le revenu imposable est proche de la limite supérieure de la deuxième tranche d’imposition pour un célibataire que celle constatée pour les contribuables relevant des tranches suivantes (cela peut s’expliquer par l’effet cumulé de la non indexation du barème, de la décote et des minimums garantis) ;

– une concentration du rendement de la mesure (près de 30 %) sur les 10 % de contribuables disposant des revenus imposables les plus élevés.

DÉCILES DE FOYERS FISCAUX PERDANTS À LA SUPPRESSION DE L’INDEXATION ET IMPÔT SUPPLÉMENTAIRE ACQUITTÉ

Tranches de revenu imposable (en €)	Déciles de foyers fiscaux perdants	Impôt supplémentaire
Jusqu’à 14 617	1 987 618	97 M€
De 14 617 à 17 174	1 987 618	85 M€
De 17 174 à 19 812	1 987 618	73 M€
De 19 812 à 23 185	1 987 618	79 M€
De 23 185 à 26 689	1 987 618	89 M€
De 26 689 à 30 807	1 987 618	141 M€
De 30 807 à 36 220	1 987 618	139 M€
De 36 220 à 43 962	1 987 618	155 M€
De 43 962 à 58 422	1 987 618	197 M€
Plus de 58 422	1 987 618	529 M€
Total	19 876 180	1 584 M€

Source : Ministère de l’Économie et des finances - revenus 2009 actualisés 2011.

FOYERS FISCAUX PERDANTS RÉPARTIS PAR TRANCHE DE BARÈME À LA SUPPRESSION DE L’INDEXATION ET IMPÔT SUPPLÉMENTAIRE ACQUITTÉ

Taux du barème de l’IR	Nombre de foyers fiscaux perdants	Impôt supplémentaire	Montant moyen de perte
5,5 %	3 472 144	137 M€	39 €
14 %	12 981 630	711 M€	55 €
30 %	3 108 412	576 M€	185 €
41 %	313 994	160 M€	509 €
Total	19 876 180	1 584 M€	80 €

Source : Ministère de l’Économie et des finances - revenus 2009 actualisés 2011.

B.– LA REVALORISATION DU MONTANT DE LA DÉCOTE

Afin de compenser pour partie les effets de la non indexation du barème de l’impôt sur le revenu pour les contribuables modestes, le I du présent article prévoit une revalorisation de 9 % de la décote, dont l’objet est de lisser l’entrée dans le barème progressif.

1.– Présentation du mécanisme de la décote

a) Historique de la décote

Le mécanisme de la décote a été introduit par la loi de finances pour 1982 ⁽⁷⁾ au bénéfice des contribuables isolés disposant d’une part ou d’une part et demie de quotient familial. Ce mécanisme se substituait à l’époque à un dispositif d’abattement visant à exonérer d’impôt les salariés rémunérés au SMIC disposant d’une part de quotient familial, au motif que cet abattement entraînait d’importants effets de seuil.

« Afin (…) d’améliorer le sort des familles », la loi de finances pour 1987 ⁽⁸⁾ a étendu le bénéfice de la décote à l’ensemble des contribuables, portant ainsi le nombre de ses bénéficiaires de 2,8 millions à 7 millions.

En 2010, le nombre de bénéficiaires est estimé à 12,3 millions de contribuables pour un coût global de plus de 2 milliards d’euros. Parmi eux, 5 millions sont rendus non imposables et 7 millions bénéficient d’un avantage en impôt moyen de 170 euros.

b) Le dispositif en vigueur

L’article 197, I-4 du code général des impôts dispose que le montant de l’impôt résultant de l’application du barème progressif, après application, le cas échéant, du plafonnement des effets du quotient familial et des abattements de 30 % ou de 40 % pour les contribuables domiciliés en outre-mer, « est diminué, dans la limite de son montant, de la différence entre 439 euros et la moitié de son montant ». Les réductions et crédits d’impôt s’imputent après application éventuelle de la décote.

Ce mécanisme permet d'alléger l’imposition des contribuables titulaires de revenus modestes s’acquittant à ce titre d’un montant d’imposition inférieur à 878 euros au titre de l’imposition des revenus de 2011 et ce, quelles que soient leur situation ou leurs charges de famille. Certains contribuables imposables ⁽⁹⁾ pourront ainsi devenir non imposables ou demeurer imposables mais voir le montant de leur imposition non recouvré s’il est inférieur au seuil minimum de recouvrement ⁽¹⁰⁾.

On notera que le montant d’impôt retenu pour l’application de la décote n’intègre pas l’imposition acquittée en application de taux forfaitaire. Il est ainsi probable que la « barémisation » de la majorité des revenus du capital imposés à des taux forfaitaires prévue par les articles 5, 6 et 7 du présent projet de loi de finances conduisent à majorer l’imposition globale de certains bénéficiaires actuels de la décote et à les priver de ce dispositif pour l’avenir.

Par ailleurs, les revenus bénéficiant d’un système de quotient (à l’instar des revenus exceptionnels ou différés) sont appréciés dans leur totalité pour l’application de la décote, alors même qu’ils sont divisés par un quotient pour l’application du barème progressif (le montant d’imposition ainsi obtenu est alors multiplié par ce même quotient ⁽¹¹⁾).

Enfin, le mécanisme de la décote n’étant pas familialisé, ses effets sont sensiblement moins avantageux pour un couple que pour un célibataire, ce qui peut diminuer la progressivité de l’impôt à l’entrée du barème pour les contribuables disposant de plus d’une part de quotient familial. Ce constat est d’autant plus vérifiable que d’autres dispositifs s’ajoutant à la décote présentent la même caractéristique (à l’instar du seuil minimum de recouvrement ou des minimums garantis ⁽¹²⁾). Les contribuables célibataires sont ainsi mieux traités au regard de l’entrée dans le barème progressif que les couples, à revenu par part égale.

En conséquence, les seuils de revenus nets imposables donnant droit à la décote évoluent en fonction du nombre de parts dont bénéficient les contribuables.


CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE EN 2012
(en euros)
Revenus 2011
Nombre de parts	Premier revenu net imposable bénéficiant de la décote	Dernier revenu net imposable bénéficiant de la décote
1	11 948	15 833
1,5	15 009	20 615
2	17 990	25 398
2,5	20 972	30 180
3	23 953	33 843
3,5	26 935	36 825

Source : Direction de la législation fiscale

Exemples :

● Foyers fiscaux disposant du même revenu par part de quotient conjugal

– Soit un contribuable célibataire dont le revenu imposable au titre de l'année 2011 est de 12 000 euros. L'impôt brut dont il doit s’acquitter en application du barème est de 266 euros.

Après application de la décote, son imposition est nulle puisque le montant de l’avantage en impôt ainsi obtenu (soit [439 – (266 / 2)] = 306) est supérieur au montant de l’imposition due. On rappellera à cet égard que cet avantage est retenu dans la limite du montant de l’imposition et ne donne donc pas lieu à un remboursement.

– Soit un couple sans enfant soumis à imposition commune dont le revenu imposable au titre de l'année 2011 est de 24 000 €. L'impôt brut dont il doit s’acquitter en application du barème est de 532 euros.

Après application de la décote, son imposition est ramenée à 359 euros (soit un avantage résultant de l’application de la décote de :
[439 – (532 / 2)] = 173, puis 532–173 = 359).

● Foyers fiscaux bénéficiant du cumul de la décote et du seuil minimum de recouvrement

– Soit un contribuable célibataire dont le revenu imposable au titre de l’année 2011 est de 13 250 euros. L'impôt brut dont il doit s’acquitter en application du barème est de 330 euros.

Après application de la décote, son imposition est de 56 euros
(soit [439 – (330 / 2)] = 274, puis 330 – 274 = 56). Le seuil minimum de recouvrement étant de 61 euros, l’impôt à payer est nul.

– Soit un couple avec deux enfants dont le revenu imposable au titre de l'année 2011 est de 26 500 euros. L'impôt brut dont il doit s’acquitter en application du barème est de 328 euros.

Après application de la décote, son imposition est ramenée à 53 euros (soit [439 – (328 / 2)] = 275, puis 328 – 275 = 53). Le seuil minimum de recouvrement étant de 61 euros, l’impôt à payer est également nul.

2.– La revalorisation du montant de la décote proposée par le présent article

Le projet de loi de finances pour 2013 prévoit la revalorisation de la décote à hauteur de 9 %, faisant ainsi passer son montant de 439 euros à 480 euros et le montant maximal d’imposition donnant lieu à allègement d’impôt de 878 euros à 960 euros.

Ces montants sont ajustés de sorte à neutraliser les effets du gel du barème pour les contribuables disposant de revenus inférieurs ou égaux au seuil de la deuxième tranche du barème pour un célibataire, soit 11 896 euros.

a) La méthode de calcul de la revalorisation de la décote retenue

La méthode retenue par le présent article afin de revaloriser le montant de la décote diffère de celle habituellement appliquée. En effet, l’indexation du montant de la décote sur l’évolution du barème conduit traditionnellement à l’augmenter à proportion de l’inflation anticipée au titre de l’année de la réalisation des revenus.

Ainsi, en loi de finances pour 2011 ⁽¹³⁾, le montant de la décote a été revalorisé de 1,5 %, son montant passant de 433 euros à 439 euros. La loi de finances pour 2012 retenait la même méthode d’indexation en revalorisant la décote de 2,1 %, soit de 439 euros à 448 euros.

Le présent article aurait ainsi pu revaloriser la décote applicable aux revenus de 2012 à hauteur de l’inflation anticipée au titre de cette année, soit 2 %. Le montant de la décote aurait ainsi été porté de 439 euros à 447 euros. Une autre option aurait pu consister en l’application d’une revalorisation tenant compte du gel de ce montant au titre des années 2011 et 2012. Le montant de la décote aurait en conséquence été fixé à 457 euros.

Or, le Gouvernement a préféré à ces deux options une méthode plus favorable aux contribuables modestes qui permet de neutraliser les effets du gel du barème au titre de l’année 2012 pour les contribuables dont les revenus sont inférieurs ou égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème de l’impôt sur le revenu pour un célibataire (soit 11 896 euros) et qui ont augmenté comme l’inflation.

Concrètement, le dispositif proposé prévoit qu’un célibataire disposant de 11 896 euros au titre de sa part de quotient familial en 2011 et dont l’imposition inférieure à 61 euros n’était pas recouvrée continue de bénéficier d’une imposition nulle alors que ses revenus de 2012 étaient désormais de 12 134 euros
(soit 11 896 x 102 %).

Pour parvenir à ce résultat, plusieurs étapes de calcul se succèdent. Le montant de l’impôt brut dû pour un revenu imposable de 12 134 euros est de 361 euros. Après application de la décote antérieure d’un montant de 439 euros, ce montant est réduit à 102 euros (soit [439 – (361 / 2)] = 258, puis
361 – 258 =102).

Afin d’assurer au contribuable disposant de ce niveau de revenu cible le non recouvrement de son imposition, la décote doit donc être fixée à 480 euros (soit 102 – 61 = 41, puis 439 + 41 = 480). La revalorisation proposée par le présent article est donc de près de 9 %.

b) Les effets de cette revalorisation pour les bénéficiaires de la décote

Le tableau suivant permet d’illustrer les effets de la décote après application de la revalorisation proposée par le présent article.

On constate ainsi que l’impôt dû après décote est nul jusqu’aux 2/3 de la valeur de la décote maximale (soit 320 euros avec la décote revalorisée à 480 euros et 292 euros avec la décote en vigueur de 439 euros).

De 320 euros à 960 euros avec la nouvelle valeur de la décote (et de 292 euros à 878 euros avec la décote en vigueur), ce mécanisme permet de lisser la progression de l’imposition due en application du barème progressif de façon dégressive à mesure que cette imposition augmente.

Enfin, l’effet de la décote sur le niveau d’imposition s’annule à partir de deux fois son montant, soit 960 euros pour la nouvelle décote de 480 euros, et 878 euros pour la décote en vigueur de 439 euros.

EFFETS DE LA REVALORISATION DE LA DECOTE

La revalorisation de la décote aura plus ou moins d’effet selon l’évolution des revenus des contribuables concernés :

– si les revenus ont augmenté comme l’inflation et qu’ils sont au plus égaux à la limite supérieure de la deuxième tranche du barème pour un célibataire, les droits calculés en application du barème progressif, de la décote et du seuil minimum de recouvrement devraient être nuls (conformément à la démonstration précédente) ;

– si les revenus ont augmenté comme l’inflation et qu’ils excèdent la limite supérieure de la deuxième tranche du barème pour un célibataire, les droits calculés en application du barème progressif et de la décote bénéficieront d’un lissage plus progressif à l’entrée dans le barème jusqu’au seuil de 960 euros d’imposition ;

o Soit un contribuable dont les revenus sont de 15 000 euros en 2011 et de 15 300 euros en 2012 (soit + 2 %). Son imposition au titre des revenus de 2011 est de 387 euros (application d’une décote de 164 euros), tandis que son imposition au titre des revenus de 2012 est de 444 euros avant réforme (application d’une décote de 145 euros) et de 294 euros après réforme (application d’une décote de 295).

– si les revenus n’ont pas augmenté en 2012, les contribuables peuvent bénéficier soit du seuil minimum de recouvrement alors qu’ils n’en bénéficiaient pas au titre de l’imposition des revenus de l’année 2011, soit d’un lissage plus progressif à l’entrée dans le barème progressif dans la limite d’imposition évoquée précédemment ;

o Soit un même contribuable dont les revenus sont demeurés de 15 000 euros en 2011 et en 2012. Son imposition au titre des revenus de 2011 est de 387 euros (application d’une décote de 164 euros), tandis que son imposition au titre des revenus de 2012 sera, après la réforme, de 205 euros (application d’une décote de 346 euros).

– si les revenus ont augmenté plus fortement que l’inflation, les contribuables peuvent soit être imposés et bénéficier d’un lissage plus progressif à l’entrée dans le barème, soit ne plus bénéficier de la décote ;

o Soit un contribuable dont les revenus sont de 15 000 euros en 2011 et de 16 000 euros en 2012 (soit + 6 %). Son imposition au titre des revenus de 2011 est de 387 euros (application d’une décote de 164 euros), tandis que son imposition au titre des revenus de 2012 est de 576 euros, avant réforme, (application d’une décote de 101 euros) et de 535 euros après réforme (application d’une décote de 142).

Pour des contribuables percevant des revenus correspondant au salaire minimum interprofessionnel de croissance (SMIC), l’effet de la revalorisation de la décote au titre des revenus de 2012 est également sensible comme l’illustre le tableau suivant :

Revenus* après abattement de 10 % pour frais professionnels / situation familiale du contribuable

Avant réforme (décote 439 €)

Impôt après application du seuil de mise en recouvrement (61 €) avant réforme

Après réforme (décote 480 €)

Impôt après application du seuil de mise en recouvrement (61 €) après réforme

1 SMIC (12 078)* /célibataire sans enfant

2 SMIC (24 156)** /couple sans enfant

617

617

576

576

* Revenus au SMIC appréciés en appliquant à l’année la revalorisation de 2 % intervenue en juillet 2012

**Soit 13 420 euros nets avant abattement de 10 % pour frais professionnels

*** Soit 26 840 euros nets avant abattement de 10 % pour frais professionnels

7 386 120 contribuables bénéficieront de cette mesure, dont le coût représente 295 millions d’euros.

Parmi eux, 306 100 contribuables deviendraient non imposables du fait de la revalorisation de la décote et 7 079 740 foyers imposables bénéficieraient d’an avantage en impôt.

CHAMP D’APPLICATION DE LA DÉCOTE AU TITRE DES REVENUS DE 2012

Dernier revenu non imposable du fait de la décote et du seuil de mise en recouvrement de 61 €

12 140 €* pour un célibataire sans enfant

18 472 €* pour un couple sans enfant

Dernier revenu imposable bénéficiant d’un allègement d’impôt du fait de la décote

16 400 €* pour un célibataire sans enfant

25 900 €*pour un couple sans enfant

*Les revenus sont nets de l’abattement de 10 % pour frais professionnels

II.– L'ALIGNEMENT DES PLAFONDS DE REVENUS UTILISÉS EN MATIÈRE D'EXONÉRATIONS OU D'ABATTEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE ET DE PRÉLÈVEMENTS SOCIAUX AU PROFIT DES MÉNAGES MODESTES

La non-indexation du barème de l'impôt sur le revenu payé en 2013 a pour conséquence indirecte le gel de certains plafonds et montants d'abattements, qui évoluent normalement comme la limite supérieure de la première tranche. Ces plafonds et montants sont utilisés principalement en matière de fiscalité locale et de prélèvements sociaux.

Le II du présent article (alinéa 2) procède donc à un relèvement ciblé afin de préserver la situation des foyers de condition modeste, qui bénéficient des dispositifs d’allègement de fiscalité directe locale.

A.– UNE PLURALITÉ DE MÉCANISMES CONDITIONNÉS PAR LE MÊME PLAFOND DE REVENUS

Les articles 1417 et 1414 A du code général des impôts définissent, pour le premier, des plafonds de revenus et, pour le second, des montants d'abattements utilisés par une douzaine de régimes fiscaux dérogatoires, souvent peu lisibles pour les bénéficiaires.

S'il concerne, à l'origine, des impositions locales, le plafond de revenus défini à l'article 1417 est désormais également utilisé pour la liquidation de la contribution à l’audiovisuel public, de la CSG ou de la CRDS et, plus marginalement, pour l’impôt sur le revenu.

1.– Les exonérations et abattements de fiscalité locale concernés

Ces très nombreux régimes d’allègement s’organisent en trois niveaux.

● Certaines personnes de condition modeste (personnes reconnues indigentes, handicapées, invalides, veuves, âgées de plus de 60 ans...) peuvent bénéficier, au titre de leur habitation principale ⁽¹⁴⁾, d'une exonération totale :

– de taxe d'habitation (TH) ;

– de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) ;

– de taxe annuelle pour les résidences mobiles.

Ces exonérations sont automatiques, dès lors que le redevable satisfait à une condition de cohabitation (il doit occuper son logement seul, avec son conjoint ou encore avec des personnes comptées à charge, titulaires de l'allocation supplémentaire d’invalidité ou dont le montant du revenu fiscal de référence ne dépasse pas certaines limites) et à une condition de ressources :

– soit il est reconnu indigent par la commission communale des impositions directes, en accord avec l’agent de l’administration fiscale ;

– soit il bénéficie d'une allocation (de solidarité aux personnes âgées ou supplémentaire d’invalidité), elle-même sous plafond de revenus ;

– soit le revenu fiscal de référence, pour l’année précédente, de son foyer n’excède pas les limites définies au I de l'article 1417 du code général des impôts, à savoir : 10 024 euros pour la première part de quotient familial, majoré de 2 676 euros pour chaque demi-part supplémentaire (des plafonds majorés sont applicables dans les départements d'outre-mer).

On observera toutefois que l'exonération de la taxe foncière sur les propriétés bâties n'emporte pas celle de la taxe d'enlèvement des ordures ménagères (article 1521 du CGI).

● Lorsqu’elles n’entrent pas dans les catégories ouvrant droit à l’exonération, les personnes modestes peuvent tout de même bénéficier de mécanismes d’abattement (pour la TH), obligatoires ou facultatifs s’ils sont institués sur décision du conseil municipal ou du conseil de l’EPCI, et de dégrèvements (pour la TFPB) qui demeurent soumis aux mêmes conditions de cohabitation et de revenus du foyer (là encore, sur la base du plafond défini au I de l’article 1417).

Sont concernées :

– les personnes accueillant leurs ascendants, de plus de 70 ans ou infirmes, à faibles revenus (abattement obligatoire de 10 %, pouvant être complété par un abattement facultatif jusqu’à 15 %, de la valeur locative au titre de la TH) ;

– les personnes âgées de plus de 65 ans (dégrèvement d’office de 100 euros de TFPB) ;

– l’ensemble des personnes modestes (dégrèvement d’office égal à la fraction de TFPB supérieure à 50 % des revenus et, dans les communes concernées, abattement facultatif jusqu’à 15 % de la valeur locative au titre de la TH).

S’agissant de la TFPB, ces exonérations et dégrèvements bénéficient également aux personnes hébergées en maison de retraite ou en établissement de soins de longue durée, au titre de l’habitation qui constituait leur résidence principale, à condition toutefois qu’elles en conservent la jouissance exclusive.

● Enfin, les foyers modestes ne satisfaisant pas à la condition de revenus posée au I de l’article 1417, et qui n’entrent pas dans l’une des catégories exonérées sans condition de ressources, peuvent bénéficier d’un dégrèvement partiel de la TH si leur revenu fiscal de référence ne dépasse pas un second plafond, défini au II de ce même article : 23 572 euros pour la première part de quotient familial, majorée de 5 507 euros pour la première demi-part et 4 334 euros à compter de la deuxième demi-part supplémentaire. Là encore, des plafonds majorés sont prévus pour les départements d’outre-mer.

Si cette condition de ressource est satisfaite, le redevable de la TH bénéficiera d’un dégrèvement d’office de la fraction de cotisation excédant 3,44 % de ses revenus, diminués le cas échéant d’un abattement en fonction de la composition du foyer fiscal.

Dans un cas comme dans l’autre, la condition de ressources des I et II de l’article 1417 s’apprécie en fonction du montant des revenus de l’année précédente (IV du même article).

Le tableau ci-dessous détaille les différents régimes d’allègement de la fiscalité locale.

ALLÈGEMENTS DE FISCALITÉ LOCALE AU PROFIT DES MÉNAGES MODESTES
PAR IMPOSITION

Imposition	Public concerné	Type	Condition de ressources	Base juridique	Mesure proposée dans le PLF 2013
Taxe d’habitation (afférente à l’habitation principale)	Personnes reconnues indigentes par la CCID, d'accord avec l'agent de l'administration fiscale	Exonération	Non	2° du II de l'art. 1408 du CGI	Sans changement
	Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité	Exonération	Non	1° du I de l'art. 1414 du CGI	Sans changement
	Personnes de condition modeste relogés en raison de la démolition de leur logement dans le cadre d’un projet conventionné par l’ANRU	Dégrèvement pendant 3 ans de la différence entre TH avant relogement et TH après	Non	V de l’art. 1414 du CGI	Sans changement
	Titulaires de l’allocation adulte handicapé	Exonération	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	1° bis du I du 1414 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus
	Titulaires de l’allocation adulte handicapé	Abattement facultatif de 10 % de la valeur locative	Non	3° bis du II de l'art. 1411 du CGI	Sans changement

Personnes de plus de 60 ans, ainsi que les veufs ou les veuves, quel que soit leur âge (y compris en cas de cohabitation avec leurs enfants majeurs si ceux-ci sont demandeurs d’emploi et respectent la condition de ressources)	Exonération Dégrèvement	Oui (I de l’art. 1417 du CGI) Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	2° du I de l'art. 1414 du CGI IV de l'art. 1414 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus Hausse de 2 % du plafond de revenus
Personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence	Exonération	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	3° du I du l'art. 1414 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus
Personnes accueillant leurs ascendants de plus de 70 ans ou infirmes, à faibles revenus	Abattement de 10 % de la valeur locative par personne à charge (15 % à partir de la 3e) Abattement facultatif complémentaire jusqu'à 15 % de la valeur locative	Oui, pour les ascendants (I de l’art. 1417 du CGI)	II et III de l'art. 1411 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus
Tous les autres redevables modestes	Dégrèvement d'office de la fraction de cotisation excédant 3,44 % des revenus, diminués d’un abattement en fonction du nombre de parts	Oui (II de l’art. 1417 du CGI)	I de l'art.1414 A du CGI a, b et c du I de l'art.1414 A du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus Revalorisation de 2 % des abattements
Tous les autres redevables modestes	Abattement facultatif (jusqu'à 15 % de la valeur locative moyenne dans la commune)	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	3. du II de l’art. 1411 du CGI + décision du conseil municipal	Hausse de 2 % du plafond de revenus

Taxe Foncière sur les Propriétés Bâties (afférente à leur habitation principale)	Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité	Exonération	Non	Art. 1390 du CGI	Sans changement
	Personnes âgées de plus de 75 ans – (résidence principale ET secondaire)	Exonération	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	Art. 1391 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus fixé en art. 1417
	Personnes âgées de plus de 65 ans (si non exonérées)	Dégrèvement d’office de 100 euros	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	Art. 1391 B du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus fixé en art. 1417
	Tous les autres redevables modestes	• Dégrèvement égal à la fraction de la cotisation supérieure à 50 % des revenus	Oui (I de l’art. 1417 du CGI) •	Art. 1391 B ter du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus fixé en art. 1417
	Les personnes en EHPAD ou en établissement de soins de longue durée au titre de l'habitation qui constituait leur résidence principale, à condition d'en conserver la jouissance exclusive	Selon les cas : Exonération	Non Oui (I de l’art. 1417 du CGI) Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	Art. 1391 B bis du CGI	Sans changement
		Exonération			Hausse de 2 % du plafond de revenus fixé en art. 1417
		Dégrèvement de 100 euros			Hausse de 2 % du plafond de revenus fixé en art. 1417
Taxe annuelle due sur les résidences mobiles terrestres	Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité	Exonération	Non	2° du III de l'art. 1013 du CGI	Sans changement
Taxe annuelle due sur les résidences mobiles terrestres	Les titulaires de l'allocation aux adultes handicapés	Exonération	Oui	3° du III de l'art. 1013 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus

Sollicité par le Rapporteur général, le ministère du Budget n’a pas été en mesure d’évaluer le nombre de bénéficiaires de ces dispositifs en faveur des ménages modestes.

2.– Les dégrèvements de la contribution à l’audiovisuel public (CAP)

L’article 1605 bis du code général des impôts assure, s’agissant des personnes modestes, une symétrie quasi-parfaite entre les dispositifs d’exonération de la TH et ceux assurant le dégrèvement total de la CAP. On sait d’ailleurs que pour les particuliers, le recouvrement, le contrôle et le contentieux relatifs à la CAP sont régis comme en matière de taxe d’habitation (7° de l’article 1605 bis).

En sens inverse, cela signifie que certains foyers modestes bénéficiant d’un abattement ou d’un dégrèvement partiel de TH (personnes accueillant leurs ascendants, redevables modestes dont les revenus sont compris entre les deux seuils des I et II de l’article 1417) ne sont pas dégrevés de la CAP.

Deux régimes spécifiques à la CAP viennent compléter les dégrèvements dont bénéficient les personnes modestes exonérées de TH :

– les personnes occupant dans les départements d’outre-mer un logement modeste, dont la valeur locative est inférieure à 40 % de la valeur locative moyenne dans la commune, sont dégrevées de la CAP sans condition de ressources ;

– les personnes sans revenus imposables (au sens du II de l’article 1414 A), notamment les bénéficiaires du RSA, sont également dégrevées de la CAP.

Il faut enfin rappeler que figurent parmi les dispositifs d’allègement de la CAP au profit des ménages modestes les deux régimes dits « des droits acquis », qui sont présentés en détail dans le commentaire de l’article 41 du projet de loi de finances. L’un concerne les personnes âgées modestes pour lesquelles la condition de ressources est remplacée par la non-imposition à l’IR et à l’ISF ; l’autre vise les foyers dont l’un des membres est handicapé, sous la condition de ressources définie au I de l’article 1417 modifié par le présent article.

Le tableau qui suit résume ces différents dispositifs.

ALLÈGEMENTS DE LA CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC AU PROFIT DES MÉNAGES MODESTES

Imposition	Public concerné	Type	Condition de ressources	Base juridique	Mesure proposée dans le PLF 2013
Contribution à l’audiovisuel public	Personnes reconnues indigentes par la CCID, d'accord avec l'agent de l'administration fiscale, qui sont exonérées de TH	Dégrèvement total	Non	2° du II de l'art. 1408 et 2° de l’art. 1605 bis du CGI	Sans changement
	Titulaires de l'allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l'allocation supplémentaire d'invalidité	Dégrèvement total	Non	1° du I de l'art. 1414 et 2° de l’art. 1605 bis du CGI	Sans changement
	Titulaires de l’allocation adulte handicapé	Dégrèvement total	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	1° bis du I de l’art. 1414 et 2° de l’art. 1605 bis du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus
	Personnes de plus de 60 ans, ainsi que les veufs ou les veuves, quel que soit leur âge (y compris en cas de cohabitation avec leurs enfants majeurs si ceux-ci sont demandeurs d’emploi et respectent la condition de ressources)	Dégrèvement total Dégrèvement total	Oui (I de l’art. 1417 du CGI) Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	2° du I de l'art. 1414 et 2° de l’art. 1605 bis du CGI IV de l'art. 1414 du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus Hausse de 2 % du plafond de revenus
	Personnes atteintes d’une invalidité ou d’une infirmité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence	Dégrèvement total	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	3° du I du l'art. 1414 et 2° de l’art. 1605 bis du CGI	Hausse de 2 % du plafond de revenus
	Personnes occupant dans les départements d'outre-mer un immeuble dont la valeur locative n'excède pas 40 % (ou 50 % sur délibération de la commune) de la valeur locative moyenne des locaux d’habitation de la commune	Dégrèvement total	Non	Art. 1649 du CGI	Sans changement
	Tous les autres redevables dont le montant des revenus est nul (sont notamment concernés les bénéficiaires du RSA ne percevant aucun autre revenu)	Dégrèvement total	Oui (absence de revenus tel que définis au II de l’art. 1414 A du CGI)	2° de l’art. 1605 bis du CGI	Sans changement
	Personnes âgées de plus de 74 ans (au 1^er janvier 2013), assujetties à la TH, mais qui bénéficiaient d’une exonération de CAP dans le régime antérieur à 2005 (régime dit « des droits acquis »)	Exonération	Non (mais condition de non-imposabilité à l’IR et l’ISF)	3° de l’art. 1605 bis du CGI	Prorogation en 2013 du régime (article 41 du PLF)
	Foyers dont l’un des membres est handicapé, assujettis à la TH, mais qui bénéficiaient d’une exonération de CAP dans le régime antérieur à 2005 (régime dit « des droits acquis »)	Exonération	Oui (I de l’art. 1417 du CGI)	3° de l’art. 1605 bis du CGI	Prorogation en 2013 du régime (article 41 du PLF) Hausse de 2 % du plafond de revenus (article 2 du PLF)

3.– Un effet direct sur la CSG et la CRDS

Au-delà de la fiscalité locale, les plafonds de revenus définis au I de l’article 1417 du code général des impôts ont servi de références pour instituer des mécanismes d’exonération et de taux réduit au titre soit de la contribution sociale généralisée (CSG), soit de la contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS), soit des deux.

● Pour la CSG et la CRDS, conformément des 1° et 2° du III de l’article L. 136-2 du code de la sécurité sociale, sont exonérées les pensions de retraite et d’invalidité ainsi que les allocations chômage perçues par les personnes dont le revenu fiscal de référence « de l'avant-dernière année » est inférieur ou égal aux plafonds du I de l’article 1417 du code général des impôts applicables en matière d'allègements de la taxe d'habitation, qui varient en fonction du nombre de parts de quotient familial.

● Pour la CSG exclusivement, en application du III de l’article L. 136-8 du code de la sécurité sociale, ces mêmes pensions et allocations sont soumises à la CSG au taux réduit de 3,80 % pour les personnes dont le revenu fiscal de référence de l'année précédente est inférieur au seuil de mise en recouvrement de l'impôt (article 1657-1 bis du code général des impôts : 61 euros) mais dont celui de l'avant-dernière année est supérieur aux mêmes seuils applicables en matière d'allègements de la taxe d'habitation.

4.– Un effet plus limité sur l'imposition des plus-values immobilières à l'IR

Même si l'enjeu budgétaire est plus limité, il faut également mentionner deux dispositifs d'exonération prévus à l'article 150 U du code général des impôts et qui s'appuient sur les dispositions de l'article 1417, concernant :

– l'ensemble des plus-values immobilières réalisées par les titulaires de pensions de vieillesse ou de la carte d'invalidité (III de l'article 150 U) ;

– les plus-values réalisées à l'occasion de la cession de leur ancienne résidence principale par les résidents des établissements d'accueil des personnes âgées ou handicapées (2° du I du même article) si celle-ci n'a pas été occupée depuis leur départ.

Dans les deux régimes, le bénéfice de l'exonération est subordonné à la non-imposition à l'ISF du redevable et à une condition de ressources : dans le premier cas, le revenu fiscal de référence de ce dernier ne peut excéder le plafond du I de l'article 1417 et, dans le second cas, le plafond plus élevé défini au II.

Sans souci d'exhaustivité, on signalera enfin que quelques dispositifs non fiscaux s'appuient aussi sur les I et II de l'article 1417 du code général des impôts et seront donc indirectement impactés par la revalorisation opérée au présent article : par exemple, l'article L. 221-19 du code monétaire et financier subordonne le bénéfice de primes lors de versements sur un plan d'épargne populaire à une telle condition de ressources.

B.– UNE REVALORISATION COHÉRENTE AVEC CELLE OPÉRÉE SUR LA DÉCOTE D'IMPÔT SUR LE REVENU ET PERMETTANT DE NEUTRALISER L'ÉROSION LIÉE À L'INFLATION

L'alinéa 2 du présent article opère une revalorisation de 2 % de l'ensemble des montants figurant aux I de l'article 1414 A et aux I et II de l'article 1417 du code général des impôts, qui servent de plafonds de ressources conditionnant une exonération ou un dégrèvement et des fractions d'abattement pour l'établissement d'impositions locales, de la contribution à l'audiovisuel public (CAP), ou de la CSG/CRDS entre autres.

La formulation globale retenue manquant de lisibilité, ces montants chiffrés sont détaillés dans le tableau ci-après, pour ce qui concerne le principal plafond du I de l'article 1417.

EFFETS DE LA REVALORISATION DE 2 % SUR LA CONDITION DE RESSOURCES DU I
DE L'ARTICLE 1417 DU CGI

(Résidence en Métropole)

Nombre de parts pour le calcul de l'impôt sur le revenu (IR)	Condition de ressources 2011 et 2012 (revenus 2010 et 2011)	Condition de ressources 2013 (revenus 2012)
1	10 024 €	10 224 €
1,25	11 362 €	11 589 €
1,5	12 700 €	12 954 €
1,75	14 038 €	14 318 €
2	15 376 €	15 684 €
2,25	16 714 €	17 048 €
2,5	18 052 €	18 413 €
2,75	19 390 €	19 778 €
3	20 728 €	21 143 €
Par demi-part supplémentaire	+ 2 676 €	2 730 €
Par quart de part supplémentaire	+ 1 338 €	1 365 €

Le présent article fixe à 2 % le niveau de revalorisation de ces plafonds et montants, soit le niveau de l'inflation prévisionnelle pour 2012. En effet, sur la période 2007-2011, ceux-ci avaient évolué comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l’IR (III de l’article 1417), lui-même à peu près indexé sur l’inflation : ils étaient donc revalorisés, par décret de codification, chaque année N sur la base de l’évolution de l’indice des prix en N-1. En 2012 et en 2013, le gel du barème de l’IR a interrompu cette revalorisation automatique.

La revalorisation proposée, comme celle opérée à l’alinéa 1 en matière de décote d’IR qui va toutefois sensiblement plus loin, vise à combler le décalage dû au gel 2013 sur ces plafonds et montants, grâce à une revalorisation ponctuelle. Étant donné le coût de cette seule mesure (215 millions d’euros en année pleine), qui pèse notamment sur les organismes de la sécurité sociale, il n’a toutefois pas été possible de rattraper aussi les effets du gel 2012.

REVALORISATION DEPUIS 2007 DES MONTANTS DU I DE L'ARTICLE 1417 DU CGI

(Plafond pour une part)

Imposition en année N	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
Plafond de revenus de l'année N-1 (du I de l'article 1417)	9 437 €	9 560 €	9 837 €	9 876 €	10 024 €	10 024 €	10 224 €
Taux de revalorisation	-	1,3 %	2,9 %	0,4 %	1,5 %	0,0 %	2,0 %
1ère tranche barème IR	5 614 €	5 687 €	5 852 €	5 875 €	5 963 €	5 963 €	5 963 €
Taux de revalorisation	-	1,3 %	2,9 %	0,4 %	1,5 %	0,0 %	0,0 %
Inflation	1,5 %	2,8 %	0,1 %	1,5 %	2,1 %	1,9 % (Prév)	1,75 % (Prév.)

L'évaluation préalable, qui accompagne cet article, évalue à 50 millions d'euros la perte de recettes pour les collectivités territoriales dès 2013 liée à la revalorisation de ces exonérations et abattements obligatoires, qui sont entièrement compensées par l'État. Le manque à gagner résultant des abattements facultatifs, décidés par les conseils municipaux ou intercommunaux et qui ne sont pas compensés, n'est en revanche pas chiffrée.

Interrogée par le Rapporteur général, la direction de la législation fiscale a fourni une répartition indicative de ce surcoût (41 millions d’euros supplémentaires en matière de TH pour un remboursement total de 3,2 milliards d’euros et 9 millions d’euros sur 700 millions d’euros en matière de TFPB). Elle n'a pas été en mesure de préciser l'effet de la revalorisation sur la CAP, qui devrait logiquement être compensé aux organismes de l'audiovisuel public ; on relèvera que le montant total remboursé atteint 438 millions d’euros en 2013, selon le programme annuel de performance Remboursement et dégrèvement annexé au projet de loi de finances.

Les organismes de la sécurité sociale, quant à eux, enregistreront une perte de recettes à compter de 2014, du fait du mode de calcul des exonérations et taux réduit qui retient les revenus de l'avant-dernière année. Le coût correspondant est estimé à 165 millions d'euros, sans compensation par l'État.

Ces estimations n’intègrent pas les modifications opérées par les articles 5, 6 et 10 du projet de loi de finances sur la définition du revenu fiscal de référence (IV de l’article 1417). Ainsi élargi, le nouveau RFR atteindrait plus rapidement les plafonds, même revalorisés, ce qui in fine réduirait le coût de la présente mesure.

* *

La Commission se saisit de l’amendement I-CF 89 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Voici un amendement « Ayrault ». Le Premier ministre a déclaré que les mesures fiscales ne concerneraient qu’un ménage sur dix : les « riches ». Mais, en rédigeant l’article 2, les services techniques n’ont pas respecté les consignes puisque, tel qu’il est, le système de décote qui ne touche que la première et la deuxième tranches met à l’abri non pas 90 % mais 80 % des foyers seulement. Je propose donc d’étendre la décote à la troisième tranche. Ceux qui voteront contre mon amendement sont contre le Premier ministre car mon amendement est conforme à sa parole.

M. le président Gilles Carrez. En donnant votre avis sur l’amendement, pouvez-vous, monsieur le rapporteur général, nous expliquer le fonctionnement de cette décote, et ses effets sur les foyers non imposables qui risquent de passer à la tranche à 5,5 %, sur ceux qui glissent de la tranche de 5,5 % à 14 % et sur ceux qui restent dans les tranches en question ; et nous indiquer le nombre de personnes concernées ?

M. le rapporteur général. Le gel du barème de l’impôt sur le revenu n’est une invention ni de M. Ayrault, ni de M. Hollande, puisque c’est vous qui l’avez voté et que nous l’avons combattu. Aujourd'hui, il est pourtant nécessaire, ne serait-ce qu’à cause de la situation budgétaire que vous nous laissez en héritage. La moitié des Français ne paie pas l’impôt sur le revenu. Alors, vous pouvez toujours courir les tribunes pour déclarer que le gel du barème de l’impôt concerne tout le monde. Quand vous l’avez décidé, je vous avais signalé que cette mesure aurait un impact considérable en assujettissant environ 170 000 foyers qui, jusque-là, ne payaient rien, avec pour conséquence de leur faire perdre le bénéfice d’exonérations comme celle de la contribution à l’audiovisuel public, de certains impôts locaux, ou de certaines prestations sociales.

Contrairement à vous, nous avons fait en sorte que, à revenu égal en euros constants, les contribuables appartenant aux deux premières tranches qui ne payaient pas d’impôt continuent de ne pas en payer. C’est un point capital. Nous avons même prévu de compenser le manque à gagner pour les collectivités territoriales, ce qui représente un coût non négligeable. En revanche, c’est vrai, les tranches les plus élevées paieront davantage. Je vous renvoie à mon rapport qui met en évidence l’effet redistributif extrêmement important des mesures relatives à l’impôt sur le revenu contenues dans ce projet de loi de finances : les Français des huit premiers déciles verront leur impôt stabilisé ou réduit, tandis que celui des autres tranches augmentera. Je n’épilogue pas sur le fait de savoir si c’est huit, ou neuf, Français sur dix qui seront épargnés.

M. Charles de Courson. Ce n’est pourtant pas une différence négligeable !

M. le rapporteur général. S’agissant de simulations sur des déclarations qui n’ont pas encore été faites, vous comprendrez qu’il y ait tout de même une marge d’incertitude. En tout cas, tout le monde n’est pas touché ! Il y aura même des gagnants, comme ceux qui bénéficient de faibles revenus du capital, et qui, jusqu’à présent, payaient le prélèvement libératoire. Et ils étaient très nombreux. Assujettis automatiquement au barème, ces revenus seront imposés à un taux inférieur.

M. le président Gilles Carrez. Quelles sont les deux premières tranches dont vous parlez ? Celles à 0 % et à 5,5 %, ou bien celles à 5,5 % et à 14 % ? Dans la seconde hypothèse, un contribuable qui est aujourd'hui dans la tranche à 14 % et qui y reste, bénéficie-t-il du dégel ? Non, d’après mon interprétation, si bien que ne seraient concernés que les tranches à 0 % et à 5,5 %, et les contribuables que l’augmentation nominale de leurs revenus ferait entrer dans la tranche à 14 %, pour la fraction correspondant à l’inflation. Mais je voudrais en être sûr.

M. le rapporteur général. Beaucoup de campagnes de communication entretiennent l’idée reçue selon laquelle la tranche à 14 % équivaudrait à une imposition à ce taux de l’ensemble des revenus, ce qui est évidemment faux, puisqu’il faut bien distinguer le taux marginal et le taux moyen.

Les tranches à 0 et à 5,5 %, monsieur le président, sont bien entendu préservées des effets du gel du barème. Sur la troisième tranche, la décote s’applique, après l’abattement de 10 %, à partir de 16 400 euros pour un célibataire sans enfants et 25 900 euros pour un couple sans enfants. Ces revenus constituent donc le plafond jusqu’auquel les contribuables seront préservés du gel du barème.

M. Hervé Mariton. Au vu des informations que vous venez de donner, monsieur le rapporteur général, on a du mal à considérer que seuls les Français les plus favorisés sont touchés : voilà qui a au moins le mérite de la clarté.

Depuis plusieurs semaines, vous prospérez sur une ambiguïté : beaucoup de Français ont en effet compris que les contribuables relevant des deux premières tranches – respectivement à 5,5 et 14 % – seraient préservés des effets du gel du barème par le jeu de la décote. Or vous venez de confirmer que la première tranche, pour vous, est celle qui commence à 0 %.

Vous avez aussi rappelé que plus de la moitié de nos concitoyens ne payaient pas d’impôt sur le revenu et que, sur cette moitié, une faible minorité devenait imposable en raison du gel. Pour la majorité des autres, la question de la décote ne se pose donc pas ! Dans ces conditions il me semble pour le moins paradoxal que vous vous en prévaliez.

Enfin, un grand nombre de nos concitoyens ont parfaitement compris la différence entre taux marginal et taux moyen : entendriez-vous les habituer à l’idée que ces deux taux ne fassent plus qu’un ?

M. Pierre-Alain Muet. Je conçois que l’opposition joue son rôle. Mais qui, sinon l’ancienne majorité, a instauré le gel du barème sans se préoccuper des contribuables concernés ? Nous proposons, pour notre part, de relever substantiellement la décote existante : c’est là une mesure de justice qui s’inscrit dans la logique de ce PLF.

Pourquoi, selon vous, sommes-nous obligés de réduire les déficits de 30 milliards d’euros ? Parce que, pendant cinq ans, le déficit structurel français est resté compris entre 3,3 % et 4,8 % du PIB – voire au-delà –, ce qui est du jamais vu. Je vous invite donc à un peu de modestie.

J’ajoute que les mesures que nous proposons engagent une vraie réforme fiscale, notamment sur le « mitage » qui empêche la progressivité de notre système d’imposition, qu’il s’agisse de l’impôt sur le revenu ou de l’impôt sur les sociétés. Enfin, la suppression de prélèvements libératoires ou obligatoires contribuera elle aussi, lorsqu’on analyse ses effets, à la justice fiscale.

Nous reparlerons de tout cela dans l’hémicycle, mais l’ancienne majorité ne peut oublier ce qu’elle a fait en cinq ans.

M. Henri Emmanuelli. Il est regrettable que l’on ne puisse taxer la mauvaise foi : cela réglerait les problèmes d’endettement de notre pays ! Depuis un bon quart d’heure, l’ancienne majorité critique ce qu’elle a elle-même instauré l’an dernier. J’aimerais, monsieur le président, que vous jouiez votre rôle : le président doit présider et ne pas prendre longuement la parole sur chaque amendement. Les débats que vos propos suscitent ne permettront assurément pas d’accélérer les choses.

M. Dominique Lefebvre. Je n’ai jamais vu une assemblée travailler ainsi : l’opposition donne une image détestable !

M. le président Gilles Carrez. Les propos de M. Emmanuelli ne méritent pas de commentaires.

M. Olivier Carré. J’assume, pour ma part, le gel du barème voté l’an dernier, car il constitue une mesure de recettes structurelle.

Combien de contribuables sont concernés, d’une part, par la prise en compte des revenus financiers dans le barème, et d’autre part, par l’intégration des heures supplémentaires dans l’assiette de l’impôt sur le revenu ? Selon moi, cette dernière mesure touchera, pour une large part, les personnes relevant des premières tranches, et même celles qui jusqu’alors ne payaient pas l’impôt sur le revenu. J’aimerais savoir combien.

M. Nicolas Sansu. Chacun sait que le gel du barème n’est pas une bonne solution. Nous devrions, à mon sens, alléger le barème et instaurer de nouvelles tranches afin de compenser le milliard d’euros en moins qu’induit l’application du gel à partir de la troisième tranche. C’est le sens d’un amendement que nous défendrons en séance ; je suis sûr que tous nos collègues de gauche sauront le comprendre.

M. Laurent Grandguillaume. Le gel du barème s’est traduit par une double peine pour les contribuables concernés, puisqu’ils ont aussi perdu certains avantages, qu’il s’agisse, par exemple, des tarifs et des bourses scolaires ou des transports.

Je rappelle que c’est la loi TEPA qui avait intégré les heures supplémentaires dans le revenu fiscal de référence. Cela signifiait, là encore, une double peine pour certains de nos concitoyens, qui avec cette mesure ont perdu une partie de leur prime pour l’emploi.

M. Christophe Castaner. Selon un adage du droit pénal français, « Nul ne peut se prévaloir de sa propre turpitude ». De fait, l’éthique devrait conduire l’opposition à davantage de modestie.

Un autre principe de notre droit dit que la loi pénale plus douce s’applique à tous : ce sera bien le cas, puisque les mesures dont nous parlons bénéficieront à plus de 7,3 millions de Français. J’invite donc l’opposition à la modestie et à la retenue, dans sa propension à nous reprocher de ne pas supprimer assez vite ce qu’elle a mis en œuvre au cours des dix dernières années.

M. le rapporteur général. Comme on vient de le rappeler, 7,386 millions de contribuables bénéficieront de la décote. Il s’agit bien entendu, monsieur Carré, des estimations actuelles, compte tenu des mesures relatives aux heures supplémentaires, décidées dans le cadre de la dernière loi de finances rectificative. J’ajoute que, parmi les contribuables évoqués, 306 000 ne seront plus imposables grâce à la revalorisation de la décote, alors qu’ils l’étaient jusqu’alors.

Il est possible que quelques petits épargnants soient concernés par l’inclusion des revenus du capital dans l’assiette ; mais la plupart d’entre eux seront gagnants dès lors qu’ils s’acquitteront d’une imposition calculée sur la base d’un taux moyen inférieur à celui des taux forfaitaires auxquels ils étaient soumis.

M. Charles de Courson. Les informations données par le rapporteur général sont plus précises que celles qui figurent dans l’étude d’impact.

La suppression des exonérations applicables aux heures supplémentaires touche 8 millions de personnes, dont environ la moitié ne sont pas imposables : combien d’entre elles le deviendront – environ 2 millions, selon mes propres estimations –, et combien d’autres échapperont à l’imposition grâce à la décote ? J’aimerais que vous indiquiez ces chiffres dans votre rapport, monsieur le rapporteur général, car les contribuables visés par vos simulations sont les premiers bénéficiaires des heures supplémentaires.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 88 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Cet amendement vise, là encore, à traduire dans les actes les propos du Premier ministre selon lesquels 90 % de nos concitoyens échapperont à l’alourdissement de la fiscalité.

Page 40 du projet de loi de finances, monsieur le rapporteur général, il est écrit, s’agissant de l’impôt sur le revenu, que « l’augmentation de la décote de 9 % bénéficiera à 7,386 millions de contribuables », sur un total de 18 millions. En d’autres termes, 10,6 millions de contribuables seront touchés par les hausses d’impôt, c’est-à-dire non pas 10 % mais 30 %. Il est tout aussi faux de prétendre que vous réduirez le coût des niches fiscales de 50 milliards d’euros. Bref, nous vous rappelons à cette cohérence au nom de laquelle vous donniez des leçons à l’ancienne majorité.

M. Olivier Faure. M. de Courson n’a pas répondu à ma question sur les dépenses fiscales, et je vois que le présent amendement tend à créer, en vue de compenser les pertes de recettes, une taxe additionnelle. Allez au bout de votre logique : à quels contribuables pensez-vous, si vous ne souhaitez pas que les premières tranches soient visées ? Nous pourrions tomber d’accord, ce qui permettrait d’accélérer nos débats.

M. le rapporteur général. L’amendement participe du même esprit que le précédent. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 182 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose de revaloriser de 2 % – c’est-à-dire le taux de l’inflation – le plafond d’imposition à partir duquel les contribuables sont affranchis de l’impôt sur le revenu, ainsi que les abattements en faveur des personnes âgées modestes. Cet amendement éviterait d’assujettir à l’impôt sur le revenu des personnes qui ne le sont pas : il bénéficierait donc aux plus modestes.

M. Charles de Courson. Cet amendement est sympathique, mais combien de personnes touche-t-il, et quel est son coût ?

M. le rapporteur général. Je ne puis à ce stade vous donner le nombre exact de personnes concernées, mais le coût, s’il n’est pas parfaitement connu, reste limité.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–64).

Puis elle adopte l’article 2 ainsi modifié.

* *

Article 3

Création d’une tranche supplémentaire au barème progressif de l’impôt sur le revenu

Texte du projet de loi :

Le 1 du I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le cinquième alinéa est complété par les mots : « et inférieure ou égale à 150 000 € ; »

2° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé : « 45 % pour la fraction supérieure à 150 000 € ; ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit une nouvelle tranche marginale au barème progressif de l’impôt sur le revenu visant à imposer à hauteur de 45 % la fraction des revenus supérieure à 150 000 euros par part de quotient familial.

Cette mesure poursuit un double objectif de renforcement de la progressivité de l’impôt et de répartition équitable de l’effort supplémentaire en matière d’imposition des ménages à concéder pour respecter l’objectif de réduction du déficit public fixé à 3 % en 2013.

Elle participe en cela à la réforme d’ampleur de l’impôt sur le revenu souhaitée par le Gouvernement et dont les principaux aspects tiennent en la « barémisation » de la majeure partie des revenus du capital imposés à des taux forfaitaires, à l’abaissement du plafonnement global de l’avantage lié à certaines dépenses fiscales et à la réduction de l’avantage tiré du quotient familial pour les contribuables les plus aisés.

Le rendement attendu de cette mesure, applicable à compter de l’imposition des revenus de 2012, est de 320 millions d’euros par an.

I.– LE BARÈME PROGRESSIF DE L’IMPÔT SUR LE REVENU EN VIGUEUR

A.– PRÉSENTATION DES CARACTÉRISTIQUES ACTUELLES DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU

1.– Un barème progressif en faveur de la redistribution verticale

La progressivité de l’imposition des personnes a été érigée en principe constitutionnel par la décision du Conseil constitutionnel n° 93-320 du 21 juin 1993 relative à la loi de finances rectificative pour 1993.

Ce principe découle de celui de l’égalité des contribuables devant les charges publiques énoncé à l’article 13 de la Déclaration des Droits de l'Homme et du Citoyen de 1789 selon lequel « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

Le législateur a donc pour obligation « de déterminer, dans le respect de ces principes constitutionnels et compte tenu des caractéristiques de chaque impôt, les règles selon lesquelles doivent être appréciées les facultés contributives des contribuables » et de garantir « le caractère progressif du montant de l'imposition globale du revenu des personnes physiques » ⁽¹⁵⁾.

En matière d’impôt sur le revenu, la progressivité de l’imposition repose sur plusieurs outils, dont le principal est le barème progressif. L’ensemble de ces outils (au titre desquels on peut également citer la décote, les crédits d’impôt et les abattements en faveur des contribuables modestes) assure la progression du montant de l’imposition à mesure que les revenus augmentent.

Le barème de l’impôt se distingue toutefois des autres outils visant à garantir la progressivité de l’impôt en ce qu’il conditionne le calcul initial de l’impôt sur le revenu en proposant cinq taux d’imposition distincts et croissants à mesure que la fraction de revenu qui leur est soumise augmente. Il ne s’agit donc pas d’une correction apportée à l’impôt, mais de sa structure fondamentale, dont la valeur symbolique est importante et répond le plus directement aux principes constitutionnels précédemment mentionnés.

En théorie, la redistribution verticale qui en découle tient en ce que l’impôt issu de l’application du barème modifie la répartition initiale des revenus au détriment des contribuables les plus aisés. En effet, la progressivité de l’impôt repose sur le principe selon lequel les capacités contributives sont réputées augmenter plus que proportionnellement au revenu, dans la mesure où l’utilité marginale du revenu décroît à partir d’un certain niveau. En conséquence, il apparaît justifié que les contribuables aisés s’acquittent d’un montant d’impôt proportionnellement plus important par rapport à leur revenu que les contribuables plus modestes.

2.– Modalités d’application du barème de l’impôt sur le revenu

Le barème progressif de l’impôt sur le revenu s’applique au revenu net global. Ce dernier correspond au revenu net imposable des foyers fiscaux, apprécié en fonction des propriétés et des capitaux que possèdent leurs membres, des professions qu’ils exercent, des traitements, salaires, pensions et rentes viagères dont ils jouissent, ainsi que de l’ensemble des bénéfices réalisés au travers d’opérations lucratives, minoré d’un certain nombre de déductions mentionnées à l’article 156 du code général des impôts. Ce revenu est divisé par un nombre de parts de quotient familial déterminé en fonction de la situation et des charges de famille du contribuable ⁽¹⁶⁾.

Au revenu correspondant à une part est alors appliqué le barème progressif dont les taux sont définis à l’article 197 du code général des impôts comme suit :

BARÈME PROGRESSIF APPLICABLE AUX REVENUS DE 2011 ET DE 2012 ⁽¹⁷⁾

Fraction du revenu imposable par part	Taux
Inférieure à 5 963 euros	0 %
Supérieure à 5 963 euros et inférieure ou égale à 11 896 euros	5,5 %
Supérieure à 11 896 euros et inférieure ou égale à 26 420 euros	14 %
Supérieure à 26 420 euros et inférieure ou égale 70 830 euros	30 %
Supérieure à 70 830 euros	41 %

Le montant de l’imposition obtenu est alors multiplié par le nombre de parts dont bénéficie le contribuable.

Exemples :

● Un contribuable marié avec deux enfants à charge, et disposant à ce titre de trois parts de quotient familial, perçoit un revenu de 70 000 euros avant déduction de ses frais professionnels et de 63 000 euros après déduction de ces frais. Ce revenu est divisé par trois afin d’obtenir le revenu auquel s’applique le barème, soit 21 000 euros.

Le contribuable s’acquittera d’un montant nul au titre de la première tranche (qui fonctionne comme un abattement en base), de 326 euros au titre de la deuxième tranche (soit la fraction de revenu contenue dans cette tranche multipliée par le taux en vigueur : 5 933 x 5,5 %) et de 1 275 euros au titre de la troisième tranche (soit, selon le même mécanisme, 9 104 x 14 %). Le montant de son imposition au titre d’une part de quotient familial est donc de 1 601 euros.

Ce montant est ensuite multiplié par le nombre de parts dont bénéficie ce contribuable de sorte à obtenir un niveau d’imposition final de 4 803 euros (soit 1 601 x 3). Si le taux marginal d’imposition de ce contribuable est de 14 %, son taux moyen d’imposition, indiqué sur son avis d’imposition, n’est que de 7,62 %.

● Un contribuable ayant une situation et des charges de famille identiques dispose d’un revenu de 140 000 euros avant déduction des frais professionnels et de 126 000 euros après déduction de ces frais. Ce revenu est divisé par trois afin d’obtenir le revenu auquel s’applique le barème, soit 42 000 euros.

Ce contribuable s’acquittera d’un montant nul au titre de la première tranche, de 326 euros au titre de la deuxième tranche, de 2 033 euros au titre de la troisième tranche et de 4 674 euros au titre de la quatrième tranche. Le montant de son imposition au titre d’une part de quotient familial est donc de 7 033 euros.

Ce montant est ensuite multiplié par le nombre de parts dont bénéficie ce contribuable afin d’obtenir l’imposition brute résultant du barème, soit 21 099 euros (7 033 x 3). Toutefois, le plafonnement du quotient familial vient majorer l’imposition finale du contribuable de sorte que l’avantage en impôt qu’il retire de chacune des deux demi-parts dont il dispose ne soit pas supérieur à 2 336 euros. Pour cela, il faut calculer l’impôt dont se serait acquitté le contribuable au titre de deux parts de quotient conjugal (soit 26 667 euros) et minorer ce montant de l’avantage maximum que peuvent procurer deux demi-parts supplémentaires, soit 4 672 euros (2 336 x 2).

À l’issue de ces différentes opérations, le montant d’imposition du contribuable est donc de 21 995 euros. Son taux marginal d’imposition est de 30 % et son taux moyen d’imposition, indiqué sur son avis d’imposition, est de 17,46 %.

Au regard de ces deux exemples, on constate ainsi que le taux moyen d’imposition évolue plus que proportionnellement au revenu à mesure que celui-ci augmente, mais qu’il demeure toujours très sensiblement inférieur, par construction, au taux marginal d’imposition.

Toutefois, l’application du barème progressif n’est qu’une étape particulière d’un processus de détermination de l’impôt plus complexe. En effet, un certain nombre de corrections sont apportées au montant brut d’imposition ainsi calculé en fonction des charges de famille du contribuable, de sa situation personnelle ou des investissements qu’il a réalisés au cours de l’année de réalisation de ses revenus. Le taux moyen résultant du barème progressif est ainsi amené à évoluer en fonction de ces corrections.

Le schéma ci-après permet de retracer les différentes étapes de calcul de l’impôt sur le revenu.

Au regard de ces différentes étapes, on peut constater que la progressivité du barème ne permet pas d’assurer seule la progressivité globale de l’impôt sur le revenu et une redistribution verticale efficace, alors même que les taux d’imposition et les seuils de revenus concernés ont eu tendance à baisser, que l’assiette des revenus soumis au barème est réduite et que de nombreuses niches fiscales ont été introduites avec pour effet de minorer l’imposition des contribuables.

3.– Un impôt sur le revenu de moins en moins progressif du fait de ses réformes successives et de l’introduction de mesures réduisant son rendement

a) La baisse tendancielle du nombre de tranches du revenu imposé

Depuis 1985, le barème de l’impôt sur le revenu a connu une baisse constante⁽¹⁸⁾ du nombre des tranches de revenus imposés (qui est ainsi passé de 13 tranches en 1982 à 5 tranches à compter de 2006) et des taux marginaux qui leur sont appliqués (de 65 % en 1982 à 41 % en 2011). Le tableau suivant illustre cette tendance pour la période récente :

PLAN DE BAISSE DU BARÈME DE L’IMPÔT SUR LE REVENU
AU TITRE DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 1999 À 2002

(en euros)


1999		2000		2001		2002
Limites inférieures	Taux (%)	Limites inférieures	Taux (%)	Limites inférieures	Taux (%)	Limites inférieures	Taux (%)
4 055	8,25	4 121	7,50	4 191	7,05	4 262	6,83
7 976	21,75	8 104	21,00	8 242	19,74	8 382	19,14
14 039	31,75	14 264	31,00	14 506	29,14	14 753	28,26
22 732	41,75	23 096	41,00	23 489	38,54	23 888	37,38
36 987	47,25	37 579	46,75	38 218	43,94	38 868	42,62
45 612	53,25	46 343	52,75	47 131	49,58	47 932	48,09

RÉFORME DU BARÈME DE 2006 APPLICABLE
À COMPTER DE L’IMPOSITION DES REVENUS DE 2005

(en euros)


2005		2006
Limites inférieures	Taux (%)	Limites inférieures	Taux (%)
4 412	6,83	5 615	5,50
8 678	19,14	11 198	14
15 225	28,26	24 872	30
24 731	37,38	66 679	40
40 241	42,62	-	-
49 624	48,09	-	-

RÉFORME DU BARÈME DE 2011

(en euros)


2010		2011
Limites inférieures	Taux (%)	Limites inférieures	Taux (%)
5 875	5,50	5 963	5,50
11 720	14	11 896	14
26 030	30	25 420	30
69 783	40	70 830	41

Parmi les dernières réformes du barème de l’impôt sur le revenu, la réforme de simplification du barème et d’allègement de l’imposition de l’ensemble des contribuables applicable aux revenus perçus en 2006 ⁽¹⁹⁾ permet de représenter les effets négatifs de la réduction des taux d’imposition sur la progressivité en haut de barème. Cette réforme reposait sur une réduction du nombre de tranches et sur l’intégration de l’abattement de 20 % dans le barème (qui s’est traduite par une baisse de 20 % des taux). La suppression de cet abattement ne s’est toutefois pas accompagnée de mesures visant à neutraliser la suppression du plafonnement de cet avantage qui fonctionnait comme une huitième tranche pour les contribuables concernés. La répartition du gain de la réforme s’est donc faite en faveur des contribuables les plus aisés. Les contribuables appartenant au dernier décile de RFR en 2005 ont ainsi bénéficié au total d’un peu plus de 60 % de l’allègement d’impôt opéré par la réforme (soit 2,3 milliards d’euros sur une enveloppe globale dédiée à la réforme de 3,6 milliards d’euros).

Cet exemple d’atténuation récente des effets du barème sur la progressivité de l’imposition des ménages contribue à expliquer le constat dressé par le Conseil des prélèvements obligatoires dans un rapport de mai 2011, intitulé « Prélèvements obligatoires sur les ménages : progressivité et effets redistributifs », selon lequel, si le taux d’effort ⁽²⁰⁾ associé à l’impôt sur le revenu avant application des niches fiscales est resté stable depuis le début de la décennie pour les ménages appartenant aux cinq premiers déciles (notamment parce qu’ils sont demeurés peu ou pas imposables), celui-ci a baissé à mesure que le niveau des revenus des contribuables augmente et ce de façon sensible pour les contribuables disposant des plus hauts revenus.

IMPÔT SUR LE REVENU (HORS AVANTAGES FISCAUX) :
TAUX D’EFFORT SOUS LES LÉGISLATIONS DE 1990, 1998 ET 2009,
PAR DÉCILES DE NIVEAU DE VIE DE RÉFÉRENCE

Lecture : En 2009, l’impôt sur le revenu (hors réductions d’impôt) acquitté par les personnes du 7^ème décile (D7) représente 3,8 % de leur niveau de vie, contre 4,3 % sous la législation 1998 et 4,7 % sous la législation 1990

Note : les avantages fiscaux, exclus des calculs, correspondent aux dispositifs d’abattements, de réduction et de crédit d’impôt. Le niveau de vie correspond au rapport du revenu de référence du ménage sur le nombre d’unités de consommation qui le composent

Source : Rapport CPO Prélèvements obligatoires sur les ménages progressivité & effets redistributifs, mai 2011

Le relèvement de la tranche marginale de l’impôt sur le revenu de 40 % à 41 % par l’article 6 de la loi de finances pour 2011 ⁽²¹⁾ afin de financer une partie de la réforme des retraites adoptée en 2010, constitue la première hausse du taux marginal de l’impôt sur le revenu intervenue depuis l’imposition des revenus de 1982 (le taux marginal avait alors été porté de 60 % à 65 %). Il ne s’agit cependant que d’une correction à la marge des allègements d’impôt votés sous les précédentes législatures qui ne saurait remettre en cause le constat formulé par le Conseil des prélèvements obligatoires.

Cependant, la moindre progressivité de l’impôt sur le revenu ne s’explique pas seulement par la baisse des taux marginaux du barème de l’impôt sur le revenu. La multiplication des avantages fiscaux venant minorer le montant de l’imposition et des modalités particulières du calcul de l’impôt reposant sur l’application de taux forfaitaires a également entraîné une perte de progressivité de l’impôt.

b) L’effet de la dépense fiscale sur la progressivité de l’impôt sur le revenu

Depuis les années 1990, le nombre de réductions d’impôt et de crédits d’impôt a fortement augmenté. Sur la seule décennie 2002-2012, 21 nouvelles niches fiscales ont été créées (on en comptait ainsi 176 en 2002 contre 196 en 2012). Or, l’avantage en impôt retiré de ces dispositifs est très différent selon le décile de revenu auquel le contribuable appartient. Ainsi, les déciles supérieurs sont d’autant plus fortement incités à réduire leur imposition qu’ils disposent des moyens d’actionner les niches fiscales et qu’ils peuvent maximiser le montant de l’avantage obtenu. Selon le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires précité, les contribuables appartenant au dernier décile concentrent ainsi 62 % des réductions d’impôt. Au contraire, les contribuables appartenant aux quatre premiers déciles bénéficient en moyenne de moins d’un quart du montant de réductions d’impôt auquel ils pourraient prétendre, en raison de la faiblesse de leur imposition. Hors PPE (prime pour l’emploi), les crédits d’impôt auraient également un impact régressif puisqu’ils bénéficient pour 63 % aux 20 % des contribuables les plus aisés (48 % si l’on inclut la PPE).

Exemple : Un couple marié disposant de 60 000 euros de revenus de retraite, au titre desquels il devrait s’acquitter d’un impôt de 5 770 euros, a recours à des services à domicile (au titre de travaux ménagers, de travaux de jardinage et de la réparation de leur télévision) pour un montant annuel de 10 000 euros. Ces dépenses lui ouvrent droit à une réduction d’impôt de 50 %, soit de 5 000 euros. Par conséquent, l’imposition de ce contribuable ne sera plus que de 770 euros et son taux moyen d’imposition de 1,36 % (au lieu de 9,62 %).

Un couple marié disposant de 27 500 euros de revenus de retraite au titre desquels il devrait acquitter un impôt de 750 euros a recours au même montant annuel de dépenses fiscales (au titre de travaux ménagers et de travaux d’appareillage de leur résidence pour la réception de la télévision). Il bénéficie donc de 5 000 euros de réduction d’impôt, imputable toutefois à hauteur de l’imposition due car il ne peut bénéficier d’un crédit d’impôt. Le contribuable annule ainsi son imposition, mais bénéficie d’un moindre avantage au regard des sommes qu’il a versées qu’un contribuable plus aisé. Son taux moyen d’imposition est donc nul (contre 2,69 %).

Si ces deux contribuables constatent la baisse de leur taux moyen d’imposition et donc de la progressivité de l’impôt qui leur est appliqué, cette baisse est plus sensible pour celui bénéficiant de revenus élevés que pour le plus modeste. L’incitation à certains comportements ou investissements favorisés par la dépense fiscale n’est donc pas la même selon le niveau de revenu dont disposent les contribuables.

Face à ce constat, de nombreuses mesures d’encadrement de la dépense fiscale ont été adoptées en application des conclusions du rapport d’information de l’Assemblée nationale sur les niches fiscales de 2008 ⁽²²⁾ (à l’instar du plafonnement des réductions d’impôt dont l’avantage n’était pas limité ou de l’introduction d’un plafonnement global de l’avantage lié à l’utilisation de certaines niches dont le niveau actuel est de 18 000 euros majoré d’un montant équivalent à 4 % des revenus imposables du contribuable).

Toutefois, l’avantage en impôt issu de la dépense fiscale demeure important pour les contribuables qui disposent de revenus suffisants pour en bénéficier.

c) L’effet du fractionnement de l’assiette de l’impôt sur le revenu et de l’application de taux forfaitaires sur la progressivité de cet impôt

L’impôt sur le revenu a pour particularité d’imposer différemment les revenus selon leur nature. Ainsi, une partie conséquente de l’assiette de l’impôt échappe au barème progressif du fait de mesures spécifiques d’exonération ou de l’application de prélèvements forfaitaires libératoires et de taux forfaitaires.

Dans ce dernier cas, l’avantage retiré du fractionnement de l’assiette imposable est à la fois lié à l’application de taux plus favorables que les deux taux marginaux les plus élevés du barème et à l’imposition des revenus demeurés au barème à un taux moyen inférieur à celui qui leur aurait été appliqué si l’ensemble des revenus avaient été soumis au barème.

Exemple : Un contribuable célibataire bénéficie de 80 000 euros de salaires et de 20 000 euros de gains de cessions de valeurs mobilières. Il est imposé au titre de son salaire au barème de l’impôt sur le revenu à hauteur de 16 162 euros et au titre de ses gains au taux proportionnel de 19 % à hauteur de 3 800 euros. Son imposition finale est donc de 19 962 euros et son taux moyen d’imposition est de 21,70 %.

Si l’ensemble des revenus de ce contribuable avait été imposé au barème progressif, l’imposition due aurait été de 23 542 euros et son taux moyen aurait été de 26,16 %.

Si le contribuable n’avait bénéficié que de 80 000 euros de salaires, son imposition aurait été de 16 162 euros et son taux moyen d’imposition de 22,45 %.

Deux constats découlent de ces exemples :

– le contribuable voit son taux moyen d’imposition fortement baisser si une partie de son revenu est imposée à des taux forfaitaires, tant que ces derniers sont inférieurs à son taux marginal d’imposition au barème ;

– son imposition est proportionnellement moins élevée s’il dispose de revenus imposés aux taux forfaitaires que celle qui aurait été la sienne s’il avait perçu moins de revenus, mais que l’ensemble de ces revenus avait été imposé au barème.

Par conséquent, pour des niveaux de revenus élevés, la progressivité globale de l’impôt sur le revenu peut être sensiblement atténuée du fait de l’application de ces taux forfaitaires, dont c’est l’objet même.

Afin de compenser pour partie les effets de ces modalités particulières d’imposition des revenus du capital, une contribution exceptionnelle sur le revenu fiscal de référence (RFR) a été introduite à l’article 2 de la loi de finances pour 2012 ⁽²³⁾ de sorte à imposer à hauteur de :

– 3 % de la fraction du RFR supérieure à 250 000 euros et inférieure ou égale à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et la fraction de RFR supérieure à 500 000 euros et inférieure ou égale à 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune ;

– 4 % de la fraction de RFR supérieure à 500 000 euros pour les contribuables célibataires, veufs, séparés ou divorcés et la fraction de RFR supérieure à 1 000 000 euros pour les contribuables soumis à imposition commune.

L’objectif recherché par l’introduction de cette nouvelle imposition, fondée sur une assiette de revenus large, était d’imposer de la même façon l’ensemble des revenus du contribuable quelle que soit leur nature à partir d’un niveau de revenu global élevé et de compenser ainsi la faible progressivité de l’impôt sur le revenu pour les contribuables aisés.

Toutefois, si cette contribution avait pour mérite de se fonder sur le revenu le plus représentatif de la richesse réelle des contribuables (le RFR comprenant la plupart des revenus et des plus-values retenus pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, majorés pour certains de leurs montants exonérés ou abattus en application de l’article 1417 du code général des impôts), elle ne résout pas les effets négatifs sur la progressivité globale de l’imposition des foyers fiscaux du fractionnement de l’assiette de l’impôt sur le revenu et des modalités dérogatoires d’imposition.

4.– Une progressivité de l’impôt ralentie en haut de barème ou annulée pour les revenus les plus élevés

Les graphiques ci-dessous permettent d’apprécier l’évolution de la progressivité globale de l’impôt sur le revenu, compte tenu des remarques précédentes sur les particularités de cet impôt.

PROGRESSION DES TAUX MOYENS D’IMPOSITION DES CONTRIBUABLES RÉPARTIS PAR TRANCHES DE 5 % DE RFR (Y COMPRIS PFL)

La progressivité globale de l’impôt sur le revenu pour l’ensemble des contribuables est vérifiée. Toutefois, cette progressivité aura tendance à ralentir à partir d’un niveau de revenus élevés au titre desquels les contribuables recourent davantage à la dépense fiscale ou aux taux forfaitaires et ce, à mesure que leurs revenus augmentent.

PROGRESSION DES TAUX MOYENS D’IMPOSITION DES CONTRIBUABLES SOUMIS AU TAUX MARGINAL DE 41 % (PFL COMPRIS), RÉPARTIS PAR DÉCILES

La progressivité peut même décroître à partir des plus hauts niveaux de revenus, comme l’illustre le graphique suivant :

PROGRESSION DES TAUX MOYENS D’IMPOSITION DES 100 000 CONTRIBUABLES
LES PLUS AISÉS (Y COMPRIS PFL)

C’est pourquoi le Gouvernement a souhaité remédier aux principales causes de la moindre progressivité de l’impôt en proposant une réforme d’ampleur de l’impôt sur le revenu.

II.– L’INTRODUCTION D’UNE NOUVELLE TRANCHE DE BARÈME À L’IMPÔT SUR LE REVENU

1.– Modalités d’application de la nouvelle tranche

Le présent article introduit une nouvelle tranche marginale au barème progressif de sorte que celui-ci devrait désormais être fixé comme suit :

BARÈME PROGRESSIF APPLICABLE AUX REVENUS 2012 APRÈS RÉFORME

Exemple : un contribuable célibataire qui bénéficie de 200 000 euros de salaires au titre de 2012 sera imposé à hauteur de 64 271 euros contre 62 838 euros avec le barème applicable aujourd’hui (+ 2,2 %).

L’augmentation de l’imposition ne créera pas de ressauts d’imposition importants jusqu’à un certain niveau de revenu. À partir de revenus élevés, le ressaut est plus sensible : l’imposition augmente de plus de 5 % à compter de 300 000 euros pour un célibataire et de 600 000 euros pour un couple.


RÉPARTITION PAR DÉCILES DE RFR DES FOYERS FISCAUX SOUMIS À L’IMPÔT SUR LE REVENU À LA TRANCHE MARGINALE À 45 % AU-DELÀ DE 150 K€
Quantile	borne inférieure de RFR	Borne supérieure de RFR	effectif	Perte moyenne pour le contribuable
1	–	172 665 €	6 579	– 624 €
2	172 665 €	209 586 €	6 579	– 1 726 €
3	209 586 €	267 922 €	6 579	– 2 831 €
4	267 922 €	319 087 €	6 579	– 2 455 €
5	319 087 €	355 951 €	6 579	– 2 296 €
6	355 951 €	407 082 €	6 580	– 3 684 €
7	407 082 €	477 520 €	6 579	– 5 186 €
8	477 520 €	596 912 €	6 580	– 7 994 €
9	596 912 €	916 068 €	6 579	– 14 151 €
10	916 068 €		6 576	– 49 347 €
TOTAL			65 787	– 9 027 €
Source : Direction de la législation fiscale, revenus 2010.

2.– La participation de cette mesure à une réforme d’ampleur de l’impôt sur le revenu

Les effets liés à l’introduction de cette nouvelle tranche auraient pu être relativement faibles en termes d’amélioration de la progressivité s’ils ne s’étaient accompagnés des mesures relatives à la « barémisation » de la majeure partie des revenus du capital soumis à des taux forfaitaires ⁽²⁴⁾ et de l’abaissement du plafonnement global des avantages liés à certaines dépenses fiscales ⁽²⁵⁾.

Le tableau ci-dessous permet d’appréhender les revenus imposés au barème avant réforme de l’impôt sur le revenu et ceux qui le seront après réforme.

LISTE INDICATIVE DES REVENUS SOUMIS AU BARÈME PROGRESSIF
AVANT ET APRÈS RÉFORME

Revenus	Imposés au barème avant réforme	Imposés au barème après réforme
– les traitements et salaires	×	×
– les rémunérations des gérants et associés de certaines sociétés / art. 62 du CGI	×	×
– les pensions, retraites et rentes viagères	×	×
– les revenus professionnels (BIC, BNC, BA, « auto-entrepreneurs »)	×	×
– les plus-values professionnelles soumises à l’impôt au taux proportionnel ;	0	0
– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) soumis au barème progressif de l’IR ;	×	×
– les revenus fonciers	×	×
– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux imposée à l’IR selon les règles des traitements et salaires	×	×
– l’indemnité de fonction perçue par les élus locaux soumise à la retenue à la source prévue par l’article 204-0 bis du CGI	0	0
– les revenus de capitaux mobiliers (RCM) soumis aux prélèvements forfaitaires libératoires ;	0	×
– les plus-values et gains divers sur cessions de valeurs mobilières soumis à l’impôt au taux proportionnel (PVM)	0	×
– les plus-values immobilières (PVI) imposables	0	× pour les PVI propriétés non bâties
– les plus-values immobilières (PVI) imposables	0	0 pour les PVI propriétés bâties
– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en euros imposés au prélèvement forfaitaire libératoire (sauf option pour le barème ou non respect du délai de détention)	0	0
– les produits tirés des contrats d’assurance-vie en unités de compte imposés au prélèvement forfaitaire libératoire (sauf option pour le barème ou non respect du délai de détention)

L’assiette du barème progressif est ainsi fortement élargie de telle sorte que le rendement attendu du cumul des mesures de « barémisation » et de l’introduction de la nouvelle tranche atteint en régime de croisière 1 765 millions d’euros ainsi décomposés :

(en millions d’euros)

Mesures impôt sur le revenu	2013	2014
Nouvelle tranche marginale au barème progressif (article 3)	320	320
Barémisation des gains de levée d’options sur actions et attribution gratuite d’actions (article 7)	45	45
Barémisation des gains de cessions de valeurs mobilières et de droits sociaux (article 6)	1 000	1 000
Barémisation des dividendes et produits de placement à revenu fixe (article 5)	2 000	400
Total	3 365	1 765

Éléments de comparaisons internationales

La France n’est pas le seul pays à consentir un relèvement de l’imposition des plus aisés. La présentation de l’imposition des contribuables chez certains de nos plus proches partenaires permet d’illustrer la proximité des niveaux d’imposition applicables aux revenus d’activité. Pour les revenus du capital qui seront désormais soumis au barème progressif, la différence de taux faciaux sera importante. Toutefois, les mesures d’abattement ou d’exonération sous condition d’une partie de ces revenus devraient permettre de maintenir les taux d’imposition moyens à des niveaux cohérents au regard des pratiques européennes.

Depuis la réforme de 2007, l’Allemagne applique un taux marginal de 42 % pour la fraction de revenus supérieure à 52 882 euros, puis de 45 % pour les revenus supérieurs à 250 731 euros. Une taxe supplémentaire de solidarité de 5,5 % et, le cas échéant, l’impôt cultuel de 8 à 9 % s’ajoutent à ces taux marginaux. L’ensemble des revenus financiers (produits de taux, dividendes, gains de change, plus-values de cession) sont imposés au taux de 25 % (auquel s’ajoutent la taxe de solidarité de 1,375 % et l’impôt cultuel). Si le contribuable est imposé à un taux inférieur au titre du barème de l’impôt sur le revenu, il peut néanmoins opter pour une taxation de ses revenus du capital au barème.

Au Royaume-Uni, un nouveau taux de 50 % s’applique aux revenus supérieurs à 150 000 livres (soit 170 000 euros) depuis 2010. Les revenus du capital sont imposés, en vertu de la capital gain tax au taux unique de 18 % (après application d’un abattement plafonné à 10 600 livres en 2011). Cette imposition vise les gains perçus sur des biens de toute nature. On notera qu’à partir de juin 2010 a été introduit un taux supérieur de 28 % réservé aux contribuables les plus aisés.

Aux États-Unis, le taux marginal résulte de la somme de l’impôt fédéral, de l’impôt de l’État et de l’impôt de la ville (et/ou du comté). À New York, par exemple, la somme des taux marginaux supérieurs atteint 47,846 %. Le taux marginal du barème de l’impôt sur le revenu est quant à lui de 35 % pour la fraction des revenus supérieure à 379 150 euros. Les revenus du capital détenus depuis plus d’un an sont taxés au taux forfaitaire de 15 % ou, s’ils ont été détenus pendant moins d’un an, au barème de l’impôt sur le revenu.

En Italie, le taux maximum est de 43 % au titre de l’impôt d’État pour la fraction des revenus supérieure à 75 000 euros. Si les plus-values immobilières sont soumises au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus du capital sont taxés au taux forfaitaire de 12,5 %.

Par ailleurs, les projets de contribution exceptionnelle sur les contribuables les plus aisés font l’objet de débats au sein de l’opinion publique notamment aux États-Unis, en Italie, en Espagne et en Allemagne.

* *

La Commission procède à l’examen de l’amendement I-CF 65 de M. Nicolas Sansu.

M. le rapporteur général. Ce point a déjà été débattu. Avis défavorable.

M. Charles de Courson. Cet amendement pointe un vrai problème. Compte tenu de la contribution exceptionnelle, à la tranche supérieure de 45 % s’ajoutent deux autres tranches, respectivement à 49 et à 50 %, et la tranche suivante – puisque c’en est une – commence à 75 %. C’est aberrant. Ne pensez-vous pas qu’une telle discontinuité du barème ne pose un problème constitutionnel, monsieur le rapporteur général ?

M. le rapporteur général. Je ne me prononcerai pas à la place du Conseil constitutionnel, qui reste souverain dans ses appréciations. Je conteste, quoi qu’il en soit, votre assimilation de la tranche de 75 % à une tranche du barème. Il s’agit d’une disposition temporaire et exceptionnelle ayant un but dissuasif.

M. Olivier Faure. Pourquoi l’opposition a-t-elle voté contre l’amendement précédent du rapporteur général, alors qu’elle nous fait depuis le début de séance un « numéro de claquettes » sur la défense des classes modestes et populaires ?

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle examine l’amendement I-CF 91 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Au nom de la progressivité de l’impôt sur le revenu, à laquelle nous avons toujours été favorables, nous proposons de créer deux nouvelles tranches à 45 % et 50 %, respectivement à partir de 150 000 euros et 250 000 euros par part. Une telle mesure s’accompagnerait, bien entendu, de l’abrogation des contributions exceptionnelles de 3 et 4 % instaurées par la loi de finances pour 2012.

M. le rapporteur général. Il ne faut pas confondre le barème et la contribution exceptionnelle, laquelle porte sur une assiette plus large comprenant des revenus exonérés ou abattus, à l’instar de la fraction de 40 % des dividendes imposés au barème qui est réintégrée dans le revenu fiscal de référence, ou des revenus bénéficiant de modalités particulières d’imposition non barémisées, comme l’assurance-vie.

Votre amendement revient à faire peser sur les revenus barémisés les faibles taxations ou les exonérations imposées au barème qui est réintégré dans le PPR, que vous aviez créées sur le capital ou l’assurance-vie. Il est donc à l’opposé des objectifs du Gouvernement et de la majorité. Avis défavorable.

M. Yves Jégo. Nous nous sommes abstenus sur l’amendement I-CF 182, monsieur Faure.

Pendant la campagne électorale, l’actuel Président de la République avait annoncé, au nom de la cohérence, une révolution fiscale. Mais quand on voit le « gap » qui sépare l’avant-dernière tranche de celle à 75 % – puisque, même transitoire, cette dernière en est une –, on se demande bien où est la cohérence. Notre amendement permettrait une meilleure progressivité de l’impôt, conformément au vœu même du Président de la République. Qu’est-ce qui vous empêche de le voter ?

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 150 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Dans la continuité des débats que nous venons d’avoir, cet amendement vise à instaurer davantage de progressivité en instaurant une tranche intermédiaire à 60 %, même si l’impôt exceptionnel de 75 % n’a évidemment pas le même statut – mais qui sait, peut-être en ferons-nous à l’avenir une véritable tranche à 65 %, ce qui ferait passer la tranche du présent amendement à 55 %.

Je me permets de rappeler qu’après l’application de ces tranches que certains jugent confiscatoires, une personne touchant 500 000 euros conservera tout de même un revenu équivalent à 207 fois le Smic. La mesure que nous proposons est donc de justice fiscale.

M. le rapporteur général. J’entends bien les arguments de notre collègue Éric Alauzet mais il continue de faire un amalgame malvenu : ce qu’il appelle une tranche à 75 % n’en est pas une. Il s’agit en effet d’une disposition exceptionnelle, non familialisée et de portée essentiellement dissuasive pour des revenus extravagants. J’invite par conséquent M. Alauzet à retirer son amendement. À défaut, j’émettrais un avis défavorable à son adoption.

M. Hervé Mariton. Je tiens à relever que les chiffres avancés par M. Alauzet sont totalement faux. Partir d’un multiple du SMIC donne peut-être une grande ampleur à votre interpellation mais cela relève d’un raisonnement erroné. Je vois clair dans le petit jeu qui tend à consolider quelques tranches intermédiaires mais où va-t-on en termes de taux marginal maximum d’impôt sur le revenu ? Je ne suis pas certain que ce soit la course à laquelle notre pays soit le plus urgemment appelé.

M. Éric Alauzet. On peut toujours, monsieur Mariton, discuter les chiffres mais la notion de « reste à vivre » pour les ménages mérite d’être prise en considération.

Quant à notre rapporteur général, peut-être s’est-il montré un peu inattentif car je n’ai jamais dit que le taux de 75 % constituait une tranche.

Quoi qu’il en soit, j’accepte de retirer mon amendement.

M. Yves Censi. Pour éclairer nos débats, je crois que notre collègue Alauzet confond le revenu mensuel et le revenu annuel.

M. le président Gilles Carrez. Chacun avait rectifié de lui-même.

L’amendement I-CF 150 est retiré.

La Commission adopte ensuite l’article 3 sans modification.

* *

Article 4

Abaissement du plafond de l’avantage procuré par le quotient familial

Texte du projet de loi :

Le 2 du I de l’article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, le montant : « 2 336 € » est remplacé par le montant : « 2 000 € » ;

2° Au quatrième alinéa, le montant : « 661 € » est remplacé par le montant : « 997 € » ;

3° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les contribuables veufs ayant des enfants à charge qui bénéficient d’une part supplémentaire de quotient familial en application du I de l’article 194 ont droit à une réduction d’impôt égale à 672 € pour cette part supplémentaire lorsque la réduction de leur cotisation d’impôt est plafonnée en application du premier alinéa. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder l’augmentation de la cotisation d’impôt résultant du plafonnement. »

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit l’abaissement du plafond de l’avantage en impôt procuré par l’attribution de demi-parts supplémentaires par personnes réputées à la charge des contribuables. Ce plafond serait ainsi réduit de 2 336 euros à 2 000 euros (1°).

En conséquence, des mesures visant à neutraliser les effets de cette baisse sur les plafonds d’avantage liés aux demi-parts attribuées au titre de situations particulières (invalidité, vieillesse, anciens combattants, etc.) sont également prévues de sorte à ne pas impacter les contribuables les plus sensibles à une hausse d’imposition (2° et 3°).

L’objectif poursuivi est donc de minorer le bénéfice tiré du quotient familial de droit commun de façon à renforcer la progressivité de l’impôt uniquement pour les contribuables disposant de revenus relativement élevés et qui ne sont pas soumis à des situations nécessitant un traitement particulier.

I.– PRÉSENTATION DU QUOTIENT FAMILIAL

A.– UNE MODALITÉ DE PRISE EN COMPTE DES CHARGES DE FAMILLE À L’IMPÔT SUR LE REVENU

L’imposition des personnes au barème progressif de l’impôt sur le revenu se fonde sur la notion de foyer fiscal. Ce foyer est composé du contribuable qui représente soit une personne seule (célibataire, divorcée, séparée ou veuve), soit l’entité formée par les époux ou les partenaires d’un PACS, et les enfants ou les personnes considérées à la charge de ce(s) contribuable(s). Il fait l’objet d’une imposition unique au titre de l’impôt sur le revenu, qu’il soit composé d’une seule personne ou de plusieurs, prenant en compte l’ensemble des bénéfices et des revenus des membres le composant.

Au regard du caractère progressif de l’impôt sur le revenu, le principe de l’imposition unique est justifié en ce qu’il permet d’apprécier équitablement les facultés contributives des foyers au regard des charges de famille qu’ils supportent.

À cette fin, un mécanisme de familialisation de l’imposition prenant la forme d’un quotient familial est appliqué aux revenus bruts du contribuable. Bien que ce dispositif eût pu prendre d’autres formes que celle du quotient, son existence permet pour partie de satisfaire à l’exigence constitutionnelle résultant de l’article XIII de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen qui prévoit que « pour l'entretien de la force publique, et pour les dépenses d'administration, une contribution commune est indispensable : elle doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ».

La progressivité de l’impôt, érigée en principe à valeur constitutionnelle ⁽²⁶⁾ contraint le législateur à garantir l’adéquation de la charge fiscale au regard des capacités contributives des foyers fiscaux, estimées au regard de leurs revenus et de leurs charges de famille.

La prise en compte de ces charges s’appuie également sur les dixième et onzième alinéas du Préambule de la Constitution de 1946 qui introduisent l’obligation faite au législateur de mettre en œuvre une politique de solidarité nationale envers les familles de sorte à accompagner leur développement.

Le quotient familial permet de respecter ces deux aspects d’une même obligation à l’égard des contribuables justifiant de charges de famille. Le Conseil constitutionnel a ainsi approuvé à plusieurs reprises ⁽²⁷⁾ le recours à cet outil en faveur de la redistribution horizontale qui permet à l’impôt de demeurer progressif pour ces contribuables, dans la limite d’un certain niveau de revenu.

Les demi-parts de droit commun accordées par personne à charge représentent un coût global estimé à 13,2 milliards d’euros au titre des revenus de 2010.

S’ajoutent à celles-ci les demi-parts (ou quart de parts supplémentaire en cas de résidence alternée) par enfant à charge à compter du troisième dont bénéficient 1,78 million de contribuables pour un coût de 570 millions d’euros et les parts ou demi-parts supplémentaires par orphelin majeur recueilli ou enfant célibataire majeur ayant demandé son rattachement au foyer fiscal attribuées à 1,73 million de contribuables pour un coût de 2 milliards d’euros.

Ce mécanisme ancien et minorant efficacement l’imposition des foyers bénéficiaires est également utilisé pour répondre à diverses situations particulières, indépendantes de la composition des foyers.

LISTE DES DEMI-PARTS SUPPLÉMENTAIRES ACCORDÉES AU TITRE DE SITUATIONS PARTICULIÈRES

Dispositif	Année de création	Nombre de bénéficiaires	Coût estimé en 2012 (en million d’euros)
Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant eu un ou plusieurs enfants à charge pendant au moins cinq ans	1945	4 200 000	1 050
Demi-part supplémentaire pour les contribuables (et leurs veuves) de plus de 75 ans titulaires de la carte du combattant	1945	468 000	230
Demi-part supplémentaire pour les contribuables invalides	1945	1 390 000	350
Maintien du quotient conjugal pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge	1929	180 000	80
Demi-part ou quart de part supplémentaire (en cas de résidence alternée) par enfant à charge titulaire de la carte d’invalidité ou part supplémentaire par personne rattachée au foyer titulaire de cette carte	1963	260 000	90
Demi-part ou quart de part supplémentaire (en cas de résidence alternée des enfants à charge) accordée aux parents isolés	1995	1 430 000	410
Total		7 928 000	2 210

Source : Voies et moyens, tome II, annexé au PLF 2012

B.– LES RÈGLES RELATIVES À L’APPLICATION DU QUOTIENT FAMILIAL

1.– Une modalité particulière de calcul de l’impôt sur le revenu

Le quotient familial repose sur un calcul consistant à diviser le revenu imposable en un certain nombre de parts, fixé conformément à l’article 194 du code général des impôts, d’après la situation ou les charges de famille du contribuable. L’impôt brut est alors égal au produit de la cotisation correspondant à ce revenu par part multipliée par le nombre de parts.

Concrètement, cela revient à fractionner le revenu du contribuable en fonction de la composition de son foyer fiscal de sorte à l’imposer au barème progressif dans des tranches plus basses que celles qui lui auraient été appliquées en l’absence d’un tel mécanisme.

Par exemple, un couple marié ayant deux enfants mineurs dont le quotient familial est égal à 3 parts et dont le revenu imposable est de 60 000 euros paiera un impôt équivalent à celui acquitté au total par trois célibataires bénéficiant d’une part chacun et disposant chacun d’un revenu de 20 000 euros. Le taux marginal d’imposition étant inférieur pour un revenu de 20 000 euros (14 %), à celui applicable à un revenu de 60 000 euros (30 %), le contribuable voit son imposition réduite par le mécanisme du quotient.

Le bénéfice de ce dispositif est toutefois plafonné à hauteur de 2 336 euros par part.

2.– La détermination du nombre de parts dont bénéficient les contribuables

Au regard de la multiplication des situations donnant droit à l’attribution de demi-parts supplémentaires, le quotient familial dont bénéficient les contribuables peut désormais être fonction de trois types de critères :

– la situation familiale du contribuable (selon qu’il est membre d’un couple soumis à une imposition commune, veuf, divorcé, séparé ou célibataire) ;

– le nombre de personnes considérées à sa charge au regard du droit fiscal ;

– la prise en compte d’une situation particulière (invalidité, détention d’une carte d’ancien combattant…).

a) La prise en compte de la situation familiale du contribuable

La situation familiale du contribuable est appréciée en application des règles définies à l’article 6 du code général des impôts. Le tableau suivant synthétise ces règles d’attribution de part de quotient conjugal selon les cas mentionnés à cet article :

Situation familiale	Nombre de contribuables	Nombre de parts par contribuable
Célibataire, divorcé, veuf	1	1
Décès de l’un des conjoints ou des partenaires en cours d’année	– 1 jusqu’à la date du décès – 1 à compter du lendemain de la date du décès	– 2 – 2 jusqu’au 31 décembre de l’année du décès.
Couple marié soumis à imposition commune	1	2
Couple pacsé soumis à imposition commune	1	2
Couple non soumis à imposition commune (concubinage)	2	1
Couple marié ou pacsé séparé de biens et ne vivant pas sous le même toit	2	1
Couple en instance de séparation ou de divorce autorisé à avoir des résidences séparées	2	1
Abandon de domicile par l’un ou l’autre des époux	2	1
Personnes mariées ou partenaires de PACS au titre de l’imposition des revenus perçus l’année du mariage ou de la conclusion du PACS	Choix du contribuable pour une imposition commune ou séparée : – 1 – 2	– 2 – 1
Personnes mariées ou partenaires de PACS au titre de l’imposition des revenus perçus l’année de séparation, rupture ou divorce	2	1

À ce quotient conjugal dont l’avantage en impôt n’est pas plafonné, s’ajoute le quotient familial déterminé en fonction du nombre de personnes à la charge du contribuable.

b) Modalités de calcul du nombre de personnes à charge

Les charges de famille sont définies à l’article 193 ter du code général des impôts comme « les enfants ou les personnes à charge (…) dont le contribuable assume la charge d’entretien à titre exclusif ou principal, nonobstant le versement ou la perception d’une pension alimentaire pour l’entretien desdits enfants ».

Ces charges s’apprécient, en principe, au 1^erjanvier de l'année de l'imposition. Toutefois, dans le cas où elles augmenteraient en cours d'année, les charges de famille retenues sont celles constatées au 31 décembre (ou, le cas échéant à la date du décès). De cette façon, la situation retenue est toujours la plus avantageuse pour le contribuable.

Exemple : Soit un couple marié dont le premier enfant naît en octobre 2012. Au regard de l’imposition à l’impôt sur le revenu, ce couple sera réputé avoir eu la charge de cet enfant depuis le 1^er janvier de l’année d’imposition concernée.

Plusieurs catégories de personnes peuvent être reconnues à la charge des contribuables :

– les enfants, dont la filiation avec le contribuable est établie légalement, qui ont moins de 18 ans ou, s’ils sont infirmes, quel que soit leur âge ;

– les enfants mineurs ou infirmes recueillis dont le contribuable prend effectivement à sa charge l’ensemble des besoins ;

– les enfants majeurs célibataires s’ils ont moins de 21 ans ou moins de 25 ans et qu’ils poursuivent des études ;

– les enfants mariés ou ayant des enfants à charge ⁽²⁸⁾ ;

– des enfants majeurs, orphelins de père et mère recueillis par le contribuable ;

– des personnes titulaires de la carte d’invalidité prévue à l’article L. 214-3 du code de l’action sociale et des familles (soit au titre d’une invalidité de plus de 80 %) et vivant au domicile du contribuable.

Lors de l’introduction du quotient familial en 1948, chaque personne à charge ouvrait droit à une demi-part. Une demi-part supplémentaire a par la suite été accordée aux familles de cinq enfants au moins (1979), puis aux familles ayant trois enfants au moins (1980), puis à chaque enfant à partir du troisième (1986).

Le nombre de parts à prendre en compte en application de ces règles varie selon les situations. Le tableau ci-dessous permet d’appréhender certains cas généraux :

SITUATION DE FAMILLE	NOMBRE DE PARTS
Célibataire, divorcé ou veuf sans enfant à charge	1
Marié sans enfant à charge	2
Célibataire ou divorcé ayant un enfant à charge	1,5
Marié ou veuf ayant un enfant à charge	2,5
Célibataire ou divorcé ayant deux enfants à charge	2
Marié ou veuf ayant deux enfants à charge	3
Célibataire ou divorcé ayant trois enfants à charge	3
Marié ou veuf ayant trois enfants à charge	4
Célibataire ou divorcé ayant quatre enfants à charge	4
Marié ou veuf ayant quatre enfants à charge	5
Célibataire ou divorcé ayant cinq enfants à charge	5
Marié ou veuf ayant cinq enfants à charge	6
Célibataire ou divorcé ayant six enfants à charge	6

Le tableau ainsi présenté pourrait être poursuivi en augmentant d'une part par enfant supplémentaire le quotient familial du contribuable.

Plusieurs situations particulières peuvent également être commentées :

– en cas d’imposition séparée des membres d’un couple du fait d’une séparation, d’un divorce ou d’une rupture de PACS, chacun est considéré comme un célibataire (quotient de 1) ayant à sa charge les enfants dont il assume à titre principal l'entretien ;

– en cas de résidence alternée au domicile de chacun des parents, et sauf disposition juridique contraire, les enfants mineurs sont réputés être à la charge égale de l'un et de l'autre parent. Ils ouvrent alors droit à une majoration du quotient familial de :

● 0,25 part pour chacun des deux premiers enfants et 0,5 part à compter du troisième enfant, lorsque le contribuable n'assume la charge exclusive ou principale d'aucun enfant ;

● 0,25 part pour le premier et 0,5 part à compter du deuxième, lorsque le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'un enfant ;

● 0,5 part pour chacun des enfants, lorsque le contribuable assume la charge exclusive ou principale d'au moins deux enfants.

Exemple : Un contribuable divorcé vivant en couple a trois enfants mineurs à sa charge principale. Il bénéficie d’un quotient familial égal à 3 parts (soit une part pour lui, 0,5 part pour chacun des deux premiers enfants, puis une part entière pour le troisième enfant).

Si la charge de ces enfants est réputée également partagée entre les deux parents, le contribuable bénéficie de 2 parts (soit une part pour lui, 0,25 part pour chacun des deux premiers enfants, puis 0,5 part pour le troisième enfant).

S’il a la charge exclusive d’un enfant et que les deux autres sont à la charge partagée des deux parents, il bénéficie de 2,25 parts (soit une pour lui, 0,5 au titre de l’enfant à la charge exclusive, 0,25 au titre du premier enfant en garde partagée et 0,5 au titre du deuxième enfant en garde partagée).

S’il a la charge exclusive de deux enfants et que l’autre enfant est à la charge partagée des deux parents, il bénéficie de 2,5 parts (soit une part pour lui, 0,5 part pour les deux enfants dont il a la charge exclusive et 0,5 pour le troisième enfant pour lequel la garde est partagée).

Par ailleurs, les contribuables célibataires ou divorcés qui vivent seuls bénéficient d’une demi-part supplémentaire s’ils supportent à titre exclusif ou principal la charge d'au moins un enfant. Lorsqu'ils entretiennent uniquement des enfants dont la charge est réputée également partagée avec l'autre parent, la majoration est de 0,25 pour un seul enfant et de 0,5 si les enfants sont au moins deux. On notera que ces dispositions s'appliquent nonobstant la perception éventuelle d'une pension alimentaire versée en vertu d'une décision de justice pour l'entretien desdits enfants.

Exemple : Un contribuable divorcé vivant seul a deux enfants à sa charge principale. Il bénéficie d’un quotient familial de 2,5 parts (soit une part pour lui, deux demi-parts au titre de ses enfants et une demi-part supplémentaire), contre 2 parts s’il avait vécu en couple (le bénéfice de la demi-part supplémentaire étant alors perdu).

Enfin, on notera que les enfants titulaires de la carte prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles et délivrée à partir de 80 % d’invalidité donnent droit à une demi-part supplémentaire ou à un quart de part supplémentaire si l’enfant est réputé à charge égale de ses parents.

c) L’attribution de demi-parts supplémentaires au titre de situations particulières

Certaines situations donnent droit, de façon dérogatoire, à l’attribution d’une demi-part supplémentaire à des contribuables célibataires, divorcés ou veufs n'ayant pas d'enfant à charge lorsque ces contribuables :

– vivent seuls et ont un ou plusieurs enfants faisant l'objet d'une imposition distincte dont ces contribuables ont supporté à titre exclusif ou principal la charge pendant au moins cinq ans au cours desquelles ils vivaient seuls ;

– vivent seuls et ont supporté à titre exclusif ou principal pendant au moins cinq ans au cours desquels ils vivaient seuls la charge d’un ou plusieurs enfants désormais décédés, à la condition que l'un d'eux au moins ait atteint l'âge de seize ans ou soit décédé par suite de faits de guerre ;

– vivent seuls et ont adopté un enfant, à la condition que l'enfant adopté ne soit pas décédé avant d'avoir atteint l'âge de seize ans et qu’il ait été à la charge exclusive ou principale des contribuables pendant au moins cinq années au cours desquelles ceux-ci vivaient seuls ;

– sont titulaires, soit pour une invalidité de 40 % ou plus, soit à titre de veuve, d'une pension prévue par les dispositions du code des pensions militaires ;

– sont titulaires d'une pension d'invalidité pour accident du travail de 40 % ou plus ;

– sont titulaires de la carte d'invalidité prévue à l'article L. 241-3 du code de l'action sociale et des familles (soit à partir de 80 % d’invalidité) ;

– sont âgés de plus de 75 ans et titulaires de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires (cette disposition est également applicable aux veuves des personnes bénéficiaires respectant le même critère d’âge).

Dans d’autres cas, le quotient familial est majoré pour les contribuables ayant des personnes à charge ou non et pouvant justifier d’une situation personnelle particulière :

– les contribuables dont un des conjoints remplit l’une des conditions d’invalidité mentionnées précédemment bénéficient d’un quotient familial majoré d’une demi-part ;

– les contribuables remplissant chacun l’une des conditions d’invalidité mentionnées précédemment bénéficient d’un quotient familial majoré d’une part ;

– les contribuables célibataires, divorcés ou veufs ayant un ou plusieurs enfants à charge et remplissant l’une des conditions d’invalidité mentionnées précédemment bénéficient d’une demi-part supplémentaire ;

– les contribuables mariés dont l’un des conjoints est âgé de plus de 75 ans et titulaire de la carte du combattant ou d'une pension servie en vertu des dispositions du code des pensions militaires bénéficient d’une demi-part supplémentaire.

3.– Des effets limités par le plafonnement de l’avantage en impôt au titre du quotient familial

Un plafonnement de l’avantage en impôt tiré de l’application du quotient familial a été introduit en 1981 de sorte que, à partir d’un certain niveau de revenu, cet avantage n’augmente plus.

En effet, le quotient a un effet anti-redistributif : il procure un avantage en impôt croissant à mesure que les revenus augmentent, du fait de la progressivité du barème.

PLAFONDS APPLICABLES AU QUOTIENT FAMILIAL

Dispositif	Plafond de l’avantage de l’avantage en vigueur
Demi-part enfant (ou autre personne) à charge : - personne à charge exclusive ou principale - personne à charge partagée	- 2 336 euros par demi-part - 1 168 euros par quart de part
Maintien du quotient conjugal pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge	4 672 euros par part (soit 2 336 + 2 336)
Demi-part supplémentaire « Parents isolés » (contribuables vivant seuls ayant à leur charge un ou plusieurs enfants) : - personne à charge exclusive ou principale - personne à charge partagée	- 4 040 euros pour la part accordée au titre du premier enfant - 2 020 euros pour la demi-part accordée au titre du premier enfant
Demi-part supplémentaire pour les contribuables vivant seuls ayant élevé des enfants seuls pendant 5 ans ou plus : - cas général - dispositif transitoire (si moins de 5 ans)	- 897 euros par demi-part - 120 euros par demi-part (imposition revenus 2012)
Demi-part « Anciens combattants », « Invalides », « Enfants ou personnes à charge invalides »	2 997 euros par demi-part
Déduction des pensions alimentaires versées aux enfants majeurs ou abattement au titre des enfants mariés ou chargé de famille rattachés au foyer	5 698 euros par enfant déductibles (soit un avantage en impôt maximum de 2 336 euros)

Exemple :

Un couple marié ayant à sa charge deux enfants mineurs (3 parts) bénéficie d’un revenu imposable de 300 000 euros.

Afin de calculer le montant de l’avantage auquel ce couple peut prétendre, il faut réaliser deux calculs visant à déterminer le montant de l’impôt dû en l’absence de quotient familial (soit avec 2 parts de quotient conjugal), puis le montant de l’impôt dû en application du quotient familial (soit avec 3 parts).

Dans le premier cas, l’impôt dû est de 84 676 euros et dans le second, cet impôt est ramené à 71 319 euros. L’avantage tiré du quotient familial au titre de chacune des demi-parts (soit 6 678,50 euros) est ainsi supérieur au plafond de 2 336 euros.

Par conséquent, la différence entre cet avantage et le plafond est ajoutée à l’imposition due au titre de l’application du quotient familial, de sorte que l’imposition finale soit de 80 004 euros ( [(6 678,5-2 336) x 2 ] + 71 319 = 80 004), ce qui revient à déduire pour chaque enfant le montant plafonné de l’avantage procuré par le mécanisme du quotient familial (soit 2 enfants x 2 336 €) de l’impôt dû pour deux parts (soit 84 676 – 2 x 2 336).

Actuellement, les revenus imposables au titre desquels le plafond commence à jouer sont relativement élevés, si bien que seuls 2 % des contribuables voient leur avantage en impôt plafonné au titre du quotient familial :

REVENUS IMPOSABLES À PARTIR DESQUELS L’AVANTAGE EN IMPÔT LIÉ À L’APPLICATION DU QUOTIENT FAMILIAL EST PLAFONNÉ POUR LES CONTRIBUABLES SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE

2,5 parts (1 enfant)	3 parts (2 enfants)	4 parts (3 enfants)	5 parts (4 enfants)	6 parts (5 enfants)
69 584 euros	81 042 euros	103 955 euros	126 835 euros	149 781 euros

Source : DGFIP.

On notera que certains plafonds de quotient familial font l’objet de modalités de calcul spécifiques. Ainsi, les contribuables bénéficiant d’une demi-part supplémentaire du fait de situations particulières (invalidité, anciens combattants) ont également droit à une réduction d’impôt de 661 euros pour chacune des demi-parts auxquelles ils ont droit lorsqu’ils bénéficient déjà d’un avantage en impôt maximum au titre de la demi-part de droit commun. Cette réduction d’impôt ne peut toutefois excéder l'augmentation de la cotisation d'impôt résultant du plafonnement.

Exemple :

Soit un couple marié ayant à sa charge deux enfants mineurs (3 parts) et disposant d’un revenu de 90 000 euros. Le montant de l’impôt à acquitter avant plafonnement du quotient familial est de 7 600 euros. Après plafonnement, ce montant est porté à 8 495 euros. La perte d’avantage est donc de 895 euros.

Si l’un des membres de ce couple bénéficiait d’une pension d’invalidité au titre d’un accident de travail le contraignant à des frais d’appareillage (par exemple, au titre d’une prothèse), alors s’ajouterait à l’avantage lié aux demi-parts de droit commun celui d’une réduction d’impôt de 661 euros par part. Par conséquent, l’avantage de ce couple ne serait plus plafonné et leur imposition serait de 7 600 euros.

PRÉSENTATION DE LA RÉPARTITION DE L’AVANTAGE EN IMPÔT LIÉ AU QUOTIENT FAMILIAL PAR DEMI-PART


	Foyers fiscaux non imposables					Foyers fiscaux imposables
	Nombre (Milliers)	Répartition (par rapport à l'effectif national)	Revenu imposable		Réduction d'impôt liée au QF	Nombre (Milliers)	Répartition (par rapport à l'effectif national)	Revenu imposable		Réduction d'impôt liée au QF
Nombre de parts	Nombre (Milliers)	Répartition (par rapport à l'effectif national)	Montant (Mds €)	Moyenne (€)	Moyenne (€)	Nombre (Milliers)	Répartition (par rapport à l'effectif national)	Montant (Mds €)	Moyenne (€)	Moyenne (€)
1 et 1,25	6 872	18,7 %	41,7	6 073	0	7 124	19,4 %	149,7	21 020	4
1,5 et 1,75	4 122	11,2 %	38,6	9 362	93	2 719	7,4 %	71,1	26 159	796
2 et 2,25	2 908	7,9 %	32,7	11 244	99	5 215	14,2%	208,5	39 971	231
2,5 et 2,75	1 249	3,4 %	17,1	13 698	133	2 060	5,6 %	93,7	45 471	981
3 et 3,25	971	2,6 %	14,5	14 893	203	1 880	5,1%	98,6	52 456	1 929
3,5 et 3,75	139	0,4 %	1,7	12 297	357	49	0,1 %	2,6	52 234	3 238
4 et 4,25	536	1,5 %	9,6	17 829	404	495	1,3%	33,0	66 763	4 037
4,5	42	0,1%	0,5	12 995	272	12	0,0%	0,8	65 244	4 290
5	175	0,5%	3,0	17 217	461	60	0,2%	5,3	88 382	6 921
5,5 et plus	101	0,3 %	1,6	15 762	462	14	0,0 %	1,4	98 565	9 687
Ensemble	17 114	46,6 %	161,0	9 407	84	19 629	53,4 %	664,7	33 865	601

Source : échantillon des revenus 2010.

4.– Éléments d’évaluation du quotient familial

a) Une exception française

Le quotient familial est un outil de familialisation de l’impôt assez peu répandu (seuls le Portugal et le Luxembourg disposent de dispositifs similaires), contrairement au quotient conjugal qui connaît une application plus fréquente chez nos partenaires européens.

En l’espèce, l’avantage en impôt au titre des charges de famille prend le plus souvent la forme d’un abattement (à l’image de la Belgique et de l’Allemagne, sur option du contribuable), d’une réduction d’impôt ou d’un crédit d’impôt (comme c’est le cas en Autriche et en Italie).

Certains autres pays ne prennent pas en compte les charges de famille, sauf dans des cas particuliers (comme l’Irlande ou les Pays-Bas), mais versent des aides importantes sous la forme d’allocations familiales.

b) Un dispositif efficace au regard de la redistribution horizontale, mais dont le bénéfice revient principalement aux contribuables aisés.

La particularité du système de quotient familial à la française tient à son caractère progressif, l’avantage croissant avec le niveau de revenu jusqu’à un plafond relativement élevé. Si l’effet en termes de redistribution horizontale est important, les contribuables les plus modestes profitent peu de ce mécanisme, contrairement aux contribuables plus aisés ⁽²⁹⁾.

Le quotient familial permet aux contribuables ayant plusieurs personnes à charge d’acquitter un impôt équivalent à celui d’un contribuable célibataire bénéficiant d’un même niveau de revenu par part.

Un couple marié ayant à sa charge quatre enfants mineurs (soit 5 parts de quotient familial) disposant de 100 000 euros de revenu sera imposé à hauteur de 1 181 euros par part (soit une imposition totale de 5 905 euros), à l’instar d’un contribuable disposant de 20 000 euros de revenus.

Au contraire, un contribuable célibataire bénéficiant de 100 000 euros de revenus sera imposé à hauteur de 23 542 euros. L’avantage tiré du quotient familial pour ce couple avec charges de famille est donc très important, puisqu’il correspond à 17 637 euros. L’efficacité de ce mécanisme au regard de la redistribution horizontale est donc vérifiée.

Toutefois, cet avantage croît avec le niveau de revenu, les contribuables ne disposant que de peu de revenus imposables profitant ainsi d’un avantage plus faible que ceux disposant de davantage de revenu.

Un couple marié ayant un enfant mineur à charge (soit 2,5 parts) et dont chacun des membres touche un revenu équivalent à un SMIC mensuel net (soit 1 118 euros par mois et 13 416 euros par an) est imposé avant application du quotient conjugal et après décote à hauteur de 614 euros. En application du quotient conjugal, l’impôt dû n’est que de 323 euros. L’avantage procuré par le quotient familial à ce couple est donc de 291 euros, soit près de la moitié de l’impôt qui serait normalement dû.

Si ce couple avait gagné au titre de chacun de ces membres 2 SMIC mensuels nets (soit 2 236 euros par mois et 26 832 euros par an), l’impôt dû avant application du quotient familial aurait été de 4 083 euros contre 3 414 euros après application du quotient familial. L’avantage en impôt obtenu aurait ainsi été de 669 euros.

On notera que l’avantage évolue ainsi plus que proportionnellement au revenu imposable du fait de la progressivité du barème. L’effet principal du quotient familial est donc de favoriser la redistribution horizontale au détriment de la redistribution verticale.

Le rapport du Conseil des prélèvements obligatoires de mai 2011 intitulé « Prélèvements obligatoires sur les ménages. Progressivité et effets redistributifs » établit ainsi que le bénéfice du quotient est particulièrement concentré sur les ménages les plus aisés comme l’illustre la répartition suivante :

– les foyers appartenant aux cinq premiers déciles de revenu brut bénéficient de 10 % du total de l’avantage en impôt ;

– ceux appartenant aux 6^ème et 7^ème déciles de 14 % de ce total ;

– ceux appartenant au 8^ème décile de 12 % de ce total ;

– ceux appartenant au 9^ème décile de 18 % de ce total ;

– ceux appartenant au dernier décile de revenu de 46 % du total de l’avantage en impôt.

Ce constat a conduit le Gouvernement à proposer l’abaissement du plafonnement du quotient familial pour les seules demi-parts de droit commun. Toutefois, cette baisse est limitée de sorte à ne pas remettre en cause la légitimité de ce dispositif favorable aux familles.

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A.– L’ABAISSEMENT DU PLAFONNEMENT DE L’AVANTAGE PROCURÉ PAR LE QUOTIENT FAMILIAL

1.– L’abaissement du plafond applicable aux demi-parts de droit commun

Le 1° du présent article abaisse le plafonnement de l’avantage procuré par les demi-parts de droit commun de 2 336 euros à 2 000 euros. Cette mesure a pour conséquence de limiter la redistribution horizontale pour les contribuables aisés qui n’étaient pas déjà soumis au plafond et de diminuer de 336 euros par demi-part part l’avantage fiscal de ceux qui l’étaient. Cependant, l’ampleur de la baisse proposée n’est pas de nature à modifier sensiblement les niveaux de revenus visés par le plafonnement :

REVENUS IMPOSABLES À PARTIR DESQUELS L’AVANTAGE EN IMPÔT LIÉ À L’APPLICATION DU QUOTIENT FAMILIAL EST PLAFONNÉ POUR LES CONTRIBUABLES SOUMIS À IMPOSITION COMMUNE

2,5 parts

(1 enfant)

3 parts

(2 enfants)

4 parts

(3 enfants)

5 parts

(4 enfants)

6 parts

(5 enfants)

Avant réforme

69 584 euros

81 042 euros

103 955 euros

126 835 euros

149 781 euros

Après réforme

67 953 euros

(soit 5 SMIC)

77 193 euros

(soit 6 SMIC)

95 171 euros

(soit 7 SMIC)

114 149 euros

(soit 8,5 SMIC)

132 627 euros

(soit 10 smic)

Source : DGFIP.

On notera toutefois que l’abaissement du quotient familial a un effet de plus en plus important à mesure que le revenu et la taille des familles augmentent, du fait de la progressivité du barème.

2.– Le maintien des plafonds applicables aux demi-parts attribuées au titre de situations particulières

L’abaissement du plafonnement du quotient familial ne s’applique pas aux demi-parts répondant à des situations particulières.

Ainsi, deux dispositions spécifiques sont prévues de façon à neutraliser totalement cette baisse de l’avantage pour les demi-parts supplémentaires au titre desquelles un plafond spécifique n’est pas précisé à l’article 197 du code général des impôts et dont le bénéfice pourrait donc être diminué en conséquence de la baisse du plafond général.

La première de ces dispositions (prévue au 2° du présent article) vise à majorer la réduction d’impôt supplémentaire de 661 euros bénéficiant aux contribuables du fait de situations particulières (invalidité, anciens combattants) à hauteur de la différence entre le plafond de droit commun en vigueur et le nouveau plafond proposé, soit de 336 euros.

Un contribuable invalide qui bénéficie, en application du droit en vigueur, d’un avantage plafonné à 2 336 euros au titre de sa demi-part supplémentaire, majoré de 661 euros au titre de la réduction d’impôt (soit 2 997 euros), pourra désormais minorer son imposition à hauteur de 2 000 euros au titre de la demi-part supplémentaire et de 997 euros au titre de la réduction d’impôt. La réforme est donc neutre pour ce contribuable.

La seconde disposition (prévue au 3° du présent article) introduit, pour les contribuables veufs ayant des enfants à charge, une réduction d’impôt de 672 euros présentant les mêmes caractéristiques que celle évoquée précédemment, de manière à préserver le niveau d’avantage en impôt lié au maintien du quotient conjugal pour ces contribuables.

Ainsi, un contribuable veuf ayant un enfant à charge bénéficie, selon le droit en vigueur, d’une part de quotient familial supplémentaire (correspondant à deux demi-parts plafonnées à 2 336 euros, soit un avantage total de 4 672 euros). En application de la baisse du plafond général, ce contribuable bénéficiera d’une part de quotient familial supplémentaire lui procurant un avantage maximal de 4 000 euros (soit 2 000 euros par demi-part supplémentaire) et d’une réduction d’impôt de 672 euros. L’avantage maximal qu’il pourra tirer du quotient familial demeure ainsi lui aussi inchangé.

B.– LE RENDEMENT ATTENDU DE LA MESURE

Cette mesure devrait s’appliquer à compter de l’imposition des revenus de 2012 et procurer à compter de 2013 un rendement estimé à 490 millions d’euros par an.

Le nombre de contribuables perdants à la mesure serait de 883 000 foyers fiscaux pour un montant moyen de moindre avantage en impôt de 555 euros.

* *

La Commission est saisie des amendements identiques I-CF 33 de M. Hervé Mariton et I-CF 92 de M. Charles de Courson.

M. Hervé Mariton. Mon amendement vise à supprimer cet article, lequel abaisse le plafond de l’avantage procuré par le quotient familial de 2 336 euros à 2 000 euros pour chaque demi-part accordée pour charges de famille.

Le quotient familial est un dispositif profondément juste, tout à fait conforme à la philosophie de la Déclaration des droits de l’homme qui veut que chacun contribue en fonction de ses capacités. La taille de la famille constitue à l’évidence l’un des critères de la faculté contributive et la France s’honore à en tenir compte. Du reste, comme l’avait écrit en son temps Alfred Sauvy, le mécanisme pourrait encore être amélioré.

Il existe cependant un plafond, qui, de fait, en réduit la portée. Contrairement à ce qui est avancé dans l’étude d’impact, la réforme proposée à l’article 4 ne répond à aucune recherche de justice puisqu’il s’agit simplement d’une mesure de rendement. En outre, elle a souvent été présentée comme n’étant susceptible d’affecter qu’un très petit nombre de nos concitoyens. Or il n’en est rien : si l’on souhaite que cela rapporte quelque 500 millions d’euros, il faut toucher près d’un million de foyers fiscaux. Ce n’est pas une majorité de Français mais cela ne correspond pas à la partie émergée des contribuables les plus aisés. Elle concernerait pour l’essentiel des ménages dont le revenu fiscal de référence est compris entre 40 000 euros et 50 000 euros, et au moins 100 000 foyers dont le revenu fiscal de référence est encore inférieur à ces seuils. Ce ne sont pas des Français miséreux, ce ne sont pas des Français dans le besoin mais ce ne sont pas des Français riches !

M. Charles de Courson. Mon amendement CF 92 est identique.

Si j’en crois la page 25 de l’étude d’impact, il n’est envisagé de diminuer que le plafonnement de la demi-part « enfant à charge », en excluant les mesures qui concernent notamment les parents isolés, les personnes handicapées, les anciens combattants ou les personnes âgées à charge. Qu’est-ce qui justifie cette approche discriminatoire ?

En 1939, lorsque la IIIème République finissante a adopté le code de la famille, un consensus s’est dégagé autour de la politique familiale. La plupart des familles politiques ont toujours été d’accord pour ne pas mélanger la politique familiale avec d’autres formes de redistribution. En effet, lorsqu’on calcule le niveau de vie réel des familles en fonction du nombre d’enfants, on constate que même le barème actuel est inadapté. Malgré le système des parts, le niveau de vie des familles décroît en fonction du nombre d’enfants.

Dès lors, « taper » 900 000 familles pour économiser 480 millions d’euros me semblerait très contreproductif. La conduite d’une politique familiale cohérente commande que l’on ne « bricole » pas, une fois le quotient familial, une autre fois les allocations familiales. D’ailleurs, quelle est la politique familiale du Gouvernement ?

M. le rapporteur général. Je tiens à rassurer MM. Mariton et de Courson : le quotient familial continuera d’exister ! Ne tentez pas de répandre l’idée que seraient remises en cause la familialisation de l’impôt ou la prise en compte des personnes à charge. Sur la base des revenus pour 2011, 772 000 foyers fiscaux étaient déjà plafonnés. Compte tenu de leur niveau de revenu, il est proposé, non de supprimer l’avantage fiscal, mais de faire en sorte qu’il n’augmente plus. Dès lors, ce n’est pas un million de familles qui vont perdre le bénéfice du quotient familial mais 862 000 foyers qui seront plafonnés au lieu de 772 000 actuellement.

Une famille avec un enfant, soit 2,5 parts, sera plafonnée à partir de 65 953 euros annuels, ce qui correspond à environ cinq fois le SMIC ; s’il y a deux enfants, soit 3 parts, le plafonnement interviendra à partir de 77 193 euros, ce qui équivaut à six fois le SMIC ; avec 4 parts, le plafonnement démarrera à sept fois le SMIC et, avec 6 parts, à dix fois le salaire minimum ! Il me semble donc pour le moins exagéré de considérer que nos propositions fiscales mettent à mal la politique familiale dans notre pays.

D’autre part, M. de Courson a soulevé une question qui n’est pas totalement inintéressante. Les autres plafonds ont été conservés pour des raisons sociales … Il nous a semblé que, pour ceux-là, il n’y avait pas lieu de réduire le plafond de la demi-part supplémentaire.

Mme Sandrine Mazetier. Sans en être vraiment surprise, je suis un peu choquée par les amendements de suppression qui viennent d’être présentés. Je rappelle en effet que 46 % du bénéfice du quotient familial sont captés par 10 % des ménages les plus aisés. Et je ne parle pas de l’héritage que vous nous léguez en ayant laissé filer la dette, ce qui revient à inventer un impôt à la naissance pour les générations futures.

Alors, oui, au nom du redressement et de la justice que porte ce budget de combat, nous sommes fiers de proposer que le bénéfice du quotient familial soit mieux partagé qu’avant et nous assumons sans réserve que les plafonds soient inchangés pour certaines catégories de la population comme les « vieux parents », les parents isolés ou les anciens combattants. Et nous ne manquerons pas de leur faire savoir que certains d’entre vous déplorent le maintien en l’état des avantages fiscaux qui leur sont destinés.

M. Éric Woerth. On dénature la notion de quotient familial, lequel est une mesure d’égalité…

M. Henri Emmanuelli. Absolument pas !

M. Éric Woerth. … entre ceux qui ont des enfants à charge et ceux qui n’en ont pas. L’objectif est de réduire le coût de l’enfant et de tendre à égaliser le pouvoir d’achat des familles. Il est donc curieux de proposer une mesure de rendement dans un tel domaine. Et je ne crois pas non plus que l’on soit « riche » lorsqu’on touche cinq ou six fois le SMIC. Dites-nous à partir de quel multiple du SMIC on bascule dans cette catégorie des riches que vous détestez tant !

M. Henri Emmanuelli. C’est vous le spécialiste !

M. Laurent Baumel. On ne peut pas laisser croire qu’il y a, d’un côté, les défenseurs de la famille, et, de l’autre, des adversaires du quotient familial. Nul ne peut contester que la fiscalité doive prendre en compte le niveau de vie et les charges des familles, ce qui est parfaitement conforme au principe constitutionnel de respect des capacités contributives de chacun.

Au siècle dernier, le quotient familial a été conçu à partir de l’idée que les ménages qui disposent du même revenu par part doivent bénéficier d’une situation équivalente avant et après impôt. Au vrai, d’autres dispositifs seraient envisageables pour prendre en compte les charges de famille. Dans un système fiscal refondé, on pourrait imaginer des réductions d’impôt tendant à prendre en compte la composition de la famille indépendamment du revenu. C’est un sujet pour les décennies à venir. En attendant, la combinaison du quotient familial et d’un barème progressif conduit à avantager les familles les plus riches. Mme Mazetier l’a rappelé : 10 % des familles bénéficient de 46 % du quotient. Le compromis qui nous est proposé n’est qu’une étape en vue de mieux combiner la prise en compte des niveaux de vie avec la progressivité, laquelle constitue l’axe structurant de ce projet de loi de finances.

Je suis par conséquent résolument hostile à ces amendements de suppression.

M. Philippe Vigier. La France a la chance de bénéficier d’un taux de natalité important, ce qui n’est évidemment pas sans incidence sur les charges des familles. Dans le dispositif proposé, nous ne comprenons pas qu’un parent isolé, qu’il soit veuf ou divorcé, ne pâtisse pas de la diminution du quotient familial alors qu’une famille « classique » risque d’en être affectée. Cela n’est pas cohérent puisque certains parents isolés peuvent être plus aisés que d’autres qui ont des enfants. Il aurait fallu au minimum un lissage !

Autre incohérence : au début de l’été, vous avez annoncé à grand bruit l’augmentation de l’allocation de rentrée scolaire en vue d’aider les familles ; quelques semaines après, vous « tapez » sur le quotient familial. Comprenne qui pourra !

M. Régis Juanico. Je souhaite à mon tour rassurer nos collègues de Courson et Vigier, qui affectent de redouter que cette mesure de justice ne remette en cause notre politique familiale. Pour avoir beaucoup travaillé sur ces sujets l’an dernier au sein du Comité d’évaluation et de contrôle des politiques publiques, je vous rappelle que la France est classée au premier rang des pays de l’OCDE pour ce qui concerne son effort de redistribution en faveur des familles, auquel elle consacre 3,7 % du PIB, soit entre 70 milliards et 90 milliards d’euros, contre 2,2 % pour les autres pays de l’OCDE. Au-delà des aides fiscales, cela recouvre toute la politique d’accueil du jeune enfant, les prestations familiales, les congés parentaux, etc. Il n’est pas question de remettre en cause une politique qui fonctionne bien et ce n’est certainement pas par cette mesure de justice sociale que l’on s’oriente dans cette direction.

M. Henri Emmanuelli. Je ne peux pas laisser dire que le quotient familial soit une mesure de justice fiscale. La réalité, c’est qu’au sein d’une famille aisée, un enfant « rapporte » beaucoup plus que dans une famille plus modeste. À titre personnel, je serais plutôt favorable à une déduction forfaitaire par enfant, que l’on soit riche ou pauvre. Cela serait l’amorce d’une véritable politique familiale égalitaire.

Mme Marie-Christine Dalloz. La France est le premier pays redistributeur en matière de politique familiale. Au reste, le taux de natalité qui en résulte fait envie à nombre de nos voisins. L’adoption de cet article du projet de loi de finances risquerait de marquer un coup d’arrêt dans la conduite d’une politique familiale juste et cohérente. Mme Mazetier nous reproche de transmettre une dette à nos enfants. Dès lors, je ne comprends pas que l’une des premières décisions de François Hollande ait été d’augmenter l’allocation de rentrée scolaire sans avoir le premier euro pour financer cette mesure ! À quelque temps de là, vous portez un grave coup au quotient familial en faisant en sorte que la demi-part n’ait pas la même valeur selon qu’est à votre charge un enfant ou un parent âgé. Tout cela n’est pas logique.

M. Yves Censi. Très forte, notre politique familiale repose sur quelques principes – la liberté de choix, la pérennité, l’universalité – que nous sommes très inquiets de voir nos collègues socialistes remettre en cause. L’universalité, cela signifie que les aides ne sont pas attribuées en fonction de la situation de fortune mais de la composition de la cellule familiale, dont le nombre d’enfants. Vous tendez à bafouer ce principe, au prétexte que certaines familles ne mériteraient pas certains avantages…

M. le rapporteur général. Scandaleux !

M. Yves Censi. …compte tenu de leur revenu fiscal de référence. Au surplus, vous ne tenez aucun compte du point de vue de l’Union nationale des associations familiales (UNAF), seul interlocuteur reconnu par les pouvoirs publics en ces domaines.

Mme Valérie Rabault. J’avoue éprouver quelque fascination pour la mauvaise foi de certains de nos collègues de l’opposition ! Le quotient familial, ce sont 14 milliards d’euros et nous parlons d’une mesure dont le rendement budgétaire serait de 490 millions, soit environ 3 % du total. Prétendre que l’on attaque les fondements du quotient familial et, plus largement, de l’ensemble de notre politique familiale via cette mesure de justice sociale relève donc de la pure mauvaise foi.

M. Alain Fauré. Je suis profondément choqué par ce que je viens d’entendre car je ne pense pas que les Français procréent en fonction de leur feuille d’impôt. S’ils ont plus d’enfants que d’autres Européens, c’est parce que sont prévus des crèches, des politiques d’accueil du jeune enfant et des congés parentaux qui aident les couples à s’organiser.

Il ne me semble pas juste que les ménages les plus aisés captent l’essentiel des avantages fiscaux. Quant aux prestations familiales, les montants versés sont indépendants du revenu, ce qui n’est pas négligeable. Je tenais à le rappeler pour corriger un peu les absurdités que nous avons entendues jusqu’à présent.

M. Laurent Grandguillaume. Je constate que l’opposition reste très attachée à la vision bismarckienne d’un ordre social très hiérarchisé. Pour les plus aisés, l’avantage fiscal représente 4 000 euros en moyenne alors qu’en deçà de 1 500 euros mensuels, le quotient ne procure rien. Je renvoie par conséquent ceux qui parlent d’universalité à l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen. Puisse cette lecture les inciter à revoir leur position !

M. Hervé Mariton. Le rapporteur général a présenté tout à l’heure une grille de comparaisons en nombres de SMIC par foyer. Je rappelle cependant que lorsqu’on parle de cinq SMIC pour deux parents actifs – les parents isolés n’étant pas concernés par la réforme –, cela revient à un salaire moyen de 2,5 SMIC par parent, ce qui ne me semble pas correspondre à de très gros revenus.

Le rapporteur général a fait une présentation assez factuelle du dispositif gouvernemental. Ce qui est plus intéressant dans nos débats, ce sont les positions de nos collègues socialistes. À les écouter, on en vient rapidement à penser que la proposition du Gouvernement ne leur suffit pas et qu’ils préféreraient mettre en cause le quotient familial dans sa définition même. Leurs arguments remettent en cause la logique de redistribution horizontale qui est l’un des piliers de notre politique familiale. En réalité, vous aspirez, pour la plupart d’entre vous, à aller très au-delà de ce que propose aujourd’hui le Gouvernement. Le pire est donc à craindre !

M. le rapporteur général. Je m’efforce en effet d’être factuel, monsieur Mariton, et je vous remercie de m’en donner acte.

Les allocations familiales, rappelons-le, sont versées indépendamment du revenu.

M. Henri Emmanuelli. C’est une erreur !

M. le rapporteur général. En revanche, seules les familles assujetties à l’impôt sur le revenu bénéficient du quotient familial. Les quelque 772 000 foyers fiscaux qui sont actuellement concernés par le plafonnement bénéficient d’une aide de 194 euros par mois et par demi-part. Demain, cette aide maximale sera simplement ramenée à 166 euros par mois et par demi-part, ce qui demeure tout à fait significatif.

M. Hervé Mariton. Ce n’est pas une aide, c’est une modalité de calcul de l’impôt !

M. le rapporteur général. Que vous le vouliez ou non, c’est de l’argent qu’ils ont en plus après leur impôt. Avis défavorable à ces amendements de suppression.

Je demande par ailleurs une suspension de séance après le vote sur l’article.

La Commission rejette les amendements identiques I-CF 33 et I-CF 92.

La Commission adopte l’article 4 sans modification.

* *

Après l’article 4

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 4.

Elle examine d’abord, en discussion commune, les amendements I-CF 31 de M. Hervé Mariton et I-CF 90 de M. Charles de Courson.

M. Olivier Carré. En juillet dernier, le Gouvernement a refiscalisé les heures supplémentaires. Les masses en jeu sont significatives : l’assiette atteint 13 milliards d’euros et la mesure concerne 9,5 millions de personnes. L’État en attend une recette d’environ 3,2 milliards d’euros, issue des charges sociales pour les trois quarts et de l’impôt sur le revenu pour un quart. Ces 800 millions d’euros d’impôt figurant dans les anticipations de recettes, ce sont les salariés gagnant autour de 2 000 euros par mois qui vont les payer, puisque le rapport de MM. Jean Mallot et Jean-Pierre Gorges au nom du Comité d’évaluation et de contrôle a établi que le plus grand nombre de bénéficiaires des mesures d’exonération se situaient à ce niveau de salaire. Comme la majorité précédente avait déjà corrigé les mécanismes d’optimisation qui s’étaient développés au bénéfice des grandes entreprises, ce sont bien les personnes physiques qui seront les premières touchées !

De plus, cette refiscalisation fera revenir dans le barème de nombreux foyers modestes qui ne payaient pas d’impôt auparavant. Il n’est pas normal de pénaliser des salariés qui travaillent davantage à la demande de leur employeur !

M. Charles de Courson. Selon le rapporteur général, l’article 2 fera sortir 300 000 contribuables du barème, mais combien y rentreront du fait de la suppression de l’exonération sur les heures supplémentaires et complémentaires ? Sans doute entre 1 et 2 millions, si l’on retient l’hypothèse que la moitié des 8 millions de bénéficiaires sont aujourd'hui non imposables.

L’amendement I-CF 90 vise à abroger l’abrogation, donc à réparer l’erreur commise par la majorité. Depuis septembre déjà, ces 8 millions de Français voient sur leur feuille de paye qu’ils acquittent des cotisations supplémentaires qui amputent leur pouvoir d’achat. Mais après viendra l’impôt sur le revenu !

J’y insiste, monsieur le rapporteur général : à combien estimez-vous le nombre de Français qui deviendront imposables du fait de la refiscalisation des heures supplémentaires et malgré la décote de l’article 2 ?

M. le rapporteur général. Vous voulez que nous refassions le débat du mois de juillet, mes chers collègues ? Chiche !

La loi de finances rectificative de cet été, rappelons-le, a également abrogé la hausse de la TVA que vous aviez prévu d’instaurer à compter du 1^er octobre sur de très nombreux produits, et qui aurait pesé pour 10 milliards d’euros environ sur le pouvoir d’achat des Français. Vous pouvez bien, après cela, verser des larmes sur la fin de la défiscalisation des heures supplémentaires !

Avis défavorable sur ces deux amendements.

M. Éric Woerth. Le débat sur la TVA est un beau débat puisqu’il pose la question de la compétitivité. J’observe du reste une évolution de la majorité à ce sujet : alors qu’au mois de juillet elle ne voulait pas en entendre parler, elle s’aperçoit aujourd'hui qu’il existe un problème de coût du travail. Nous aurons l’occasion d’en reparler dans la suite de la discussion budgétaire.

Depuis la suppression du dispositif d’exonération sur les heures supplémentaires, on observe que les salariés touchés aujourd'hui par la hausse des cotisations, demain par celle de l’impôt sur le revenu, demandent des augmentations de salaire pour compenser leur baisse de revenu, notamment dans les très petites entreprises. On risque de créer ainsi du chômage supplémentaire : comment des entreprises dont les marges sont déjà tendues pourraient-elles à la fois accorder des augmentations et garder des employés dont, par exemple, le CDD arrive à son terme ? La suppression du dispositif d’exonération aura des conséquences sociales graves. C’est pourquoi nous demandons qu’il soit rétabli.

M. Philippe Vigier. En matière de compétitivité, la position du Gouvernement évolue. Ce qui n’était pas envisageable il y a seulement quelques semaines le devient aujourd'hui et l’on annonce que la CSG ou la TVA augmenteront tôt ou tard.

S’agissant des heures supplémentaires, j’insisterai sur la situation des salariés qui continuent de travailler 39 heures sans jamais être passés aux 35 heures, généralement dans les petites entreprises, et qui se trouveront demain fiscalisés. Il ne s’agit pourtant pas d’heures supplémentaires choisies – et la gauche, qui a mis cinq ans à étendre les 35 heures à toutes les entreprises, le sait bien.

Ces salariés des PME-PMI qui découvrent la « douloureuse » sur leur feuille de paie de septembre sont-ils riches, monsieur le rapporteur général ? Certainement pas !

M. Hervé Mariton. Nous ne lâchons pas prise sur la défiscalisation des heures supplémentaires et, contrairement à la majorité, nous n’avançons pas masqués.

Au sujet des entreprises de moins de vingt salariés, par exemple, vous tenez un discours d’une constante ambiguïté. Dès le départ, vos engagements ont encouragé la restriction mentale. Votre programme indiquait que l’exonération serait maintenue « pour » - et non « dans » – les entreprises de moins de vingt salariés, ce qui vous permet de soutenir aujourd'hui que le cadre peut être différent selon qu’il s’agit de l’employeur ou du salarié. Vous n’avez pas tout à fait menti, mais vous avez rusé. Pour le contribuable, ce n’est ni très transparent ni très agréable.

M. Thierry Mandon. Quelle différence y a-t-il entre un travail rémunéré, non soumis à cotisations sociales et patronales, non déclaré au titre de l’impôt sur le revenu, et le travail au noir, mis à part le fait que le premier était légal ?

M. Pierre-Alain Muet. Le bon équilibre en matière d’heures supplémentaires est connu, monsieur Vigier : leur coût global étant moindre pour l’entreprise, il faut que celle-ci les rémunère 25 % plus cher, d’autant qu’elles sont plus fatigantes pour le salarié. Une intervention publique allant au-delà n’a aucune justification. En cas de chômage massif, il est plus logique de suivre l’exemple de l’Allemagne, qui a subventionné le chômage partiel afin que les salariés restent dans leur emploi. Dans la situation que nous connaissons, subventionner les heures supplémentaires est une absurdité économique.

Mme Marie-Christine Dalloz. Les salariés qui bénéficiaient des exonérations sur les heures supplémentaires apprécieront d’être assimilés à des travailleurs au noir, monsieur Mandon !

Nous constatons sur le terrain que la suppression de ces exonérations ne se traduit pas, contrairement à ce qu’a toujours soutenu la majorité, par des créations d’emplois nettes.

En outre, 53 % des 8 millions de bénéficiaires sont des ouvriers. C’est un très mauvais coup que vous portez aux bas revenus et à leur pouvoir d’achat ! En rétablissant le dispositif, vous enverriez un vrai signe d’intérêt à cette population.

M. le rapporteur général. Si nous refaisons le débat du mois de juillet en commission, nous ne sommes pas couchés ! Vous aurez l’occasion de développer vos arguments en séance publique, mes chers collègues de l’opposition.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 31 et I-CF 90.

Elle en vient à l’amendement I-CF 3 de M. Jean-Pierre Gorges.

Mme Arlette Grosskost. Cet amendement vise à supprimer les avantages fiscaux accordés jusqu’à présent aux journalistes. Alors que plusieurs organes de presse stigmatisent en permanence les députés pour l’indemnité représentative de frais de mandat qu’ils perçoivent, on oublie trop souvent de rappeler que certaines catégories professionnelles bénéficient d’avantages jamais remis en cause.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il y a eu des évolutions concernant ces catégories. Les 7 650 euros annuels déductibles du revenu imposable pour frais liés à la profession de journaliste correspondent à un équilibre sur lequel le Gouvernement et le rapporteur général ne souhaitent pas revenir à l’heure actuelle.

La Commission rejette l’amendement I-CF 3.

* *

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 85 de M. Laurent Baumel.

M. Laurent Baumel. Mon amendement propose de doubler le montant de l’abattement spécial dont bénéficient les personnes âgées de plus de 65 ans dont le revenu net global ne dépasse pas 14 220 euros et celles dont le revenu net global est compris entre 14 220 et 22 930 euros. La perte de recettes pour l’État serait compensée, à due concurrence, par l’abaissement du plafond de l’abattement de 10 % sur les pensions et retraites, et par la suppression de cet abattement lorsque le montant total des pensions et retraites perçues par l’ensemble des membres du foyer fiscal est supérieur à 36 600 euros.

Cet amendement s’inscrit dans la philosophie de ce texte, qui ne vise pas uniquement à répartir l’effort fiscal entre les contribuables, mais aussi à instaurer une fiscalité plus progressive ; c’est cette logique qui a présidé à la revalorisation de la décote applicable à l’impôt sur le revenu, dont le rapporteur général a souligné l’effet redistributif. La mesure que nous proposons concerne la population des plus de 65 ans, pour laquelle il existe des abattements spéciaux et qui n’est pas moins hétérogène socialement que le reste de la population ; d’ailleurs, le système actuel a été vivement critiqué par la Cour des comptes, qui a souligné que la moitié de la dépense fiscale correspondante allait aux 20 % des foyers les plus aisés et 30 % au décile supérieur de revenus.

M. le rapporteur général. La question a déjà été évoquée à l’article 2, lorsque j’ai proposé de revaloriser de 2 % le montant de cet abattement. Le doubler coûterait cher, et le gage que vous proposez est trop imprécis : à quel niveau fixeriez-vous le plafond de l’abattement de 10 % sur les pensions et retraites ?

Cet amendement ayant été – certes partiellement – satisfait tout à l’heure, je vous engage à le retirer – faute de quoi, il recueillerait un avis défavorable.

M. Nicolas Sansu. L’impôt sur le revenu s’applique aux personnes physiques, sans distinction de catégories. Ne mettons pas le doigt dans cet engrenage, sinon on finira par différencier un impôt sur le revenu pour les jeunes et un autre pour les personnes âgées !

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 1 de M. Dominique Baert.

M. Dominique Baert. À partir du moment où une niche fiscale existe, il faut faire en sorte qu’elle soit juste. Les anciens combattants bénéficient d’une demi-part supplémentaire seulement à partir de 75 ans : nombre d’entre eux n’y ont pas droit. Je propose d’abaisser ce seuil à 74 ans.

M. le président Gilles Carrez. J’admire votre constance, monsieur Baert, mais chaque année qui passe rend votre amendement moins nécessaire…

M. le rapporteur général. Avis défavorable : un tel avantage ne bénéficierait pas à tout le monde, mais aux seules personnes imposables. Nous préférons plutôt, pour un montant de 54 millions d’euros, étendre en année pleine la revalorisation de la retraite du combattant de 44 à 48 points – qui avait été prévue par la précédente majorité, mais pas financée.

M. Régis Juanico. Les anciens combattants d’Algérie ayant aujourd’hui entre 70 et 80 ans, il ne reste plus beaucoup de temps à Dominique Baert pour faire adopter son amendement !

M. Charles de Courson. Tant que vous y êtes, pourquoi ne pas indexer l’avantage fiscal sur la diminution du nombre des anciens combattants ? Cet amendement est une folie !

M. Dominique Baert. Mesurant l’effort consenti pour financer une mesure qui ne l’était pas, j’accepte de retirer mon amendement – bien que j’eusse souhaité un geste supplémentaire.

L’amendement I-CF 1 est retiré.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 66 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Mon amendement vise à supprimer une niche destinée aux hauts revenus : il s’agit de la réduction d’impôt accordée, à hauteur de 18 % des versements effectués, au titre des souscriptions en numéraire au capital initial ou aux augmentations de capital des sociétés.

M. le rapporteur général. Cette mesure vise le dispositif « Madelin » et les souscriptions aux Fonds d’investissement de proximité – FIP. Sur le fond, je ne me prononcerai pas, mais votre amendement aurait pour conséquence de faire disparaître l’avantage fiscal sur des opérations déjà engagées, ce qui risquerait de mettre en péril leur équilibre financier. Je vous invite donc à le retirer, et à en redéposer un dans le cadre de la deuxième partie du PLF – sans que cela vaille engagement de ma part d’y émettre un avis favorable.

M. Nicolas Sansu. C’est entendu.

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 25 de M. Camille de Rocca Serra.

Mme Arlette Grosskost. Cet amendement vise à proroger jusqu’en 2016 le FIP Corse.

M. le rapporteur général. Pour les mêmes raisons, je vous invite à retirer votre amendement et à le redéposer dans le cadre de la deuxième partie.

M. Charles de Courson. Les dispositifs de ce type arrivent à terme : il faut examiner la question dans son ensemble, sans prévoir une nouvelle mesure dérogatoire pour la Corse !

L’amendement est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 67 de M. Nicolas Sansu.

M. Nicolas Sansu. Cet amendement concerne les emplois à domicile.

M. le rapporteur général. Il trouverait mieux sa place dans la deuxième partie. Dans le cadre du PLFSS et de la deuxième partie du PLF, je proposerai plusieurs aménagements du dispositif, ayant trait à la fois aux cotisations sociales et aux dispositions fiscales.

L’amendement est retiré.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements I-CF 129 à I-CF 131 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit de mesures purement techniques.

L’administration fiscale a, sans base légale, écarté les ventes d’immeuble à rénover (VIR) des dispositifs de défiscalisation du déficit foncier et des monuments historiques, ce qui provoque de nombreux contentieux. L’amendement I-CF 130 tend à préciser que ce régime s’applique aussi aux ventes d’immeubles à rénover.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Actuellement, le montant de l’acquisition n’incluant pas les travaux réalisés par le vendeur, le montant des droits de mutation à titre onéreux (DMTO) est déjà minoré d’une fraction de la valeur réelle du bien acheté. Votre amendement reviendrait à faire bénéficier les acquéreurs de deux avantages au titre des mêmes dépenses !

M. Charles de Courson. Il conviendrait tout de même de clarifier les choses : si les VIR ne peuvent pas bénéficier du régime de défiscalisation, il faut le dire !

D’autre part, la réduction d’impôt consentie pour les opérations menées dans le cadre de la loi Malraux est fixée à 22 % du montant des dépenses retenues, dans la limite annuelle de 100 000 euros. Comme il n’a pas été prévu de possibilité de report des déficits, il arrive que les dépenses soient déclarées en portions fictives de 100 000 euros. L’amendement I-CF 129 propose de rendre possible le lissage pluriannuel des dépenses.

M. le rapporteur général. Je suis totalement défavorable à cet amendement. Les avantages fiscaux consentis au titre du dispositif « Malraux » sont plafonnés ; si certains – qui correspondent à une minorité de personnes fortunées – choisissent d’investir davantage, on ne va pas reporter la niche fiscale sur plusieurs années !

Mme Karine Berger. Pour pouvoir bénéficier de vos réductions, monsieur de Courson, encore faut-il être éligible à l’impôt sur le revenu ! Je vous signale que seul le 97^e percentile de la population française paye plus de 10 000 euros d’impôts, montant qui correspond au nouveau plafond global proposé par le projet de loi de finances en deuxième partie. J’entends bien que vous vous souciez de la bonne santé du marché immobilier, mais je vous rappelle aussi qu’à de nombreuses reprises, vous avez souhaité que la chasse aux niches fiscales soit l’objectif commun de notre Commission. J’espère par conséquent pouvoir compter sur votre soutien lorsque, dans le cadre de la deuxième partie du PLF, je proposerai des amendements au titre du plafonnement des niches de l’impôt sur le revenu. Il serait dommage que les 3 % de ménages les plus aisés n’aient plus la possibilité de payer l’impôt !

M. Hervé Mariton. Les niches fiscales existent – entre autres raisons – afin d’éviter l’excessive concentration actuelle de l’impôt sur le revenu. Le fait que la majorité fasse tout pour aggraver cette concentration va singulièrement compliquer le débat sur leur réduction – pourtant justifiée à certains égards !

M. Henri Emmanuelli. Voilà comment vous vous préparez à changer d’avis !

M. Charles de Courson. Madame Berger, dois-je vous rappeler que le Gouvernement propose de sortir le dispositif « Malraux » du plafonnement – que nous avons mis cinq ans à établir ? Mon amendement est purement technique : il ne coûtera rien au Trésor, mais il permettra d’éviter les « magouilles ».

J’en viens à l’amendement I-CF 131. Actuellement, les SCPI qui souhaitent réaliser des investissements dans le cadre du dispositif « Malraux » sont soumises à une double contrainte : consacrer 65 % de la collecte aux travaux et 30 % au foncier, le solde correspondant aux frais de dossier. Or, dans certains endroits, le coût du foncier est tel qu’il peut dépasser les 30 %. Je propose de fusionner les deux tranches.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : le dispositif actuel engage les SCPI à acquérir du foncier et à lancer de nouveaux projets de restauration.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 130, I-CF 129 et I-CF 131.

Elle en vient à l’amendement I-CF 142 de M. Pierre-Alain Muet.

M. Pierre-Alain Muet. Le crédit d’impôts accordé pour des travaux imposés dans des habitations situées autour d’un site Seveso, a connu de nombreuses variations au cours des dernières années. Par cet amendement, nous proposons de le rétablir à son niveau initial, soit 40 % du montant total des travaux, tout en abaissant son plafond de 30 000 à 15 000 euros. Cela permettrait à la fois aux ménages modestes de répondre à l’obligation de mise en conformité de leurs habitations, et à l’État de rester dans un volume de dépenses constant.

M. le rapporteur général. Sur le principe, je suis favorable à l’amendement, mais sa rédaction fait problème ; en particulier, les propriétaires bailleurs ne pourraient plus bénéficier du crédit d’impôt – ce qui ne me semble pas être le but recherché. Je vous propose donc de le retirer et d’en déposer une nouvelle version dans le cadre de l’article 88.

L’amendement est retiré.

* *

Article additionnel après l’article 4

Abaissement du plafond de l’abattement de 10 % sur le revenu pour frais professionnels

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 187 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à ramener le plafond d’avantage procuré par la déduction forfaitaire de 10 % au titre des frais professionnels de 14 157 à 12 000 euros, la possibilité de passer aux frais réels restant par ailleurs inchangée. Ce plafond s’appliquerait donc aux revenus imposables supérieurs à 10 000 euros par mois, soit environ dix SMIC, pour chacun des membres du foyer déclarant un revenu professionnel.

M. Hervé Mariton. En d’autres termes, l’amendement aggrave la progressivité de l’impôt. Il aurait été plus transparent de la part du rapporteur général d’approuver les amendements visant à créer de nouvelles tranches. Cette déduction proportionnelle mais plafonnée manque de clarté. La réforme de l’impôt sur le revenu de 2005 avait apporté un peu de cohérence en transférant vers le barème des éléments qui faisaient précédemment l’objet de déductions. Mieux vaudrait supprimer les déductions et avoir un barème lisible. La disposition proposée rend plus difficile la lecture du barème, peut-être à dessein car vous en tirez un avantage politique.

M. Charles de Courson. Combien de foyers la mesure concernerait-elle et quel serait son rapport ?

M. le rapporteur général. Moins de 112 000 contribuables, pour un rapport d’environ 80 millions d’euros.

La Commission adopte l’amendement I-CF 187 (Amendement n° I–66).

* *

Article additionnel après l’article 4

Plafonnement du barème kilométrique indicatif pour l’impôt sur le revenu

La Commission en vient aux amendements I-CF 156 de M. Éric Alauzet et I-CF 143 du rapporteur général, qui peuvent être soumis à une discussion commune.

M. Éric Alauzet. Nous proposons par cet amendement de plafonner le coefficient multiplicateur du barème automobile des indemnités kilométrique à une puissance fiscale de sept chevaux fiscaux. Autrement dit, la déductibilité pour usage professionnel serait la même pour tous les véhicules d’une puissance égale ou supérieure à sept chevaux.

M. le rapporteur général. Votre amendement ne tend à modifier que le barème indicatif. Je lui préfère l’amendement I-CF 143, qui vise également à fixer un plafond pour les véhicules d’une puissance supérieure à sept chevaux fiscaux mais qui permet de couvrir toutes les situations, que les frais soient déclarés en fonction du barème ou non.

M. Pierre-Alain Muet. En effet, l’amendement I-CF 143 vise à limiter la déductibilité du montant des frais professionnels déclarés au réel et relatifs aux déplacements entre le domicile et le lieu de travail pour les véhicules dont la puissance administrative est supérieure à sept chevaux.

M. Hervé Mariton. La démarche ne me semble pas mauvaise car le mode de calcul actuel est plutôt généreux. Je regrette toutefois que le Gouvernement aborde le sujet par plusieurs biais en aggravant très sensiblement, par ailleurs, le malus appliqué à ce type de véhicule. Même si le dispositif existant mérite d’être corrigé, le cumul des deux mesures n’est-il pas excessif ?

M. Éric Woerth. Il s’agit d’une attaque directe contre l’industrie automobile allemande !

M. Charles de Courson. Sur le principe, je ne suis pas hostile à l’amendement, mais il faut faire attention : hier, Carlos Ghosn nous a expliqué que les grands constructeurs automobiles réalisaient leurs marges sur les véhicules haut de gamme. Est-ce bien le moment d’adopter ce genre de mesure ?

M. Henri Emmanuelli. Cela réduirait les marges des constructeurs allemands !

M. Charles de Courson. Les constructeurs français font eux aussi du haut de gamme, et Carlos Ghosn nous dit vouloir attaquer ce segment de marché…

M. le rapporteur général. Plutôt que sur la puissance fiscale, nous aurions préféré nous fonder sur le niveau de pollution, mais, celui-ci n’étant pas connu pour les véhicules les plus anciens, c’est techniquement impossible. En sus de l’objectif concurrentiel évoqué, cette mesure posséderait néanmoins un caractère environnemental, dans la mesure où, dans la majeure partie des cas, plus la puissance d’un véhicule est élevée, plus ses émissions polluantes sont importantes.

Quant au malus, il ne s’applique qu’à l’acquisition du véhicule, alors que le présent amendement vise le stock des véhicules en usage.

M. le président Gilles Carrez. Monsieur Alauzet, vous ralliez-vous à l’amendement du rapporteur général ?

M. Éric Alauzet. Oui.

L’amendement I-CF 156 est retiré et la Commission adopte l’amendement I-CF 143 (Amendement n° I–65) du rapporteur général.

* *

Article additionnel après l’article 4

Abaissement du plafond des versements aux partis politiques pris en compte au titre de la réduction d’impôt sur le revenu pour les dons

La Commission examine l’amendement I-CF 166 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Nous proposons de plafonner à 7 500 euros par contribuable les dons consentis à des partis politiques, plutôt que de les limiter à 7 500 euros par parti comme c’est le cas aujourd’hui. L’objectif est d’éviter la multiplication des micro-partis dont la création ne sert qu’à contourner la légalité : avec ce système, une même personne physique peut aujourd’hui donner, par l’intermédiaire de micro-partis affiliés, jusqu’à 50 000, voire 75 000 euros à une même famille politique.

M. le rapporteur général. Ce problème a donné lieu au dépôt de nombreux amendements dans le passé – ce qui ne veut pas dire que celui-ci ne doit pas être examiné avec attention.

Vous évoquez des sommes allant jusqu’à plusieurs dizaines de milliers d’euros, mais en réalité, la législation actuelle plafonne à 15 000 euros par foyer fiscal le montant des dons à des partis politiques ouvrant droit à une réduction d’impôt. Ce plafond, que vous souhaitez abaisser à 7 500 euros, a déjà été modifié : auparavant, il était possible de déduire jusqu’à 7 500 euros par parti politique, sans autre limitation. La législation actuelle, issue d’un compromis entre de nombreuses propositions différentes, me paraît équilibrée. Elle ne conduit pas à favoriser le phénomène des micro-partis.

M. Marc Le Fur. Au cours de la précédente législature, la Commission nous avait chargés, notre ancienne collègue Aurélie Filippetti et moi-même, de rédiger une série d’amendements sur ce sujet, finalement adoptés à l’unanimité. Une double limite a donc été apportée aux dons consentis aux partis politiques : ces dons ne peuvent dépasser 7 500 euros par parti, et leur ensemble n’ouvre droit à une réduction d’impôt que dans la limite de 15 000 euros par an.

Par ailleurs, il ne faut pas faire le procès des micro-partis – auxquels toutes les sensibilités politiques ont d’ailleurs aujourd’hui recours –, dans la mesure où ils tendent à remplacer les associations, et que contrairement à ces dernières, ils ne peuvent recevoir de l’argent de la part de personnes morales et notamment des entreprises. C’est donc un progrès dans le sens de la moralisation de la vie politique. Il paraît préférable de s’en tenir pour l’instant à ce compromis, quitte à examiner à nouveau la question dans quelques années.

M. Jean-Christophe Lagarde. On pouvait en effet juger le système abusif dans la mesure où chaque don consenti à un parti donnait droit à une déduction dans la limite de 7 500 euros : la réduction d’impôt pouvait donc atteindre autant de fois 7 500 euros qu’il y avait de partis concernés. Mais depuis la modification intervenue lors de la précédente législature, le montant global déductible est plafonné. Si on y ajoute la mesure générale de plafonnement à 10 000 euros appliquée aux niches fiscales, on comprend que plus personne n’aura intérêt à multiplier les dons aux partis politiques. La législation actuelle est donc équilibrée et satisfaisante ; on peut même dire que l’amendement proposé est en retard d’une législature.

M. Pascal Terrasse. Il est vrai qu’à partir du moment où on décide de plafonner à 10 000 euros le bénéfice de la plupart des niches fiscales – dont celle-ci, je l’espère –, l’amendement perd de son intérêt. Cette somme correspond justement à 66 % de 15 000 euros, soit le montant maximal des dons ouvrant droit à une réduction d’impôt. Il sera donc difficile pour un même foyer fiscal d’en bénéficier tout en finançant plus d’un parti.

M. Henri Emmanuelli. Je ne comprends pas les réticences exprimées à l’égard d’un amendement qui va vers davantage de moralisation. Il n’est pas nécessaire d’attendre pour l’adopter.

Il est inexact, monsieur Le Fur, que toutes les sensibilités politiques soient concernées par les micro-partis. Au vu de la liste qui a été publiée, certains députés de gauche en ont en effet créé, mais ils représentent à peine 10 % du total.

En tout état de cause, je suis opposé à de telles pratiques, que les lois sur le financement de la vie politique avaient justement pour but d’éviter. Les micro-partis ne sont pas une création du législateur, ils constituent au contraire une déviance destinée à contourner l’esprit de la loi. Plus vite on en finira avec eux, mieux on se portera.

M. Régis Juanico. Je peux d’autant moins m’opposer à cet amendement qu’il reprend une proposition que j’avais faite en tant que rapporteur d’une proposition de loi visant à renforcer les exigences de transparence financière de la vie politique : limiter à 7 500 euros par personne physique et par an les dons consentis à des partis politiques, toutes organisations confondues. On a vu, dans le passé, les effets des stratégies visant à contourner l’esprit de la loi. En multipliant les dons à des partis ou des structures politiques destinées à financer une campagne électorale, certains pouvaient porter le montant de leurs dons à plusieurs dizaines de milliers d’euros. Même si l’amendement n’est pas adopté, il me semble donc nécessaire de progresser dans le sens de la modération et de la transparence.

M. Olivier Faure. Nous sommes tous favorables à l’idée de voir nos concitoyens contribuer, dans des limites strictes, au financement de la démocratie. Cette exigence, et la crainte que certains contribuables ne se tournent vers d’autres formes de défiscalisation, me feraient plutôt pencher en faveur d’un déplafonnement. Mais il est nécessaire de retenir la proposition des auteurs de l’amendement afin d’éviter les dérives évoquées à l’instant par Régis Juanico.

M. Charles de Courson. L’adoption de cet amendement ne changera rien : le statut associatif est déjà détourné pour permettre d’effectuer des dons qui donneront lieu à un crédit d’impôt. Un parti politique n’est qu’une association reconnue comme telle ; or de nombreuses associations ne demandent pas cette reconnaissance.

Mme Christine Pirès Beaune. L’objectif de l’amendement est de lutter contre la multiplication des micro-partis. Mais cette année, à la suite des élections législatives, 71 millions d’euros d’aide ont été distribués à 331 formations politiques. Ne devrait-on pas plutôt durcir les critères de remboursement des frais de campagne ?

M. Jean-Christophe Lagarde. Une très grande partie des formations dont vous parlez sont des partis ultramarins, soumis à des règles particulières. En effet, si en métropole une formation doit recueillir au moins 1 % des voix dans 50 circonscriptions pour bénéficier de la première fraction des crédits affectés au financement de la vie politique – et très peu d’organisations y parviennent –, il suffit, pour un parti d’outre-mer, d’atteindre ce seuil dans une seule circonscription pour en bénéficier. Quoi qu’il en soit, les sommes concernées sont très faibles.

M. le rapporteur général. Pour la clarté du débat, je me dois de préciser que les dons ne seront pas inclus dans le plafonnement à 10 000 euros des niches fiscales que nous allons mettre en place. L’argument de Pascal Terrasse est donc sans objet. Certes, l’année dernière, Gilles Carrez et Pierre-Alain Muet avaient proposé une mesure de cet ordre, mais ils avaient alors été accusés par les associations humanitaires de vouloir tuer les dons, legs et donations à caractère caritatif. Ce n’était évidemment pas leur intention, et c’est pourquoi j’avais trouvé un peu malsain le débat qui en avait résulté.

Par ailleurs, la fixation à 15 000 euros du plafonnement des dons pouvant donner lieu à une réduction d’impôt – soit deux fois 7 500 euros – visait à permettre par exemple aux deux membres d’un couple ne partageant pas les mêmes opinions politiques de financer chacun un parti, ou tout simplement d’effectuer des dons à deux partis proches. Auparavant, il était possible de déduire jusqu’à 7 500 euros par parti, quel que soit leur nombre, ce qui a favorisé l’émergence des micro-partis. Aujourd’hui, la possibilité de financer de nombreuses organisations est considérablement réduite.

Mon point de vue personnel est que la législation actuelle est équilibrée. Mais de toute façon, l’adoption de l’amendement n’aura aucune conséquence sur le plan budgétaire : ce n’est pas cela qui permettra de réduire le déficit que nos collègues de l’opposition nous ont laissé. Je m’en remets donc à la sagesse de la Commission.

Mme Annick Girardin. Le plafond de 15 000 euros s’applique-t-il par personne ou par foyer fiscal ?

M. Jean-Louis Gagnaire. Je suggère que nous lancions une réflexion commune et sereine sur ces questions plutôt que d’improviser un débat en séance publique. Peu importe le montant du plafond, il paraîtra toujours trop élevé à certains. Méfions-nous des dégâts collatéraux que pourrait entraîner un tel débat, surtout s’il amène une confusion entre dons et cotisations.

M. Pascal Terrasse. Il faudra pourtant bien expliquer à nos concitoyens que les dons consentis aux partis politiques, outre qu’ils permettent de bénéficier d’une niche fiscale, ne sont pas concernés par la mesure générale de plafonnement. Réfléchissez à ce que sera alors leur réaction !

Si ces dons échappent au plafonnement des niches fiscales – ce que je regrette –, l’amendement proposé prend tout son sens et doit être adopté.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–75).

Article 5

Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des dividendes et des produits de placement à revenu fixe

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– L'article 54 sexies est ainsi modifié :

1° Les mots : « prévus à l'article 125 C » sont remplacés par les mots : « versés au titre des sommes mises à leur disposition par les associés ou actionnaires et portées sur un compte bloqué individuel » et les mots : « dans les conditions prévues au même article » sont supprimés ;

2° Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Le non-respect de l'obligation fixée au premier alinéa entraîne, nonobstant toutes dispositions contraires, l'exigibilité immédiate des impôts dont ont été dispensés les associés ou actionnaires et la société, assortis, le cas échéant, de l'intérêt de retard prévu à l'article 1727 décompté de la date à laquelle ces impôts auraient dû être acquittés. »

B.– L’article 117 quater est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a. Le 1 est ainsi rédigé :

« Les personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B qui bénéficient de revenus distribués mentionnés aux articles 108 à 146 quater sont assujetties à un prélèvement au taux de 21 %.

« Pour le calcul de ce prélèvement, les revenus mentionnés au premier alinéa sont retenus pour leur montant brut.

« Toutefois, les personnes physiques appartenant à un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence de l'avant-dernière année, tel que défini au 1° du IV de l'article 1417, est inférieur à 50 000 € peuvent demander à être dispensées de ce prélèvement dans les conditions prévues à l'article 242 quater.

« Ce prélèvement s’impute sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année au cours de laquelle il a été opéré. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué. » ;

b. Au 2, les mots : « L'option prévue » sont remplacés par les mots : « Le prélèvement prévu » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a. Au premier alinéa, les mots : « opte pour le » sont remplacés par les mots : « est soumis au » ;

b. Le second alinéa est supprimé ;

3° Le III est ainsi modifié :

a. Le premier alinéa du 1 est ainsi rédigé :

« Lorsque la personne qui assure le paiement des revenus mentionnés au premier alinéa du I est établie hors de France, seules les personnes physiques appartenant à un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence de l'avant-dernière année, tel que défini au 1° du IV de l'article 1417, est égal ou supérieur au montant mentionné au troisième alinéa du 1 du I sont assujetties au prélèvement prévu au I. Les revenus sont déclarés et le prélèvement correspondant est acquitté dans les délais prévus à l'article 1671 C : » ;

b. Le quatrième alinéa du 1 est supprimé ;

c. Le 4 est abrogé.

C.– Au premier alinéa du 1 de l’article 119 bis, les mots : « Sous réserve des dispositions de l’article 125 A, » sont supprimés.

D.– Le premier alinéa du II de l'article 125-0 A est remplacé par quatre alinéas ainsi rédigés :

« Les personnes physiques qui bénéficient de produits mentionnés au I peuvent opter pour leur assujettissement à un prélèvement qui libère les revenus auxquels il s'applique de l'impôt sur le revenu, lorsque la personne qui assure le paiement de ces revenus est établie en France, qu'il s'agisse ou non du débiteur, ce dernier étant établi dans un État membre de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales.

« L'option, qui est irrévocable, est exercée au plus tard lors de l'encaissement des revenus.

« Le caractère libératoire du prélèvement ne peut être invoqué pour les produits qui sont pris en compte pour la détermination du bénéfice imposable d'une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ou d'une profession non commerciale.

« Le taux du prélèvement est fixé : ».

E.– L'article 125 A est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi rédigé :

« I.– Les personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B qui bénéficient d'intérêts, arrérages et produits de toute nature de fonds d'État, obligations, titres participatifs, bons et autres titres de créances, dépôts, cautionnements et comptes courants, ainsi que d'intérêts versés au titre des sommes mises à la disposition de la société dont elles sont associées ou actionnaires et portées sur un compte bloqué individuel, sont assujetties à un prélèvement, lorsque la personne qui assure le paiement de ces revenus est établie en France, qu’il s’agisse ou non du débiteur.

« Pour le calcul de ce prélèvement, les revenus mentionnés au premier alinéa sont retenus pour leur montant brut.

« Le prélèvement est effectué par le débiteur ou par la personne qui assure le paiement des revenus.

« Toutefois, les personnes physiques appartenant à un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence de l'avant-dernière année, tel que défini au 1° du IV de l'article 1417, est inférieur au montant mentionné au troisième alinéa du 1 du I de l’article 117 quater peuvent demander à être dispensées de ce prélèvement dans les conditions prévues à l'article 242 quater.

« Le prélèvement mentionné au premier alinéa ne s'applique pas aux revenus ayant fait l'objet de la retenue à la source prévue au 1 de l'article 119 bis. » ;

2° Après le I, il est inséré un I bis ainsi rédigé :

« I bis.– Les personnes physiques appartenant à un foyer fiscal dont le montant des revenus mentionnés au premier alinéa du I n’excède pas, au titre d’une année, 2 000 € peuvent opter pour leur assujettissement à l’impôt sur le revenu, à raison de ces mêmes revenus, à un taux forfaitaire de 24 %. L’option est exercée lors du dépôt de la déclaration d'ensemble des revenus perçus au titre de la même année. »

« La retenue à la source opérée, le cas échéant, sur les revenus mentionnés au premier alinéa conformément au 1 de l'article 119 bis, est imputée sur l’imposition à taux forfaitaire.

« Les revenus mentionnés au premier alinéa de source étrangère sont retenus pour leur montant brut. L’impôt retenu à la source est imputé sur l’imposition à taux forfaitaire dans la limite du crédit d’impôt auquel il ouvre droit dans les conditions prévues par les conventions internationales. » ;

3° Le II est ainsi rédigé :

« II.– Un prélèvement est obligatoirement applicable aux revenus des produits d'épargne donnés au profit d'un organisme mentionné au 1 de l'article 200 dans le cadre d'un mécanisme dit solidaire de versement automatique à l'organisme bénéficiaire par le gestionnaire du fonds d'épargne.

« Les revenus mentionnés au premier alinéa de source étrangère sont retenus pour leur montant brut. L’impôt retenu à la source est imputé sur le prélèvement dans la limite du crédit d’impôt auquel il ouvre droit dans les conditions prévues par les conventions internationales. » ;

4° Le III est ainsi modifié :

a. La première occurrence du mot : « Le » est remplacé par le mot : « Un » ;

b. Il est complété par un second alinéa ainsi rédigé :

« La retenue à la source opérée conformément au 1 de l'article 119 bis est, le cas échéant, imputée sur le prélèvement mentionné au premier alinéa. » ;

5° Le III bis est ainsi modifié :

a. Au troisième alinéa, les mots : « et aux produits capitalisés sur un plan d'épargne populaire dont la durée est égale ou supérieure à 4 ans ; il est fixé à 35 % pour les produits capitalisés sur un plan d'épargne populaire dont la durée est inférieure à quatre ans » sont supprimés ;

b. Au 2°, les mots : « un tiers » sont remplacés par le taux : « 24 % », et les mots : « juin 1978 » sont remplacés par les mots : « janvier 1998 ainsi que les produits des autres placements » ;

c. Le 3° est abrogé ;

d. Au premier alinéa du 4°, le taux : « 38 % » est remplacé par le taux : « 24 % » et les mots : « émis à compter de la date d'entrée en vigueur de la loi n° 80-30 du 18 janvier 1980 et avant le 1^er janvier 1983 » sont supprimés ;

e. Au second alinéa du 4°, le taux : « 42 % » est remplacé par le taux : « 75 % » ;

f. Les 5° à 7° sont abrogés ;

g. Au 8°, la première phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « ainsi que pour le boni de liquidation » et la seconde phrase du même alinéa et le second alinéa sont supprimés ;

h. Au deuxième alinéa du 9°, le taux : « 60 % » est remplacé par le taux : « 75 % » ;

i. Au 10°, les mots : « donnés au profit d’un organisme mentionné au 1 de l’article 200 dans le cadre d’un mécanisme dit "solidaire" de versement automatique à l’organisme bénéficiaire par le gestionnaire du fonds d’épargne » sont remplacés par les mots : « soumis obligatoirement au prélèvement en application du II » ;

6° Le IV est ainsi rédigé :

« IV.– Le prélèvement prévu au I ne s'applique pas aux intérêts et autres revenus exonérés d'impôt sur le revenu en application de l'article 157. » ;

7° Au V, avant le premier alinéa, il est inséré deux alinéas ainsi rédigés :

« Le prélèvement prévu au I s’impute sur l’impôt sur le revenu dû au titre de l’année au cours de laquelle il a été opéré. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.

« Les prélèvements prévus aux II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis libèrent les revenus auxquels ils s'appliquent de l'impôt sur le revenu. »

F.– L'article 125 D est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi rédigé :

« I.– Les personnes physiques fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B qui appartiennent à un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence de l'avant-dernière année, tel que défini au 1° du IV de l'article 1417, est égal ou supérieur au montant mentionné au troisième alinéa du 1 du I de l’article 117 quater et qui bénéficient de revenus ou produits énumérés au I de l’article 125 A sont assujetties au prélèvement prévu à ce même I, aux taux fixés au III bis du même article, lorsque la personne qui assure leur paiement est établie hors de France, qu’il s’agisse ou non du débiteur des revenus ou produits, ce dernier étant établi en France ou hors de France. » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a. Les mots : « au I de l'article 125 A » sont remplacés par les mots : « au premier alinéa du II de l'article 125-0 A » et les mots : « de l'article 125-0 A » sont remplacés par les mots : « de ce même article » ;

b. Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les revenus de source étrangère mentionnés au premier alinéa sont retenus pour leur montant brut. L'impôt retenu à la source est imputé sur le prélèvement dans la limite du crédit d'impôt auquel il ouvre droit dans les conditions prévues par les conventions internationales. »

3° Au III, les mots : « au V de l'article 125 A » sont remplacés par les mots : « au troisième alinéa du II de l'article 125-0 A » et les mots : « aux I et II » sont remplacés par les mots : « au II » ;

4° Le IV est ainsi modifié :

a. Le premier alinéa est ainsi modifié :

– après les mots : « le contribuable », sont insérés les mots : « est assujetti au prélèvement prévu au I ou », les mots : « aux I et II » sont remplacés par les mots : « au II » et les mots : « mandatée à cet effet » sont remplacés par les mots : « lorsqu’elle est établie hors de France dans un État membre de l'Union européenne, ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d'assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales, et qu'elle a été mandatée à cet effet par le contribuable » ;

b. Au deuxième alinéa, après les mots : « le prélèvement » sont insérés les mots : « prévue au II » ;

c. Au quatrième alinéa, après le mot : « prélèvement » sont insérés les mots : « mentionné au II » et les mots : « revenus, » sont supprimés ;

5° Le V est ainsi modifié :

a. À la première phrase, les mots : « pour lesquels le contribuable opte pour le » sont remplacés par les mots : « soumis au » ;

b. À la seconde phrase, après le mot : « prélèvement » sont insérés les mots : « mentionné au II ».

G.– Le II de l’article 154 quinquies est ainsi modifié :

1° Les références : « aux articles 117 quater et 125 A » sont remplacées par les références : « au II de l’article 125-0 A et aux I bis, II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A » ;

2° Le nombre : « 5,8 » est remplacé par le nombre : « 5,1 ».

H.– Le 3 de l’article 158 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du 1°, les mots : « aux articles 117 quater et 125 A » sont remplacés par les mots : « au II de l’article 125-0 A et aux I bis, II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A » ;

2° Le f du 3° et le 5° sont abrogés.

I.– Au troisième alinéa du 1 de l'article 170, les mots : « aux articles 117 quater et 125 A » sont remplacés par les mots : « au II de l’article 125-0 A et aux I bis, II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A ».

J.– Au quatrième alinéa de l'article 193, les mots : « crédits d’impôt mentionnés » sont remplacés par les mots : « , prélèvements et crédits d’impôts mentionnés à l’article 117 quater, au I de l’article 125 A, ».

K.– Au premier alinéa du 1 de l’article 242 ter, le mot : « libératoire » est supprimé.

L.– Le XX de la section II du chapitre IV du titre premier de la première partie du livre premier est intitulé : « Information relative au revenu fiscal de référence » et il est rétabli un article 242 quater ainsi rédigé :

« Art. 242 quater. – Les personnes physiques mentionnées au troisième alinéa du I de l’article 117 quater et au quatrième alinéa du I de l’article 125 A formulent leur demande de dispense des prélèvements prévus aux I de ces mêmes articles avant le 31 octobre de l’année précédant celle du paiement des revenus mentionnés à ces mêmes I, par présentation aux personnes qui en assurent le paiement de leur avis d'imposition établi au titre des revenus de l'avant-dernière année précédant l'année de paiement desdits revenus. »

M.– Au d du II de l'article 1391 B ter, les mots : « aux 2° et 5° » sont remplacés par les mots : « au 2° ».

N.– Le 1° du IV de l’article 1417 est ainsi modifié :

1° Au a bis, les mots : « pour sa fraction qui excède l'abattement non utilisé prévu au 5° du 3 du même article » sont supprimés ;

2° Au c, les mots : « aux articles 117 quater, 125 A » sont remplacés par les mots : « au II de l’article 125-0 A, aux I bis, II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A ».

O.– La deuxième phrase du premier alinéa de l'article 1671 C est remplacée par une phrase ainsi rédigée :

« Ces sanctions sont également applicables au prélèvement dû dans les conditions du III du même article 117 quater sauf si le contribuable justifie qu'il a donné mandat à la personne qui assure le paiement des revenus pour déclarer les revenus et acquitter le prélèvement dans les conditions prévues au b du 1 du III de l'article 117 quater. »

P.– Le premier alinéa du I de l’article 1678 quater est ainsi modifié :

1° À la première phrase, les mots : « est versé » sont remplacés par les mots : « et le prélèvement sur les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation ainsi qu’aux placements de même nature mentionné au II de l’article 125-0 A sont versés » ;

2° Après la première phrase, il est inséré une phrase ainsi rédigée :

« Ces sanctions sont également applicables au prélèvement dû en application du I de l'article 125 D sauf si le contribuable justifie qu'il a donné mandat à la personne qui assure le paiement des revenus pour déclarer les revenus et acquitter le prélèvement dans les conditions prévues au IV du même article 125 D. » ;

3° À la seconde phrase, les mots : « revenus, produits et gains mentionnés aux I et II de l’article 125 D » sont remplacés par les mots : « produits et gains mentionnés au II de l'article 125 D. »

Q.– Les articles 125 B et 125 C sont abrogés.

II.– Au troisième alinéa de l’article L. 16 du livre des procédures fiscales, les mots : « aux 4° et 6° » sont remplacés par les mots : « au 4° ».

III.– Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

A.– Au dixième alinéa du I de l’article L. 136-6, les mots : « aux 2° et 5° » sont remplacés par les mots : « au 2° ».

B.– Le I de l’article L. 136-7 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « est opéré le prélèvement prévu à l'article 125 A du code général des impôts, ainsi que les produits de même nature » sont remplacés par les mots : « sont opérés les prélèvements prévus au II de l'article 125-0 A du code général des impôts, aux II, III, second alinéa du 4° et deuxième alinéa du 9° du III bis de l'article 125 A du même code, ainsi que les produits de placements mentionnés au I de l'article 125 A et ceux mentionnés au I de l’article 125-0 A du même code. » ;

2° Au 1°, les mots : « sur lesquels est opéré le prélèvement prévu à l’article 117 quater du même code, ainsi que les revenus de même nature » sont remplacés par les mots : « distribués mentionnés au 1° du 3 de l’article 158 du même code » ;

3° Au 8° bis du II, les mots : « du prélèvement forfaitaire libératoire prévu aux articles 117 quater et 125 A » sont remplacés par les mots : « des prélèvements prévus aux articles 117 quater, 125-0 A et 125 A ».

IV.– A.– À compter du 1^erjanvier 2012, les prélèvements prévus au I de l’article 117 quater et au I de l’article 125 A du code général des impôts ne libèrent plus les revenus auxquels ils s’appliquent de l’impôt sur le revenu, à l’exception des revenus mentionnés au III de l’article 125 A précité, des revenus mentionnés aux 4°, 6°, 9° et 10° du III bis du même article ainsi que de ceux de même nature lorsque la personne qui assure leur paiement est établie hors de France et des produits mentionnés au I de l’article 125-0 A et au II de l’article 125 D du code général des impôts dans leur version en vigueur au 1^er janvier 2012.

B.– Les personnes ayant opté à raison des revenus de capitaux mobiliers perçus en 2012 pour les prélèvements, prévus au I de l’article 117 quater et au I de l’article 125 A du code général des impôts, dont le caractère libératoire de l’impôt sur le revenu est supprimé en application du A du présent IV, bénéficient d'un crédit d'impôt égal au montant de ces prélèvements pour l’établissement de l’impôt sur le revenu au titre de l'année 2012.

Le crédit d’impôt mentionné au premier alinéa est imputé sur l’impôt sur le revenu après imputation des réductions d’impôt mentionnées aux articles 199 quater B à 200 bis, 200 octies et 200 decies A du code général des impôts, des crédits d’impôt et des prélèvements ou retenues non libératoires. S’il excède l’impôt dû, l’excédent est restitué.

Ce crédit d’impôt n’est pas retenu pour l’application du plafonnement mentionné au 1 de l’article 200-0 A du code général des impôts.

V.– Pour les revenus perçus en 2013, la demande de dispense mentionnée à l’article 242 quater du code général des impôts dans sa rédaction issue du présent article peut être formulée au plus tard le 31 mars 2013 et prend effet pour les revenus versés à compter de la date à laquelle elle est formulée.

VI.– À l'exception des 2 du E, G, 2 du H, M et 1° du N du I et du A du III, qui s'appliquent aux revenus versés à compter du 1^erjanvier 2012, les I, II et III s’appliquent aux revenus perçus à compter du 1^erjanvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Il est proposé un commentaire d’ensemble des articles 5 à 7 du présent projet de loi de finances, qui mettent en œuvre un des soixante engagements du Président de la République pendant la campagne présidentielle : « Les revenus du capital seront imposés comme ceux du travail ». Ces trois articles visent en effet à soumettre au barème progressif de l’impôt sur le revenu (ce que l’on peut désigner sous le terme générique de « barémisation ») des revenus qui n’y sont pas obligatoirement soumis actuellement Après une présentation générale de l’évolution de la fiscalité applicable aux revenus du capital (1), seront successivement évoquées les mesures proposées pour soumettre au barème de l’impôt sur le revenu les intérêts des placements à revenu fixe (2), les dividendes des placements à revenu variable (3), les plus-values de cession de valeurs mobilières (4), les stock-options, attributions gratuites d’actions et carried interest (5) et, enfin, les conséquences au regard de la déductibilité de la CSG à l’impôt sur le revenu (6).

1.– L’évolution de l’imposition des revenus du capital

a) Les régimes actuels d’imposition des revenus du capital

Au titre de l’impôt sur le revenu, le régime fiscal des revenus de capitaux mobiliers permet actuellement aux contribuables fiscalement domiciliés en France de choisir deux modalités d’imposition alternatives :

– l’imposition par un prélèvement forfaitaire, libératoire de l’impôt sur le revenu, sur option du contribuable, ce prélèvement permettant un acquittement à la source de l’impôt dû ;

– l’imposition au barème de l’impôt sur le revenu, les revenus de capitaux mobiliers étant alors déclarés lors du dépôt de la déclaration de revenus et l’impôt acquitté au titre des revenus perçus l’année précédente.

La possibilité d’opter pour un prélèvement forfaitaire libératoire (PFL) a pendant longtemps été réservée aux produits de placement à revenu fixe. La loi de finances pour 2008 a étendu cette possibilité d’option aux produits de placement à revenu variable bénéficiant de l’abattement de 40 % lorsqu’ils sont imposés au barème, c’est-à-dire, à titre principal, aux dividendes distribués par des sociétés européennes soumises à l’IS ou à un impôt équivalent.

En revanche, les plus-values mobilières n’ont été soumises depuis 1976 qu’à un prélèvement forfaitaire obligatoire, en raison de leur caractère non régulier.

Après une baisse significative à la fin des années 1980, dans un contexte de désinflation compétitive et de libération des marchés financiers, les prélèvements fiscaux et sociaux sur les revenus du capital ont fortement augmenté depuis vingt ans. Les crises économiques et financières de 2008 et 2011, qui ont accru la dégradation de la situation de nos finances publiques, ont aussi nécessité des alourdissements de la fiscalité du capital, afin que tous les revenus participent à l’effort de solidarité et de redressement national. Les revenus de l’épargne ont donc déjà été mis à contribution de manière significative ces dernières années.

Ainsi, après avoir connu une première période (avec inflation élevée et donc rendements nominaux importants) au cours de laquelle il atteignait 25 % (jusqu’en 1990), le taux du prélèvement forfaitaire libératoire portant sur les revenus de capitaux mobiliers a connu dernièrement plusieurs augmentations successives : il a été porté de 15 % à 16 % par la loi de finances pour 2004, puis, concomitamment avec celui portant sur les plus-values mobilières, à 18 % par la loi de finances pour 2008, à 19 % par la loi de finances pour 2011, et enfin à respectivement 21 % pour les dividendes et 24 % pour les intérêts par la dernière loi de finances rectificative pour 2011.

b) Les prélèvements sociaux sur les revenus du capital

Les revenus de capitaux mobiliers soumis au prélèvement forfaitaire libératoire ou à l’imposition au barème ainsi que les plus-values mobilières supportent par ailleurs les prélèvements sociaux, selon des taux qui ont également été régulièrement relevés.

Après l’institution d’un premier prélèvement social sur les revenus du capital par la loi de finances pour 1984 à un taux de 1 %, complété par un deuxième prélèvement similaire au même taux en 1987, la contribution sociale généralisée (CSG) a été instaurée par la loi de finances pour 1991. Son taux, originellement de 1,1 %, a été successivement porté à 2,4 % en 1993, 3,4 % en 1997, 7,5 % en 1998 et 8,2 % pour les seuls revenus du capital en 2005. Son assiette, initialement limitée aux produits soumis au prélèvement forfaitaire libératoire, a été étendue en 1997 à l’ensemble des revenus du patrimoine et des produits de placement (hors livrets d’épargne réglementés).

Des contributions sociales additionnelles spécifiques ont aussi été créées : contribution pour le remboursement de la dette sociale (CRDS) au taux de 0,5 % en 1996, contribution de solidarité pour l’autonomie (CSA) au taux de 0,3 % en 2004 et contribution pour le revenu de solidarité active (RSA) au taux de 1,1 % en 2009.

Enfin, le taux du prélèvement social sur le capital a été porté de 2 % à 2,2 % au 1^erjanvier 2011, puis à 3,4 % au 1^er octobre 2011 et enfin à 5,4 % depuis le 1^er juillet 2012 ⁽30).

Au total, l’ensemble des prélèvements sociaux sur les revenus du capital représente aujourd’hui 15,5 %.

ÉVOLUTION DES TAUX DE TAXATION DES REVENUS DU CAPITAL

ANNÉE	PFL	Prélèvements sociaux (PS)	dont CSG	TOTAL PFL+PS
1976/1966	15/25 % ⁽¹⁾	0 %		15/25 % ⁽¹⁾
1984	15/25 % ⁽¹⁾	1 %		16/26 % ⁽¹⁾
1985	16/25 % ⁽¹⁾	1 %		17/26 % ⁽¹⁾
1987	16/25 % ⁽¹⁾	2 %		18/27 % ⁽¹⁾
1991	16/15 % ⁽¹⁾	3,1 %	1,1 %	19,1/18,1 % ⁽¹⁾
1993	16/15 % ⁽¹⁾	4,4 %	2,4 %	20,4/19,4 % ⁽¹⁾
1996	16/15 % ⁽¹⁾	4,9 %	2,4 %	20,9/19,9 % ⁽¹⁾
1997	16/15 % ⁽¹⁾	5,4 %	3,4 %	21,4/20,4 % ⁽¹⁾
1998	16/15 % ⁽¹⁾	10 %	7,5 %	26/25 % ⁽¹⁾
2004	16 %	10,3 %	7,5 %	26,3 %
2005	16 %	11 %	8,2 %	27 %
2008	18 %	11 %	8,2 %	29 %
2009	18 %	12,1 %	8,2 %	30,1 %
1^er janvier 2011	19 %	12,3 %	8,2 %	31,3 %
1^er octobre 2011	19 %	13,5 %	8,2 %	32,5 %
1^er janvier 2012	19/21/24 % ⁽²⁾	13,5 %	8,2 %	32,5/34,5/37,5 % ⁽²⁾
1^er juillet 2012	19/21/24 % ⁽²⁾	15,5 %	8,2 %	34,5/36,5/39,5 % ⁽²⁾

^{(1) Taux applicables respectivement aux plus-values mobilières et aux intérêts}

^{(2) Taux applicables respectivement aux plus-values mobilières, aux dividendes et aux intérêts}

c) L’écart de taxation entre revenus du travail et de capital

Certains revenus du capital sont déjà obligatoirement imposés au barème progressif de l’impôt sur le revenu (les revenus fonciers et les rentes viagères à titre onéreux). Soumettre l’ensemble des revenus du capital au barème permettrait de traiter de la même façon au regard de l’impôt sur le revenu tous les types de revenu et limiterait les inégalités résultant actuellement du droit d’option.

De manière schématique, les foyers fiscaux gagnants à la réforme sont ceux qui soumettent actuellement des dividendes ou des produits de placement au prélèvement forfaitaire alors qu’ils acquitteraient un impôt d’un montant inférieur en soumettant ces mêmes revenus au barème (s’ils sont non imposables ou soumis à des taux marginaux de 5,5 % ou 14 %). En sens inverse, les foyers fiscaux perdants deviendront taxés marginalement à 30 %, 41 % ou 45 % sur leurs revenus du capital alors qu’ils peuvent aujourd’hui limiter leur imposition à des taux réels de 19 % s’il s’agit de plus-values de cession, de 21 % s’il s’agit de dividendes et de 24 % s’il s’agit d’intérêts. Il convient toutefois de souligner que, compte tenu de l’existence d’un barème progressif par tranche et de la familialisation de l’impôt sur le revenu, le taux moyen d’imposition des revenus est sensiblement inférieur aux taux marginaux.

La barémisation des revenus du capital permettra de traiter de la même façon ces revenus par rapport à ceux du travail dans le cadre de l’impôt sur le revenu, qui doit être progressif afin de tenir compte de l’ensemble des capacités contributives des personnes imposables.

Si l’on ajoute les prélèvements sociaux, lesquels ne sont pas progressifs mais proportionnels, l’imposition des revenus du capital demeure plus avantageuse que celle des revenus du travail : face aux 15,5 % de prélèvements sociaux sur le capital, il convient en effet d’ajouter, outre la CSG et la CRDS sur les revenus d’activité (à un taux réel de 7,86 % compte tenu de l’abattement pour frais professionnels), les cotisations sociales non contributives payées par les employeurs (au titre de l’assurance maladie, de la solidarité pour l’autonomie et des prestations familiales), à un taux global de 18,5 %, que ne supportent pas les revenus du capital. L’écart de taxation nominal est donc de 10,86 % en défaveur des revenus du travail.

Mais il faut aussi tenir compte du fait que les revenus du capital ont déjà subi une taxation au niveau des bénéfices de l’entreprise (pour les dividendes et les plus-values mobilières, qui sont la contrepartie de bénéfices non distribués) ou ont subi l’érosion monétaire (pour les intérêts, dont le taux d’imposition effectif dépend du taux d’inflation).

On doit aussi relever que l’ISF, dont le caractère progressif est aussi rétabli par l’article 9 du présent projet de loi de finances, impose indirectement la valorisation du capital.

La mesure proposée, qui correspond strictement à l’engagement pris par le Président de la République devant les Français, est donc juste, équitable et équilibrée.

d) Les rentrées fiscales résultant de la réforme

Selon l’évaluation préalable de l’article 5 du présent projet, en ce qui concerne les revenus de capitaux mobiliers hors plus-values mobilières, 5 millions de contribuables paieraient une cotisation moyenne d’impôt supplémentaire (dès lors qu’ils sont imposés dans des tranches marginales supérieures à 30 %) et 4,5 millions bénéficieraient d’une réduction de leur cotisation d’impôt.

Il devrait en résulter un gain « en trésorerie » pour le budget de l’État de 1,63 milliard d'euros en 2013, ce gain résultant de l’augmentation des montants perçus au titre de l’acompte obligatoirement versé sur les dividendes par rapport à l’ancien prélèvement forfaitaire libératoire correspondant. En y ajoutant le gain permanent de 400 millions d'euros résultant de la barémisation (après imputation des acomptes), les recettes de l’État devraient être accrues de 2 milliards d'euros en 2013 au titre des revenus de capitaux mobiliers.

Il convient d’y ajouter 1 milliard d'euros au titre de la barémisation des plus-values mobilières, et 45 millions d'euros en ce qui concerne la barémisation des stock-options et attributions d’actions gratuites.

Au total, la barémisation devrait permettre de rapporter 3,1 milliards d'euros au budget général en 2013, et 1,4 milliard d'euros en régime de croisière.

e) Les effets de la barémisation

Les tableaux suivants présentent les résultats d’une simulation, réalisée par la DGFiP, des effets de la barémisation des revenus de capitaux mobiliers (hors plus-values mobilières), en intégrant les autres mesures du présent projet loi de finances (notamment la nouvelle tranche à 45 %). L’impact de l’option à la taxation au taux forfaitaire pour les intérêts de moins de 2 000 euros n’a pas été pris en compte en raison de l’impossibilité de déterminer le comportement réel des épargnants.

FOYERS FISCAUX PERDANT À LA BARÉMISATION DES REVENUS DE CAPITAUX MOBILIERS (HORS PLUS-VALUES)

Déciles de RFR	Gain pour l’État (en euros)
<= 17 926 €	7 925 999
<= 23 588 €	9 961 093
<= 28 668 €	11 595 999
<= 34 816 €	17 668 041
<= 42 408 €	21 435 277
<= 52 278 €	68 695 036
<= 60 117 €	181 714 799
<= 72 543 €	270 032 824
<= 99 073 €	474 888 797
> 99 073 €	1 975 190 650
Total	3 039 108 515

Les perdants au taux marginal de 5,5 % sont les contribuables âgés de plus de 65 ans ou invalides bénéficiant de l’abattement spécial prévu à l’article 157 bis du code général des impôts (égal à 2 312 euros si leur revenu net global n'excède pas 14 220 euros et à 1 156 euros s'il est compris entre 14 220 et 22 930 euros) : l’augmentation du revenu net global liée à la barémisation fait en effet perdre à ces contribuables le bénéfice de cet abattement.

FOYERS FISCAUX GAGNANT À LA BARÉMISATION DES REVENUS DE CAPITAUX MOBILIERS (HORS PLUS-VALUES)

Déciles de RFR	Perte pour l’État (en euros)
<= 8 562 €	79 135 927
<= 13 055 €	100 465 912
<= 16 253 €	72 671 443
<= 19 326 €	91 068 080
<= 23 266 €	111 072 514
<= 27 329 €	106 597 219
<= 31 870 €	105 116 143
<= 37 399 €	116 702 296
<= 45 004 €	123 346 235
> 45 004 €	125 786 904
Total	1 031 962 674

2.– La barémisation des intérêts

L’imposition des produits de placement à revenu fixe peut être opérée, sur option du contribuable ou d’office, sous la forme d’un prélèvement forfaitaire régi par les articles 125-0 A et 125 A du code général des impôts lorsque l’établissement payeur est établi en France, et par l’article 125 D du même code lorsque l'établissement payeur est établi hors de France dans un État européen.

C’est la loi de finances pour 1966 qui a introduit la possibilité d’opter pour le prélèvement forfaitaire. L’option une fois exercée n’a pas besoin d’être renouvelée chaque année : elle demeure valable pour les produits de placements concernés tant qu’elle n’a pas été révoquée, mais elle ne peut pas être remise en cause pour les produits déjà perçus.

Le prélèvement forfaitaire est libératoire de l'impôt sur le revenu pour les revenus, produits et gains auxquels il s'applique. Ceux-ci n'entrent donc pas en compte pour la détermination du revenu global du bénéficiaire servant d'assiette à l'impôt sur le revenu au barème progressif. Par conséquent, l’enjeu est relativement simple pour les contribuables. Dès lors que la somme des autres revenus déjà soumis au barème correspond au seuil d’entrée dans la tranche à 30 %, il est économiquement rationnel d’opter pour le prélèvement forfaitaire sur l’ensemble des produits à taux fixe. Par ce biais, la minoration de l’imposition sur les produits de placement à revenu fixe est de 6 % par rapport à la tranche à 30 % et de 17 % par rapport à la tranche à 41 %, et elle serait de 21 % par rapport à la nouvelle tranche à 45 % dont la création est prévue par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

Dans un souci de justice fiscale, l’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire est supprimée, sauf pour les produits de placement inférieurs à 2 000 euros par an.

Toutefois, pour éviter un coût en trésorerie, il est instauré un acompte au taux de 24 %, qui se substitue à l’ancien prélèvement forfaitaire mais qui sera obligatoire et s’imputera sur le montant de l’impôt sur le revenu payé l’année suivante ; le contribuable pourra cependant s’exonérer du paiement de cet acompte si son revenu fiscal de référence (RFR) est inférieur à 50 000 euros.

Un certain nombre de dispositions de coordination rédactionnelle sont aussi nécessaires.

a) Les nouvelles modalités d’imposition des intérêts

La soumission de l’ensemble des produits de placement à revenu fixe au barème de l’impôt sur le revenu résulte de la modification du 3 de l’article 158 du code général des impôts opérée par le 1° du H du I de l’article 5 du présent projet. Tous les revenus de capitaux mobiliers sont pris en compte au titre du revenu net catégoriel correspondant entrant dans la composition du revenu net global soumis au barème.

La soumission des produits de placement à revenu fixe au barème progressif de l’impôt sur le revenu devrait se traduire paradoxalement par une perte de recettes de 100 millions d'euros. En effet, de nombreux contribuables optent aujourd’hui pour le prélèvement forfaitaire, par facilité, alors qu’ils y perdent fiscalement.

La comparaison entre les deux régimes d’imposition dépend de la situation fiscale du contribuable, en particulier de son taux marginal d’imposition avant prise en compte des intérêts. Une simulation simplifiée est présentée dans le tableau suivant, comparant la situation actuelle au prélèvement forfaitaire libératoire avec le nouveau régime d’impôt sur le revenu issu du présent projet de loi de finances pour des revenus déjà soumis à la tranche marginale supérieure. On constatera que le surcroît d’imposition est significatif.

COMPARAISON ENTRE L’IMPOSITION DES INTÉRÊTS AU BARÈME ET AU PFL

(montants en euros)


	Barème	PFL
Intérêts versés	100 000	100 000
CSG déductible imputable sur revenu global	5 100
IR ou PFL	45 % x 94 900 = 42 705	24 % x 100 000 = 24 000
Prélèvements sociaux	15 500	15 500
Total des impôts directs	58 205	39 500
Écart d’imposition	18 705 (+ 47,4 %)

L’option pour un prélèvement forfaitaire libératoire est toutefois maintenue par exception pour les cinq cas suivants :

• Les produits attachés aux bons ou contrats de capitalisation, notamment les produits d’assurance-vie

Ces produits de placement sont régis par l’article 125-0 A du code général des impôts, qui est modifié par le D du I de l’article 5 du présent projet pour maintenir en vigueur le droit d’option actuel.

Le mode d’imposition aujourd’hui applicable à l’assurance-vie n’est donc pas modifié. Lors du rachat total ou partiel du contrat, le contribuable aura toujours le choix entre une imposition des produits du placement au barème de l’impôt sur le revenu ou à un taux forfaitaire qui est dégressif selon la durée de détention : 35 % en-deçà de quatre ans ; 15 % entre quatre et huit ans et 7,5 % au-delà de huit ans (avec dans ce dernier cas un abattement annuel de 4 600 euros pour une personne seule ou de 9 200 euros en cas d’imposition commune). Si la sortie du contrat se fait en rente, les produits acquis jusqu’à la conversion en rente sont exonérés d’impôt sur le revenu mais la rente viagère est imposée à l’impôt sur le revenu pour une fraction de son montant qui est déterminée d'après l'âge du crédirentier lors de l'entrée en jouissance de la rente. Des cas d’exonération totale sont prévus, quelle que soit la durée du contrat lorsque le dénouement du contrat résulte du licenciement du bénéficiaire des produits, de sa mise à la retraite anticipée ou de son invalidité ou de celle de son conjoint, ou après huit ans pour les contrats dits DSK ou NSK qui doivent faire l’objet d’un investissement minimal en actions.

L’assurance-vie représente, avec un encours de 1 400 milliards d'euros au 31 décembre 2011 selon les statistiques établies par la Banque de France, un tiers de l’épargne financière des ménages. La détention d’assurance-vie par les ménages est très concentrée : selon l’enquête Patrimoine 2010 de l’INSEE, si 41 % des ménages détiennent aujourd’hui de tels contrats, 64,8 % des encours sont détenus par les 2,7 millions de ménages constituant le dernier décile de patrimoine (> 450 000 euros).

La Cour des comptes précise, dans son rapport public thématique sur l’assurance-vie de janvier 2012, que les contrats les plus importants sont concentrés sur une petite fraction du dernier décile : l’encours moyen détenu en assurance-vie est supérieur à 600 000 euros pour le dernier centile, alors qu’il est inférieur à 54 000 euros pour les deux premiers centiles du dernier décile. Toujours selon la Cour, 1 % des ménages les plus aisés détiendraient plus du quart de l’encours de l’assurance-vie, avec certains contrats pouvant dépasser plusieurs centaines de millions d’euros. Dans ces conditions, il convient de s’interroger sur le maintien en l’état de l’avantage fiscal concernant l’imposition des produits de l’assurance-vie, lequel représente une dépense fiscale dont le montant s’élèvera à 1,2 milliard d’euros.

• Les foyers fiscaux dont le montant des produits de placement à revenu fixe perçus au cours d’une année ne dépasse pas 2 000 euros

Cette nouvelle faculté d’option figure au nouveau I bis de l’article 125 A du code général des impôts, qui est créé par le 2° du E du I de l’article 5 du présent projet.

Le taux actuel du prélèvement forfaitaire obligatoire sur les intérêts, soit 24 %, est maintenu pour les placements d’un montant modéré, afin de ne pas désinciter l’effort d’épargne des contribuables modestes. On peut toutefois s’interroger sur le montant de placement retenu : aux conditions actuelles du marché, un contribuable aisé pourrait ainsi réduire son niveau d’imposition en plaçant jusqu’à 80 000 euros de son capital sur des obligations d’État (OAT à dix ans rémunérées à 2,5 %).

Le choix de l’option sera effectué a posteriori sur la déclaration des revenus, afin de pouvoir apprécier globalement le respect du seuil de 2 000 euros.

Le coût de cette dépense fiscale est estimé à 40 millions d’euros. Ce chiffrage pourrait toutefois être surévalué car il est fondé sur l’hypothèse d’un comportement totalement rationnel des contribuables, à savoir que seuls des contribuables ayant intérêt à exercer cette option le feront. Or, comme on l’a vu au 1, des contribuables imposés dans les premières tranches du barème optent pourtant aujourd’hui pour l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire.

• Les produits d’épargne donnés dans le cadre d’un mécanisme solidaire de versement automatique

Ces produits de placement sont régis par les II et 10° du III bis de l’article 125 A du code général des impôts, dont une nouvelle rédaction est proposée respectivement par le 3° et le i du 5° du E du I de l’article 5 du présent projet.

Le prélèvement forfaitaire libératoire au taux réduit de 5 % applicable aux revenus des produits d’épargne qui prévoient un versement automatique au profit de certains organismes d’intérêt général est maintenu en l’état, au nom de la logique de solidarité qui prévaut pour encourager ce type de placements solidaires.

Les organismes en cause sont ceux qui perçoivent des dons ouvrant droit à une réduction d’impôt sur le revenu de 66 %. Ils sont listés au 1 de l’article 200 du code général des impôts : il s’agit de fondations ou associations reconnues d’utilité publique ; d’œuvres ou d’organismes d’intérêt général ayant un caractère philanthropique, éducatif, scientifique, social, humanitaire, sportif, familial ou culturel ; des établissements d’enseignement supérieur ou artistique ; des organismes agréés de soutien à l’investissement des PME ; d’associations cultuelles et de bienfaisance ; d’organismes désintéressés présentant au public des œuvres culturelles ; de fonds de dotation à ces organismes ou à la fondation du patrimoine.

• Les intérêts versés vers un État ou territoire non coopératif (ETNC)

Les versements de produits de placement à revenu fixe vers des ETNC ⁽³¹⁾ sont régis par les III et 11° du III bis de l’article 125 A du code général des impôts. Le 4° du E du I de l’article 5 du présent projet se contente de procéder aux coordinations rédactionnelles nécessaires au III de l’article 125 A.

Dans un souci de lutte contre la fraude et l’évasion fiscales, les intérêts versés par un débiteur français vers un ETNC restent soumis à un prélèvement forfaitaire libératoire au taux de 50 %.

• Les bons anonymes

Les produits des bons et titres dont le bénéficiaire des intérêts n’autorise pas l’établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l’administration lors du payement sont régis par les deuxièmes alinéas des 4° et 9° du III bis de l’article 125 A du code général des impôts. Les e et h du 5° du E du I de l’article 5 du présent projet modifient ces dispositions.

Le prélèvement forfaitaire libératoire applicable aux bons anonymes est maintenu, dans un souci évident de lutte contre la fraude fiscale. Les taux applicables sont actuellement de 42 % pour les bons émis entre 1980 et 1983 et de 60 % pour les bons postérieurs. Il est proposé d’unifier ces taux à 75 %, afin de maintenir un écart significatif avec le taux marginal de la dernière tranche du barème de l’impôt sur le revenu, soit 45 %. En y ajoutant les prélèvements sociaux, les bons anonymes seront donc taxés à hauteur de 90,5 %.

On rappellera que les bons et titres anonymes sont par ailleurs soumis au prélèvement d’office prévu par l’article 990 A du code général des impôts sur leur valeur nominale. Son taux est de 2 % pour chaque année de détention. Ce prélèvement porte sur le capital et non sur les revenus du capital. En revanche, ces bons ne sont pas assujettis à l’ISF.

b) La substitution d’un prélèvement obligatoire à titre d’acompte à un prélèvement forfaitaire libératoire optionnel

Avant d’être en principe soumis au barème de l’impôt sur le revenu, les produits de placement auront dû subir un prélèvement, qui constituera en fait un acompte sur l’impôt dû. Ce prélèvement sera en effet imputé sur l’impôt sur le revenu payé l’année suivante et, en cas d’excédent, ce dernier sera restituable.

Ce prélèvement est prévu par l’article 125 A du code général des impôts lorsque la personne qui verse les intérêts est établie en France, et par l’article 125 D lorsque la personne qui verse les intérêts est établie hors de France. Il se substitue donc à l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire, régi par les mêmes articles. Les E et F du I de l’article 5 du présent projet procèdent aux modifications rédactionnelles nécessaires pour transformer le prélèvement libératoire mais optionnel aujourd’hui en vigueur en un acompte qui devient obligatoire, sauf exception.

● Le champ d’application et l’assiette de l’acompte

Le champ d’application du prélèvement est fixé par le I de l’article 125 A. Il reprend la terminologie fixée depuis la loi de finances pour 1966 : sont concernés les « intérêts, arrérages et produits de toute nature de fonds d'État, obligations, titres participatifs, bons et autres titres de créances, dépôts, cautionnements et comptes courants ». Les intérêts versés au titre des sommes mises à la disposition des sociétés dont les contribuables sont associés ou actionnaires et portées sur un compte bloqué individuel sont aussi concernés (ils figurent aujourd’hui à l’article 125 C, qui est abrogé par le Q du I de l’article 5 du présent projet, ce qui oblige à modifier pour coordination l’article 54 sexies en ce qui concerne les obligations déclaratives des sociétés concernées, ce qui est fait par le A du I de l’article 5 du présent projet). Les intérêts versés au titre des avances accordées à des sociétés par certains de leurs associés sont aussi nécessairement soumis au prélèvement obligatoire, l’article 125 B qui les régit actuellement étant abrogé par coordination avec la suppression du droit d’option par le Q du I de l’article 5 du présent projet.

Le taux du prélèvement versé à titre d’acompte de l’impôt sur le revenu est fixé en reprenant le taux de 24 % de l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire. Il concerne :

– en vertu du 1° du III bis de l’article 125 A : les produits des obligations négociables et des titres participatifs, ainsi que les intérêts des fonds salariaux et des plans d’épargne-logement non exonérés (au-delà de douze ans). La référence aux plans d’épargne populaire est supprimée par le a du 5° du E du I de l’article 5 du présent projet, dès lors que ce produit d’épargne est fermé depuis le 25 septembre 2003 ;

– en vertu du 1° bis du III bis de l’article 125 A : les produits des titres de créances négociables sur un marché réglementé et non susceptibles d’être cotés ;

– en vertu des 2° et premier alinéa du 9° du III bis de l’article 125 A : les produits des bons du Trésor, des autres bons de caisse et des autres placements. Les différents taux applicables variant selon la date d’émission des bons (de 33,3 % à 45 %) sont unifiés à 24 %, ce qui permet d’abroger les 3° et 5° à 7° du III bis. Il pourrait en résulter des pertes de recettes pour l’État et un effet d’aubaine pour les quelques contribuables encore concernés selon leur tranche marginale d’imposition, mais une simplification des dispositions applicables était indispensable compte tenu de la superposition actuelle de strates successives de taux de prélèvement ;

– en vertu du premier alinéa du 4° du III bis de l’article 125 A : les produits des autres bons et titres, lorsque le bénéficiaire des intérêts autorise l’établissement payeur à communiquer son identité et son domicile fiscal à l’administration ;

– en vertu du 8° du III bis de l’article 125 A : les produits de parts émises par des fonds communs de créances (FCC) et les bonis de liquidation répartis par ces fonds. Le taux de 35 % qui a été appliqué à ces bonis lorsqu’ils ont été répartis avant 1995 est supprimé par le g du 5° du E du I de l’article 5 du présent projet, s’agissant d’une disposition désormais périmée.

Lors du calcul de l’impôt sur le revenu, l’article 193 du code général des impôts, modifié en ce sens par le J du I de l’article 5 du présent projet, rappelle que le prélèvement déjà effectué s’impute sur l’impôt sur le revenu dû.

● Les exonérations de l’acompte

L’ensemble des produits de placement actuellement exonérés d’impôt sur le revenu le sont par voie de conséquence également du nouveau prélèvement obligatoire. Il s’agit notamment des livrets d’épargne réglementés et des produits d’épargne contractuelle dont l’exonération, prévue à l’article 158 du code général des impôts, est étendue au nouveau prélèvement obligatoire par le 6° du E du I de l’article 5 du présent projet qui propose une nouvelle rédaction du IV de l’article 125 A. Sont ainsi concernés les livrets A, les livrets jeunes, les livrets de développement durable (LDD), les livrets d’épargne-entreprise (LEE), les livrets et plans d’épargne populaire (LEP et PEP) et les comptes et plans d’épargne-logement (CEL et PEL ⁽³²⁾). L’encours total de ces produits de placement représentait 763 milliards d'euros au 31 décembre 2011 selon les statistiques établies par la Banque de France. La dépense fiscale correspondante au titre de l’impôt sur le revenu peut être évaluée globalement à 1,5 milliard d'euros.

Les contribuables membres d’un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l’avant-dernière année est inférieur à 50 000 euros pourront aussi demander à être exonérés de ce prélèvement ⁽³³⁾. L’article 242 quater du code général des impôts, qui est rétabli par le L du I de l’article 5 du présent projet, prévoit que la demande de dispense du prélèvement devra être formulée auprès de l’établissement payeur des intérêts avant le 31 octobre de l’année précédant le payement. Il suffira pour cela aux contribuables concernés de présenter leur dernier avis d’imposition (lequel leur est adressé par l’administration au plus tard en septembre) qui indique le montant de leur RFR. Pour les revenus 2013 - la date du 31 octobre 2012 étant nécessairement dépassée avant l’entrée en vigueur de la présente loi de finances -, il est prévu par le V de l’article 5 du présent projet de reporter le délai d’option jusqu’au 31 mars 2013 ; la dispense de prélèvement s’appliquera alors à compter de la date d’exercice de l’option (les contribuables concernés ayant objectivement intérêt à exercer leur option le plus tôt possible après l’entrée en vigueur de la loi de finances).

Cette exonération liée au RFR vise à éviter que des contribuables imposés à un taux marginal inférieur au taux du prélèvement anticipé fassent une avance de trésorerie à l’État, puisque le prélèvement qu’ils auront acquitté en excédent sera imputable sur l’impôt dû. Pour ces contribuables, le coût en trésorerie est supporté par l’État. En revanche, en cas d’exonération totale de prélèvement à titre d’acompte alors même que l’impôt finalement dû sera calculé sur un taux marginal élevé (à partir de 30 %), on peut s’interroger sur l’avantage indu ainsi accordé aux contribuables en cause. Une telle situation peut se produire spontanément, en fonction de l’évolution des revenus du contribuable, mais elle peut aussi résulter du choix du seuil d’exonération lui-même. Or, avec un RFR à 50 000 euros, un contribuable célibataire est en principe taxé au taux marginal de 30 %. Le passage d’un taux marginal de 14 % à 30 % intervient, pour un célibataire, avec un RFR de 27 000 euros. Dans ces conditions, le système proposé est plutôt très favorable aux contribuables.

● Les modalités d’entrée en vigueur

Les modalités d’entrée en vigueur de la substitution du nouveau prélèvement obligatoire versé à titre d’acompte à l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire à caractère optionnel sont fixées par les IV et VI de l’article 5 du présent projet. Le caractère libératoire de l’impôt sur le revenu de l’actuel prélèvement forfaitaire est supprimé pour les revenus de placement perçus en 2012 ; cette mesure n’a toutefois pas de caractère rétroactif dès lors que l’actuel prélèvement forfaitaire ne pouvait être considéré comme libératoire de l’impôt sur le revenu que lorsque ce dernier devenait lui-même exigible, soit au 31 décembre 2012. Les contribuables qui avaient opté pour le prélèvement forfaitaire libératoire en 2012 bénéficieront d’un crédit d’impôt équivalent (et restituable en cas d’excédent) pour le calcul de l’impôt sur le revenu dû au titre des revenus de l’année 2012 qui sera déclaré et payé en 2013.

c) Les dispositions de coordination

● Certains produits de placement à revenu fixe émis avant le 1^er janvier 1987, ainsi que les bons de caisse émis par les entreprises industrielles et commerciales sont soumis, en application du 1 de l'article 119 bis du code général des impôts, à une retenue assise sur le montant des produits arrivant à échéance et calculée selon les taux fixés par le 1 de l'article 187 du même code. Ces taux sont de 17 % pour les intérêts des obligations négociables émises avant le 1^er janvier 1965, de 15 % pour les intérêts des obligations négociables émises entre le 1^er janvier 1965 et le 31 décembre 1986 et de 30 % pour les bons de caisse.

Cette retenue à la source ne revêt aucun caractère libératoire. Cependant, les bénéficiaires des revenus qui y sont soumis ont droit, à ce titre, à un crédit d'impôt d'égal montant. Dès lors que cette retenue à la source s'analyse comme le paiement anticipé d'une fraction de l'impôt (impôt sur le revenu, prélèvement forfaitaire libératoire ou impôt sur les sociétés selon le cas) incombant au bénéficiaire des revenus, il convient de prévoir les modalités d’imputation de la retenue à la source éventuellement déjà opérée. Les C et E du I de l’article 5 du présent projet prévoient les coordinations nécessaires avec les nouveaux prélèvements forfaitaires mis en place par l’article 125 A.

● L’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire lorsque les intérêts sont payés par une personne établie hors de France est aujourd’hui réservée aux États membres de l’Union européenne ainsi qu’à ceux parties à l’accord sur l’Espace économique européen (EEE) ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscale ⁽³⁴⁾. L’administration fiscale peut en effet conclure avec les établissements payeurs concernés des conventions organisant le paiement du prélèvement. Dès lors que le prélèvement devient obligatoire, l’administration pourra continuer d’utiliser le même mode opératoire avec les établissements concernés. Mais, pour les établissements situés dans des pays hors Europe, les échanges d’information ne sont pas assez organisés pour garantir le caractère fiable du prélèvement à opérer. Il est donc prévu dans ce cas que le prélèvement soit acquitté par le contribuable lui-même. Cette modification du IV de l’article 125 D du code général des impôts est opérée par le a du 4° du F du I de l’article 5 du présent projet.

L’article 1678 quater du code général des impôts prévoit par ailleurs que les sanctions prévues au titre de la retenue à la source sur les revenus payés vers l’étranger sont applicables pour le prélèvement sur les intérêts payés par des établissements français, mais pas par des établissements étrangers. Dès lors que le prélèvement n’est plus optionnel, le P du I de l’article 5 du présent projet rend ces sanctions également applicables pour les dividendes payés par un établissement établi hors de France. Le contribuable pourra toutefois s’en exonérer s’il justifie avoir donné mandat à un établissement européen pour acquitter le prélèvement.

● La déclaration de revenus établie par le contribuable pour l’établissement de l’impôt sur le revenu, qui est prévue par l’article 170 du code général des impôts, doit mentionner le montant des produits de placement soumis à un prélèvement libératoire. Le champ des prélèvements en cause ayant été modifié, le I du I de l’article 5 du présent projet procède aux coordinations nécessaires.

Une coordination de nature similaire est réalisée par le K du I de l’article 5 du présent projet en ce qui concerne l’article 242 ter du code général des impôts, qui concerne la déclaration des revenus de capitaux mobiliers qui est adressée par les établissements payeurs à l’administration fiscale ainsi qu’aux contribuables pour qu’ils puissent renseigner leur propre déclaration.

● Pour le calcul du RFR, l’article 1417 du code général des impôts prévoit la réintégration des revenus soumis à des prélèvements libératoires. Le champ des prélèvements en cause ayant été modifié, le 2° du N du I de l’article 5 du présent projet procède aux coordinations nécessaires.

3.– La barémisation des dividendes

L’imposition de certains produits de placement à revenu variable peut être opérée, sur option du contribuable, sous la forme d’un prélèvement forfaitaire régi par l’article 117 quater du code général des impôts. Ce droit d’option a été instauré par la loi de finances pour 2008. L’option pour le prélèvement forfaitaire peut être exercée « au fil de l’eau », à l’occasion de chaque encaissement, ce qui permet à un contribuable, au titre d’une même année, d’opter pour le prélèvement pour certains des revenus qui y sont éligibles et de demeurer imposé au barème pour d’autres. Comme pour le prélèvement forfaitaire concernant les intérêts, celui-ci est aussi libératoire de l'impôt sur le revenu pour les dividendes auxquels il s'applique. Ceux-ci ne sont donc pas pris en compte pour la détermination du revenu global du bénéficiaire servant d'assiette à l'impôt sur le revenu au barème progressif.

Le calcul d’optimisation fiscale du contribuable est cependant plus complexe que pour les intérêts. Il convient en effet de tenir compte des différents abattements applicables à l’impôt sur le revenu au titre des dividendes. Dès lors que la somme des autres revenus déjà soumis au barème correspond au seuil d’entrée dans la tranche à 41 %, il est économiquement rationnel d’opter pour le prélèvement forfaitaire au-delà du montant de dividendes épuisant l’abattement forfaitaire. Le taux réel de taxation est en effet, compte tenu de l’abattement proportionnel de 40 % sur les dividendes, de : 60 % x 41 % = 24,6 % ⁽³⁵⁾. Par ce biais, la minoration de l’imposition sur les produits de placement à revenu variable est de 3,6 % par rapport à la tranche à 41 %, et elle serait de 6 % par rapport à la nouvelle tranche à 45 % créée par l’article 3 du présent projet de loi de finances.

En revanche, les contribuables soumis à la tranche à 30 % n’ont aucun intérêt à exercer l’option, puisque les dividendes qu’ils perçoivent sont taxés marginalement à l’impôt sur le revenu à 18 % (soit 60 % x 30 %). Cette complexité induit de nombreuses erreurs défavorables aux contribuables, ainsi que le démontre le tableau suivant :

FOYERS FISCAUX AYANT OPTÉ À TORT POUR LE PRÉLÈVEMENT FORFAITAIRE LIBÉRATOIRE SUR LES DIVIDENDES AU TITRE DES REVENUS 2010

Taux marginal (en %)	Nombre de foyers fiscaux perdants	Montant du surplus d'imposition (en millions d'euros)
0	5 025	3,0
5,5	7 402	5,1
14	16 985	5,9
30	22412	11,0
41	7 891	21,1
Ensemble	59 714	46,0

L’option pour le prélèvement forfaitaire libératoire est supprimée. Un acompte au taux de 21 %, qui se substitue à l’ancien prélèvement forfaitaire mais qui sera obligatoire et s’imputera sur le montant de l’impôt sur le revenu payé l’année suivante, est instauré.

L’abattement de 40 % (instauré en 2004 pour compenser la suppression de l’avoir fiscal) est maintenu, mais les abattements forfaitaires de 1 525 euros (pour une personne seule) ou 3 050 euros (en cas d’imposition commune) sont supprimés.

Un certain nombre de dispositions de coordination rédactionnelle sont aussi nécessaires.

a) Les nouvelles modalités d’imposition des dividendes

La soumission de l’ensemble des produits de placement à revenu variable au barème de l’impôt sur le revenu résulte de la modification du 3 de l’article 158 du code général des impôts opérée par le 1° du H du I de l’article 5 du présent projet. Tous les revenus de capitaux mobiliers sont pris en compte au titre du revenu net catégoriel correspondant entrant dans la composition du revenu net global soumis au barème. Les revenus distribués, qui constituent un sous-ensemble des revenus de capitaux mobiliers, sont définis de manière très extensive par l’article 109 du code général des impôts comme « tous les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital », ainsi que « toutes les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts et non prélevés sur les bénéfices ».

Certains revenus distribués, mentionnés au 2° du 3 de l’article 158 du code général des impôts, continueront d’être retenus pour le calcul de l’impôt après réfaction d’un abattement de 40 %. Pour bénéficier de cet abattement, les revenus distribués en application d’une décision régulière des organes compétents de la société distributrice doivent l’être par une société soumise à l’impôt sur les sociétés ou à un impôt étranger équivalent et établie en France, dans l’Union européenne ou dans un État ou territoire ayant conclu avec la France une convention en vue de lutter contre la fraude ou l’évasion fiscales. En vertu du principe de transparence fiscale qui leur est applicable, les organismes de placement collectif en valeurs mobilières (OPCVM) bénéficient également de l’abattement pour les revenus distribués prélevés sur des bénéfices qui n’ont pas supporté l’impôt sur les sociétés ou un impôt équivalent.

Les revenus distribués qui ne sont pas éligibles à la réfaction de base de 40 % sont, en principe, imposés au barème pour leur montant net. Le montant de certains d’entre eux est toutefois majoré de 25 % pour le calcul de l’impôt en application du 7 de l’article 158 du code général des impôts. Tel est notamment le cas des rémunérations et avantages occultes ou des dépenses somptuaires dont la déduction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés est interdite.

La situation particulière des dividendes au regard du barème de l’impôt sur le revenu a déjà été réduite par la loi de finances pour 2011. Celle-ci a en effet supprimé le crédit d’impôt correspondant à 50 % des revenus distribués ouvrant droit à l’abattement de 40 % ou perçus dans le cadre d’un plan d’épargne en actions (PEA), qui était plafonné à 115 euros pour une personne seule et à 230 euros pour un couple.

Ce crédit d’impôt avait été instauré par la loi de finances pour 2004, en « contrepartie » de la suppression de l’avoir fiscal, en même temps que l’abattement forfaitaire et l’abattement proportionnel. Autant l’abattement de 40 % ⁽³⁶⁾ a un sens économiquement puisqu’il permet de tenir compte du fait que les revenus distribués ont déjà subi l’impôt sur les sociétés avant d’être distribués, autant l’abattement forfaitaire constitue, comme le crédit d’impôt, un « cadeau fiscal » qui réduit indûment la progressivité du barème de l’impôt sur le revenu.

Le 2° du H du I de l’article 5 du présent projet abroge le 5° du 3 de l’article 158 du code général des impôts qui prévoit que les revenus auxquels est appliqué l’abattement de 40 % ouvrent droit à un abattement forfaitaire dont le montant est de 1 525 euros pour un contribuable célibataire, divorcé ou veuf et de 3 050 euros pour les contribuables soumis à une imposition commune. Selon l’évaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi de finances, le coût de cette dépense fiscale est estimé à 370 millions d'euros en 2012. En chiffrant sa suppression par rapport aux nouvelles modalités d’imposition au barème des dividendes, le Gouvernement escompte un gain de 418 millions d'euros.

La comparaison entre les deux régimes d’imposition dépend de la situation fiscale du contribuable, en particulier de son taux marginal d’imposition avant prise en compte des revenus distribués. Une simulation simplifiée est présentée dans le tableau suivant, comparant la situation actuelle au prélèvement forfaitaire libératoire avec le nouveau régime d’impôt sur le revenu issu du présent projet de loi de finances pour des revenus déjà soumis à la tranche marginale supérieure. On constatera que l’écart, sans être négligeable, n’est pas extravagant.

COMPARAISON ENTRE LES DIVIDENDES AU BARÈME ET AU PFL

(montants en euros)


	Barème	PFL
Dividendes versés	100 000	100 000
Abattement de 40 %	40 000
CSG déductible imputable sur revenu global	5 100
IR ou PFL	45 % x 54 900 = 24 705	21 % x 100 000 = 21 000
Prélèvements sociaux	15 500	15 500
Total des impôts directs	40 205	36 500
Écart d’imposition	3 705 (+ 10,2 %)

b) La substitution d’un prélèvement obligatoire à titre d’acompte à un prélèvement forfaitaire libératoire optionnel

Avant d’être en principe soumis au barème de l’impôt sur le revenu, les dividendes auront dû subir un prélèvement, qui constituera en fait un acompte sur l’impôt dû. Ce prélèvement sera en effet imputé sur l’impôt sur le revenu payé l’année suivante et, en cas d’excédent, ce dernier sera restituable.

Ce prélèvement est prévu par l’article 117 quater du code général des impôts, selon les modalités définies respectivement aux II et III de cet article selon que la personne qui verse les dividendes est établie en France ou hors de France. Il se substitue donc à l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire, régi par le même article. Le B du I de l’article 5 du présent projet procède aux modifications rédactionnelles nécessaires pour transformer le prélèvement libératoire mais optionnel aujourd’hui en vigueur en un acompte qui devient obligatoire, sauf exception.

Le champ d’application du prélèvement est fixé par le I de l’article 117 quater. Il est considérablement élargi par rapport à l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire. En effet, alors que ce dernier ne concerne que les revenus éligibles à l’abattement de 40 %, c’est-à-dire pour l’essentiel les dividendes des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés, le nouveau prélèvement anticipé s’applique à l’ensemble des revenus distribués imposés à l’impôt sur le revenu. Sont ainsi concernés, en plus des dividendes, toutes les sommes réputées distribuées selon la législation fiscale : les bénéfices ou produits qui ne sont pas mis en réserve ou incorporés au capital, les sommes ou valeurs mises à la disposition des associés, actionnaires ou porteurs de parts et non prélevées sur les bénéfices, les avances, prêts ou acomptes accordés aux associés, les rémunérations et avantages occultes, les rémunérations excessives et les dépenses somptuaires, les jetons de présence et autres rémunérations allouées aux membres du conseil d’administration ou du conseil de surveillance des sociétés anonymes.

Le 2° du I de l’article 117 quater exclut toutefois du champ du prélèvement deux catégories de revenus :

– les revenus pris en compte pour la détermination du bénéfice imposable d’une entreprise industrielle, commerciale, artisanale ou agricole ou d’une profession non commerciale, c’est-à-dire les dividendes perçus par un entrepreneur individuel ou par un professionnel libéral qui sont imposés, selon le cas, comme des bénéfices industriels et commerciaux (BIC), des bénéfices agricoles (BA) ou des bénéfices non commerciaux (BNC) ;

– les revenus afférents à des titres détenus dans un plan d’épargne en actions (PEA). En effet, les produits des placements dans le cadre d’un PEA sont exonérés de l’impôt sur le revenu à la condition que le plan ne soit pas liquidé moins de cinq ans après le premier versement. Seule l’éventuelle plus-value réalisée sur le PEA est imposée dans l’hypothèse d’une liquidation plus précoce du plan. Les dividendes perçus dans le cadre d’un PEA ne sont donc pas directement imposés, ni au prélèvement anticipé, ni au barème. Il en résulte une dépense fiscale de 120 millions d'euros. Toutefois, l’imposition de la fraction des produits des titres non cotés détenus dans un PEA dépassant annuellement 10 % de leur montant est prévue par le 5° bis de l’article 157 du code général des impôts. Cette exception, qui vise à lutter contre une optimisation fiscale consistant à déplafonner de fait le montant des versements au PEA par une minoration artificielle de la valeur des titres non cotés inclus (se traduisant par leur rendement très élevé), rend donc possible l’imposition annuelle de dividendes perçus dans un PEA. Le dépassement de la limite d’exonération étant nécessairement apprécié au terme de l’année, l’imposition de ces dividendes ne peut pas entrer dans le champ d’application du prélèvement anticipé.

Les contribuables membres d’un foyer fiscal dont le revenu fiscal de référence (RFR) de l’avant-dernière année est inférieur à 50 000 euros pourront toutefois demander à être exonérés de ce prélèvement ⁽³⁷⁾. La même exonération s’appliquant pour les produits de placement à revenu fixe, il est renvoyé sur ce point au commentaire correspondant. Le choix du seuil de 50 000 euros paraît cependant mieux adapté pour les dividendes puisque le taux réel de taxation au barème ne sera supérieur au taux du prélèvement forfaitaire anticipé que pour les contribuables situés dans les tranches à 41 % et 45 %. On observera cependant qu’en cas d’imposition commune, un RFR de 50 000 euros correspond à une taxation au barème à un taux marginal de 14 % et à un taux réel de 8,4 % pour les dividendes, soit un écart significatif avec une taxation forfaitaire à 21 %.

Selon les estimations du Gouvernement portant tant sur l’acompte sur les dividendes que sur l’acompte sur les intérêts, sur les 2 479 195 foyers fiscaux redevables de ces acomptes avec un RFR supérieur à 50 000 euros, 173 703 foyers fiscaux devraient verser un acompte supérieur à l’impôt sur le revenu calculé avant imputation du crédit d’impôt représentatif de l’acompte, et donc obtenir une restitution. Le montant global de l’excédent d’acompte non imputé sur l’impôt dû et restituable est estimé à 489 millions d’euros sur une recette totale d’acompte de 4 571 millions d’euros, soit un peu plus de 10 %.

Le taux du prélèvement versé à titre d’acompte de l’impôt sur le revenu est fixé en reprenant le taux de 21 % de l’actuel prélèvement forfaitaire libératoire. Comme pour ce dernier, il est assis sur le montant brut des revenus perçus, sans déduction notamment des frais de garde.

Comme pour les intérêts, l’article 193 du code général des impôts est modifié par le J du I de l’article 5 du présent projet pour rappeler que, lors du calcul de l’impôt sur le revenu, le prélèvement déjà effectué s’impute sur l’impôt sur le revenu dû.

c) Les dispositions de coordination

● Pour le calcul du RFR, l’article 1417 du code général des impôts prévoit la réintégration des abattements applicables aux dividendes. Il en est de même pour le bénéfice du dégrèvement de taxe foncière sur les propriétés bâties afférente à l’habitation principale en fonction du revenu prévu par l’article 1391 B ter du même code. Dès lors que l’abattement forfaitaire est supprimé, les M et 1° du N du I de l’article 5 du présent projet procèdent aux coordinations nécessaires.

● L’article 1671 C du code général des impôts prévoit que les sanctions prévues au titre de la retenue à la source sur les revenus payés vers l’étranger sont applicables pour le prélèvement sur les dividendes payés par des établissements français, mais pas par des établissements étrangers. Dès lors que le prélèvement n’est plus optionnel, le O du I de l’article 5 du présent projet rend ces sanctions également applicables pour les dividendes payés par un établissement établi hors de France. Le contribuable pourra toutefois s’en exonérer s’il justifie avoir donné mandat à un établissement européen pour acquitter le prélèvement.

● L’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital étant définie par référence aux catégories de revenus de capitaux mobiliers et de prélèvements définis par le code général des impôts, le III de l’article 5 du présent projet prévoit les coordinations nécessaires au sein du code de la sécurité sociale. Ces coordinations sont effectuées à droit constant par rapport à l’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital. Cette assiette ne tenait déjà pas compte des différents abattements applicables pour les dividendes à l’impôt sur le revenu. L’assiette fiscale se rapproche donc de l’assiette sociale, même si elle lui demeure inférieure (en raison du maintien de l’abattement de 40 %).

4.– La barémisation des plus-values mobilières

La loi de finances pour 2000 a fusionné les différents régimes d'imposition des plus-values de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers en un dispositif unique qui figure aux articles 150-0 A à 150-0 E du code général des impôts.

Sont imposables à ce titre à l’impôt sur le revenu les plus-values réalisées par des personnes physiques, dans le cadre de la gestion de leur patrimoine privé, à l’occasion de la cession à titre onéreux d’actions, de droits de souscription ou d’achat d’actions, de certificats d’investissement, d’obligations, de titres participatifs, de parts sociales, de titres de sociétés immobilières non cotées passibles de l'impôt sur les sociétés ou de titres de sociétés d’investissement à capital variable (SICAV) et de fonds communs de placement (FCP).

Certaines plus-values sur valeurs mobilières relèvent toutefois d'un autre régime d'imposition : il en est ainsi pour les bénéfices non commerciaux et pour les plus-values professionnelles concernant les cessions de titres de sociétés soumises à l'impôt sur le revenu dans lesquelles le cédant exerce son activité professionnelle.

Sous réserve de ces exceptions, les plus-values sur valeurs mobilières réalisées par les particuliers sont soumises à l’impôt sur le revenu à un taux forfaitaire de 19 %. L'imposition est établie au titre de l'année au cours de laquelle la cession est intervenue, quelles que soient les modalités de paiement du prix.

La loi de finances pour 2011 a supprimé le seuil annuel de cessions (créé en 1978 et fixé à 25 830 euros en 2010) en-deçà duquel les plus-values de cessions de valeurs mobilières étaient exonérées d’impôt sur le revenu : toutes les plus-values mobilières sont désormais imposées au taux forfaitaire dès le premier euro.

Dans un souci de justice fiscale, il est proposé de supprimer ce taux forfaitaire et donc de faire basculer au barème de l’impôt sur le revenu les plus-values mobilières. Des mesures transitoires sont prévues pour lisser cette barémisation. Un certain nombre de dispositions de coordination rédactionnelle sont également nécessaires.

a) Les nouvelles modalités d’imposition des plus-values mobilières

Les plus-values de cession à titre onéreux de valeurs mobilières, droits sociaux et titres assimilés sont intégrées dans le revenu global net servant de base à l’impôt sur le revenu tel que défini par l’article 13 du code général des impôts. Cette modification est opérée par le A du I de l’article 6 du présent projet. Par voie de conséquence, un nouveau revenu net catégoriel afférent aux plus-values mobilières est défini au nouveau 6 bis de l’article 158 du code général des impôts, créé par le J du I de l’article 6 du présent projet. Toutes les plus-values mobilières sont prises en compte au titre de ce revenu net catégoriel qui entre dans la composition du revenu net global soumis au barème.

La mention du taux forfaitaire de 19 %, qui figure au 2 de l’article 200 A du code général des impôts, est supprimée par le 1° du P du I de l’article 6 du présent projet. Il en est de même pour les taux réduits applicables dans les départements d’outre-mer : ils sont mentionnés au 7 de l’article 200 A, qui est abrogé par le 3° du P du I de l’article 6 du présent projet. Un avantage équivalent existe toutefois au barème de l’impôt sur le revenu : le 3 de l’article 197 du code général des impôts prévoit en effet que le montant de l’impôt sur le revenu est réduit de 30 % pour les contribuables domiciliés en Guadeloupe, à la Martinique et à La Réunion, et de 40 % pour ceux domiciliés en Guyane. Ces réductions du montant de l’impôt dû sont plafonnées, alors que l’application des taux forfaitaires pour les plus-values mobilières ne fait actuellement l’objet d’aucun plafonnement.

Les profits nets réalisés en France sur les marchés à terme, sur les marchés d’options négociables et sur les opérations de bons d’option, qui sont aujourd’hui soumis au taux forfaitaire des plus-values mobilières, seront soumis au barème. Les articles 150 quinquies, 150 sexies, 150 nonies et 150 decies du code général des impôts qui fixent les règles applicables à ces opérations financières sont modifiés en ce sens par les C, D et E du I de l’article 6 du présent projet. Il en va de même pour les plus-values de cession d'actifs distribuées par un fonds de placement immobilier (FPI), qui sont également soumises au taux forfaitaire des plus-values mobilières et seront elles aussi soumises au barème. L’article 150-0 F qui fixe les règles applicables à ces plus-values particulières est modifié en ce sens par le H du I de l’article 6 du présent projet.

L’article 163 quinquies C qui régit les plus-values de cession de titres distribuées par les sociétés de capital-risque (SCR) est modifié par le 1° du M du I de l’article 6 du présent projet afin de prévoir leur imposition au barème lorsque l’actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée en France, à un taux forfaitaire de 45 % lorsque l’actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée hors de France et à la retenue à la source prévue au 2 de l’article 119 bis à un taux de 55 % lorsqu’elles sont payées dans un ETNC. Pour autant, si la cession d’actions de SCR intervient après une période de conservation de cinq ans, la plus-value demeure exonérée d'impôt sur le revenu en application du 1 bis du III de l’article 150-0 A du code général des impôts.

Les plus-values de cession de droits sociaux émis par une société soumise à l’impôt sur les sociétés et ayant son siège en France qui est détenue à hauteur de 25 % de ses bénéfices par le cédant ou son cercle familial sont imposées, lorsque le cédant n’est pas domicilié fiscalement en France, dans les conditions prévues par l’article 244 bis B du code général des impôts aux taux forfaitaires de 19 %, ou de 50 % si le cédant est domicilié dans un ETNC. Le R du I de l’article 6 du présent projet porte le taux forfaitaire de droit commun de 19 % à 45 %. Le O du I de l’article 6 du présent projet corrige un oubli en prévoyant que ces plus-values seront mentionnées sur la déclaration de revenus prévue par l’article 170 du code général des impôts.

Pour les plus-values réalisées au titre des seules actions ou parts de sociétés, afin d’inciter à leur détention longue, l’article 150-0 D du code général des impôts est modifié par le 1 du G du I de l’article 6 du présent projet afin d’instaurer des abattements pour durée de détention. Ces abattements sont de :

– 5 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession ;

– 10 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de quatre ans et moins de sept ans à la date de la cession ;

– 15 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de sept ans et moins de huit ans à la date de la cession ;

– 20 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de huit ans et moins de neuf ans à la date de la cession ;

– 25 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de neuf ans et moins de dix ans à la date de la cession ;

– 30 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de dix ans et moins de onze ans à la date de la cession ;

– 35 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de onze ans et moins de douze ans à la date de la cession ;

– 40 % du montant de la plus-value pour les actions détenues plus de douze ans à la date de la cession. Le taux maximum d’abattement retenu correspond au taux d’abattement applicable pour les dividendes.

Pour l’application de ces abattements, la durée de détention des actions est décomptée à partir du 1^er janvier de l’année d’acquisition, ce qui est très favorable pour les actions acquises en fin d’année. Les modalités de calcul de la durée de détention sont celles définies par l’article 150-0 D ter du code général des impôts. Ainsi, en cas de cession de titres ou droits appartenant à une série de titres ou droits de même nature, acquis ou souscrits à des dates différentes, les titres ou droits cédés sont ceux acquis ou souscrits aux dates les plus anciennes. Afin d’éviter les effets d’aubaine, les compteurs sont toutefois remis à zéro avec l’entrée en vigueur de ces nouvelles dispositions : quelle que soit leur durée réelle de détention antérieure, toutes les actions détenues au 1^erjanvier 2013 seront considérées comme ayant été acquises à cette date. De ce fait, il ne serait pas possible de bénéficier d’un abattement de 40 % avant 2025, ce qui correspond à un horizon de placement très long pour des actions, en particulier si elles étaient détenues depuis longtemps déjà avant 2013.

La loi de finances rectificative pour 2005 avait déjà instauré, pour les plus-values de cessions de titres de sociétés, des abattements pour durée de détention. Ce système d’abattement, qui figurait à l’article 150-0 D bis du code général des impôts, pouvait aboutir à une exonération totale au bout de huit ans et aurait eu un coût budgétaire de l’ordre du milliard d’euros à partir de 2014. C’est pourquoi la loi de finances pour 2012 a transformé l'abattement d'un tiers applicable aux plus-values de cessions d’actions pour chaque année de détention au-delà de la cinquième année en un report d'imposition sur ces mêmes plus-values après huit ans de détention, sous condition de remploi d'une fraction de 80 % de la plus-value. Au terme de cinq années supplémentaires, ce report peut se transformer en une exonération des plus-values réalisées. Ce système n’est pas impacté par la réforme du mode d’imposition des plus-values mobilières : un investisseur qui utilise la plus-value réalisée sur une start-up peut la réinvestir dans une nouvelle start up et bénéficier in fine d’une exonération totale d’imposition.

Il devrait résulter de la soumission au barème de l’impôt sur le revenu des plus-values mobilières un surplus de recettes fiscales estimé à un milliard d'euros (compte tenu de leur entrée en vigueur très différée, le coût des abattements n’est pas chiffré à ce stade par le Gouvernement).

73 400 contribuables paieraient une cotisation moyenne d’impôt supplémentaire de 14 000 euros et 57 200 contribuables bénéficieraient d’une réduction de leur cotisation d’impôt de 694 euros en moyenne. La répartition des foyers fiscaux perdants et gagnants par déciles de revenu fiscal de référence (RFR) figure dans les tableaux suivants.

FOYERS FISCAUX PERDANT À LA BARÉMISATION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

Déciles de RFR	Montant des plus-values déclarées (en millions d'euros)	Gain pour l'État (en millions d'euros)
<= 38 815 €	37,36	5,26
<= 56 159,50 €	33,20	3,24
<= 70 204 €	40,33	3,96
<= 85 406,50 €	51,22	5,25
<= 104 936 €	71,73	7,92
<= 131 466,50 €	98,90	11,53
<= 171 641 €	150,68	17,79
<= 243 970,50 €	244,95	33,30
<= 432 728 €	508,33	80,55
> 432 728 €	3 747,18	878,35
Total	4 983,88	1 047,14

FOYERS FISCAUX GAGNANT À LA BARÉMISATION DES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

Déciles de RFR	Montant des plus-values déclarées (en millions d'euros)	Perte pour l'État (en millions d'euros)
<= 12 527 €	24,16	3,85
<= 19 351 €	16,42	2,66
<= 24 490 €	17,31	2,09
<= 29 176 €	20,30	2,07
<= 34 811 €	25,55	2,52
<= 41 275,50 €	27,49	2,59
<= 48 241 €	29,43	2,55
<= 56 665 €	33,94	2,84
<= 74 152 €	55,14	4,40
> 74 152 €	201,01	14,14
Total	450,75	39,72

La comparaison entre les deux régimes d’imposition dépend de la situation fiscale du contribuable, en particulier de son taux marginal d’imposition avant prise en compte des plus-values mobilières. Une simulation simplifiée est présentée dans le tableau suivant, comparant la situation actuelle au taux forfaitaire avec le nouveau régime d’impôt sur le revenu issu du présent projet de loi de finances pour des revenus déjà soumis à la tranche marginale supérieure. On constatera que le surcroît d’imposition est substantiel (augmentation de plus de deux-tiers).

COMPARAISON ENTRE LES PLUS-VALUES MOBILIÈRES AU BARÈME ET À 19 %

(montants en euros)


	Barème	Taux forfaitaire
Plus-values nettes	100 000	100 000
CSG déductible imputable sur revenu global	5 100
IR ou taux forfaitaire	45 % x 94 900 = 42 705	19 % x 100 000 = 19 000
Prélèvements sociaux	15 500	15 500
Total des impôts directs	58 205	34 500
Écart d’imposition	23 705 (+ 68,7 %)

Il convient toutefois de relativiser ce surcoût car, pour les actions détenues depuis plus de douze ans, le mécanisme de l’abattement de 40 % pour durée de détention aboutit à une taxation similaire à celle applicable aux dividendes, soit une augmentation d’impôt tout à fait raisonnable. La détention longue de titres de capital est ainsi très fortement récompensée fiscalement.

COMPARAISON ENTRE LES PLUS-VALUES SUR ACTIONS AU BARÈME ET À 19 %
APRÈS DÉTENTION DE PLUS DE DOUZE ANS

(montants en euros)


	Barème	Taux forfaitaire
Plus-values nettes	100 000	100 000
Abattement de 40 %	40 000
CSG déductible imputable sur revenu global	5 100
IR ou taux forfaitaire	45 % x 54 900 = 24 705	19 % x 100 000 = 19 000
Prélèvements sociaux	15 500	15 500
Total des impôts directs	40 205	34 500
Écart d’imposition	5 705 (+ 16,5 %)

L’imposition à un taux forfaitaire est toutefois maintenue dans deux cas :

• Les cessions de bons de souscription de parts de créateur d’entreprise (BSPCE)

Ce dispositif a été institué par la loi de finances pour 1998 afin de permettre aux jeunes sociétés de s’attacher, par le biais d’un intéressement à leur capital, le concours de salariés qu’elles ne peuvent s’offrir compte tenu de leur faible surface financière. L’objectif recherché consiste à maintenir une incitation fiscale forte en faveur de cette catégorie de placements concernant les salariés (y compris les dirigeants salariés) de PME innovantes.

Les taux forfaitaires applicables, fixés par l’article 163 bis G du code général des impôts qui est modifié pour coordination par le L du I de l’article 6 du présent projet, sont inchangés par rapport au droit en vigueur : le gain net réalisé lors de la cession de BSPCE est taxé à 19 %, ou par dérogation à 30 % si le bénéficiaire exerce son activité dans la société depuis moins de trois ans à la date de la cession.

La dépense fiscale correspondante est de 7 millions d'euros en 2012.

• Les gains nets réalisés sur les plans d’épargne en actions (PEA)

Les plus-values réalisées dans le cadre d’un PEA sont exonérées de l’impôt sur le revenu à la condition que le plan ne soit pas liquidé moins de cinq ans après le premier versement.

Il en résulte une dépense fiscale de 100 millions d'euros.

Dans l’hypothèse d’une liquidation plus précoce du plan, les taux forfaitaires applicables aux plus-values réalisées, fixés par le 5 de l’article 200 A du code général des impôts qui est modifié pour coordination par le 2° du P du I de l’article 6 du présent projet, sont inchangés par rapport au droit en vigueur : le gain net réalisé est taxé à 22,5 % si le retrait ou le rachat intervient avant l’expiration de la deuxième année, et à 19 % si le retrait ou le rachat intervient entre les deuxième et cinquième années.

Selon les comptes financiers de la Banque de France, les encours placés sur les 7 millions de PEA ouverts s’élevaient à 91,7 milliards d'euros en 2010 (sous la forme d’actions ou d’OPCVM placés en actions), alors que l’encours total des actions détenues par les ménages hors PEA était de 617 milliards d'euros. Pour près de 15 % des placements en actions des ménages, la barémisation n’aura donc pas d’incidence.

Compte tenu du plafond de versement sur le PEA fixé à 132 000 euros, les contribuables modestes qui investissent en actions ne verront pas leur imposition augmenter.

b) Les mesures transitoires

La taxation des plus-values de cession de valeurs mobilières au barème progressif de l’impôt sur le revenu à la place d’un taux forfaitaire de 19 % s’applique, en vertu du V de l’article 6 du présent projet, aux plus-values réalisées au titre de l’année 2012, au titre de l’impôt sur le revenu payé en 2013. L’assiette de l’imposition n’étant constituée qu’au 31 décembre 2012, il n’y aucune rétroactivité au sens juridique du terme ; on parle seulement, dans ce cas, de « petite rétroactivité fiscale ». Comme pour l’ensemble de l’impôt sur le revenu, le taux d’imposition appliqué aux revenus de l’année en cours est connu à la fin de l’année concernée pour l’impôt payé l’année suivante.

Pour autant, afin de « lisser » l’entrée dans le barème lors de la mise en œuvre de la réforme, le K du I de l’article 6 du présent projet permet aux contribuables d’opter pour un système spécifique de quotient pour la prise en compte des plus-values réalisées au titre des années 2012 à 2014.

Le système général du quotient à l’impôt sur le revenu, défini à l’article 163-0 A du code général des impôts, vise à éviter que la progressivité de l'impôt n'aboutisse à soumettre à une imposition trop importante les revenus exceptionnels ou les revenus dont la perception a été différée ou concentrée par des circonstances indépendantes de la volonté du contribuable. Il consiste, pour l'année de réalisation d'un revenu exceptionnel ou différé, à calculer les droits simples afférents à ce revenu en ajoutant le quart du montant net de ce revenu au revenu net imposable ordinaire du contribuable et à multiplier par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue. Cette technique a bien pour effet « d’épaissir » les tranches du barème et de ralentir sa progressivité. En revanche, elle n’a aucun impact pour les contribuables déjà situés à la dernière tranche du barème avant la prise en compte du revenu exceptionnel ou différé.

Le présent article propose de moduler le système de quotient transitoire spécifique aux plus-values mobilières en fonction de la durée de détention des titres ⁽38) :

– il est tenu compte de la moitié des gains réalisés si les titres ont été détenus entre deux et quatre ans ;

– il est tenu compte du quart des gains réalisés si les titres ont été détenus au moins quatre ans.

Si un contribuable réalise des plus-values correspondant à des durées de détention différentes, il pourra bénéficier des deux quotients pour chaque catégorie de titres.

Le tableau suivant présente à titre d’exemple l’effet du quotient dans le cas d’un contribuable célibataire qui serait imposé sur des revenus d’activité de 20 000 euros et réaliserait une plus-value mobilière de 20 000 euros. Le barème est celui de l’impôt sur le revenu 2012. Hors plus-value, ce contribuable est à la tranche marginale de 14 % ; si sa plus-value est barémisée, il passe à la tranche à 30 %. Grâce au quotient, il reste à la tranche à 14 %. Ce taux étant inférieur à l’actuel taux forfaitaire de 19 %, il est gagnant grâce au quotient.

EXEMPLE D’APPLICATION DU QUOTIENT POUR LES PLUS-VALUES MOBILIÈRES

(montants en euros)

	Taux forfaitaire	Barème	Quotient avec 3 ans de détention	Quotient avec 5 ans de détention
Imposition de la plus-value	3 800	4 653	3 306	2 800
Total de l’impôt sur le revenu	4 981	5 834	4 487	3 981
Taux marginal	14 %	30 %	14 %	14 %

Calcul de l’impôt dû avec quotient pour la moitié des gains de plus-value :

a. Revenu net global ordinaire imposable : 20 000 €.

Droits simples correspondants = 1 181 €

b. Revenu ordinaire + quotient : 18 000 € + 20 000 €/2 = 28 000 €

Droits simples correspondants = 2 834 €

c. Droits simples sur la plus-value : (2 834 – 1 181) × 2 = 3 306 €

d. Impôt total dû : 1 181 + 3 306 = 4 487 €

Au titre de l’imposition des gains de cession de valeurs mobilières, il est tenu compte des gains nets réalisés chaque année : les moins-values s’imputent sur les plus-values. Le mode d’imputation des moins-values est défini par le 11 de l’article 150-0 D du code général des impôts, qui est complété par le 2° du G du I de l’article 6 du présent projet pour tenir compte de l’application du système du quotient. Lorsque le contribuable opte pour ce système avantageux d’imposition, il convient en effet de déterminer un gain net pour chacune des périodes d’application du quotient. Il est donc procédé dans ce cas à une « tunnelisation » des moins-values imputables sur les plus-values correspondant à une même durée de détention :

– les moins-values constatées une année au titre de valeurs mobilières détenues depuis moins de deux ans ne sont imputables que sur les plus-values réalisées au cours de la même année au titre de valeurs mobilières détenues depuis moins de deux ans ;

– les moins-values constatées une année au titre de valeurs mobilières qui auront été détenues entre deux et quatre ans ne sont imputables que sur les plus-values réalisées au cours de la même année au titre de valeurs mobilières qui auront été détenues entre deux et quatre ans ;

– les moins-values constatées une année au titre de valeurs mobilières détenues depuis au moins quatre ans ne sont imputables que sur les plus-values réalisées au cours de la même année au titre de valeurs mobilières détenues depuis au moins quatre ans.

Il sera ainsi possible de déterminer un gain net pour chaque période d’application du quotient, en évitant tout effet d’aubaine (consistant à imputer des moins-values de court terme sur des plus-values de long terme qui, à ce titre seulement, bénéficient du quotient le plus avantageux). À titre d’exemple, pour des cessions réalisées en 2013, il sera possible d’imputer des moins-values correspondant à des titres acquis en 2010 sur des plus-values correspondant à des titres acquis en 2009 (ouvrant droit à un quotient de la moitié), mais non sur des plus-values correspondant à des titres acquis en 2008 (ouvrant droit à un quotient du quart).

Si une moins-value réalisée une année n’est pas imputée sur une plus-value imputée la même année, il existe toutefois une possibilité de report pendant dix ans, qui est très favorable pour le contribuable car elle lui permet de « piloter » son revenu imposable. Cette large possibilité de report n’est pas remise en cause par la « tunnelisation » des moins-values pour l’application du quotient : des moins-values constatées une année qui ne seraient pas imputées sur des plus-values réalisées la même année, notamment si elles ne concernent pas des titres dont la durée de détention est similaire, restent reportables pendant dix ans.

Indépendamment de ce système transitoire de quotient et de « tunnelisation » mis en place à l’occasion de la barémisation (dont le coût est estimé à 150 millions d'euros par le Gouvernement), il existe des dispositifs permettant déjà de limiter l’imposition au titre des plus-values mobilières. Il s’agit notamment de l’exonération des plus-values de cession de titres de jeunes entreprises innovantes (JEI) réalisant des projets de recherche et développement. Cette exonération totale, dont le coût budgétaire est estimé à 2 millions d'euros, est acquise si le cédant a conservé les titres cédés pendant au moins trois ans et s’il n’a pas détenu avec son cercle familial une participation de plus 25 % dans la JEI. Il existe aussi une exonération pour les titres représentant plus de 25 % du capital lorsqu’ils sont cédés dans un cadre familial, à condition que ces titres ne soient pas cédés à un tiers pendant une durée de cinq ans.

La loi de finances rectificative pour 2005 a pour sa part institué un abattement pour durée de détention sur les plus-values réalisées par les dirigeants de PME qui cèdent leurs titres lors de leur départ à la retraite. Cet abattement est égal à un tiers par année de détention au-delà de la cinquième année, ce qui aboutit à une exonération là aussi totale de la plus-value au-delà de huit ans. Ce dispositif, codifié sous l’article 150-0 D ter du code général des impôts, est applicable aux cessions de titres acquis ou souscrits avant le 1^er janvier 2006 qui sont réalisées entre le 1^er janvier 2006 et le 31 décembre 2013. Il représente une dépense fiscale de 375 millions d'euros. Le IV de l’article 6 du présent projet prévoit de le proroger jusqu’en 2017. Il continuera donc de s’appliquer et pourra annuler l’impact de la barémisation des plus-values mobilières pour les dirigeants concernés.

c) Les dispositions de coordination

● La première loi de finances rectificative pour 2011 a assujetti à l'impôt sur le revenu les personnes physiques transférant à compter du 3 mars 2011 leur domicile fiscal hors de France au titre des plus-values latentes sur valeurs mobilières et droits sociaux constatées avant le changement de domicile. Un sursis de paiement sans prise de garanties est accordé lorsque le contribuable transfère son domicile dans un État de l'Union européenne ou dans un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l'évasion fiscales. En revanche, lorsque le contribuable transfère son domicile dans un autre État, le paiement de l'impôt est en principe immédiat mais, sur demande du contribuable et sous réserve de prise de garanties adéquates, un sursis de paiement peut également être accordé. Cette prise de garanties n'est pas exigée en cas de changement de domicile fiscal pour des raisons professionnelles.

Le calcul de l’impôt sur le revenu afférent aux plus-values latentes est déterminé par l’article 167 bis du code général des impôts, en faisant application du taux forfaitaire de 19 %. Le N du I de l’article 6 du présent projet supprime ce taux et prévoit la taxation des plus-values selon le barème progressif de l’impôt sur le revenu. Le montant de l’exit tax sera égal à la différence entre, d’une part, ce qu’aurait rapporté l’impôt sur le revenu calculé sur tous les revenus taxables en intégrant les plus-values latentes et, d’autre part, l’impôt sur le revenu réellement dû. Par coordination, le 2° du J du I de l’article 6 du présent projet crée un nouveau 6 ter de l’article 158 du code général des impôts pour définir un nouveau revenu net catégoriel afférent aux plus-values latentes.

Pour éviter toute rétroactivité fiscale, ce nouveau mode de calcul s’applique aux transferts de domicile fiscal hors de France intervenus à compter de la date d’adoption du présent projet de loi de finances par le conseil des ministres, soit le 28 septembre 2012.

● Pour le calcul du RFR, l’article 1417 du code général des impôts prévoit la réintégration de certains abattements. Le S du I de l’article 6 du présent projet prévoit donc la réintégration du nouvel abattement pour durée de détention au titre des plus-values de cession d’actions.

● L’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital étant définie par référence au code général des impôts, le II de l’article 6 du présent projet prévoit les coordinations nécessaires au sein du code de la sécurité sociale. Ces coordinations sont effectuées à droit constant par rapport à l’assiette des prélèvements sociaux sur les revenus du capital. L’assiette sociale ne tenant pas compte des différents abattements applicables à l’impôt sur le revenu, le nouvel abattement pour durée de détention au titre des plus-values de cession d’actions doit en être expressément exclu.

5.– La barémisation des stock-options, attributions d’actions gratuites et carried interest

Il s’agit de trois catégories particulières de revenus quasi-salariaux, quand bien même ils sont liés à des placements financiers. L’article 8 du présent projet de loi de finances prévoit d’ailleurs de prendre en compte ces revenus d’activité professionnelle au titre de la contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus. Leurs caractéristiques particulières nécessitent des dispositions spécifiques pour les soumettre au barème progressif de l’impôt sur le revenu.

a) Les stock options

La loi n° 70-1322 du 31 décembre 1970 relative à l'ouverture d'options de souscription ou d'achat d'actions au bénéfice du personnel des sociétés a institué un mécanisme inspiré du système des stock-options plan pratiqué aux États-Unis. Il permet aux sociétés de proposer à leurs salariés de souscrire ou d'acheter, dans des conditions financières avantageuses, des actions de la société qui les emploie. Il s’agit d’un mécanisme d’intéressement et de fidélisation des dirigeants et des salariés de l’entreprise.

Le mécanisme des options est le suivant : après autorisation de l'assemblée générale extraordinaire, le conseil d'administration (ou le directoire) offre à tout ou partie du personnel salarié de la société le droit de souscrire ou d'acheter des actions à un prix déterminé qui ne peut pas être modifié pendant la durée de l'option (sauf ajustement en cas d'opérations financières ultérieures ayant des répercussions sur la valeur du titre). Les bénéficiaires ont un certain délai pour lever leur option. Ainsi, en cas de hausse de la valeur de l'action, ils peuvent acquérir des titres de la société à un prix inférieur à leur valeur du moment.

Les gains de levée d’options sur actions sont soumis à trois régimes d’imposition différents selon le produit généré :

– le gain sur le rabais (à savoir la différence entre le prix de l’action le jour de l’attribution de l’option et le prix auquel elle est effectivement acquise) est considéré comme un salaire. Il est taxé au barème progressif de l’impôt sur le revenu au-delà de 5 % de la valeur de l’action au jour de l’attribution de l’option ;

– la plus-value d'acquisition (la différence entre le prix de l'action le jour de la levée de l’option et son prix d’achat) représente un complément de salaire imposable au barème progressif de l'impôt sur le revenu après déduction du rabais déjà taxé. Mais la plus-value d’acquisition peut être soumise sur option du contribuable à un régime spécifique d’imposition des plus-values mobilières, à condition que la levée de l’option n'intervienne qu’après un délai d’indisponibilité de quatre ans à compter de la date d’attribution de l’option. Les taux d'imposition spécifiques de la plus-value d’acquisition sont alors les suivants :

– 18 % jusqu’à 152 500 euros et 30 % au-delà en cas de cession après un délai de portage de deux ans à compter de la levée de l’option ;

– 30 % jusqu’à 152 500 euros et 41 % au-delà si le délai de portage de deux ans n’est pas respecté ;

– l’éventuelle plus-value de cession (la différence entre le prix de cession de l'action et son prix le jour de la levée de l’option) est imposée selon le régime de droit commun des plus-values mobilières (donc maintenant au barème progressif de l’impôt sur le revenu).

Le graphique suivant illustre la détermination des gains imposables.

IMPOSITION DES GAINS LIÉS AUX STOCK-OPTIONS

Dans le cadre de la barémisation de l’ensemble des revenus du capital, il convient de supprimer l’option pour un prélèvement à taux forfaitaire qui ne subsiste plus aujourd’hui que pour les plus-values d’acquisition. L’avantage tiré de la levée d’option sera donc taxé comme des traitements et salaires au barème progressif de l’impôt sur le revenu. 7 000 contribuables seraient perdants et il devrait en résulter un gain pour le budget de l’État de 37 millions d'euros.

Les règles fiscales concernant les stock-options, qui figurent aux articles 80 bis, 163 bis C et 200 A du code général des impôts, sont regroupées par les A, F et G du I de l’article 7 du présent projet sous le seul article 80 bis, avec trois modifications de fond : la suppression des taux forfaitaires d’imposition des plus-values d’acquisition ; des délais d’indisponibilité et de portage ; et la possibilité d’imputer la moins-value réalisée le cas échéant en cas de cession des actions pour un prix inférieur à leur valeur à la date de la levée de l’option sur la plus-value d’acquisition (puisqu’il ne s’agit plus de la même catégorie de revenus).

Afin de maintenir une incitation à la détention longue des actions acquises par voie de stock-option, le D du I de l’article 7 du présent projet modifie l’article 163-0 A du code général des impôts afin de permettre au bénéficiaire de la plus-value d’acquisition de bénéficier du système de quotient de droit commun à l’impôt sur le revenu (soit le quotient du quart), sans devoir respecter la condition du revenu exceptionnel (le montant du revenu exceptionnel doit en principe dépasser la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années), mais à condition de respecter un délai de quatre ans à compter de la levée de l’option.

La dernière loi de finances rectificative pour 2010 a institué une retenue à la source sur les gains de source française issus de la levée d’options sur titres à des personnes non domiciliées en France. Cette retenue est calculée selon les mêmes modalités que pour les résidents fiscaux français, avec les taux forfaitaires, et imputable sur le montant de l’impôt sur le revenu. Le E du I de l’article 7 du présent projet modifie l’article 182 A ter du code général des impôts relatif à cette retenue à la source pour tenir compte de la barémisation des plus-values d’acquisition.

Les plus-values d’acquisition sont soumises, quel que soit leur mode d'imposition à l'impôt sur le revenu, aux prélèvements sociaux dus au titre des revenus du patrimoine ⁽³⁹⁾, à un taux global de 15,5 % ⁽⁴⁰⁾. Lorsque l’actuelle période d’indisponibilité de quatre ans avant la levée de l’option n’est pas respectée, l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale assujettit la plus-value d’acquisition aux cotisations sociales de droit commun. Dès lors que cette période d’indisponibilité est supprimée, le 1° du C du II de l’article 7 du présent projet prévoit que l’assujettissement aux cotisations sociales sera désormais déclenché par le non-respect du nouveau délai de quatre ans qui court à compter de la levée de l’option.

Les options de souscription et d’achat d'actions consenties à compter du 16 octobre 2007 sont également soumises à deux contributions sociales spécifiques : une contribution patronale au taux de 30 % ⁽⁴¹⁾prévue par l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale, et une contribution salariale au taux de 10 % ⁽⁴²⁾ prévue par l’article L. 137-14 du même code. L’assiette de la contribution salariale spécifique porte sur la plus-value d’acquisition ; elle doit donc être modifiée pour coordination par le B du II de l’article 7 du présent projet.

b) Les attributions d’actions gratuites

À la différence de l’attribution de stock- options qui représente une forme de rémunération aléatoire, celle d’actions gratuites repose sur l’attribution d’un gain certain. Les actions gratuites peuvent être attribuées, avec l’autorisation de l’assemblée générale extraordinaire et dans le respect des conditions définies aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-6 du code de commerce, à tout ou partie des salariés et dirigeants d’entreprises par actions, cotée ou non cotées. Le bénéficiaire d'une attribution d'actions gratuites ne devient propriétaire des titres correspondants qu'au terme d'une période d'acquisition et ne peut pleinement en disposer qu'à l'issue d'une période de conservation. Le délai d’acquisition à respecter avant l’attribution définitive des actions ne peut être inférieur à deux ans, de même que la durée minimale de conservation après leur acquisition par le bénéficiaire. L’assemblée générale extraordinaire peut toutefois supprimer ou réduire le délai minimal de conservation de tout ou partie des actions, à condition de porter le délai d'acquisition à quatre ans au moins.

L’avantage retiré par les bénéficiaires correspond à la valeur de l’action au jour de l’acquisition. La loi de finances pour 2005 a prévu que ce gain d’acquisition est taxé comme des traitements et salaires au barème progressif de l’impôt sur le revenu, avec une option offerte au contribuable de bénéficier d’un taux forfaitaire de 30 % à condition de respecter un délai de conservation de deux ans à compter de la date d’attribution définitive (dispositif dit Balladur).

Dans le cadre de la barémisation de l’ensemble des revenus du capital, il convient de supprimer cette option pour un prélèvement à taux forfaitaire pour les gains d’acquisition. L’avantage tiré de l’attribution d’actions gratuites sera donc toujours taxé comme des traitements et salaires au barème. Il devrait en résulter un gain pour le budget de l’État de 8 millions d'euros.

Les règles fiscales concernant les attributions gratuites d’actions, qui figurent aux articles 80 quaterdecies et 200 A du code général des impôts, sont regroupées par les B et F du I de l’article 7 du présent projet sous le seul article 80 quaterdecies, avec trois modifications de fond : la suppression du taux forfaitaire d’imposition, du délai de conservation et de la possibilité d’imputer la moins-value réalisée le cas échéant en cas de cession des actions gratuites pour un prix inférieur à leur valeur à la date de l'attribution définitive sur le montant de l’avantage tiré de l'attribution de l’action.

Afin de maintenir une incitation à la détention longue des actions acquises par voie d’attribution gratuite, le D du I de l’article 7 du présent projet modifie l’article 163-0 A du code général des impôts afin de permettre au bénéficiaire du gain d’acquisition de bénéficier du système de quotient de droit commun à l’impôt sur le revenu (soit le quotient du quart), sans devoir respecter la condition du revenu exceptionnel (le montant du revenu exceptionnel doit en principe dépasser la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années), mais à condition de respecter un délai de quatre ans à compter de l’attribution définitive de l’action gratuite. Par rapport au droit en vigueur, le délai de conservation est donc doublé.

Le E du I de l’article 7 du présent projet modifie l’article 182 A ter du code général des impôts relatif à la retenue à la source sur les gains de source française issus de l’attribution d’actions gratuites pour tenir compte de la barémisation des gains d’acquisition.

Les gains d’acquisition sont soumis, quel que soit leur mode d'imposition à l'impôt sur le revenu, aux prélèvements sociaux dus au titre des revenus du patrimoine ⁽⁴³⁾, à un taux global de 15,5 % ⁽⁴⁴⁾. Lorsque la période d’indisponibilité après leur attribution définitive n’est pas respectée, l’article L. 242-1 du code de la sécurité sociale assujettit le gain d’acquisition aux cotisations sociales de droit commun. Le 2° du C du II de l’article 7 du présent projet procède à la coordination nécessaire pour maintenir ce mode d’assujettissement.

Les attributions d’actions gratuites sont également soumises à deux contributions sociales spécifiques : une contribution patronale au taux de 30 % prévue ⁽⁴⁵⁾ par l’article L. 137-13 du code de la sécurité sociale, et une contribution salariale au taux de 10 % ⁽⁴⁶⁾ prévue par l’article L. 137-14 du même code. L’assiette de la contribution salariale spécifique porte sur le gain d’acquisition ; elle doit donc être modifiée pour coordination par le B du II de l’article 7 du présent projet.

c) Les carried interest

Les carried interest constituent un dispositif d’intéressement à la performance des gestionnaires des fonds communs de placement à risques (FCPR) et des sociétés de capital-risque (SCR). La pratique des parts ou actions de carried interest consiste à réserver aux membres de l’équipe de gestion de ces structures de capital-risque qui ont personnellement investi dans la structure une part de la plus-value réalisée proportionnellement plus importante que la part attribuée aux investisseurs ordinaires. Le taux de rendement de la structure doit atteindre un niveau fixé à l’avance (de l’ordre de 8 % par an) pour que les gestionnaires puissent percevoir leur avantage. Cette pratique d’intéressement aux résultats permet ainsi de responsabiliser les membres de l’équipe de gestion en les faisant investir dans le FCPR ou la SCR aux côtés des investisseurs.

La loi de finances pour 2009 a conféré une base légale à l’application du régime des plus-values mobilières aux carried interest tout en « durcissant » les conditions pour en bénéficier. L’article 80 quindecies du code général des impôts définit ainsi les carried interest comme des gains réalisés par des salariés ou dirigeants des SCR, des sociétés de gestion de FCPR ou de SCR ou des sociétés qui réalisent des prestations de services liées à la gestion des FCPR ou des SCR, lors de la cession ou le rachat de parts de FCPR ou d’actions de SCR donnant lieu à des droits sur l’actif ou les produits.

Les conditions fixées pour bénéficier du régime des plus-values mobilières sont les suivantes :

– les parts ou actions doivent avoir été souscrites ou acquises à un prix correspondant à leur valeur ;

– elles constituent une seule et même catégorie de parts ou actions ;

– elles représentent au moins 1 % du montant total des souscriptions dans le fonds ou la société ou un pourcentage inférieur fixé par décret, après avis de l’Autorité des marchés financiers (AMF). Cette souplesse permet d’adapter ce critère aux spécificités de certains segments du capital-investissement qui ne peuvent être caractérisés juridiquement dans la loi ;

– les sommes ou valeurs auxquelles elles donnent droit sont versées au moins cinq ans après la date de constitution du fonds ou de l’admission des actions et, pour les parts de FCPR, après le remboursement des apports des autres porteurs ;

– le cédant perçoit une rémunération normale au titre du contrat de travail ou du mandat social qui lui a permis de souscrire ou d’acquérir ces parts ou actions.

Les carried interest dits « vertueux » car ils respectent ces conditions bénéficient du régime d’imposition des plus-values mobilières au taux forfaitaire de 19 % : ils relèvent du 8 du II de l’article 150-0 A du code général des impôts. Ceux qui ne les respectent pas ces conditions sont imposés à l’impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires : ils relèvent alors de l’article 80 quindecies du même code. Ce dernier cas ne concerne toutefois pas plus de 1,5 % des carried interest.

La barémisation de l’ensemble des revenus du capital limite l’intérêt de conserver un statut particulier pour les carried interest. Puisqu’ils ont vocation à être imposés aux même taux d’imposition que les revenus du travail, il est logique de les traiter au niveau fiscal suivant leur nature réelle. De ce point de vue, la disproportion entre la part de la plus-value attribuée aux gestionnaires et la part de leur investissement ainsi que les conditions d’attribution de cette plus-value caractérisent un élément de rémunération à la performance, qui doit être considéré comme un revenu du travail et non comme un revenu du capital.

Les B et F du I de l’article 6 du présent projet reprennent la définition légale des carried interest à l’article 80 quindecies du code général des impôts, mais sans les différentes conditions « vertueuses » figurant aujourd’hui à l’article 150-0 A du même code puisqu’ils sont désormais tous taxés de la même manière au titre des traitements et salaires. Le 2° du M. du I de l’article 6 du présent projet procède à la coordination nécessaire concernant le régime fiscal des distributions des SCR, fixé par l’article 163 quinquies C du code général des impôts.

Les obligations déclaratives spécifiques qui pèsent sur les sociétés de gestion des SCR et les FCPR concernant les gains nets et distributions afférents à des droits de carried interest sont modifiées en conséquence à l’article 242 ter C du code général des impôts par le Q du I de l’article 6 du présent projet. Une coordination rédactionnelle est assurée à l’article L. 221-31 du code monétaire et financier par le III de l’article 6 du présent projet, en ce qui concerne l’impossibilité de faire figurer dans un PEA des titres de carried interest.

Enfin, l’article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 modifie de manière équivalente le régime social des carried interest : alors qu’ils sont aujourd’hui imposés socialement comme des revenus du patrimoine à 15,5 %, ils seront désormais assujettis à la CSG et à la CRDS sur les revenus d’activité (soit 8 %), d’une part, et au forfait social (soit 20 %), d’autre part. En conséquence, la contribution salariale spécifique de 30 % assise sur les distributions et gains nets des carried interest « non vertueux », prévue par l’article L. 137-18 du code de la sécurité sociale, est supprimée.

6.– L’aménagement de la déductibilité de la CSG

Lorsque la loi de finances pour 1991 a institué la CSG à un taux de 1,1 %, elle n’a pas prévu sa déductibilité de l’impôt sur le revenu, puisqu’elle se substituait à des cotisations patronales de sécurité sociale. Lors de l’augmentation de 1,3 % du taux de la CSG réalisée par la première loi de finances rectificative pour 1993, la déductibilité de cette augmentation de la CSG avait été prévue, mais la loi de finances pour 1994 est revenue sur cette décision en réaffirmant le caractère non déductible de la CSG. En revanche, lorsque le taux de la CSG a été augmenté pour se substituer à des cotisations salariales d’assurance maladie qui étaient déductibles de l’assiette de l’impôt sur le revenu, les lois de finances pour 1997 et pour 1998 ont prévu la déductibilité des augmentations de taux de CSG correspondant à ces substitutions à des cotisations déductibles. Cette déductibilité a concerné l’intégralité de la CSG, y compris donc portant sur les revenus de remplacement et ceux du capital qui pourtant n’étaient pas auparavant soumis à cotisations, lesquelles ne pouvaient donc pas être déduites de l’impôt sur le revenu. Lorsque la CSG sur les seuls revenus du capital a été augmentée en 2004, la loi de finances rectificative pour 2004 a prévu la déductibilité de cette augmentation.

Il en résulte aujourd’hui qu’en vertu de l’article 154 quinquies du code général des impôts, lorsque des revenus sont soumis à la CSG avant de payer l’impôt sur le revenu au barème, ils sont déductibles de l’impôt sur le revenu afférent à l’année de leur paiement (donc avec un décalage d’un an), à hauteur de 5,1 points pour les revenus d’activité, de 4,2 ou 3,8 points pour les revenus de remplacement et de 5,8 points pour les revenus du capital. La part de la CSG non déductible est donc, pour tous les revenus, de 2,4 points. La CRDS et tous les autres prélèvements sociaux portant sur les revenus du capital sont par ailleurs intégralement non déductibles.

La CSG portant sur les revenus du capital ayant fait l’objet d’un prélèvement forfaitaire n’est pas déductible. Le Conseil constitutionnel a en effet jugé, dans sa décision n° 97-395 DC du 30 décembre 1997 sur la loi de finances pour 1998, qu’« il appartenait au législateur de prévoir, afin de ne pas remettre en cause le caractère progressif du montant de l'imposition du revenu des personnes physiques, que la déductibilité partielle de la contribution sociale généralisée continuerait à ne bénéficier qu'aux revenus et produits soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu et non à ceux soumis à un taux proportionnel ».

Pour les revenus de capitaux mobiliers, la réduction du nombre de revenus soumis à de tels prélèvements est prise en compte par le 1° du G du I de l’article 5 du présent projet. Pour les plus-values mobilières, leur déductibilité est désormais prévue par le I du I de l’article 6 du présent projet. La déductibilité des plus-values d’acquisition au titre des stock-options et des gains d’acquisition des attributions d’actions gratuites est quant à elle prévue par le C du I de l’article 7 du présent projet, au titre de la CSG sur les revenus d’activité.

L’augmentation de la part des revenus du capital soumis au barème augmente donc indirectement le coût pour l’État de la CSG déductible (de 270 millions d'euros pour les seuls revenus de capitaux mobiliers). Pour compenser partiellement ce coût, le 2° du G du I de l’article 5 du présent projet aligne pour les revenus du capital la part déductible sur celle correspondant aux revenus d’activité, soit 5,1 points de CSG. Cette mesure a un impact non seulement sur les nouveaux revenus soumis au barème, mais aussi sur les revenus du capital qui étaient déjà barémisés (par exemple les revenus fonciers).

Le gain résultant de la diminution de la fraction déductible de la CSG de 5,8 points à 5,1 points est estimé par le Gouvernement à 61 millions d'euros en 2013 et à 119 millions d'euros en 2014, compte tenu des modalités de paiement de la CSG sur les revenus du patrimoine qui est acquittée sur rôle d’après les éléments déclarés à l’impôt sur le revenu, la déduction étant opérée l’année suivant celle de son paiement. En revanche, le Gouvernement n’a fourni aucune estimation financière de l’impact de cette mesure par catégories de revenus.

La diminution de la part déductible des seuls revenus du capital a pour effet d’introduire pour la première fois une différence de part non déductible de CSG entre revenus : toujours 2,4 points pour les revenus d’activité et de remplacement, mais seulement 1,7 point pour les revenus du capital. On rappellera que, dans sa décision précitée du 30 décembre 1997, le Conseil constitutionnel avait justement relevé que l’augmentation alors réalisée de la part de la CSG déductible « n'a ni pour objet, ni pour effet de traiter les revenus et produits du patrimoine différemment des autres revenus au regard de la déductibilité de la contribution sociale généralisée ; qu'en effet, ces revenus et produits, dans leur ensemble, bénéficient de cette déductibilité dès lors qu'ils sont soumis au barème progressif de l'impôt sur le revenu ». On peut donc s’interroger sur une éventuelle rupture d’égalité entre catégorie de revenus, qui désavantagerait les revenus du capital au regard de l’impôt sur le revenu alors que la barémisation est censée permettre de les traiter à égalité avec les revenus du travail.

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 194 du rapporteur général.

M. Christian Eckert, rapporteur général. Il s’agit de préciser le champ du prélèvement au titre de l’acompte sur les dividendes. Celui prévu par le texte est trop large.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–70).

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 192 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit de préciser le revenu fiscal de référence au-dessous duquel les contribuables seront exonérés du versement de l’acompte. Le système mis en place est le suivant : le contribuable versera un acompte en 2013, prélevé au taux de 21 % pour les dividendes et de 24 % pour les intérêts des placements à revenu fixe ; puis, en 2014, lorsque ces revenus seront soumis au barème de l’impôt sur le revenu, l’acompte sera imputé sur le montant de l’impôt aux fins de régularisation.

M. le président Gilles Carrez. Nous avons rencontré le même problème l’an dernier, lorsqu’il s’est agi de faire passer le prélèvement forfaitaire à 24 %. Nous n’avions pas entièrement suivi le Gouvernement : si nous avions bien fait passer le taux à 24 % pour les revenus des obligations, nous l’avions en revanche fixé à 21 % pour les dividendes.

La raison en était la suivante : lorsqu’on soumet ces revenus au barème de l’impôt sur le revenu, on bascule dans un système où l’impôt est dû avec un an de décalage. Si l’on applique le barème une année donnée à la totalité des prélèvements forfaitaires libératoires, cela conduit à une année blanche pour les recettes. D’où la nécessité de mettre en place un acompte dès l’année 2013 sur les produits d’épargne 2013, la régularisation se faisant en 2014.

M. le rapporteur général. Le système est celui décrit par le président. Mon amendement vise à éviter que des contribuables ne paient trop au titre de l’acompte et que la déduction dont ils bénéficieront sur l’impôt de l’année suivante ne soit trop élevée. En d’autres termes, il s’agit de leur épargner un décaissement de trésorerie inutile.

M. Charles de Courson. Le problème se pose pour les contribuables modestes, qui se voient appliquer un abattement de 2 000 euros. Comment le taux de 21 %, qui se situe entre la troisième et la quatrième tranche du barème de l’impôt sur le revenu, a-t-il été fixé ? N’y a-t-il pas un risque que de nombreux contribuables se trouvent dans la situation d’avoir déjà trop payé, auquel cas il faudra les rembourser ?

M. le rapporteur général. Le taux de 21 % est le taux actuel du prélèvement forfaitaire libératoire sur les intérêts. Le prélèvement interviendra au moment de la perception des intérêts, puis une régularisation sera effectuée lors du calcul de l’impôt sur le revenu. Toutefois, ne seront obligés de verser un acompte que ceux dont le revenu fiscal de référence sera supérieur aux plafonds qui sont précisés dans mon amendement : 25 000 euros pour un célibataire et 50 000 euros pour un couple en ce qui concerne les intérêts, 50 000 euros et 75 000 euros respectivement en ce qui concerne les dividendes.

Mme Valérie Pécresse. Cet échange m’amène à poser à nouveau la question que j’ai soulevée lors de la discussion générale : combien de foyers vont changer de tranche d’imposition en incluant les revenus du capital dans leur déclaration de revenus ? C’est un point important : ce sont ces contribuables qui vont avoir de mauvaises surprises, se tromper ou être confrontés à des problèmes de trésorerie.

M. le rapporteur général. Vous trouverez, dans mon rapport, le nombre de « gagnants » et de « perdants » par décile, et pourrez vous en faire une idée. Le mécanisme que je propose est relativement simple : les contribuables modestes n’auront pas à verser d’acompte, leurs revenus seront soumis au barème l’année suivante. En revanche, les contribuables dont le revenu fiscal de référence est supérieur aux plafonds précisés dans mon amendement paieront tous un acompte de 21 % pour les dividendes et de 24 % pour les intérêts. Ce sont les taux actuels des prélèvements forfaitaires libératoires. L’année suivante, l’acompte versé sera déduit du montant de l’impôt.

Le système est très simple. Mon amendement a pour objet de préciser les seuils à partir desquels les contribuables auront à verser un acompte. C’est une disposition favorable aux contribuables modestes, qui visent à éviter les ressauts d’imposition.

M. Olivier Carré. Prenons le cas d’un contribuable qui a perçu des dividendes en 2012 et s’est acquitté du paiement de l’impôt avec le prélèvement forfaitaire au taux actuel. Avons-nous la possibilité, au moyen d’une loi de finances qui aurait alors un effet rétroactif, de revenir sur ce taux l’année suivante ? Les dividendes seront intégrés aux revenus soumis au barème de l’impôt sur le revenu, alors que l’impôt avait été acquitté définitivement à un taux connu. Ce n’est donc pas tout à fait le même traitement que dans le cadre de l’impôt sur le revenu traditionnel.

M. le rapporteur général. Si fait, c’est exactement le système de l’impôt sur le revenu : la loi de finances de l’année fixe les taux et les modalités de paiement de l’impôt qui s’applique aux revenus de l’année précédente. Les intérêts et dividendes perçus en 2012 seront, de même, soumis au barème de l’impôt sur le revenu payé en 2013. Pour simplifier, le prélèvement forfaitaire cessera d’être libératoire pour les dividendes et les intérêts perçus à partir de 2012. La situation est la même que pour un salaire perçu, par exemple, au mois de juin : l’impôt n’a pas encore été calculé puisque le barème n’est connu qu’en fin d’année. Le prélèvement qui aura déjà eu lieu pour les intérêts ou les dividendes ne constitue qu’un acompte désormais, plus un prélèvement libératoire.

M. Olivier Carré. À la différence près que l’impôt sur ce salaire n’aura pas encore été acquitté, alors qu’il l’est déjà dans le cas que je décris. Il y a donc un problème.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–73).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 189 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit de supprimer la retenue à la source spécifique qui s’appliquait aux intérêts perçus au titre de placements datant d’avant 1987. Il s’agit donc plutôt d’un « nettoyage ». Ces revenus seront intégrés au nouveau régime fiscal décrit précédemment.

M. Charles de Courson. Cette retenue à la source était-elle plus ou moins généreuse que le nouveau régime ?

M. le rapporteur général. Peu importe. Il s’agit de procéder à un alignement : 1987, c’est de l’histoire ancienne !

La Commission adopte l’amendement(Amendement n° I–72).

Puis elle examine, en discussion commune, l’amendement I-CF 12 de M. Gilles Carrez et l’amendement I-CF 185 du rapporteur général.

M. le président Gilles Carrez. L’examen de mon amendement I-CF 12 m’amène à poser à nouveau la question soulevée par Mme Pécresse, à laquelle il nous faut une réponse aussi précise que possible.

L’inclusion des produits du patrimoine dans les revenus soumis au barème de l’impôt sur le revenu va faire passer les contribuables concernés dans une tranche d’imposition supérieure. Jusqu’à la tranche de 14 % incluse, cela ne pose pas de problème. M. le rapporteur général nous a d’ailleurs expliqué que certains contribuables bénéficieraient au contraire d’un allègement d’imposition, dans la mesure où ils choisissaient souvent par simplicité – je le confirme – le prélèvement forfaitaire à la source, alors qu’ils auraient pu payer un impôt moins élevé, qui plus est l’année suivante, s’ils avaient choisi de soumettre leurs revenus au barème.

Cependant, ce raisonnement ne vaut plus pour la tranche à 30 % et au-delà. L’amendement que je propose consiste à élargir la sorte de franchise prévue par le Gouvernement, qui est bien conscient du problème : le texte prévoit en effet que le contribuable pourrait continuer à opter pour le prélèvement forfaitaire libératoire si les revenus annuels de son patrimoine étaient inférieurs à 2 000 euros. Dès lors, ceux-ci ne seraient pas intégrés aux revenus soumis au barème.

Je propose de rehausser ce seuil de 2 000 à 5 000 euros pour éviter à de nombreux ménages – quelques centaines de milliers ? quelques millions ? il serait utile d’en connaître le nombre – de passer dans la tranche d’imposition à 30 %. À défaut, ces contribuables risquent d’avoir une très mauvaise surprise. C’est un sujet important. L’amendement de M. le rapporteur général va cependant dans une direction opposée.

M. le rapporteur général. Mon amendement I-CF 185 est en effet concurrent du vôtre, monsieur le président. Je ne partage pas votre point de vue. Vous semblez sous-entendre que cette réforme doit se faire de façon équilibrée, à somme nulle, qu’il doit y avoir autant de gagnants que de perdants. Nous soutenons au contraire que les revenus du patrimoine, en particulier, s’agissant de cet amendement, les intérêts, doivent être soumis au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Il est donc logique qu’il y ait des gagnants et des perdants.

Les plafonds des livrets d’épargne liquide réglementés – livrets A et livrets de développement durable – ont été doublés ou sont en passe de l’être, et un volume important de l’épargne demeure défiscalisé. Les intérêts dont il est question sont, eux, attachés soit à des livrets autres que l’épargne réglementée, soit à de l’assurance-vie, soit à des titres de type obligataire.

Le choix du Gouvernement a été de maintenir l’option du prélèvement libératoire pour les revenus du patrimoine n’excédant pas 2 000 euros. Si l’on retient un taux d’intérêt de 2,5 %, ce seuil correspond à un capital de 80 000 euros. Le seuil de 5 000 euros que vous proposez, monsieur le président, correspond, lui, à un capital d’environ 200 000 euros, qui peut s’ajouter aux livrets d’épargne réglementés. Nous estimons pour notre part qu’un capital de 40 000 euros, hors épargne réglementée et dispositifs de type assurance-vie, est déjà confortable. Je souhaite donc que le seuil proposé par le Gouvernement soit divisé par deux, et je suis bien entendu défavorable à votre amendement, monsieur le président.

M. le président Gilles Carrez. Avez-vous une idée, monsieur le rapporteur général, du nombre de contribuables qui passeraient de la tranche d’imposition à 14 % à celle à 30 % ?

Mme Karine Berger. Je voudrais compléter les propos très clairs de M. le rapporteur général s’agissant des patrimoines financiers concernés par chacun des deux amendements – je soutiens pleinement celui de M. le rapporteur général.

En France, nous distinguons l’épargne immobilière et l’épargne financière, cette dernière comprenant l’épargne financière réglementée – livret A, livret de développement durable, plan d’épargne-logement, plan d’épargne en actions, assurance-vie, etc. C’est une distinction importante.

Les calculs de patrimoine effectués par M. le rapporteur général sont exacts : si l’on retient un taux d’intérêt à 3 % – je suis persuadée que les taux finiront par remonter –, un intérêt de 2 000 euros par an correspond à un patrimoine financier de l’ordre de 60 000 euros hors placements réglementés et immobiliers, tandis qu’un intérêt de 5 000 euros correspond à un patrimoine de 170 000 euros.

Le taux d’épargne des Français s’établit à 16 % du PIB, dont environ 10 % d’épargne immobilière et 5 % d’épargne financière. Au sein de ces 5 % figurent les produits d’épargne réglementés. Si l’on fait, à partir de ces chiffres, un calcul qu’il faut néanmoins considérer avec beaucoup de prudence, un patrimoine de 200 000 euros d’épargne financière, hors épargne réglementée, correspond à un patrimoine global d’environ 2 millions d’euros.

On peut dès lors estimer, sans trop de risque de se tromper, que les ménages dont les revenus du patrimoine sont supérieurs au seuil que vous proposez, monsieur le président, sont pour une grande partie ceux qui sont assujettis à l’impôt de solidarité sur la fortune. Cette évaluation est certes grossière, mais donne une idée assez juste du type de foyers fiscaux concernés. En revanche, les ménages dont les revenus du patrimoine sont supérieurs au seuil proposé par le rapporteur général sont, à peu de choses près, les 5 % de ménages les plus aisés.

M. le président Gilles Carrez. Ces calculs me paraissent, chère collègue, un peu fantaisistes.

M. Hervé Mariton. Mme Berger aurait tout à fait raison si la détention d’un patrimoine immobilier et d’un livret A était un préalable indispensable à la constitution d’un patrimoine mobilier. L’épargne des Français ne suit pas à ce point des règles ! Un certain nombre de foyers fiscaux entrent certainement dans la description faite par Mme Berger. D’autres non. Il me paraît malvenu de légiférer en méprisant cette seconde catégorie.

M. Charles de Courson. Si nous abaissons le seuil de 2 000 à 1 000 euros, nous allons favoriser la transformation d’une épargne à moyen terme en épargne à court terme, et cet effet risque d’être massif. L’épargne réglementée se révèle beaucoup plus attractive pour les contribuables qui relèvent de la troisième tranche d’imposition et au-delà. Il faut, au contraire, encourager l’épargne non réglementée.

Vous faites, chers collègues de la majorité, un calcul un peu théorique. Les particuliers ne détiennent que peu ou pas d’obligations assimilables du Trésor – OAT – ; ils détiennent plutôt des obligations à rendement de 3,5 %, 4 %, voire 5 ou 6 %. Si l’on prend le cas d’obligations à 5 %, avec un seuil à 1 000 euros, vous incitez les ménages dont le patrimoine est supérieur à 20 000 euros à aller vers l’épargne réglementée.

Il convient non pas d’abaisser, mais de rehausser le plafond. À défaut, vous favoriserez les placements à court terme. Or, tous ceux qui ont travaillé sur la fiscalité du patrimoine en conviennent : notre système fiscal n’encourage pas les placements à long terme. Une personne mariée avec quatre enfants peut multiplier les placements liquides et constituer un patrimoine d’épargne réglementée de près de 600 000 euros.

M. le président Gilles Carrez. Je n’avais pas évoqué cet aspect extrêmement important. La mesure proposée par M. le rapporteur général va amplifier l’effet du relèvement de 50 % du plafond du livret A. Cela risque de nuire au financement de l’économie. J’appelle l’attention de la commission sur ce point.

Je suis prêt à envisager un seuil de 3 000 euros. En revanche, l’abaisser de 2 000 à 1 000 euros me paraît faire courir un risque majeur pour le financement de nos entreprises.

M. le rapporteur général. Le débat a eu lieu et se poursuivra certainement en séance. Je maintiens que ma proposition va dans le sens de la justice.

Certes, tout le monde n’est pas tenu de détenir un livret A. Le nombre de livrets A est cependant proche du nombre de Français, même si certains sont vides.

M. Hervé Mariton. Ils vont se remplir !

M. le rapporteur général. Le livret A n’a pas que des inconvénients : il a aussi une vocation et gagnerait à être développé.

Vous avez mentionné, monsieur le président, les transferts d’épargne qui pourraient être consécutifs au relèvement du plafond du livret A. Cependant, les professionnels qui travaillent sur la question, en particulier les fédérations bancaires, n’anticipent pas de mouvements significatifs, sauf peut-être sur quelques comptes à terme. Il ne devrait pas y avoir de décollecte sur l’assurance-vie, du moins pour cette raison. L’encours du livret A est sans commune mesure avec les volumes détenus sur l’assurance-vie.

M. le président Gilles Carrez. Le rapport Duquesne sur la réforme de l’épargne réglementée met en évidence un double phénomène.

Premièrement, les livrets fiscalisés risquent de se vider au profit des livrets A, mettant en péril la capacité de prêt des banques. Certes, nous ne sommes pas tenus d’écouter les banques. Elles constituent cependant une réalité économique et sont aujourd’hui soumises à des contraintes de fonds propres de plus en plus fortes. Nous devons faire attention.

Deuxièmement, le rapport Duquesne contient une observation très judicieuse concernant les versements d’épargne à venir : les Français risquent d’arbitrer en affectant au livret A les versements qu’ils avaient prévu de faire sur l’assurance-vie.

Tout cela concourt à rendre plus difficile encore le financement de nos entreprises.

Mme Marie-Christine Dalloz. Un élément m’avait frappé au cours de la campagne électorale : la composition – je ne parle pas des montants – des patrimoines des deux candidats au second tour de l’élection présidentielle était assez révélatrice de leurs choix d’investissement.

Les propos de Mme Berger m’interpellent : il n’existe pas de patrimoine idéal que chacun devrait détenir, au motif que cette répartition est la plus adaptée aux yeux du parti socialiste. Les épargnants font tous des choix différents. On est en droit, en constituant son patrimoine, de soutenir l’économie française, qui plus est dans une période particulière. L’amendement proposé par M. le rapporteur général porte atteinte à ce type d’investissement. C’est un mauvais signe supplémentaire.

Mme Valérie Pécresse. Mme Dalloz m’ôte les mots de la bouche.

Mme Berger tient des raisonnements statistiques, éloignés des réalités de la vie des ménages. Dans beaucoup de villes d’Île-de-France, il est difficile, pour une famille nombreuse, d’acheter un pavillon avec 200 000 euros. On arbitre différemment entre épargne financière et épargne immobilière à Paris et en province. Je souhaiterais que l’on cesse de pratiquer une discrimination à l’égard de l’Île-de-France.

Mme Karine Berger. J’ignorais que la commission des Finances devait légiférer en fonction de la structure du patrimoine de M. Nicolas Sarkozy. Vous venez de me l’apprendre. Je propose que nous nous intéressions à la structure moyenne du patrimoine des Français plutôt qu’à celle des habitants de Neuilly-sur-Seine ou d’autres villes d’Île-de-France. Chacun est naturellement libre de choisir le niveau de risque de ses placements. La grande majorité des ménages français présente néanmoins la structure d’investissement et d’épargne que j’ai décrite.

La Commission rejette l’amendement I-CF 12.

Puis, elle adopte l’amendement I-CF 185 (Amendement n° I–67).

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 188 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit d’une précision sur les dates d’application du régime fiscal particulier – prélèvement forfaitaire de 75 % – auquel seront soumis les bons anonymes, qui ont vocation à disparaître.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–68).

Puis, elle en vient à l’amendement I-CF 191 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Vous disiez, monsieur le président, que nous n’écoutons jamais les banques. Cet amendement est pourtant issu d’une demande de la Fédération bancaire française, qui souhaite que nous clarifiions la responsabilité en cas de tentative de fraude de la part d’un contribuable qui présenterait un faux avis d’imposition. Les banques doivent indiquer au contribuable, en fonction de son revenu fiscal de référence, s’il est tenu ou non de verser un acompte. Il s’agit d’éviter que leur responsabilité soit engagée, en particulier celle du guichetier dont le rôle n’est pas de vérifier si la photocopie de la feuille d’imposition qu’on lui fournit est falsifiée ou non.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–69).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 186 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à renforcer la lutte contre les paradis fiscaux, en soumettant les revenus des personnes physiques ou morales domiciliées dans un État ou territoire non coopératif – ETNC – à un taux de 75 % de prélèvement à la source.

La Commission adopte cet amendement (Amendement n° I–89).

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 183 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à réduire le taux de CSG sur les revenus du capital pour éviter que la réforme n’entraîne une rupture d’égalité entre les revenus du capital et ceux du travail au regard de la déductibilité à l’impôt sur le revenu.

M. le président Gilles Carrez. Quel serait le coût de cet amendement ?

M. le rapporteur général. La perte de recettes correspondante pour les régimes d’assurance maladie étant compensée par un relèvement à due concurrence du taux de prélèvement social sur le capital, cette opération sera neutre pour la sphère sociale.

La Commission adopte cet amendement (Amendement n° I–71).

Elle adopte ensuite l’article 5 ainsi modifié.

* *

Article 6

Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux des particuliers

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Au 2 de l’article 13, après la référence : « VII bis », est insérée la référence : « et au 1 du VII ter » et après les mots : « présente section », sont insérés les mots : « ainsi que les plus-values et créances mentionnées à l’article 167 bis ».

B.– L'article 80 quindecies est remplacé par les dispositions suivantes :

« Art. 80 quindecies. - Les distributions et les gains nets afférents à des parts de fonds communs de placement à risques, des actions de sociétés de capital-risque ou des droits représentatifs d’un placement financier dans une entité, constituée dans un État membre de l’Union européenne ou dans un autre État partie à l’accord sur l’Espace économique européen ayant conclu avec la France une convention d’assistance administrative en vue de lutter contre la fraude et l’évasion fiscales et dont l’objet principal est d’investir dans des sociétés dont les titres ne sont pas admis aux négociations sur un marché d’instruments financiers français ou étranger, ou d’une société qui réalise des prestations de services liées à la gestion de cette entité, donnant lieu à des droits différents sur l’actif net ou les produits du fonds, de la société ou de l’entité et attribués en fonction de la qualité de la personne, sont imposables à l’impôt sur le revenu suivant les règles applicables aux traitements et salaires. »

C.– Au premier alinéa de l'article 150 quinquies, les mots : « à l'article 96 A et au taux prévu » sont supprimés.

D.– Au premier alinéa de l'article 150 sexies, les mots : « au taux prévu au 2 de l'article 200 A » sont supprimés et les mots : « à l'article 96 A » sont remplacés par les mots : « au 2 de l'article 200 A ».

E.– Au 3 des articles 150 nonies et 150 decies, les mots : « , l'article 96 A » sont supprimés.

F.– Le II de l'article 150-0 A est ainsi modifié :

1° Au 7, les mots : « et du 8 » sont supprimés ;

2° Le 8 est abrogé.

G.– L’article 150-0 D est ainsi modifié :

1° Le 1 est complété par cinq alinéas ainsi rédigés :

« Les gains nets retirés des cessions à titre onéreux d'actions, de parts de sociétés ou de droits démembrés portant sur ces actions ou parts et les compléments de prix mentionnés au 2 du I de l'article 150-0 A y afférents sont réduits d'un abattement égal à :

« a) 5 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession ;

« b) 10 % de leur montant lorsque les actions, parts ou droits sont détenus depuis au moins quatre ans et moins de sept ans à la date de la cession ;

« Le taux de l'abattement prévu au b est augmenté de cinq points par année de détention supplémentaire à compter de la septième année et jusqu'à la douzième année révolue.

« Pour l’application de cet abattement, la durée de détention est décomptée à partir du 1^er janvier de l'année d'acquisition ou de souscription des actions, parts ou droits ou, pour ceux acquis ou souscrits avant le 1^er janvier 2013, à partir du 1^erjanvier 2013, selon les modalités prévues aux II et III de l’article 150-0 D ter. »

2° Le 11 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« En cas d’option pour l’application des dispositions du 2° du I de l’article 163-0 A, les moins-values de cession constatées au cours d’une année sur des titres ou droits détenus respectivement, à la date de la cession, depuis moins de deux ans, de deux ans à moins de quatre ans et depuis au moins quatre ans sont imputables sur les plus-values de cession de même nature réalisées au cours de la même année sur des titres ou droits détenus dans les mêmes conditions de durée.

« Les moins-values constatées au cours d’une année non imputées sur les plus-values de même nature réalisées au titre de la même année sont, indépendamment de la durée de détention des titres concernés, imputables sur les plus-values de même nature réalisées au titre des dix années suivantes. »

H.– Au premier alinéa de l'article 150-0 F, les mots : « soumises au taux d'imposition prévu » sont remplacés par les mots : « imposées dans les conditions prévues ».

I.– Au II de l’article 154 quinquies, après la référence : « c », sont insérés les mots : «, e, à l’exception des gains définis aux 6 et 6 bis de l’article 200 A, ».

J.– L’article 158 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du 1, la référence : « 6 » est remplacée par la référence : « 6 ter » ;

2° Après le 6, sont insérés un 6 bis et un 6 ter ainsi rédigés :

« 6 bis. Les gains nets de cession de valeurs mobilières, de droits sociaux et titres assimilés sont déterminés conformément aux dispositions des articles 150-0 A à 150-0 E. Sont également imposables dans cette catégorie les profits réalisés sur les marchés d’instruments financiers et assimilés, déterminés conformément aux dispositions des articles 150 ter à 150 undecies, les distributions de plus-values mentionnées à l’article 150-0 F et au 1 du II de l’article 163 quinquies C lorsque l’actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée en France.

« 6 ter. Les plus-values latentes sur droits sociaux, valeurs, titres ou droits, les créances trouvant leur origine dans une clause de complément de prix et certaines plus-values en report d’imposition imposables lors du transfert du domicile fiscal hors de France sont déterminées conformément aux dispositions de l’article 167 bis. »

K.– Le I de l’article 163-0 A est ainsi modifié :

1° Les deux alinéas sont regroupés sous un 1° ;

2° Il est complété par un 2° et un 3° ainsi rédigés :

« 2° Lorsqu’au cours de l'une des années 2012, 2013 ou 2014, un contribuable a réalisé des gains nets de cession mentionnés aux I et II de l’article 150-0 A ou bénéficié de distributions de plus-values mentionnées à l’article 150-0 F et au 1 du II de l’article 163 quinquies C imposées dans les conditions prévues au 2 de l'article 200 A, l’intéressé peut demander que l’impôt correspondant soit calculé en ajoutant à son revenu net global imposable :

« a) la moitié de ces gains lorsque les titres ou droits correspondants sont détenus depuis au moins deux ans et moins de quatre ans à la date de la cession et en multipliant par deux la cotisation supplémentaire ainsi obtenue ;

« b) le quart de ces gains lorsque les titres ou droits correspondants sont détenus depuis au moins quatre ans à la date de la cession et en multipliant par quatre la cotisation supplémentaire ainsi obtenue ;

« L’ensemble des gains mentionnés aux alinéas précédents et réalisés au titre de l’année sont pris en compte.

« Pour les gains nets de cession mentionnés aux I et II de l'article 150-0 A, la durée de détention mentionnée aux a et b est décomptée selon les modalités prévues aux II et III de l’article 150-0 D ter.

« Pour les distributions d’une fraction des actifs d’un fonds commun de placement à risques mentionnées au 7 du II de l’article 150-0 A et pour les distributions de plus-values mentionnées à l'article 150-0 F et au 1 du II de l'article 163 quinquies C, cette durée de détention est décomptée à partir du 1^erjanvier de l'année d'acquisition ou de souscription des titres. L'année d'acquisition ou de souscription retenue pour ce calcul est l'année la plus récente entre celle de l'acquisition ou de la souscription des titres du fonds ou de la société de capital-risque par le contribuable et celle de l'acquisition ou de la souscription des titres cédés par le fonds ou la société.

« 3° La demande du contribuable s'exerce indépendamment pour chacune des options prévues aux 1° et 2°. »

L.– Au premier alinéa du I de l'article 163 bis G, les mots : « et aux taux prévus à l'article 150-0 A, ou au 2 de l'article 200 A » sont remplacés par les mots : « prévues à l'article 150-0 A et au taux de 19 % ».

M.– Le 1 du II de l’article 163 quinquies C est ainsi modifié :

1° Après les mots : « du 31 décembre 2001 sont », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « imposées dans les conditions prévues au 2 de l’article 200 A lorsque l’actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée en France au sens de l’article 4 B, ou soumises à la retenue à la source prévue au 2 de l’article 119 bis lorsqu'elles sont payées dans un État ou territoire non coopératif au sens de l'article 238-0 A, ou soumises à cette même retenue à la source aux taux de 19 % pour les gains réalisés avant le 1^erjanvier 2013 et de 45 % pour ceux réalisés à compter de cette date lorsque l’actionnaire est une personne physique fiscalement domiciliée hors de France. Toutefois, les personnes physiques qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B peuvent demander le remboursement de l'excédent du prélèvement de 19 % ou 45 %, selon le cas, lorsque ce prélèvement excède la différence entre, d’une part, le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions de l'article 197 A à la somme des distributions mentionnées dans le présent alinéa et des autres revenus de source française imposés dans les conditions de l'article 197 A précité au titre de la même année et, d’autre part, le montant de l'impôt établi dans les conditions prévues à l'article 197 A sur ces autres revenus. » ;

2° Les deuxième à huitième alinéas sont supprimés.

N.– L'article 167 bis est ainsi modifié :

1° Le 4 du I est abrogé ;

2° Au II, les mots : « imposables lors de ce transfert au taux d’imposition mentionné au 4 du I du présent article » sont remplacés par les mots : « également imposables lors de ce transfert » ;

3° Après le II, il est inséré un II bis ainsi rédigé :

« II bis.– L’impôt relatif aux plus-values et créances déterminées dans les conditions prévues aux I et II est égal à la différence entre, d’une part, le montant de l’impôt résultant de l’application des dispositions de l’article 197 à l’ensemble des revenus de source française et étrangère mentionnés au 1 de l'article 167 auxquels s’ajoutent les plus-values et créances imposables en vertu des I et II et, d’autre part, le montant de l’impôt établi dans les conditions prévues à l'article 197 pour les seuls revenus de source française et étrangère mentionnés au 1 de l'article 167. » ;

4° Au deuxième alinéa du 4 du VIII, les mots : « taux d’imposition mentionné au 4 du I » sont remplacés par les mots : « le rapport entre, d’une part, l'impôt calculé dans les conditions du II bis et, d’autre part, la somme des plus-values et créances déterminées dans les conditions des I et II » et les mots : « taux d'imposition mentionné au même 4 » sont remplacés par les mots : « le rapport entre, d’une part, l'impôt calculé dans les conditions du II bis et, d’autre part, la somme des plus-values et créances déterminées dans les conditions des I et II ».

O.– Au troisième alinéa du 1 de l'article 170, après la référence : « 150-0 D bis, », sont insérés les mots : « le montant de l'abattement mentionné à l'article 150-0 D ter, le montant des plus-values soumises au prélèvement prévu à l’article 244 bis B, ».

P.– L'article 200 A est ainsi modifié :

1° Au 2, les mots : « imposés au taux forfaitaire de 19 % » sont remplacés par les mots : « pris en compte pour la détermination du revenu net global défini à l’article 158 » ;

2° Le 5 est complété par les mots : « ou au taux de 19 % s’il intervient postérieurement. » ;

3° Le 7 est abrogé.

Q.– L’article 242 ter C est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi modifié :

a) Les mots : « au dernier alinéa du 8 du II de l’article 150-0 A » sont remplacés par les mots : « à l'article 80 quindecies » ;

b) Après les mots : « gains nets et distributions mentionnés », la fin du 1 est ainsi rédigée : « à l’article 80 quindecies » ;

2° Au 2, les mots : « au dernier alinéa du 8 du II de l’article 150-0 A » sont remplacés par les mots : « à l'article 80 quindecies ».

R.– L'article 244 bis B est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa est ainsi modifié :

a) Les mots : « et imposés » sont supprimés et après la référence : « 150-0 E », sont insérés les mots : « et soumis à un prélèvement au taux de 19 % ou, pour les gains réalisés à compter du 1^erjanvier 2013, de 45 %. » ;

b) Il est complété par deux phrases ainsi rédigées : « Le prélèvement est libératoire de l’impôt sur le revenu dû à raison des sommes qui ont supporté celui-ci. Toutefois, les personnes physiques qui ne sont pas fiscalement domiciliées en France au sens de l’article 4 B peuvent demander le remboursement de l'excédent du prélèvement de 19 % ou de 45 %, selon le cas, lorsque ce prélèvement excède la différence entre, d’une part, le montant de l'impôt qui résulterait de l'application des dispositions de l'article 197 A à la somme des gains nets mentionnés dans le présent alinéa et des autres revenus de source française imposés dans les conditions de l'article 197 A précité au titre de la même année et, d’autre part, le montant de l'impôt établi dans les conditions prévues à l'article 197 A sur ces autres revenus. » ;

2° Le deuxième alinéa est ainsi modifié :

a) Avant les mots : « Les gains », sont insérés les mots : « Par dérogation, » ;

b) Les mots : « , par dérogation au taux prévu au 2 de l'article 200 A et, » sont supprimés.

S.– Au a bis du 1° du IV de l’article 1417, après les mots : « du même article », sont insérés les mots : « , du montant des abattements prévus au 1 de l’article 150-0 D et à l'article 150-0 D ter, du montant des plus-values soumises au prélèvement prévu à l’article 244 bis B ».

II.– Le I de l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

A.– Au e, les mots : « à un taux proportionnel » sont supprimés et les références : « aux 7 et 8 » sont remplacées par la référence : « au 7 ».

B.– Au dixième alinéa, après la référence : « de l’article 125-0 A, », est insérée la référence : « au 1 de l’article 150-0 D, ».

III.– À la seconde phrase du 2° du II de l’article L. 221-31 du code monétaire et financier, les mots : « au dernier alinéa du 8 du II de l’article 150-0 A du code général des impôts » sont remplacés par les mots : « à l'article 80 quindecies du code général des impôts ».

IV.– À la fin de la seconde phrase du A du XVIII de l’article 29 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, l’année : « 2013 » est remplacée par l’année : « 2017 ».

V.– Les I, II et III s’appliquent aux gains et profits nets réalisés à compter du 1^erjanvier 2012 et aux distributions perçues à compter du 1^erjanvier 2012, à l’exception du G du I qui s’applique aux gains nets réalisés à compter du 1^erjanvier 2013 et du N du I qui s’applique aux transferts de domicile fiscal hors de France intervenus à compter du 28 septembre 2012.

Observations et décision de la Commission :

Le commentaire du présent article est présenté sous l’article 5, compte tenu de l’analogie des sujets.

* *

La Commission examine les amendements identiques I-CF 61 de M. Jean-François Lamour et I-CF 96 de M. Charles de Courson.

M. Jean-François Lamour. Par idéologie, et pour éponger le surcroît de dépenses que vous avez engagées en juin et en juillet, vous êtes en train d’affaiblir la compétitivité de nos entreprises. La barèmisation des gains nets de cessions de valeurs mobilières tel que proposée à l’article 6 en est l’exemple le plus frappant. Avec ce dispositif en effet, on pourra arriver à des taux de taxation confiscatoires. Comment faire vivre une entreprise qu’on a créée en supportant un taux de taxation de près de 60 % ? Il est vrai que si nous étions aux affaires, nous devrions nous aussi trouver des recettes supplémentaires, mais c’est une véritable frénésie de taxation qui vous a saisis, et qui est invivable pour les entreprises. Vous êtes en train de réduire à néant tout ce que nous avions fait pour préparer notre pays à sortir de la crise, au détriment de sa capacité à créer de la richesse et de l’emploi.

M. Charles de Courson. Ce texte sera catastrophique pour le dynamisme économique, et il n’améliorera pas pour autant le rendement de l’impôt sur le revenu, tout simplement parce que les personnes visées partiront. Il est vrai que, cédant avec une vitesse étonnante à la pression médiatique des « pigeons », le Gouvernement s’est empressé de promettre de modifier cet article : dans ce cas pourquoi le voterions-nous ? Il serait intéressant de savoir, monsieur le rapporteur général, où le Gouvernement en est de sa réflexion. En tout état de cause, on voit bien que taxer aussi lourdement des personnes qui ont consacré quarante ans de leur vie à construire une entreprise aura des conséquences catastrophiques.

M. le rapporteur général. Je vais m’attarder un peu sur cette affaire d’importance.

Monsieur de Courson, votre description de créateurs d’entreprise spoliés des fruits d’un travail de quarante ans nous aurait fait pleurer si nous ignorions qu’au bout de quarante ans de travail on prend sa retraite. J’ai l’honneur de vous informer, premièrement, que, dans l’état actuel du projet du Gouvernement, les plus-values réalisées par les dirigeants d’une PME qui cèdent leurs parts pour partir en retraite sont exonérées en totalité. Ce que vous prétendez est donc faux, monsieur de Courson.

M. Charles de Courson. Ce n’est pas vrai pour les actionnaires minoritaires.

M. le rapporteur général. La loi ne dit pas qu’il faille être actionnaire majoritaire pour être exonéré, mais avoir détenu 25 % du capital pendant 5 ans.

Deuxièmement, les plus-values de cession réalisées par les dirigeants actionnaires de jeunes entreprises innovantes sont également exonérées en totalité.

Troisièmement, les actionnaires qui réinvestissent dans une autre société au moins 80 % des plus-values tirées de la cession de leurs parts dans les trois années qui suivent et qui s’engagent à conserver leurs titres pendant cinq ans sont aussi exonérés en totalité. C’est l’état du droit, et le texte du Gouvernement ne le modifie pas.

Quatrièmement, le texte prévoit un système d’abattement en fonction de la durée de détention des titres, qui peut aller jusqu’à 40 %. Je vous concède que le texte du Gouvernement me semble un peu sévère quand il prévoit un décomptage de la durée de détention à partir du 1^er janvier 2013, ce qui repousse à 2025 le bénéfice de la totalité de l’abattement. C’est un point qui mérite d’être modifié, et si le Gouvernement ne nous propose pas d’aménager ce délai, je prendrai l’initiative de vous proposer des aménagements.

Cinquièmement, le Gouvernement a proposé de lisser le dispositif dans l’hypothèse où une vente massive et ponctuelle de titres provoquerait un pic de revenus et donc un passage dans la tranche marginale la plus élevé. Dans ce cas, le Gouvernement a prévu un système d’étalement de la plus-value sur deux ou quatre ans en fonction, là encore, de la durée de détention des parts.

À l’aune de ces éléments factuels, il me semble que les caricatures qui ont été largement diffusées dans cette affaire méritent d’être réévaluées. Le Gouvernement a néanmoins entendu les critiques, et s’apprête à déposer un amendement qui, sans remettre en cause la barèmisation des plus-values de cession des valeurs mobilières, y apportera les aménagements que je vous ai indiqués.

Reste, mes chers collègues, qu’il n’y a pas, à ma connaissance, de définition fiscale du créateur d’entreprise, ou de la start up, à l’inverse de la jeune entreprise innovante dont les critères sont fixés dans le code général des impôts. Si j’ai manifesté une certaine irritation, c’est en raison de la présentation caricaturale qui a été faite de ce texte, et qui a malheureusement convaincu beaucoup de chefs d’entreprise.

J’ajoute que le Gouvernement proposera aussi probablement un régime particulier pour les cessions opérées en 2012.

M. Hervé Mariton. Ce dispositif est extrêmement pénalisant pour les entreprises, et probablement voué, comme tous les dispositifs de cette nature, à voir sa base fiscale lui échapper.

Je vous remercie pour vos précisions, monsieur le rapporteur général, mais signifient-elles que les concessions du Gouvernement se limiteront à proposer de nouvelles modalités d’abattement et la suppression du caractère rétroactif du dispositif ? Notre Commission doit être informée de l’état de la question, et en attendant que vous-même et le Gouvernement nous donniez de plus amples précisions, le plus simple serait de rejeter cet article.

Par ailleurs, sachant que le rendement attendu du dispositif est de un milliard d’euros, à combien estimez-vous le coût des aménagements gouvernementaux et comment comptez-vous le compenser ?

M. Pierre-Alain Muet. À cause du système du prélèvement forfaitaire, l’impôt sur le revenu n’est progressif que pour les revenus du travail, puisqu’il permet aux dix plus hauts revenus de payer moins de 20 % d’impôt sur leur revenu global. Je considère pour ma part, comme tous ceux qui se trouvent sur les bancs de la gauche, que la justice fiscale impose qu’on soit taxé en fonction de son revenu, quelle qu’en soit la nature. Le discours des « pigeons » me semble d’autant plus indécent, dans la situation actuelle de nos finances publiques, que les plus-values de cessions sont totalement exonérées s’agissant de jeunes entreprises innovantes ou en cas de départ à la retraite, sans parler d’autres aménagements tels que le lissage par le système du quotient.

M. Hervé Mariton. Dans ce cas, pourquoi le Gouvernement corrige-t-il sa copie ?

M. Pierre-Alain Muet. S’agissant des abattements, je préférerais, comme le rapporteur général, que le décompte se fasse à partir du moment où l’entreprise a été créée plutôt qu’à partir du 1^er janvier 2013. On peut certes apporter d’autres aménagements à la marge, mais dans son état actuel, le texte épargne déjà presque totalement les créateurs d’entreprise, et taxe pour l’essentiel la rente ou la simple détention d’actions.

Cette réforme introduira une plus grande justice dans les deux sens. Ainsi la réforme va diminuer l’imposition d’une famille de trois enfants qui déclare 80 000 euros de salaires et 32 000 euros de plus-values de cession de parts d’entreprise, et qui, dans l’état actuel du droit, est davantage taxée au titre de ces plus-values. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement annonce à raison que si l’impôt va augmenter pour 73 000 contribuables, il diminuera pour 57 000. Rien n’est plus injuste qu’un taux forfaitaire.

M. Thierry Mandon. Je vous remercie, monsieur le rapporteur général, d’avoir condamné des caricatures qui ne rendent pas service aux entreprises innovantes. Notre droit fiscal prévoit un certain nombre de dispositifs pour protéger les jeunes entreprises, notamment dans les secteurs à risque. Cela dit, il y a bien un problème de financement des entreprises innovantes à risque. Supprimer cet article reviendrait à perpétuer des avantages immérités, mais il faudra que nous réfléchissions à la mise en place d’un cadre fiscal propre à inciter l’épargne privée à s’investir dans ces entreprises innovantes à caractère technologique.

M. Olivier Carré. Aujourd’hui, si on excepte les jeunes entreprises innovantes et les entreprises dont les dirigeants doivent attendre leur retraite, le dispositif concerne une vingtaine de personnes, et c’est à l’aune de la situation de ces vingt personnes qu’on décide de ce qui s’appliquera à des milliers d’entreprises, artisans qui décident de créer une société, entrepreneurs dans le domaine de services à la personne ou dans d’autres domaines qui, sans être au top de l’innovation technologique, sont créateurs d’emplois grâce à leur talent et à leur capacité à mener leurs équipes à la réussite. Ce sont eux qui seraient susceptibles de créer des entreprises de taille intermédiaire, ces fameuses ETI qui manquent tant à la France, notamment à cause de sa fiscalité. Alors que nous devrions libérer les énergies de ces entrepreneurs, nous sommes en train d’aller à rebours de ce qu’il faudrait faire. Je ne confonds certes pas croissance et capacité à « faire du fric », mais les « rentiers » dont vous parlez sans cesse seront déjà lourdement taxés au titre de l’ISF. Alors, de grâce, épargnez ceux qui entreprennent, quels que soient leur statut et leur âge !

Mme Karine Berger. Je voudrais revenir à la logique qui a présidé à l’élaboration de cet article, soit notre volonté, validée par les Français, d’aligner la taxation des revenus du capital sur celle des revenus du travail. Actuellement, un euro provenant du capital peut être moins taxé qu’un euro gagné par le travail, notamment pour les ménages auxquels s’appliquent les taux des plus hautes tranches du barème. La droite peut penser que le travail est trop taxé en France, mais elle ne peut pas considérer comme normal que le capital le soit moins.

M. le président Gille Carrez. Pourquoi ne parlez-vous pas des niveaux de taxation du patrimoine en vigueur dans les pays qui nous entourent ?

Mme Karine Berger. Je suis à la commission des Finances de l’Assemblée nationale française.

M. le président Gille Carrez. Vous avez voté hier un traité de coordination budgétaire !

Mme Karine Berger. La France reste totalement souveraine quant aux modalités de réalisation de la justice fiscale. Ce choix ne peut pas être dicté par l’extérieur.

Article 7

Imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu des gains de levée d’options sur actions et d’attribution d’actions gratuites

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– L’article 80 bis est ainsi modifié :

1° le I est ainsi modifié :

a) Les mots : « constitue pour le bénéficiaire un complément de salaire imposable dans les conditions prévues au II de l’article 163 bis C » sont remplacés par les mots : « est imposé dans la catégorie des traitements et salaires. » ;

b) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Pour les actions acquises avant le 1^er janvier 1990, le prix d’acquisition est réputé égal à la valeur de l’action à la date de la levée de l’option. » ;

2° Après le I, il est inséré un I bis ainsi rédigé :

« I bis.– Lorsque le prix d’acquisition des actions offertes dans les conditions prévues au I est inférieur à 95 % de la moyenne des cours ou du cours moyen d’achat respectivement mentionnés aux articles L. 225-177 et L. 225-179 du code de commerce, la différence est imposée dans la catégorie des traitements et salaires au titre de l’année au cours de laquelle l’option est levée. » ;

3° Le II est remplacé par les dispositions suivantes :

« II.– L’avantage défini au I, le cas échéant diminué de la différence mentionnée au I bis, est imposé au titre de l’année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des titres correspondants.

« L'échange sans soulte d'actions résultant d'une opération d'offre publique, de fusion, de scission, de division ou de regroupement réalisée conformément à la réglementation en vigueur, ou de l'apport à une société créée dans les conditions prévues à l'article 220 nonies ne fait pas perdre le bénéfice des dispositions du troisième alinéa du I de l’article 163-0 A. Les conditions mentionnées à cet alinéa continuent à être applicables aux actions reçues en échange et l’impôt sera dû au titre de l’année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location de ces actions. » ;

4° Le III est ainsi modifié :

a) Les références : « I et II » sont remplacées par les références : « I à II » ;

b) Il est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les obligations déclaratives incombent alors à la filiale ou à la mère française. » ;

5° Il est complété par un IV et un V ainsi rédigés :

« IV.– Le gain net égal à la différence entre le prix de cession et le prix de souscription ou d’achat des actions augmenté, le cas échéant, de l’avantage défini au I du présent article, est imposé dans les conditions prévues à l’article 150-0 A.

« V.– Un décret en Conseil d’État fixe les conditions dans lesquelles les actions peuvent exceptionnellement être négociées avant l’expiration du délai prévu au troisième alinéa du I de l’article 163-0 A sans perdre le bénéfice de ses dispositions. »

B.– L’article 80 quaterdecies est ainsi modifié :

1° Le I est remplacé par les dispositions suivantes :

« I.– L’avantage correspondant à la valeur, à leur date d’acquisition, des actions attribuées dans les conditions définies aux articles L. 225-197-1 à L. 225-197-3 du code de commerce est imposé entre les mains de l’attributaire dans la catégorie des traitements et salaires. » ;

2° Après le I, il est inséré un I bis ainsi rédigé :

« I bis.– L'échange sans soulte d'actions résultant d'une opération d'offre publique, de fusion, de scission, de division ou de regroupement réalisée conformément à la réglementation en vigueur ne fait pas perdre le bénéfice des dispositions prévues au quatrième alinéa du I de l’article 163-0 A. Les conditions mentionnées à cet alinéa continuent à être applicables aux actions reçues en échange.

« Il en est de même des opérations d’apport d’actions réalisées dans les conditions prévues au deuxième alinéa du III de l’article L. 225-197-1 du code de commerce par une personne détenant, directement ou indirectement, moins de 10 % du capital de la société émettrice, lorsque l’attribution a été réalisée au profit de l’ensemble des salariés de l’entreprise et que la société bénéficiaire de l’apport détient, directement ou indirectement, moins de 40 % du capital et des droits de vote de la société émettrice. » ;

3° Le II est remplacé par les dispositions suivantes :

« II.– L'impôt est dû au titre de l'année au cours de laquelle le bénéficiaire a disposé de ses actions, les a cédées, converties au porteur ou mises en location. Toutefois, en cas d'échange sans soulte résultant d'une opération mentionnée au I bis, l'impôt est dû au titre de l'année de disposition, de cession, de conversion au porteur ou de mise en location des actions reçues en échange. » ;

4° Il est complété par un III et un IV ainsi rédigés :

« III.– Les dispositions des I à II s’appliquent lorsque l’attribution est effectuée, dans les mêmes conditions, par une société dont le siège social est situé à l’étranger et qui est mère ou filiale de l’entreprise dans laquelle l’attributaire exerce son activité.

« Les obligations déclaratives incombent alors à la filiale ou à la mère française.

« IV.– Le gain net égal à la différence entre le prix de cession et la valeur des actions à leur date d’acquisition, est imposé dans les conditions prévues à l’article 150-0 A. »

C.– Le I de l’article 154 quinquies est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« La contribution prévue à l’article L. 136-6 du code de la sécurité sociale afférente aux avantages définis au I de l’article 80 bis et au I de l’article 80 quaterdecies est admise en déduction du revenu imposable de l’année de son paiement, à hauteur de 5,1 points. »

D.– Le I de l’article 163-0 A est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les dispositions du premier alinéa sont applicables, lorsque les actions acquises revêtent la forme nominative et demeurent indisponibles sans être données en location, suivant des modalités fixées par décret en Conseil d’État, jusqu’à l’achèvement d’une période de quatre années à compter de la levée des options, à l’avantage défini au I de l’article 80 bis, même si son montant n’excède pas la moyenne des revenus nets des trois dernières années.

« Les dispositions du premier alinéa s’appliquent également, lorsque les actions demeurent indisponibles sans être données en location pendant une période minimale de quatre ans à compter de leur attribution définitive, à l’avantage défini au I de l’article 80 quaterdecies, même si son montant n’excède pas la moyenne des revenus nets des trois dernières années. »

E.– L’article 182 A ter est ainsi modifié :

1° Le I est ainsi modifié :

a) À la première phrase du premier alinéa du 1, les mots : « et au 6 bis de l’article 200 A » sont remplacés par les mots : « et au I de l’article 80 quaterdecies » et les mots : « au titre de l’année de ladite cession » sont supprimés ;

b) Au deuxième alinéa du 1, la référence : « II » est remplacée par la référence : « I bis » ;

c) À la seconde phrase du 2, les mots : « remise des titres » sont remplacés par les mots : « souscription ou l’acquisition des titres. » ;

2° Le II est ainsi modifié :

a) Au 1, les mots : « les avantages ou gains mentionnés au premier alinéa du 1 du I bénéficient des régimes prévus aux I de l'article 163 bis C, 6 bis de l'article 200 A ou » sont remplacés par les mots : « le gain net de cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d’entreprise bénéficie du régime prévu au » et le mot : « leur » est remplacé par le mot : « son » ;

b) Le 2 est remplacé par les dispositions suivantes :

« 2. Dans les situations autres que celles mentionnées à l’alinéa précédent, la base de la retenue à la source est constituée par le montant net des avantages accordés, déterminé conformément aux règles de droit commun applicables aux traitements et salaires, à l’exclusion de celles qui prévoient la déduction des frais professionnels réels. » ;

3° Les III et IV sont remplacés par les dispositions suivantes :

« III.– 1. Lorsque le gain net de cession de titres souscrits en exercice de bons de souscription de parts de créateur d’entreprise bénéficie du régime prévu au I de l’article 163 bis G, les taux de la retenue à la source correspondent à ceux prévus par ce régime. La retenue à la source est alors libératoire de l’impôt sur le revenu ;

« 2. Dans les situations autres que celles mentionnées à l’alinéa précédent, la retenue est calculée conformément au III de l’article 182 A et régularisée dans les conditions mentionnées aux articles 197 A et 197 B.

« IV.– La retenue à la source est acquittée par la personne qui effectue le versement des sommes issues de la cession des titres dans les cas mentionnés au 1 du I ou qui constate l’avantage salarial dans les cas mentionnés au second alinéa du 1 et au 2 du I. »

F.– Les 6 et 6 bis de l'article 200 A sont abrogés.

G.– L'article 163 bis C est abrogé.

II.– Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

A.– Au e du I de l’article L. 136-6, la référence : « aux 6 et 6 bis de l’article 200 A » est remplacée par la référence : « au I de l’article 80 bis et au I de l’article 80 quaterdecies ».

B.– Au premier alinéa de l’article L. 137-14, la référence : « aux 6 et 6 bis de l’article 200 A » est remplacée par la référence : « au I de l’article 80 bis et au I de l’article 80 quaterdecies ».

C.– L’article L. 242-1 est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, la référence : « au I de l'article 163 bis C » est remplacée par la référence : « à l'article 163-0 A », les mots : « II du même article » sont remplacés par les mots : « I de l'article 80 bis du même code » et la référence : « II de l’article 80 bis » est remplacée par la référence : « I bis de l’article 80 bis » ;

2° Au treizième alinéa, la référence : « au I de l’article 80 quaterdecies » est remplacée par la référence : « à l’article 163-0 A ».

III.– Les dispositions des I et II sont applicables aux dispositions, cessions, conversions aux porteurs et mises en location intervenues à compter du 1^er janvier 2012, à l'exception des dispositions du 2° du A du I qui sont applicables aux levées d'option intervenues à compter de la même date.

Observations et décision de la Commission :

À l’instar de l’article 6, le commentaire du présent article est présenté sous l’article 5, compte tenu de l’analogie des sujets.

* *

La Commission se saisit de l’amendement I-CF 181 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. La fiscalité des stock-options faisait la différence entre celles levées avant quatre ans et celles levées après leur attribution, de façon à encourager la détention et à retarder la levée de l’option. L’assujettissement au barème de l’impôt sur le revenu ne permet pas de maintenir une telle disposition. Aussi cet amendement propose-t-il, au cas où l’option serait levée avant quatre ans, une majoration de la cotisation salariale.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–76).

Elle adopte ensuite, l’article 7 ainsi modifié.

* *

Croyez-vous par ailleurs, mes chers collègues, que la situation de quelqu’un qui cherche à revendre à tout prix son entreprise avant cinq ans soit comparable à celle du chef d’entreprise qui a consacré sa vie à créer et à faire prospérer sa PME ? Si tel est le cas, nous n’avons effectivement pas la même conception de l’entreprise.

M. Jean-Louis Gagnaire. Le rapporteur général nous a ramenés à la réalité du texte, bien éloignée des fantasmes colportés de part et d’autre. Il faut concilier deux logiques : aligner la fiscalité du capital sur celle du travail tout en préservant les intérêts des entrepreneurs et des entreprises. En l’état, le texte témoigne déjà de cette volonté de ménager les jeunes entreprises et les entrepreneurs qui conservent longtemps leur entreprise. Il serait bon en outre que le Gouvernement tienne compte d’autres situations : celle, par exemple, de certaines entreprises très innovantes à cycle de vie très court, qui ne versent de rémunérations ni en salaires ni en dividendes. Ces entreprises n’ont pas les mêmes besoins de financement que celles à croissance lente. Nous aurons l’occasion de discuter de tout cela lors de l’examen du projet de loi sur la banque publique d’investissement.

M. Michel Piron. Sans doute faudrait-il éviter d’assimiler le capital et les revenus du travail. Que l’on cherche à aligner la fiscalité des revenus du capital sur celle des revenus du travail peut se concevoir, mais l’on ne peut considérer de la même manière une plus-value de cession et les revenus du travail. D’ailleurs, n’introduisez-vous pas vous-même des distinctions en fonction de la durée de détention ?

M. le président Gilles Carrez. Merci, monsieur Piron, d’avoir rappelé cette distinction élémentaire s’agissant de ce que l’on appelle l’ensemble des produits du capital ! Certains produits relèvent de mouvements d’actifs, d’autres de flux récurrents, et ce n’est pas du tout la même chose !

M. Alain Fauré. En tant que chef d’entreprise, je ne suis pas effrayé par les mesures prises. Elles sont justes. De surcroît, des atténuations sont prévues.

M. Charles de Courson. Première chose inacceptable : le caractère rétroactif de cette mesure. Deuxième scandale : la durée de détention, qui est beaucoup trop longue. Et il faut relever le taux de 40 %, car la plus-value est calculée sans aucune réévaluation. Troisième critique : vous n’obtiendrez jamais le milliard que vous escomptez parce que les gens bloqueront leurs transactions ! Enfin, êtes-vous conscients que nous sommes dans un espace européen ? Et connaissez-vous les taux en vigueur en Europe pour la taxation de ce type de plus-values ? Espagne : 21 % ; Grande-Bretagne : 28 % ; Allemagne : 26,4 % ; et nous sommes à 34,5 %. Passer à un taux marginal de 57 ou 58 %, c’est une pure folie !

M. le rapporteur général. Il est certain que si les produits ne sont pas ceux qui sont attendus, il faudra les remplacer.

M. le président Gilles Carrez. Je me demande vraiment si nous sommes dans le cadre de la jurisprudence dite « petite rétroactivité ». Outre que les contribuables qui ont effectué une cession depuis le 1^er janvier 2012 ont pris leur décision en considérant la fiscalité globale à 35 %, ils ont, du fait qu’il s’agissait d’un prélèvement libératoire, déjà payé l’impôt. Et, sur le plan juridique, c’est le point le plus important car le Conseil constitutionnel, quand il apprécie la « petite rétroactivité », joue sur le fait que l’impôt sur le revenu est décalé d’un an. Or ce n’est pas le cas ici.

M. le rapporteur général. Il y aura vraisemblablement des aménagements concernant les transactions effectuées en 2012. Mais le prélèvement sur les plus-values n’est plus libératoire.

La Commission rejette les amendements identiques I-CF 61 et I-CF 96.

Puis elle rejette successivement les amendements I-CF 36 de M. Gilles Carrez et I-CF 94 de M. Charles de Courson, et les amendements I-CF 39, I-CF 40 et I-CF 38 de M. Hervé Mariton.

La Commission se saisit ensuite de l’amendement I-CF 195 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Il s’agit de ramener de dix à cinq ans la durée d’imputation des moins-values sur les plus-values de cessions de valeurs mobilières.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–74).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 13 de M. Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. La commission des Finances avait, l’an dernier, élaboré un dispositif permettant au cédant d’une entreprise dont il détenait au moins 10 % et qui réinvestissait au moins 80 % de la plus-value dans une autre entreprise, de bénéficier d’un report d’imposition, qui devenait une exonération définitive si l’investissement était conservé au moins cinq ans. Ce dispositif devait succéder à un mécanisme qui devait entrer en vigueur en 2012, mais qui ne serait pas tenable compte tenu de l’état des finances publiques. Je vous propose donc, avec cet amendement, d’assouplir le mécanisme voté l’an dernier qui est trop contraignant.

M. le rapporteur général. Je vous remercie de votre présentation qui montre que mes propos n’étaient pas dénués de fondement. Je vous demande de retirer votre amendement. Je ne connais pas les intentions exactes du Gouvernement, mais il se pourrait qu’il ne se détourne pas tout à fait de la porte que vous avez entrouverte.

M. Charles de Courson. Autrement dit, on découvrira les amendements en séance !

M. le rapporteur général. J’ai demandé au Gouvernement de déposer ses amendements pour qu’ils puissent être examinés dans le cadre de l’article 88, mais il faut pouvoir procéder au chiffrage détaillé des mesures prises en contrepartie. Du reste, avez-vous oublié dans quelles conditions nous avons examiné la prétendue suppression de la taxe professionnelle ?

M. le président Gilles Carrez. Je retire l’amendement, mais je maintiens que la plus-value, résultat d’une opération patrimoniale, n’est pas de même nature que les flux de capital qui, eux, peuvent être traités comme les revenus provenant du travail. Nous reverrons cela, je l’espère, en article 88.

L’amendement est retiré.

Après avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette l’amendement I-CF 37 de M. Gilles Carrez.

Elle adopte ensuite l’article 6 ainsi modifié.

Article 8

Contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d’activité

Texte du projet de loi :

I.– Après la section 0I du chapitre III du titre I^er de la première partie du livre I^er du code général des impôts, il est inséré une section 0I bis intitulée : « Contribution exceptionnelle de solidarité sur les très hauts revenus d’activité » comprenant un article 223 sexies A ainsi rédigé :

« Art. 223 sexies A.– 1. Il est institué à la charge des personnes physiques, dans les conditions de l’article 4 A, une contribution exceptionnelle de 18 % sur la fraction de leurs revenus d’activité professionnelle qui excède 1 000 000 €.

« Les revenus d'activité professionnelle pris en compte pour l'établissement de la contribution s'entendent de la somme, sans qu’il soit fait application des règles prévues aux articles 75-0 B, 84 A et 100 bis, des revenus nets imposables à l’impôt sur le revenu suivants :

« a) Les traitements et salaires définis à l'article 79, à l'exclusion des allocations chômage et de préretraite.

« Les revenus soumis à la retenue prévue au I de l’article 204-0 bis sont retenus pour leur montant net de frais d’emploi ;

« b) Les rémunérations allouées aux gérants et associés des sociétés mentionnées à l'article 62 ;

« c) Les bénéfices provenant des activités relevant des bénéfices industriels ou commerciaux mentionnés aux articles 34 et 35, des bénéfices non commerciaux mentionnés au 1 de l’article 92 et des bénéfices agricoles mentionnés à l’article 63, lorsque ces activités sont exercées à titre professionnel au sens du IV de l’article 155.

« Les revenus soumis aux versements libératoires prévus par l’article 151-0 sont retenus pour leur montant diminué, selon le cas, de l’abattement prévu au 1 de l’article 50-0 ou de la réfaction forfaitaire prévue au 1 de l’article 102 ter ;

« d) Les avantages, distributions ou gains définis aux I de l’article 80 bis, I de l’article 80 quaterdecies et à l’article 80 quindecies dans leur rédaction issue des articles XX et XX de la loi n° du de finances pour 2013 à l’exception de ceux soumis aux contributions mentionnées aux articles L. 137-14 ou L. 137-18 du code de la sécurité sociale.

« Il n’est pas tenu compte des plus-values et moins-values professionnelles à long terme et des déficits des années antérieures.

« 2. La contribution est déclarée, établie, contrôlée et recouvrée selon les mêmes règles et sous les mêmes garanties et sanctions qu'en matière d'impôt sur le revenu. »

II.– Le I s’applique au titre des revenus des années 2012 et 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article introduit une nouvelle contribution exceptionnelle de solidarité sur la fraction des revenus professionnels supérieure à un million d’euros.

Cette mesure vise à majorer l’imposition globale des personnes physiques qui disposent des plus fortes capacités contributives au titre des revenus de 2012 et de 2013, de façon à répartir équitablement les efforts contributifs supplémentaires à réaliser pour parvenir à l’objectif d’un déficit budgétaire de 3 % en 2013.

En permettant une plus forte taxation des rémunérations très conséquentes dont bénéficie une part infime des personnes en activité, la contribution exceptionnelle de solidarité s’inscrit également en cohérence avec les deux autres volets de la réforme d’ampleur de l’imposition des ménages les plus aisés proposés par le présent projet de loi de finances, que sont le renforcement de l’impôt de solidarité sur la fortune (article 9) et l’assujettissement des revenus du capital au barème progressif de l’impôt sur le revenu (articles 5 à 7).

I.– LA CRÉATION D’UNE CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE DE SOLIDARITÉ SUR LES TRÈS HAUTS REVENUS D’ACTIVITÉ

A.– LES OBJECTIFS POURSUIVIS PAR LA MESURE

1.– Cibler les contribuables disposant de revenus d’activité très élevés, dont l’évolution a été dynamique sur la période récente

a) Présentation de la situation fiscale moyenne des bénéficiaires de revenus d’activité supérieurs à un million d’euros

Les personnes physiques qui perçoivent plus d’un million d’euros de revenus d’activité, en supposant qu’elles constituent chacune un foyer fiscal distinct, représentent 0,0042 % des 36 millions de foyers fiscaux en France, soit 1 500 personnes.

Le tableau ci-dessous détaille la situation fiscale d’un groupe de contribuables un peu plus large que celui visé par la taxe, puisqu’il traite de l’ensemble des foyers disposant de plus d’un million d’euros de revenu net imposable, ce qui aboutit à prendre en compte 381 contribuables de plus que ceux qui seront concernés par cette contribution. Toutefois, ces informations permettent d’appréhender une situation fiscale moyenne très proche de celles des personnes qui s’acquitteront de la contribution.

SITUATION FISCALE DES CONTRIBUABLES DISPOSANT DE PLUS DE 1 000 000 EUROS DE REVENU NET IMPOSABLE

Nombre de foyers	Revenu brut global moyen (Euros)	RFR moyen (Euros)	Impôt barème (Millions d'euros)	Impôt effectivement acquitté - Hors PFL (Millions d'euros)	Impôt PFL (Millions d'euros)	Taux moyen (Hors PFL)	Nombre de parts moyen
1 881	1 812 263	2 278 697	1 315,00	1 108,66	49,34	28,32 %	2,6

Source : Direction de la législation fiscale, revenus 2010.

Le revenu brut global moyen, qui constitue la somme des revenus catégoriels nets imposables au barème progressif composés principalement de revenus d’activité (à l’exception des revenus fonciers et de certains revenus de capitaux mobiliers), est relativement élevé au regard du seuil d’imposition à la contribution. Ce constat est cohérent avec le rendement attendu de la contribution exceptionnelle de solidarité dont l’assiette devrait être de 1 170 millions d’euros. La fraction de revenus imposables serait de 780 000 euros en moyenne par contribuable.

Le revenu fiscal de référence moyen ⁽⁴⁷⁾ de ces contribuables est supérieur de 20 % au revenu brut global. Ceci s’explique par l’imposition d’une partie de leurs revenus à des taux forfaitaires ou à des prélèvements forfaitaires libératoires de l’impôt sur le revenu qui échappent à l’assiette du barème progressif ⁽⁴⁸⁾ (ils ne sont donc pas pris en compte pour la détermination du revenu brut global). La contribution exceptionnelle de solidarité sur les revenus d’activité a vocation à imposer la part de ces revenus bénéficiant actuellement des taux forfaitaires qui ne sont pas des revenus du capital (soit par exemple, les revenus retenus à la source ou les gains de levée d’options assimilés à des éléments de salaires). Elle ne porte donc pas sur l’ensemble des revenus de ces contribuables, à la différence de la contribution exceptionnelle sur le revenu fiscal de référence ⁽⁴⁹⁾, mais sur une assiette plus étroite que celle en vigueur pour l’application du barème progressif et qui le sera plus encore lorsque la majeure partie des revenus du capital seront soumis à ce barème.

Le taux moyen d’imposition des contribuables disposant de plus d’un million d’euros de revenus net imposables au barème est de 28,32 %, contre un taux marginal d’imposition de 41 %. Cet écart peut s’expliquer pour une faible part par la progressivité de l’impôt et les effets du quotient familial, et pour une part plus importante par le recours à des avantages en impôt prenant la forme de déductions de charges, de réductions d’impôt ou de crédits d’impôt.

En effet, pour des niveaux de revenus très importants, la progressivité du barème et le quotient familial influent très peu sur le montant d’imposition des contribuables puisque la très grande majorité des revenus sont imposés au taux marginal supérieur. L’avantage tiré du quotient consistant pour les contribuables à ce qu’une fraction de leur revenu soit imposée dans une tranche inférieure à celle qui lui aurait été appliquée en l’absence de ce mécanisme est donc faible, voire nul.

Exemple : Un contribuable célibataire disposant de 1 200 000 euros de salaires et d’autres éléments de rémunérations soumis au barème progressif s’acquitte de 472 838 euros d’impôt sur le revenu pour un taux d’imposition moyen de 39,9 %. Un couple soumis à imposition commune disposant des mêmes revenus s’acquittera de 459 480 pour un taux moyen d’imposition de 38,7 %.

La dépense fiscale apparaît donc comme le vecteur le plus important de minoration de l’imposition due. Toutefois, cette dépense fiscale ne sera pas applicable au titre de la contribution exceptionnelle de solidarité et ne pourra donc atténuer le supplément d’imposition à acquitter à ce titre par les contribuables.

Enfin, on peut souligner que les revenus d’activité supérieurs à un million d’euros sont composés d’une part dominante de revenus appartenant à la catégorie des traitements et salaires pour 62 % des 1 500 personnes visées par la contribution et d’une part dominante de revenus appartenant à la catégorie des bénéfices non commerciaux pour 30 % d’entre elles. Ces données confirment le fait que pour ces contribuables, les revenus d’activité représentent une part substantielle de leur revenu global. Elles permettent également d’expliquer le faible écart entre le nombre de foyers disposant d’un revenu net imposable de plus d’un million d’euros et le nombre de personnes bénéficiant d’un million d’euros de revenus d’activité.

b) Le niveau d’imposition actuel des revenus d’activité supérieurs à un million d’euros

Les contribuables bénéficiant de hauts revenus d’activité sont actuellement assujettis à trois impositions distinctes :

– les prélèvements sociaux composés de la contribution sociale généralisée au taux de 7,5 % et de la contribution au remboursement de la dette sociale au taux de 0,5 % ;

– l’impôt sur le revenu au barème progressif dont le taux de la tranche marginale supérieure est de 41 % ;

– la contribution exceptionnelle sur les hauts revenus aux taux de 3 % pour la fraction des revenus comprise entre 250 000 euros et 500 000 euros s’ils sont célibataires, divorcés ou veufs et entre 500 000 euros et 1 000 000 euros s’ils sont soumis à une imposition commune, et de 4 % pour la fraction des revenus supérieure à 500 000 euros s’ils sont célibataires, divorcés ou veufs et à 1 000 000 euros s’ils sont soumis à une imposition commune.

Exemple : un contribuable célibataire dont le revenu d’activité brut de prélèvements sociaux est de 1 200 000 euros s’acquitte de :

– 89 809 euros au titre de la CSG (sur une assiette nette de frais professionnels de 1 197 454 euros) ;

– 5 988 euros au titre de la CRDS (sur la même assiette que celle de la CSG) ;

– 446 755 euros au titre de l’impôt sur le revenu (sur une assiette nette de CSG déductible et de frais professionnels de 1 122 227euros) ;

– 32 389 euros au titre de la contribution exceptionnelle sur le RFR (qui, en l’absence d’autres revenus, s’applique au revenu d’activité net de frais professionnel).

Le montant total d’imposition de ce contribuable au titre de son revenu d’activité est donc de 574 941 euros pour un taux moyen d’imposition de 47,9 %.

Afin de mieux prendre en compte les capacités contributives des personnes bénéficiant de revenus professionnels très élevés, voire excessifs dans le contexte de crise économique actuel, le Gouvernement a fait le choix de majorer ce niveau moyen d’imposition en introduisant une contribution exceptionnelle de solidarité, prévue par les engagements pris par le Président de la République.

2.– Décourager les versements de rémunérations excessives

a) L’évolution des plus hautes rémunérations a été très dynamique sur la période récente

Selon une étude réalisée par l’INSEE en 2011 ⁽⁵⁰⁾, l’augmentation des revenus d’activité a été beaucoup plus élevée entre 2004 et 2007 pour les très hauts revenus (+ 39 %) représentant 0,01 % des contribuables disposant des plus hauts revenus déclarés par unité de consommation ⁽⁵¹⁾, soit en moyenne 1,2 million d’euros tous revenus confondus, que pour l’ensemble des revenus d’activité perçus par les ménages (+ 11 %).

On rappellera, à titre de comparaison, qu’un million d’euros de revenus d’activité correspondent à 76 fois le salaire minimum de croissance net à temps plein versé au titre d’une année.

b) Face à ce constat, la contribution exceptionnelle de solidarité constitue un outil de rationalisation du bénéfice tiré des plus hautes rémunérations.

L’introduction de cette contribution vise à soumettre les personnes percevant des revenus supérieurs à un million d’euros à un effort contributif supplémentaire au titre de la fraction de revenus qui dépasse ce seuil.

Il s’agit donc d’une mesure d’incitation à rationaliser l’échelle des rémunérations par le biais de la minoration de l’avantage en revenu retiré après imposition.

Cette mesure constitue une forme de pendant aux mesures de majoration de l’imposition à la charge de l’employeur prévues dans le cas où les rémunérations ou les autres avantages versés par celui-ci à ses salariés et aux mandataires sociaux dépassent certains seuils.

À titre d’exemple, de telles majorations destinées à décourager le versement de « parachutes dorés » ou de « retraites chapeaux » de montants trop importants ⁽⁵²⁾, ont été sensiblement accentuées par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 d’août dernier.

B.– LES MODALITÉS D’APPLICATION DE LA TAXE

1.– le champ des contribuables concernés

a) Le recours aux règles de territorialité de l’impôt sur le revenu

La contribution s’applique aux personnes physiques mentionnées à l’article 4 A du code général des impôts qui ont leur domicile fiscal en France et qui sont passibles à ce titre de l’impôt sur le revenu (en application d’une obligation fiscale illimitée) et à celles dont le domicile fiscal est situé hors de France et qui sont passibles de cet impôt à raison de leurs seuls revenus de source française (au titre d’une obligation fiscale restreinte).

Cet article est complété par l’article 4 B du même code qui définit la notion de domicile fiscal. Il suffit ainsi qu’une des conditions suivantes soit remplie pour qu’il y ait domiciliation fiscale en France ⁽⁵³⁾ :

– avoir en France son foyer fiscal en France ou son lieu de séjour principal ⁽⁵⁴⁾;

– exercer en France une activité professionnelle, salariée ou non, à moins que cette activité ne soit exercée à titre accessoire ;

– disposer en France du centre de ses intérêts économiques ⁽⁵⁵⁾ ;

– être un agent de l’État qui exerce ses fonctions ou est chargé de mission dans un pays étranger, et qui n’est pas soumis dans ce pays à un impôt personnel sur l’ensemble de ses revenus.

Enfin, l’article 4 bis du même code précise que sont également passibles de l’impôt sur le revenu « les personnes de nationalité française et étrangère, ayant ou non leur domicile fiscal en France, qui recueillent des bénéfices ou revenus dont l’imposition est attribuée à la France par une convention internationale relative aux doubles impositions ».

La contribution exceptionnelle a donc vocation à s’appliquer à différentes catégories de contribuables, lorsqu’ils bénéficient d’un montant de revenus d’activité supérieur au seuil de revenus déclenchant l’imposition.

b) Une imposition individualisée au sein des foyers fiscaux

La contribution s’applique à chacune des personnes physiques répondant aux critères d’imposition, sans prise en compte de leur situation familiale et de leurs charges de famille.

Cette contribution apparaît ainsi plus proche des prélèvements sociaux ou des prélèvements libératoires de l’impôt sur le revenu que de l’impôt sur le revenu ou de la contribution exceptionnelle sur le RFR.

En effet, la définition du champ des redevables diffère selon les impositions. L’unité de taxation peut ainsi être une personne physique ou le foyer fiscal auquel elle appartient. À cette première distinction, s’ajoutent des régimes de taxation hybrides pouvant prendre en compte de façon plus ou moins profonde la situation familiale du contribuable ou la spécificité des revenus perçus par l’un des membres du foyer fiscal.

Par exemple, l’impôt sur le revenu, qui est un impôt familialisé, repose sur une imposition du foyer fiscal dont les revenus sont agrégés et sur une prise en compte de la situation et des charges de famille par le biais du quotient familial. En contrepartie, le principe de solidarité devant le recouvrement de l’impôt s’applique.

Cette familialisation permet d’assurer que la progressivité du barème tienne compte des capacités contributives des foyers, déterminées en partie par leur composition ⁽⁵⁶⁾.

En effet, le Conseil constitutionnel apprécie le respect de l’article 13 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789, qui prévoit que « pour l’entretien de la force publique et pour les dépenses d’administration, une contribution commune est indispensable », laquelle « doit être également répartie entre tous les citoyens, à raison de leurs facultés », en tenant compte des dixième et onzième alinéas du préambule de la Constitution de 1946 qui imposent la mise en œuvre d’une politique de solidarité nationale entre les familles.

Le respect de ces principes ne nécessite pas que chaque imposition ou prélèvement retienne les revenus du foyer ou sa composition. Le législateur a en effet la latitude d’apprécier les facultés contributives des contribuables compte tenu des caractéristiques propres de l’imposition concernée ⁽⁵⁷⁾. Toutefois, cette latitude ne doit pas remettre en cause la progressivité globale de l’imposition en fonction des capacités contributives de chacun.

Dans le cadre de la présente contribution, le Gouvernement a estimé que les capacités contributives des personnes bénéficiant de plus d’un million d’euros de revenus d’activité sont suffisantes pour ne pas retenir leur revenu global ou celui des membres de leur foyer, ni la composition de ce dernier.

Cette décision peut se justifier au regard des précisions apportées ci-dessus. En effet, la contribution exceptionnelle de solidarité ne concernera qu’une partie des revenus perçus par les contribuables, qui aura déjà été soumise à des prélèvements progressifs et familialisés. Il est donc possible de considérer que la progressivité globale de l’imposition de ces contribuables, après application de la contribution, sera adaptée à leurs capacités contributives.

Cependant, des disparités manifestes de traitement entre des foyers disposant de très hauts revenus peuvent découler de cette définition du champ des redevables.

Un foyer composé d’un célibataire bénéficiant de 1 500 000 euros de rémunérations diverses sera imposé à la contribution à hauteur de 90 000 euros, alors qu’un foyer composé de deux personnes percevant 900 000 euros de rémunération chacune, soit 1 800 000 euros au total, ne sera pas imposé.

2.– L’assiette de la contribution

L’assiette de la contribution est étroite. Elle comprend les revenus d’activité suivants :

– les traitements et salaires définis à l’article 79 du code général des impôts qui « concourent à la formation du revenu global servant de base à l’impôt sur le revenu », à l’exception des allocations chômage et de préretraite ;

– les jetons de présence spéciaux et autres rémunérations assimilées imposables selon les règles des traitements et salaires ;

– les indemnités des élus soumises à la retenue à la source prévue à l’article 204-0 bis du même code et retenues pour leur montant net de frais d’emploi ;

– les rémunérations allouées aux gérants et associés des sociétés mentionnées à l’article 62 du même code (sociétés à responsabilité limitée et entreprises assimilées) ;

– les bénéfices industriels ou commerciaux, les bénéfices non commerciaux et les bénéfices agricoles lorsqu’ils proviennent d’une activité exercée à titre professionnel ;

– les revenus ouvrant droit au versement libératoire de l’impôt sur le revenu pour les travailleurs indépendants ayant opté pour le régime micro-social simplifié ;

– les avantages résultant des attributions gratuites d’actions, des gains de levée d’options sur titre et des distributions sous forme de « carried interest » qui n’ont pas été soumis, pour les deux premiers revenus, à la contribution salariale mentionnée à l’article L. 137-14 du code de la sécurité sociale et, pour le troisième, à la contribution prévue à l’article L. 137-18 du même code.

Par ailleurs, les plus-values et moins-values professionnelles à long terme sont exclues du champ de la contribution, tandis que les éventuels déficits antérieurs ne sont pas pris en compte.

Il en va de même de certaines modalités particulières d’imposition explicitement écartées pour l’appréciation du montant des revenus d’activité assujettis à la contribution, à l’instar du régime de la moyenne triennale applicable aux bénéfices agricoles ou du régime de déduction de la moyenne des recettes de l’année d’imposition et des deux années précédentes, de la moyenne des dépenses de ces mêmes années applicables aux bénéfices provenant de la production littéraire, scientifique, artistique ou de la pratique d’un sport (cette disposition s’applique également pour la détermination des salaires imposables des artistes du spectacle et des sportifs).

Le traitement des éléments de rémunération particuliers

● Les gains de levée d’options sur titre et les avantages résultant d’attributions gratuites d’actions

En application de l’article L. 137-14 du CSS (code de la sécurité sociale), les bénéficiaires de stock-options et d’attributions gratuites d’actions sont redevables d’une contribution salariale assise sur le montant des avantages définis aux articles 6 et 6 bis de l’article 200 A du code général des impôts, soit :

– les gains de levée d’options au titre des stock-options définis au titre de l’article 80 bis du même code comme l'avantage correspondant à la différence entre la valeur réelle de l'action à la date de levée d'une option et le prix de souscription ou d'achat de cette action, diminuée le cas échéant du rabais excédentaire ;

– les gains d’acquisition des actions attribuées gratuitement, c’est-à-dire leur valeur à la date d’acquisition.

Le taux de cette contribution est fixé à 10 % au titre des actions attribuées à compter du 16 octobre 2007 et cédées postérieurement à l’entrée en vigueur de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ⁽⁵⁸⁾.

En l’absence de dispositions spécifiques à l’application de la contribution exceptionnelle de solidarité, le taux d’imposition global acquitté sur ces revenus aurait été de 45 % au titre de l’impôt sur le revenu, de 15,5 % au titre des prélèvements sociaux, de 10 % au titre de la contribution salariale, de 4 % au titre au titre de la contribution RFR et de 18 % au titre de la présente contribution de solidarité, soit un taux marginal global d’imposition de 92,5 %.

Une mesure de coordination est prévue de sorte que les gains ou avantages assujettis à la contribution salariale de 10 % résultant de stock-options ou actions gratuites attribuées après le 16 octobre 2007 ne soient pas retenus dans l’assiette de la contribution, le taux marginal d’imposition qui leur est appliqué atteignant d’ores et déjà 74,5 %.

Les gains ou avantages attribués avant cette date seront en revanche imposés à un taux marginal global moyen élevé, à hauteur de 82,5 % (soit 45 % d’impôt sur le revenu, 15,5 % de prélèvements sociaux, 4 % de contribution RFR et 18 % de contribution exceptionnelle de solidarité).

● Les distributions de « carried interests »

Les distributions et gains nets imposables selon le régime des traitements et salaires sont soumis à une contribution sociale salariale spécifique de 30 % pour ceux afférents aux fonds communs de placement à risques créés à compter du 1^er janvier 2010 et aux actions et droits émis à compter de la même date pour les sociétés de capital-risque et les entités assimilées.

Afin de respecter le seuil de 75 % de taux marginal d’imposition, le présent article prévoit également de n’assujettir à la contribution que les distributions ou gains qui n’auraient pas été soumis à la contribution salariale.

Toutefois, cette contribution est supprimée à l’article 14 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 et, par conséquent, cette disposition particulière peut être supprimée par coordination puisque désormais ces éléments de rémunérations seront traités comme des salaires au regard des prélèvements sociaux.

3.– Le taux de la contribution

Le taux de la contribution tend à assurer que le taux marginal global d’imposition de la fraction des revenus d’activité dépassant le seuil de 1 000 000 euros par personne physique soit de 75 %, conformément aux engagements du Président de la République.

Ce taux supérieur doit donc être de 18 %, de façon que, cumulé aux 45 % de taux marginal à l’impôt sur le revenu, aux 8 % de prélèvements sociaux et aux 4 % de taux marginal de la contribution sur le RFR, le taux marginal global d’imposition atteigne bien 75 %.

Toutefois, ce taux marginal d’imposition est supérieur au taux moyen d’imposition appliqué du fait des modalités particulières de calcul de l’impôt sur le revenu et des prélèvements sociaux. Le taux moyen d’imposition est en effet minoré du fait de la déductibilité d’une fraction de 5,1 % de la CSG acquittée de l’assiette soumise au barème de l’impôt sur le revenu et de la déduction des frais professionnels retenus pour un montant forfaitaire ou pour leur montant réel.

Exemple : un contribuable célibataire dont le revenu d’activité brut de prélèvements sociaux est de 1 200 000 euros s’acquittera de :

– 89 809 euros au titre de la CSG (sur une assiette nette de frais professionnels de 1 197 454 euros) ;

– 5 988 euros au titre de la CRDS (sur la même assiette que celle de la CSG) ;

– 446 755 euros au titre de l’impôt sur le revenu (sur une assiette nette de CSG déductible et de frais professionnels de 1 122 227 euros) ;

– 32 389 euros au titre de la contribution exceptionnelle sur le RFR (qui, en l’absence d’autres revenus, s’applique au revenu d’activité net de frais professionnel) ;

– 202 000 euros au titre de la contribution exceptionnelle de solidarité (appliquée au revenu d’activité net imposable).

Le montant total d’imposition de ce contribuable au titre de son revenu d’activité est donc de 776 941 euros et son taux moyen d’imposition de 65 % au regard de son montant de rémunération brut de prélèvements sociaux. En l’absence de contribution exceptionnelle, son taux moyen d’imposition aurait été de 47,9 %. La contribution majore donc de 17,1 points son taux moyen d’imposition, et non de 16 %.

II.– LES EFFETS DE LA NOUVELLE CONTRIBUTION

1.– Les majorations d’impôt attendues

Les personnes physiques concernées par la contribution exceptionnelle s’acquitteront d’un montant moyen d’imposition supplémentaire de 139 579 euros au titre d’une fraction de revenu imposable moyenne de 775 440 euros. Le tableau ci-dessous présente une évaluation prudente de l’effet de la contribution sur les redevables concernés en excluant les gains de levée d’options qui ne sont pas individualisables sur le fondement des données dont dispose l’administration fiscale.

PRÉSENTATION DU RENDEMENT DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE DE SOLIDARITÉ PAR CONTRIBUABLE RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR.


Quantile	Borne inférieure de RFR	Gain budgétaire	Montant moyen de contribution exceptionnelle de solidarité	Assiette moyenne de la contribution exceptionnelle de solidarité
1	-	3 025 308 €	22 083 €	122 681 €
2	1 094 762 €	2 605 185 €	19 016 €	105 644 €
3	1 174 347 €	4 250 939 €	31 029 €	172 382 €
4	1 280 116 €	6 172 609 €	45 056 €	250 308 €
5	1 392 725 €	9 033 587 €	65 939 €	366 325 €
6	1 571 962 €	12 641 363 €	92 273 €	512 626 €
7	1 763 872 €	16 346 641 €	119 319 €	662 881 €
8	2 051 186 €	23 333 989 €	170 321 €	946 228 €
9	2 449 440 €	34 695 237 €	253 250 €	1 406 944 €
10	3 529 192 €	78 979 090 €	580 729 €	3 226 270 €
		191 083 948 €	139 579 €	775 440 €
Source : Direction de la législation fiscale, revenus 2010

Si les gains de levée d’option étaient pris en compte sans être individualisées, le montant de contribution exceptionnelle acquitté par les contribuables concernés se répartirait comme suit :

PRÉSENTATION DU RENDEMENT DE LA CONTRIBUTION EXCEPTIONNELLE DE SOLIDARITÉ PAR CONTRIBUABLE RÉPARTIS PAR DÉCILE DE RFR, GAINS DE LEVÉE D’OPTION COMPRIS

Quantile	Borne inférieure de RFR	Gain budgétaire	Montant moyen de contribution exceptionnelle de solidarité	Assiette moyenne de la contribution exceptionnelle de solidarité
1	-	3 146 958 €	20 841 €	115 782 €
2	1 092 278 €	2 841 265 €	18 816 €	104 535 €
3	1 173 429 €	4 441 936 €	29 417 €	163 427 €
4	1 276 081 €	6 672 197 €	44 187 €	245 482 €
5	1 386 303 €	9 857 373 €	65 281 €	362 670 €
6	1 564 439 €	13 638 881 €	90 324 €	501 798 €
7	1 757 756 €	18 162 425 €	120 281 €	668 227 €
8	2 038 315 €	26 233 149 €	173 729 €	965 164 €
9	2 427 640 €	38 738 422 €	258 256 €	1 434 757 €
10	3 494 805 €	118 879 403 €	792 529 €	4 402 941 €
	TOTAL	242 612 009 €	160 883 €	893 769 €

Par ailleurs, ces redevables seront également soumis à l’introduction de la nouvelle tranche à 45 % du barème progressif de l’impôt sur le revenu prévue par l’article 3 du présent projet de loi de finances. Le graphique suivant permet d’apprécier le cumul des hausses d’imposition qu’ils connaîtront du fait de ces deux mesures. On constate ainsi que l’effort contributif supplémentaire demandé spécifiquement à cette catégorie de personnes est sensible.

2.– Le rendement attendu

Le rendement de la contribution exceptionnelle de solidarité est estimé à 210 millions d’euros en 2013 et en 2014 au titre de l’imposition des revenus de 2012 et de 2013. Ce rendement représente la moyenne du rendement des deux hypothèses présentées précédemment.

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 32 de M. Hervé Mariton, tendant à supprimer l’article.

M. Hervé Mariton. Nous voudrions être rassurés sur la nature réellement exceptionnelle de cette contribution qui porte le niveau d’imposition à un niveau tout à fait considérable. Le Gouvernement a parlé de deux ans. Qu’en pensez-vous, monsieur le rapporteur général ? Est-il par ailleurs bien raisonnable de créer pareille distorsion entre les revenus d’activité et les revenus du patrimoine ?

M. le rapporteur général. Oui, il y a une raison, car il s’agit de dissuader le versement de rémunérations pharaoniques. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle est ensuite saisie de l’amendement I-CF 97 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Comment justifier que les revenus d’activité supérieurs à 1 million soient frappés de cette taxe exceptionnelle, et non les revenus du patrimoine d’un montant équivalent ? Pourquoi une telle distinction alors que vous ne cessez, au fil des articles, de l’atténuer ? N’y a-t-il pas un risque de rupture d’égalité ?

M. le rapporteur général. Il s’agit d’une contribution exceptionnelle qui vise les revenus d’activité extravagants. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine l’amendement I-CF 178 de M. Jean-Louis Gagnaire.

M. Jean-Louis Gagnaire. Même si le cas de figure est marginal, il faudrait inclure dans l’assiette de la contribution exceptionnelle les allocations chômage et de préretraite car il n’y a pas lieu de les distinguer des salaires.

M. le rapporteur général. Vous l’avez dit vous-même, le risque est quasiment nul. Défavorable.

M. Jean-Louis Gagnaire. Raison de plus !

M. Marc Le Fur. Sait-on quel sera le nombre de contribuables concernés ? Leur profession ?

M. le rapporteur général. On parle de 1 500 personnes. Vous trouverez des précisions dans mon rapport, mais il n’est pas possible d’aller plus loin à ce stade.

M. Jean-Louis Gagnaire. Un contribuable approchant du seuil d’imposition peut mettre en œuvre des stratégies d’évitement.

M. le président Gilles Carrez. Notamment en substituant les dividendes au salaire. Dans ce cas, il ne sera plus imposé qu’à 45 %.

M. Hervé Mariton. Cette contribution étant assise sur les salaires individuels, la femme, ou le mari au foyer dont le conjoint gagne plus de 1 million d’euros sera moins bien traité que deux époux gagnant chacun 999 999 euros. C’est absurde.

M. le rapporteur général. Deux revenus importants, ce n’est pas la même chose qu’un revenu extravagant !

Mme Sandrine Mazetier. Le taux d’activité féminine est, en France, l’un des plus élevés d’Europe, ce qui a sans doute un lien avec notre excellente démographie. J’approuve donc des dispositions fiscales qui incitent les deux conjoints à travailler.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 198 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Les « Pigeons » avaient raison sur un point : compte tenu de l’assujettissement des « carried interests » aux prélèvements sociaux au taux de 15,5 %, applicable aux revenus du capital, la contribution exceptionnelle pouvait atteindre 82,5 %. Mon amendement prévoit l’application d’un taux dérogatoire de 10,5 % sur ces revenus au lieu de 18 %, afin d’éviter que l’ensemble des revenus d’activité professionnelle ne soit imposé à un taux marginal supérieur à 75 %. Il introduit également différentes mesures de coordination.

M. le président Gilles Carrez. Les « carried interests » sont-ils les seuls revenus soumis au prélèvement social de 15,5 % ?

M. le rapporteur général. Non, les stock-options et les attributions gratuites le sont également.

M. Olivier Carré. De fait, l’article 7 requalifie en salaires et traitements les levées de stock-options.

M. le président Gilles Carrez. D’où cet amendement de coordination, qui plafonne le taux d’imposition à 75 %, tous prélèvements confondus.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–77).

Puis elle adopte l’article 8 ainsi modifié.

* *

Article 9

Réforme de l’impôt de solidarité sur la fortune

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Au premier alinéa de l’article 885 A, les mots : « la limite de la première tranche du tarif fixé à l’article 885 U » sont remplacés par le montant : « 1 310 000 € ».

B.– La section II du chapitre I bis du titre IV de la première partie du livre premier est complétée par un article 885 G quater ainsi rédigé :

« Art. 885 G quater.– Les dettes contractées par le redevable pour l’acquisition ou dans l’intérêt de biens qui ne sont pas pris en compte pour l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune dû par l’intéressé ou qui en sont exonérés ne sont pas imputables sur la valeur des biens taxables. Le cas échéant, elles sont imputables à concurrence de la fraction de la valeur de ces biens qui n’est pas exonérée. »

C.– L’article 885 O ter est ainsi rédigé :

« Art. 885 O ter.– Les éléments du patrimoine social non nécessaires à l'activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale de la société ne sont pas considérés comme des biens professionnels et doivent être compris, pour leurs valeurs au 1^er janvier de l’année d’imposition, dans le patrimoine du ou des propriétaires des parts ou actions à concurrence du pourcentage détenu dans ladite société.

« Cette règle s’applique quel que soit le nombre de niveaux d’interposition entre la société et les biens non nécessaires à son activité. »

D.– L’article 885 U est ainsi rédigé :

« Art 885 U.– 1. Le tarif de l’impôt est fixé à :

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine

Tarif applicable (en %)

N’excédant pas 800 000 €

Supérieure à 800 000 € et inférieure ou égale à 1 310 000 €

Supérieure à 1 310 000 € et inférieure ou égale à 2 570 000 €

Supérieure à 2 570 000 € et inférieure ou égale à 5 000 000 €

Supérieure à 5 000 000 € et inférieure ou égale à 10 000 000 €

Supérieure à 10 000 000 €

0,50

0,70

1,25

1,50

« 2. Pour les redevables dont le patrimoine a une valeur nette taxable égale ou supérieure à 1 310 000 € et inférieure à 1 410 000 €, le montant de l’impôt calculé selon le tarif prévu au tableau du 1 est réduit d’une somme égale à 17 977,5 € – 1,275 % P, où P est la valeur nette taxable du patrimoine.

E.– L’article 885 V bis est ainsi rétabli :

« Art. 885 V bis.– I. – L’impôt de solidarité sur la fortune du redevable ayant son domicile fiscal en France est réduit de la différence entre, d’une part, le total de cet impôt et des impôts dus en France et à l’étranger au titre des revenus et produits de l'année précédente, calculés avant imputation des seuls crédits d'impôt représentatifs d’une imposition acquittée à l’étranger et des retenues non libératoires, et, d'autre part, 75 % du total des revenus mondiaux nets de frais professionnels de l'année précédente, après déduction des seuls déficits catégoriels dont l'imputation est autorisée par l'article 156, ainsi que des revenus exonérés d'impôt sur le revenu et des produits soumis à un prélèvement libératoire réalisés au cours de la même année en France ou hors de France.

« II.– Pour l’application du I, sont également regardés comme des revenus réalisés au cours de la même année en France ou hors de France :

« 1° Les intérêts des plans d’épargne-logement, pour le montant retenu au c du 2° du II de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale ;

« 2° La variation de la valeur de rachat des bons ou contrats de capitalisation, des placements de même nature, notamment des contrats d'assurance-vie, ainsi que des instruments financiers de toute nature visant à capitaliser des revenus, souscrits auprès d’entreprises établies en France ou hors de France, entre le 1^er janvier et le 31 décembre de l’année précédente, nette des versements et des rachats opérés entre ces mêmes dates ;

« 3° Les produits capitalisés dans les trusts définis à l’article 792-0 bis entre le 1^er janvier et le 31 décembre de l’année précédente ;

« 4° Pour les porteurs de parts ou d’actions d’une société passible de l’impôt sur les sociétés, et à proportion des droits du redevable dans les bénéfices de la société, le bénéfice distribuable, au sens de l’article L. 232-11 du code de commerce, du dernier exercice clos entre le 1^er janvier et le 31 décembre de l’année précédente, minoré du report bénéficiaire mentionné à ce même article et majoré des sommes à porter en réserve en application des statuts et des charges exposées au profit des porteurs. Les distributions se rapportant à des bénéfices pris en compte pour l'application du présent 4° ne sont pas prises en compte pour l'application du I.

« L’alinéa précédent s’applique lorsque les droits détenus dans les bénéfices de la société directement ou indirectement par le redevable avec son conjoint ou par des concubins notoires, leurs ascendants et leurs descendants ainsi que leurs frères et sœurs ont dépassé ensemble 25 % de ces bénéfices à un moment quelconque au cours des cinq dernières années ;

« 5° Les plus-values ayant donné lieu à sursis d’imposition, au titre de l’année de l’opération ayant donné lieu au sursis ainsi que les gains nets placés en report d’imposition.

« III.- Les revenus et produits mentionnés aux 1° à 5° du II sont pris en compte sous déduction des mêmes revenus et produits déjà retenus pour l’application du présent article au titre des années antérieures en application des mêmes 1° à 5° du II. Cette disposition s’applique de la même façon lors du dénouement des contrats mentionnés au 2° du II.

« Le 4° du II ne s’applique pas au bénéfice de sociétés exerçant de manière prépondérante une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale.

« Les plus-values, y compris celles mentionnées au 5° du II, ainsi que tous les revenus sont déterminés sans considération des exonérations, seuils, réductions et abattements prévus par le présent code, à l'exception de ceux représentatifs de frais professionnels.

« Lorsque l’impôt sur le revenu a frappé des revenus de personnes dont les biens n’entrent pas dans l’assiette de l’impôt de solidarité sur la fortune, il est réduit suivant le pourcentage du revenu de ces personnes par rapport au revenu total. »

F.– Le 2 du I de l’article 885 W est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « comprise dans les limites de la deuxième ligne de la première colonne du tableau du 1 du I de l’article 885 U » sont remplacés par les mots : « inférieure à 3 000 000 € » et après le mot : « mentionnent », il est inséré les mots : « la valeur brute et » ;

2° Au second alinéa, après les mots : « La valeur », il est inséré les mots : « brute et la valeur » et les mots : « est portée » sont remplacés par les mots : « sont portées ».

G.– Au I de l’article 990 J, les mots : « du I » sont supprimés.

H.– Au 1 du IV de l’article 1727, il est inséré un troisième alinéa ainsi rédigé :

« En matière d’impôt de solidarité sur la fortune, le point de départ de calcul de l’intérêt de retard est le 1^er juillet de l’année au titre de laquelle l’imposition est établie si le redevable est tenu à l’obligation déclarative prévue au premier alinéa du 2 du I de l’article 885 W. »

II.– S’agissant de l’impôt de solidarité sur la fortune dû au titre de l’année 2012, le point de départ du calcul de l’intérêt de retard prévu à l’article 1727 du code général des impôts est le 1^er décembre 2012 si le redevable est tenu à l’obligation déclarative prévue au premier alinéa du 2 du I de l’article 885 W du même code.

III.– Au IV de l’article 1^er de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011, il est inséré un 4° ainsi rédigé :

« 4° Par dérogation au III du présent article, le a et le b du 1° du II et le 3° du II du présent article s’appliquent pour le contrôle de l’impôt de solidarité sur la fortune dû au titre de l’année 2011. Pour l’application de cette disposition, les redevables mentionnés au 2 du I de l’article 885 W sont ceux dont le patrimoine est compris entre 1 300 000 € et 3 000 000 € et qui se sont acquittés de leur obligation déclarative. »

IV.– Les dispositions du I s’appliquent à l’impôt de solidarité sur la fortune dû à compter de l’année 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article rétablit, à partir de l’année 2013, l’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) à un niveau proche de celui qui était applicable en 2011, avant la réforme votée par la précédente majorité qui devait s’appliquer en 2012. Il s’agit de la traduction d’un des soixante engagements du Président de la République pendant la campagne présidentielle : « Je reviendrai sur les allégements de l’impôt sur la fortune institués en 2011 par la droite, en relevant les taux d’imposition des plus gros patrimoines ».

Le rendement de l’ISF est estimé par le fascicule des voies et moyens annexé au présent projet de loi de finances à 4,321 milliards d'euros en 2011, 5,175 milliards d'euros en 2012 (dont 2,3 milliards d'euros au titre de la contribution exceptionnelle votée dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 en août dernier) et 4,074 milliards d'euros en 2013 avec la mise en œuvre du nouveau barème.

Par rapport à l’ISF 2012 (sans tenir compte de la contribution exceptionnelle), le rendement budgétaire du présent article est estimé à 1,199 milliard d'euros.

1.– Les nombreuses évolutions successives de l’ISF

L’histoire du régime d’imposition spécifique de la détention du patrimoine se caractérise par de nombreuses modifications successives.

La loi de finances pour 1982 a institué un impôt sur les grandes fortunes (IGF), afin de taxer spécifiquement la capacité contributive que confère la détention d'un patrimoine.

Les personnes physiques redevables de cet impôt étaient imposables sur l'ensemble des biens, droits et valeurs leur appartenant, ainsi que sur les biens appartenant à leur conjoint et à leurs enfants mineurs lorsqu'ils ont l'administration légale des biens de ceux-ci ; les concubins notoires étaient imposés comme les personnes mariées ; les personnes physiques fiscalement domiciliées à l’étranger étaient imposables au titre des seuls biens situés hors de France.

L’impôt était payé annuellement sur la base d’une déclaration effectuée au plus tard le 15 juin, évaluant le patrimoine détenu au 1^er janvier. Les biens professionnels ainsi que les œuvres d’art étaient exonérés. L’IGF taxait les patrimoines supérieurs à 3 millions de francs (soit 457 347 euros courants ou 951 810 euros constants 2011), selon un barème progressif à quatre tranches :

– 0 % en-deçà de 3 millions de francs ;

– 0,5 % entre 3 et 5 millions de francs ;

– 1 % entre 5 et 10 millions de francs ;

– et 1,5 % au-delà de 10 millions de francs.

La loi de finances rectificative du 11 juillet 1986 a supprimé l’IGF à partir du 1^er janvier 1987. Mais la loi de finances pour 1989 a rétabli une imposition équivalente à l’IGF, sous le nouvel intitulé d’un impôt de solidarité sur la fortune (ISF).

Le seuil de patrimoine conduisant à un assujettissement à l’impôt a été fixé à 4 millions de francs (609 796 euros courants ou 904 000 euros constants 2011), avec un barème progressif à cinq tranches :

– 0 % en-deçà de 4 millions de francs ;

– 0,5 % entre 4 et 6,5 millions de francs ;

– 0,7 % entre 6,5 et 12,9 millions de francs ;

– 0,9 % entre 12,9 et 20 millions de francs ;

– et 1,1 % au-delà de 20 millions de francs.

Un système de plafonnement (plafonnement dit « Rocard ») a été mis en place corrélativement, permettant de limiter le montant de l’ISF à acquitter lorsque le montant cumulé de l’ISF et de l’impôt sur le revenu dépassait 70 % de l’ensemble des revenus.

La loi de finances pour 1990 a porté à 1,2 % le taux de la cinquième tranche du barème de l’ISF et instauré une sixième tranche à 1,5 % pour les patrimoines supérieurs à 40 millions de francs.

La loi de finances pour 1991 a porté à 85 % le montant du plafonnement des impositions dues par rapport au revenu (plafonnement dit « Bérégovoy »).

La loi de finances rectificative du 4 août 1995 a prévu une majoration de 10 % du montant des cotisations d’ISF dues.

La loi de finances pour 1996 a instauré un mécanisme de limitation du plafonnement (« plafonnement du plafonnement » dit « Juppé »), limitant pour les assujettis dont le patrimoine dépassait la limite supérieure de la troisième tranche du barème (soit alors 14,9 millions de francs) la réduction d’ISF résultant du plafonnement Bérégovoy à 50 % du montant de la cotisation d’ISF à acquitter ou au montant de l’impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème si ce dernier montant était supérieur au précédent.

La loi de finances pour 1999 a intégré dans le barème la majoration de 10 % (d’où le nouveau barème suivant : 0 % ; 0,55 %, 0,75 %, 1 %, 1,3 %, 1,65 %) et créé une septième tranche marginale au taux de 1,8 % pour la fraction du patrimoine taxable excédant 100 millions de francs (15 millions d'euros). Elle a également prévu un abattement de 20 % sur la valeur vénale de la résidence principale.

La loi de finances pour 2005 a porté de 720 000 euros à 732 000 euros le seuil d'imposition à l'ISF et prévu que les limites des tranches du barème de l'ISF seraient désormais revalorisées automatiquement chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Le seuil d’imposition qui devait en résulter pour l’ISF 2011 était de 800 000 euros de patrimoine net.

La loi relative au travail, à l’emploi et au pouvoir d’achat, dite « TEPA », du 21 août 2007 a porté à 30 % l’abattement sur la valeur vénale de la résidence principale pour la détermination de l’assiette de l’ISF. Elle a aussi instauré une réduction d’impôt de 75 % pour l’investissement dans les PME (dont le taux a été réduit à 50 % en 2011), ainsi qu’une réduction d’impôt de 75 % des dons effectués au profit de certains organismes d'intérêt général (dans une limite annuelle de 50 000 euros, réduite à 45 000 euros en 2011).

La première loi de finances rectificative pour 2011 a réformé l’ISF et supprimé son plafonnement. Ont ainsi été modifiés :

– le seuil d'imposition, qui a été porté dès l'ISF dû au titre de l'année 2011 de 800 000 euros à 1,3 million d'euros ;

– le barème progressif, qui prévoyait une taxation dès le premier euro au taux de 0,25 % pour les patrimoines nets taxables égaux ou supérieurs à 1,3 million d'euros et inférieurs à 3 millions d'euros et au taux de 0,5 % pour les patrimoines égaux ou supérieurs à 3 millions d'euros. En outre, un mécanisme de décote a été prévu afin d'éviter les effets de seuil liés à la taxation du patrimoine net imposable au premier euro. Ainsi, un lissage était opéré pour les patrimoines nets taxables à l’entrée du barème, compris entre 1,3 et 1,4 million d'euros, puis pour ceux compris entre 3 et 3,2 millions d'euros ;

– le montant de la réduction d'impôt pour personne à charge, dont le montant a été porté de 150 à 300 euros et qui a été étendu à toute personne dont le contribuable assure la charge d'entretien à titre exclusif ou principal ;

– le régime d’exonération des biens professionnels, en assouplissant les règles applicables en cas de pluriactivité et en supprimant la référence aux droits financiers pour l'appréciation du seuil minimal de détention de 25 % ;

– les modalités déclaratives et de recouvrement des redevables de l'ISF dont le patrimoine net taxable est compris entre 1,3 et 3 millions d'euros, dont le montant du patrimoine taxable devait être déclaré conjointement avec la déclaration des revenus. Pour ces redevables, l'ISF était désormais recouvré par voie de rôle, distinct de celui de l'impôt sur le revenu, et pouvait, sur option des redevables concernés, donner lieu à des prélèvements mensuels.

Mis à part la modification du seuil d’assujettissement à l’ISF qui était d’application immédiate, cet « ISF light » devait s’appliquer à compter de l’année 2012. La nouvelle majorité parlementaire a toutefois souhaité que cette réforme ne soit pas mise en œuvre. Conformément à l’engagement du Président de la République et dans un souci de justice fiscale, l’ISF payé en 2012 doit être équivalent à celui payé en 2011.

Pour atteindre cet objectif, la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a instauré une contribution exceptionnelle sur la fortune au titre de l’année 2012, calculée selon le barème de l’ISF 2011, sur laquelle s’imputent les montants déjà payés au titre de l’ISF 2012. Le résultat finalement recouvré sera donc celui correspondant à un ISF au barème 2011.

La deuxième loi de finances rectificative pour 2012 n’a donc conservé de la première loi de finances rectificative pour 2011, en ce qui concerne l’ISF, que la disposition portant le seuil d’exonération de 800 000 euros à 1,3 million d'euros ainsi que les nouvelles modalités de recouvrement de l’impôt. En revanche, le nouveau barème à deux taux moyens, qui est très peu progressif et aboutit à un allègement substantiel de l’imposition frappant les plus hauts patrimoines, a été de facto supprimé.

Le présent article rétablit à titre permanent les caractéristiques de l’ISF d’avant 2012.

2.– Le rétablissement d’un barème progressif de l’ISF

Le D du I du présent article modifie l’article 885 U du code général des impôts pour rétablir un barème progressif de l’ISF à six tranches.

BARÈME DE L’ISF 2011

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine (en euros)	Taux (en %)
N’excédant pas 800 000	0
Supérieure à 800 000 et inférieure ou égale à 1 310 000	0,55
Supérieure à 1 310 000 et inférieure ou égale à 2 570 000	0,75
Supérieure à 2 570 000 et inférieure ou égale à 4 040 000	1
Supérieure à 4 040 000 et inférieure ou égale à 7 710 000	1,3
Supérieure à 7 710 000 et inférieure ou égale à 16 790 000	1,65
Supérieure à 16 790 000	1,8

BARÈME DE L’ISF 2012

Valeur nette taxable du patrimoine (en euros)	Taux (en %)
Égale ou supérieure à 1 300 000 et inférieure à 3 000 000	0,25
Égale ou supérieure à 3 000 000	0,5

BARÈME DE L’ISF 2013

Fraction de la valeur nette taxable du patrimoine (en euros)	Taux (en %)
N’excédant pas 800 000	0
Supérieure à 800 000 et inférieure ou égale à 1 310 000	0,5
Supérieure à 1 310 000 et inférieure ou égale à 2 570 000	0,7
Supérieure à 2 570 000 et inférieure ou égale à 5 000 000	1
Supérieure à 5 000 000 et inférieure ou égale à 10 000 000	1,25
Supérieure à 10 00 000	1,5

ÉVOLUTION DES TAUX DES TRANCHES DU BARÈME DE L’IGF PUIS DE L’ISF (en %)

1982-1984	1985-1986	1989	1990-1998	1999-2011/2012	2013
0	0	0	0	0	0
0,5	0,5	0,5	0,5	0,55	0,5
1	1	0,7	0,7	0,75	0,7
1,5	1,5	0,9	0,9	1	1
	2	1,1	1,2	1,3	1,25
			1,5	1,65	1,5
				1,8

La septième tranche de l’ISF, qui avait été instaurée par la loi de finances pour 1999, n’est pas rétablie. On rappellera à cet égard que dans sa décision n° 98-405 DC du 29 décembre 1998 sur cette loi de finances, le Conseil constitutionnel avait jugé conforme à la Constitution l’augmentation à 1,8 % du taux marginal de l’ISF en constatant « qu'un tel taux prend en compte les facultés contributives des citoyens concernés » et qu’« il n'a pas pour conséquence, par ses effets sur le patrimoine de ces contribuables, de porter atteinte à leur droit de propriété ».

Le taux proposé pour la tranche marginale supérieure, qui s’appliquera au-delà de 10 millions d'euros de patrimoine, est celui qui avait été retenu lors de la création de l’IGF en 1982 et pour l’ISF par la loi de finances pour 1990, à savoir 1,5 % ⁽⁵⁹⁾. La structure générale du barème est dans l’ensemble très proche de celle qui s’est appliquée entre 1990 et 1998.

Le A du I du présent article modifie l’article 885 A du code général des impôts pour maintenir l’exonération d’ISF applicable aux contribuables relevant des deux premières tranches d’imposition (jusqu’à 1,31 million d'euros), qui a été instaurée par la première loi de finances rectificative pour 2011. Cette exonération se justifie pleinement au regard de l’objectif de justice fiscale recherché par le Gouvernement. En effet, les contribuables concernés ne participaient que faiblement au rendement de l’ISF, avec moins de 10 % de ses recettes, alors qu’ils avaient toujours représenté numériquement une part importante des assujettis. L’évolution du marché immobilier depuis le début des années 2000 avait en effet eu pour conséquence de faire entrer dans cette tranche d’imposition un grand nombre de contribuables, certes très aisés mais dont il serait difficile d’affirmer qu’ils possédaient une fortune du seul fait qu’ils étaient propriétaires de leur résidence principale. Entre 2000 et 2010, le nombre des assujettis de cette tranche est ainsi passé de 113 209 à 310 707. On peut toutefois s’interroger sur le seuil d’entrée retenu, à 1 310 000 euros, alors que tant l’ISF 2011 (pourtant calculé sur un barème avec une deuxième tranche à 1 310 000 euros) que l’ISF 2012 et la contribution exceptionnelle sur la fortune au titre de l’année 2012 avaient un seuil d’entrée à 1 300 000 euros.

Le système de décote qui avait été introduit par la première loi de finances rectificative pour 2011 pour l’entrée dans le barème est pour sa part maintenu. Le mécanisme de lissage du montant de l’impôt à acquitter pour les patrimoines compris entre 1,31 et 1,41 million d’euros vise à limiter le montant de l’ISF dû en raison du passage immédiat dans la troisième tranche à 0,7 %. La réduction de l’impôt est égale à 17 977,50 euros moins 1,275 % fois la valeur nette taxable du patrimoine. Grâce à cette décote, l’entrée dans l’ISF se fait en devant acquitter, non pas un impôt de 2 550 euros, mais un montant réduit de moitié, à 1 275 euros. La décote rejoint l’imposition de droit commun de l’ISF pour un patrimoine de 1,41 million d’euros, avec une cotisation de 3 250 euros.

L’article 885 U prévoit depuis 2004 une actualisation annuelle du barème, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Compte tenu du gel du barème de l’impôt sur le revenu opéré par la dernière loi de finances rectificative pour 2011, les différentes tranches du barème de l’ISF n’ont pas à être revalorisées depuis 2011. Le principe de l’actualisation automatique est supprimé, comme cela a aussi été fait par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 adoptée en août dernier en ce qui concerne les barèmes des droits de mutation à titre gratuit. Du fait de la désindexation du barème de l’ISF, 10 000 assujettis deviennent redevables et 1 800 redevables deviennent imposés à la tranche supérieure.

3.– Le rétablissement d’un plafonnement de l’ISF

Le mécanisme de plafonnement de l’ISF, qui était prévu à l’article 885 V bis du code général des impôts, permettait, lorsque le montant cumulé de l’ISF et des impôts dus en France et à l’étranger au titre des revenus de l’année précédente dépassait 85 % de l’ensemble des revenus du contribuable, de limiter le montant d’ISF à acquitter en en déduisant le montant de l’excédent d’imposition ainsi constaté.

Lors de la discussion du projet de loi de finances pour 1989 qui a instauré l’ISF, le Gouvernement avait proposé de fixer à 80 % la proportion de l’ensemble des revenus servant de référence pour le calcul du plafonnement, mais ce taux a été réduit à 70 % par l’adoption d’un amendement de la Commission des finances. La loi de finances pour 1991 a porté ce taux à 85 %. Les impositions à prendre en compte au titre du plafonnement ont toutefois été étendues aux prélèvements sociaux. Cet élargissement a été effectif à partir d’un arrêt du tribunal de grande instance de Paris du 15 novembre 1996 qui admettait cette inclusion. Celle-ci a été reprise par une instruction fiscale du 10 mai 1999.

Le législateur a toutefois souhaité limiter les effets du plafonnement, qui était détourné de son objet par certains contribuables susceptibles de faire baisser artificiellement leurs revenus pour maximiser le montant de l’imposition ainsi plafonné. À cet effet, la loi de finances pour 1996 a introduit un plafonnement du plafonnement, pour les assujettis dont le patrimoine dépassait la limite supérieure de la troisième tranche du barème d’imposition à l’ISF (aujourd’hui 2 570 000 euros).

En vertu de ce mécanisme, la réduction pouvant être opérée sur la cotisation d’ISF ne pouvait être supérieure, soit à 50 % du montant de la cotisation d’ISF brute à acquitter, soit au montant de l’impôt correspondant à un patrimoine taxable égal à la limite supérieure de la troisième tranche du barème (soit 12 255 euros pour le barème 2011) si ce montant était supérieur à 50 % de la cotisation d’ISF brute.

Dans sa décision n° 2010-99 QPC du 11 février 2011, le Conseil constitutionnel a jugé conforme à la Constitution le « plafonnement du plafonnement » de l’ISF en retenant qu'en limitant ainsi l'avantage tiré par les détenteurs des patrimoines les plus importants du plafonnement de l’ISF par rapport aux revenus, « le législateur a entendu faire obstacle à ce que ces contribuables n'aménagent leur situation en privilégiant la détention de biens qui ne procurent aucun revenu imposable ; qu'il a fondé son appréciation sur des critères objectifs et rationnels en rapport avec les facultés contributives de ces contribuables ; que cette appréciation n'entraîne pas de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ».

La première loi de finances rectificative pour 2011 a supprimé le mécanisme de plafonnement, en contrepartie de l’institution d’un nouveau barème de l’ISF à deux taux moyens, mais réduits, au premier euro (0,25 % et 0,5 %). Dans sa décision n° 2011-638 DC du 28 juillet 2011, le Conseil constitutionnel a validé l’équilibre d’ensemble de cette réforme en estimant que « le législateur, en modifiant le barème de l’impôt de solidarité sur la fortune, a entendu éviter que la suppression concomitante du plafonnement prévu par l’article 885 V bis du code général des impôts et du droit à restitution des impositions directes en fonction du revenu prévu par les articles 1^er et 1649 0 A du même code aboutisse à faire peser sur une catégorie de contribuables une charge excessive au regard de leurs facultés contributives ».

L’ISF dû au titre de 2012 n’est pas plafonné. La contribution exceptionnelle sur la fortune instituée au titre de l'année 2012 par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ne l’est pas non plus, pas plus que l’ensemble des deux. Dans sa décision n° 2012-654 DC du 9 août 2012, le Conseil constitutionnel a toutefois jugé conforme à la Constitution cette absence de plafonnement, considérant son caractère exceptionnel.

Le Conseil a en effet estimé qu’un mécanisme de plafonnement était indispensable pour ne pas entraîner de rupture de l'égalité devant les charges publiques, mais que la rupture d’égalité résultant de la contribution exceptionnelle non plafonnée était acceptable dès lors qu’elle était non renouvelable. En rétablissant un barème progressif à taux élevés pour l’ISF, le législateur ne peut donc pas faire l’économie du rétablissement d’un mécanisme de plafonnement.

Les motifs invoqués par le Conseil, qui doivent guider l’action du législateur, méritent d’être cités intégralement : « pour ne pas entraîner de rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques, le législateur a, depuis la création de l'impôt de solidarité sur la fortune par la loi du 23 décembre 1988 susvisée, inclus dans le régime de celui-ci des règles de plafonnement qui ne procèdent pas d'un calcul impôt par impôt et qui limitent la somme de l'impôt de solidarité sur la fortune et des impôts dus au titre des revenus et produits de l'année précédente à une fraction totale des revenus nets de l'année précédente ; que, si, dans la loi du 29 juillet 2011 susvisée, le législateur a pu abroger, à compter de l'année 2012, l'article 885 V bis du code général des impôts relatif au plafonnement de l'impôt de solidarité sur la fortune sans méconnaître la Constitution, c'est en raison de la forte baisse concomitante des taux de cet impôt ; que le législateur ne saurait établir un barème de l'impôt de solidarité sur la fortune tel que celui qui était en vigueur avant l'année 2012 sans l'assortir d'un dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents destiné à éviter une rupture caractérisée de l'égalité devant les charges publiques ; Considérant, toutefois, que la loi de finances rectificative contestée met en œuvre, en cours d'année, de nouvelles orientations fiscales qui incluent, de manière non renouvelable, la création d'une contribution exceptionnelle sur la fortune exigible au titre de la seule année 2012 ; que cette contribution est établie après déduction de l'impôt de solidarité sur la fortune dû au titre de l'année 2012 ; qu'est déduit le montant brut de cet impôt sans remettre en cause les réductions imputées par le contribuable sur l'impôt de solidarité sur la fortune ; qu'en outre, le droit à restitution acquis en application des articles 1^er et 1649-0 A du code général des impôts au titre des impositions afférentes aux revenus réalisés en 2010, en s'imputant sur l'impôt de solidarité sur la fortune dû au titre de l'année 2012 pour les contribuables redevables de cet impôt, produit ses effets sur la cotisation d'impôt de solidarité sur la fortune due en 2012 ; que, dans ces conditions, la rupture de l'égalité devant les charges publiques qui découle de l'absence de dispositif de plafonnement ou produisant des effets équivalents ne doit pas conduire à juger cette contribution exceptionnelle contraire à la Constitution ».

La Cour de cassation s’est aussi déjà prononcée sur la conventionalité de l’ISF, plus particulièrement sur sa compatibilité avec l’article 1^er du premier protocole additionnel à la convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales (CEDH) qui garantit le droit au respect des biens. Sa chambre commerciale, financière et économique a été amenée à juger, dans tous les cas d’espèce dont elle a été saisie jusqu’à présent, que l’ISF n’était pas confiscatoire (25 janvier 2005, Imbert de Tremiolles ; 6 février 2007, Binet ; 26 février 2008, Vigneron ; 7 octobre 2008, Paillaud ; 4 mai 2010, Mirabel). Mais dans son raisonnement, la Cour prend bien soin de vérifier que le mécanisme de calcul de l'impôt de solidarité sur la fortune, avec son plafonnement, n’entraîne pas pour les contribuables concernés des prélèvements d’ISF et d'impôt sur le revenu qui seraient supérieurs aux revenus dont ils avaient disposé. À partir de ce constat, elle estime que la loi, notamment avec le système de plafonnement, maintient un juste équilibre entre les exigences de l'intérêt général et les impératifs de la sauvegarde des droits de l'homme, et donc que l’ISF ne présente pas de caractère confiscatoire.

Le E du I du présent article rétablit donc l’article 885 V bis du code général des impôts qui avait été supprimé par la première loi de finances rectificative pour 2011, mais en modifiant certain des paramètres du plafonnement. Le champ des impositions globalement plafonné n’est pas modifié : il comprend l’ISF, l’impôt sur le revenu et les prélèvements sociaux (implicitement ⁽⁶⁰⁾). Le taux du plafonnement est réduit à 75 %. Ce taux plus faible que celui applicable entre 1991 et 2011 se justifie par l’augmentation des revenus pris en compte pour calculer le plafonnement, ce qui a pour effet de limiter le montant du plafonnement. De ce fait également, il n’a pas paru nécessaire de rétablir un plafonnement du plafonnement.

Pour la détermination des revenus pris en compte, il est de nouveau fait référence aux revenus nets de frais professionnels de l'année précédente après déduction des seuls déficits catégoriels dont l'imputation est autorisée par l'article 156 du code général des impôts, ainsi qu’aux revenus exonérés d'impôt sur le revenu réalisés au cours de la même année en France ou hors de France et des produits soumis à un prélèvement libératoire.

La « base ressources » est toutefois élargie aux revenus capitalisés, quand bien même ils ne sont pas disponibles. Une approche similaire avait déjà été en partie retenue pour le calcul du dénominateur du bouclier fiscal en application du 6 de l’article 1649-0 A du code général des impôts. Il s’agit en effet d'éviter les effets d'aubaine pour les contribuables qui affichent peu de revenus mais détiennent pourtant des sommes conséquentes. Certains placements leur permettent de se constituer un revenu certain même s’il n’est pas disponible. En outre, ils peuvent bénéficier d’avances au travers de prêts adossés aux résultats, qui peuvent assurer le paiement de dépenses courantes.

Les revenus réputés réalisés pour le calcul du plafonnement sont listés au II de l’article 885 V bis. Il s’agit :

1° les intérêts des plans d’épargne-logement (PEL) lors de leur inscription en compte, pour les intérêts courus sur des plans de plus de dix ans ouverts avant le 1^er mars 2011 et sur les plans ouverts à compter de cette date. Une disposition similaire existait pour le bouclier fiscal ;

2° les produits capitalisés au cours de l’année sur des bons de capitalisation et des contrats d’assurance-vie. Ces produits n’étaient pris en compte, pour le calcul du bouclier fiscal, qu’au titre des contrats en euros. Une instruction fiscale du 26 août 2008 avait bien tenté de tenir compte également des compartiments en euros des contrats multisupports mais elle a été annulée sur ce point pour défaut de base légale par une décision M. et Mme Nemo du 13 janvier 2010 du Conseil d’État statuant au contentieux. Ces compartiments en euros n’ont donc été pris en compte comme revenus réputés réalisés que par la loi de finances pour 2011, à l’initiative de la commission des Finances. Le texte du Gouvernement va encore plus loin puisqu’il ne différencie pas les types de contrats d’assurance-vie, de sorte que même les compartiments en unités de compte des contrats multisupports et les contrats en unités de compte seront aussi pris en compte ;

3° les produits capitalisés dans les trusts à l’étranger, tels qu’ils ont été définis à l’article 792-0 bis du code général des impôts par la première loi de finances rectificative pour 2011 pour leur imposition aux droits de mutation à titre gratuit ;

4° les bénéfices distribuables des sociétés passibles de l’impôt sur les sociétés qui n’exercent pas de manière prépondérante une activité industrielle, commerciale, artisanale, agricole ou libérale et qui sont contrôlées à hauteur de 25 % au cours des cinq dernières années par le contribuable ou son cercle familial. Ces critères sont « décalqués » de ceux applicables pour l’exonération à l’ISF des biens professionnels. Il s’agit de contourner un des principaux moyens utilisés pour minorer les revenus pris en compte, avec la création de sociétés « fictives » dans lesquelles sont logés les dividendes. Il peut notamment s’agir de sociétés de gestion d’un patrimoine mobilier ou immobilier. Les sociétés de personne n’ont pas à être prises en compte en vertu du principe de transparence fiscale qui les régit. La part des bénéfices distribuables qui sera prise en compte dépendra de la proportion des droits du contribuable dans les bénéfices de la société. Les distributions réalisées ne seront pas comptabilisées comme des revenus, pour ne pas être comptés deux fois ;

5° les gains ou plus-values placés en sursis ou en report d’imposition, l’année de leur réalisation. Sont concernés à ce titre, d’une part, le report d’imposition, prévu par l’article 150-0 B bis, des gains retirés de l’apport d’une créance non exigible trouvant son origine dans une clause contractuelle de complément de prix de cession de valeurs mobilières en fonction d’une indexation en relation directe avec l’activité d’une société et, d’autre part, le sursis d’imposition, prévu par l’article 150-0 D bis, des plus-values de cession d’action sous condition de remploi.

Pour éviter qu’un même revenu ne soit pris en compte deux fois, lorsqu’il est réputé réalisé puis de nouveau lorsqu’il est effectivement perçu, le III de l’article 885 V bis prévoit que les revenus qui ont déjà été réputés réalisés sont déduits des revenus effectivement réalisés l’année de leur réalisation. En particulier, les produits capitalisés sur un contrat d’assurance-vie seront déduits lors du dénouement du contrat.

Lors de sa dernière année d’application en 2011, le plafonnement concernait 6 889 redevables de l’ISF et avait un coût brut de 772 millions d'euros et un coût net de 514 millions d'euros (avec le plafonnement du plafonnement). En 2013, le nombre de plafonnés devrait rester stable, à 6 881 redevables, et le coût du plafonnement serait de 667 millions d'euros (sans plafonnement du plafonnement). Le tableau suivant fournit la répartition des plafonnés au titre de l’ISF 2013 par tranche du nouveau barème.

Tranches de patrimoine net taxable	Nombre de foyers plafonnés	Montant moyen du plafonnement (en euros)
Entre 1 310 000 e t 2 570 000 €	1 275	4 085
Entre 2 570 000 e t 5 000 000 €	1 469	11 761
Entre 5 000 000 e t 10 000 000 €	1 759	31 415
Au -delà de 10 000 000 €	2 378	247 793
T O T A L	6 881	96 933

4.– L’amélioration du contrôle et du recouvrement de l’ISF

Afin d’améliorer le contrôle et le recouvrement, et par suite le rendement de l’ISF, le présent article prévoit deux mesures d’assiette visant à éviter des comportements minorant artificiellement le patrimoine net taxable : une première mesure concernant les obligations déclaratives des contribuables et une seconde mesure concernant les pénalités.

Il faut enfin faire état d’une mesure transitoire concernant l’ISF 2011.

● Tout d’abord, le B du I du présent article crée un nouvel article 885 G quater pour préciser que les dettes afférentes à des biens non imposables ne peuvent pas venir en déduction du patrimoine taxable. Ainsi, à titre d’exemple, des prêts contractés pour acquérir des œuvres d’art ou des actions considérées comme biens professionnels ne pourront pas être déduits du patrimoine du contribuable. Une règle de prorata est prévue pour les biens seulement partiellement exonérés d’ISF.

Cette disposition constitue une mesure de clarification car, sur le fond, elle est pour l’essentiel déjà applicable à l’ISF. En effet, l’article 885 D prévoit l’application à l’ISF des règles d’assiette des droits de mutation par décès. Or l’article 769 indique que les dettes afférentes à des biens compris dans la succession mais exonérés des droits de mutation doivent être imputées en priorité sur la valeur des biens exonérés. Ce n’est qu’en cas d’excédent de la dette par rapport au patrimoine exonéré qu’elle est aujourd’hui déductible pour le calcul de l’ISF (on peut se référer sur ce point à la réponse ministérielle Mathieu, JO Q Sénat 2 avril 1998 p. 1055 n° 4868). Avec cette nouvelle disposition législative, un tel excédent éventuel ne sera plus déductible.

● Ensuite, le C du I du présent article modifie l’article 885 O ter du code général des impôts pour préciser que les éléments du patrimoine social qui ne sont pas nécessaires à l’activité d’une société détenue par le contribuable, directement ou indirectement, doivent être réintégrés dans son patrimoine taxable, à proportion de son pourcentage de détention.

L’objectif consiste à éviter des transferts abusifs dans le patrimoine de la société de biens du patrimoine non professionnel des actionnaires les plus importants. Mais il s’agit là aussi d’une simple clarification car l’article en cause prévoit déjà que seule la fraction de la valeur des parts ou actions de la société correspondant aux éléments de son patrimoine social nécessaires à son activité peut être exonérée au titre des biens professionnels : il s’agit de la même règle, mais écrite « en creux ».

Sur ce fondement, la Cour de cassation a ainsi déjà jugé, dans son arrêt DGI c/ Loheac du 6 mai 2008, que lorsqu'un bien, même inscrit à l'actif du bilan d'une entreprise, est affecté en partie à l'exploitation et se trouve, pour le surplus, mis à la disposition privative de l'exploitant, seule la fraction de ce bien nécessaire à l'exploitation peut être considérée comme un bien professionnel et que la partie mise à la disposition privative de l’exploitant constitue une créance taxable à l’ISF.

● En ce qui concerne les obligations déclaratives, le F du I du présent article modifie l’article 885 W du code général des impôts pour les contribuables dont le patrimoine net est inférieur à 3 millions d'euros.

Depuis la première loi de finances rectificative pour 2001, ces contribuables déclarent leur patrimoine net sur leur déclaration annuelle pour l’impôt sur le revenu et ne sont plus tenus de souscrire la déclaration spécifique d’ISF au 15 juin. Il n’est pas proposé de revenir sur cette mesure de simplification pour les contribuables, mais il est nécessaire pour l’administration de disposer d’éléments d’information suffisants pour élaborer son programme de contrôle fiscal au titre de l’ISF. La connaissance du patrimoine brut est indispensable pour estimer le montant des exonérations appliquées par les contribuables. Cette information devra donc désormais être fournie par les contribuables, ce qui constitue toutefois une charge faible puisqu’il s’agit d’une seule ligne supplémentaire à remplir sur la déclaration annuelle des revenus.

● Au titre des pénalités, le H du I du présent article complète l’article 1727 du code général des impôts afin de maintenir pour tous les redevables de l’ISF la date du 1^er juillet comme point de départ du calcul de l’intérêt de retard. La règle de droit commun s’applique sans difficulté pour les contribuables dont le patrimoine est supérieur à 3 millions d'euros : ils doivent déclarer au 15 juin et l’intérêt de retard court à compter du premier jour du mois suivant. En revanche, pour les contribuables dont le patrimoine est inférieur à 3 millions d'euros, l'ISF est recouvré par voie de rôle, distinct de l'impôt sur le revenu. Le point de départ de l’intérêt de retard est donc en principe retardé après la date où, au dernier trimestre de l’année, le rôle devient exécutoire. Une règle spécifique doit donc être édicté les concernant ⁽⁶¹⁾.

● Enfin, le III du présent article prévoit que les dispositions de contrôle fiscal prévues par la première loi de finances rectificative pour 2011 qui concernent le contrôle de l’ISF 2012 sont rendues applicables au contrôle de l’ISF 2011. Une telle disposition ne saurait toutefois avoir d’effet rétroactif et ne pourra donc concerner que les contrôles engagés à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2013.

5.– Les conséquences pour les contribuables du nouveau barème de l’ISF

À la demande du Rapporteur général, la DGFiP a procédé à un certain nombre de simulations qui sont retracées ci-après.

Le tableau suivant ventile par tranche du barème les recettes d’ISF estimées en 2013.

Tranches de patrimoine net taxable	Nombres de foyers	Montants ISF (en M€)
Entre 1 310 000 ET 2 570 000 €	214 575	999
Entre 2 570 000 et 5 000 000 €	55 509	844
Entre 5 000 000 et 10 000 000 €	13 660	580
Au-delà de 10 000 000 €	4 913	822
TOTAL	288 657	3 245

La cotisation moyenne du nouvel ISF s’élèverait donc à 11 228 €.

Le tableau suivant ventile les redevables perdants, par rapport à l’ISF 2012 hors contribution exceptionnelle, par décile de RFR (revenu fiscal de référence).

Déciles de RFR (en euros)	Nombre de foyers	Pertes ISF (en millions d’euros)
<= 35 590	20 908	54
<= 52 570	20 912	49
<= 67 091	20 906	53
<= 81 700	20 909	57
<= 98 490	20 910	64
<=119 743	20 909	75
<= 150 841	20 905	89
<= 205 267	20 911	110
<= 342 143	20 908	153
> 342 143	20 909	428
TOTAL	209 087	1 132

Le tableau suivant ventile les redevables gagnants, par rapport à l’ISF 2012 hors contribution exceptionnelle, également par décile de RFR. L’avantage moyen serait de 2 852 € pour les 48 019 gagnants, représentant 17 % des foyers redevables de l’ISF.

Déciles de RFR (en euros)	Nombre de foyers	Pertes ISF (en millions d’euros)
<= 20 944	4 800	31
<= 35 563	4 804	12
<= 46 470	4 802	7
<= 56 432	4 801	6
<= 66 834	4 802	6
<= 78 948	4 802	7
<= 94 470	4 803	7
<= 118 807	4 801	9
<= 175 869	4 802	15
> 175 869	4 802	37
TOTAL	48 019	137

Le tableau suivant ventile par déciles de patrimoine l’évolution du montant moyen payé par les contribuables au titre de l’ISF entre 2011 et 2013.

MONTANTS MOYENS PAYÉS AU TITRE DE L’IMPOSITION DU PATRIMOINE

Déciles de patrimoine (en millions d’euros)	Montant moyen de l'ISF 2011 (en euros)	Montant moyen de l'ISF 2012 (en euros)	Montant moyen de (ISF 2012 + contribution exceptionnelle) (en euros)	Montant moyen de l'ISF 2013 (en euros)
patrimoine compris entre 0 € et 1,4 M€	2 690	2 603	2 973	1 802
patrimoine compris entre 1,4 M€ et 1,5 M€	3 226	3 344	3 556	2 946
patrimoine compris entre 1,5 M€ et 1,6 M€	3 838	3 519	4 225	3 535
patrimoine compris entre 1,6 M€ et 1,7 M€	4 528	3 711	5 000	4 193
patrimoine compris entre 1,7 M€ et 1,9 M€	5 400	3 975	5 981	4 990
patrimoine compris entre 1,9 M€ et 2,1 M€	6 463	4 283	7 215	5 994
patrimoine compris entre 2,1 M€ et 2,4 M€	7 954	4 729	8 939	7 378
patrimoine compris entre 2,4 M€ et 2,9 M€	10 261	5 380	11 791	7 481
patrimoine compris entre 2,9 M€ et 4,0 M€	15 837	12 672	18 007	15 102
patrimoine supérieur à 4,0 M€	72 533	39 295	95 531	56 853

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 151 de Mme Eva Sas.

Mme Eva Sas. Nous proposons de rétablir le seuil de déclenchement de l’ISF à 800 000 euros, comme c’était le cas avant la réforme de 2011, qui l’a porté à 1,3 million.

M. le rapporteur général. Je ne puis souscrire à cet amendement, dont l’exposé sommaire ne me semble pas convaincant.

M. Charles de Courson. Nos collègues du groupe écologiste ont raison de rappeler que le Président de la République s’était engagé à rétablir l’ancien barème. Mais seuls les imbéciles ne changent pas d’avis…

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 202 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Un seuil de 1,3 million me paraît plus lisible qu’un seuil de 1,31 million.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–81).

Puis elle examine l’amendement I-CF 199 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je propose d’assujettir à l’ISF les œuvres d’art dont la valeur est supérieure à 5 000 euros – tout en restant ouvert à un ajustement de ce seuil –, si elles ne sont pas exposées dans un lieu accessible au public pendant une durée et dans des conditions définies par décret en Conseil d’État.

Une telle mesure ne rapporterait sans doute que quelques millions d’euros. Je rappelle qu’aux termes du présent article, le taux d’imposition à l’ISF s’échelonne de 0,5 à 1,5 % ; en d’autres termes, une œuvre d’art dont la valeur est estimée à 100 000 euros ne serait imposée qu’à hauteur de 500 euros par an.

Quant au régime des plus-values, il est bien plus favorable aux œuvres d’art qu’aux valeurs immobilières et même mobilières.

Une telle mesure, souvent proposée – et qui a d’ailleurs été déjà adoptée en commission avant d’être rejetée en séance – prendrait tout son sens en cette période où nous demandons des efforts à certains de nos concitoyens.

M. le président Gilles Carrez. Je suis favorable à une évolution législative en la matière, mais le bon vecteur fiscal me semble être la taxation des plus-values.

M. Marc Le Fur. Rapporteur de la commission des Affaires économiques pour un autre texte, je n’ai pu déposer moi-même un amendement sur le sujet, mais je voterai celui du rapporteur général.

L’art est parfois devenu une valeur refuge. Alors que la résidence principale est incluse dans l’assiette de l’ISF, comment comprendre que les œuvres d’art en soient exclues ?

Le vecteur de l’ISF me semble préférable à celui de la plus-value dans la mesure où cette dernière pourrait, nous objectera-t-on, pénaliser le marché de l’art. Il permet d’imposer des patrimoines qui, le plus souvent, ne sont pas accessibles au public et ne font pas l’objet de mutations.

L’an dernier, mon amendement avait été adopté en commission avant d’être rejeté en séance, chacun ayant été rappelé à l’ordre entre-temps. J’espère donc que l’on ira au bout cette fois.

J’ajoute que ce genre de patrimoine ne crée ni activité, ni emplois. Un investisseur qui achète des actions pour 1 million d’euros et les revend cinq ans plus tard au double de leur valeur est imposé, au total, à hauteur de 410 000 euros, contre seulement 100 000 euros pour une opération équivalente avec des œuvres d’art. Cette différence est excessive.

M. Pascal Terrasse. Sans débattre du problème plus général de la création artistique, rappelons que Paris reste une place importante du marché de l’art, même s’il a reculé depuis une vingtaine d’années au profit, notamment, de Londres et New York. Mieux vaudrait une mesure sur les plus-values. Évitons, en tout cas, de pénaliser le marché de l’art parisien, d’autant qu’il génère d’importantes retombées fiscales.

M. Charles de Courson. L’exposé sommaire de l’amendement est incomplet. Si, en 1982, la gauche a exclu les œuvres d’art de l’assiette de l’impôt sur les grandes fortunes (IGF), ce n’est ni parce que M. Fabius est le fils d’un grand antiquaire parisien, ni pour soutenir le secteur artistique, mais parce qu’une telle mesure est très difficile à appliquer. Comment imaginer que des inspecteurs des impôts, qui devraient être experts en art, procèdent à de tels contrôles au sein de toutes les résidences concernées ? Y avez-vous réfléchi, monsieur le rapporteur général ?

M. Jean-Louis Gagnaire. L’esprit de l’amendement est de taxer les œuvres d’art dès lors qu’elles deviennent des valeurs refuges. Il est vrai que le cas des œuvres anciennes peut poser problème, car leurs propriétaires n’en connaissent pas toujours la valeur ; mais nous devons voter cet amendement, ne serait-ce que pour le symbole.

Des œuvres d’art quittent le territoire national parce qu’elles sont vendues si cher que les musées nationaux ne peuvent les acheter : une taxation forte aurait peut-être un effet modérateur sur les prix. Mais il serait utile que la ministre de la Culture nous donne son avis.

M. Yves Censi. Le sujet est complexe : gardons-nous de toute décision hâtive. Les œuvres d’art relèvent du patrimoine et non des revenus du patrimoine. Or il est très difficile d’estimer la valeur d’un patrimoine, car elle dépend de la cote des objets qui le constituent.

Les investisseurs qui misent sur des artistes, monsieur Terrasse, peuvent aussi perdre beaucoup d’argent. Il faut respecter leur prise de risque, sans se laisser aveugler par les chiffres parfois exorbitants de certaines plus-values.

Mme Sandrine Mazetier. Voter cet amendement est d’abord une question de principe, même s’il faut effectivement mesurer la prise de risque de certains investisseurs, car ils peuvent, en achetant même une seule œuvre, faire monter la cote d’artistes peu ou pas cotés. En ce sens la plus-value réalisée lors de la première cession devrait échapper à l’impôt : la démarche n’est pas la même que celle qui consiste à acheter l’œuvre d’un artiste consacré dans un but spéculatif – puisque les cotes s’effondrent rarement. Je suis donc favorable à l’option choisie par le rapporteur général.

M. Michel Piron. L’enjeu est aussi culturel : veillons à ne pas apporter de mauvaises réponses.

S’agissant d’œuvres de création, les estimations sont pour le moins incertaines : on ne compte plus, dans l’histoire de l’art, les œuvres qui ont atteint des valeurs considérables alors qu’elles n’avaient enrichi ni leurs auteurs, ni même leurs premiers collectionneurs.

De la création au collectionneur, et de celui-ci au musée, l’enrichissement patrimonial est souvent important. Il convient donc de distinguer entre le capital lui-même et le flux. Un impôt sur la plus-value n’a assurément pas la même portée qu’un impôt assis sur un capital hypothétique.

M. le rapporteur général. Je ne comprends pas la position de ceux qui veulent défendre la place de Paris sur le marché de l’art tout en disant préférer une taxation des plus-values – même si je suis prêt à examiner plus avant les conditions de ces dernières.

S’agissant du contrôle et de l’estimation, je rappelle qu’au moment des ventes et des successions, la valeur des patrimoines est souvent connue. De surcroît, les œuvres sont généralement assurées.

En tout état de cause, je propose de relever le seuil prévu dans mon amendement de 5 000 à 50 000 euros, qui me paraît mieux adapté.

La Commission adopte l’amendement ainsi rectifié (Amendement n° I-78).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 201 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Les contribuables assujettis à l’ISF, c’est-à-dire dont le patrimoine dépasse 1,3 million d’euros, bénéficient d’une réduction de 300 euros par personne à charge. Je propose de supprimer cette aberration, qui n’a rien à voir avec la politique familiale et coûte à la nation quelque 30 millions d’euros par an.

M. Hervé Mariton. Le fait que cette réduction ait été inscrite au sein du programme « Actions en faveur des familles vulnérables » de la mission « Solidarité, insertion et égalité des chances » relève davantage de la provocation que de la bonne logique : je vous le concède. Le doublement du montant de cette réduction d’impôt en 2011, à mon initiative, résultait d’une réévaluation de la réduction d’impôt par enfant mise en place dès la création de l’ISF, puisque cette réévaluation n’était jamais intervenue auparavant.

L’ISF ne concerne pas des personnes mais des foyers, sans être pour autant familialisé, hors cette modeste déduction. Or, celle-ci n’est pas absurde, en particulier pour les assujettis à l’ISF dont les capacités contributives liées aux flux de revenus qu’ils enregistrent ne sont pas considérables. Certains ont des revenus moyens, voire modestes. S’ils ont plusieurs enfants, l’avantage est loin d’être négligeable.

M. Marc Le Fur. Je souscris sans réserve aux propos d’Hervé Mariton, non seulement pour des raisons de principe mais aussi parce qu’il faut éviter de multiplier les signaux défavorables aux familles. La politique familiale ne doit pas être envisagée comme une annexe de la politique sociale. Son objectif est de ne pas défavoriser ceux qui assument la responsabilité d’élever des enfants. Restons fidèles à ce principe.

M. Charles de Courson. À mes yeux, le vrai problème n’est pas la déduction pour enfant mais la non-conjugalisation. Alors que les concubins font une déclaration séparée au titre de l’impôt sur le revenu, ils sont censés faire une déclaration commune pour l’ISF. Moralité, ils ne le font pas et aucun contrôle n’est effectué. La vraie avancée consisterait à conjugaliser, à coût nul.

M. Régis Juanico. Tout confondu, la politique de redistribution au bénéfice des familles représente chaque année 70 à 80 milliards d’euros, soit 3,7 % du PIB. J’entends bien les arguments de Marc Le Fur, mais l’amendement ne vise qu’à corriger une anomalie : 300 euros de réduction pour des familles assujetties à l’ISF, c’est ridicule !

M. Hervé Mariton. Il faut distinguer les flux et les stocks. Les assujettis acquittent l’impôt à partir de leurs flux de revenus, qui peuvent être tels que la réduction de 300 euros par enfant ne soit pas négligeable.

M. le rapporteur général. Je rappelle qu’une décote s’applique à l’entrée dans le barème de l’ISF. Vos arguments sur les effets de seuil ne sont donc pas recevables.

En outre, les assujettis à l’ISF sont en général propriétaires de leur résidence principale, au titre de laquelle ils bénéficient d’un abattement de 30 %. Le seuil d’entrée ne se situe donc pas à 1,3 million mais à 1,868 million d’euros.

Enfin, puisque vous parlez du rapport entre revenu et capital, il ne vous a pas échappé qu’il existait un système de plafonnement, sur lequel nous reviendrons.

La Commission adopte l’amendement I-CF 201 (Amendement n° I–80).

Puis elle examine l’amendement I-CF 34 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Je constate que la majorité rétablit le bouclier fiscal, puisque l’ensemble des nouveaux impôts qui nous sont proposés, fussent-ils – nous dit-on pour certains d’entre eux – exceptionnels conduit à de tels niveaux d’imposition qu’il faut trouver des correctifs. Outre que le bon sens l’exige, le Conseil constitutionnel l’a demandé dans sa décision sur le collectif budgétaire de cet été. Cela conduit le Gouvernement à proposer un dispositif qui va écrêter l’impôt qu’eussent dû acquitter 6 600 contribuables pour un montant total de 600 millions d’euros. Il s’agit bel et bien d’une restitution d’impôt, de 100 000 euros en moyenne pour 6 600 bénéficiaires, ce qui équivaut au montant moyen du bouclier fiscal tant décrié naguère. La nouvelle majorité rétablit le bouclier fiscal : qu’elle signe son crime !

M. le rapporteur général. Le Gouvernement et sa majorité s’en tiennent à la décision du Conseil constitutionnel du 9 août dernier relative à la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 selon laquelle il ne saurait être question de rétablir le barème de l’ISF antérieur sans l’assortir d’un dispositif de plafonnement. Il ne s’agit donc pas d’un bouclier, ne serait-ce que parce qu’il n’y aura pas de droit à restitution. À la différence de ce que vous aviez vous-même inventé, l’État ne versera pas de chèque à quelques contribuables très aisés. En 1989, le plafonnement s’établissait déjà à 70 % et des mécanismes de ce type existent donc depuis longtemps.

M. le président Gilles Carrez. M. le rapporteur général a évoqué le fait qu’il n’y avait pas de droit à restitution mais je tiens à rappeler que celui-ci avait été introduit dans un souci de transparence. L’objectif était de faire connaître le niveau de remboursement. Lors de la précédente législature, je me suis constamment battu contre le régime de l’auto-liquidation qui consacre l’absence de visibilité. Las, j’ai été battu au Sénat, en CMP, où mon homologue a introduit un régime d’auto-liquidation, moins démocratique que le droit à restitution.

M. Charles de Courson. Je suis étonné d’entendre le rapporteur général « faire du Marini » ! En prévoyant 6 662 chèques d’un montant moyen de 140 000 euros – mais avec des montants qui pourront atteindre plusieurs millions pour Mme Bettencourt et quelques autres –, vous vous inscrivez dans les pas de M. Marini. Le régime de l’auto-liquidation est extrêmement choquant en ce qu’il permet au contribuable de calculer lui-même son plafonnement.

M. Yves Censi. S’agissant d’un régime d’auto-liquidation, disposera-t-on d’une information décile par décile des montants économisés ?

M. le président Gilles Carrez. Cela était systématiquement demandé sous la précédente législature et je persisterai dans cette voie. Au reste, je vous ai adressé en août dernier le tableau à double entrée où l’on croise les montants de restitution et de revenu.

M. Hervé Mariton. Le rapporteur général a reconnu que l’on rétablissait un dispositif identique au bouclier fiscal – en pire puisqu’il reposera désormais sur l’auto-liquidation !

M. le rapporteur général. Arrêtez de dire que nous faisons la même chose que vous ! Le produit de l’ISF va doubler !

M. Éric Woerth. La CSG est-elle comprise dans le plafonnement ?

M. le rapporteur général. Oui.

M. Olivier Carré. Il s’agit donc bien d’un bouclier fiscal.

M. le président Gilles Carrez. La CSG n’avait pas été incluse dans le mécanisme de plafonnement adopté en 1989 pour la raison qu’elle n’existait pas. La question s’est posée lorsqu’elle a commencé à prendre de l’importance, et une instruction signée de M. Dominique Strauss-Kahn l’a introduite dans le calcul du plafonnement en 1999.

La Commission rejette l’amendement I-CF 34.

Puis elle examine en discussion commune les amendements I-CF 98 à I-CF 100 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Afficher un taux de plafonnement – ou de bouclier fiscal – de 75 % me semble insupportable. C’est complètement fou et j’ai été suffoqué de constater que, dans l’étude d’impact, n’était pas posée la question des conséquences économiques et sociales d’un tel niveau d’imposition. Or il suffit d’interroger les conseillers fiscaux de nos concitoyens les plus fortunés pour savoir qu’une partie d’entre eux va quitter la France. Le chiffre d’un milliard de recettes est donc irréaliste. D’où ma proposition très modérée d’abaisser le taux de 75 % à 60 %, mais en contrepartie de ne pas inclure la CSG et la CRDS affectées à la protection sociale. Cela permettrait au moins de ne pas afficher un taux aussi dissuasif que celui de 75 %.

M. le rapporteur général. Avis défavorable à ces trois amendements. L’argument de l’exil fiscal ne tient pas : en instaurant le bouclier, vous prétendiez faire revenir certaines grosses fortunes et personne n’est revenu ; et lorsqu’il a été partiellement supprimé, personne n’est parti !

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 98, I-CF 99 et I-CF 100.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 200 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Pour les redevables à l’ISF, les obligations déclaratives varient en fonction du patrimoine taxable. Le seuil était fixé à 3 millions et il nous paraît préférable de nous caler sur la tranche la plus proche, qui est de 2,57 millions. Il s’agit d’une mesure technique sans incidence financière.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–79).

Elle adopte ensuite l’article 9 ainsi modifié.

* *

Après l’article 9

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 114 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il y a dans le barème de l’ISF deux tranches pour les biens fonciers : 101 897 euros et au-delà. Ce barème n’a pas été réévalué depuis une quinzaine d’années et je propose par conséquent de porter la limite à 150 000 euros. Les biens fonciers ont beaucoup augmenté, et la taxation pousse les gens à vendre faute d’une rentabilité suffisante.

M. le rapporteur général. La question du seuil d’exonération des mutations à titre gratuit pour les baux ruraux à long terme a été traitée en août dernier et il n’y a pas lieu d’y revenir.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 102 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Mon amendement vise à encourager les investissements dans les PME en faisant en sorte que le redevable puisse imputer sur l’ISF 75 % des versements effectués au titre de souscriptions au capital de société, à l’exception des actifs immobiliers et des valeurs mobilières, l’avantage fiscal en découlant ne pouvant excéder 50 000 euros.

M. le rapporteur général. Merci de me donner l’occasion de rappeler que la majorité n’a pas remis en cause le régime de l’ISF relatif aux investissements dans les PME. Le taux, c’est vous qui l’aviez ramené de 75 à 50 %. Pourquoi changez-vous d’avis ?

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 152 de Mme Eva Sas étant tombé, elle en vient à l’amendement I-CF 125 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Mon amendement concerne l’allongement de la période d’investissement dans les FCPI et les FIP. À l’issue de longs débats, nous avions arrêté une durée de 16 mois que je propose de porter à 36 mois.

M. le rapporteur général. Défavorable. Les dispositifs Madelin et ISF-PME doivent être conservés mais il n’y a pas lieu de les augmenter.

La Commission rejette l’amendement.

* *

Article 10

Aménagement du régime d’imposition des plus-values immobilières

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Au 2 de l’article 13, après les mots : « présente section », sont insérés les mots : « et les plus-values mentionnées aux articles 150 U et 244 bis A réalisées lors de la cession de terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou de droits s’y rapportant ».

B.– Au I de l’article 150 U, la référence : « 150 VH » est remplacée par la référence : « 150 VH bis ».

C.– Au premier alinéa du I de l’article 150 VC, après la référence : « et 150 UC », sont insérés les mots : « , autres que des terrains à bâtir définis au 1° du 2 du I de l’article 257 ou des droits s’y rapportant, ».

D.– Au II de l’article 150 VD, après le mot : « réduites », sont insérés les mots : « , s’il s’agit d’un immeuble autre qu’un terrain à bâtir mentionné au I de l’article 150 VC ou un droit s’y rapportant, ».

E.– À la seconde phrase du premier alinéa du II de l’article 150 VF, après les mots : « l’impôt acquitté par la société ou le groupement est » sont insérés les mots : « , sous réserve des dispositions prévues à l’article 150 VH bis et au II de l’article 200 B, ».

F.– Après l’article 150 VH, il est inséré un article 150 VH bis ainsi rédigé :

« 150 VH bis. L’impôt sur le revenu afférent aux plus-values réalisées lors de la cession de terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou de droits s’y rapportant, dû dans les conditions prévues aux articles 150 VF à 150 VH, n’est pas libératoire de l’impôt sur le revenu net global défini à l’article 158. »

G.– Au II de l’article 154 quinquies, après les mots : « du même article », le mot : « et » est remplacé par le signe : « , » et après la référence : « 125 A », sont insérés les mots : « et au 2° du I de l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale, au titre des plus-values de cession de terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou de droits s’y rapportant, ».

H.– L’article 158 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du 1, la référence : « 6 » est remplacée par la référence : « 6 bis » ;

2° Après le 6, il est inséré un 6 bis ainsi rédigé :

« 6 bis.- Les plus-values mentionnées aux articles 150 U et 244 bis A réalisées lors de la cession de terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou de droits relatifs à de tels biens sont déterminées dans les conditions prévues par ces mêmes articles. »

I.– Le I de l’article 163-0 A est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Les dispositions du premier alinéa sont également applicables aux plus-values réalisées dans les conditions prévues aux articles 150 U et 244 bis A, lorsqu’elles sont afférentes à des terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou des droits s’y rapportant, détenus depuis plus de quatre ans à la date de la cession, même si leur montant n’excède pas la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années. »

J.– Le dernier alinéa du 1 de l’article 170 est complété par la référence : « et 244 bis A ».

K.– Au quatrième alinéa de l’article 193, après la référence : « 200, », sont insérés les mots : « de l’impôt mentionné au II de l’article 200 B, dû en application du I du même article, et à la troisième phrase du premier alinéa du V de l’article 244 bis A, dû en application du I du même article, ».

L.– L’article 200 B est ainsi modifié :

1° Les trois alinéas sont regroupés sous un I ;

2° Il est complété par un II ainsi rédigé :

« II. Les plus-values mentionnées à l’article 150 VH bis sont prises en compte pour la détermination du revenu net global défini à l’article 158. Dans ce cas, l’impôt dû en application du I s’impute sur le montant de l’impôt sur le revenu déterminé dans les conditions prévues à l’article 197 ou, le cas échéant, à l’article 197 A. S’il excède l’impôt dû, l’excèdent est restitué. »

M.– Le premier alinéa du V de l’article 244 bis A est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« Toutefois, les plus-values réalisées lors de la cession de terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC ou de droits s’y rapportant sont prises en compte pour la détermination du revenu net global défini à l’article 158. Dans ce cas, le prélèvement dû en application du I est imputable sur le montant de l’impôt sur le revenu déterminé dans les conditions prévues à l’article 197 A et, le cas échéant, l’excédent est restituable, sauf pour les contribuables fiscalement domiciliés dans un État ou territoire non coopératif au sens de l’article 238-0 A. »

N.– Au a bis du 1° du IV de l’article 1417, après les mots : « du même article », sont insérés les mots : « , du montant des plus-values soumises au prélèvement prévu à l’article 244 bis A ».

II.- Pour les cessions réalisées au cours de l’année 2013 de biens mentionnés aux articles 150 U, 150 UB et 150 UC du code général des impôts, autres que des terrains à bâtir mentionnés au I de l’article 150 VC de ce code ou de droits s’y rapportant, un abattement de 20 % est effectué sur les plus-values déterminées dans les conditions prévues aux articles 150 V à 150 VD du même code. Cet abattement n’est pas applicable pour la détermination de l’assiette de la contribution prévue à l’article L. 136-7 du code de la sécurité sociale.

III.– A.– Les J et N du I s’appliquent aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1^er janvier 2012.

B.– Les C et D du I s’appliquent aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1^er janvier 2013, à l’exception de celles pour lesquelles une promesse de vente a acquis, avant cette même date, date certaine et l’acte de vente est signé avant le 1^er janvier 2014.

C.– Les A, B, E à I et K à M du I s’appliquent aux plus-values réalisées au titre des cessions intervenues à compter du 1^er janvier 2015.

Observations et décision de la Commission :

Cet article poursuit deux objectifs : d’une part, il participe à la barémisation d’ensemble des revenus du capital en soumettant une partie des plus-values immobilières au barème progressif de l’impôt sur le revenu, d’autre part, il vise à créer un « choc d’offre » sur le foncier en raison de la réfaction du nombre de terrains constructibles alors que les besoins en logements sont croissants. Après un rappel du régime d’imposition des plus-values immobilières (1), seront successivement présentés le nouveau régime spécifiquement institué pour les seuls terrains à bâtir (2) et la mesure exceptionnelle au titre de 2013 concernant les autres plus-values immobilières (3).

1.– Les évolutions du mode de taxation des plus-values immobilières

La loi de finances pour 2004 a procédé à une « débarémisation » des plus-values immobilières. Elle a en effet substitué à une imposition au barème progressif de l’impôt sur le revenu de l’année de la cession (imposition qui était atténuée par un système de quotient ⁽⁶²⁾) une imposition à un taux forfaitaire libératoire de l’impôt sur le revenu. Ce taux, initialement de 16 %, a été porté à 19 % par la loi de finances pour 2011. S’y ajoutent les prélèvements sociaux, au taux global de 15,5 %.

Le calcul de la plus-value résulte de la soustraction du prix d’acquisition du bien au prix de vente de ce même bien immobilier. Le prix de cession du bien est diminué des frais de cession effectivement supportés par le cédant (commission de vente, frais de mainlevée d’hypothèque, frais des diagnostics immobiliers obligatoires). Par ailleurs, plusieurs dépenses sont ajoutées au prix d’acquisition pour tenir compte du coût d’acquisition et de détention du bien (les frais afférents à l’acquisition, mais aussi les dépenses de construction, reconstruction, agrandissement ou amélioration qui n’ont pas été prises en compte pour la détermination de l’impôt sur le revenu). En outre, jusqu’à ce que ce dispositif d’indexation soit supprimé par la loi de finances pour 2004, le prix d’acquisition pouvait être réévalué en appliquant un coefficient correspondant à la variation de l’indice annuel des prix à la consommation entre l’année d’acquisition et l’année de vente du bien dès lors que ce dernier était vendu plus de deux ans après son acquisition ⁽⁶³⁾.

La loi n° 76-660 du 19 juillet 1976 portant imposition des plus-values et création d’une taxe forfaitaire sur les métaux précieux, les bijoux les objets d’art, de collection et d’antiquité a instauré un mécanisme d’abattement pour durée de détention, afin de taxer plus fortement les plus-values immobilières de court terme considérées comme spéculatives. Ainsi, les plus-values immobilières réalisées plus de dix ans après l’acquisition d’un bien faisaient l’objet d’un abattement de 5 % (ou de 3,33 % dans le cas des terrains à bâtir) par année de possession au-delà de la dixième année ; elles étaient donc exonérées à compter de la vingtième année pour les immeubles et de la trentième année pour les terrains à bâtir. La loi de finances pour 1983 a prévu l’application de l’abattement pour durée de détention à toutes les plus-values réalisées plus de deux ans après l’acquisition du bien, l’exonération étant ainsi acquise au terme de vingt-deux ans pour les immeubles et de trente-deux ans pour les terrains à bâtir. La loi de finances pour 1991 a baissé le taux de l’abattement annuel applicable au-delà de la deuxième année de détention de 5 % à 3,33 %, avant que la loi de finances rectificative du 23 juin 1993 ne relève de nouveau ce taux à 5 %. La loi de finances pour 2004 a prévu que cet abattement, dont elle a porté le taux à 10 %, ne commençait à courir qu’à l’issue de la cinquième année de détention, les plus-values immobilières étant par conséquent exonérées lors de toute vente d’un bien acquis depuis plus de quinze ans. Enfin, la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 a durci les conditions d’application de cet abattement, désormais fixé à :

– 2 % pour chaque année de détention au-delà de la cinquième ;

– 4 % pour chaque année de détention au-delà de la dix-septième ;

– 8 % pour chaque année au-delà de la vingt-quatrième.

Ainsi, l’exonération totale des plus-values immobilières est acquise au terme d’une période de trente ans de détention du bien cédé.

Il existe aussi de nombreuses exonérations de droit du régime de taxation des plus-values immobilières, de sorte que, pour l’essentiel, seuls les immeubles de rapport et les résidences secondaires des particuliers y sont assujettis. Le régime d'imposition des plus-values immobilières ne s'applique pas :

– à certains titulaires de pensions de vieillesse ou d'une carte d'invalidité (à condition que le cédant ne soit pas passible de l’ISF et qu’il ait un revenu fiscal de référence inférieur au seuil d’imposition à l’impôt sur le revenu) ;

- aux non-résidents ressortissants d’un État membre de l’Union européenne ayant résidé en France pendant au moins deux ans ;

– aux cessions de biens dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 euros ;

– aux cessions de biens qui constituent l'habitation principale du cédant ;

– aux cessions, par une personne âgée ou handicapée résidant dans un établissement médicalisé, du logement qui a constitué sa résidence principale, lorsque cette cession intervient dans un délai inférieur à deux ans suivant l’entrée de cette personne dans l’établissement concerné ;

– au titre de la première cession d’un logement autre que la résidence principale, sous condition de remploi de tout ou partie du prix de cession, dans un délai de vingt-quatre mois à compter de la cession, à l’acquisition ou la construction d’un logement affecté à l’habitation principale ;

– aux cessions de biens pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation (sous condition de remploi de l’intégralité de l’indemnité pour l’acquisition d’un nouveau bien immobilier dans un délai d’un an) ;

– aux cessions de biens échangés dans le cadre d'opérations de remembrement.

2.– La création d’un nouveau régime spécifique pour les terrains à bâtir

Conformément à l’engagement pris par le Président de la République devant les Français (« J’agirai pour que soient construits au cours du quinquennat 2,5 millions de logements intermédiaires, sociaux et étudiants, soit 300 000 de plus que lors du quinquennat précédent, dont 150 000 logements très sociaux »), le Gouvernement a décidé d’engager une politique résolue de développement de l’offre de logement. Le Premier ministre s’est ainsi engagé, dans sa déclaration de politique générale, sur un objectif de construction annuelle de 500 000 logements
– dont 150 000 logements sociaux. Pour ce faire, le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social, encore en cours de discussion au Parlement, prévoit que les terrains vacants de l’État seront mis gratuitement à la disposition des collectivités territoriales, pour permettre la réalisation de programmes d’aménagement urbain, et que les communes qui ne respectent pas leurs obligations en matière de logement social verront leurs pénalités multipliées par cinq.

L’outil fiscal en faveur de cette politique résolue de développement de l’offre de logement est mobilisé par le présent projet de loi de finances : l’article 11 renforce la taxe sur les logements vacants et l’article 58 systématise la majoration de la valeur locative cadastrale des terrains constructibles situés en zone tendue. Dans ce cadre, le présent article vise à mobiliser les réserves foncières privées en modifiant le mode actuel de calcul des plus-values immobilières, qui a un fort effet de rétention sur l’offre immobilière. Le régime des abattements pour durée de détention incite en effet les détenteurs de biens immobiliers à une détention longue, supérieure à trente ans, afin de supprimer toute imposition de la plus-value. Il est supprimé pour les seuls terrains à bâtir.

Ce n’est pas la première fois que le législateur instaure une taxation spécifique des plus-values afférentes aux seuls terrains à bâtir. Un tel régime avait déjà été mis en place par la loi de finances pour 1964, avant d’être supprimé par la loi de finances rectificative pour 1987. Il est aujourd’hui rétabli dans son principe. La part des plus-values de cession concernant les terrains à bâtir représente le quart de l’ensemble des plus-values immobilières taxées.

a) La définition des terrains à bâtir

La loi de finances pour 1964 visait les terrains non bâtis et les terrains qui supportent des constructions de faible importance ou pouvant être considérées comme destinées à être démolies. Il était fait référence à un seuil de 15 % de la contenance cadastrale pour considérer qu’un terrain était insuffisamment bâti.

La quatrième loi de finances rectificative pour 2011 a maintenu à titre transitoire l’application des règles d’imposition des plus-values immobilières antérieures à la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 pour les cessions de terrains nus et constructibles pour lesquelles une promesse de vente avait été enregistrée avant le 25 août 2011 et dont la vente devait être conclue avant le 1^er janvier 2013. L’instruction 8 M-3-12 du 19 avril 2012 a donné de la notion de terrains nus et constructibles une interprétation large les assimilant aux terrains à bâtir, entendus au sens du régime de la TVA immobilière. Cette définition est aujourd’hui reprise par le présent projet.

Aux termes du 1° du 2 du I de l'article 257 du code général des impôts, sont considérés comme terrains à bâtir « les terrains sur lesquels des constructions peuvent être autorisées en application d'un plan local d'urbanisme, d'un autre document d'urbanisme en tenant lieu, d'une carte communale ou des dispositions de l'article L. 111-1-2 du code de l'urbanisme ». Cette définition objective du terrain à bâtir, qui repose sur un critère de constructibilité, est parfaitement adaptée à la qualification des terrains dont il convient d’inciter à la cession pour développer l’offre de logement. Elle est donc utilisée pour déterminer un nouveau régime d’imposition particulier des plus-values immobilières.

L’instruction 3 A-9-10 du 29 décembre 2010, qui a commenté l’ensemble des nouvelles règles applicables à la TVA immobilière, comporte de nombreuses précisions relatives à la notion de terrain à bâtir, qui seront transposées pour les plus-values immobilières. Doivent ainsi être considérés comme terrains à bâtir, sous réserve des dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, les terrains situés dans les zones urbaines (U), les zones ouvertes à l'urbanisation des zones à urbaniser (AU), les zones constructibles des cartes communales, les parties constructibles des communes et les périmètres constructibles en zones naturelles et forestières (NB, NC et ND).

L’instruction distingue également clairement le terrain à bâtir de l’immeuble bâti. Ainsi, peut seul constituer un terrain à bâtir un terrain qui ne comporte pas d'ores et déjà des bâtiments, au sens de constructions incorporées au sol, qu'il s'agisse d'immeubles neufs ou achevés depuis plus de cinq ans. L’instruction précise qu’une intention de démolir un immeuble existant ne suffit pas à caractériser un terrain à bâtir. En sens inverse, elle indique qu’un immeuble dont l'état le rend impropre à un quelconque usage doit être assimilé à un terrain à bâtir (il peut s’agir d’une ruine résultant d'une démolition plus ou moins avancée, d’un bâtiment rendu inutilisable par suite de son état durable d'abandon, d’un immeuble frappé d'un arrêté de péril ou d’un chantier inabouti).

La distinction entre terrain à bâtir et immeuble bâti trouve toute sa portée lorsque l'un et l'autre sont réunis dans une même mutation. En règle générale, une division parcellaire devra intervenir préalablement à la mutation, permettant de distinguer la part de l'emprise libre de constructions, dont la cession sera taxée comme terrain à bâtir, et la part déjà bâtie. En revanche, lorsqu’en cas de cession conjointe d'un terrain et d'un bâtiment, l'emprise susceptible d'être qualifiée comme terrain à bâtir à raison de ce qu'elle est libre de construction (voire occupée par une construction devenue impropre à tout usage) ne constitue que le prolongement direct et accessoire d'un bâtiment lui-même en état d'être utilisé, l'ensemble sera considéré en tant qu'immeuble bâti s'il est identifié de la sorte comme une seule parcelle pour l'établissement du plan cadastral, ou comme un seul lot dans un règlement de copropriété ou un état descriptif de division.

Pour éviter de basculer dans le régime d’imposition des terrains à bâtir, il pourrait toutefois être possible de recourir au bail à construction, défini par l'article L. 251–1 du code de la construction et de l'habitation. Il s’agit d’une convention conclue pour une durée comprise entre dix-huit et quatre-vingt-dix-neuf ans par laquelle le preneur s'engage, à titre principal, à édifier des constructions sur le terrain et à les conserver en bon état d'entretien pendant toute la durée du bail. Lorsque le bail à construction est assorti d'une clause spéciale (dite de location-vente) prévoyant le transfert de la propriété du terrain au preneur moyennant le versement d'un supplément de loyer, la plus-value de cession du terrain est, pour les particuliers, imposée selon les règles spécifiques prévues par l'article 151 quater du code général des impôts. Le montant de la plus-value nette est déterminé au moment de la signature du bail d'après la valeur du bien à cette date. La durée de possession prise en compte pour l'établissement de la plus-value est la période comprise entre la date d'acquisition du bien par le bailleur et la date de transfert de propriété en fin de bail (ce qui, pour des baux supérieurs à trente ans, permettra d’obtenir une exonération par le jeu de l’abattement pour durée de détention). Dès lors que la cession portera sur un immeuble, le régime spécifique de taxation des terrains à bâtir ne sera pas applicable, mais l’objectif recherché consistant à faire construire sur un terrain constructible aura été atteint.

b) La suppression de l’abattement pour durée de détention

Le C du I du présent article modifie l’article 150 VC du code général des impôts afin de supprimer l’application aux cessions de terrains à bâtir d’un abattement pour durée de détention. Par coordination, le D du I du présent article modifie l’article 150 VD du code général des impôts pour préciser que la moins-value brute pouvant être imputée sur la plus-value brute en cas de vente d’un immeuble acquis par fractions successives ne fait pas non plus l’objet d’un abattement pour durée de détention lorsqu’elle concerne un terrain à bâtir.

On observera qu’à la différence du projet présenté en septembre 2011 par le précédent gouvernement qui visait à supprimer tout abattement pour durée de détention pour l’ensemble des plus-values immobilières, il n’est proposé aucun mécanisme de revalorisation du prix d’acquisition du bien immobilier afin de prendre en compte l’érosion monétaire.

La modification introduite par le présent article vise à éviter la rétention longue de terrains constructibles en période de pénurie d’offre. En effet, les propriétaires de terrains à bâtir n’auront plus d’intérêt fiscal à le conserver plus de trente ans. Cette mesure constitue une véritable désincitation à la prolongation de la détention d’un patrimoine immobilier à seule fin de réduire ou de supprimer la plus-value taxable. En revanche, il n’y a plus de désincitation fiscale relative à la réalisation d’une plus-value de court terme purement spéculative.

Trois régimes spécifiques de taxation supplémentaire de la plus-value sur les terrains devenus constructibles continuent cependant de faire jouer des abattements ou exonérations pour durée de détention et prennent en compte l’indice des prix à la consommation. Ils continuent donc d’inciter à une détention longue, mais ils surtaxent aussi en contrepartie une plus-value spéculative de court terme. Il s’agit de :

– la taxe de 5 % ou 10 % prévue par l’article 1605 nonies du code général des impôts et instituée par la loi n° 2010-874 du 27 juillet 2010 de modernisation de l'agriculture et de la pêche au profit du fonds pour l'installation des jeunes agriculteurs inscrit au budget de l’Agence de services et de paiement. L’abattement pour durée de détention est de 10 % par an au-delà de la huitième année suivant la date où le terrain est devenu constructible, ce qui permet d’obtenir une exonération totale après vingt-huit ans ;

– la taxe facultative de 12,5 % ou 25 % prévue par l’article 1609 nonies F du code général des impôts et instituée par la loi n° 2010-788 du 12 juillet 2010 portant engagement national pour l’environnement au profit des autorités organisatrices de transports urbains hors Île-de-France. La taxe n’est plus exigible au-delà de la quinzième année suivant sa création à l’occasion de la réalisation d’infrastructures de transports collectifs en site propre ;

– la taxe communale facultative ⁽⁶⁴⁾ de 10 % prévue par l’article 1529 du code général des impôts et instituée par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l’exclusion. Il est possible de bénéficier d’une exonération au-delà de la dix-huitième année suivant le classement en terrain constructible.

Afin de créer un « choc d’offre », la suppression des abattements pour durée de détention doit s’appliquer aux cessions intervenant dès le 1^er janvier 2013. Le B du III du présent article prévoit toutefois une mesure de tempérament concernant les cessions pour lesquelles une promesse de vente aura été conclue avant le 1^erjanvier 2013, sous réserve que la vente intervienne avant le 1^erjanvier 2014. La promesse de vente ne devra pas nécessairement avoir été présentée à la formalité de l’enregistrement, mais elle devra avoir soit acquis date certaine au sens de l’article 1328 du code civil, soit été accompagnée du versement avant le 1^er janvier 2013 date d'une somme y afférente, à quelque titre que ce soit, en la comptabilité d'un tiers (notaire, agent immobilier,…). L’administration avait donné une telle interprétation accommodante concernant la date d’application de la réforme des plus-values immobilières de 2011 dans l’instruction 8 M-3-12 du 19 avril 2012.

La suppression immédiate de l’abattement pour durée de détention devrait procurer un surplus de recettes en année pleine de 263 millions d'euros au titre de l’impôt sur le revenu et de 214 millions d'euros au titre des prélèvements sociaux. Pour l’année 2013, l’estimation est de respectivement 240 millions d'euros et 200 millions d'euros, avec une application concernant onze mois sur douze. Le Gouvernement fait l’hypothèse que le coût de la mesure de tempérament concernant les promesses de vente signées avant le 1^er janvier 2013 sera compensé par l’augmentation des ventes qui devrait être provoquée en 2013 par le choc d’offre.

c) La soumission au barème progressif de l’impôt sur le revenu

Les plus-values de cession de terrains à bâtir sont intégrées dans le revenu global net servant de base à l’impôt sur le revenu tel que défini par l’article 13 du code général des impôts. Cette modification est opérée par le A du I du présent article. Par voie de conséquence, un nouveau revenu net catégoriel afférent à ces plus-values immobilières est défini à l’article 158 du code général des impôts, modifié en ce sens par le H du I du présent article.

Le I du I du présent article prévoit toutefois une mesure de tempérament à cette « entrée » des plus-values de cession de terrains à bâtir dans le barème progressif de l’impôt sur le revenu. Il permet en effet au bénéficiaire de la plus-value de bénéficier du système de quotient de droit commun à l’impôt sur le revenu prévu par l’article 163-0 A du code général des impôts (soit le quotient du quart), sans devoir respecter la condition du revenu exceptionnel (le montant du revenu exceptionnel doit en principe dépasser la moyenne des revenus nets imposables des trois dernières années), mais à condition de respecter un délai de détention du terrain à bâtir de quatre ans avant la cession. Cette mesure, qui atténue la progressivité du barème, permet de traiter plus défavorablement les plus-values purement spéculatives de court terme. Lorsque toutes les plus-values immobilières étaient barémisées avant la loi de finances pour 2004, un système de quotient (à un cinquième) était déjà appliqué pour tenir compte du caractère exceptionnel de telles plus-values.

Avant d’être soumises au barème de l’impôt sur le revenu, les plus-values de cession de terrains à bâtir auront dû subir l’actuel prélèvement au taux forfaitaire de 19 %, qui constituera en fait un acompte sur l’impôt dû. Ce prélèvement est prévu par l’article 150 VH du code général des impôts : il s’agit du versement effectué par l’intermédiaire du notaire préalablement à l’enregistrement de l’acte de vente. Le nouvel article 150 VH bis du code général des impôts créé par le F du I du présent article prévoit que ce versement ne sera pas libératoire de l’impôt sur le revenu s’agissant des terrains à bâtir, alors qu’il le restera pour les autres plus-values immobilières. Le L du I du présent article modifie l’article 200 B du code général des impôts pour prévoir que ce versement s’imputera sur le montant de l’impôt sur le revenu calculé au barème et que l’excédent éventuel sera restituable. Les B, E et K du I du présent article procèdent à ce titre à des coordinations rédactionnelles.

Afin de créer un « choc d’offre », le C du III du présent article prévoit que la barémisation des plus-values de cession de terrains à bâtir ne s’appliquera qu’aux cessions intervenant à compter du 1^er janvier 2015. De ce fait, pendant les années 2013 et 2014, les propriétaires de terrains constructibles seront incités à les vendre avant de devoir subir une augmentation de leur taux de taxation. Ce délai de deux ans est nécessaire compte tenu de la longueur des transactions sur le marché des terrains à bâtir.

La barémisation des plus-values de cession de terrains à bâtir rapporterait à partir de 2016 un surcroît de recettes de 75 millions d'euros au titre de l’impôt sur le revenu.

d) Les dispositions de coordination

● Dès lors que les plus-values de cession de terrains à bâtir deviennent imposables au barème progressif de l’impôt sur le revenu et non plus à un taux forfaitaire, la CSG sur les revenus du patrimoine y afférente doit être déductible de l’impôt sur le revenu. Tel est l’objet du G du I du présent article.

● La taxation des plus-values réalisées lors de la vente de biens immobiliers situés en France est également applicable aux non-résidents. Ceux-ci sont soumis à l’acquittement d’un prélèvement à des taux forfaitaires qui est libératoire de l’impôt sur le revenu. Le M du I du présent article modifie l’article 244 bis A du code général des impôts pour supprimer le caractère libératoire de ce prélèvement en ce qui concerne les terrains à bâtir. Ce prélèvement sera imputable sur le montant de l’impôt sur le revenu calculé au barème. L’excédent éventuel sera restituable, sauf pour les contribuables domiciliés fiscalement dans un État ou territoire non coopératif (ETNC).

Deux dispositions de coordination générale concernant ce prélèvement sont par ailleurs prévues par les J et N du I du présent article, en ce qui concerne respectivement la déclaration de revenus établie par le contribuable et le calcul du revenu fiscal de référence (RFR).

3.– La mise en place d’un abattement exceptionnel pour 2013

Afin d’atteindre son objectif de création d’un « choc d’offre » sur l’immobilier, le Gouvernement propose également une mesure exceptionnelle concernant l’année 2103 pour les plus-values immobilières autres que celles afférentes aux terrains à bâtir. Le II du présent article instaure un abattement de 20 % sur le montant des plus-values nettes au titre seulement de l’impôt sur le revenu, et non des prélèvements sociaux.

Le coût de cette mesure est estimé, à comportement constant des contribuables, à 260 millions d'euros en 2013 et 25 millions d'euros résiduels en 2014 (pour un mois sur douze). Ces montants expriment seulement l’effet d’aubaine pour les ventes devant normalement intervenir en 2013. Si la mesure est perçue comme suffisamment incitative par les contribuables concernés, elle pourrait entraîner une augmentation des ventes, donc de l’assiette taxable au titre des plus-values immobilières et, par voie de conséquence, une réduction de son coût net pour l’État. Il pourrait également en résulter un surcroît de droits de mutation à titre onéreux, au bénéfice des départements.

On observera toutefois que cette mesure ne concerne pas les prélèvements sociaux, alors qu’ils représentent 45 % de l’imposition pesant sur les plus-values immobilières (un taux de 15,5 % par rapport à un taux de 19 % d’impôt sur le revenu). Le montant réel de la « décote » sur une plus-value de cession n’est donc pas de 20 %, mais seulement de 11 %.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 105 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Même si notre groupe n’est pas fermé à toute discussion sur le régime d’imposition des plus-values immobilières, mon amendement vise à supprimer cet article car il pourrait avoir un effet déstabilisant pour le marché. En outre, quel est l’intérêt de voter une mesure de ce type pour un an seulement ?

M. le rapporteur général. Cet article vise à dégager des disponibilités foncières en vue de satisfaire les besoins de construction, en particulier de logements sociaux. Il est donc proposé d’alléger à titre temporaire le régime d’imposition des plus-values pour les terrains à bâtir, afin d’encourager sans plus attendre les cessions de foncier disponible. L’avantage doit être immédiat pour que le but soit atteint.

M. Daniel Goldberg. L’article 10 vise à agir sur les dispositifs fiscaux qui facilitent la rétention foncière. Il s’agit de créer un choc d’offre pour remettre sur le marché des terrains constructibles. Dans cette perspective, il est pertinent de prévoir des dispositifs transitoires et de courte durée.

M. Michel Piron. J’ai cosigné un amendement à ce sujet avec Mme Grosskost. Quelles sont les données du problème ? Nous avions une fiscalité dégressive jusqu’à quinze ans qui favorisait la rétention, en particulier en zone tendue. Récemment, nous avons proposé une demi-correction sous la forme d’une fiscalité linéaire jusqu’à trente ans. Cela n’a malheureusement pas été retenu et il n’y a pas de placement moins risqué que de conserver quelques milliers de mètres carrés en région parisienne ! Sans le passage à une fiscalité progressive – du reste préconisé par un groupe de travail constitué par le gouvernement précédent –, on ne parviendra pas à libérer du foncier dans les zones tendues. Or il s’agit d’un enjeu majeur et l’on voit bien que la fiscalité n’est ici qu’un outil pour relancer la politique du logement dans les territoires qui en ont le plus besoin.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 197 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Je ne crois guère à la mesure d’abattement de 20 % au titre de 2013 sur les plus-values immobilières autres que celles concernant les terrains à bâtir. Autant il y a lieu de créer un choc d’offre sur les terrains à bâtir, autant on risque de ne provoquer ici qu’un effet d’aubaine.

En outre, la disposition coûterait 260 millions d’euros. Par cet amendement, je propose de la supprimer et d’utiliser la moitié de ce montant pour cibler les seuls terrains à bâtir en 2013 et en 2014.

La Commission adopte l’amendement I-CF 197 (Amendement n° I–82).

Puis elle adopte l’article 10 ainsi modifié.

* *

Après l’article 10

La Commission est d’abord saisie de l’amendement I-CF 106 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il existe actuellement un dispositif de sursis d’imposition des plus-values immobilières applicable aux opérations d’aménagement foncier et d’échanges d’immeubles ruraux, dans le cadre de la restructuration du foncier agricole. Ce dispositif est limité aux échanges intervenant dans un ressort géographique réduit. Or il arrive que des exploitants vendent des biens éloignés du siège de leur exploitation pour en racheter d’autres plus proches. Dès lors, il ne s’agit pas au sens strict d’un échange, puisque le bien vendu peut l’être à un acheteur qui n’est pas le vendeur du bien racheté par l’exploitant.

L’amendement propose d’instituer un régime de report d’imposition des plus-values réalisées par l’exploitant cédant, à proportion des sommes réinvesties, dans un délai de douze mois avant ou après la cession, dans l’acquisition d’un bien immobilier affecté à son exploitation.

M. Christian Eckert, rapporteur général du budget. Avis défavorable. Dans le cadre d’opérations d’aménagement foncier, il existe déjà un dispositif d’exonération des plus-values immobilières pour les biens ruraux. Il n’y a pas lieu de l’étendre exagérément dans le temps ni dans l’espace.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 120 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Dans le régime actuel, lorsque des plus-values professionnelles constatées sur des parts de sociétés de personnes ont été mises en report à la suite de la cessation d’activité de l’associé ou du changement de régime fiscal de la société, et que ces parts font l’objet d’une transmission à titre gratuit, le report est maintenu si les bénéficiaires de la transmission prennent l’engagement de déclarer en leur nom cette plus-value en cas de cession ultérieure.

Les plus-values en report peuvent être définitivement exonérées si la société poursuit son activité et si les parts sont conservées par le bénéficiaire de la transmission pendant au moins cinq ans. Mais cette exonération ne s’applique que si le bénéficiaire de la transmission exerce son activité principale dans la société, au sens des dispositions relatives à l’impôt de solidarité sur la fortune.

Ainsi, lorsqu’une donation-partage bénéficie à plusieurs héritiers dont l’un seulement exerce son activité professionnelle principale dans la société, les autres bénéficiaires de la transmission ne pourront pas se prévaloir de l’exonération des plus-values en report, même s’ils conservent les parts pendant plus de cinq ans. Dès lors, s’ils revendent progressivement les parts à l’héritier exploitant après les avoir portées pendant un délai relativement long, ils doivent non seulement acquitter l’impôt sur la plus-value qu’ils ont eux-mêmes réalisée depuis que les parts leur ont été transmises, mais également l’impôt sur la plus-value réalisée du chef de leur auteur s’ils s’y sont engagés lors de la transmission à titre gratuit.

Cette règle pénalise le portage familial des sociétés d’exploitation. Pourtant, le fait que les héritiers non exploitants acceptent de porter sur la durée une partie du capital des sociétés peut constituer une solution favorable à la continuité des entreprises dans de bonnes conditions économiques.

C’est pourquoi, sans modifier le champ d’application du report d’imposition des plus-values prévu à l’article 151 nonies du code général des impôts, je propose de ne plus réserver l’exonération de ces plus-values en report au seul bénéficiaire de la transmission qui exerce son activité dans la société, mais de l’étendre à l’ensemble des bénéficiaires de la transmission dès lors que les parts sont conservées au moins pendant cinq ans et que l’un des bénéficiaires, au moins, exerce son activité principale dans la société.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Il existe un dispositif d’exonération des plus-values professionnelles, lorsqu’on transforme une société de personnes en société de capitaux, sous réserve d’un engagement de conservation des titres. Il n’est pas utile d’en étendre la portée.

M. le président Gilles Carrez. Pour avoir souvent examiné l’amendement durant ces dernières années, je partage l’avis du rapporteur général. Si l’on cherche à faciliter la transmission de l’entreprise au nom de sa pérennité, il est juste que le report d’exonération bénéficie à celui qui l’exploite. En revanche, il serait abusif d’étendre un dispositif aussi dérogatoire, dans le cadre d’une donation-partage, à ceux qui n’y travaillent pas.

M. Charles de Courson. Même nos collègues de gauche sont favorables à certains mécanismes visant à maintenir le caractère familial des entreprises ! J’ai souvent vu, dans des sociétés viticoles, des indivisaires vendre à des tiers et détruire l’exploitation, ce que l’amendement permettrait d’éviter.

La Commission rejette l’amendement.

Elle aborde l’amendement I-CF 137 de M. Pierre-Alain Muet.

Mme Sandrine Mazetier. Dans les zones où le foncier est rare et cher, par exemple dans Paris et la Petite Couronne, la construction excessive de bureaux et d’entrepôts s’est faite au détriment des logements. Dans un but incitatif, l’amendement propose d’exonérer les plus-values dégagées par la vente de bureaux reconvertis en logements. Le dispositif s’appliquerait jusqu’au 30 juin 2014. En pleine pénurie immobilière, il est scandaleux que des bureaux restent inutilisés pendant des années, parce que les entreprises ont plus intérêt à les conserver vides qu’à les transformer en logements pour les louer !

M. le président Gilles Carrez. Sur le fond, l’amendement est intéressant, mais l’engagement est pris par le cessionnaire alors que c’est le cédant qui paie la plus-value. Dès lors, le second bénéficie d’un avantage fiscal dont rien ne garantit que le premier respectera les conditions. Comment se fait l’articulation entre les deux ?

Mme Sandrine Mazetier. Le sujet doit être traité par des mesures fiscales, mais il excède largement la fiscalité. Il faut donc s’intéresser à ce que deviendra le bien cédé.

M. le rapporteur général. Monsieur le président, l’amendement est calé sur un dispositif que vous aviez soutenu en décembre dernier. Il précise d’ailleurs que le non-respect des conditions par le cessionnaire entraîne l’application de l’amende prévue au I de l’article 1764 du code général des impôts. À mon sens, il peut être adopté sous deux réserves.

D’abord, son bénéfice doit rester temporaire et, pour éviter tout risque de rétroactivité, s’appliquer aux cessions réalisées entre le 1^er janvier 2013 et le 31 décembre 2014.

Ensuite, je propose l’adoption d’un taux intermédiaire, sachant que celui qui s’applique actuellement est de 19 % et que l’exonération totale prévue par l’amendement me semble excessive. Un taux de 12 % ou 10 % serait meilleur.

Je suggère aux auteurs de l’amendement de le retirer pour en proposer une nouvelle rédaction lors de la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88.

M. Hervé Mariton. J’ai souvent lu dans la presse qu’il est extrêmement rentable de transformer un immeuble de bureaux en immeuble de logements.

M. le président Gilles Carrez. C’est vrai pour les immeubles haussmanniens, qui étaient initialement des logements. Pour les bureaux plus récents, les surcoûts liés à la transformation sont considérables.

M. Hervé Mariton. Si l’amendement est adopté, ne verra-t-on pas fleurir des montages au sein des groupes immobiliers dans un but d’optimisation fiscale ?

M. Jean-François Lamour. Le diable se cache toujours dans les détails !

Le premier paragraphe de l’amendement précise que le dispositif concerne des immeubles dont la surface sera transformée à 80 % en logements sociaux. Pourquoi ce taux ? Où établir la frontière entre la mixité sociale, l’accession sociale à la propriété et les loyers encadrés ? L’amendement risque de créer une niche fiscale pour le plus grand profit des foncières qui quittent le centre de Paris et émigrent vers la petite ou la moyenne couronne.

Si nous votons l’amendement, la ville de Paris préemptera les bureaux, appliquera une décote et versera une ristourne aux vendeurs. Dans l’opération, le contribuable paiera trois fois. Est-il juste que l’État se substitue à la ville de Paris, qui percevait encore récemment près d’un milliard d’euros par an en droits de mutation à titre onéreux ?

M. le rapporteur général. Chers collègues de l’opposition, l’amendement vise seulement à appliquer aux immeubles de bureaux – en la limitant dans le temps, aux zones tendues et avec un taux réduit d’IS – une disposition que vous aviez votée en décembre dernier pour tous les immeubles bâtis. Il ne s’agit pas d’optimisation fiscale ni de spéculation. Le but est seulement de créer un choc d’offres visant à permettre la construction de logements sociaux.

Mme Sandrine Mazetier. M. Lamour voit le mal là où il n’est pas ! Si la mesure s’applique à des bâtiments dont la surface sera transformée au moins à 80 % de logements sociaux, c’est parce qu’elle constitue un avantage fiscal important.

Sur le conseil du rapporteur général, je retire l’amendement que je vais retravailler pour le redéposer au titre de l’article 88.

L’amendement I-CF 137 est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 171 Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. L’amendement vise à doubler le taux de la taxe sur les transactions financières (TTF), afin d’augmenter l’aide au développement sans diminuer les ressources que la taxe procure au budget général de l’État.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. La dernière loi de finances rectificative a déjà doublé ce taux. En outre, on envisage au niveau européen la mise en œuvre rapide d’une taxe harmonisée et étendue. Je suggère par conséquent le retrait de l’amendement.

M. le président Gilles Carrez. Maintenez-vous l’amendement, madame Sas ?

Mme Éva Sas. Non, mais je le défendrai en séance publique.

M. le président Gilles Carrez. Nous le reverrons donc lors de la réunion qui se tiendra au titre de l’article 88.

L’amendement I-CF 171 est retiré.

* *

Article additionnel après l’article 10

Adaptation du régime des plus-values sur cession de bijoux, d’objets d’art, de collection ou d’antiquité

La Commission étudie ensuite l’amendement I-CF 190 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. L’amendement propose d’aligner le régime des plus-values qui s’applique aux œuvres d’art sur celui des valeurs immobilières. Le contribuable conservera la possibilité d’opter pour un système forfaitaire au taux de 5 % ou pourra se référer à un système progressif prenant en compte la durée de détention. Dans les faits, l’amendement ne changera pas grand-chose, dès lors que le taux forfaitaire de 5 % est plus avantageux que le système pro rata temporis.

M. Charles de Courson. Est-ce à dire que la vente d’œuvres d’art sera exonérée de plus-value après trente ans, au lieu de douze dans le système actuel ?

M. le rapporteur général. La durée de détention permettant l’exonération sera la même pour les œuvres d’art et pour les valeurs immobilières, mais le contribuable pourra toujours opter pour une imposition forfaitaire à 5 %.

M. le président Gilles Carrez. Le taux de 5 %, qui s’applique sur la valeur totale du bien, ne prend en compte ni une plus-value éventuelle ni l’amortissement du bien.

M. Hervé Mariton. Combien rapportera la mesure ?

M. le rapporteur général. Probablement pas grand-chose, puisque les assujettis recourent généralement à l’imposition forfaitaire.

M. le président Gilles Carrez. Il s’agit en fait d’un amendement de simplification. Au lieu de taxer la plus-value sur les œuvres d’art en fonction d’abattements pour durée de détention qui sont dérogatoires, on appliquera le régime de droit commun des plus-values immobilières, en considérant qu’immobilier, meubles meublants et bien mobiliers relèvent de la même logique. Cela n’empêchera pas la plupart des vendeurs de choisir l’imposition au taux forfaitaire.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–83).

* *

Article 11

Renforcement de la taxe sur les logements vacants

Texte du projet de loi :

L’article 232 du code général des impôts est ainsi modifié :

1. La première phrase du I est ainsi rédigée : « La taxe annuelle sur les logements vacants est applicable dans les communes appartenant à une zone d’urbanisation continue de plus de cinquante mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements, entraînant des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant, qui se caractérisent notamment par le niveau élevé des loyers, le niveau élevé des prix d’acquisition des logements anciens, ou le nombre élevé de demandes de logement par rapport au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social ; »

2. Au II, les mots : « deux années consécutives » sont remplacés par les mots : « une année » ;

3. La seconde phrase du IV est remplacée par une phrase ainsi rédigée : « Son taux est fixé à 12,5 % la première année d’imposition, et à 25 % à compter de la deuxième. » ;

4. Au V, le terme : « trente » est remplacé par le terme : « quatre-vingt-dix » et les termes : « de chacune des deux années » sont supprimés.

Observations et décision de la Commission :

Instituée en 1998, la taxe sur les logements vacants (TLV) n’a pas été modifiée jusqu’à la hausse de taux prévue par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012. Le présent article propose un triple élargissement du champ des logements concernés et augmente les taux de la taxe, ce qui doit décupler son produit. Il définit un critère temporel plus sévère, un zonage sensiblement étendu et une nouvelle conception de la notion du déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements.

I.– LE DROIT EXISTANT

Instituée par la loi n° 98-657 du 29 juillet 1998 d'orientation relative à la lutte contre les exclusions et prévue par l’article 232 du code général des impôts (CGI), la taxe annuelle sur les logements vacants s’applique dans les communes appartenant à des zones d'urbanisation continue de plus de deux cent mille habitants où existe un déséquilibre marqué entre l'offre et la demande de logements, au détriment des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, qui se concrétise par le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif et la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant. Un décret fixe la liste des communes où la taxe est instituée.

L'étude d'impact du projet de loi en 1998 précisait que les zones retenues seraient « calquées sur la liste des communes déjà établie pour la réglementation des rapports locatifs », soit 29 agglomérations de 200 000 habitants et plus. Le décret n° 98-1249 du 29 décembre 1998 relatif au champ d'application de la taxe annuelle sur les logements vacants (TLV), pour l'instauration de cette taxe, a retenu à compter du 1^er janvier 1999, huit agglomérations (Bordeaux, Grasse-Cannes-Antibes, Lille, Lyon, Montpellier, Nice, Paris et Toulouse) couvrant 683 communes figurant en annexe du décret. Le taux de la vacance dans ces agglomérations a été évalué à plus de 10 % du parc (variant de 12,79 % à Nice à 10,44 % à Lille).

La taxe est due pour chaque logement vacant depuis au moins deux années consécutives, au 1^er janvier de l'année d'imposition, à l'exception des logements détenus par les organismes d'habitations à loyer modéré et les sociétés d'économie mixte et destinés à être attribués sous conditions de ressources.

Pour l'application de la taxe, n'est pas considéré comme vacant un logement dont la durée d'occupation est supérieure à trente jours consécutifs au cours de chacune des deux années de la période de référence.

La taxe n'est pas due en cas de vacance indépendante de la volonté du contribuable. Dans sa décision n° 98-403 DC du 29 juillet 1998, le Conseil constitutionnel a émis une réserve précisant ces dispositions. Ainsi, considérant que l’objet de la taxation est d’inciter à la mise en location de logements susceptibles d’être loués, ne sauraient être retenus que des critères d’assujettissement en rapport direct avec cet objet. Ne sauraient en l’espèce être assujettis :

– des logements qui ne pourraient être rendus habitables qu’au prix de travaux importants et dont la charge incomberait nécessairement à leur détenteur ;

– des logements meublés affectés à l’habitation et comme tels assujettis à la taxe d’habitation (ce qui exclut les résidences secondaires).

– des logements dont la vacance est imputable à une cause étrangère à la volonté du bailleur, notamment les logements ayant vocation, dans un délai proche, à disparaître ou à faire l’objet de travaux dans le cadre d’opérations d’urbanisme de réhabilitation ou de démolition, ou les logements mis en location ou en vente au prix du marché et ne trouvant pas preneur.

En 2011, 68 778 articles de TLV ont été mis en recouvrement, pour 87 817 logements. Un article mis en recouvrement rassemble les logements soumis à la TLV d’un même propriétaire à une même adresse. Le nombre de logements soumis à la TLV est donc supérieur au nombre d’articles. On observera que le nombre de logements subit une diminution tendancielle marquée depuis 2000 puisqu’il est passé de 146 388 à moins de 90 000 en 2011.

Année	Nombre de logements	Nombre d’articles TLV mis en recouvrement
2000	146 388	104 279
2001	144 400	101 959
2002	127 213	91 405
2003	127 213	91 482
2004	118 693	87 398
2005	102 711	77 255
2006	100 926	76 159
2007	96 837	72 250
2008	86 507	66 031
2009	94 991	75 627
2010	91 693	71 492
2011	87 817	68 778

Source : Direction générale des finances publiques

Cette définition diffère également de celle qui est retenue pour la procédure de réquisition avec attributaire, prévue par les articles L. 642-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, que le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social propose par ailleurs de modifier ⁽⁶⁵⁾.

Cette définition de la vacance est différente de celle retenue par l’INSEE dans le cadre du recensement. L’INSEE recense les logements disponibles pour la vente ou la location, les logements neufs achevés mais non encore occupés à la date du recensement ainsi que les logements, autres que les résidences secondaires, que leurs propriétaires n’occupent pas à cette date.

Agglomérations	Nombre de logements en 2009	Nombre de logements vacants en 2009	Proportion de logements vacants (en %)
Lille	454 836	25 963	5,7
Lyon	729 389	47 568	6,5
Montpellier	203 583	15 175	7,5
Nice	605 428	50 833	8,4
Paris	4 859 335	292 503	6,0
Toulouse	440 683	25 938	5,9
Total	7 707 190	479 391	6,2

Source : INSEE

La taxe sur les logements vacants est acquittée par le propriétaire, l'usufruitier, le preneur à bail à construction ou à réhabilitation ou l'emphytéote qui dispose du logement depuis le début de la période de vacance.

L'assiette de la taxe est constituée par la valeur locative du logement mentionnée à l'article 1409 du CGI, servant de base au calcul de la taxe d’habitation.

Le taux de la taxe a été récemment modifié par l’article 8 de la loi n° 2012-958 du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012.

MAJORATION DES TAUX DE LA TAXE ANNUELLE SUR LES LOGEMENTS VACANTS :

Taux	en vigueur en 2012	Prévu pour 2013 par la 2^ème LFR 2012
1^ère année d’imposition	10 %	12,5 %
2^ème année	12,5 %	15 %
À partir de la 3^ème année	15 %	20 %

Le produit de la taxe attendu en 2012 est de 19 millions d'euros. Le produit supplémentaire résultant de l’augmentation des taux de la taxe adoptée en août dernier devait être de l’ordre de 5 millions d'euros. Toutefois, la situation des contribuables étant appréciée au 1^er janvier de l’année d’imposition, les taux prévus par la deuxième loi de finances rectificative ne s’appliquent pas en 2012, mais seulement à compter de 2013.

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions de la taxe sont régis comme en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties.

Le produit de la taxe est versé à l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, soit 21 millions d’euros.

MONTANT DES RÔLES ÉMIS ET DU RECOUVREMENT EFFECTIF

(en millions d’euros)

Années	2001	2002	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Montant mis recouvrement	46,08	44,6	42,5	40,67	36,40	37,70	37,39	34,88	39,77	39,04	38,68
Dégrèvements accordés	26	22,78	30,63	25,08	22,27	19,08	20,45	18,05	18,13	17,40	16,60
Versement à l’Anah	11,8	16,8	21	21,2	25	25	22,38	22,90	17,86	23,58	18,12

Source : ministère de l’Égalité des territoires et du logement

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A.– LA HAUSSE DE TAUX : UN DOUBLEMENT DÈS LA DEUXIÈME ANNÉE

Le 3 du présent article propose une forte augmentation du taux de la taxe, à un rythme accéléré, le taux doublant dès la deuxième année.

TAUX DE LA TLV

Taux	Pour 2012	Prévu par la 2^ème LFR 2012	Proposé par le présent article
1^ère année d’imposition	10 %	12,5 %	12,5 %
2^ème année	12,5 %	15 %	25 %
À partir de la 3^ème année	15 %	20 %	25 %

B.– UNE DÉFINITION PLUS STRICTE DES LOGEMENTS VACANTS

Alors que sont pris en compte jusqu’à présent les logements dont la durée d’occupation est inférieure à trente jours consécutifs par an pendant au moins deux ans au 1^er janvier de l’année d’imposition, le 4 du présent article relève de trente à quatre-vingt-dix jours la durée d’occupation annuelle minimale pour échapper à la taxe, tandis que le 2 réduit de deux ans à une année la période d’appréciation de la vacance.

La durée de la vacance s’apprécie au regard du même propriétaire ou redevable de la taxe.

Le présent article ne comportant pas de disposition particulière d’entrée en vigueur, ses dispositions s’appliqueront aux logements vacants au 1^er janvier 2013, au regard de la période de vacance réduite à un an pour l’assujettissement à la taxe.

Ainsi, des logements occupés 32 jours consécutifs en 2012 et 32 jours consécutifs en 2011, qui n’auraient pas été considérés comme vacants au sens de la TLV selon les règles en vigueur, seront assujettis à cette taxe au 1^er janvier 2013.

C.– DES CRITÈRES GÉOGRAPHIQUES ÉTENDUS

Le 1 du présent article divise par quatre le seuil de population des zones d’urbanisation continue concernées, qui passe de 200 000 à 50 000 habitants.

Le 1 modifie en outre les critères d’appréciation du déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements.

L’appréciation de ce déséquilibre, jusqu’alors limitée à la situation des personnes à revenus modestes et des personnes défavorisées, devient générale, élargie à l’ensemble de la population.

Le critère du nombre élevé de demandeurs de logements par rapport au parc locatif est supprimé, au bénéfice de la prise en compte de l’ensemble du parc.

Est également supprimée la référence à la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant.

Le déséquilibre marqué entre l’offre et la demande de logements se caractérisera désormais par des difficultés sérieuses d’accès au logement sur l’ensemble du parc résidentiel existant.

Comme précédemment, la liste des communes où la taxe est instituée est fixée par décret. D’après l’évaluation préalable, trois indicateurs pourraient être choisis par décret pour caractériser la tension qui s’exerce, aux différents niveaux du « parcours résidentiel » :

– le nombre de demandes de logement rapporté au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social ;

– le loyer moyen dans le parc locatif privé ;

– le prix moyen au m² d’un appartement ancien.


Droit actuel	Droit proposé
Niveau législatif
Déséquilibre au détriment des personnes défavorisées, concrétisé par :	Difficultés sérieuses d’accès au logement, pour tous les publics, sur l’ensemble du parc résidentiel, concrétisées par :
– le nombre élevé de demandeurs de logement par rapport au parc locatif
– la proportion anormalement élevée de logements vacants par rapport au parc immobilier existant
Niveau réglementaire
	– le nombre de demandes de logement rapporté au nombre d’emménagements annuels dans le parc locatif social
	– le loyer moyen dans le parc locatif privé
	– le prix moyen au m² d’un appartement ancien

La combinaison de ces trois critères aboutit à élargir le périmètre à 28 agglomérations ⁽⁶⁶⁾, regroupant près de 1 150 communes.

D.– RÉPERCUSSIONS SUR LA TAXE D’HABITATION SUR LES LOGEMENTS VACANTS

L’article 1470 bis du CGI permet aux communes dans lesquelles la TLV n’est pas applicable, par une délibération prise dans les conditions prévues à l'article 1639 A bis, d’assujettir à la taxe d'habitation, pour la part communale et celle revenant aux établissements publics de coopération intercommunale sans fiscalité propre, les logements vacants depuis plus de cinq années au 1^er janvier de l'année d'imposition. La vacance s'apprécie au sens des V et VI de l'article 232.

Cette possibilité est également ouverte aux établissements publics de coopération intercommunale à fiscalité propre, lorsqu'ils ont adopté un programme local de l'habitat. La délibération prise par l'EPCI n'est pas applicable sur le territoire de ses communes membres ayant délibéré pour instaurer cette taxe, ni sur celui des communes dans lesquelles la TLV est applicable.

L’extension des zones où la TLV sera applicable, prévue par le présent article, entraîne mécaniquement une réduction du champ d’application de la taxe d’habitation sur les logements vacants (THLV). Toutefois, l’évaluation préalable indique que l’impact budgétaire pour les collectivités territoriales est nul. Selon les informations transmises au Rapporteur, 970 communes ont perçu 19,2 millions d’euros de produit net de THLV en 2011, pour 40 705 articles de THLV. 113 d’entre elles entreraient dans le champ de la nouvelle TLV. Le montant perçu dans ce cadre s’élèverait à 27 millions d’euros.

La THLV est calculée à partir de la valeur locative de l'habitation. Cette base ne fait l'objet d'aucun allégement, les abattements, mesures d'exonération, de dégrèvement et de plafonnement en fonction des revenus ne s'appliquant pas.

Les taux applicables correspondent, en cas d'instauration de la THLV par la commune, au taux communal et, le cas échéant, syndical de la taxe d'habitation de l'année d'imposition et, en cas d'instauration de la THLV par l'établissement public de coopération intercommunale, au seul taux intercommunal.

E.– IMPACT DE LA MESURE : UN PRODUIT DÉCUPLÉ À TERME

Selon l’évaluation préalable, la mesure proposée se traduira par une augmentation des recettes pour l’État de 150 millions d’euros en 2013, puis de 180 millions d’euros en 2014 et 2015.

Ces estimations sont proposées toutes choses égales par ailleurs. Elles ne prennent pas en compte l’impact d’autres mesures en faveur du développement de l’offre de logements, notamment le projet de loi relatif à la mobilisation du foncier public en faveur du logement et au renforcement des obligations de production de logement social.

Le tableau suivant fournit la part de chaque composante dans le rendement de la mesure (l’effet de l’élargissement de la taxe aux logements vacants pendant 30 jours consécutifs n’est pas estimé).

DÉCOMPOSITION DU RENDEMENT DE LA MESURE :

	Part dans le rendement (en %)
Élargissement de la zone géographique d’application de la TLV	28 %
Rendement de la modification du taux sur les locaux déjà soumis à la TLV	15 %
Élargissement du champ de la TLV aux logements vacants depuis un an	58 %
Total	100 %

Source : ministère du Budget.

Le présent projet de loi ne modifie pas le plafond de recettes de TLV affectées à l’ANAH, qui reste fixé à 21 millions d’euros. Le surplus de recettes en 2013 sera réparti entre l’ANAH, à hauteur de trois millions d’euros et l’État pour le solde, soit pour 147 millions.

* *

La Commission adopte l’article 11 sans modification.

* *

Avant l’article 12

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant article additionnel avant l’article 12.

La Commission examine d’abord, en discussion commune, les deux amendements identiques I-CF 30 de M. Hervé Mariton et I-CF 87 de M. Charles de Courson, et l’amendement I-CF 14 du président Gilles Carrez.

M. Hervé Mariton. L’amendement I-CF 30 propose d’introduire dans ce budget la TVA compétitivité. Le Gouvernement scinde sa démarche en plusieurs temps, en commençant par un choc fiscal. Nous l’aidons à anticiper l’étape suivante.

M. Philippe Vigier. Pour aider nos collègues de la majorité, l’amendement I-CF 87 propose de créer un choc de compétitivité. Après le détricotage de l’été, ils doivent se rattraper, car les entreprises n’attendront pas. Il faut agir soit sur la TVA soit sur la CSG.

M. le président Gilles Carrez. L’amendement I-CF 14 obéit à la même logique. Pour soutenir la compétitivité, il faut accepter l’idée que le financement de la protection sociale, dans son volet politique familiale, cesse de peser sur le coût du travail pour relever de la fiscalité générale.

Mme Marie-Christine Dalloz. Le rapport Gallois souligne l’importance d’accompagner l’industrie française. Pour ce faire, la majorité devra, quoi qu’elle en dise, utiliser la CSG ou la TVA. La compétitivité des entreprises passera nécessairement par une TVA anti-délocalisation ou une TVA emploi. Il s’agit d’une mesure de bon sens.

M. le rapporteur général. Comment se fait-il que Mme Dalloz ait déjà connaissance du rapport Gallois, qui ne sera publié que le 5 novembre ?

Mme Marie-Christine Dalloz. Tous les journaux le citent !

M. le rapporteur général. Quand, en janvier, nous examinerons un texte dédié à la compétitivité des entreprises, qui contiendra probablement des mesures fiscales, nous aurons le temps de reparler de la TVA compétitivité. En attendant, j’émets un avis défavorable sur ces amendements.

M. Pierre-Alain Muet. J’invite nos collègues de l’opposition à regarder la conjoncture. S’il est aujourd’hui une mesure inopportune, c’est de prélever 10 milliards sur les ménages.

M. Pascal Cherki. Si l’on veut faire basculer le pays dans la récession, il suffit de voter l’instauration d’une TVA compétitivité !

La Commission rejette les amendements I-CF 30 et I-CF 87, puis elle rejette l’amendement CF 14.

Article 12

Prorogation et durcissement du malus automobile

Texte du projet de loi :

I.– Le III de l’article 1011 bis du code général des impôts est ainsi modifié :

a) Le tableau annexé au a est remplacé par le tableau suivant :

TAUX D'ÉMISSION de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	TARIF DE LA TAXE (en euros)
	Année d’immatriculation
	À partir de 2013
Taux ≤ 135	0
135 < taux ≤ 140	100
140 < taux ≤ 145	300
145 < taux ≤ 150	400
150 < taux ≤ 155	1 000
155 < taux ≤ 175	1 500
175 < taux ≤ 180	2 000
180 < taux ≤ 185	2 600
185 < taux ≤ 190	3 000
190 < taux ≤ 200	5 000
200 < taux	6 000

b) Le tableau annexé au b est remplacé par le tableau suivant :

PUISSANCE FISCALE (en chevaux-vapeur)	MONTANT DE LA TAXE (en euros)
Puissance fiscale ≤ 5	0
6 ≤ puissance fiscale ≤ 7	800
8 ≤ puissance fiscale ≤ 9	1 400
10 ≤ puissance fiscale ≤ 11	2 600
12 ≤ puissance fiscale ≤ 16	4 600
puissance fiscale >16	6 000

II.– Le I s'applique aux véhicules immatriculés à compter du 1^er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à proroger le dispositif du « malus » applicable aux voitures particulières les plus polluantes, à abaisser les seuils de l’ensemble des tranches du barème du malus pour élargir son champ d’application et à augmenter ses tarifs, alors que le « bonus » a pour sa part été renforcé par voie réglementaire en juillet 2012 dans le cadre du plan de soutien à l’automobile.

I.– LE DROIT EXISTANT

Le « bonus/malus » écologique applicable aux véhicules neufs a été instauré à compter du 1^er janvier 2008, par la loi n° 2007-1824 du 25 décembre 2007 de finances rectificative pour 2007. Une première taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation applicables aux véhicules à forte émission de CO₂ avait été instituée par l’article 18 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 ; son produit était affecté à l’Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME).

A.– LE MALUS

1.– La taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation

L’article 1011 bis du code général des impôts (CGI) prévoit un malus automobile. Ce malus consiste en une taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d'immatriculation des véhicules prévue à l’article 1599 quindecies du CGI (dite taxe sur les « cartes grises »), recouvrée selon les mêmes règles et dans les mêmes conditions.

La taxe est due sur le premier certificat d'immatriculation délivré en France pour un véhicule de tourisme ⁽⁶⁷⁾. Elle n'est pas due sur les certificats d'immatriculation des véhicules automoteurs spécialisés, des voitures particulières adaptées aux personnes handicapées, ni des véhicules acquis par une personne titulaire de la carte d'invalidité.

L’assiette de la taxe est différente selon que les véhicules ont fait ou non l’objet d’une réception communautaire.

La réception communautaire

Cette notion est définie par la directive 70/156/CEE du Conseil du 6 février 1970 concernant le rapprochement des législations des États membres relatives à la réception des véhicules à moteur et de leurs remorques.

Il s'agit d'une procédure qui permet, au sein de l'espace communautaire, de connaître précisément les prescriptions techniques harmonisées applicables pour chacun des différents éléments ou des différentes caractéristiques du véhicule.

Cette procédure doit permettre à tout État membre de constater que chaque type de véhicule a été soumis aux contrôles prévus par les directives particulières et relevés sur une fiche de réception. Elle permet aux constructeurs d'établir un certificat de conformité pour chaque véhicule, qui doit alors être considéré par tous les États membres comme conforme à leurs propres législations.

Dans le premier cas, celui de l’achat d’une voiture européenne, le certificat d'immatriculation de cette voiture comprend nécessairement les émissions de CO₂ : le montant de la taxe additionnelle sera fonction de ces émissions. Dans le second cas, par exemple celui de l’achat d’une voiture américaine qui fait l'objet d'une homologation nationale, la taxe sera forfaitaire, en fonction de la puissance administrative du véhicule.

TARIF DE LA TAXE POUR LES VÉHICULES AYANT FAIT L’OBJET D’UNE RÉCEPTION COMMUNAUTAIRE


Taux d’émission de dioxyde de carbone (en g/km)	Tarif de la taxe (en euros)
	Année d'acquisition
	2008	2009	2010	2011	2012
Moins de 140	0	0	0	0	0
141 à 145	0	0	0	0	200
146 à 150	0	0	0	0	200
151 à 155	0	0	0	200	500
156 à 160	0	0	200	750	750
161 à 165	200	200	750	750	750
166 à 180	750	750	750	750	750
181à 190	750	750	750	750	1 300
191 à 195	750	750	750	1 600	2 300
196 à 200	750	750	1 600	1 600	2 300
201 à 230	1 600	1 600	1 600	1 600	2 300
231 à 235	1 600	1 600	1 600	1 600	3 600
236 à 240	1 600	1 600	1 600	1 600	3 600
241 à 245	1 600	1 600	1 600	2 600	3 600
246 à 250	1 600	1 600	2 600	2 600	3 600
plus de 250	2 600	2 600	2 600	2 600	3 600

La dernière modification du barème date de l’article 55 de la loi de finances pour 2012, qui a majoré le prix d’achat du véhicule de 200 à 3 600 euros, au-delà de 140 g CO₂/km, en durcissant le tarif de trois tranches.

Une minoration du malus est prévue pour les familles ayant au moins trois enfants à charge et bénéficiaires des allocations familiales, qui acquièrent ou louent un véhicule de cinq places assises et plus. Elle consiste en une réduction de 20 g de CO₂/km par enfant à charge du taux d'émission pris en compte pour le calcul du malus.

Les véhicules spécialement équipés pour fonctionner au moyen du superéthanol E85 et dont les émissions de CO₂ sont inférieures à 250 g/km bénéficient d'un abattement de 40 % sur les taux d'émissions de CO₂pris en compte pour le malus.

Pour les autres véhicules de tourisme, la taxe est assise sur la puissance administrative. Le tarif de la taxe est le suivant :

Puissance fiscale (en CV)	Montant de la taxe (en euros)
Puissance fiscale inférieure à 8	0
8 et 9	750
10 et 11	1 300
12 à 16	2 300
Plus de 16	3 600

Au-delà d'une puissance administrative de 15 CV, le tarif est le même quelle que soit la puissance administrative du véhicule. Dès lors, plus la puissance du véhicule augmente, plus le surcoût lié à l'instauration de cette taxe additionnelle diminue.

Pour les véhicules introduits en France après avoir été immatriculés dans un autre pays, la taxe est réduite d'un dixième par année entamée depuis cette immatriculation.

2.– Le malus annuel

À ce premier malus s'ajoute, les années suivant l'achat ou la location, le paiement d'une taxe annuelle de 160 euros sur la détention de véhicules polluants immatriculés pour la première fois en France à partir du 1^er janvier 2009, sauf véhicules de société, prévue par l’article 1011 ter du CGI.

Elle est due, à partir de l'année qui suit la délivrance du certificat d'immatriculation du véhicule par les propriétaires ou par les locataires, si le taux d'émission de CO₂ du véhicule excède la limite suivante :

Année de la première immatriculation	Taux d’émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)
2009	250
2010	245
2011	245
2012 et au-delà	190

Les familles nombreuses ne sont pas exonérées du paiement de cette taxe annuelle.

3.– La taxe sur les véhicules de société

Enfin, les entreprises doivent payer chaque année la taxe sur les véhicules de sociétés (TVS) pour les véhicules particuliers qu'elles possèdent ou utilisent. Le montant de la taxe diffère selon le type de véhicules, conformément à l’article 1010 du CGI. Selon la date de mise en circulation du véhicule, deux barèmes différents sont appliqués.

Les véhicules mis en circulation depuis juin 2004 et possédés ou utilisés par la société à partir de 2006 sont taxés selon les émissions de CO₂.

Taux d’émission de dioxyde de carbone (en grammes par kilomètre)	Tarif applicable par gramme de dioxyde de carbone (en euros)
Inférieur ou égal à 50	0
Supérieur à 50 et inférieur ou égal à 100	2
Supérieur à 100 et inférieur ou égal à 120	4
Supérieur à 120 et inférieur ou égal à 140	5,5
Supérieur à 140 et inférieur ou égal à 160	11,5
Supérieur à 160 et inférieur ou égal à 200	18
Supérieur à 200 et inférieur ou égal à 250	21,5
Supérieur à 250	27

Les véhicules mis en circulation avant le 1^er juin 2004 et possédés ou utilisés par la société avant 2006 sont taxés, forfaitairement, en fonction de la seule puissance fiscale.

Puissance fiscale (en CV)	Tarif applicable (en euros)
Inférieure ou égale à 3	750
4 à 6	1 400
7 à 10	3 000
11 à 15	3 600
Supérieure à 15	4 500

B.– LE BONUS

Le malus est complété par une aide à l’acquisition des véhicules propres, dite « bonus », prévue par le décret n° 2007-1873 du 26 décembre 2007.

Le barème du bonus est régulièrement ajusté par voie réglementaire. Dans le cadre du plan de soutien à la filière automobile, le Gouvernement a décidé, par le décret n° 2012-925 du 30 juillet 2012, de majorer les aides aux véhicules propres acquis à compter du 1^er août 2012. Le plafond du bonus relatif aux véhicules électriques a été porté de 5 000 à 7 000 euros ; celui relatif aux véhicules hybrides électriques émettant moins de 110 grammes de CO₂/km a été doublé, porté à 4 000 euros, et ouvert aux véhicules de sociétés. Les bonus relatifs aux véhicules thermiques faiblement polluants ont été augmentés de 100 ou de 150 euros selon les cas.

MONTANTS DU BONUS

TAUX D’ÉMISSION DE CO₂ (en g/km)	MONTANT DU BONUS DU 1^ER JANVIER AU 31 JUILLET 2012 (en euros)	MONTANT DU BONUS À PARTIR DU 1^ER AOÛT 2012 (en euros)
0 à 20 g	5 000	7 000
21 à 50 g	5 000	5 000
51 à 60 g	3 500	4 500
61 à 90 g	400	550
91 à 105 g	100	200

C.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE

Le « bonus-malus » a d’abord trouvé sa traduction budgétaire dans un compte de concours financiers créé par la loi de finances rectificative pour 2007. Le calibrage du dispositif a abouti à un déficit chronique, à hauteur de près de 1,5 milliard d'euros cumulé sur la période 2008-2011.

L’article 56 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a ensuite modifié le dispositif pour remplacer le compte de concours financiers par un compte d'affectation spéciale (CAS) intitulé « Aide à l’acquisition de véhicules propres », qui, selon la LOLF, doit être équilibré, sous réserve de la possibilité d’une subvention budgétaire pouvant excéder 10 % des dépenses du compte, en application de l’article 21 de la LOLF.

Ce compte retrace, en recettes, le produit de la taxe instituée à l'article 1011 bis du CGI, déduction faite des frais d'assiette et de recouvrement et en dépenses, des contributions au financement de l'attribution d'aides à l'acquisition de véhicules propres ou au retrait de véhicules polluants.

D’un point de vue financier, le déséquilibre chronique du bonus-malus par les pouvoirs publics montre la difficulté d’assurer le bon équilibre économique des dépenses fiscales. C’est pourquoi la Cour des comptes souligne l’intérêt, dans la mise en œuvre des politiques publiques, de recourir plutôt aux dépenses budgétaires ou à la création de taxes.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

1.– La prorogation du dispositif

Le présent article proroge le dispositif du malus applicable aux voitures particulières les plus polluantes, alors que l’article 1011 bis du CGI, dans sa rédaction actuelle, ne prévoyait pas de taxe après 2012, pour les véhicules faisant l’objet d’une réception communautaire.

Le barème proposé par le présent article à compter de 2013 est stable : aucune progressivité supplémentaire n’est prévue à ce stade pour les années suivantes.

2.– La révision du barème

a) Véhicules faisant l’objet d’une réception communautaire

Le présent article abaisse de 5 grammes de CO₂ l’ensemble des tranches du barème du malus pour l’adapter aux évolutions des véhicules mis sur le marché et augmente ses tarifs pour renforcer sa progressivité.

Le seuil d’application du malus passera en 2013 de 140 à 135 gCO₂/km. Le montant maximal est augmenté de 3 600 à 6 000 euros, et s’appliquera dès le seuil de 200 gCO₂/km, contre 250 g actuellement.

ÉVOLUTION DU BARÈME DU MALUS

Taux d’émission de CO₂ (en g/km)	Tarif 2012, (en euros)	Tarif à compter de 2013, (en euros)
Moins de 135	0	0
135 à 140	0	100
140 à 145	200	300
145 à 150	200	400
150 à 155	500	1 000
155 à 175	750	1 500
175 à 180	750	2 000
180 à 185	1 300	2 600
185 à 190	1 300	3 000
190 à 200	2 300	5 000
200 à 230	2 300	6 000
Plus de 230	3 600	6 000

b) Autres véhicules

Pour les véhicules ne faisant pas l’objet d’une réception communautaire, l’évolution du barème est la suivante :


Puissance fiscale (en CV)	Montant de la taxe (en euros)
Puissance fiscale (en CV)	2012	2013
Moins de 6	0	0
6 et 7	0	800
8 et 9	750	1 400
10 et 11	1 300	2 600
12 à 16	2 300	4 600
Plus de 16	3 600	6 000

III.– L’IMPACT DE LA MESURE

Mis en place en 2008, le bonus-malus a permis de diminuer les émissions de CO₂ des véhicules neufs vendus en France, passées de 149 g/km fin 2007 à 127 g/km fin 2011.

La France se situe au troisième rang de l’Union européenne, derrière le Portugal et le Danemark. La moyenne européenne des émissions de CO₂ a baissé de 50 g/km en seize ans et de 30 g/km pendant les neuf dernières années.

Avec 127 g/km en 2012, la France a déjà atteint l’objectif de 130 g de CO₂/km fixé pour cette année-là par le règlement n° 443/2009 du 23 avril 2009 du Parlement européen et du Conseil.

Toutefois, le bilan environnemental du bonus-malus est contesté par l’INSEE dans une étude de septembre 2011 ⁽⁶⁸⁾ : le dispositif ne pourrait avoir de réel impact environnemental que s’il était calibré pour diminuer ou maintenir constant le volume des ventes. De plus, il repose sur le seul objectif de diminution des rejets de gaz carbonique, alors que d’autres sont aussi nocifs.

qu’il remplit imparfaitement dans la mesure où les barèmes n’étaient pas calibrés pour diminuer ou maintenir constant le volume des ventes. Il ne prend pas en compte les émissions d’autres polluants tels que le dioxyde d’azote, les particules fines ou les oxydes d’azote, dont la quantité présente dans l’air fait l’objet d’une réglementation européenne que la France peine à respecter.

La hausse du bonus intervenue le 1^er août 2012 entraînera un surcoût de l'ordre de 40 millions d’euros en 2012. Ce surcoût devrait pouvoir être absorbé en gestion compte tenu des dernières prévisions de recettes. Les délais de traitement des dossiers de bonus à l'Agence de services et de paiement (ASP), de trois mois en moyenne, ainsi que des délais, allant jusqu'à six mois, inhérents à la livraison de véhicules technologiques (électriques et hybrides) conduisent à un report important du surcoût sur l’année 2013.

Un prélèvement de 40 millions d’euros sur la réserve de précaution ainsi que l’utilisation de 34,9 millions d’euros de crédits du programme 174 de la mission « Écologie, développement et aménagement durables » ont été opérés pour permettre l'ouverture dès le début de l'année 2012 du compte d'affectation spéciale. Ces crédits devraient être rétablis en fin d’année. L’intégralité des ressources portées en recettes du CAS en 2012 devrait être consommée : le solde du CAS sera ainsi proche de zéro.

Du fait de la prorogation du barème actuel du bonus, la dépense en 2013 serait de 453,6 millions d’euros. Il est prévu de financer ce montant grâce, d’une part, aux 403,6 millions d’euros provenant des recettes de malus (la révision du barème du malus proposée par cet article entraînera un supplément de recettes de 177 millions d’euros) et, d’autre part, à une subvention d'équilibre, prévue à hauteur de 50 millions d’euros et inscrite sur le programme 174 précité. Cette subvention n'a pas vocation à transiter par le CAS, mais sera directement versée à l'Agence de services et de paiement (ASP) qui gère le dispositif du bonus pour le compte de l’État. En effet, ainsi que précisé à l’article 56 de la loi de finances pour 2012, le CAS finance les aides du bonus dans la limite de ses ressources, le déficit éventuel étant pris en charge directement par le budget général, ce qui a pour effet d’échapper à l’application des règles organiques encadrant le fonctionnement des comptes d’affectation spéciale.

Les barèmes proposés par le décret n° 2012-925 pour le bonus et par le présent article pour le malus ne garantissent donc pas l’équilibre financier du dispositif, déséquilibré depuis l’origine.


DÉFICIT DU BONUS-MALUS
(en millions d’euros)
2008	2009	2010	2011
214	520	521	250

Sur une prévision de 1 850 000 véhicules neufs immatriculés en 2013, il est prévu que 18,1 % des véhicules seront soumis au malus et 34,8 % seront bénéficiaires du bonus. Aucune marque française ne figure dans la liste des véhicules à essence pour les dix plus faibles valeurs de CO₂ en 2012 établie par l’ADEME. S’agissant des véhicules diesel, 32 modèles français correspondent aux dix plus faibles valeurs de CO₂, dont cinq modèles Renault et six modèles Citroën.

* *

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 153 et I-CF 154 de M. Éric Alauzet et l’amendement I-CF 144 de M. Guillaume Bachelay.

M. Éric Alauzet. Nous proposons par l’amendement I-CF 153 d’ajuster plus finement les tranches de taux d’émission de dioxyde de carbone en abaissant à 125 grammes par kilomètre le seuil à partir duquel le malus s’applique, sachant qu’actuellement la moyenne d’émission des véhicules neufs est de 127 grammes par kilomètre. Cette disposition, en cohérence avec l’objectif de la « voiture à 2 litres aux 100 km » fixé par le Président de la République, constituerait aussi une stimulation pour nos industries. Si certaines d’entre elles rencontrent des difficultés, c’est sans doute parce qu’elles ont moins bien anticipé les problématiques que nos voisins allemands.

L’amendement I-CF 154 est de même nature, à ceci près qu’il fixe des malus moins élevés pour les premières tranches d’émission.

M. Thomas Thévenoud. L’amendement I-CF 144 vise à adapter le dispositif de bonus-malus aux objectifs du plan de soutien à la filière automobile présenté par le Gouvernement en juillet dernier. Nous proposons à cet effet de limiter le durcissement du malus tel qu’il est prévu par le texte pour les tranches comprises entre 135 et 155 grammes de CO₂ par kilomètre. Ces tranches intermédiaires correspondent aux motorisations thermiques de gamme moyenne. L’adoption de notre amendement permettrait d’éviter les effets pervers d’un alourdissement trop brusque : prolongement de l’usage de vieilles voitures polluantes ; achat de petites cylindrées d’entrée de gamme fabriquées pour l’essentiel à l’étranger ; fragilisation, dans un marché automobile national tournant au ralenti, des constructeurs français et des sites de production situés en France. Dans les tranches concernées, on trouve les Citroën produites à Poissy, à Aulnay, à Mulhouse et à Rennes, la 308 produite à Mulhouse-Sochaux et la Clio produite à Flins. Au total, plus de 90 000 véhicules sortent de ces usines chaque année.

Certes, l’amendement représente une moindre recette par rapport au PLF, mais maintient la recette par rapport au droit existant. Il est donc acceptable en l’état.

M. le rapporteur général. Les auteurs de ces amendements font dans la dentelle. Cela dit, les modifications proposées ne sont pas sans incidences financières. L’amendement I-CF 144 de mes collègues SRC aurait un coût d’environ 50 millions d’euros alors que le système est déjà en déficit. Au contraire, l’amendement I-CF 153 du groupe écologiste rapporterait un peu d’argent, diminuant d’autant ce déficit. N’étant pas expert en ces questions, j’aurais tendance à m’en tenir au projet du Gouvernement. Le rapporteur général du budget constate néanmoins qu’un des amendements engendrerait plus de recettes, l’autre moins, et que les sommes ne sont pas complètement négligeables. Bref, je m’en remets à la sagesse de la Commission.

M. Hervé Mariton. Quel est le champ d’application de chacun des deux tableaux modifiés par l’article 12 ?

M. le rapporteur général. Le second tableau concerne les véhicules qui n’ont pas fait l’objet d’une réception communautaire.

La Commission adopte l’amendement I-CF 153.

En conséquence, les amendements I-CF 154 et I-CF 144 tombent.

Puis la Commission adopte l’article 12 ainsi modifié.

* *

Seconde délibération après l’article 45

M. le rapporteur général. En vertu de l’article 101 du Règlement, je demande une seconde délibération de l’article 12, pour vous soumettre l’amendement n°I-CF-SD-1 de M. Pierre-Alain Muet, qui semble davantage correspondre aux mesures que la Commission voulait adopter. Je souligne que son rejet vaudrait confirmation de la décision prise en première délibération.

Article 12 : Prorogation et durcissement du malus automobile

La Commission adopte l’amendement n°I-CF-SD-1 de M. Pierre-Alain Muet (Amendement n° I–86).

Puis elle adopte en seconde délibération l’article 12 ainsi modifié.

* *

Article 13

Taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) Air

Texte du projet de loi :

Le code des douanes est ainsi modifié :

A.– Au 2 de l'article 266 septies :

a) Après le mot : « solvants » sont insérés les mots : « , de benzène et d’hydrocarbures aromatiques polycycliques » ;

b) Après le mot : « volatils » sont insérés les mots : « , d’arsenic, de mercure, de sélénium » ;

B.– L'article 266 nonies est ainsi modifié :

1. le tableau figurant au B du 1 est ainsi modifié :

1° La troisième colonne est ainsi modifiée :

a) À la quatrième ligne, le montant : « 45,34 » est remplacé par le montant : « 136,02 » ;

b) À la huitième ligne, le montant : « 45,34 » est remplacé par le montant : « 136,02 » ;

c) À la neuvième ligne, le montant : « 86,62 » est remplacé par le montant : « 259,86 » ;

2° Après la neuvième ligne, il est inséré cinq lignes ainsi rédigées :

Arsenic	Kilogramme	500
Sélénium	Kilogramme	500
Mercure	Kilogramme	1 000
Benzène	Kilogramme	5
HAP	Kilogramme	50

2. Au 8, le nombre : « 50 » est remplacé par le nombre : « 5 ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article met en œuvre l’une des mesures annoncées par le Premier ministre à l’issue de la Conférence environnementale des 14 et 15 septembre 2012 : l’extension proposée de la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) portant sur les polluants atmosphériques aboutit à un doublement de son produit. Elle doit aussi permettre de mettre fin ou de prévenir des contentieux devant la Cour de justice de l’Union européenne.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LA TAXE GÉNÉRALE SUR LES ACTIVITÉS POLLUANTES (TGAP) SUR LES ÉMISSIONS ATMOSPHÉRIQUES

La taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) a été créée par la loi n° 98-1266 de finances pour 1999, par le regroupement de cinq anciennes taxes fiscales ou parafiscales affectées à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie (ADEME).

L’article L. 135-1-1 du code de l’environnement affecte le produit de la TGAP à l'ADEME, dans la limite d’un plafond fixé à 498,6 millions d’euros par l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. Le présent projet de loi ne modifie pas ce plafond.

Codifiée à l'article 266 sexies du code des douanes, elle est due par les exploitants d'installation dont les activités sont relatives au stockage et à l’incinération de déchets ménagers et assimilés, au stockage et à l'élimination de déchets industriels spéciaux, à la production d'huiles usagées, à la pollution industrielle de l'air, à la pollution des eaux (phosphates des lessives, granulats) et aux imprimés. Elle ne s'applique pas à un certain nombre d'installations d'élimination de déchets, parmi lesquelles celles qui mettent en œuvre un processus de valorisation des déchets comme matière.

La TGAP applicable aux émissions atmosphériques est due, conformément à l’article 266 sexies du code des douanes, par les exploitants d’installations soumises à autorisation au titre du livre V du titre I^er du code de l’environnement (ICPE), dont la puissance thermique maximale pour les installations de combustion, la capacité pour les installations d’incinération d’ordures ménagères ou le poids des substances mentionnées au 2 de l’article 266 septies émises en une année pour les autres installations, dépasse certains seuils fixés par décret en Conseil d’État, ou pour les émissions de poussières totales en suspension, fixés par l’article 266 nonies du code des douanes à 50 tonnes par an.

La liste des substances concernées est fixée par le 2 de l’article 266 septies du même code. Il s’agit des oxydes de soufre et autres composés soufrés, des oxydes d'azote et autres composés oxygénés de l'azote, de l'acide chlorhydrique, des hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composés organiques volatils ainsi que de poussières totales en suspension.

Les exploitants redevables de la TGAP sur les émissions atmosphériques polluantes peuvent déduire des cotisations dues au titre des émissions des installations situées dans la zone surveillée par les organismes du réseau de mesure de la qualité de l’air les contributions ou dons de toute nature versés à ces organismes au cours des douze mois précédant la date limite de dépôt de déclaration de la TGAP. Cette déduction, prévue par le 2 de l’article 266 decies du code des douanes, s’exerce dans la limite de 171 000 euros ou à concurrence de 25 % des cotisations de taxe dues. Les associations agréées pour la surveillance de la qualité de l’air (AASQA) ont perçu 14,10 millions d’euros à ce titre en 2011. Par ailleurs, elles bénéficient d’une dotation budgétaire portée par le programme 174 « Énergie et après-mines », prévue à hauteur de 19,3 millions pour 2013. Composées de quatre collèges (préfets et services de l’État ; collectivités territoriales ; émetteurs ; associations de protection de l’environnement et des consommateurs et personnalités qualifiées), ces associations, instituées par la loi n° 92-1236 du 30 décembre 1996 sur l’air et l’utilisation rationnelle de l’énergie, ont pour mission de mettre en œuvre la surveillance et diffuser de l'information sur la qualité de l'air, des résultats et des prévisions et transmettre immédiatement aux préfets les informations relatives aux dépassements ou prévisions de dépassements des seuils d'alerte et de recommandations.


TGAP ÉMISSIONS POLLUANTES
(en millions d'euros)
	Exécuté 2009	Exécuté 2010	Exécuté 2011
Montant des dons aux AASQA *	10,42	10,02	14,10
Recettes TGAP perçues par la DGDDI	14,00	16,00	24,00
Part des dons sur la TGAP qui serait exigible en l'absence du dispositif de déduction AASQA (en %)	42,67 %	38,51 %	37,01 %
Dons TGAP (en %)	74,43 %	62,63 %	58,75 %
* : associations agréées de surveillance de la qualité de l'air

Source : ministère du Budget.

B.– LE CONTRÔLE DES NORMES DE QUALITÉ DE L’AIR PAR LA COMMISSION EUROPÉENNE

La France se trouve dans une situation délicate au regard de plusieurs normes européennes sur la qualité de l’air. Un premier contentieux porte sur le non-respect par la France des valeurs limites fixées pour les émissions de particules dites PM₁₀, régulièrement dépassées depuis 2005. La Cour de justice de l’Union européenne, saisie par la Commission européenne en mai 2011, pourrait condamner la France avant la fin de l’année, pour manquement. Si la France ne met pas rapidement en œuvre toutes les mesures nécessaires au respect des valeurs limites, la Cour pourrait ensuite prononcer un deuxième manquement sur manquement et condamner la France à une amende et des astreintes journalières.

Les valeurs limites d’émission de dioxyde d’azote (NO₂) en vigueur depuis 2010 ne sont pas partout respectées, au point que la France a demandé, avec d’autres États membres, un report d’application de l’échéance jusqu’en 2015. Le plafond national d’émission d’oxydes d’azote (NO_x) n’ayant pas été respecté en 2010, la Commission européenne a adressé à la France une demande d’information.

Enfin, la Commission européenne a adressé à la France un avis motivé en novembre 2009 portant sur le non-respect des valeurs limites relatives au dioxyde de soufre (SO₂). Ce contentieux a été clos au regard des actions menées pour diminuer les émissions et anticiper les épisodes de pollution, mais si les limites étaient à nouveaux dépassées, la Commission pourrait directement saisir la Cour de justice.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A.– L’EXTENSION À CINQ NOUVELLES SUBSTANCES

Le A du présent article étend le fait générateur de la TGAP à l’émission de cinq nouvelles substances, retenues en raison de leur toxicité particulière : le benzène, l’arsenic, le mercure, le sélénium et les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP).

Selon l’évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, les seuils d’assujettissement à la TGAP pour ces nouvelles substances seraient fixés de la façon suivante :

Polluant atmosphérique	Arsenic	Benzène	Mercure	Sélénium	HAP
Seuil d’assujettissement (kg/an)	20	1 000	10	20	50

Le registre français des émissions polluantes (IREP), public et constitué des données déclarées chaque année par les exploitants d’installations classées pour la protection de l’environnement (ICPE), permet, pour certaines de ces émissions, d’identifier les secteurs économiques les plus concernés. Il permet de constater que les seuils ainsi fixés concerneraient l’ensemble des installations.

1.– Le benzène

Les émissions de benzène contribuent à la formation d’ozone et de substances dangereuses.

Le registre IREP compte 44 établissements émetteurs de benzène dans l’air, pour un total de 469 070 kg d’émissions en 2010.

PRINCIPALES INSTALLATIONS ÉMETTRICES DE BENZÈNE DANS L’AIR, EN 2010

Établissement	Localisation	Activité principale	Émissions (en kg/an)
ArcelorMittal Atlantique et Lorraine	Dunkerque (59)	Sidérurgie, métallurgie, coke	52 700
Arkema	Marseille (13)	Chimie et parachimie	43 200
ArcelorMittal	Fos-sur-Mer (13)	Sidérurgie, métallurgie, coke	36 200
Exxonmobil chemical France	Notre-Dame-de-Gravenchon (76)	Pétrole et gaz	31 100
Raffinerie de Port-Jérôme	Notre-Dame-de-Gravenchon (76)	Pétrole et gaz	25 500

Source : IREP.

2.– L’arsenic

Persistant, l’arsenic est particulièrement bioaccumulable dans les organismes marins.

Le registre IREP compte 44 établissements émetteurs d’arsenic dans l’air, pour un total de 2 370 kg d’émissions en 2010.

PRINCIPALES INSTALLATIONS ÉMETTRICES D’ARSENIC DANS L’AIR, EN 2010

Établissement	Localisation	Activité principale	Émissions (en kg/an)
EDF site de production thermique de Blenod	Pont-à-Mousson (54)	Énergie	427
EDF unité de production thermique du Havre	Le Havre (76)	Énergie	275
Keraglass	Bagneux-sur-Loing (77)	Industries minérales	211
Arc International	Arques (62)	Industries minérales	181
Naphtachimie	Martigues (13)	Chimie et parachimie	162

Source : IREP.

3.– Le sélénium

Le sélénium est toxique à des concentrations à peine plus élevées que celles qui en font un oligoélément indispensable. Il est surtout bioaccumulable chez les invertébrés aquatiques et les poissons, les oiseaux aquatiques, les plantes et les sols.

Sa production provient essentiellement du retraitement des résidus de l'électrolyse du plomb, du nickel et du cuivre. Certaines matières résiduelles d’origines industrielles ou agricoles (engrais chimiques) en contiennent des doses suffisantes pour polluer l'environnement. Ses émissions ne sont pas déclarées sur le registre IREP.

4.– Le mercure

Le mercure est bioaccumulable et produit des effets significatifs sur la reproduction. Il pourrait être responsable de la réduction de l’activité micro-biologique vitale à la chaîne alimentaire terrestre des sols dans la plupart des régions européennes.

Le registre IREP compte 68 établissements émetteurs de mercure dans l’air, pour un total de 2 626 kg d’émissions en 2010.

PRINCIPALES INSTALLATIONS ÉMETTRICES DE MERCURE DANS L’AIR, EN 2010

Établissement	Localisation	Activité principale	Émissions (en kg/an)
Fibre Excellence	Saint-Gaudens (31)	Bois, papier, carton	196
Solvay Électrolyse France	Tavaux (39)	Chimie, plastiques	192
Celsa France Aciérie Atlantique	Boucau (64)	Métallurgie, sidérurgie, coke	155
Trédi	Salaise-sur-Sanne (38)	Déchets et traitements	137
ArcelorMittal	Fos-sur-Mer (13)	Métallurgie, sidérurgie, coke	131
Source : IREP.

5.– Les hydrocarbures aromatiques polycycliques (HAP)

Les HAP sont considérés comme des composants prioritaires au sein des substances réglementées par la directive 2008/50/CE du Parlement européen et du Conseil du 21 mai 2008 concernant la qualité de l’air ambiant et un air pur pour l’Europe.

L’industrie du papier et les centrales électriques à la biomasse constituent deux secteurs d’activité fortement émetteurs.

6.– Impact de cette extension de l’assiette de la TGAP

Alors que les cinq substances précitées sont toutes encadrées par des normes communautaires (sauf le sélénium) et nationales, le Gouvernement a fait le choix d’une taxation plutôt que de plafonds d’émissions réglementaires ou de quotas pour plusieurs raisons : la réglementation n’incite pas les industriels à réduire leurs émissions en-deça des valeurs limites ; la mise en place d’un système de quotas est longue et complexe et pourrait laisser subsister des poches locales de pollution. La taxation permet en revanche aux industriels d’arbitrer entre les techniques de réduction d’émissions et peut être mise en œuvre rapidement.

Le 2° du B du présent article prévoit les taux de TGAP applicable aux cinq substances précitées. Ces taux sont compris entre 5 et 1 000 euros par kilogramme.

En moyenne, la TGAP additionnelle s’élèverait à 0,0003 % du chiffre d’affaires des entreprises concernées, avec un maximum de 0,3 % du chiffre d’affaires. Les recettes supplémentaires, sur la base d’émissions constantes, sont évaluées à 7,4 millions d’euros.

ÉVALUATION DES RECETTES ISSUES DE LA TAXATION
DE 5 NOUVEAUX POLLUANTS ATMOSPHÉRIQUES

	Taux (€/kg)	Seuil TGAP (kg/an)	Émissions taxées (t/an)	Nombre d’installations assujetties	Cotisation moyenne par installation (en euros)	Recettes (en euros)
HAP	100	50	15	17	50 000	1 200 000
Benzène	5	1 000	469	44	53 000	2 400 000
Arsenic	500	20	6,4	29	44 000	1 200 000
Mercure	1 000	10	3,5	68	40 000	2 600 00
Sélénium	500	20	< 11	NC	NC	NC

Source : évaluation préalable annexée au PLF.

B.– LE TRIPLEMENT DES TAUX EN VIGUEUR SUR CERTAINES ÉMISSIONS

Alors que les taux actuels de TGAP sont trop faibles pour avoir un impact significatif sur les émissions atmosphériques et la qualité de l’air, il est utile de les augmenter, d’autant que la France est actuellement engagée dans une procédure contentieuse sur l’application de la directive n° 2008/50 précitée concernant notamment le dépassement de concentration en particules PM₁₀ et pourrait l’être prochainement avec le dépassement des concentrations en dioxyde d’azote.

Le coût de la TGAP, malgré l’augmentation proposée, demeure inférieur aux coûts d’investissement dans les meilleures techniques disponibles (MTD) permettant d’atteindre les plafonds fixés à l’horizon 2020 par le protocole de Göteborg, dans le cadre de la Convention sur la pollution de l'air de la CEE-ONU. Il est également inférieur au coût des dommages causés à l’environnement, estimés par l’Agence européenne de l’environnement et au coût du traitement des substances par les industriels. Une hausse supplémentaire des taux pourrait être envisagée ultérieurement, au-delà du doublement du produit attendu du présent article.

Le 1° du B du présent article propose de tripler le taux applicable aux émissions d’oxydes de soufre, d’hydrocarbures non méthaniques, solvants et autres composants organiques volatils (COVNM) et aux émissions de poussières totales en suspension (PTS), qui incluent les PM₁₀ et PM_2,5, pour des raisons d’ordre sanitaire, environnemental et financier. Le rendement attendu du triplement de ces taux est de 30 millions d’euros.

IMPACT DU TRIPLEMENT DU TAUX DE TGAP SUR CERTAINES ÉMISSIONS :

polluant	Taux 2012 (€/t)	Taux 2013 (€/t)	Recette 2013 (en millions d’euros)	Coût du traitement des substances pour les industriels	Coût des MTD (en millions d’euros/an)	Coût des dommages causés à l’environnement
Oxydes de soufre et autres composés	45,34	132,06	30	230 à 1 500 €/t	150	Entre 9 600 et 26 000 €/tSO2
COVNM	45,34	132,06	7	100 à 47 000 €/t	3	1 000 à 2 200 €/t COVNM
Poussières en suspension	86,62	259,86	8	500 à 6 000 €/tPTM _2,5	20	30 000 à 85 000 €/t PTM _2,5 et 20 000 à 55 000 €/t PTM₁₀

Source : évaluation préalable annexée au PLF.

Le 1 bis de l’article 266 nonies du code des douanes prévoit que ces tarifs sont relevés, chaque année, dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu. Le gel du barème de l’impôt sur le revenu prévu en 2013 épargne aux tarifs de TGAP une revalorisation de 2 %. Le produit total de TGAP étant estimé pour 2013 à 515 millions d’euros, l’enjeu s’élève à 10,3 millions d’euros.

S’agissant du dioxyde de soufre, la TGAP additionnelle s’élèvera à 0,02 % du chiffre d’affaires, pour un maximum de 0,413 % du chiffre d’affaires. L’impact porte principalement sur l’industrie des produits de la cokéfaction et du raffinage, les services de soutien aux entreprises, l’industrie des hydrocarbures, du caoutchouc et des plastiques et les industries extractives.

Pour les COVNM, la TGAP additionnelle se situera entre 0,008 % et 0,026 % du chiffre d’affaires, pour un maximum de 0,37 %. Pour 95 % des entreprises le maximum serait de 0,2 %. Les imprimeries seraient les installations les plus concernées, avec 31 installations.

S’agissant des poussières en suspension, la moyenne de la TGAP additionnelle s’élèverait à 0,004 % du chiffre d’affaires des entreprises concernées, avec un maximum de 0,418 %. L’industrie pharmaceutique (une installation), l’industrie du papier et du carton (deux installations), l’agroalimentaire (cinq installations), la métallurgie (cinq installations) sont les plus concernées, avec des contributions respectives de 2, 6, 3, 9 et 33 %.

PRINCIPALES INSTALLATIONS ÉMETTRICES DE POUSSIÈRES TOTALES EN SUSPENSION DANS L’AIR, EN 2010


Établissement	Localisation	Activité principale	Émissions en kg/an
Compagnie cogénération du galion	La Trinité (97)	Énergie	13 300 000
ArcelorMittal Fos	Fos-sur-Mer (13)	Sidérurgie, métallurgie, coke	3 560 000
ArcelorMittal Atlantique et Lorraine	Dunkerque (59)	Sidérurgie, métallurgie, coke	2 660 000
EDF site de production thermique de Blenod	Pont-à-Mousson (54)	Énergie	1 030 000
EDF unité de production thermique du Havre	Le Havre (76)	Énergie	839 000
(1) Le présent article ne s’applique pas à Mayotte ni dans les collectivités d’outre-mer.
Source : IREP.

C.– L’ABAISSEMENT DU SEUIL D’ASSUJETTISSEMENT À LA TGAP PORTANT SUR LES ÉMISSIONS DE POUSSIÈRES TOTALES EN SUSPENSION

Le 2 du B du présent article abaisse de 50 à 5 tonnes par an le seuil d’assujettissement à la TGAP des émissions de poussières en suspension. La taxation porte toutefois sur l’ensemble des tonnes de poussières émises.

Cette mesure assure que toutes les installations de combustion thermiques d’au moins 20 MW seront concernées en fonctionnement normal.

Le rendement de cette mesure est de 1,3 million d’euros.

D.– IMPACT DU DISPOSITIF

Le cumul des trois mesures doit entraîner un produit de 38,3 millions d’euros, soit un doublement du produit de la TGAP sur les émissions atmosphériques (7 millions d’euros du fait de l’élargissement de l’assiette à cinq nouvelles catégories de substances, 30 millions d’euros du fait du triplement de trois taux et 1,3 million d’euros du fait de l’abaissement du seuil d’assujettissement des émissions de poussières).

Si les entreprises utilisent dans les mêmes proportions qu’en 2011 la possibilité de déduire de leurs cotisations de TGAP le montant de leurs dons aux AASQA, la répartition de ce produit serait de 14,2 millions d’euros pour les AASQA et 24,1 millions d’euros pour l’État.

Selon les Voies et Moyens annexés au présent projet de loi de finances, le produit de la TGAP en 2012 s’élèverait à 491 millions d’euros, dont 431 millions d’euros affectés à l’ADEME, le plafond fixé pour l’affectation de TGAP par l’article 46 de la loi de finances pour 2012 à 498,6 millions d’euros n’étant pas atteint. Il le serait en revanche en 2013, compte tenu de la hausse du produit de TGAP.

PRODUIT TOTAL DE TGAP, EN MILLIONS D’EUROS

	2011	2012	2013
Produit total TGAP	479	491	515
Montant total affecté à l’ADEME	431	491	498,6
Rendement du plafonnement pour l’État	48	0	16,4

Source : Voies et Moyens.

* *

La Commission adopte l’article 13 sans modification.

* *

Après l’article 13

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 13.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 160 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Alors qu’une récente enquête sanitaire confirme les effets néfastes des particules émises par les véhicules diesel, il est incompréhensible que la France maintienne une telle différence de taxation entre le gazole et l’essence – au point que le premier carburant arrive à manquer et que l’on ne parvient plus à écouler le second ! Nous proposons par cet amendement d’aligner progressivement, à raison de 2 ou 3 centimes par an, les taxes sur le gazole et les taxes sur l’essence.

M. le rapporteur général. Cela semble en contradiction avec la baisse de 3 centimes de la taxe intérieure de consommation sur l’essence et le gazole applicable jusqu’à la fin du mois de novembre. La feuille de route qui fait suite à la conférence environnementale a posé le principe du réexamen des éléments fiscaux relatifs à l’usage des énergies fossiles tout en évoquant des mesures d’accompagnement systématique pour préserver le pouvoir d’achat des ménages modestes et la compétitivité des secteurs les plus exposés. Compte tenu de l’impact de votre amendement, avis défavorable.

M. Charles de Courson. Nos collègues écologistes posent un vrai problème : notre taxation privilégie de façon excessive le diesel par rapport à l’essence. C’est ce qui a provoqué, entre autres conséquences négatives, la destruction de l’industrie du raffinage.

Cela étant, l’idée d’un réajustement, même progressif, se heurte au problème du transport routier et à celui de l’industrie automobile, qui aura besoin de dix à quinze ans pour réorienter sa production. La sagesse serait que l’on parvienne à une harmonisation européenne du principe de parité énergétique – il existe à ce sujet un projet de règlement que l’on n’arrive pas à conclure – et que l’on étale les mesures sur dix ans après négociation avec les différents acteurs. Sinon, vous allez les tuer. Je rappelle qu’un tiers des entreprises de transport routier sont dans le rouge.

M. Éric Alauzet. J’entends bien l’argument du rapporteur général. Reconnaissons toutefois que nous nous sommes quelque peu pris les pieds dans le tapis en annonçant ces baisses de taxes sur l’essence et le gazole. Nous devrons en sortir si nous ne voulons pas rester tétanisés par les apparentes contradictions entre pouvoir d’achat des plus modestes et question écologique. Cela passe par un découplage entre les signaux prix concernant la consommation des énergies fossiles et le soutien apporté aux personnes les plus modestes et aux activités économiques qui dépendent de cette consommation. La réponse immédiate est compréhensible mais elle ne saurait constituer un bon choix à moyen terme.

M. Jean-Pierre Gorges. Cela nous ramène à un débat qui s’est tenu en séance publique. M. Baupin avait soutenu la même proposition, que je trouve intelligente mais en contradiction flagrante avec la « voiture d’avenir » que le Gouvernement annonçait dans le même temps. J’étais intervenu pour expliquer que nous étions condamnés à l’échec dans la compétition sur le marché de l’automobile étant donné la typologie des voitures actuelles : nous n’aurons pas la capacité de concurrencer tous ces pays qui se sont mis à fabriquer les mêmes choses que nous. Le Gouvernement a raison lorsqu’il affirme que la valeur ajoutée de notre pays doit s’affirmer dans les nouvelles technologies : l’hybride dans un premier temps, puis, le cas échéant, le tout électrique.

Pourquoi, dès lors, maintenir une fiscalité qui fera perdurer le diesel ? Nous sommes dans des cycles longs. Si l’on ne signifie pas au pays, par le biais de la fiscalité, que l’histoire va changer et qu’il faut y être attentif, on n’y arrivera jamais.

Je déplore que le Gouvernement commence par donner des signes sympathiques, puis inscrive dans le budget des mesures fiscales qui vont en sens inverse pour des raisons budgétaires !

Qui plus est, la mesure proposée par M. Alauzet engendrerait des recettes pour le budget de l’État. Il serait incompréhensible que notre Commission la rejette !

M. le rapporteur général. La conférence environnementale, à laquelle j’ai participé comme plusieurs d’entre vous, fait apparaître une double problématique en matière de fiscalité environnementale : faire évoluer les comportements, certes, mais aussi tenir compte des capacités contributives. Une majorité de nos concitoyens sont équipés de voitures diesel et je ne crois pas que leur capacité contributive permette l’augmentation envisagée dans l’amendement.

La Commission rejette l’amendement I-CF 160.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 162 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. C’est un amendement à 105 millions d’euros, monsieur le rapporteur général. Aujourd'hui, les onze raffineries que compte notre pays – dont cinq appartenant à Total – sont exonérées de taxe intérieure de consommation des produits énergétiques (TICPE). Cette taxe pourrait pourtant remplacer avantageusement à terme la taxe sur les stocks pétroliers votée en juillet dernier pour 2012.

M. le rapporteur général. L’Assemblée a déjà examiné et rejeté cet amendement en juillet dernier, alors même qu’elle instaurait une contribution exceptionnelle sur les stocks, pour une recette attendue de 550 millions d’euros. Les raffineries paient plus du tiers de cette contribution. Il est inutile d’en rajouter. Avis défavorable.

M. Hervé Mariton. Si l’objectif est d’accélérer la fermeture des raffineries, l’amendement s’inscrit tout à fait dans la logique de la taxe évoquée par le rapporteur général !

M. Éric Alauzet. On pourrait réduire cette contribution exceptionnelle à hauteur des 105 millions de TICPE récupérés, de manière à ce que l’opération soit neutre.

La Commission rejette l’amendement I-CF 162.

Elle en vient à l’amendement I-CF 11 de M. Gilles Carrez.

M. le président Gilles Carrez. Cet amendement fait suite à notre discussion sur les solutions alternatives au financement de la politique familiale par les cotisations sociales patronales. Nous proposons un double dispositif de remplacement fondé sur la TVA d’une part, sur une fiscalité écologique d’autre part. Comme il faut dégager une somme importante, je vise dans cet amendement la première niche fiscale de la TICPE – l’exonération des taxes intérieures de consommation pour les carburants ou combustibles à bord des aéronefs. Je n’ignore pas la convention de Chicago de 1944, monsieur de Courson, mais il fallait trouver 3 milliards d’euros.

M. le rapporteur général. Vous admettez vous-même, monsieur le président, que cet amendement pose un problème au regard du droit international et communautaire. Je ne peux donc rendre un avis favorable.

Plus généralement, la conférence environnementale a déjà engagé le débat sur le remplacement de certaines cotisations patronales par la fiscalité écologique. À titre personnel et à ce stade de la discussion, je ne partage pas cette opinion.

M. le président Gilles Carrez. En tout cas, j’enverrai cet amendement à M. Louis Gallois avec une attention toute spéciale !

La Commission rejette l’amendement I-CF 11.

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 164 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Comme celui du président Carrez, cet amendement vise à supprimer l’exonération de TICPE dont bénéficient les carburants des avions. Nous avons cependant pris en compte les recommandations que l’on nous a faites quant aux conséquences économiques d’une telle suppression. De fait, notre amendement est plus que raisonnable : il prévoit une suppression progressive sur quatre ans et exclut de son champ d’application toutes les liaisons aériennes correspondant aux obligations de service public.

Même si la convention de Chicago le permet, il n’est pas possible de faire perdurer l’exonération sur les vols intérieurs. Nous devons la supprimer de manière progressive.

M. le rapporteur général. Contrairement au précédent, cet amendement est conforme au droit international et communautaire. Le montant de cette exonération est important, au sein d’une dépense globale évaluée à 3 milliards d’euros dans le PLF pour 2013. La mesure est plutôt bien notée dans le rapport de l’inspection générale des finances sur les dépenses fiscales. Sa suppression, dans le contexte que connaît le transport aérien, pourrait fragiliser notre compagnie nationale. Dans l’état actuel des choses, je ne peux qu’émettre un avis défavorable.

M. Jean-Louis Gagnaire. J’aurais presque envie de voter l’amendement, à condition que ses auteurs s’engagent à soutenir l’achèvement du réseau TGV !

La Commission rejette l’amendement I-CF 164.

Puis elle procède à l’examen de l’amendement I-CF 168 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. Dans le dispositif actuel, l’État procède au remboursement de la part régionale de la TICPE dans le but d’éviter des distorsions entre les régions pour les transporteurs routiers. Or cette part a été portée à son niveau maximum par presque toutes les régions. De facto, il n’y a plus de distorsion et le remboursement n’a plus lieu d’être. Cet amendement se traduirait donc par une économie pour le budget de l’État, tout en allant dans le sens de l’harmonisation entre la fiscalité sur le gazole – qui est seule concernée ici – et la fiscalité sur l’essence.

M. le rapporteur général. Votre amendement diminue le montant que l’État rembourse aux transporteurs routiers afin de neutraliser les effets de la modulation régionale de la TICPE. Il aurait pour conséquence un renchérissement immédiat de 2,5 centimes du prix du gazole pour les entreprises de transport de passagers ou de marchandises, alors que la mesure en vigueur soutient la rentabilité de ce secteur et compense certains effets de la réglementation nationale en termes de régime social, et, l’an prochain si tout se passe bien, d’écotaxe. Il aurait également pour conséquence de créer une inégalité de traitement entre les taxis, qui sont eux aussi remboursés sur la base d’un tarif plus avantageux, et les transports collectifs de passagers, pourtant moins émetteurs de CO₂ au kilomètre. Enfin, faute de certaines précisions, l’amendement ne semble pas opérant.

En l’état, avis défavorable.

M. Hervé Mariton. À dire vrai, le dispositif n’a jamais été réellement destiné à compenser les inégalités entre régions : il s’agit d’une mesure de soutien à l’industrie du transport routier. On peut être contre pour des raisons idéologiques, mais, vu la conjoncture de ce secteur, on ne peut s’en passer.

M. Philippe Vigier. Les transporteurs français, soumis à la concurrence déloyale de plusieurs pays de l’Union européenne, travaillent en effet dans un environnement qui leur est très défavorable.

Quant à la part régionale de TICPE, elle est censée être affectée par les conseils régionaux à de grands projets d’infrastructures. J’ai pu observer dans ma région que l’on est loin du compte !

M. le rapporteur général. Le budget national nous cause déjà bien du souci, laissons les régions faire les leurs !

Mme Monique Rabin. Je souligne que les régions utilisent cette recette pour développer les infrastructures ferroviaires, par exemple. Sans cet apport, elles n’auraient plus eu d’autonomie financière en la matière.

Mme Éva Sas. Ce n’est nullement un amendement idéologique, monsieur Mariton. Notre propos est de mettre le budget de l’État en cohérence avec les objectifs environnementaux que la France s’est fixés. Le dispositif actuel est un encouragement fiscal au diesel. Tous les rapports, dont celui de la Cour des comptes, dénoncent les nombreuses niches fiscales anti-écologiques qui sont en contradiction avec les objectifs environnementaux de l’État. Nous ne pouvons rester immobiles au prétexte que c’est ainsi : le temps est venu de faire bouger les choses !

La Commission rejette l’amendement I-CF 168.

La Commission examine, en discussion commune, les amendements I-CF 109 de M. Charles de Courson, I-CF 158 de M. Éric Alauzet et I-CF 108 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF 109 tend à rétablir l’égalité fiscale entre les différents types de traitement des déchets non dangereux. Actuellement, la taxe générale sur les activités polluantes (TGAP) est applicable aux installations d’élimination des déchets non dangereux par stockage ou par incinération. Il semble cohérent qu’elle s’applique également aux installations de co-incinération, dont les effets sur l’environnement sont similaires.

M. Éric Alauzet. Avec la loi Grenelle I a été adopté le principe de responsabilité du producteur, qui a abouti à la mise en place de dispositifs d’éco-contribution. Toutefois, beaucoup de produits ne sont pas concernés par ceux-ci. L’amendement I-CF 158 vise à remédier à cette situation, en instaurant une taxe générale sur les produits fortement générateurs de déchets, qui serait fixée à 1 centime par kilogramme. Cette mesure aurait des conséquences importantes sur le pouvoir d’achat car, si l’on ne met pas à contribution les metteurs sur le marché, c’est au bout du compte l’usager qui paie ; or le coût de traitement et de gestion des déchets a fortement augmenté durant ces vingt dernières années.

M. Charles de Courson. L’amendement I-CF 108 rectifié tend à supprimer la modulation B relative à l’efficacité énergétique et à exonérer de la TGAP les installations d’incinération de déchets ménagers et assimilés satisfaisant aux seuils d’efficacité énergétique fixés par l’arrêté du 3 août 2010.

M. le rapporteur général. L’amendement I-CF 109 est intéressant dans son principe, mais la rédaction en est défectueuse, le placement du terme de « traitement thermique » n’étant pas clairement défini. Avis défavorable, donc.

De même, je suis d’accord sur le principe avec l’amendement I-CF 158 – la feuille de route pour la transition écologique prévoit d’ailleurs l’extension des mécanismes de responsabilité élargie des producteurs de déchets (REP) –, mais, en l’état, son application ferait problème. D’abord, vous renvoyez à un décret la définition des produits de grande consommation fortement générateurs de déchets, sans plus d’indications ; sur quelles bases serait rédigé ce décret ? Ensuite, la TGAP s’appliquerait dès 2013, ce qui ne laisserait aucun délai pour la mise en place de nouveaux éco-organismes. Enfin, la généralisation du principe de responsabilité élargie du producteur de déchets n’est pas prévue par le code de l’environnement. J’invite donc les auteurs de cet amendement à en revoir la rédaction.

Quant à l’amendement I-CF 108 rectifié, il pose des problèmes de forme : d’abord, il fait mention d’un arrêté dans la loi ; ensuite, les conséquences de la mesure ne sont pas reportées sur les autres lignes du tableau des tarifs ; enfin, l’amendement ne paraît pas conforme au droit communautaire, car l’exonération totale de TGAP pour des installations d’incinération doit respecter la hiérarchie prévue par la directive européenne sur les déchets de 2008. Selon cette directive, toute gestion de déchets doit, dans l’ordre, prévenir la production de déchets, préparer les déchets en vue de leur réemploi, développer le recyclage, développer la valorisation, enfin, éliminer les déchets de manière sûre dans des conditions respectueuses de l’environnement. En l’occurrence, l’amendement ne vise que le dernier de ces objectifs. Avis défavorable, donc.

M. Éric Alauzet. Il s’agit d’instaurer non pas une nouvelle filière de REP – chacune étant spécifique à un type de déchet –, mais une taxe commune à plusieurs types de déchets. Nous préciserons quels produits seraient concernés ; pour l’heure, je retire l’amendement.

M. Charles de Courson. Je retire moi aussi mes amendements, tout en notant l’intérêt du rapporteur pour le I-CF 109. Néanmoins, pourquoi me reprocher d’utiliser l’expression « traitement thermique », alors que l’objet de l’amendement est précisément de l’introduire dans le code des douanes ?

Les amendements I-CF 109, I-CF 158 et I-CF 108 rectifié sont retirés.

La Commission en vient à l’amendement I-CF 128 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Nous avons d’ores et déjà considérablement réduit l’utilisation des sacs plastiques lors du passage en caisse ; il convient maintenant de nous attaquer à l’utilisation de sacs plastiques pour l’emballage des fruits et légumes. Pour ce faire, mon amendement propose d’appliquer une taxe très dissuasive. La prochaine étape sera l’élimination des sacs à déchets pour permettre une méthanisation adéquate !

M. le président Gilles Carrez. Je rends hommage à votre ténacité.

M. le rapporteur général. Et à quand une TGAP sur les sacs à salade ou les sacs à yaourts ? Nous n’allons pas créer une taxe pour chaque type de sac ! Avis plutôt défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 112 de M. Charles de Courson, I-CF 157 rectifié de M. Éric Alauzet et I-CF 107 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. L’objectif de l’amendement I-CF 112 est d’adapter les modalités de calcul des montants de la TGAP pour que les exploitants puissent mieux répercuter sur leurs factures les incertitudes liées à l’efficacité énergétique des installations.

M. Éric Alauzet. L’amendement I-CF 157 rectifié tend à établir une nouvelle modulation de la TGAP, basée sur la transformation des déchets en ressources. Nous proposons de retenir les objectifs de « valorisation matière » fixés par le Grenelle de l’environnement – soit un taux de valorisation de 35 % en 2012 et de 45 % en 2015 –, de fixer des étapes intermédiaires à 38 % en 2013 et 41 % en 2014, et de mettre en place un système de bonus-malus suivant que l’on a atteint ou non ces objectifs.

M. Charles de Courson. Le tarif « C » de la TGAP pose des problèmes d’application en raison de la condition de comblement des casiers dans un délai inférieur à 18 mois. L’amendement I-CF 107 tend à y remédier.

M. le rapporteur général. Je serais plutôt favorable à l’amendement I-CF 112 ; toutefois, comme il ne semble pas nécessaire de récrire l’article en entier, je vous suggère de le retirer et d’en présenter dans le cadre de l’article 88 une nouvelle version, qui n’intégrerait que les deux modifications proposées.

L’amendement I-CF 157 rectifié est également intéressant sur le principe, mais sa faisabilité technique est douteuse : pourquoi la modulation de 25 % de la TGAP serait-elle supportée par les seules installations de stockage de déchets ménagers et assimilés ne faisant pas l’objet d’une autorisation « ICPE » ?

Le dispositif de la TGAP pourrait faire l’objet d’un toilettage à l’occasion du collectif budgétaire de fin d’année ; il serait préférable d’attendre cette échéance. Avis défavorable, donc.

Quant à l’amendement I-CF 107 rectifié, il n’est pas très clair, monsieur de Courson ; je vous invite à réexaminer la question avec les services de la Commission.

M. Charles de Courson. C’est entendu, monsieur le rapporteur. Je retire mes deux amendements.

M. Éric Alauzet. La TGAP s’applique sur les tonnages de déchets enfouis et de déchets incinérés : il est facile de calculer le volume de déchets collectés dans les collectivités locales et dirigés soit vers l’incinération, soit vers les centres de stockage. Cela étant précisé, j’espère que notre proposition saura inspirer le toilettage de la TGAP projeté par le Gouvernement !

Les amendements I-CF 112 et I-CF 107 sont retirés.

La Commission rejette l’amendement I-CF 157 rectifié.

Elle étudie ensuite l’amendement I-CF 155 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. L’écotaxe sur les poids lourds, destinée à tenir compte des externalités négatives du transport routier en matière de pollution, de bruit et d’émission de gaz à effet de serre, ne concernera que le réseau national. Le présent amendement vise à instaurer une taxe additionnelle sur les réseaux autoroutiers.

M. le rapporteur général. Avis défavorable : il ne paraît guère opportun de prévoir une taxe additionnelle à une taxe qui n’est pas encore entrée en vigueur !

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 159 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. L’écotaxe sur les poids lourds, qui sera mise en œuvre en juillet 2013, fait déjà l’objet de nombreuses exonérations, notamment concernant la circulation sur les routes du réseau national de montagne. Mon amendement vise à revenir sur cette exemption, conformément aux objectifs environnementaux.

M. le rapporteur général. Vous aviez proposé en juillet dernier un amendement similaire, qui avait été rejeté. Pas plus aujourd’hui qu’hier, je ne suis favorable à cette mesure.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 165 de Mme Éva Sas.

Mme Éva Sas. L’écoparticipation de la filière du mobilier, décidée en 2010, se met en place. Cet amendement vise à garantir au consommateur, d’une part, que seul le coût de gestion des déchets sera répercuté sur la facture finale, et, d’autre part, que le montant de l’écoparticipation apparaîtra clairement sur cette même facture – suivant le principe de la contribution visible, ou visible fee.

M. le rapporteur général. En l’état, votre amendement pose plusieurs problèmes. D’abord, le report de la date d’application de la TGAP semble contradictoire avec la généralisation de la filière de REP proposée par l’amendement I-CF 158. Ensuite, souhaitez-vous vraiment modifier les conditions d’assujettissement à la taxe prévues à l’article L.541-10-6 ? Enfin, il convient d’éviter de viser des articles réglementaires dans la loi. Je vous suggère de retirer votre amendement et d’en présenter une nouvelle version dans le cadre de l’article 88

L’amendement I-CF 165 est retiré, de même que l’amendement I-CF 161 de M. Éric Alauzet.

La Commission en vient à l’article I-CF 124 de M. Yves Jégo.

M. Philippe Vigier. Chacun déplore le déficit de logements neufs dans notre pays. Afin d’y remédier, le présent amendement propose d’instaurer une TVA à taux réduit de 7 % sur les constructions de logement, pour une durée de trois ans. Ce dispositif permettrait de lutter contre les destructions d’emplois massives dans le secteur du logement : depuis le 1^er janvier, plus de 10 000 emplois ont disparu – et le pire est à venir.

M. le rapporteur général. Il s’agit de l’amendement le plus coûteux qui nous ait été proposé puisqu’il pourrait atteindre 9 milliards d’euros, soit plus que le cumul des taux réduits pour les travaux dans les logements anciens et de la baisse de la TVA dans la restauration ! Les gains permis par l’ensemble des mesures incluses dans le projet loi de finances s’en trouveraient ainsi effacés. Cet amendement est totalement incompatible avec la lutte contre les déficits publics. Vous comprendrez, mon cher collègue, que je sois obligé d’y émettre un avis défavorable !

M. Philippe Vigier. Permettez-moi cependant de rappeler, monsieur le rapporteur général, que nous avions proposé un amendement de rabotage général des niches fiscales qui aurait rapporté environ 10 milliards d’euros.

L’amendement I-CF 124 est retiré.

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 167 de M. Éric Alauzet.

M. Éric Alauzet. Un chantier colossal de rénovation du patrimoine bâti s’ouvre ; il comporte des enjeux fondamentaux, tant du point de vue économique, social qu’environnemental. La difficulté est de mobiliser nos concitoyens sur des projets qui coûteraient de 15 000 à 20 000 euros par logement. Pour financer ces travaux, il est possible de recourir à des tiers investisseurs, qui se rembourseront en partie sur les économies d’énergie obtenues. Cet amendement vise à sécuriser le taux de TVA qui leur sera appliqué.

M. le rapporteur général. L’instruction fiscale 3C-7-06 du 8 décembre 2006 indique que « le taux réduit s’applique, toutes autres conditions étant remplies, quelle que soit la qualité du preneur des travaux et qu’il soit une personne physique ou une personne morale, pour autant que les prestations rendues correspondent à des travaux éligibles » : cela devrait permettre aux tiers investisseurs de bénéficier du taux réduit de TVA. Votre amendement me semble donc satisfait, mais je vous suggère d’interroger le ministre en séance.

M. Éric Alauzet. Dans ce cas, je le retire et je le redéposerai dans le cadre de l’article 88.

L’amendement I-CF 167 est retiré.

La Commission examine l’amendement I-CF 28 de M. Jean-François Lamour.

M. Jean-François Lamour. L’exonération de TVA dont bénéficient les importations d’œuvres d’art réalisées directement à destination d’établissements agréés par le ministère de la culture est un dispositif fiscal très peu performant, mal noté par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales. Je propose de supprimer cette dépense fiscale, même si elle ne coûte qu’un million d’euros par an depuis 2008.

M. le rapporteur général. M. Lamour s’est livré à un intéressant travail d’évaluation des dépenses fiscales rattachées au programme Patrimoines, dont il est le rapporteur spécial. Il en a tiré une série d’amendements à propos desquels je suis partagé. En effet, les dispositifs très pointus dont il est question ne coûtent pas cher mais leur utilité n’est pas pour autant contestable. Je préfère être prudent et prendre le temps de vérifier que leur suppression ne serait pas une erreur.

Cela étant, j’invite les autres rapporteurs spéciaux à œuvrer dans le même sens, chaque mission budgétaire étant susceptible de contenir des dispositifs fiscaux qui gagneraient à être simplifiés.

M. Jean-François Lamour. Je précise tout d’abord que Nicolas Perruchot, le précédent rapporteur spécial, avait déjà entamé ce travail méticuleux d’évaluation.

Ensuite, la vérification dont vous parlez a déjà été faite par le Comité d’évaluation des dépenses fiscales, dont vous semblez mettre en question les compétences. Il y aurait d’autant moins d’intérêt à maintenir cette niche fiscale que nous sommes incapables d’en estimer le nombre de bénéficiaires.

Enfin, monsieur le rapporteur général, vous avez fait adopter par la Commission un amendement destiné à intégrer dans l’assiette de l’ISF les œuvres d’art dont la valeur excède 50 000 euros. Il serait paradoxal de solliciter un effort aussi important de la part des particuliers sans rien demander aux établissements agréés par le ministère de la Culture.

M. le rapporteur général. Nous avons dû fixer des priorités, et il n’a pas été possible, comme vous le comprendrez, d’examiner vos multiples amendements dans leur complet détail. Cependant, pour en avoir lu plusieurs, je sais que certains des dispositifs dont vous suggérez la suppression n’ont rien de stupide. C’est le cas notamment de l’exonération de TVA sur l’importation des œuvres d’art, qui favorise la fluidité de la circulation des œuvres et contribue à l’enrichissement du patrimoine national.

Je vous propose de reporter la discussion de ces amendements à l’examen de la deuxième partie du projet de loi de finances, voire au prochain collectif.

M. Jean-François Lamour. Je peux accepter de retirer mon amendement et de renvoyer sa discussion à l’examen de la deuxième partie, mais pas au prochain collectif budgétaire. On pourrait se demander, sinon, à quoi sert la rédaction d’un rapport spécial.

M. le rapporteur général. J’aurais pu choisir la facilité et me contenter de donner un avis défavorable.

M. Patrick Bloche, président de la commission des Affaires culturelles et de l’éducation. Je salue la sagesse dont fait preuve le rapporteur général, et j’espère que le moment venu, il se prononcera contre ces amendements. En effet, les crédits de la mission Culture vont diminuer en 2013, et les établissements agréés par le ministère de la Culture vont justement porter la plus lourde charge de cet effort budgétaire. Ils devront, en 2014 notamment, poursuivre leurs missions de service public avec une trésorerie amputée. Adopter aujourd’hui cet amendement au nom d’un nécessaire toilettage fiscal serait leur adresser un très mauvais signe, même si la dépense considérée n’est que de 1 million d’euros. Ne chargeons pas la barque inutilement.

M. Jean-François Lamour. Si le ministère de la Culture et son budget doivent consentir un effort important, c’est parce que ce ministère n’est pas considéré comme prioritaire par le Gouvernement, contrairement à d’autres ministères. Vous avez fait le choix de ne pas répartir l’effort sur l’ensemble des programmes budgétaires : assumez-en les conséquences et laissez les rapporteurs spéciaux faire leur travail. Les amendements que j’ai déposés auraient pour effet d’économiser à peine 3 millions d’euros, sur un budget de la Culture dont vous connaissez l’ampleur.

L’amendement I-CF 28 est retiré.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur, la Commission rejette ensuite l’amendement I-CF 163 de Mme Éva Sas.

* *

Article additionnel après l’article 13

Indexation sur l’inflation de la taxe générale sur les activités polluantes

La Commission examine l’amendement I-CF 193 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. La TGAP est indexée sur la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, qui a été gelé ; mon amendement propose de l’indexer sur l’inflation.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–84).

* *

Article 14

Plus-values sur cession de titres de participation – Calcul de la quote-part de frais et charges sur les plus-values brutes

Texte du projet de loi :

Le code général des impôts est modifié comme suit :

A.– Le deuxième alinéa du a quinquies du I de l’article 219 est ainsi modifié :

1° Les mots : « Pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2007, » sont supprimés ;

2° Les mots : « 5 % du résultat net » sont remplacés par les mots : « 10 % du montant brut » ;

3° La dernière phrase est supprimée.

B.– Au quatrième alinéa de l’article 223 F, les mots : « résultat net » sont remplacés par les mots : « montant brut ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de faire contribuer les plus grandes entreprises au redressement des finances publiques. Les plus-values de cession à long terme de certains titres de participation sont exonérées d’impôt sur les sociétés (IS) sous déduction d’une quote-part de frais et charges de 10 %. Cette quote-part est actuellement calculée sur le montant net des plus-values de l’exercice (plus-values brutes – moins-values). Il est proposé de calculer désormais la quote-part sur le montant brut des plus-values. Le rendement attendu de la mesure est de 1 milliard d’euros en année pleine. Il sera doublé en 2013.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– L’EXONÉRATION QUASI-TOTALE DES PLUS-VALUES DE CESSION À LONG TERME DE CERTAINS TITRES DE PARTICIPATION

1.– Des plus-values soumises à un taux d’impôt sur les sociétés de 0 %

En application de l’article 219 du code général des impôts (CGI), le taux normal de l’IS est fixé à 33,1/3 % du bénéfice imposable. Cette règle connaît un certain nombre d’exceptions, dont on retiendra par exemple :

– que les entreprises ayant réalisé au titre de l’exercice d’imposition un chiffre d’affaires de moins de 7,63 millions d'euros voient la fraction de leur bénéfice n’excédant pas 38 120 euros imposée au taux de 15 % ⁽⁶⁹⁾;

– que sont imposés au même taux, sous certaines conditions, les produits de la propriété industrielle (plus-values de cession de brevets, redevance de concession ou de sous-concession de ces mêmes brevets).

L’exception la plus notable à l’application du taux normal reste l’exonération des plus-values de cession à long terme de certains titres de participation, prévue par le a quinquies du I de l’article 219 du CGI. Les plus-values nettes de cession de ces titres – soit le solde positif entre plus-values et moins-values du même exercice – réalisées depuis le 1^er janvier 2007 sont imposées séparément à un taux de 0 %.

Bénéficient du régime d’exonération les titres de participation revêtant ce caractère sur le plan comptable ainsi que les titres considérés comme tels par la loi fiscale :

–constituent de véritables participations au sens comptable les titres dont la possession durable est estimée utile à l’activité de l’entreprise, notamment parce qu’elle permet d’exercer une influence sur la société émettrice ou d’en assurer le contrôle ⁽⁷⁰⁾ ;

– les titres assimilés aux titres de participation sur le plan fiscal sont les titres acquis en exécution d’une offre publique d’achat ou d’échange par l’entreprise qui en est l’initiatrice et les titres ouvrant droit au régime « mère-fille » ⁽⁷¹⁾. Pour être qualifiés de titres de participation au sens fiscal, ces titres doivent faire l’objet d’une inscription comptable dans la catégorie des titres de participation. L’entreprise peut donc choisir d’inscrire les titres dans une autre catégorie ; dans ce cas, l’éventuelle plus-value de leur cession ultérieure ne sera pas exonérée.

Pour être exonérée, la plus-value de cession de ces titres doit être réalisée à long terme. Pour les besoins du présent commentaire, il suffit de retenir du régime complexe de taxation des plus-values professionnelles que sont considérés comme relevant du long terme les titres qui ont été détenus pendant au moins deux ans avant leur cession ⁽⁷²⁾.

Les plus-values de cession des titres de participation détenus dans des sociétés à prépondérance immobilière cotées ou non cotées et les plus-values de cession des titres de sociétés établies dans un État ou territoire non coopératif ne bénéficient pas de l’exonération.

L’exonération des plus-values a pour contrepartie logique la non-déductibilité du résultat fiscal des moins-values : si au cours d’un exercice donné, la somme des cessions de titres de participation génère une moins-value nette, celle-ci n’est imputable sur aucun des éléments constitutifs de l’assiette taxable à l’impôt sur les sociétés, ni au titre de l’exercice de réalisation ni au titre des exercices suivants.

2.– La réintégration dans l’assiette taxable au taux normal d’une quote-part de frais et charges

Si le taux d’imposition des plus-values à long terme des cessions de titres de participation est de 0 %, l’exonération n’est en réalité pas totale. Le deuxième alinéa du a quinquies précité dispose en effet qu’ « une quote-part de frais et charges […] est prise en compte pour la détermination du résultat imposable ». Initialement fixé à 5 % du résultat net des plus-values de cession, le taux de la quote-part a été porté à 10 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2011 ⁽⁷³⁾. Cela signifie que si, au cours d’un exercice donné, une société redevable de l’IS réalise un montant net de plus-values de cession de titres de participation de 100, un montant de 10 sera réintégré au résultat taxable au taux normal, produisant en conséquence un montant d’impôt de 3,1/3.

La quote-part réintégrée est, comme sa dénomination l’indique, représentative des frais et charges engagés pour l’acquisition des titres de participation. Ces frais et charges, dès lors qu’ils sont engagés dans l’intérêt de l’entreprise, devraient normalement être déductibles des résultats imposables, au taux normal de l’IS. Sans le mécanisme de quote-part, tout se passerait comme si l’État subventionnait à hauteur du tiers l’acquisition de titres dont la plus-value de cession est exonérée. La réintégration de 10 % des plus-values nettes dans l’assiette taxable a donc pour objet de limiter l’atteinte portée au principe fiscal de bon sens selon lequel les charges afférentes à des produits exonérés ne sauraient être déductibles. Le caractère forfaitaire de la quote-part, qui ne tient par définition pas compte de la situation réelle de chacune des entreprises, revient à postuler que celles-ci engagent nécessairement des frais pour l’acquisition des titres, qu’il s’agisse de charges d’intérêt en cas d’acquisition par emprunt, de frais de conseil ou de charges de personnel.

Effet de la réintégration de la quote-part de frais et charges

Au cours de l’exercice N, la société A acquiert des titres de participation dans la société B, pour un montant de 100. Cette acquisition est financée par un emprunt au taux d’intérêt annuel de 5 %.

A revend au cours de l’exercice N+2 (sous le régime du long terme) les titres de B, dont la valeur s’est appréciée à 150. La plus-value de 50 est taxée au taux de 0 %.

Au titre des deux exercices de détention des titres de B, A a pu déduire de son assiette taxable les charges afférentes à l’acquisition des titres, pour un montant total de 10 (5 % x 2).

Sans réintégration de la quote-part, le gain en impôt réalisé par A sur la période de détention est de 3,1/3, puisqu’un montant de 10 a échappé à la taxation au taux normal.

Du fait de la réintégration de la quote-part, le gain en impôt est de seulement 1,2/3, puisque 10 % de la plus-value (soit 5) sont réintégrés à l’assiette taxable au taux normal de l’exercice de cession.

B.– UN RÉGIME D’EXONÉRATION OBJET DE CRITIQUES

1.– Une réforme d’ampleur adoptée sans débat à l’Assemblée nationale

La taxation à 0 % des plus-values de cession à long terme des titres de participation résulte de l’article 39 de la loi de finances rectificative (LFR) pour 2004 ⁽⁷⁴⁾. Avant l’entrée en vigueur de cet article, ces plus-values étaient taxées au taux de 19 %, à condition que leur montant après impôt soit porté sur une réserve spéciale (l’objet étant de maintenir le montant des plus-values dans l’entreprise, afin d’en accroître les fonds propres). La LFR 2004 a supprimé l’obligation d’inscription des plus-values à la réserve spéciale pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2004, et a prévu progressivement l’exonération des plus-values, taxées :

– à 15 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2005 ;

– à 8 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2006 ;

– à 0 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2007, sous déduction de la quote-part de frais et charges, alors de 5 %.

Cette importante réforme de la fiscalité des plus-values a été adoptée à l’initiative de notre collègue Sénateur Philippe Marini, alors Rapporteur général de la commission des Finances. L’amendement sénatorial à l’origine de l’article 39 de la LFR 2004 n’a donc pas été, par construction, débattu à l’Assemblée nationale. La commission mixte paritaire a pour sa part adopté le texte du Sénat.

Lors de l’examen en séance publique de l’amendement, le ministre délégué au Budget, Jean-François Copé, s’est déclaré favorable à la mesure, sous réserve d’un certain nombre de sous-amendements, ayant notamment pour objet de rendre l’exonération progressive quand l’amendement la prévoyait immédiate. Le soutien du ministre délégué au Budget à cette mesure a conduit à ce que son nom lui soit attaché, l’exonération des plus-values étant fréquemment désignée sous l’expression de « niche Copé ».

Sans porter à ce stade de jugement sur le fond du dispositif, et sans méconnaître le rôle du Sénat dans les institutions de la V^ème République, il n’est sans doute pas de bonne pratique qu’une réforme de ce type soit adoptée sans que les élus du suffrage universel direct puissent en discuter.

2.– Un coût élevé et dynamique, initialement mal évalué

Lors de la présentation de son amendement en séance publique, le Rapporteur général du Sénat indiquait qu’il avait fait l’objet « d’études approfondies » ⁽⁷⁵⁾. Il semble toutefois qu’aucune de ces études ne concernait le coût de la mesure, puisque celui-ci n’a pas été évoqué dans les travaux préparatoires. Il ne faisait pourtant aucun doute dans l’esprit du ministre du Budget, qui justifiait ainsi le sous-amendement du Gouvernement tendant à rendre l’exonération progressive sur trois ans : « l’exonération […] entraînerait un coût tellement élevé pour les finances publiques qu’il obérerait la totalité de nos marges de manœuvre ».

Dans son rapport d’octobre 2010 ⁽⁷⁶⁾, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) indiquait que les premiers chiffrages de la mesure d’exonération étaient particulièrement optimistes pour l’état des finances publiques, s’élevant à moins de 900 millions d’euros sur trois ans, à raison de : 434 millions en 2006 (avec un taux de taxation de 8 %), 300 millions en 2007 et 150 millions en 2008.

Le premier chiffrage lisible de la mesure a été réalisé par le projet de loi de finances (PLF) pour 2009. Auparavant, le tome II de l’annexe « Évaluation des voies et moyens » faisait masse de l’exonération des plus-values et de la taxation à taux réduit de certains produits de la propriété intellectuelle. C’est également à l’occasion du PLF 2009 que l’exonération, antérieurement considérée comme une dépense fiscale, a été « déclassée » en modalité particulière d’imposition ⁽⁷⁷⁾. Le tableau ci-après, qui présente le chiffrage du coût de la mesure par les PLF 2009 à 2012, montre que ce coût a été très significativement supérieur aux premières estimations, et qu’il a en outre été évalué de manière assez erratique.

COÛT DE L’EXONÉRATION

(en millions d’euros)

	2007	2008	2009	2010	2011	2012	2013
PLF 2009	3 350	4 300	4 500
PLF 2010		12 500	8 000
PLF 2011			3 400	2 200	n.c.
PLF 2012				3 240	3 499	n.c.
PLF 2013					4 140	6 950	n.c.

n.c. : non connu

Source : PLF, tome II de l’annexe « Évaluation des voies et moyens »

Le chiffrage réalisé en PLF 2010 attire tout particulièrement l’attention, puisqu’il fait état d’un coût cumulé de plus de 20 milliards d’euros sur deux ans, et d’une progression très significative par rapport aux estimations du PLF 2009 (quasi-triplement au titre de 2008, quasi-doublement au titre de 2009). Dans son rapport précité, le CPO indiquait que le chiffrage de 20 milliards était surestimé, car reposant sur une modalité de calcul erronée : « en effet, le chiffrage a été effectué en prenant en compte le taux d’impôt sur les sociétés de droit commun à 33,1/3 % au lieu de retenir le taux réduit des plus-values à long terme » applicable avant la réforme⁽⁷⁸⁾. Le tome II des « Voies et moyens » annexé au PLF 2011 a conséquemment adopté une nouvelle convention de chiffrage : « la perte pour l’État est désormais estimée à partir du taux appliqué aux plus-values au moment de la réforme, soit 19 % en 2004 » ⁽⁷⁹⁾.

La méthode de chiffrage demeurait toutefois imparfaite. Il a en effet été indiqué au Rapporteur général que c’est à partir du PLF 2012 qu’on été exclues du chiffrage les plus-values intragroupe, dont le taux de taxation « de référence » n’est pas de 19 %, mais de 0 %, puisqu’elles sont neutralisées dans le résultat d’ensemble du groupe. La nouvelle méthode retenue pour le PLF 2012 a toutefois conduit à exclure du chiffrage trop de plus-values ; le coût de la mesure pour 2011 estimé en PLF 2012 était donc sous-évalué. Affinée pour le PLF 2013, la méthode de chiffrage a conduit à la réintégration de plus-values indûment exclues en PLF 2012, ce qui explique que le coût 2011 estimé en PLF 2013 soit en fin de compte significativement plus élevé que la prévision du PLF 2012 (4,1 milliards d’euros au lieu de 3,5).

Le coût du dispositif est en tout état de cause très élevé et, au surplus, dynamique. On remarquera ainsi que le coût devrait progresser de près de 68 % entre 2011 et 2012, pour s’établir à près de 7 milliards d’euros. Selon les informations transmises au Rapporteur général, cette augmentation majeure de la perte de recettes résulterait d’un fort accroissement du volume des plus-values de cession.

3.– Une très forte concentration du dispositif sur les grandes entreprises

Selon les tomes II successifs des « Voies et moyens », le nombre d’entreprises bénéficiaires de l’exonération était de 6 200 en 2008 et 2009 et 4 900 en 2010. Si le chiffrage du coût de la mesure pour 2010 est correct, le coût par bénéficiaire est de plus de 660 000 euros. Il est en progression par rapport à 2009 (un peu moins de 550 000 euros).

Dans son rapport précité, le CPO indiquait qu’au titre de l’exercice 2007, les dix premiers bénéficiaires concentraient 44 % du coût de la mesure. Plus globalement, « les trois quarts du coût du dispositif se concentrent sur les grandes entreprises et moins de 20 % sur les ETI » ⁽⁸⁰⁾; cette répartition inégale résulte du fait que « seules les grandes entreprises sont […] susceptibles d’être organisées en groupes, avec des opérations de croissance externes récurrentes et des restructurations tout aussi récurrentes » ⁽⁸¹⁾.

4.– Des effets incertains

Lors de sa mise en place, l’exonération des plus-values de cession à long terme des titres de participation a été présentée par le ministre du Budget (en séance publique au Sénat) comme poursuivant un double objectif : « d’une part, envoyer un signal clair aux entreprises françaises pour qu’elles cessent de délocaliser leur gestion d’actifs […] ; d’autre part, inciter des investisseurs étrangers à venir s’implanter sur notre territoire ». Le fait que la France ait été jusqu’alors l’un des rares grands États de l’Union européenne à taxer ces plus-values a été considéré comme nuisible à l’attractivité fiscale de notre territoire par le Gouvernement et la majorité d’alors.

Globalement assez critique sur le dispositif, le CPO reconnaissait néanmoins dans son rapport précité que « 21 pays de l’OCDE sur 29 disposent d’une exonération similaire […]. En conséquence, un retour à l’imposition des plus-values conduirait vraisemblablement à la réalisation d’un certain nombre de montages financiers à partir de holdings situées dans d’autres États de l’Union européenne dans lesquels les plus-values sont exonérées, comme cela était le cas avant 2007 » ⁽⁸²⁾.

Cela ne signifie pas pour autant que le dispositif ait fait la preuve de son efficacité. Le CPO faisait état d’une note de la Direction générale des finances publiques constatant une augmentation du nombre de holdings gérées par la Direction des grandes entreprises, passées de 1 112 en 2007 à 1 276 en 2010, mais remarquait qu’ « aucun lien n’est […] établi entre cette progression et l’exonération des plus-values » et que « l’impact de la mesure sur la localisation par les grands groupes de leurs holdings n’est pas évalué à l’heure actuelle » ⁽⁸³⁾.

Dans ces conditions, le succès du dispositif dans les premières années, attesté par son coût élevé, traduit selon le CPO « de forts effets d’aubaine : les coûts constatés lors des premières années d’application ne peuvent être la conséquence d’implantation en France de nouvelles sociétés holdings, dès lors que le régime d’exonération ne peut s’appliquer qu’aux cessions de titres de participation détenus depuis plus de deux ans » ⁽⁸⁴⁾.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– LE MAINTIEN DU PRINCIPE D’EXONÉRATION, ASSORTI D’UNE RÉFORME PROFONDE DES MODALITÉS DE CALCUL DE LA QUOTE-PART

1.– Le choix du maintien du principe d’exonération

Le présent article ne propose pas de supprimer la taxation à 0 % des plus-values à long terme de cession de titres de participation.

Ce choix s’explique par la présence dans le présent projet de loi de finances d’un autre article, proposant de limiter les possibilités de déduire les charges financières de l’assiette taxable. C’est en effet la combinaison de l’exonération de certains produits (en l’espèce, les plus-values de cession des titres de participation) et de la déductibilité des charges afférentes à l’acquisition des titres générant ces produits qui rend le système fiscal français particulièrement favorable aux montages optimisants réalisés par les plus grandes entreprises. Si le dispositif français d’exonération des plus-values est assez similaire à ce qui est pratiqué dans les grands États de l’Union européenne, le régime de déductibilité des charges financières est quant à lui globalement plus généreux ⁽⁸⁵⁾.

L’exonération permet en outre un traitement symétrique des plus-values et des dividendes servis dans le cadre du régime « mère-fille ». Prévu par l’article 216 du code général des impôts, le régime des sociétés mères et filiales permet, sur option, d’exonérer d’IS les produits perçus par une société (la mère) au titre des participations qu’elle détient dans une autre société (la fille). Pour prétendre au bénéfice de ce régime, la société mère doit, en application des dispositions de l’article 145 du CGI, détenir depuis au moins deux ans des titres de participation représentant au moins 5 % du capital de la filiale. L’objet de ce régime est d’éviter la double imposition de la fille et de la mère : en effet, les dividendes « remontés » à la société mère par sa filiale résultent de la réalisation, par celle-ci, de bénéfices soumis dans son chef à l’impôt sur les sociétés. Le seuil de détention ouvrant droit au régime mère-fille étant peu élevé, il est relativement aisé de bénéficier de ce régime.

Si les plus-values devaient être taxées, il suffirait à une société mère détenant des titres dont la valeur a augmenté de se faire servir par sa fille, sous forme de dividendes exonérés, un montant in fine égal à celui de la plus-value qu’elle percevrait en cas de cession et qui, elle, serait taxée. En d’autres termes, la taxation des plus-values pourrait inciter, pour des raisons purement fiscales, à conserver des titres plutôt qu’à les céder, le tout sans conséquence positive sur les recettes de l’État.

Il faut en outre signaler que le régime des plus-values de cession des titres de participation est désormais plus strict que le régime mère-fille. En application de ce dernier, l’exonération des dividendes est totale sous déduction d’une quote-part de frais et charges de 5 %, conformément à la directive 90/435/CEE ⁽⁸⁶⁾. Or, la quote-part à réintégrer en cas de plus-value a été portée de 5 à 10 % par l’article 4 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011. Ce relèvement devait produire une recette supplémentaire de 170 millions d'euros en 2011 et 250 millions en 2012 ⁽⁸⁷⁾. Il a été indiqué au Rapporteur général que le produit devrait finalement être très supérieur (423 millions d'euros au titre des exercices clos en 2011), compte tenu de l’augmentation du volume des plus-values.

2.– Une réforme profonde des modalités de calcul de la quote-part

Le présent article propose de calculer le montant de la quote-part de frais et charges à réintégrer dans l’assiette taxable au taux normal de l’IS sur le montant brut des plus-values de cession à long terme de titres de participation de l’exercice, et non plus, comme en l’état du droit, sur le montant net des mêmes plus-values (2° du A).

Effets du calcul de la quote-part sur le montant brut des plus-values

Au cours de l’exercice N, la société A acquiert des titres de participation dans la société B, pour un montant de 100, et des titres de participation dans la société C, pour le même montant.

A revend au cours de l’exercice N+2 (sous le régime du long terme) les titres de B, dont la valeur a doublé (plus-value de 100), et les titres de C, dont la valeur s’est dépréciée de 50 (moins-value de 50). La plus-value nette au titre de N+2 s’élève donc à 50, soit la plus-value brute dont est retranchée la moins-value.

En application du droit existant, cette plus-value nette constitue l’assiette de la quote-part à réintégrer au résultat taxable au taux normal. Le montant à réintégrer est donc de 5 (10 % de 50), produisant un montant d’impôt de 1,2/3.

En application du droit proposé, la quote-part serait calculée sur le montant brut des plus-values de l’exercice, en l’espèce 100. Le montant à réintégrer serait donc de 10, produisant un impôt de 3,1/3.

La modification proposée repose sur l’idée simple que les modalités de calcul de la quote-part pour frais et charges doivent être indifférentes à la fortune des titres de participation, dont il est supposé que l’acquisition a généré des frais et charges déductibles de l’assiette imposable. Que les titres soient cédés avec un profit ou avec une perte, leur acquisition est réputée avoir ouvert un droit à déduction que la quote-part forfaitaire a pour objet de « rattraper » partiellement.

Pour reprendre l’exemple précédent, en faisant l’hypothèse que les titres de B et C ont été acquis par A grâce à deux emprunts au taux de 5 %, les frais et charges déduits de l’assiette taxable pendant la période de détention s’élèvent à 20 (5 %x 2 x 2 ⁽⁸⁸⁾). En l’état du droit, le montant réintégré à l’assiette taxable (5) est quatre fois moins important que le montant déduit ; tout se passe comme si l’acquisition des titres dont la cession a généré une moins-value n’avait pas ouvert droit à déduction. À l’avenir, il sera tenu compte du fait que l’acquisition de ces titres a bel et bien permis, pendant la durée de leur détention, de réduire l’assiette imposable.

L’écart entre les charges déductibles et le montant réintégré au titre de la quote-part est évidemment d’autant plus élevé que la période de détention est longue. Si les titres de B et C sont cédés dans les mêmes conditions mais au cours de l’exercice N+5 et non N+2, le montant total des charges déduites est de 50 (5 % x 2 x 5). Le montant à réintégrer en l’état du droit est donc dix fois inférieur au montant des charges déduites, puisqu’il est assis sur les seules plus-values nettes de l’exercice de cession.

L’indifférence à la fortune des titres n’est toutefois pas totale. En effet, la quote-part – calculée selon la nouvelle méthode – n’est réintégrée que si, au cours de l’exercice de cession, une plus-value nette a été constatée. La réalisation de la plus-value nette demeure l’assiette de l’imposition au taux de 0 %, qui elle-même déclenche la réintégration de la quote-part. Il faut signaler que des options plus radicales ont pu être envisagées. Le précédent Rapporteur général indiquait ainsi, en juillet 2011, « qu’il y aurait une certaine logique à ce que la quote-part soit calculée sur le prix de cession et non sur le montant de la plus-value (mais il pourrait en résulter une taxation des moins-values) et, à tout le moins, qu’elle soit calculée sur le montant (brut) des plus-values, sans compensation avec les éventuelles moins-values » ⁽⁸⁹⁾.

Il faut indiquer qu’en modifiant ainsi les modalités de calcul de la quote-part, notre pays rejoindrait les deux seuls autres États de l’Union européenne dans lesquels les plus-values de cession de titres de participation sont exonérées sous déduction d’une quote-part (Allemagne et Italie). Dans l’un et l’autre de ces États, la quote-part (de 5 %) est en effet calculée sur le montant brut des plus-values.

B.– DES MESURES DE COORDINATION

● Les 1° et 3° du A du présent article procèdent à un « toilettage » du deuxième alinéa du a quinquies du I de l’article 219, tirant notamment les conséquences des nouvelles modalités de calcul de la quote-part :

– le 1° supprime, à des fins purement légistiques, le membre de phrase devenu obsolète prévoyant l’application de la quote-part aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2007 ;

– le 3° supprime la phrase prévoyant le relèvement de la quote-part de 5 % à 10 % du montant net des plus-values pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2011. Cette phrase devient en effet superflue du fait de la modification, par le 2°, des modalités de calcul de la quote-part, désormais égale à 10 % du montant brut des plus-values.

● Le B prévoit une coordination s’agissant du régime de groupe ⁽⁹⁰⁾. Les plus-values résultant de cessions intragroupes de titres de participation sont neutralisées : la plus-value dégagée par la société cédante est soustraite du résultat d’ensemble de l’exercice de cession. Ce n’est qu’au moment de la sortie du groupe de la société cédante ou de la cession des titres hors du groupe que la plus-value est rapportée aux plus-values d’ensemble.

Dans ce cas, le quatrième alinéa de l’article 223 F prévoit l’application du mécanisme de quote-part prévu au deuxième alinéa du a quinquies du I de l’article 219, au « résultat net » des plus-values de cession. Par coordination, les termes « montant brut » sont substitués aux termes « résultat net ».

C.– UN RENDEMENT ESTIMÉ À 1 MILLIARD D’EUROS EN ANNÉE PLEINE, DOUBLÉ EN 2013

L’évaluation préalable annexée au présent article évalue à 2 milliards d’euros le rendement annuel spontané de la réforme proposée. Mais ce montant ne tient pas compte du fait que « plus de la moitié de la hausse du bénéfice fiscal lié à la mesure est supporté par des entreprises disposant de réserves de déficits passé, qu’elles pourront imputer, annulant en partie le bénéfice fiscal supplémentaire généré par la mesure ». Il faut rappeler à ce stade que le déficit constaté au cours d’un exercice par une entreprise redevable de l’IS constitue une charge déductible des bénéfices des exercices suivants sans limite de temps, ce qui a pour effet de minorer l’assiette taxable au titre de ces exercices ⁽⁹¹⁾.

La prise en compte de l’effet des reports de déficits conduit le Gouvernement à ramener à 1 milliard d’euros le rendement attendu de la mesure.

Ce rendement devrait toutefois être doublé en 2013. En effet, dans le silence du texte, la mesure proposée s’applique aux exercices en cours à la date de promulgation de la loi. Or, la quasi-totalité des entreprises clôtureront leur exercice en cours au 31 décembre 2012, et règleront leur solde d’IS au plus tard au 15 avril 2013 ⁽⁹²⁾. Le calcul de ce solde devra donc tenir compte des nouvelles modalités de réintégration de la quote-part. Le rendement annuel au titre de l’IS 2012 sera perçu en avril 2013. Le calcul des acomptes perçus en 2013 au titre de l’IS 2013 tiendra également compte des nouvelles modalités de réintégration de la quote-part, produisant conséquemment le milliard d’euros de recettes annuelles attendu en régime de croisière.

Le chiffrage est réalisé en supposant inchangés les comportements des entreprises. L’évaluation préalable souligne toutefois que « la mesure peut avoir pour effet de modifier les choix des entreprises quant à la cession des titres ». De ce fait, le produit constaté pourrait être moins important que prévu.

L’effort demandé par le présent article afin de contribuer au redressement des finances publiques sera concentré sur les plus grandes entreprises, qui sont les principales bénéficiaires du régime actuel d’exonération des plus-values.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 43 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. La rétroactivité est une mauvaise pratique, même si elle est ancienne. Dans la mesure où les dispositions de l’article 14 portent sur des montants considérables et où elles risquent d’entraîner des effets fâcheux pour les entreprises, il convient de ne les appliquer qu’aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2013.

M. le rapporteur général. Je rappelle que l’article 14 revient sur la « niche Copé », dont on connaît les conditions de création et les effets. De plus, en matière de rétroactivité, vous n’avez aucune leçon à nous donner. Ainsi, l’article 4 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 a relevé de 5 à 10 % le taux de la quote-part de frais et charges pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2011 – c’est-à-dire de façon rétroactive. Je pourrais donner d’autres exemples du même ordre. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 14 sans modification.

* *

Article 15

Aménagement de la déductibilité des charges financières

Texte du projet de loi :

I.– Le IX de l’article 209 du code général des impôts est complété par un 7 ainsi rédigé :

« 7. Les fractions d’intérêts non déductibles au cours de l’exercice en application de l’article 212 et des quatorzième à dix-neuvième alinéas de l’article 223 B ne sont pas prises en compte pour le calcul des charges financières devant être rapportées au bénéfice de l’exercice en application du présent article. »

II.– Après l'article 212 du même code, il est inséré un article 212 bis ainsi rédigé :

« Art. 212 bis.– I.– Les charges financières nettes afférentes aux sommes laissées ou mises à la disposition d’une entreprise non membre d’un groupe au sens de l’article 223 A sont réintégrées au résultat pour une fraction égale à 15 % de leur montant.

« II.- Le I ne s’applique pas lorsque le montant total des charges financières nettes de l’entreprise est inférieur à 3 millions €.

« III.– Pour l’application des I et II, le montant des charges financières nettes :

« a. Est entendu comme le total des charges financières venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition de l’entreprise diminué du total des produits financiers venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition par l’entreprise ;

« b. Inclut, en cas d’opération de crédit-bail ou de location, à l’exception des locations n’excédant pas trois mois, la fraction des loyers supportée par le crédit-preneur ou locataire déduction faite de l’amortissement du bien.

III.– Après l'article 223 B du même code, il est inséré un article 223 B bis ainsi rédigé :

« Art. 223 B bis. – I.- Les charges financières nettes afférentes aux sommes laissées ou mises à disposition de sociétés membres du groupe par des entreprises qui n’en sont pas membres sont réintégrées au résultat d’ensemble pour une fraction égale à 15 % de leur montant.

« II.– Le I ne s’applique pas lorsque le montant total des charges financières nettes du groupe est inférieur à 3 millions €.

« III.– Pour l’application des I et II, le montant des charges financières nettes est entendu comme la somme des charges financières nettes de chacune des sociétés membres du groupe telles que définies au III de l’article 212 bis.

« IV.– Pour l’application du I, le montant des charges financières est diminué des fractions des charges financières non admises en déduction en application du IX de l’article 209, de l’article 212, du septième alinéa ainsi que des quatorzième à dix-neuvième alinéas de l’article 223 B ».

IV.– Pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2014, le taux de 15 % prévu au I de l’article 212 bis et au I de l’article 223 B bis est porté à 25 %.

V.– Au troisième alinéa du I de l’article 235 ter ZAA et au II de l’article 235 ter ZC du même code, après les mots : « articles 223 B » sont insérés les mots : « , 223 B bis ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de faire contribuer les plus grandes entreprises au redressement des finances publiques.

Le régime actuel de déductibilité des charges financières, qui n’est limité que par des dispositions « anti-abus », leur permet de financer en partie sur fonds publics l’acquisition de titres dont les produits (dividendes ou plus-values de cession) sont exonérés d’impôt sur les sociétés (IS). Générateur de pertes de recettes fiscales, ce régime favorise en outre le financement par endettement, au détriment du financement en fonds propres.

Afin de limiter les effets pervers du régime existant, il est proposé de plafonner à 85 % pendant deux ans, puis à 75 % à compter de 2014, la part des charges financières que les entreprises soumises à l’IS peuvent déduire de leur résultat imposable. Les petites et moyennes entreprises (PME) devraient être épargnées par ce « coup de rabot » forfaitaire, puisque l’article prévoit que le dispositif ne s’applique pas aux entreprises dont les charges financières nettes sont inférieures à 3 millions d'euros. Le rendement attendu de la mesure est de 4 milliards d’euros en 2013, 2,7 milliards en 2014, 4,1 milliards en 2015 et 3,4 milliards à compter de 2016.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LE PRINCIPE DE DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES

Le long article 39 du code général des impôts (CGI) dresse une liste, non exhaustive, des charges déductibles du résultat de l’entreprise pour l’établissement de son bénéfice net, constitutif de l’assiette d’imposition des bénéfices. Relatif aux bénéfices industriels et commerciaux, cet article est par extension applicable aux modalités de calcul de l’impôt sur les sociétés ; le premier alinéa du I de l’article 209 du CGI prévoit en effet que, sous réserve de dispositions particulières, « les bénéfices passibles de l’impôt sur les sociétés sont déterminés d’après les règles fixées par les articles 34 à 45 » ⁽⁹³⁾.

Bien qu’elles ne soient pas en tant que telles expressément mentionnées par l’article 39, les charges financières supportées dans l’intérêt de l’entreprise sont déductibles. Elles sont en principe déduites sans limite des résultats de l’exercice au cours duquel elles sont devenues une dette certaine, c’est-à-dire de l’exercice durant lequel elles ont couru.

La question de la définition des charges financières sera évoquée en détail plus loin. Il faut à ce stade retenir qu’elles ne sont pas limitativement énumérées par la loi. L’administration fiscale les définit comme « l’ensemble des intérêts ou assimilés venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition de la société » ⁽⁹⁴⁾. En pratique, elles correspondent aux charges figurant au compte 66 du plan comptable général (« Charges financières »), à l’exception des charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement (compte 667) et des pertes sur créances liées à des participations (compte 664), qui sont des créances irrécouvrables.

Essentiellement constituées des intérêts d’emprunt, les charges financières s’entendent également des agios, commissions et autres frais bancaires, correspondant au coût des ressources d’emprunt obtenues des créanciers bancaires et financiers. Le remboursement du capital d’un emprunt n’est en revanche pas regardé comme une charge financière, puisqu’il s’agit d’une opération de nature patrimoniale qui apparaît au bilan.

B.– UN DISPOSITIF PORTEUR D’EFFETS PERVERS, BÉNÉFICIANT ESSENTIELLEMENT AUX GRANDES ENTREPRISES

1.– La concentration du dispositif sur les grandes entreprises : un constat partagé

Les grandes entreprises sont les principales bénéficiaires du mécanisme de déductibilité des charges financières. Dans son rapport d’octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires (CPO) relevait que « si cette règle de calcul de l’assiette de l’IS est commune à l’ensemble des entreprises, elle donne toutefois un avantage aux secteurs les plus capitalistiques qui peuvent déduire de l’assiette les intérêts versés sur la dette. Les grandes entreprises en sont le premier bénéficiaire, compte tenu du poids maximal de leur endettement dans la valeur ajoutée » ⁽⁹⁵⁾.

Ce constat a été confirmé par une étude de la Direction du Trésor de juin 2011 ⁽⁹⁶⁾, dont il ressort que la déductibilité des charges financières expliquait, au titre de 2007, pour près de 14 points l’écart entre le taux implicite de taxation ⁽⁹⁷⁾ des grandes entreprises ⁽⁹⁸⁾ (18,6 %) et le taux qui leur serait normalement applicable au regard des règles fiscales en vigueur (34,4 %).

Ainsi que l’illustre le tableau ci-après, la déductibilité des charges financières est également le principal facteur expliquant l’écart entre le taux implicite de taxation des grandes entreprises et celui des PME, supérieur de plus de 5 points au taux théorique de 34,4 % – cette différence résultant toutefois de divers autres facteurs, dont l’imposition forfaitaire annuelle et la faible rentabilité moyenne des PME.

FACTEURS EXPLICATIFS DE L'ÉCART ENTRE LE TAUX IMPLICITE ET LE TAUX NORMAL
ET DES DIFFÉRENCES ENTRE ENTREPRISES AU TITRE DE 2007


Par écart au taux normal (34,4 %^a)	Micro	PME	ETI	GE	Manuf.	Services	Toutes sociétés non financières
Déductibilité des intérêts	– 2,7	– 3,7	– 8,8	– 13,9	– 9,3	– 10,0	– 9,3
Taux réduit PME	– 11,5	– 2,0	–	–	– 0,5	– 1,7	– 1,2
Imposition forfaitaire annuelle	+ 3,1	+ 2,7	+ 0,8	+ 0,3	+ 0,9	+ 1,5	+ 1,2
Participation	– 0,1	– 1,1	– 2,4	– 2,0	– 2,5	– 1,6	– 1,7
Crédit impôt recherche	– 1,5	– 1,2	– 1,4	– 1,2	– 2,8	– 0,8	– 1,3
Autres facteurs	+ 5,5	+ 3,0	+ 2,5	+ 4,6	+ 3,9	+ 5,6	+ 4,0
Règles d’assiette et de taux	– 7,2	– 2,3	– 9,3	– 12,2	– 10,3	– 7,0	– 8,3
Part des entreprises déficitaires	+ 14,9	+ 10,4	+ 5,6	+ 3,8	+ 4,2	+ 8,5	+ 6,4
Report en avant et en arrière	– 4,7	– 3,0	– 2,7	– 7,4	– 3,3	– 5,3	– 4,7
Démographie	+ 10,2	+ 7,4	+ 2,9	– 3,6	+ 0,9	+ 3,2	+ 1,7
Taux implicite	37,4	39,5	28,0	18,6	25,0	30,6	27,5
a. Taux normal de 33,1/3 %, auquel on ajoute la contribution sociale sur les bénéfices pour les entreprises les plus grandes Micro = micro-entreprises PME = petites et moyennes entreprises ETI = entreprises de taille intermédiaire GE = grandes entreprises Manuf. = manufacture

Source : Trésor-éco n° 88, page 5

Les conclusions de cette étude ont été reprises et complétées par le précédent Rapporteur général, dans son rapport sur l’application de la loi fiscale de juillet 2011 ⁽⁹⁹⁾. Après exploitation des liasses fiscales afférentes aux exercices clos en 2008 et 2009, notre collègue Gilles Carrez constatait que « les charges d’intérêts sont concentrées au sein des groupes ⁽¹⁰⁰⁾ qui, bien qu’ils ne déclarent qu’environ 70 % du total des charges et des produits, déclarent 90 % des charges d’intérêts (1 500 milliards) contre 75 % des produits correspondant. Ces données sont convergentes avec les conclusions du Trésor qui établissent […] le rôle déterminant des charges financières dans l’écart du taux implicite constaté entre les PME et les grandes entreprises » ⁽¹⁰¹⁾.

2.– Une situation résultant pour partie de l’utilisation optimale des règles fiscales

● La prépondérance des grandes entreprises et notamment des groupes de sociétés dans le bénéfice du mécanisme de déductibilité des charges financières pourrait, intuitivement, s’expliquer par des motifs économiques, tenant à la plus forte intensité capitalistique des grandes entreprises : les immobilisations corporelles ayant par nature vocation à être financées par l’emprunt, les entreprises les plus capitalistiques s’endetteraient structurellement davantage.

Avancée par le CPO, cette explication est également évoquée par la Direction du Trésor : selon l’étude précitée, les grandes entreprises sont celles dont le taux d’investissement en 2007 était le plus élevé (30 % de la valeur ajoutée, contre 15 % pour les PME), mais également les plus endettées (endettement net de 270 % de la valeur ajoutée, contre 70 % pour les PME). Sans contredire cette analyse dans son fondement, notre collègue Gilles Carrez relevait toutefois que l’analyse des liasses fiscales des groupes de sociétés ne laisse pas apparaître un niveau de dotations aux amortissements significativement supérieur à celui constaté pour les entreprises indépendantes, « ce qui tendrait donc à établir que les groupes n’ont pas, a priori, une intensité capitalistique plus forte » ⁽¹⁰²⁾.

● Cette prépondérance pourrait également s’expliquer par le fait que les plus grandes entreprises et les groupes de sociétés sont les mieux à mêmes d’optimiser leur fiscalité, du fait de l’ingénierie dont ils disposent ou qu’ils ont les moyens d’acquérir. Or, le mécanisme de déductibilité des charges permet, en combinaison avec les régimes d’exonération totale ou partielle de certains produits de participation, de bénéficier en quelque sorte d’un double avantage en impôt. Les régimes dont il est ici question sont le régime « mère-fille », le régime de groupe et l’exonération des plus-values de cession à long terme de certains titres de participation.

Prévu à l’article 216 du CGI, le régime des sociétés mères et filiales (ou régime « mère-fille ») permet, sur option, d’exonérer d’IS – sous réserve d’une quote-part de frais et charges de 5 % – les dividendes reçus par la société mère de sa filiale, que celle-ci soit établie en France ou à l’étranger. Pour prétendre au bénéfice de ce régime, la société mère doit, en application des dispositions de l’article 145 du CGI, détenir depuis au moins deux ans des titres de participation représentant au moins 5 % du capital de la filiale. L’objet de ce régime est d’éviter la double imposition de la fille et de la mère : en effet, les dividendes « remontés » à la société mère par sa filiale résultent de la réalisation, par celle-ci, de bénéfices soumis dans son chef à l’impôt sur les sociétés.

Prévu aux articles 223 A à 223 U du CGI, le régime de groupe (ou d’intégration fiscale) permet sur option à la société mère ou « tête de groupe » de se constituer seule redevable de l’IS dû par l’ensemble des sociétés membres du groupe. Pour être qualifiées de sociétés membres du groupe, les filiales doivent être détenues à 95 % au moins par la tête de groupe (directement ou indirectement), tout au long de l’exercice d’imposition. Le résultat d’ensemble, imposé dans le chef de la société tête de groupe, est déterminé en faisant la somme algébrique des résultats de chacune des sociétés du groupe, somme retraitée afin de neutraliser les opérations intragroupe. Ainsi, en application du troisième alinéa de l’article 223 B, les produits de participation reçus par une société du groupe d’une autre société membre du même groupe depuis plus d’un exercice sont intégralement déduits du résultat d’ensemble, afin d’éviter une double imposition (d’une part, du résultat dégagé par la société du groupe – imposé dans le chef de la tête de groupe – et, d’autre part, des dividendes provenant de ce résultat et versés à la société du groupe détenant la participation). Cette neutralisation ne s’opère que dans le cas où les produits de participation en question ne sont pas éligibles au régime mère-fille, qui permet déjà, selon les modalités précédemment indiquées, d’éviter la double imposition.

En application du premier alinéa du a quinquies du I de l’article 219 du CGI, les plus-values de cession de certains titres de participation détenus depuis plus de deux ans sont exonérées d’IS ⁽¹⁰³⁾, sous réserve d’une quote-part de frais et charges de 10 %, dont l’article 14 du présent projet de loi de finances propose de modifier les modalités de calcul.

● Le droit fiscal français permet donc à une entreprise redevable de l’IS de déduire de son assiette imposable, à hauteur du taux normal (33,1/3 %) les charges financières afférentes à l’acquisition de titres dont les produits (dividendes ou plus-values de cession) sont exonérés, sous réserve d’une éventuelle quote-part de frais et charges. Au surplus, rien ne s’oppose à ce que les produits de participation acquis à l’aide de la subvention fiscale que constitue finalement la déductibilité des charges financières le soient dans des filiales étrangères. Dans son rapport précité, le CPO relevait qu’ « un groupe domicilié en France peut ainsi retirer des produits exonérés d’une acquisition à l’étranger, sous forme de dividendes et de plus-values en cas de revente, alors que les charges liées à cette acquisition lui auront permis de diminuer l’impôt payé. Cette asymétrie entre charges déductibles et produits exonérés va à l’encontre de la logique de l’impôt qui veut que chaque charge ait comme contrepartie un produit » ⁽¹⁰⁴⁾.

Selon le précédent Rapporteur général, le taux facial relativement élevé de l’IS en France, qui permet symétriquement de déduire les charges au même taux, « attrait sur notre base fiscale, sur des produits dégagés en France, des charges qui ne leur sont pas nécessairement liées. Or, les charges financières sont probablement parmi celles dont la localisation est la plus aisément maîtrisée par les contribuables. Une entreprise présente dans un État où le taux d’IS est plus faible qu’en France et se développant dans cet État, par exemple par une opération de croissance externe, aura ainsi systématiquement intérêt (dès lors qu’elle a un bénéfice imposable en France) à faire supporter par une entité française le financement de cette opération. Il est possible que notre système fiscal ait eu vocation à organiser ainsi une forme de subvention fiscale à l’expansion internationale des entreprises françaises, mais la nécessité d’un tel avantage n’est probablement plus établie » ⁽¹⁰⁵⁾.

● Il est même possible que certaines opérations dépourvues de rationalité économique soient conduites uniquement du fait du régime fiscal favorable qui vient d’être décrit. À cet égard, le rapport précité de Gilles Carrez fournit un exemple, théorique mais éclairant ⁽¹⁰⁶⁾.

Soit une entreprise française A qui acquiert pour un montant de 100 une entreprise irlandaise B dont le seul actif est un portefeuille obligataire d’un rendement avant impôt de 4 % ; A et B se placent sous le régime mère-fille. Pour acquérir B, A contracte un emprunt à un taux d’intérêt de 5 %. L’opération n’est a priori pas rationnelle économiquement, puisque son coût (5) est nécessairement supérieur à son rendement (inférieur à 4). Mais, du fait de la combinaison entre la déductibilité des charges et l’exonération des produits, l’opération devient fiscalement rentable :

– les dividendes produits par le portefeuille obligataire (4) sont taxés dans le chef de B, au taux irlandais (12,5 % de 4, soit une imposition de 0,5) ;

– B fait « remonter » à A les dividendes nets, soit 3,5 ;

– en application du régime mère-fille, ces dividendes sont exonérés d’impôt, à l’exception d’une quote-part de 5 %, soit un IS de 0,06 (soit 33,1/3 % de 5 % de 3,5) ;

– A déduit de son assiette imposable les charges financières afférentes à l’acquisition de sa participation dans B, soit 5. Cette déduction minore de 1,666 (soit 33,1/3 % de 5) le montant de l’IS dû par A, à raison de ses résultats positifs dégagés par ailleurs ;

– le gain brut de l’opération pour A est de 3,5 (dividende reçu de B) + 1,666 (économie d’IS), soit 5,166 ;

– le coût de l’opération pour A est de 5 (charges financières) + 0,06 (quote-part), soit 5,06 ;

– l’opération présente donc un gain net pour A, du fait du régime fiscal.

Au-delà de l’intuition, les faits semblent indiquer que de tels montages ne sont pas une simple vue de l’esprit. Toujours selon le même rapport, les sociétés appartenant à des groupes fiscalement intégrés et dégageant un résultat d’exploitation positif présentent par ailleurs un résultat financier ⁽¹⁰⁷⁾ significativement plus négatif que les entreprises indépendantes dégageant un résultat d’exploitation positif : le solde négatif du résultat financier des premières représente 56 % du solde positif de leur résultat d’exploitation, cette proportion n’étant que de 8,5 % pour les secondes. Selon Gilles Carrez, « il est donc […] possible que ce résultat traduise, au moins en partie, une optimisation des charges financières dans les groupes ayant une "matière fiscale" à effacer à raison d’un résultat d’exploitation positif » ⁽¹⁰⁸⁾.

Le groupe de travail franco-allemand sur la fiscalité des entreprises, mis en place sous le précédent Gouvernement, constatait que l’asymétrie de traitement des produits et des charges « offre un effet de levier fiscal qui peut, dans certaines situations, conduire à des optimisations excessives, voire des montages abusifs » ⁽¹⁰⁹⁾.

3.– Un régime favorable aux holdings financières

Parmi les éléments qui tendent à prouver sinon le caractère optimisant, du moins l’attractivité du traitement asymétrique des produits et des charges, il faut relever la croissance de l’implantation en France de holdings financières, sociétés dont la vocation exclusive est de détenir des titres de participation.

Dans son rapport d’octobre 2009, le CPO relevait ainsi que « le nombre des holdings et leur poids dans l’économie française se sont fortement accrus : elles sont ainsi passées d’environ 2 900 en 1997 à 8 500 en 2006, et portaient en 2006 la moitié des dettes financières de l’ensemble des entreprises » ⁽¹¹⁰⁾. En 2007, la France était selon la même source « devenue le quatrième marché mondial pour les capitaux investis et les fonds empruntés, et le deuxième européen en particulier pour les opérations de LBO qui ont connu un très fort essor » ⁽¹¹¹⁾.

Le principe de base du LBO (Leveraged Buy-Out) est l’acquisition par une holding d’une société cible, au moyen d’un fort endettement, dont le capital et les intérêts seront remboursés par les revenus (cash flows) dégagés par la société reprise. L’effet de levier permis par l’endettement est donc d’autant plus fort que cet endettement est pour partie financé sur fonds publics, via la déductibilité des charges financières. Le montage bénéficie en outre, le plus souvent du fait du régime de groupe, de l’exonération totale ou partielle des produits financiers. Le système fiscal français est donc, tout naturellement, particulièrement attractif pour les LBO.

La doctrine la plus autorisée considère la « holding à la française » comme « un vrai paradis fiscal », notamment car la France est « l’un des rares pays à autoriser la déduction des intérêts d’emprunt en cas d’acquisition des titres de participation malgré l’exonération des plus-values de cession. […] De quoi faire pâlir d’envie les holdings luxembourgeoises ou hollandaises parées jusqu’à présent d’attraits inégalés ! » ⁽¹¹²⁾.

4.– Un régime qui biaise les modalités de financement et les choix d’investissement des entreprises

● Le régime fiscal actuel introduit un biais en faveur d’un financement des entreprises par l’emprunt, au détriment d’un financement par augmentation des fonds propres. En effet, alors que les intérêts d’emprunt sont déductibles de l’assiette imposable, les dividendes rémunérant l’augmentation des fonds propres ne le sont pas.

L’évaluation préalable de l’article cite la Commission européenne, qui estimait en mai 2012 que « la distorsion qui favorise en France l’endettement au détriment de l’investissement sur fonds propres (telle que mesurée par l’écart entre les taux d’imposition marginaux effectifs sur les nouveaux investissements financés par l’endettement, d’une part, et sur fonds propres, d’autre part) est l’une des plus fortes de l’Union européenne » ⁽¹¹³⁾.

L’évaluation préalable indique conséquemment que « l’objectif essentiel de la présente mesure est de corriger le biais fiscal actuel qui peut inciter les entreprises à se financer par l’endettement plutôt que par fonds propres en mettant un frein à la possibilité pour les sociétés à l’IS de déduire des intérêts d’emprunt. »

● Du fait de la fiscalité favorable résultant de l’asymétrie de traitement entre charges et produits, la réalisation d’un investissement financier se trouve, toutes choses égales par ailleurs, plus attractive que la réalisation d’un investissement productif. À l’occasion de l’examen en février 2012 par l’Assemblée nationale du premier projet de loi de finances rectificative pour 2012, l’actuelle majorité, alors dans l’opposition, avait ainsi résumé cette situation pour le moins paradoxale :

« Une entreprise qui emprunte 10 millions d’euros à 5 % pour acheter une machine dont elle tire 800 000 euros de bénéfice annuel (rentabilité de 8 %) voit son résultat imposable augmenter de 300 000 euros (800 000 euros –500 000 euros de charges financières) et doit 100 000 euros d’impôt supplémentaire chaque année. En outre, lorsqu’elle décidera de revendre cette machine, la plus-value qu’elle réalisera sera, le cas échéant, soumise à l’impôt sur les sociétés. Une entreprise qui emprunte 10 millions d’euros à 5 % pour acheter des actions représentant 5 % du capital d’une société dont elle tire 800 000 euros de dividende annuel (rentabilité de 8 %) voit son résultat imposable diminuer de 460 000 euros parce qu’elle déduit de son résultat la totalité des charges financières (500 000 euros) alors qu’elle n’y intègre que 5 % du dividende (40 000 euros) reçu en application du régime fiscal dit "mère-fille". Non seulement cette entreprise ne doit pas d’impôt à raison de l’opération mais elle peut réduire son résultat imposable afférent à d’autres activités et bénéficie ainsi d’une quasi-subvention de 153 333 euros. Cette anomalie s’est en outre fortement aggravée depuis que la "niche Copé" a également exonéré 95 % (puis 90 %) des plus-values mobilières des entreprises réalisées à l’occasion de la vente de leurs titres de participation. En accumulant les avantages pour les revenus financiers des entreprises sans modifier les conditions dans lesquelles leurs charges financières peuvent être déduites, le Gouvernement a donc laissé se développer une situation économiquement absurde et profondément injuste : les entreprises qui investissent pour produire sont imposées tandis que celles qui achètent des participations, notamment à l’étranger, sont subventionnées » ⁽¹¹⁴⁾.

C.– LES DISPOSITIFS « ANTI-ABUS », SEULE LIMITE ACTUELLE À LA DÉDUCTIBILITÉ DES CHARGES FINANCIÈRES

1.– Les quatre mesures d’encadrement de la déductibilité des charges financières prévues par le droit existant

a) Les intérêts versés aux associés ou aux entreprises liées

Afin de limiter les risques d’abus, les règles de déductibilité sont encadrées lorsque l’emprunt n’est pas réalisé auprès de tiers.

Le 3° du 1 de l’article 39 du CGI limite la déductibilité des intérêts versés aux associés de la société, qu’il s’agisse de sommes versées par eux ou de sommes laissées par eux à la disposition de l’entreprise (par exemple des bénéfices mis en distribution mais non prélevés par les associés et laissés en compte courant) : ces intérêts ne sont admis en déduction que dans la limite d’un taux égal à la moyenne annuelle des taux effectifs moyens pratiqués par les établissements de crédit pour des prêts à taux variable aux entreprises, d’une durée initiale supérieure à deux ans. Il s’agit pour résumer d’empêcher la déduction d’intérêts complaisamment servis aux associés à un taux excessif.

Le I de l’article 212 du même code rend ce principe applicable aux intérêts servis à une entreprise liée directement ou indirectement ⁽¹¹⁵⁾. Au sens du 12 de l’article 39, deux entreprises sont considérées comme liées lorsque :

– l’une détient directement ou par personne interposée la majorité du capital social de l’autre ou y exerce en fait le pouvoir de décision ;

– elles sont placées l’une et l’autre, directement ou indirectement, sous le contrôle d’une même entreprise.

b) Le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation

Sans remonter à l’origine du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation, prévu par le II de l’article 212 précité, il faut simplement signaler que le régime actuel résulte pour l’essentiel de l’article 113 de la loi de finances initiale pour 2006 ⁽¹¹⁶⁾. Cet article a profondément modifié l’article 212, dont la version antérieure avait été jugée par le Conseil d’État contraire au principe de liberté d’établissement posé par le droit de l’Union européenne ⁽¹¹⁷⁾, ainsi qu’à la convention fiscale franco-autrichienne ⁽¹¹⁸⁾. Le dispositif antérieur excluait de son application les sociétés placées sous le régime mère-fille, dont le bénéfice est réservé aux sociétés soumises à l’IS en France ; ce faisant, il constituait une restriction à la liberté d’établissement contraire aux stipulations du traité instituant la Communauté européenne.

La sous-capitalisation consiste schématiquement à créer dans un pays dont le taux nominal d’IS est élevé une filiale dotée d’un capital insuffisant pour lui permettre de conduire normalement ses activités. La filiale est alors amenée à emprunter pour financer ses activités, auprès de la société mère. La filiale déduit de son assiette imposable les intérêts d’emprunt, intérêts qui constituent pour la société mère un produit imposable (idéalement à un taux plus faible, la mère étant implantée dans un pays fiscalement plus attractif).

Afin de lutter contre la sous-capitalisation, le II de l’article 212 du CGI limite la déductibilité des intérêts d’emprunt lorsque le montant servi par une société à l’ensemble des entreprises qui lui sont liées directement ou indirectement excède simultanément, au cours du même exercice, les trois ratios suivants :

– un ratio d’endettement global, dépassé lorsque les avances consenties par des entreprises liées (ou par des entreprises non liées lorsque leur remboursement est garanti par une entreprise liée) sont supérieures à une fois et demie le montant des capitaux propres de la société ⁽¹¹⁹⁾ ;

– un ratio de couverture d’intérêts, dépassé lorsque le montant des intérêts servis à des entreprises liées est supérieur à 25 % du résultat courant avant impôt de la société, majoré d’un certain nombre d’éléments ⁽¹²⁰⁾ ;

– un ratio d’intérêts servis à des entreprises liées, dépassé lorsque le montant de ces intérêts excède celui des intérêts reçus de ces mêmes entreprises.

Lorsque ces trois ratios sont simultanément dépassés, la société est présumée sous-capitalisée ; en conséquence, la partie des intérêts qui excède le plus élevé des trois ratios doit être réintégrée dans la base imposable.

La réintégration n’a toutefois pas lieu :

– si la fraction d’intérêts excédentaire est inférieure à 150 000 euros ;

– si la société démontre qu’elle appartient à un groupe dont le ratio d’endettement n’est pas inférieur au sien.

La fraction d’intérêts non déductibles au titre de l’exercice concerné peut être reportée sur les exercices suivants, dans la limite du seuil précité de 25 %, et sous déduction d’une décote de 5 % à compter de l’exercice N+2. Dans son rapport précité d’octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires notait que « la France fait partie des rares pays, avec le Danemark et les États-Unis, à disposer d’un tel mécanisme de déduction différée des intérêts » ⁽¹²¹⁾.

Certaines catégories d’entreprises et certaines opérations sont exclues du champ d’application du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation. On retiendra que tel est notamment le cas :

– des établissements de crédit ;

– de l’acquisition de biens destinés à être donnés en location dans le cadre d’un contrat de crédit-bail ;

– des intérêts afférents au remboursement d’une dette préalable, rendu obligatoire par un changement de contrôle du débiteur ou en exécution d’une procédure de sauvegarde ou d’un redressement judiciaire.

Afin d’empêcher les montages dits « back to back », par lesquels l’interposition d’une banque entre deux entreprises liées empêchait l’application du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation, l’article 12 de la loi de finances initiale pour 2011 ⁽¹²²⁾ a étendu l’application du II de l’article 212 du CGI :

– aux intérêts d’emprunts dont le remboursement est garanti par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur ;

– aux intérêts d’emprunt garantis, dans un schéma encore plus indirect, par une entreprise dont l’engagement est garanti par une sûreté accordée par une entreprise liée au débiteur.

c) La réintégration d’une partie des charges financières dans le cadre de l’intégration fiscale : « l’amendement Charasse »

Ce dispositif, couramment désigné par le nom du ministre du Budget qui en est à l’origine ⁽¹²³⁾, a pour objet de limiter les pratiques optimisantes consistant, pour une société A, à céder à une société B dont elle a le contrôle ⁽¹²⁴⁾ les titres qu’elle détient dans société C, C étant ou devenant membre du même groupe fiscal que B. Un tel montage permet à A, tout en conservant le contrôle de C via la holding B, de récupérer des liquidités à hauteur de la valeur de C, dont B lui achète les titres. Les charges financières engagées par B pour acquérir les titres de C sont déductibles du résultat d’ensemble du groupe fiscal que B forme avec C, et minorent de ce fait l’assiette taxable.

Afin d’empêcher que l’État subventionne ainsi les opérations de « rachat à soi-même », le septième alinéa de l’article 223 B du CGI prévoit la réintégration dans le résultat d’ensemble du groupe d’une fraction des charges financières afférentes à l’acquisition par une société du groupe (B) des titres d’une autre société qui est ou devient membre du groupe (C), dès lors que les titres ont été acquis auprès d’une société la contrôlant (A). La fraction à réintégrer est fixée forfaitairement comme le rapport entre le coût de l’acquisition ⁽¹²⁵⁾ et le montant moyen de l’endettement de l’ensemble des sociétés du groupe. La réintégration s’étend de l’exercice d’acquisition jusqu’au huitième exercice suivant.

d) La réintégration d’une partie des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation : « l’amendement Carrez »

Afin de limiter l’asymétrie entre charges déductibles et produits exonérés, le précédent Rapporteur général a fait adopter pour l’ensemble des sociétés redevables de l’IS une disposition (désormais connue comme « l’amendement Carrez ») prévoyant la réintégration dans l’assiette taxable d’une fraction des charges financières afférentes à l’acquisition des titres de participation dont les plus-values de cession sont exonérées ⁽¹²⁶⁾. L’objectif est de lutter contre des montages optimisants consistant à ce qu’une société A (souvent étrangère) fasse acquérir par une société B (nécessairement française) les titres d’une société C, sur laquelle la société B n’aura en réalité aucun pouvoir de contrôle. L’acquisition étant financée par endettement, B déduit de son assiette imposable les charges financières afférentes, alors que les plus-values de cession à long terme des titres de C ne seront pas imposées.

Dans cette perspective, le IX de l’article 209 du CGI prévoit désormais que les charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation dont les plus-values de cession sont exonérées font l’objet d’une réintégration forfaitaire au résultat de l’entreprise sauf si celle-ci démontre par tous moyens qu’au titre de l’exercice d’acquisition ou de l’exercice clos dans les 12 mois suivant l’acquisition :

– les décisions relatives aux titres sont effectivement prises par elle ⁽¹²⁷⁾ ;

– lorsqu’un contrôle ou une influence est exercé sur la société dont les titres sont détenus, que ce contrôle ou cette influence est effectivement exercé par elle ⁽¹²⁸⁾.

Si cette démonstration n’est pas faite, la fraction des charges financières à réintégrer est fixée forfaitairement, sur le modèle de l’amendement Charasse, au rapport du prix d’acquisition des titres au montant moyen de la dette de l’entreprise les ayant acquis ⁽¹²⁹⁾. La réintégration s’étend de l’exercice d’acquisition jusqu’au huitième exercice suivant.

Le mécanisme de réintégration ainsi décrit ne s’applique pas :

– lorsque la valeur totale des titres de participation dont les plus-values de cession ont vocation à être exonérées ne dépasse pas 1 million d’euros ;

– lorsque l’entreprise apporte la preuve que les titres n’ont pas été acquis par un emprunt dont elle-même ou une autre société du groupe auquel elle appartient supporte les charges ;

– lorsqu’elle apporte la preuve que le ratio d’endettement du groupe auquel elle appartient est supérieur ou égal à son propre ratio d’endettement.

2.– Les pistes explorées pour un encadrement plus général

Les différents dispositifs qui limitent les possibilités de déduction des charges financières résultent de l’adoption successive de mesures « anti-abus », et non d’une logique d’encadrement global. Deux pistes de limitation générale ont toutefois été fréquemment évoquées dans le débat public de ces dernières années.

a) Le plafonnement général des intérêts d’emprunt : « le modèle allemand »

● Depuis 2008, l’Allemagne a supprimé l’ancien dispositif de lutte contre la sous-capitalisation au profit d’un plafonnement général : le montant net des intérêts d’emprunt (intérêts servis – intérêts perçus) n’est déductible qu’à hauteur de 30 % de l’EBITDA ⁽¹³⁰⁾, que les intérêts soient dus à une entreprise liée ou à un tiers. Les charges d’intérêts non imputables au titre d’un exercice du fait du plafond peuvent être reportées sur les exercices suivants, sans limite de temps. La fraction de l’EBITDA non utilisée au cours d’un exercice est également reportable, dans la limite des cinq exercices suivants.

Cette « barrière d’intérêts » (Zinsschranke), ne s’applique pas :

– lorsque le montant net des intérêts n’excède pas 3 millions d'euros ;

– lorsque l’entreprise n’appartient à aucun groupe, à la condition qu’elle puisse prouver qu’elle n’a pas bénéficié d’un « financement nuisible ». Le financement nuisible est avéré lorsque l’entreprise verse des intérêts représentant plus de 10 % de sa charge d’intérêts nette à l’un de ses actionnaires détenant directement, indirectement ou en back-to-back plus de 25 % de son capital ;

– lorsque l’entreprise démontre que son niveau de fonds propres n’est pas inférieur au niveau moyen des fonds propres des sociétés du groupe auquel elle appartient.

À la suite de l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne ont adopté des dispositifs similaires, en remplacement de leurs anciens mécanismes de lutte contre la sous-capitalisation.

● Dans son rapport précité d’octobre 2010, le Conseil des prélèvements obligatoires proposait d’ « envisager l’instauration d’un mécanisme de plafonnement de la déductibilité des intérêts d’emprunt », s’appuyant sur des calculs de la Direction générale des finances publiques laissant espérer, si tel était le cas, un surplus de recettes fiscales excédant 11 milliards d’euros sur trois ans ⁽¹³¹⁾.

La Cour des comptes, dans son rapport de juillet 2012 sur L’État et le financement de l’économie, faisait la même proposition, précisant qu’ « un tel plafonnement pourrait être mis en œuvre sur deux ans, afin de ne pas pénaliser brutalement les entreprises dont l’endettement est aujourd’hui très élevé » ⁽¹³²⁾.

On notera que la Cour se montrait beaucoup plus circonspecte sur le dispositif dans son rapport de mars 2011 sur Les prélèvements fiscaux et sociaux en France et en Allemagne, estimant qu’ « il ne semble pas apporter d’atout majeur par rapport aux mécanismes en vigueur dans les autres pays européens » ⁽¹³³⁾. Ce jugement résultait notamment du constat du biais procyclique du Zinsschranke : parce que le plafonnement est fonction de l’EBITDA, « une baisse du résultat opérationnel de l’entreprise a pour effet de limiter ses possibilités de déduction au titre des intérêts et donc d’augmenter son imposition au titre de l’IS, fragilisant potentiellement les entreprises concernées » ⁽¹³⁴⁾. C’est exactement pour ce motif que le Gouvernement a écarté cette option, selon l’évaluation préalable annexée au présent article : « lorsqu’une entreprise va mal et que son résultat diminue, simultanément son IS augmente ».

b) Le rétablissement de la symétrie entre charges déductibles et produits exonérés

● La seconde piste consiste à généraliser la logique de l’amendement Carrez, en prohibant la déductibilité des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation dont les produits ne supportent pas l’impôt (sous réserve d’une éventuelle quote-part de frais et charges). Dans son rapport précité de juillet 2011, le précédent Rapporteur général indiquait ainsi qu’ « alternativement [au plafonnement général sur le modèle allemand], il pourrait être envisagé une limitation de la déductibilité des charges financières, par exemple au prorata de la part dans l’actif des titres dont les produits relèvent du régime mère-fille (et/ou des titres constituant des titres de participation) ou dans la limite des produits correspondants imposés […] afin de décliner effectivement le principe fiscal de bon sens selon lequel une charge afférente à un produit exonéré ne doit pas être déductible » ⁽¹³⁵⁾.

● Le livre vert du groupe de travail franco-allemand sur la fiscalité des entreprises, précédemment évoqué, indiquait que « cette solution pose toutefois une difficulté pratique non négligeable puisqu’elle nécessite de pouvoir affecter directement les emprunts à l’acquisition de titres, de manière à "flécher" les intérêts aux produits exonérés ». Le seul moyen de contourner cette difficulté est de procéder à une réintégration forfaitaire, sur le modèle des amendements Charasse et Carrez.

Au-delà de ses imperfections techniques, cette solution a été écartée par le Gouvernement, d’une part, car « elle ne permet pas de limiter de façon générale le biais fiscal en faveur de l’endettement dont bénéficient sensiblement plus les grandes entreprises », d’autre part – et pourrait-on dire surtout – car « l’asymétrie à laquelle elle cherche à remédier (charges déductibles, produits exonérés) est traitée en partie par le durcissement du régime fiscal des plus-values sur titres de participation, proposé dans le présent projet de loi de finances » ⁽¹³⁶⁾. Il faut en effet rappeler que l’article 14 propose une profonde réforme des modalités de calcul de la quote-part de frais et charges imposable lorsque sont exonérées les plus-values de cession de certains titres de participation.

c) Des initiatives parlementaires nombreuses et convergentes

La réforme proposée par le présent article n’intervient pas par hasard. Quelle que soit l’option retenue – celle du Gouvernement étant finalement différente de celles qui viennent d’être présentées –, l’encadrement de la déductibilité des charges financières a fait l’objet de propositions législatives au cours de la précédente législature mais également à l’occasion de l’examen du deuxième projet de loi de finances rectificative (PLFR) pour 2012, en juillet dernier.

Ces propositions provenaient de la majorité comme de l’opposition, attestant d’une conscience partagée de la nécessité de légiférer sur ce sujet :

– une transposition du modèle allemand a été proposée par l’opposition d’alors à l’occasion de l’examen du dernier PLFR 2011 ⁽¹³⁷⁾;

– l’amendement Carrez est, comme cela a été rappelé, d’origine parlementaire ;

– à l’occasion de l’examen du premier PLFR 2012, l’opposition d’alors a tenté d’étendre la logique de l’amendement Carrez, pour rompre l’asymétrie entre charges déductibles et produits exonérés ⁽¹³⁸⁾ ;

– au moment de l’examen du deuxième PLFR 2012, premier texte financier de la nouvelle majorité, nos collègues du groupe de l’Union des démocrates et indépendants (UDI) ont déposé des amendements tendant à l’instauration d’un d’encadrement de la déductibilité des charges financières, selon des modalités inspirées de la « barrière d’intérêts » allemande.

À la demande conjointe du Rapporteur général et du ministre délégué au Budget, les amendements du groupe UDI avaient été retirés, afin que le dispositif d’encadrement de la déductibilité des charges financières puisse être soigneusement préparé par le Gouvernement pour être présenté dans le projet de loi de finances pour 2013. Le présent article devrait donc répondre aux attentes exprimées de longue date par la majorité comme par l’opposition.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– LE NOUVEL ARTICLE 212 BIS : UN MÉCANISME GÉNÉRAL DE RÉINTÉGRATION D’UNE FRACTION DES CHARGES FINANCIÈRES AU RÉSULTAT IMPOSABLE

1.– Le champ d’application : les entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés non-membres d’un groupe fiscalement intégré

Le II du présent article introduit dans le code général des impôts un nouvel article 212 bis, qui suit immédiatement le dispositif de lutte contre la sous-capitalisation prévu par l’article 212. Cet article prévoit la réintégration d’une fraction des charges financières dans le résultat imposable, afin de réduire les possibilités de minoration de l’assiette taxable permises en l’état du droit.

Les dispositions de ce nouvel article sont applicables aux entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés qui ne sont pas membres d’un groupe au sens de l’article 223 A (I de l’article 212 bis). Les dispositions de l’article 212 bis sont rendues applicables aux groupes fiscalement intégrés, avec les adaptations nécessaires, par le III du présent article, qui crée un nouvel article 223 B bis (cf. infra).

2.– Une réintégration générale, dont la philosophie se distingue des mécanismes « anti-abus »

Les entreprises non-membres d’un groupe doivent réintégrer au résultat de l’exercice 15 % du montant des « charges financières nettes afférentes aux sommes laissées ou mises à [leur] disposition » (I de l’article 212 bis).

Les mécanismes de réintégration de charges financières prévus par le droit existant, qu’il s’agisse de l’amendement Charasse ou de l’amendement Carrez, ne se limitent pas aux charges financières nettes ⁽¹³⁹⁾. Ceci est cohérent dans la mesure où leur objet est de réintégrer forfaitairement des charges financières dont la déductibilité est estimée « indue », qu’elle résulte d’un rachat à soi-même (amendement Charasse) ou de l’acquisition de titres dont les plus-values de cession sont exonérées (amendement Carrez). Dans le cadre de ces dispositifs, diminuer le montant des charges à réintégrer d’une fraction des produits financiers reviendrait à annihiler, au moins pour partie, l’effet « anti-abus » recherché. Le dispositif de l’article 212 bis propose quant à lui un mécanisme de réintégration globale d’une fraction des charges financières, sans discriminer entre celles qui sont déduites du fait d’un financement « normal » de l’activité de l’entreprise et celles qui le sont à des fins d’optimisation fiscale ; il est donc logique que la réintégration ne porte que sur les montants des charges nettes.

C’est également le caractère général de la mesure de réintégration qui explique que le texte ne prévoit pas la possibilité de déduire des exercices suivants les charges non admises en déduction du fait du « rabot » de 15 %, alors que ce report est possible, sous certaines limites, pour les intérêts non admis en déduction du fait de la lutte contre la sous-capitalisation (cf. supra).

Pour les mêmes raisons, la réintégration n’est pas bornée dans le temps. Les amendements Charasse et Carrez prévoient la réintégration sur huit exercices d’une fraction des charges financières, au motif qu’elles ont été déduites abusivement. En simplifiant à l’excès, on pourrait dire que dans l’un et l’autre de ces dispositifs, la « punition » cesse au bout de huit exercices. Une telle limite temporelle serait dépourvue de sens dans le cadre du nouvel article 212 bis, qui prévoit en réalité une nouvelle modalité de calcul des charges financières déductibles, et non un dispositif « punitif » ne visant que certaines de ces charges.

Enfin, à la différence de certains dispositifs anti-abus, le nouvel article 212 bis ne prévoit pas de mécanisme de preuve contraire, permettant à l’entreprise d’éviter la réintégration des charges financières dont elle démontre qu’elles n’ont pas le caractère « excessif » justifiant leur réintégration. Comme cela a été précédemment indiqué, la preuve contraire peut être rapportée pour les dispositifs de lutte contre la sous-capitalisation et de réintégration des charges financières afférentes à l’acquisition de titres de participation dont la plus-value de cession est exonérée.

3.– L’assiette de la réintégration : une acception large de la notion de charges financières nettes

Le III de l’article 212 bis précise la définition à retenir des charges financières nettes pour l’application du mécanisme de réintégration.

● Les charges financières nettes à réintégrer s’entendent de la différence entre « le total des charges financières venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition de l’entreprise » et « le total des produits financiers venant rémunérer des sommes laissées ou mises à disposition par l’entreprise » (a du III de l’article 212 bis). Bien évidemment, seule une différence positive entre ces deux termes est constitutive d’une charge financière nette ; ainsi, une entreprise devant rembourser au titre d’un exercice des intérêts d’emprunt pour un montant de 100, mais percevant au titre du même exercice des intérêts au titre de prêts qu’elle a elle-même consentis pour un montant de 105 n’aura rien à réintégrer à son résultat. Il a été indiqué au Rapporteur général que la liste des produits financiers sera définie par instruction fiscale, sur la base du plan comptable général.

● Au-delà des éléments répondant à la définition classique des charges financières par l’administration fiscale, le montant des charges financières nettes retenu pour l’application du nouveau mécanisme de réintégration inclut également « en cas d’opération de crédit-bail ou de location, à l’exception des locations n’excédant pas trois mois, la fraction des loyers supportée par le crédit-preneur ou locataire déduction faite de l’amortissement du bien » (b du III de l’article 212 bis). L’intention du texte, qui manque quelque peu de clarté, semble être de faire entrer les loyers de location simple et de crédit-bail dans les charges (pour le locataire ou le crédit-preneur) et les produits (pour le propriétaire ou le crédit-bailleur) dans le calcul des charges financières nettes.

Dans le cadre d’une location « simple », les loyers supportés par une entreprise en contrepartie de la jouissance d’un bien meuble ou immeuble sont déductibles du résultat imposable dans les conditions de droit commun, notamment sous réserve qu’ils soient engagés dans l’intérêt de l’exploitation.

Le crédit-bail est une opération particulière de location dans laquelle une entreprise (le crédit-bailleur) loue à une autre entreprise (le crédit-preneur) un bien à usage professionnel (mobilier ou immobilier), dans des conditions permettant au crédit-preneur d’acquérir le bien au terme de la location ⁽¹⁴⁰⁾. En l’absence de disposition législative spécifique, la doctrine administrative a posé le principe de la déductibilité intégrale des loyers de crédit-bail mobilier. Ce principe est également applicable aux loyers de crédit-bail immobilier, à tout le moins en cours de contrat ⁽¹⁴¹⁾.

Les loyers acquittés par le locataire (dans le cas d’une location simple) ou le crédit-preneur (dans le cadre d’un crédit-bail), s’ils constituent des charges déductibles de l’IS, ne sont pas considérés comme des charges financières, mais plutôt des comme des frais généraux. Le 1° de l’article 39 range expressément dans cette catégorie « le loyer des immeubles dont l’entreprise est locataire » ; les redevances de crédit-bail (terminologie parfois employée pour désigner les loyers) sont classées par le plan comptable général dans le compte « Autres charges externes » (61/62) et non dans le compte « Charges financières » (66).

L’assimilation des loyers aux charges financières pour le présent dispositif constitue donc une originalité du nouvel article 212 bis. L’objectif est d’éviter un contournement du dispositif de réintégration par la substitution d’opérations de location ou de crédit-bail (dont les loyers resteraient déductibles sans limite) à des acquisitions par endettement, générant des charges financières dont une fraction serait rapportée au résultat.

Les loyers afférents à des locations d’une durée inférieure à trois mois n’entrent pas dans le calcul du montant des charges financières nettes. La rédaction mentionne les seules « locations », ce qui semble signifier que les loyers afférents à des opérations de crédit-bail de moins de trois mois entreraient, eux, dans le calcul ; de fait, une durée si courte de crédit-bail est sans doute purement théorique. L’exclusion des locations de courte durée a pour objet d’éviter la réintégration de loyers simples qui ne sauraient en principe être assimilés à des intérêts d’emprunt « déguisés ».

Plus généralement, il est permis de s’interroger sur l’assimilation des loyers de location simple à des charges financières. Le travestissement d’intérêts d’emprunt en loyers, que cette assimilation entend empêcher, se conçoit davantage dans le cadre d’une opération de crédit-bail (à l’issue de laquelle la propriété du bien peut revenir au crédit-preneur), que dans le cadre d’une location simple, par exemple de la location par une entreprise de locaux de bureaux ou de stockage.

Les loyers de location ou de crédit-bail ne sont pas totalement intégrés au calcul du montant des charges financières nettes, mais seulement, aux termes d’une formulation dont il n’est pas inutile d’expliciter le sens, pour « la fraction des loyers supportée par le crédit-preneur ou locataire déduction faite de l’amortissement du bien ». Cela signifie que le montant du loyer est intégralement déductible chez le crédit-preneur, mais que n’est pas prise en considération, pour la détermination du montant des charges financières nettes sur lesquelles s’applique le rabot de 15 %, la fraction de loyer correspondant à l’amortissement. Ainsi, un loyer de 100 dont 10 correspondent à l’amortissement du bien donnera lieu à une réintégration de 13,5 (15 % de 90). L’objectif est de ne réintégrer que la fraction des loyers qui peuvent s’assimiler à des intérêts d’emprunt.

Il faut signaler qu’en l’état du droit, une partie des loyers de crédit-bail immobilier est déjà réintégrée au résultat imposable. Le 10 de l’article 39 du CGI prévoit en effet un régime complexe dont on peut retenir, pour simplifier, que lorsque le prix de levée de l’option (prix auquel le crédit-preneur peut, en fin de contrat, acquérir le bien) est inférieur au coût d’acquisition du terrain par le bailleur, la fraction des loyers égale à la différence constatée entre ces deux sommes est exclue des charges déductibles en fin de contrat.

Exemple : soit un crédit-bailleur A qui cède au crédit-preneur B, à l’expiration du contrat de crédit-bail de 10 ans, un bien immobilier pour une valeur de 10 (prix de levée de l’option). Le terrain sur lequel le bien a été construit a été acquis par A pour un montant de 15. Le montant total des loyers versés à A par B pendant la durée du contrat est de 85 (montant total déduit au titre des charges sur la durée de la location, soit 8,5 par an). Le prix de levée de l’option (10) est en l’espèce inférieur au prix d’acquisition du terrain par le crédit-bailleur (15). La différence entre les deux termes (5) est exclue des charges déductibles des résultats de l’exercice de cession ; les charges déductibles au titre du loyer de crédit-bail sont donc ramenées de 8,5 à 3,5.

Le droit proposé n’exclut pas la fraction de charges ainsi réintégrées de l’assiette des charges financières nettes à laquelle s’applique le rabot de 15 %. Une double réintégration des mêmes charges pourrait donc se produire.

● Le tableau ci-après essaie d’éclaircir les différentes définitions des charges financières, afin de mieux cerner le contour de celles qui seront retenues pour l’application du présent article. Ce tableau n’a qu’une valeur indicative ; en effet, l’application du dispositif nécessitera la publication d’une instruction fiscale, qui précisera les éléments à retenir, en charges comme en produits.

DÉFINITIONS DES CHARGES FINANCIÈRES

	Plan comptable général (PCG)	Éléments retenus pour l’application des mécanismes existants de réintégration*	Éléments retenus pour l’application du mécanisme prévu par l’article 15	Éléments retenus pour le chiffrage du rendement de l’article 15**
Charges financières	66. Charges financières 661. Charges d’intérêts 664. Pertes sur créances liées à des participations 665. Escomptes accordés 666. Pertes de change 667. Charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement 668. Autres charges financières	Compte 66 du PCG, à l’exception : – du compte 664 – du compte 667 – des pertes de change (compte 666), autres que celles afférentes à des opérations financières = Charges financières « classiques »	Charges financières « classiques » + Loyers de location simple ou de crédit-bail supportés (à l’exception des locations de moins de trois mois et déduction faite de l’amortissement) = Charges financières « article 15 »	Case GR de la section « Charges financières » de la liasse fiscale transmise par les entreprises. Charges financières dans la liasse fiscale • Dotations financières aux amortissements et provisions*** : case GQ • Intérêts et charges assimilées : GR • Différence négative de change : GS • Charges nettes sur cessions de valeurs mobilières de placement : GT
Produits financiers	76. Produits financiers 761. Produits de participations 762. Produits des autres immobilisations financières 763. Revenus des autres créances 764. Revenus des valeurs mobilières de placement 765. Escomptes obtenus 766. Gains de change 767. Produits nets sur cessions de valeurs mobilières de placement 768. Autres produits financiers		Loyers de location simple ou de crédit-bail perçus + Logiquement : produits financiers « miroirs » des charges financières « classiques », soit le compte 76 du PCG, à l’exception : – du compte 767 – des gains de change (compte 766) autres que ceux afférents à des opérations financières = Produits financiers « article 15 »	Pour certaines entreprises : case GK de la section « Produits financiers » de la liasse fiscale. Pour d’autres : cases GK et GL Produits financiers dans la liasse fiscale • Produits financiers de participation : GJ • Produits des autres valeurs mobilières et créances de l’actif immobilisé : GK • Autres intérêts et produits assimilés : GL • Reprises sur provisions et transfert de charges : GM • Différences positives de change : GN • Produits nets sur cessions de valeurs mobilières de placement : GO
Charges financières nettes			Charges financières « article 15 » – Produits financiers « article 15 »	Moyenne de [GR – GK ]et [GR – (GK + GL)]

* Amendements « Charasse et « Carrez » - Définition issue du projet d’instruction fiscale pris pour l’application de l’article 40 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011

** Au terme d’une lecture de l’évaluation préalable corrigée des erreurs, vraisemblablement d’ordre typographique, qui ne permettent pas d’en saisir pleinement le sens

*** Compte 686 du PCG, non retenu pour la définition des charges financières « classiques »

Source : commission des Finances

4.– Un seuil de 3 millions d’euros, destiné à préserver les PME

En application du II de l’article 212 bis, la réintégration ne s’applique pas lorsque le montant des charges financières nettes de l’entreprise, telles que définies par le III, est inférieur à 3 millions d'euros. L’objet de ce seuil est de préserver les PME.

Parce qu’elles sont significativement moins endettées que les grandes entreprises, le montant moyen de leurs charges financières est plus faible. La fixation d’un seuil d’application du mécanisme de réintégration à un niveau relativement élevé – et identique à celui retenu par l’Allemagne dans son dispositif de plafonnement – devrait donc autoriser l’essentiel des PME à déduire leurs charges financières. Ainsi, le seuil de 3 millions d'euros permet de déduire du résultat de l’exercice le remboursement des intérêts d’une dette globale contractée à un taux de 5 % pour un montant allant jusqu’à 60 millions d'euros.

Le tableau ci-après montre bien que l’essentiel du surplus d’imposition (83 %) sera supporté par des entreprises dont le chiffre d’affaires excède 250 millions d'euros (seuil de chiffre d’affaires classiquement retenu pour la qualification de PME).

VENTILATION PAR STRATES DE CHIFFRE D’AFFAIRES DU SURPLUS D’IMPOSITION

Entreprises dont le chiffre d’affaires est :	Part du surplus d’imposition supportée
Inférieur à 250 millions d'euros	17 %
Compris entre 250 et 500 millions d'euros	6 %
Compris entre 500 millions d'euros et 1 milliard d'euros	8 %
Compris entre 1 et 5 milliards d'euros	24 %
Supérieur à 5 milliards d'euros	45 %

Source : Direction de la législation fiscale

Le seuil de 3 millions d'euros n’est pas une franchise, même si le terme est employé, sans doute par commodité, dans l’exposé sommaire. En effet, le mécanisme de réintégration s’applique dès lors que le montant des charges financières nettes de l’entreprise est supérieur à 3 millions d'euros, et non pour la seule fraction de ces charges excédant 3 millions d'euros.

Exemple : une entreprise sont le montant des charges financières nettes est de 4 millions d'euros verra 15 % de cette somme réintégrée à son résultat taxable (soit 600 000 euros) et pas seulement 150 000 euros (soit 15 % de 1 million, fraction excédant 3 millions).

5.– L’articulation du nouveau mécanisme de réintégration avec les dispositifs « anti-abus » existants

Pour général qu’il soit, le mécanisme de réintégration au résultat d’une fraction des charges financières prévu par le I de l’article 212 bis n’est pas exclusif des dispositifs anti-abus existants : il s’y ajoute, sans s’y substituer.

● La première conséquence est que les dispositifs encadrant la déductibilité des charges financières des entreprises redevables de l’IS reposeront sur trois définitions différentes des montants concernés :

– le dispositif de l’article 212 limite la déductibilité des seuls intérêts afférents aux sommes laissées ou mises à disposition d’une entreprise par une entreprise liée ;

– les amendements Charasse et Carrez imposent la réintégration, dans les conditions évoquées supra, d’une fraction des charges financières, classiquement définies comme les intérêts et sommes assimilées ;

– le nouvel article 212 bis prévoit la réintégration d’une fraction des charges financières nettes, définies comme la somme des charges financières « classiques » et des loyers versés en cas de location simple ou de crédit-bail.

● La seconde conséquence est la nécessité d’articuler entre eux ces différents dispositifs. Le IV de l’article 212 bis dispose à cette fin que pour l’application du mécanisme de réintégration, le montant des charges financières est diminué des fractions non déductibles en application de l’article 212 et du IX de l’article 209 ⁽¹⁴²⁾. Cela signifie que les charges financières dont la déductibilité aurait été empêchée au titre de l’un ou l’autre de ces dispositifs ne sont pas prises en compte pour le calcul du montant des charges financières nettes dont 15 % sont réintégrés au résultat imposable.

Exemple : soit une société dont le montant des charges financières nettes calculé selon les modalités prévues au III de l’article 212 bis est de 6 millions d'euros. Cette société doit réintégrer dans son résultat imposable 1 million d’euros du fait de l’application de l’article 212, du IX de l’article 209, ou de ces deux articles cumulativement. Le montant de charges financières retenu pour le calcul de la fraction de 15 % à réintégrer en application du I de l’article 212 bis sera de seulement 5 millions d'euros. Le montant à réintégrer sera donc de 750 000 euros.

● Le I du présent article organise d’ailleurs un ordre de priorité entre le dispositif de l’article 212 et l’amendement Carrez, en complétant par un 7 le IX de l’article 209. Il est prévu que le calcul des charges financières à réintégrer en application de cet article ne tienne pas compte de la fraction des intérêts non admis en déduction en application de l’article 212 et des quatorzième à dix-neuvième alinéas de l’article 223 B (adaptation du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation au régime d’intégration fiscale, cf. infra).

Exemple : une société a été empêchée de déduire, en application de l’article 212, un montant d’intérêts de 2 millions d'euros. Cette même société doit, en application du IX de l’article 209, réintégrer à son résultat imposable un montant de 3 millions d'euros. Le montant effectivement réintégré, du fait de l’ordre de priorité prévu par le 7 du IX de l’article 209, sera dans ce cas de seulement 1 million d'euros.

● L’exposé des motifs du présent article indique que la mesure de réintégration prévue par le I de l’article 212 bis « s’applique après prise en compte des autres régimes de limitation de la déductibilité des charges financières prévus à l’article 212 et au IX de l’article 209 du CGI, exception faite pour l’appréciation de la franchise ». Il devrait en être déduit que le seuil de 3 millions d’euros s’applique avant prise en compte de ces autres régimes de limitation.

De fait, le IV de l’article 212 bis prévoit la soustraction des fractions réintégrées du fait de ces autres régimes pour l’application du I (mécanisme de réintégration), et non pour celle du II (seuil d’entrée). Cela semble donc signifier qu’une entreprise dont le montant des charges financières nettes calculé en application du III de l’article 212 bis est de 4 millions d'euros et qui a réintégré dans son résultat 1,5 million en application de l’article 212, du IX de l’article 209 ou de ces deux articles cumulativement, ne bénéficie pas de la « franchise ». Le montant des charges financières nettes retenu pour l’application du I est en l’espèce de 4 millions d'euros, et non de 2,5 millions. Elle doit donc réintégrer une fraction de ses charges financières à son résultat. Le taux de réintégration de 15 % porte en revanche sur 2,5 millions d'euros (soit un montant de réintégration de 375 000 euros).

Il est intéressant de noter, pour information, que le dispositif ainsi proposé est assez proche, dans sa philosophie comme dans ses modalités, de ce qui se pratique en Allemagne pour le calcul de ce qui s’apparente à une taxe professionnelle.

Réintégrations de charges pour le calcul de la taxe professionnelle allemande

La taxe professionnelle allemande (Gewerbesteuer) est assise sur le bénéfice d’exploitation après prise en compte de différents correctifs. Le résultat fiscal de l’exercice est retraité afin de soumettre à la taxe le rendement réel de l’entreprise.

Les principales réintégrations à opérer à ce titre concernent des charges financières :

– 100 % du montant des intérêts de toute nature ainsi que des rentes et des dettes à long terme ;

– 50 % des loyers, y compris de crédit-bail, des biens immeubles inscrits à l'actif ;

– 20 % des loyers, y compris de crédit-bail, des biens meubles inscrits à l'actif ;

– 25 % des redevances de licence et de concession (à l'exclusion des licences de distribution).

Le montant total bénéficie ensuite d'un abattement de 100 000 euros. Enfin, 25 % de la somme restante est à réintégrer au résultat imposable.

Source : Direction de la législation fiscale

B.– LE NOUVEL ARTICLE 223 B BIS : LA DÉCLINAISON DU MÉCANISME DE RÉINTÉGRATION AUX GROUPES FISCALEMENT INTÉGRÉS

Le III du présent article introduit dans le code général des impôts un nouvel article 223 B bis, qui transpose au régime de groupe les dispositions prévues par l’article 212 bis. Les deux articles sont d’ailleurs structurés sur le même modèle.

● Le I de l’article 223 B bis dispose que « les charges financières nettes afférentes aux sommes laissées ou mises à disposition de sociétés membres du groupe par des entreprises qui n’en sont pas membres sont réintégrées au résultat d’ensemble pour une fraction égale à 15 % de leur montant ».

Le mécanisme de réintégration ne s’applique donc qu’aux charges financières résultant d’opérations réalisées avec des sociétés hors du groupe. Cela est parfaitement logique, dans la mesure où les charges financières résultant d’opérations intragroupe sont mécaniquement neutralisées par le calcul du résultat d’ensemble du groupe, assiette de l’IS dont la société tête de groupe s’est constituée seule redevable. Si les sociétés A et B sont membres du même groupe fiscal et que A emprunte 100 à B au taux d’intérêt de 5 %, le montant de 5 déduit par A au titre de ses charges financières constitue pour B un produit de 5 : le résultat d’ensemble de l’opération est nul.

Il faut simplement remarquer que le terme « entreprises » employé dans le I du nouvel article pourrait utilement être remplacé par le terme « personnes », afin d’éviter le risque – dont la probabilité est certes assez faible – que des intérêts servis à une personne physique échappent au mécanisme de réintégration.

● Le III de l’article 223 B bis énonce que le montant des charges financières nettes est le résultat de la somme des charges financières nettes de chacune des sociétés membres du groupe. Il renvoie au III de l’article 212 bis pour la définition du montant des charges financières nettes.

● Le II de l’article 223 B bis prévoit l’application du seuil d’entrée au niveau du groupe. Le mécanisme de réintégration ne s’applique donc pas lorsque le montant total des charges financières nettes du groupe est inférieur à 3 millions d'euros.

Exemple : un groupe est composé de trois sociétés, A (tête de groupe), B et C. A n’a ni charges ni produits financiers, B dégage des produits financiers pour 2 millions d'euros et C a des charges financières nettes de 4 millions d'euros. Le montant total des charges financières nettes, apprécié au niveau du groupe, est alors de 2 millions d’euros (0 – 2 + 4). Le groupe bénéficiera dans ce cas de la « franchise ».

● Le IV de l’article 223 B bis précise que le mécanisme de réintégration de 15 % n’est pas exclusif des autres dispositifs de limitation de déductibilité des charges financières. Le montant des charges financières nettes dont 15 % doivent être réintégrés au résultat en application du I est diminué du montant des charges dont la déductibilité a été empêchée en application :

– de l’article 212 ;

– des quatorzième à dix-neuvième alinéas du même article, qui prévoient des modalités d’application du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation spécifiques aux groupes. ;

– du IX de l’article 209 (amendement Carrez) ;

– du septième alinéa de l’article 223 B (amendement Charasse) ;

Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, l’ordre de priorité de ces différents dispositifs, qui ne transparaît pas clairement à la lecture du texte, est celui qui vient d’être indiqué.

Adaptation du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation aux groupes fiscaux (quatorzième à dix-neuvième alinéas de l’article 223 B du code général des impôts)

Chaque société membre du groupe (tête de groupe ou filiale) doit réintégrer à son résultat propre les intérêts dont la déductibilité n’est pas permise par application des dispositions du II de l’article 212 (lutte contre la sous-capitalisation).

Le sixième alinéa du 1 du II de l’article 212 autorise le report sur les exercices suivants des intérêts non déductibles en application du dispositif de lutte contre la sous-capitalisation, sous déduction d’une décote à compter de l’exercice N+2. Ce report n’est toutefois pas permis pour les sociétés membres d’un groupe (quatorzième alinéa de l’article 223 B).

Mais les intérêts non déduits au niveau de chaque société membre du groupe peuvent être déduits, sous certaines limites, du résultat d’ensemble du groupe de l’exercice ou des exercices suivants. La déduction est possible pour la fraction excédant la différence entre les intérêts dus à des entreprises liées n’appartenant pas au groupe ⁽¹⁴³⁾ et un ratio de couverture d’intérêts déterminé au niveau du groupe. Ce ratio est égal à 25 % de l’ensemble des résultats courants avant impôt de chaque société membre du groupe fiscal, après certains retraitements ⁽¹⁴⁴⁾.

Les intérêts non déductibles du résultat d’ensemble du groupe au titre d’un exercice peuvent être différés sur les exercices suivants, et déduits du résultat d’ensemble après application d’une décote de 5 % par exercice.

Pour plus de précisions, on se rapportera utilement à l’instruction fiscale 4 H-8-07 (Bulletin officiel des impôts n° 133 du 31 décembre 2007).

● L’introduction dans le code général des impôts d’un nouvel article 223 B bis appelle des mesures de coordination, auxquelles procède le V du présent article. Les articles prévoyant le régime de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés (235 ter ZAA) et celui de la contribution sociale sur l’impôt sur les sociétés (235 ter ZC) mentionnent, pour la fixation de leur assiette, le résultat d’ensemble des groupes fiscaux, qui sera désormais déterminé notamment par l’article 223 B bis, auquel il convient donc de faire référence dans chacun de ces deux articles.

C.– UN RENDEMENT ÉVOLUTIF DU FAIT DE L’AUGMENTATION DU TAUX DU « RABOT »

● Selon l’évaluation préalable, le présent article devrait produire un rendement de 4 milliards d’euros en 2013, 2,7 milliards en 2014, 4,1 milliards en 2015 et 3,4 milliards à compter de 2016. Cette chronique qui peut sembler heurtée s’explique par les éléments qui suivent.

La réintégration de 15 % des charges financières nettes dans le résultat imposable devrait produire en année pleine un rendement de 2 milliards d’euros. Ce chiffrage résulte, selon les informations fournies par l’évaluation préalable (assez détaillées mais parfois confuses), de l’exploitation des liasses fiscales déposées au titre des exercices clos en 2011 ⁽¹⁴⁵⁾.

En 2013, ce rendement sera doublé. Dans le silence du texte, la mesure proposée s’applique aux exercices en cours à la date de promulgation de la loi. Or, la quasi-totalité des entreprises clôtureront leur exercice en cours au 31 décembre 2012, et règleront leur solde d’IS au plus tard au 15 avril 2013 ⁽¹⁴⁶⁾. Le calcul de ce solde devra donc tenir compte des nouvelles modalités de déductibilité des charges financières. Le rendement annuel au titre de l’IS 2012 sera donc perçu en avril 2013. Le calcul des acomptes perçus en 2013 au titre de l’IS 2013 tiendra naturellement compte des nouvelles modalités de déductibilité des charges, produisant conséquemment les 2 milliards d’euros de recettes attendus en régime de croisière.

Le IV du présent article prévoit que le taux de réintégration des charges financières dans le résultat passe de 15 à 25 % pour les exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2014. Le surplus de rendement attendu de ce relèvement de taux est de 1,4 milliard d’euros, soit un rendement annuel de 3,4 milliards attendu à compter de 2016.

Le rendement des années 2014 et 2015 présente un profil particulier, reposant selon l’évaluation préalable sur l’hypothèse que « 50 % de l’impôt supplémentaire généré par le durcissement du rabot sera versé lors du cinquième acompte de décembre ». Il faut rappeler que les plus grandes entreprises versent leur dernier acompte (parfois qualifié de « cinquième acompte ») sur la base de l’impôt estimé au titre de l’exercice en cours, et non sur la base des résultats du dernier exercice clos. Le cinquième acompte est versé le 15 décembre par les entreprises qui clôturent au 31 décembre. Si l’hypothèse du Gouvernement se vérifiait, le rendement serait effectivement de 2,7 milliards en 2015, soit le rendement attendu du rabot de 15 % (2 milliards) auquel s’ajouterait la moitié du rendement supplémentaire résultant de son durcissement (soit 700 millions).

L’autre moitié devrait donc être réglée au moment du solde de l’IS 2014, soit au plus tard le 15 avril 2015 pour les entreprises ayant clôturé au 31 décembre 2014. Ces 700 millions d'euros s’ajouteraient donc au rendement « de croisière » de 2015, à savoir 3,4 milliards d'euros.

● Le chiffrage de la réforme a été réalisé en supposant constants les comportements des entreprises. Or, ainsi que le remarque l’évaluation préalable, « la mesure corrigera le biais fiscal actuel en faveur du financement des entreprises par recours à l’endettement ». Il n’est donc pas exclu, si cette correction intervient rapidement, que les montants de charges financières à réintégrer diminuent.

On remarquera en outre que le chiffrage ne semble pas tenir compte des loyers de location simple et de crédit-bail, pourtant inclus dans la définition des charges financières retenue par le présent article (cf. tableau supra).

* *

La Commission est saisie de deux amendements identiques, I-CF 62 de M. Jean-François Lamour et I-CF 115 de M. Charles de Courson, tendant à supprimer l’article.

M. Jean-François Lamour. La déductibilité des intérêts d’emprunt favorise la compétitivité des entreprises, en particulier de taille intermédiaire. Or les dispositions de l’article 15 risquent d’entraver leur développement. En période de crise, et alors qu’elles sont déjà lourdement taxées, il n’est pas acceptable de leur faire supporter cette nouvelle vicissitude.

M. Charles de Courson. Selon moi, la limitation de la déductibilité des charges financières doit avoir pour objectif de dissuader les entreprises de dégrader leur bilan. Selon cette approche, un plafonnement doit être appliqué chaque fois que le montant de l’endettement dépasse celui des fonds propres. Mais le Gouvernement a fait un autre choix, celui de rendre non-déductibles 15 %, puis 25 % des charges financières, indépendamment de la structure financière de l’entreprise ou du groupe.

Tout d’abord, il importe peu que la filiale d’un groupe connaisse une dégradation de ses fonds propres dès lors que ces derniers sont suffisamment solides au niveau consolidé.

Ensuite, si j’ai moi-même soutenu l’idée de réduire partiellement la déductibilité dans certaines situations, je ne peux admettre une mesure visant à la limiter sans tenir compte du niveau d’endettement de l’entreprise.

M. le rapporteur général. La limitation de la déductibilité des intérêts d’emprunts est une idée déjà ancienne dont nous avons plusieurs fois débattu au sein de cette commission. Je m’étonne de voir M. de Courson ou d’autres parlementaires expérimentés demander la suppression de cet article – lequel représente une économie de 4 milliards d’euros – alors qu’ils ont défendu des dispositions assez proches dans le passé.

Je rappelle que nous parlons d’un mécanisme pouvant procurer un double avantage fiscal. En effet, l’emprunt générant des charges déductibles peut servir à acquérir des titres dont les produits – dividendes ou plus-values de cession – sont eux-mêmes exonérés. Il s’agit d’un système très excessif !

De plus, la déductibilité des intérêts d’emprunt est le principal facteur de l’inégalité d’imposition entre petites et grosses entreprises. Ces dernières, plus endettées, peuvent déduire intégralement leurs charges financières, si bien qu’elles versent moins d’impôt sur les sociétés. Vous trouverez dans mon rapport des chiffres éclairants.

Enfin, cet avantage fiscal incite les entreprises à se financer par l’endettement plutôt que par l’augmentation de leurs fonds propres.

L’article 15 contient donc des dispositions très importantes et que nous assumons pleinement. J’ajoute que les petites entreprises ne sont pas concernées, puisque la mesure ne s’applique pas lorsque le total des charges financières est inférieur à 3 millions d’euros.

J’ai rencontré les représentants de l’Association française des entreprises privées. S’ils n’étaient bien sûr pas enthousiasmés par cette proposition, ils ont toutefois reconnu que la méthode consistant à donner un « coup de rabot » sur la déductibilité – d’abord à hauteur de 15 %, puis de 25 % – est, de toutes les options possibles, celle qui pénalise le moins les entreprises. Avis défavorable.

M. Hervé Mariton. Le problème est que cette mesure s’applique de façon très générale. Quel sera son impact ? Quels seront ses effets sur la croissance interne et externe des entreprises ? En particulier, quelles conséquences aura-t-elle sur les partenariats public-privé (PPP) et les concessions ?

M. le rapporteur général. Tout le monde semble découvrir aujourd’hui que les grandes entreprises – car c’est essentiellement d’elles qu’il s’agit – bénéficient, grâce à la déductibilité des intérêts d’emprunt, d’une forme d’aide de l’État lorsqu’elles réalisent des investissements dont le financement est intégré. C’est vrai pour les partenariats public-privé, les concessions ou délégations de service public, voire pour les opérations entre partenaires privés – comme dans le cas où une entreprise construit une infrastructure pour une autre entreprise tout en lui apportant le financement. Dans toutes ces situations, l’État apporte son appui sous la forme d’une réduction de l’assiette de l’impôt sur les sociétés.

D’autre part, tout changement dans la fiscalité – et j’admets que celui-ci est important – est de nature à modifier l’équilibre des contrats en cours d’exécution. Là encore, quelle découverte ! Certes, lorsqu’il s’agit d’une opération réalisée pour le compte de l’État – la construction d’une prison, par exemple –, l’effet est relativement neutre : ce que l’on perd d’un côté est gagné de l’autre. Mais il n’en est pas de même pour le partenariat entre une entreprise privée et une collectivité territoriale, par exemple, ou entre deux entreprises privées. C’est donc un vrai sujet. Pour autant, je ne suis pas favorable à l’idée de prévoir des dérogations, faute de quoi la mesure portée par cet article serait vidée de son sens. Généralement, un groupe ne se limite pas à des contrats de concession ou à des partenariats public-privé ; la plus grande part de ses opérations ne seront donc pas affectés par ces dispositions. La règle doit s’appliquer de manière uniforme.

M. Éric Woerth. Je conteste l’idée selon laquelle une grande entreprise et une PME devraient payer exactement le même taux d’impôt. Elles doivent être soumises aux mêmes règles, mais la différence de taille, d’organisation, de structure financière fait que certaines ont plus que d’autres recours à l’endettement. Or il n’est pas absurde de prendre en compte ce dernier dans le calcul de l’impôt sur les sociétés.

Selon moi, cette volonté de faire payer les entreprises de la même façon relève de l’idéologie, et l’article 15 n’a pas lieu d’être.

M. Yves Jégo. Vous avez raison, monsieur le rapporteur général : toute modification de la fiscalité change la donne économique. Mais il nous manque une étude mesurant l’impact de cette disposition sur les concessions et les partenariats public-privé. Dans ce type de contrat, le montant du loyer versé à l’utilisateur de l’infrastructure est fixe. C’est donc le constructeur, celui qui a pris le risque, qui va supporter les effets de la mesure. N’allons-nous pas à la catastrophe ? Combien de PPP risquent de faire faillite ? Vous semblez estimer que cet article n’aura pas de graves répercussions, mais pour en être sûr, il faudrait au moins pouvoir disposer d’une étude d’impact avant l’examen du texte en séance publique.

Par ailleurs, au moment où on parle de créer une banque publique d’investissement destinée à relancer l’économie en facilitant le recours des entreprises à l’emprunt, il semble contradictoire de proposer une telle mesure.

Mme Karine Berger. À entendre M. Woerth, il est normal, aux yeux de nos collègues de l’opposition, que les grandes entreprises paient moins d’impôt sur les sociétés que les PME. Tout est dit.

Par ailleurs, des mesures fiscales ayant un impact sur les business plans des entreprises, on pourrait en citer de nombreuses, toutes prises par l’ancienne majorité : taxation des entreprises individuelles, hausse de la TVA… À de multiples reprises, vous avez modifié la fiscalité des entreprises, essentiellement dans le secteur des services. Comment croyez-vous que celles-ci ont réagi ? Elles ont été obligées de prendre certaines décisions, comme de répercuter les coûts supplémentaires sur le prix de leurs produits. Je ne comprends même pas comment cela peut vous surprendre.

M. le président Gilles Carrez. Pour répondre à l’interrogation de M. Jégo, je citerai le cas d’Eurotunnel. Cette entreprise, fortement endettée en raison de la nature même de ses investissements, au point d’avoir plusieurs fois frôlé la faillite, sera certainement mise en difficulté par la mesure proposée. Cela étant, il ne faut pas généraliser.

Au départ, l’idée de limiter la déductibilité des intérêts d’emprunt était surtout destinée à éviter certains montages financiers excessifs de type LBO – leveraged buy-out – ou le recours à une fiscalité très favorable pour acquérir des titres de participation. Le Gouvernement a finalement fait le choix d’une disposition plus générale. Même si, paradoxalement, les représentants des grandes entreprises ont marqué leur préférence pour une mesure de type forfaitaire, il est indéniable que celle-ci ne permet pas de faire le tri entre bonne et mauvaise dette. L’article 15 s’appliquera donc à certaines entreprises que l’on aurait préféré voir épargner.

La Commission rejette les amendements I-CF 62 et I-CF 115.

La Commission examine, en présentation commune, les amendements I-CF 41 et I-CF 42 du président Gilles Carrez.

M. Hervé Mariton. M. le rapporteur général a dit que la majorité d’hier qui est l’opposition d’aujourd’hui n’avait pas de leçons à donner en matière de rétroactivité. C’est exact, mais il n’est pas interdit de faire des progrès, ce que nous aurions espéré de la part de la majorité actuelle.

La mesure prévue à l’article 15 a un rendement très élevé : elle doit rapporter 4 milliards d’euros en 2013, du fait même de sa rétroactivité.

En outre, elle risque d’avoir un impact assez grave sur les opérations de croissance tant externe qu’interne des entreprises. Lorsque de grandes entreprises françaises mènent des opérations de croissance externe, y compris à l’étranger, elles profitent du dispositif ; or celui-ci va être revu à la baisse. Il serait bon, au minimum, que la mesure ne fût pas rétroactive. Tel est l’objet de ces amendements.

M. le rapporteur général. Le problème est le même qu’il s’agisse de croissance interne ou externe. Est-ce à l’État de financer, par des diminutions de l’assiette de l’impôt sur les sociétés, des acquisitions qui se font par endettement ? Je ne le crois pas. Il vaut mieux que les acquisitions se fassent au juste prix. Avis défavorable sur les deux amendements.

La Commission rejette successivement les amendements I-CF 41 et I-CF 42.

Elle en vient à l’amendement I-CF 116 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement consiste à éviter l’imposition à la source des quotes-parts des charges financières des investisseurs étrangers et, dans la ligne de ce qui a été prévu pour l’article 212, d’ajouter les dispositions issues de l’article 15 au 8^° de l’article 112 du code général des impôts. Nous devons en effet être attentifs aux investissements étrangers en France.

M. le rapporteur général. Cet amendement est inutile. Avis défavorable.

L’amendement est retiré.

La Commission adopte l’article 15 sans modification.

* *

Article 16

Aménagement du mécanisme de report en avant des déficits des sociétés soumises à l’impôt sur les sociétés

Texte du projet de loi :

À la première phrase du troisième alinéa du I de l’article 209 du code général des impôts, le taux : « 60 % » est remplacé par le taux : « 50 % ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de faire contribuer les plus grandes entreprises au redressement des finances publiques. Le report en avant des déficits des entreprises redevables de l’impôt sur les sociétés (IS) est désormais plafonné à la somme de 1 million d’euros et de 60 % de la fraction du bénéfice de l’exercice sur lequel le déficit est reporté qui excède ce montant. Il s’agit de ramener à 50 % la part variable. Le rendement attendu de la mesure est de 500 millions d'euros en année pleine ; il sera doublé en 2013, l’abaissement du plafond s’appliquant au calcul du solde de l’IS 2012 comme à celui des acomptes d’IS 2013.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LE REPORT EN AVANT ET LE REPORT EN ARRIÈRE DES DÉFICITS : AJUSTER L’IMPÔT À L’ACTIVITÉ ÉCONOMIQUE

Le déficit subi au cours d’un exercice par une entreprise redevable de l’impôt sur les sociétés constitue une charge déductible des résultats de l’exercice suivant. Si le montant du déficit de l’exercice N est supérieur au montant du bénéfice de l’exercice N+1, la fraction de déficit non imputée reste reportable, sans limite de temps, sur les exercices ultérieurs ⁽¹⁴⁷⁾. Ce mécanisme de « report en avant » des déficits (carry forward) est prévu au troisième alinéa du I de l’article 209 du code général des impôts (CGI), qui fixe les règles générales de détermination du bénéfice imposable.

Le report en avant est ouvert de droit, sauf si l’entreprise a opté en faveur du « report en arrière » (carry back) prévu par l’article 220 quinquies du CGI. Le report en arrière permet à une entreprise réalisant un résultat déficitaire au titre d’un exercice de reporter ce déficit sur le résultat bénéficiaire de l’exercice précédent. En minorant rétroactivement l’assiette d’imposition, le report en arrière fait naître au profit de l’entreprise une créance sur l’État. Utilisable pour le paiement de l’IS des cinq exercices suivant celui au titre duquel l’option en faveur du carry back a été exercée, la créance devient remboursable (pour sa fraction non utilisée) à l’issue de cette période de cinq ans ⁽¹⁴⁸⁾.

Ces mécanismes ont pour objet d’ajuster le rythme de l’imposition à celui de l’activité économique qui en est à l’origine. Le précédent Rapporteur général en résumait très justement la philosophie, considérant qu’il s’agit de « limiter l’effet sur le montant de l’impôt du "temps fiscal" au regard duquel l’activité de l’entreprise est "découpée" pour définir une période d’imposition et qui est évidemment une fiction juridique par rapport à la réalité continue de l’activité. Ainsi, une entreprise qui, sur deux périodes d’imposition enregistrerait un résultat net total nul, sera traitée de la même façon (et ne paiera pas d’impôt), que ce résultat « bi-annuel » nul résulte de la somme de deux résultats annuels successifs nuls ou de la succession d’un déficit de 50 en année N suivi d’un bénéfice de 50 en année N+1. » ⁽¹⁴⁹⁾.

B.– DES MÉCANISMES RÉFORMÉS EN 2011 ET 2012

1.– Le plafonnement des déficits reportables par la deuxième loi de finances rectificative pour 2011

Jugées à juste titre particulièrement favorables par le précédent Gouvernement et la précédente majorité, en particulier à l’aune des dispositifs similaires en vigueur dans les autres États de l’Union européenne, les règles régissant le report des déficits ont été durcies par l’article 2 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2011 ⁽¹⁵⁰⁾.

● Le report en arrière n’est désormais possible que sur l’exercice précédent, et non plus sur les trois derniers. Auparavant sans limite, son montant est désormais plafonné à 1 million d’euros, ou, s’il est plus faible, au montant du bénéfice de l’exercice précédent.

Ainsi, une entreprise A constatant au titre de l’exercice N un déficit de 1,2 million d'euros et ayant réalisé au titre de l’exercice N-1 un bénéfice de 700 000 euros disposera d’une créance sur l’État de 700 000 euros (et non de 1,2 million d’euros, du fait du plafonnement du déficit reporté en arrière au niveau du bénéfice réalisé l’année d’imputation), qu’elle pourra utiliser pour payer l’impôt sur les éventuels bénéfices des exercices N+1 à N+5. Une entreprise B constatant au titre de l’exercice N un déficit de 1,2 million d’euros et ayant réalisé au titre de l’exercice N-1 un bénéfice du même montant disposera, pour sa part, d’une créance de seulement 1 million d’euros, contre 1,2 million avant le plafonnement.

● Le report en avant demeure illimité dans le temps mais, en revanche, se trouve soumis à un double plafond, dont il convient de signaler qu’il est identique à celui applicable en Allemagne.

Son montant ne peut en effet excéder la somme :

– d’une part forfaitaire de 1 million d’euros ;

– et d’une part variable, égale à 60 % de la fraction du bénéfice de l’exercice sur lequel le déficit est reporté qui excède 1 million d’euros.

Ainsi, une entreprise réalisant au titre de l’exercice N un déficit de 3 millions d’euros et au titre de l’exercice N+1 un bénéfice de 1,5 million pourra déduire de ce bénéfice 1,3 million : 1 million d’euros (part forfaitaire) + 300 000 euros, soit 60 % de 500 000 euros (fraction du bénéfice de N+1 excédant 1 million d’euros). L’entreprise devra donc s’acquitter au titre de N+1 d’un IS assis sur 200 000 euros, alors que le régime antérieur lui aurait permis d’effacer en totalité son assiette taxable. Le solde de déficit non reporté, soit 1,7 million d’euros, reste reportable sur les éventuels bénéfices des exercices N+2 et suivants, sans limite de temps.

Du fait de cette absence de limite dans le temps, l’imposition n’est pas alourdie pour l’entreprise, qui finira par imputer le solde de déficit sur des bénéfices ultérieurs, à condition toutefois de ne pas disparaître. La mesure de plafonnement produit en revanche un gain budgétaire pour l’État, en reportant aux exercices suivants la perte d’IS résultant de l’imputation de déficits antérieurs. Le rendement attendu du plafonnement était estimé à 500 millions d’euros en 2011 et 1,5 milliard d’euros en 2012 ; la mesure devrait finalement rapporter respectivement 900 millions et 2,1 milliards d’euros.

2.– La lutte contre les abus résultant des transferts de déficits par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012

Au-delà de la mesure de plafonnement des reports de déficits, poursuivant essentiellement un objectif de rendement budgétaire, le nouveau Gouvernement et la nouvelle majorité ont décidé de mettre fin à certaines pratiques fiscales abusives. L’article 15 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ⁽¹⁵¹⁾ a ainsi pour objectif d’empêcher le développement des « marchés de déficits », pratiques consistant à conserver ou échanger des déficits reportables en avant, afin de minorer l’assiette taxable au titre de l’impôt sur les sociétés.

Les déficits cessent en principe d’être reportables en cas de changement d’exploitant. Le droit au report des déficits est cependant conservé lorsque le changement d’exploitant résulte soit d’une fusion ou opération assimilée placée sous le régime prévu par l’article 210 A du CGI, soit de la restructuration d’un groupe fiscal. Dans les deux cas, le maintien du droit au report des déficits est conditionné à l’obtention d’un agrément du ministre chargé du budget. L’article 15 précité a durci les conditions d’obtention de l’agrément, en subordonnant notamment sa délivrance à la stabilité, sur une période de trois ans, de l’activité des sociétés « apporteuses » et « bénéficiaires » des déficits. De plus, les déficits des holdings financières sont désormais exclus du champ de l’agrément, ces sociétés étant vraisemblablement les plus actives sur les marchés de déficits.

Les déficits cessent en principe d’être reportables en cas de changement d’activité. Interprétant de manière souple la loi imprécise, le Conseil d’État jugeait de manière constante que seul un changement d’activité profond était susceptible d’emporter les conséquences de la cessation d’entreprise, et donc la déchéance du droit au report des déficits. La dernière loi de finances rectificative a donc objectivé les critères du changement d’activité, constitué soit par la disparition des moyens de production pendant plus d’un an, soit par l’adjonction ou l’abandon d’une activité ayant pour effet de faire varier de plus de 50 %, d’un exercice à l’autre, le chiffre d’affaires, l’effectif moyen ou l’actif immobilisé de la société.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– LE REPORT EN AVANT : UN ENJEU BUDGÉTAIRE CERTAIN, CONCENTRÉ SUR LES PLUS GRANDES ENTREPRISES

L’enjeu budgétaire attaché au report en avant est potentiellement considérable. Le compte général de l’État annexé au projet de loi de règlement pour 2011 évalue en effet à 47 milliards d’euros la perte théorique de produit d’IS résultant du stock de déficit reportable en avant (140 milliards d’euros).

Le mécanisme de report bénéfice principalement aux grandes entreprises. Selon une étude de la Direction du Trésor de juin 2011 sur des données issues de l’exercice 2007 ⁽¹⁵²⁾, les reports en avant et en arrière ont pour effet spontané de minorer de 7,4 points le taux implicite de taxation ⁽¹⁵³⁾ des entreprises employant plus de 5 000 personnes, contribuant significativement – avec la déductibilité des intérêts d’emprunt – à l’écart entre ce taux implicite (18,6 %) et le taux normalement applicable (34,4 %). L’effet des reports contribue également à expliquer l’écart entre le taux de taxation implicite des grandes entreprises et celui des petites et moyennes entreprises (39,5 %).

B.– L’ABAISSEMENT DU PLAFOND DU REPORT EN AVANT ET SES CONSÉQUENCES

1.– L’abaissement de la part variable du plafond de 60 à 50 % : associer les grandes entreprises à l’effort de redressement des finances publiques, en préservant les PME

Le présent article propose, en son alinéa unique, d’abaisser de 60 à 50 % la part variable du plafonnement du report en avant.

Une entreprise réalisant au titre de l’exercice N un déficit de 3 millions d’euros et au titre de l’exercice N+1 un bénéfice de 1,5 million d’euros pourra déduire de ce bénéfice 1,25 million d’euros : 1 million d’euros (part forfaitaire) + 250 000 euros, soit 50 % de 500 000 euros (fraction du bénéfice de N+1 excédant 1 million d’euros). L’entreprise devra donc s’acquitter au titre de N+1 d’un IS assis sur 250 000 euros, pour seulement 200 000 euros en application du plafond actuel (cf. exemple cité supra). Le solde de déficit non reporté, soit 1,75 million d’euros, reste reportable sur les éventuels bénéfices des exercices N+2 et suivants, sans limite de temps.

Les entreprises ayant un stock de déficit à reporter mais dont les bénéfices n’excèdent pas 1 million d’euros ne sont donc pas concernées par l’abaissement du plafond, puisque la part forfaitaire de 1 million d’euros est maintenue. L’option retenue par le Gouvernement permet donc de préserver les PME, en faisant porter l’effort sur les plus grandes entreprises.

2.– Un rendement de 500 millions d’euros en année pleine, doublé en 2013

L’évaluation préalable annexée au présent article estime à 500 millions d'euros le rendement de l’abaissement du plafond, en précisant que « les simulations ont été réalisées à partir des données constatées disponibles sur les exercices clos en 2010 et 2011 ».

Le gain budgétaire sera toutefois doublé en 2013. La mesure étant immédiatement applicable, elle modifiera les modalités de calcul du solde de l’IS au titre de l’exercice 2012, solde dû au 15 avril 2013 pour l’essentiel des entreprises, qui clôtureront leur exercice au 31 décembre 2012 (rendement de 500 millions d'euros). Les acomptes d’IS 2013 versés par ces mêmes entreprises, sur la base de l’IS 2012, intégreront naturellement les nouvelles modalités de calcul du report en avant (rendement de 500 millions d'euros).

Environ 1 000 entreprises devraient être concernées par la mesure.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 117 de M. Yves Jégo.

M. Philippe Vigier. Il s’agit d’un amendement de suppression de l’article. Nous avons eu l’année dernière, au sein de cette Commission, un débat qui nous a permis d’avancer sur les mécanismes de report en arrière et en avant des déficits des sociétés. Le ministre du budget a déclaré que le report en arrière était désormais très sévèrement encadré et qu’il en était de même pour le report en avant. C’est un sujet important compte tenu des aléas économiques que connaissent les entreprises. Nous avions trouvé pour une fois un équilibre entre majorité et opposition. Je préférerais que l’on puisse, au nom de la stabilité fiscale, en rester à cet équilibre, à plus forte raison dans le contexte actuel.

M. le rapporteur général. Vous l’avez dit : il s’agit davantage d’une mesure de trésorerie que d’une mesure fiscale. Elle a pour objectif d’anticiper le paiement de l’impôt, sans toutefois l’alourdir. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Elle en vient à l’amendement I-CF 44 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Je propose que la mesure de l’article 16 ne soit pas rétroactive. Il y a parfois eu des mesures rétroactives dans le passé, il y en a beaucoup trop dans le présent projet loi de finances.

M. le rapporteur général. Entre la présentation du projet de loi de finances pour 2013, intervenue fin septembre, et le versement de l’impôt sur les sociétés au titre de 2012, qui se fera à la mi-avril prochain, les entreprises disposeront de près de sept mois pour provisionner. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 16 sans modification.

* *

Article 17

Taxation des sommes placées en réserve de capitalisation des entreprises d’assurance

Texte du projet de loi :

Les personnes mentionnées aux 1° à 6° du B du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier qui, à la date de publication de la présente loi, exploitent une entreprise en France au sens du I de l’article 209 du code général des impôts, redevables de la taxe exceptionnelle sur la réserve de capitalisation définie à l’article 23 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, sont assujetties à une contribution complémentaire à cette taxe. L’assiette de la contribution complémentaire est le montant de la réserve de capitalisation déterminé selon les modalités prévues au deuxième alinéa du I de l’article précité ou, s’il est inférieur, le montant de cette réserve constaté à l’ouverture de l’exercice en cours à la date de publication de la présente loi.

Le taux de la contribution est fixé à 7 %. Le montant cumulé de la taxe exceptionnelle acquittée en application de l’article 23 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 et de la contribution complémentaire à cette taxe est plafonné à un montant égal à 5 % des fonds propres, y compris la réserve de capitalisation, des redevables mentionnés au premier alinéa à l’ouverture de l’exercice en cours à la date de publication de la présente loi.

Elle n’est pas admise en déduction du résultat imposable à l’impôt sur les sociétés.

La taxe est constitutive d’une dette d’impôt inscrite au bilan de clôture de l’exercice en cours à la date de publication de la présente loi. Elle est prélevée sur le compte de report à nouveau.

La contribution est exigible à la clôture de l’exercice en cours à la date de publication de la présente loi. Elle est déclarée, liquidée et acquittée dans les quatre mois de son exigibilité sur une déclaration dont le modèle est fixé par l'administration.

La contribution est recouvrée et contrôlée selon les procédures et sous les mêmes sanctions, garanties et privilèges que la taxe sur la valeur ajoutée. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à cette même taxe.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’associer les entreprises d’assurance au redressement des finances publiques. La loi de finances initiale (LFI) pour 2011 a créé une « taxe de sortie » (exit tax) sur la réserve de capitalisation des entreprises d’assurance. La réserve de capitalisation doit être dotée pour faire face aux conséquences de l’évolution des taux d’intérêt de certains titres sur les rendements garantis aux assurés. Le taux de cette taxe (10 %) est significativement inférieur au taux qui aurait dû être supporté par les reprises effectuées sur la réserve (33,1/3 %).

Afin de rapprocher le niveau de taxation des sommes placées en réserve de capitalisation du taux normal de l’impôt sur les sociétés (IS), le présent article institue une contribution complémentaire à l’exit tax, au taux de 7 %. Cette contribution exceptionnelle ne produira des recettes qu’en 2013, à hauteur de 800 millions d'euros.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LA RÉSERVE DE CAPITALISATION DES ENTREPRISES D’ASSURANCE

Les entreprises d’assurance et de réassurance, les mutuelles et les institutions de prévoyance ⁽¹⁵⁴⁾ sont tenues, en application des dispositions législatives et réglementaires qui les régissent ⁽¹⁵⁵⁾, de constituer un certain nombre de provisions techniques, au rang desquelles figure la réserve de capitalisation.

La raison d’être de la réserve de capitalisation, spécificité française, est de lisser l’évolution des taux d’intérêts de certains placements, afin de garantir aux assurés le rendement prévu au moment de la souscription. Les titres soumis à la réserve de capitalisation sont donc, logiquement, les obligations à taux fixe. Il faut préciser que si la réserve de capitalisation existe désormais pour tous les types d’assurance, elle a été initialement instituée (en 1938) pour les seules assurances vie, les plus susceptibles de garantir un rendement stable aux souscripteurs.

L’exemple suivant, très schématique, devrait permettre de comprendre les effets de l’évolution, à la hausse comme à la baisse, des taux d’intérêt.

Soit une entreprise d’assurance détenant en portefeuille une obligation A acquise pour un montant de 100 (correspondant à la prime versée par l’assuré) et dont le taux d’intérêt est de 5 % (rendement garanti à l’assuré au moment de la souscription, pour la durée du contrat).

Du fait d’une baisse globale des taux d’intérêt, les obligations B émises ultérieurement ont un rendement de 3 %. En conséquence, la valeur de l’obligation A augmente, pour s’établir à 105. Si l’entreprise décide de céder l’obligation A, elle réalise une plus-value de 5. Si cette plus-value est distribuée aux actionnaires de l’entreprise, celle-ci n’est plus en mesure de garantir aux assurés le rendement prévu au moment de la souscription, puisque les obligations B désormais disponibles sur le marché sont d’un rendement inférieur.

Dans le cas inverse d’une hausse globale des taux, les obligations B ont un rendement de 7 %. La valeur de l’obligation A diminue, pour s’établir à 95. La cession de cette obligation génère une moins-value de 5. Si cette moins-value n’est pas compensée, la valeur du capital placé par les assurés au moment de la souscription se dégrade.

En application de l’article A. 333-3 du code des assurances ⁽¹⁵⁶⁾:

– le montant des plus-values doit être versé à la réserve de capitalisation ;

– le montant des moins-values doit être repris de la réserve de capitalisation.

Les plus et moins-values de cession des obligations à taux fixe se trouvent ainsi neutralisées, ce qui permet de garantir aux assurés le capital et les intérêts de leur souscription.

B.– UN RÉGIME FISCAL RÉFORMÉ PAR LA LOI DE FINANCES POUR 2011

1.– L’inversion pérenne du régime des dotations et des reprises

Le régime fiscal des dotations et des reprises sur la réserve de capitalisation était fixé, avant l’entrée en vigueur de la loi de finances initiale pour 2011 ⁽¹⁵⁷⁾, par une lettre du ministre de l’Économie et des finances au président de la Fédération française des sociétés d’assurance, en date du 21 décembre 1973. En application de cette lettre, les dotations étaient déductibles de l’assiette de l’impôt sur les sociétés (donc au taux normal de 33,1/3 %) et les reprises taxables au même taux.

L’article 23 de la LFI 2011 a introduit dans le code général des impôts un nouvel article 39 quinquies GE, disposant que « les dotations sur la réserve de capitalisation […] et leurs reprises […] ne sont pas prises en compte pour la détermination [du] résultat imposable ». Cela signifie que les dotations ne sont plus déductibles et les reprises ne sont plus taxables ; les plus-values de cession deviennent donc taxables et les moins-values déductibles.

L’évaluation préalable annexée à l’article 9 du projet de loi de finances pour 2011 (devenu article 23 de la loi) motivait cette réforme dans les termes suivants : « Le fonctionnement de la réserve de capitalisation est biaisé : en pratique, aucune reprise n’est effectuée dès lors que les entreprises d’assurance préfèrent conserver leurs titres dépréciés jusqu’à leur terme et ne constatent donc aucune perte. ». La baisse des taux d’intérêt constatée ces dernières années aurait ainsi permis aux entreprises d’assurance de se constituer des quasi fonds propres en franchise d’impôt (les dotations consécutives aux plus-values de cession n’étant pas taxées), sans que ces entreprises soient par ailleurs contraintes de céder les titres dépréciés, et donc de s’acquitter de l’impôt sur le montant des reprises.

Le rendement attendu de la réforme du régime fiscal de la réserve de capitalisation était de 200 millions d'euros par an.

2.– L’instauration d’une exit tax sur le stock

Si elle avait été introduite sans autre mesure, la réforme pérenne du régime fiscal de la réserve de capitalisation aurait été particulièrement favorable pour les entreprises d’assurance. Sous le régime fiscal précédent, les moins-values de cession des obligations à taux fixes n’étaient en pratique pas réalisées, n’entraînant pas de reprise, et donc pas d’impôt. Sous le nouveau régime fiscal, les reprises ne sont plus taxables.

Afin de « rattraper » une partie des reprises non taxées sous l’empire de la législation précédente, l’article 23 de la LFI 2011 a assorti la modification pérenne du régime fiscal d’une exit tax sur le stock.

Cette taxe exceptionnelle ⁽¹⁵⁸⁾, dont le produit a été affecté à la Caisse nationale des allocations familiales ⁽¹⁵⁹⁾, était due par les personnes mentionnées au 1° à 6° du B du I de l’article L. 612-2 du code monétaire et financier, exploitant une entreprise en France. Il s’agit de l’essentiel des entreprises d’assurance relevant de la compétence de l’Autorité de contrôle prudentiel ⁽¹⁶⁰⁾ : entreprises d’assurance et de réassurance, mutuelles et institutions de prévoyance.

Cette taxe de 10 % était assise sur le montant de la réserve de capitalisation à l’ouverture de l’exercice en cours à la date de promulgation de la LFI 2011 (soit le 29 décembre 2010). Pour les mutuelles et les institutions de prévoyance, l’assiette était minorée du montant de la réserve de capitalisation constaté au début de leur premier exercice ouvert à compter du 1^er janvier 2008. C’est à compter de cette date que ces organismes devaient être soumis à l’impôt sur les sociétés, pour la partie lucrative de leurs activités ; l’exit tax étant conçue comme un substitut partiel d’IS, il a paru nécessaire de réserver à ces organismes un traitement plus favorable.

C’est également parce qu’elle avait vocation à s’y substituer que la taxe n’était pas déductible de l’impôt sur les sociétés.

Le montant de la taxe se trouvait plafonné à 5 % des fonds propres
(y compris la réserve de capitalisation elle-même) constatés à l’ouverture de l’exercice en cours au 29 décembre 2010.

Sur le plan comptable, la loi dispose que « la taxe est constitutive d’une dette d’impôt inscrite au bilan de l’exercice clos le 31 décembre 2010 et est prélevée sur le compte de report à nouveau ». Cette précision avait pour objet d’éviter que la taxe soit comptabilisée comme une charge, et en tant que telle répercutée sur les assurés au titre de leur participation au résultat.

Exigible à la clôture de l’exercice en cours au 29 décembre 2010, la taxe devait être déclarée et liquidée dans les quatre mois suivant la clôture. Elle devait être acquittée pour moitié au moment du dépôt de la déclaration, et pour moitié dans les 16 mois suivant son exigibilité (donc au plus tard un an après le dépôt de la déclaration).

Les règles en matière de recouvrement, de contrôle et de contentieux étaient les mêmes que celles applicables en matière de taxe sur la valeur ajoutée.

Le rendement attendu de la taxe était de 1,7 milliard d’euros, le montant global de la réserve de capitalisation au 29 décembre 2010 étant estimé à 17 milliards d’euros. 216 entreprises étaient redevables de la taxe, qui a finalement produit un rendement de 1,6 milliard. Il a été indiqué au Rapporteur général que les sociétés d’assurance ont vraisemblablement acquitté 90 % du produit total de la taxe.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– DE LA NÉCESSITÉ DE « RATTRAPER LE RATTRAPAGE »

L’évaluation préalable annexée au présent article indique que « l’instauration d’une "exit tax" par la loi de finances pour 2011 au taux de 10 % ne permet de compenser que partiellement l’absence de taxation au taux normal théorique des reprises des réserves de capitalisation qui pèsera sur les recettes d’IS ».

Les reprises opérées avant l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2011 étaient en principe taxables au taux normal de l’IS, mais elles étaient si rares que le précédent Gouvernement et la précédente majorité ont choisi de soumettre la réserve de capitalisation à une exit tax de 10 %. Une entreprise dont le montant des moins-values latentes (donc non réalisées et n’ayant conséquemment pas donné lieu à reprise taxable) était de 100 avant l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2011 aura donc payé sur ces reprises (demeurées dans la réserve de capitalisation) un montant d’impôt de 10, alors que ce montant aurait été de 33,1/3 si les reprises avaient été opérées.

Les reprises sur la réserve de capitalisation ne sont désormais plus taxables, en application de l’article 39 quinquies GE du code général des impôts. Cela signifie que les moins-values générant les reprises sont déductibles de l’assiette de l’impôt. La réalisation de ces moins-values, qui ne présentait aucun intérêt fiscal lorsque les reprises étaient taxables, peut désormais apparaître comme un moyen de minorer l’impôt.

Ce risque n’avait pas échappé au précédent Rapporteur général qui, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, avait présenté au nom de la commission des Finances un amendement tendant à taxer à hauteur de 23 % les reprises qui auraient été opérées postérieurement à l’entrée en vigueur de la LFI 2011.

Ce mécanisme de taxation, ajouté à l’exit tax de 10 %, aurait permis de soumettre in fine les reprises au taux normal de l’IS ⁽¹⁶¹⁾. Ayant reçu l’avis défavorable du Gouvernement, cet amendement n’a pas été adopté. Le présent article poursuit un objectif semblable, puisqu’il s’agit de soumettre la réserve de capitalisation à une contribution complémentaire à l’exit tax, afin d’atteindre, selon l’évaluation préalable, « un niveau de prélèvement cumulé plus proche du taux normal de l’impôt », quoique encore près de deux fois moindre.

B.– L’INSTAURATION D’UNE CONTRIBUTION COMPLÉMENTAIRE À L’EXIT TAX

Le présent article a pour objet de soumettre les redevables de l’exit tax instituée par l’article 23 de la LFI 2011 à une « contribution complémentaire » à cette taxe (alinéa 1). Cette contribution étant exceptionnelle, l’article n’est pas codifié. Sa rédaction est très proche de celle de l’article 23 de la LFI 2011, auquel il est fréquemment fait renvoi.

1.– L’assiette

La contribution complémentaire serait assise (alinéa 1) :

– sur le montant de la réserve de capitalisation tel que défini par l’article 23 de la LFI 2011 ;

– ou, s’il est inférieur, sur le montant de la réserve de capitalisation à l’ouverture de l’exercice en cours à la date de « publication » ⁽¹⁶²⁾ de la présente loi.

Cette contribution est somme toute assez originale, puisqu’elle frappe en principe une assiette « figée », ayant déjà fait l’objet d’une taxation poursuivant les mêmes objectifs. Il est donc bienvenu que le texte tienne compte, dans un sens favorable aux redevables, de l’évolution éventuelle de l’assiette. Si le montant de la réserve de capitalisation constaté à l’ouverture de l’exercice en cours fin décembre 2012 (période de promulgation de la LFI 2013) est inférieur au montant de la réserve ayant servi d’assiette à l’exit tax, la contribution sera assise sur le plus faible des deux montants. Si, à l’inverse, le montant de la réserve « 2012 » est supérieur, l’assiette demeure celle de l’exit tax.

Il n’a pas été possible de connaître l’évolution du montant de la réserve de capitalisation par catégorie de redevable. Le Gouvernement a en revanche indiqué au Rapporteur général que le montant de la réserve de capitalisation a peu évolué depuis 2010, son montant agrégé au 1^er janvier 2012 étant estimé à 17 milliards d’euros.

2.– Le taux

Le taux de la contribution est fixé à 7 % (alinéa 2).

Cela signifie qu’une entreprise d’assurance redevable de l’exit tax et dont le montant de la réserve de capitalisation n’a pas diminué entre l’ouverture de l’exercice en cours le 29 décembre 2010 et l’ouverture de l’exercice en cours fin décembre 2012 aura supporté une taxation globale de 17 % de ce montant, soit environ la moitié du taux normal de l’IS. Une entreprise dont le montant de la réserve de capitalisation a diminué sur la même période aura supporté une taxation globale égale à 10 % du montant de la réserve « 2010 » et à 7 % du montant (moins élevé) de la réserve « 2012 ».

3.– Le plafonnement

Le montant cumulé de l’exit tax et de la contribution complémentaire est plafonné à 5 % du montant des fonds propres (y compris la réserve de capitalisation), estimé à l’ouverture de l’exercice en cours à la date de promulgation de la LFI 2013.

Cela ne signifie pas qu’un redevable plafonné au titre de l’exit tax sera nécessairement dispensé de tout versement au titre de la contribution complémentaire, ainsi que l’illustre l’exemple ci-après.

Soit une entreprise d’assurance dont le montant de la réserve de capitalisation « 2010 » est de 400 000 euros. Le montant théorique de l’exit tax dont elle doit s’acquitter est de 40 000 euros (10 % de 400 000 euros). Ses fonds propres à l’ouverture de l’exercice en cours au 29 décembre 2010, hors réserve de capitalisation, sont de 300 000 euros. Le montant d’exit tax est donc plafonné à 35 000 euros, soit 5 % de 700 000 euros (montant des fonds propres y compris la réserve de capitalisation). Cette entreprise paye donc, au titre de l’exit tax, 35 000 euros.

En faisant l’hypothèse que le montant des fonds propres et celui de la réserve de capitalisation de cette entreprise sont stables, le montant théorique de sa contribution complémentaire est de 28 000 euros (soit 7 % de 400 000 euros). Le plafond applicable à la somme de l’exit tax et de la contribution spéciale est de 35 000 euros, soit le montant dont l’entreprise s’est acquitté au titre de l’exit tax. Elle n’aura donc rien à verser au titre de la contribution complémentaire.

En faisant désormais l’hypothèse que le montant des fonds propres a augmenté (600 000 euros) et que celui de la réserve de capitalisation a diminué (300 000 euros), le montant théorique de la contribution complémentaire est de 21 000 euros (soit 7 % de 300 000 euros). Le plafond est de 45 000 euros, soit 5 % de 900 000 euros (montant des fonds propres y compris la réserve de capitalisation). 35 000 euros ayant été acquittés au titre de l’exit tax, l’entreprise est redevable de 10 000 euros au titre de la contribution complémentaire.

4.– Les similitudes avec l’exit tax : la non déductibilité, l’inscription comptable, le recouvrement et le contrôle

Comme l’exit tax, la contribution complémentaire n’est pas déductible de l’IS (alinéa 3).

Son inscription comptable est identique (alinéa 4).

Il en est de même pour les modalités de recouvrement, de contrôle, de sanctions, ainsi que pour le régime contentieux (alinéa 6).

5.– Les différences : le paiement et l’affectation

Les modalités de liquidation sont quelque peu différentes de celles de l’exit tax, puisque la contribution doit être acquittée dans les quatre mois suivant son exigibilité (alinéa 5). Le versement fractionné prévu pour l’exit tax ne s’appliquera donc pas à la contribution complémentaire.

L’affectataire est également différent : alors que le produit de l’exit tax était affecté à la Caisse nationale des allocations familiales, celui de la contribution complémentaire abondera les recettes du budget de l’État. Cette affectation, qui se déduit du silence du texte, est expressément prévue par l’exposé des motifs.

6.– Un rendement de 800 millions d'euros en 2013

Selon l’évaluation préalable annexée au présent article, le rendement attendu de la mesure est de 800 millions d'euros en 2013. La contribution n’étant pas pérenne, elle ne produira par définition aucune recette les années suivantes.

Le plafonnement aurait pour effet de réduire de 400 millions d'euros environ le rendement spontané de la contribution complémentaire ; l’application du taux de 7 % à une assiette de 17 milliards d’euros devrait en effet produire une recette de 1,19 milliard d’euros.

L’évaluation préalable remarque que « l’impact de cette taxation complémentaire au niveau du marché paraît modéré : 800 millions d'euros, à comparer au surplus de couverture des exigences "Solvabilité II" de l’ordre de 80 milliards d’euros » ⁽¹⁶³⁾.

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 121 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement de suppression de l’article. Nous avons déjà eu ce débat l’année dernière lorsque le précédent gouvernement avait proposé de taxer les réserves de capitalisation constituées par les entreprises d’assurance. Quelle est la nature juridique de ces réserves ? Elles sont la propriété non pas des sociétés d’assurance, mais des assurés. Je n’étais pas d’accord avec le précédent gouvernement et je maintiens ma position : il s’agit d’une imposition dissimulée des détenteurs de l’assurance-vie, parmi lesquels figurent, entre autres, des personnes modestes.

En outre, le prélèvement est proportionnel, alors qu’on ne cesse de dire qu’il convient de soumettre l’ensemble des revenus au barème progressif de l’impôt sur le revenu. Ce n’est pas la bonne méthode. C’est, je le répète, une taxation dissimulée de l’épargne, sous couvert de taxation des assurances.

M. le rapporteur général. Vous aviez pourtant voté, mon cher collègue, lors de l’examen du projet de loi de finances pour 2011, l’exit tax sur la réserve de capitalisation. Vous n’aviez pas alors ces scrupules.

Les motifs évoqués sont dépourvus de sens. Le rendement servi aux assurés n’est pas affecté par la taxation des réserves de capitalisation. Sont en réalité concernées les plus-values réalisées par les entreprises, qui n’ont pas vocation à être reversées aux assurés. C’est, je vous l’accorde, un sujet très technique. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 17 sans modification.

* *

Article 18

Modification du régime des acomptes d’impôt sur les sociétés applicable aux grandes entreprises

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Le 1 de l’article 1668 est ainsi modifié :

1° Au a, le montant : « 500 millions € » est remplacé par le montant : « 250 millions € » et les mots : « deux tiers » sont remplacés par les mots : « trois quarts » ;

2° Au b, le taux : « 80 % » est remplacé par le taux : « 85 % » ;

3° Au c, le taux : « 90 % » est remplacé par le taux : « 95 % ».

B.– La première phrase de l’article 1731 A est ainsi modifiée :

1° Les mots : « deux tiers, 80 % ou 90 % » sont remplacés, par deux fois, par les mots : « trois quarts, 85 % ou 95 % » ;

2° Le montant : « 500 millions € » est remplacé par le montant : « 250 millions € ».

II.– Les dispositions du I s’appliquent aux exercices ouverts à compter du 1^er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de faire contribuer les plus grandes entreprises au redressement des finances publiques. Ces entreprises sont, en l’état du droit, soumises à un régime spécifique de recouvrement de leur impôt sur les sociétés (IS). Leur dernier acompte est en effet calculé à partir de l’impôt estimé au titre de l’exercice en cours, et non à partir des résultats du dernier exercice clos (régime dit du « cinquième acompte »). Ce dernier acompte ne doit en outre pas être inférieur à la différence entre une fraction de l’impôt estimé et la somme des acomptes déjà versés.

Le présent article propose d’une part d’abaisser de 500 à 250 millions d'euros le seuil de chiffre d’affaires au-delà duquel s’applique le régime du cinquième acompte. Il propose d’autre part d’accroître le montant minimal de cet acompte, en augmentant le premier terme de la différence dont il résulte. Le rendement attendu de la mesure est de 1 milliard d’euros en 2013.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LE RÉGIME GÉNÉRAL DE RECOUVREMENT DE L’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Les modalités de recouvrement de l’impôt sur les sociétés sont fixées par l’article 1668 du code général des impôts (CGI). Dans la généralité des cas, les redevables doivent s’acquitter auprès du comptable public compétent d’acomptes trimestriels, dont le montant est calculé sur la base des résultats du dernier exercice clos. Les acomptes sont exigibles au plus tard au 15 mars, au 15 juin, au 15 septembre et au 15 décembre de chaque année. Chacune de ces dates correspond, en fonction de la date de clôture de l’exercice, à un acompte différent, ainsi que l’illustre le tableau ci-après.

CALENDRIER DE VERSEMENT DES ACOMPTES D’IMPÔT SUR LES SOCIÉTÉS

Clôture de l’exercice comprise entre :	1^er acompte	2^ème acompte	3^ème acompte	4^ème acompte
Le 20 novembre et le 19 février inclus	15 mars	15 juin	15 septembre	15 décembre
Le 20 février et le 19 mai inclus	15 juin	15 septembre	15 décembre	15 mars
Le 20 mai et le 19 août inclus	15 septembre	15 décembre	15 mars	15 juin
Le 20 août et le 19 novembre inclus	15 décembre	15 mars	15 juin	15 septembre

Source : Direction générale des finances publiques, Précis de fiscalité 2012, tome 2, paragraphe 9271

Le 2 de l’article 1668 définit les modalités de liquidation du solde. Si le montant de l’impôt finalement dû est supérieur au montant total des quatre acomptes, le complément d’impôt doit être acquitté :

– au plus tard le 15 du quatrième mois suivant la clôture de l’exercice (soit au 15 avril pour la plupart des entreprises, qui clôturent au 31 décembre) ;

– si aucun exercice n’est clos en cours d’année, le 15 mai de l’année suivante.

Si à l’inverse le montant total des quatre acomptes excède le montant d’impôt finalement dû, le trop-perçu est restitué par l’administration fiscale dans un délai de 30 jours suivant le dépôt du relevé de solde (après défalcation des autres impôts directs dus par le redevable).

Certains redevables de l’IS sont exemptés du versement des acomptes, notamment les sociétés nouvellement créées ou nouvellement soumises à l’IS, au titre de leur premier exercice d’imposition. En outre, les entreprises qui estiment que le montant des acomptes déjà versés au titre d’un exercice égale ou excède le montant d’impôt dont elles seront finalement redevables peuvent se dispenser du versement des acomptes restants (4 bis de l’article 1668).

B.– LE RÉGIME SPÉCIFIQUE DIT DU « CINQUIÈME ACOMPTE »

Les entreprises dont le chiffre d’affaires a excédé 500 millions d’euros au cours du dernier exercice clos sont soumises à un régime spécifique de recouvrement de leur IS ⁽¹⁶⁴⁾. En application des cinquième à huitième alinéas du 1 de l’article 1668, leur dernier acompte (souvent qualifié de « cinquième acompte » pour en souligner la particularité) doit être calculé sur l’impôt estimé au titre de l’exercice en cours, et non à partir des résultats du dernier exercice clos.

Le montant du cinquième acompte ne peut en outre être inférieur à la différence entre une fraction de l’impôt estimé au titre de l’exercice en cours et le montant des acomptes déjà versés.

Cette fraction est variable en fonction du chiffre d’affaires de l’entreprise ⁽¹⁶⁵⁾ :

– deux tiers pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 500 millions d’euros et 1 milliard d’euros ;

– 80 % pour celles dont le chiffre d’affaires est compris entre 1 et 5 milliards d’euros ;

– 90 % pour celles dont le chiffre d’affaires excède 5 milliards d’euros.

Ainsi, une entreprise ayant réalisé au cours d’un exercice N un chiffre d’affaires de 600 millions d'euros et ayant acquitté au titre de cet exercice un IS de 60 ⁽¹⁶⁶⁾ doit verser un montant de 15 (soit 60/4) au titre de chacun des trois premiers acomptes de N+1 ⁽¹⁶⁷⁾. Dans l’hypothèse où le montant d’IS estimé au titre de N+1 est de 120, le dernier acompte dû par l’entreprise au titre de ce même exercice est de 35 : deux tiers de l’impôt estimé au titre de N+1 (80), dont sont retranchés les acomptes déjà versés (15 x 3 = 45).

Par construction, le cinquième acompte n’est donc dû que par celles des entreprises dont le montant estimé d’IS au titre de l’exercice en cours excède celui acquitté au titre du dernier exercice clos. Plus précisément, le cinquième acompte n’est dû que si les deux tiers du montant estimé d’IS au titre de l’exercice en cours excèdent les trois quarts de l’IS calculé à partir des résultats du dernier exercice clos (soit le montant cumulé des acomptes déjà versés).

Ne sont par conséquent soumises à cette modalité spécifique de recouvrement que les plus grandes entreprises dont le résultat imposable augmente significativement d’un exercice à l’autre.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– L’ABAISSEMENT DU SEUIL D’APPLICATION DU CINQUIÈME ACOMPTE

Le 1° du A du I du présent article propose de soumettre au régime du cinquième acompte les entreprises ayant réalisé au titre du dernier exercice clos un chiffre d’affaires de plus de 250 millions d'euros, contre plus de 500 millions d'euros en l’état du droit. 660 nouvelles entreprises devraient être de ce fait soumises au cinquième acompte, portant le total à environ 1 500.

Il faut remarquer que le seuil de 250 millions d'euros de chiffre d’affaires est celui qui a été retenu, par le précédent Gouvernement et la précédente majorité, pour le déclenchement de la contribution exceptionnelle sur l’impôt sur les sociétés. Créée par l’article 30 de la dernière loi de finances rectificative pour 2011 ⁽¹⁶⁸⁾ et codifiée à l’article 235 ter ZAA du CGI, cette contribution due au titre des exercices clos entre le 31 décembre 2011 et le 30 décembre 2013 est égale à 5 % de l’IS brut. En s’inspirant du modèle du cinquième acompte, l’article 12 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ⁽¹⁶⁹⁾ a instauré un mécanisme de versement anticipé de cette contribution exceptionnelle.

B.– L’AUGMENTATION DU MONTANT MINIMAL DU CINQUIÈME ACOMPTE

Le montant du cinquième acompte ne peut être inférieur à la différence entre une fraction du montant d’IS estimé au titre de l’exercice en cours (fraction variable selon le chiffre d’affaires de l’entreprise) et le montant des acomptes déjà versés au titre du même exercice. Le présent article propose d’accroître le montant minimal du cinquième acompte, par l’augmentation du premier terme de cette différence.

La fraction du montant d’IS estimé au titre de l’exercice en cours passe :

– des deux tiers aux trois quarts pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 250 millions d'euros (nouveau seuil d’entrée dans le régime du cinquième acompte) et 1 milliard d’euros (1° du A du I) ;

– de 80 à 85 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires est compris entre 1 et 5 milliards d’euros (2° du A du I) ;

– de 90 à 95 % pour les entreprises dont le chiffre d’affaires excède 5 milliards d’euros (3° du A du I).

Pour reprendre l’exemple utilisé supra d’une entreprise ayant réalisé au cours d’un exercice N un chiffre d’affaires de 600 millions d'euros ⁽¹⁷⁰⁾, ayant acquitté au titre de cet exercice un IS de 60 et dont le montant d’IS estimé au titre de N+1 est de 120, le dernier acompte dû par l’entreprise au titre de ce même exercice est de 45 : trois quarts de l’impôt estimé au titre de N+1 (90), dont sont retranchés les acomptes déjà versés (45).

C.– DES DISPOSITIONS DE COORDINATION

L’article 1731 A du CGI prévoit l’application de l’intérêt de retard et de la majoration ⁽¹⁷¹⁾ en cas de sous-estimation du cinquième acompte. Ces sanctions sont applicables précisément lorsque la fraction du montant d’IS estimé est significativement inférieure à la fraction du montant d’IS finalement dû ⁽¹⁷²⁾.

Le 1° du B du I du présent article substitue aux fractions actuellement en vigueur (deux tiers, 80 % et 90 %) les nouvelles fractions proposées (trois quarts, 85 % et 95 %).

Le 2° du B du I substitue le nouveau seuil d’entrée dans le régime du cinquième acompte (250 millions d'euros) au seuil actuellement en vigueur (500 millions d'euros).

D.– UN EFFORT DE TRÉSORERIE CONCENTRÉ SUR LES GRANDES ENTREPRISES, QUI PRODUIRA 1 MILLIARD D’EUROS EN 2013

Il faut dire clairement que le présent article n’aura pas pour conséquence d’alourdir l’imposition des entreprises, puisqu’il s’agit seulement d’anticiper une recette qui aurait été due en tout état de cause, au moment de la liquidation du solde de l’IS. Les entreprises dont la charge de trésorerie sera affectée sont celles dont le chiffre d’affaires est le plus élevé ; elles devraient en conséquence pouvoir y faire face sans difficultés majeures. Les petites et moyennes entreprises sont quant à elles préservées.

Cette mesure de trésorerie produit un gain budgétaire pour l’État. Les entreprises qui clôtureront au 31 décembre 2013 resteront redevables de leur solde d’IS au 15 avril 2014. Mais, pour celles des entreprises soumises au cinquième acompte, le solde sera plus faible qu’en l’état actuel du droit, puisque une fraction plus importante de l’impôt aura été acquittée au moment du versement du dernier acompte, le 15 décembre 2013.

L’évaluation préalable annexée au présent article estime le surplus de recettes pour 2013 à 1 milliard d’euros. Ce rendement aurait pu être double si la mesure avait été rétroactive ; mais les modalités de calcul du cinquième acompte dû au titre des exercices clos en 2012 demeurent inchangées, le II prévoyant une application du dispositif aux exercices clos à compter du 1^er janvier 2013.

Les conséquences sur 2014 et les années suivantes ne sont pas chiffrées. L’évaluation préalable se contente d’indiquer que « le solde d’IS […] sera amputé de 1 milliard d’euros d’acomptes supplémentaires versés en 2013 » et qu’ « un gain budgétaire est attendu sur le montant du cinquième acompte qui sera versé fin 2014 au titre de 2014 ».

* *

La Commission est saisie des amendements identiques I-CF 63 de M. Jean-François Lamour et I-CF 123 de M. Charles de Courson.

M. Jean-François Lamour. Le Gouvernement demande un effort supplémentaire aux grandes entreprises en abaissant, d’une part, le seuil de chiffre d’affaires à partir duquel elles sont tenues de s’acquitter du dernier acompte d’impôt sur les sociétés et en augmentant, d’autre part, la quotité du montant de l’impôt estimé servant au calcul de cet acompte.

Cependant, en abaissant le seuil de chiffre d’affaires de 500 à 250 millions d’euros, vous toucherez non seulement les grandes entreprises, mais également la plupart des entreprises de taille intermédiaire (ETI), dont le plafond de chiffres d’affaires est, je le rappelle, de l’ordre de 1,5 milliard d’euros. Or, les ETI sont des entreprises dynamiques, exportatrices et exposées à la concurrence. Elles emploient, en outre, environ 20 % des salariés français. Vous créez une instabilité fiscale très préjudiciable, en période de crise, à ces entreprises et à leur capacité à résister à la concurrence. Ce n’est pas anodin.

M. Charles de Courson. Plusieurs dispositions de ce projet de loi de finances sont des « fusils à un coup ». Il vous faudra en trouver d’autres l’année prochaine. Ce n’est pas la bonne méthode : il conviendrait au contraire d’assurer une certaine durabilité aux dispositions que nous votons.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, la Commission rejette les amendements I-CF 63 et I-CF 123.

Elle rejette ensuite, suivant l’avis défavorable du rapporteur général, l’amendement I-CF 45 de M. Hervé Mariton.

Puis elle adopte l’article 18 sans modification.

* *

Après l’article 18

La Commission est saisie de plusieurs amendements portant articles additionnels après l’article 18.

Elle examine d’abord l’amendement I-CF 122 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’un amendement traditionnel. Le bénéfice de la déduction pour aléas (DPA) a été réservé aux exploitants agricoles ayant souscrit une assurance. Or, dans de nombreux secteurs, les compagnies d’assurance refusent de les assurer en raison de risques trop élevés. La DPA ne peut donc être appliquée dans des secteurs pour lesquels elle avait pourtant été conçue, comme les fruits et légumes.

M. le président Gilles Carrez. Vous avez développé la même argumentation au cours des trois dernières années.

M. Charles de Courson. Je dispose maintenant de données sur les taux d’assurance. Je propose que la DPA puisse être appliquée même en l’absence de contrat d’assurance.

M. le rapporteur général. Ma position est la même que celle que vous défendiez lorsque vous étiez rapporteur général, monsieur le président. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle en vient à l’amendement I-CF 127 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Il s’agit d’encourager le développement de la production d’électricité d’origine photovoltaïque et éolienne par les exploitants agricoles. Le législateur avait fixé une limite spécifique de 100 000 euros pour la prise en compte des recettes provenant de ces activités dans la détermination du bénéfice agricole. Il est proposé d’indexer ce plafond de la même façon que les tranches de l’impôt sur le revenu.

M. le rapporteur général. Compte tenu du gel du barème de l’impôt sur le revenu, il ne me semble pas opportun d’adopter cet amendement. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle est saisie de l’amendement I-CF 126 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Le régime actuel permet aux exploitants qui ont une activité mixte de rattacher aux bénéfices agricoles les bénéfices industriels et commerciaux dans la limite de 50 000 euros. Il s’agirait d’indexer cette limite sur la première tranche du barème de l’impôt sur le revenu, pour éviter de revenir chaque année sur ce chiffre à travers des amendements. Le coût de cette mesure sera nul cette année, dans la mesure où le barème de l’impôt sur le revenu n’a pas été réévalué, comme l’a rappelé M. le rapporteur général.

M. le rapporteur général. Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

L’amendement I-CF 26 de M. Jean-François Lamour est retiré.

La Commission examine ensuite l’amendement I-CF 118 de M. Charles de Courson.

M. Philippe Vigier. Il s’agit d’un amendement d’appel que M. de Courson et moi avions déjà déposé en 2011 et 2012. Il vise à instaurer un taux plancher minimum d’impôt sur les sociétés. Le problème du niveau réel d’impôt sur les sociétés payé par les entreprises en fonction de leur taille a été débattu au cours des derniers mois. Les disparités sont substantielles : de très grands groupes s’acquittent d’un impôt qui varie entre 0 et 8 %, alors que les PME-PMI sont les plus taxées. Cette situation ne peut plus durer et la promesse faite par le candidat François Hollande à ce sujet doit être honorée.

M. le président Gilles Carrez. Dans la mesure où les grandes entreprises sont davantage endettées, ce taux plancher devrait être progressivement rejoint dans les faits compte tenu de la limitation de la déductibilité prévue à l’article 15.

M. le rapporteur général. Merci, monsieur le président, d’avoir joué le rôle du rapporteur général.

Je relève l’incohérence de nos collègues de l’Union des démocrates et indépendants qui, d’un côté, proposent un taux minimal d’impôt sur les sociétés et, de l’autre, réclament la suppression de l’article 15, seul à même d’en restaurer l’assiette. Nous étions pourtant tombés d’accord sur le fait qu’un taux minimal appliqué à une assiette nulle était inutile.

Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Suivant l’avis défavorable du rapporteur général, elle rejette ensuite successivement les amendements I-CF 119 de M. Philippe Vigier et I-CF 113 de M. Charles de Courson.

Elle en vient à l’amendement I-CF 141 de M. Laurent Grandguillaume.

M. Laurent Grandguillaume. Cet amendement vise à élargir l’assiette de la taxe sur les transactions financières. Il s’agirait d’abaisser le seuil de capitalisation boursière à partir duquel les entreprises sont soumises à cette taxe de 1 milliard à 500 millions d’euros. Les ETI ne seraient donc pas touchées. L’objectif est d’apporter des recettes nouvelles au budget de l’État pour participer au redressement dans la justice. Cette mesure irait, en outre, dans le bon sens, à un moment où de nombreux pays rejoignent notre position, grâce à l’action du Gouvernement.

M. le rapporteur général. Nous venons de doubler le taux de cette taxe dans la dernière loi de finances rectificative. J’ai émis un avis défavorable au nouveau doublement du taux proposé par nos collègues du groupe écologiste. De même, modifier le seuil ne m’apparaît pas opportun à ce stade, compte tenu des évolutions à attendre au niveau européen.

M. Pascal Cherki. L’argument européen est un argument fort. L’instauration de la taxe au niveau européen prendra cependant du temps. Nous allons vivre une véritable bataille : il s’agit non seulement de décider du principe d’une taxe sur les transactions financières, mais d’en fixer l’assiette et le taux.

Je relève, en outre, que nous n’hésitons pas à abaisser certains seuils, par exemple à l’article 18, cette mesure devant produire 1 milliard d’euros de recettes supplémentaires en 2013 si l’on en croit les estimations du ministère des finances. À titre de comparaison, la mesure que nous proposons ne rapporterait que 6 millions d’euros. C’est cependant un symbole.

Nous avons progressé avec la loi de finances rectificative, mais nous avons créé une taxe avec une liste très longue d’exonérations. Le taux demeure modeste et nous ne proposons pas de l’augmenter. Nous demandons un abaissement symbolique du seuil, ce qui n’est pas déraisonnable.

Mme Éva Sas. Je soutiens vigoureusement cet amendement. Il est important d’élargir l’assiette de la taxe sur les transactions financières pour freiner la spéculation, pour créer des recettes nouvelles visant à réduire les déficits et pour aider les pays en voie de développement, 10 % du produit de la taxe étant affectés à l’aide au développement.

M. Laurent Grandguillaume. Cette proposition recueille le soutien de nombreux collègues, mais il convient sans doute de l’affiner, notamment dans la perspective des négociations au niveau européen.

L’amendement est retiré.

La Commission examine ensuite, en discussion commune, les amendements I-CF 133 et I-CF 132 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Nous avons, par une loi votée en décembre 2009, créé le fonds d’aménagement numérique des territoires (FANT). Or, ce fonds n’est pas doté. Ces deux amendements visent à lui affecter le produit de deux nouvelles taxes liées au secteur des télécommunications : la première serait une taxe de 2 % sur les prix de vente des téléviseurs et des consoles de jeu, qui rapporterait 120 millions d’euros ; la seconde serait une « contribution de solidarité numérique » de 75 centimes par mois sur les abonnements aux services d’accès à internet et de téléphonie mobile, qui rapporterait 540 millions d’euros.

On ne peut pas continuer à faire de grands discours sur la fracture numérique sans trouver de solution de financement du FANT. Cette dotation d’environ 660 millions d’euros, à laquelle s’ajouteraient les participations locales, devrait permettre de réduire très largement la fracture numérique en une quinzaine d’années.

M. le rapporteur général. Vous êtes un champion, monsieur de Courson, pour inventer de nouvelles taxes ! Ces deux taxes pèseraient toutes deux sur les consommateurs. Cela nous semble tout à fait inopportun.

Il existe, certes, un besoin de financement du FANT. Toutefois, le Gouvernement a annoncé ce matin qu’il établirait une feuille de route numérique et qu’il la présenterait en février 2013.

Avis défavorable.

La Commission rejette successivement les deux amendements.

* *

Article additionnel après l’article 18

Prorogation du crédit d’impôt en faveur des métiers d’art

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 140 de M. Thomas Thévenoud et du sous-amendement I-CF 203 du rapporteur général.

M. Thomas Thévenoud. Cet amendement vise à proroger le crédit d’impôt en faveur des métiers d’art institué par la loi de finances pour 2007. Vous connaissez comme moi l’importance de ce secteur pour notre pays.

Il s’agit également de préciser la notion d’opérations de conception, dont nous estimons l’application trop restrictive : les artisans d’art ne conçoivent pas tous les jours de nouveaux produits, mais prolongent également un savoir-faire qu’ils enrichissent. Il conviendrait donc de remplacer le mot « conception » par les mots « étude ou réalisation » afin de ne pas circonscrire le crédit d’impôt aux seules activités intellectuelles.

M. le rapporteur général. Je vous propose un sous-amendement qui vise, d’une part, à prolonger le dispositif non pas de manière indéfinie, mais pour deux ans, et qui supprime, d’autre part, les dispositions prévues aux III et IV de l’amendement, dans la mesure où elles relèvent du domaine non de la loi, mais de celui du règlement. Sous réserve de l’adoption de ce sous-amendement, j’émets un avis favorable sur l’amendement proposé.

La Commission adopte le sous-amendement I-CF 203, puis l’amendement I-CF 140 de M. Thévenoud ainsi sous-amendé (Amendement n° I–87).

* *

II.– ressources affectÉes

A.– Dispositions relatives aux collectivités territoriales

Article 19

Fixation pour 2013 de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et des allocations compensatrices d’exonérations d’impôts directs locaux (IDL)

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° L’article L. 1613-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2013, ce montant est égal à 41 505 415 000 €. » ;

2° L’article L. 3334-1 est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« En 2013, le montant de la dotation globale de fonctionnement des départements est égal à celui mis en répartition en 2012, minoré du montant correspondant aux réductions de dotation à prévoir en 2013 en application de l’article 199-1 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales et majoré d’un montant de 10 millions d’euros. » ;

3° Le premier alinéa de l’article L. 4332-4 est complété par les mots : « et en 2013, il est égal au montant mis en répartition en 2012 majoré de 10 millions d’euros. ».

II.– Le II de l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est ainsi modifié :

1° Le 1° du A est remplacé par les dispositions suivantes :

« 1° Le I du III de l’article 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 ; »

2° Le premier alinéa du 2° du A est ainsi modifié :

a) Les mots : « le II de l’article 26 de la loi de finances pour 2003 (n° 2002-1575 du 30 décembre 2002) » sont supprimés ;

b) Les mots : « ainsi que le VII de l'article 5 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer » sont remplacés par les mots : « , le VII de l'article 5 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ainsi que le I de l’article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 » ;

3° Le dernier alinéa du 2° du A est ainsi modifié :

a) La première phrase est complétée par les mots : « , sauf en matière de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises » ;

b) La seconde phrase est supprimée ;

4° Le premier alinéa du B est ainsi modifié :

a) Les mots : « les compensations prévues par le IV bis de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 précitée, » sont remplacés par les mots : « la dotation prévue au I du III de l’article 51 de la loi de finances pour 2011 précitée, » ;

b) Les mots : « le II de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 précitée, » sont supprimés ;

c) Les mots : « ainsi que le VII de l'article 5 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer » sont remplacés par les mots : « , le VII de l'article 5 de la loi n° 2009-594 du 27 mai 2009 pour le développement économique des outre-mer ainsi que le I de l’article 33 de la loi de finances pour 2012 précitée et la compensation des exonérations mentionnées au a du I de l'article 21 de la loi de finances pour 1992 précitée » ;

5° Au deuxième alinéa du B, les mots : « de ces compensations » sont remplacés par les mots : « des compensations de cotisation foncière des entreprises » et les mots : « le taux de taxe professionnelle à retenir » sont remplacés par les mots : « le taux à retenir » ;

6° Le dernier alinéa du B est remplacé par les dispositions suivantes :

« Pour le calcul de la compensation de taxe d’habitation, le taux à retenir est le taux départemental retenu pour le calcul de la compensation versée au département en 2010. Si le territoire de l’établissement public de coopération intercommunale se situe sur celui de plusieurs départements, le taux départemental à prendre en compte s’entend de la moyenne des taux départementaux de taxe d’habitation retenus pour le calcul des compensations versées aux départements en 2010, pondérés par l’importance relative des bases de taxe d’habitation notifiées aux départements au titre de l’année 2010 et situées dans le territoire de cet établissement public de coopération intercommunale. »

« Pour le calcul des compensations de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, les modalités du I de l’article 33 de la loi de finances pour 2012 s’appliquent à l’établissement public de coopération intercommunale issu de la fusion. » ;

7° Le F est remplacé par les dispositions suivantes :

« F.– Au titre de 2011, les compensations calculées selon les A, B et C, mentionnées au III de l'article 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011, et auxquelles sont appliqués conformément à l’article 51 précité le taux d'évolution résultant de la mise en œuvre du II de l'article 36 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 et les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009 et le E au titre de 2010 sont minorées par application du taux de minoration prévu pour 2011 au IV de l'article 51 précité. » ;

8° Le G est remplacé par les dispositions suivantes :

« G.– Au titre de 2012, les compensations calculées selon les A, B et C, mentionnées au troisième alinéa du I et au II de l'article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, et auxquelles sont appliqués conformément à l’article 33 précité le taux d'évolution résultant de la mise en œuvre du II de l'article 36 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 et les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009, le E au titre de 2010 et le F au titre de 2011, sont minorées par application du taux prévu pour 2012 au III de l'article 33 précité. »

III.– A. - Les articles L. 2335-3 et L. 3334-17 du code général des collectivités territoriales sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2013, les mêmes compensations, auxquelles sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011 et 2012, sont minorées par application du taux prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

B.– Les articles 1384 B et 1586 B du code général des impôts sont complétés par un alinéa ainsi rédigé :

« Au titre de 2013, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011 et 2012, est minorée par application du taux prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

C.– Le dernier alinéa du IV de l’article 42 de la loi de finances pour 2001 (n° 2000-1352 du 30 décembre 2000) est complété par une phrase ainsi rédigée :

D.– Le septième alinéa du II de l’article 21 de la loi de finances pour 1992 (n° 91-1322 du 30 décembre 1991) est complété par une phrase ainsi rédigée :

E.– 1° Le dernier alinéa du A du IV de l’article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances et du A du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine est complété par une phrase ainsi rédigée :

2° L’avant-dernier alinéa du III de l’article 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville est complété par une phrase ainsi rédigée :

F.– Le dernier alinéa des IV de l’article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d’orientation sur la forêt, II de l’article 137 et B de l’article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux est complété par une phrase ainsi rédigée :

G.– Le dernier alinéa du IV bis de l’article 6 de la loi de finances pour 1987 (n° 86-1317 du 30 décembre 1986) est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2013, la même compensation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés au titre de 2008, 2009, 2010, 2011 et 2012, est minorée par application du taux prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

H.– Le dernier alinéa des B de l’article 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 précitée, III de l’article 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement des territoires et B du III de l’article 27 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 précitée, le huitième alinéa du III de l’article 95 de la loi de finances pour 1998 (n° 97-1269 du 30 décembre 1997) et le neuvième alinéa du B du IV de l’article 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 précitée est complété par une phrase ainsi rédigée :

I.– Le I de l’article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2013, ces mêmes compensations, calculées selon les modalités prévues à l’alinéa précédent, sont minorées par application des taux d'évolution fixés au titre de 2009, 2010, 2011 et 2012 et du taux de minoration prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

J.– Le dernier alinéa du I du III de l’article 51 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2013, le montant de la même dotation, à laquelle sont appliqués les taux d’évolution fixés pour 2011 et 2012, est minoré par application du taux prévu au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

K.– Le 8 de l’article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 est ainsi modifié :

1° Le dernier alinéa du XVIII est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2013, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des départements, des taux d’évolution fixés au titre de 2011 et 2012 et du taux prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. » ;

2° Le dernier alinéa du XIX est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Au titre de 2013, cette minoration s’effectue par application à chacun de ces éléments, avant leur agrégation pour former la dotation au profit des régions et de la collectivité territoriale de Corse, des taux d’évolution fixés au titre de 2011 et 2012 et du taux prévu pour 2013 au IV de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013. »

L.– Le II de l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales est complété par un H ainsi rédigé :

« H.– Au titre de 2013, les compensations calculées selon les A, B et C, mentionnées au III de l'article YY de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013, et auxquelles sont appliqués conformément à l’article □□ précité le taux d'évolution résultant de la mise en œuvre du II de l'article 36 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 et les taux d'évolution fixés par le D au titre de 2009, le E au titre de 2010, le F au titre de 2011, et le G au titre de 2012, sont minorées par application du taux prévu pour 2013 au IV de l'article □□ précité. »

IV.– Le taux d’évolution en 2013 des compensations mentionnées au III correspond au ratio entre un montant de 1 062 114 577 euros et le montant total à verser au titre de l’année 2012 pour l’ensemble de ces compensations en application des dispositions mentionnées ci-dessus.

V.– Le II s’applique à compter du 1^er janvier 2012.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe, pour l’année 2013, le montant global de la dotation globale de fonctionnement (DGF) et détermine la clé de financement de celle-ci, compte tenu du gel en valeur de l’enveloppe normée regroupant les concours de l’État aux collectivités territoriales.

Ce montant atteint 41 505 415 000,00 euros, soit une augmentation de 115,7 millions d’euros, ne dépassant pas 0,3 % sur un an (1° du I de l’article). Cette augmentation se justifie par des contraintes nouvelles qui obèrent la DGF
– au premier rang desquelles l’effort consenti en faveur de la péréquation verticale – et qui ne sont que partiellement compensées par les mécanismes d’écrêtement internes.

Au total, le besoin de financement supplémentaire lié à ces contraintes atteint 119 millions d’euros. Compte tenu des décisions des conseils généraux des départements de la Haute-Marne, de la Haute-Savoie et des Yvelines de mettre fin à l’exercice de plusieurs compétences dans le domaine de la santé publique et de renoncer aux subventions correspondantes, la clé de passage de 2012 à 2013 de la DGF tient également compte d’une réfaction de 3,3 millions d’euros dite de « recentralisation sanitaire » ⁽¹⁷³⁾.

CLÉ DE PASSAGE DE LA DGF 2012–2013

(en millions d’euros)


	Montants
DGF LFI 2012	41 389,752
Majoration pour couvrir les nouvelles contraintes	+ 119
Minoration au titre de la recentralisation sanitaire	– 3,337
TOTAL inscrit à l’article 19 du présent projet de loi de finances	41 505,415

Pour financer cette progression de 115,7 millions d’euros de la DGF, sans remettre en cause le gel en valeur de l’enveloppe normée, des variables d’ajustement – à savoir, les allocations compensatrices d’exonération de fiscalité locale (visées aux A à L du III) – devront, comme l’an dernier, faire l’objet d’une minoration équivalente. Des précisions et des corrections sont également apportées par le II de cet article au mode de calcul de plusieurs de ces allocations.

I.– LES CONTRAINTES NATURELLES DE LA DGF ET LE CHOIX ASSUMÉ D’ABONDER LES COMPOSANTES PÉRÉQUATRICES CRÉENT UN BESOIN DE FINANCEMENT

Les alinéas 1 à 6 (I du présent article) inscrivent dans la loi le volume global de la DGF, tout en déterminant les montants affectés aux départements et aux régions. En l’absence de disposition expresse, le montant de la DGF du bloc communal – communes et établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) – se déduit, comme les années précédentes, par soustraction.

Les niveaux des diverses composantes internes à la dotation ne sont pas fixés en loi de finances, même si le Gouvernement peut faire connaître ses vœux. C’est en effet au comité des finances locales (CFL), dont les prérogatives ont été restaurées par la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011), qu’il appartient de décider – généralement au mois de février – de la répartition annuelle de la DGF.

A.– LES CONTRAINTES INTERNES À LA DGF SONT LIÉES À L’ÉVOLUTION DÉMOGRAPHIQUE ET À L’ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

1.– Le recensement rénové de l’INSEE entraîne, comme les années précédentes, une augmentation de la dotation forfaitaire des communes et des départements.

Le dynamisme des dotations forfaitaires des communes et des départements, en l’absence de toute revalorisation de la dotation de base par habitant ou de ses autres composantes, s’explique par l’actualisation désormais annuelle de la population et du nombre de résidences secondaires, deux éléments intervenant dans le calcul de la population pris en compte par la DGF.

Sur la base d’une prévision de croissance de 0,5 % de la population DGF, la DGCL (Direction générale des collectivités locales) estime à respectivement 33 millions d’euros et 25 millions d’euros les hausses, l’an prochain, de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation forfaitaire des départements, contre 40 millions d’euros et 30 millions d’euros en 2012.

Alors qu’elle augmentait de 1 471 969 habitants en 2009 et 576 492 en 2010, la population DGF a connu une moindre progression en 2011 (576 492 habitants) et surtout en 2012 (355 114 habitants). Ce ralentissement peut s’expliquer par la fin progressive des dispositifs d’accompagnement visant à compenser les pertes de population résultant de la mise en place du nouveau dispositif de recensement : en l’occurrence celui concernant les communes membres de syndicats d’agglomération nouvelle et celui mis en place pour les communes ayant fait un recensement complémentaire en 2006 ou un recensement complémentaire de confirmation en 2007.

2.– L’achèvement de la carte intercommunale contribue au dynamisme de la dotation d’intercommunalité

● La dotation d’intercommunalité, destinée à financer les EPCI à fiscalité propre – les communautés de communes à fiscalité additionnelle, les communautés de communes à taxe professionnelle unique (TPU), les communautés urbaines, les communautés d’agglomération et les syndicats ou communautés d’agglomération nouvelle –, devrait augmenter cette année de 100 millions d’euros, sans qu’il soit possible de déterminer avec précision la part de cette hausse qui relève de la croissance naturelle de la population et celle qui relève des évolutions de périmètre des intercommunalités, particulièrement nombreuses depuis la dernière réforme.

Sous l’effet de la loi n° 2010-1563 du 16 décembre 2010 de réforme des collectivités territoriales, les EPCI à fiscalité propre se sont engagés dans une vaste recomposition qui doit prendre fin au plus tard le 30 juin prochain. Ainsi, alors qu’on comptait, au 1^er janvier 2012, 2 583 EPCI pour la répartition de la dotation d’intercommunalité, la carte intercommunale pourrait comprendre, à l’horizon 2014, 2 138 EPCI, sur la base des schémas départementaux de coopération intercommunale.

ACHÈVEMENT DE LA CARTE INTERCOMMUNALE

	2012	*Prévision 2014*
Métropoles	1	1
CU	15	15
CA	202	213
SAN	5	5
CC à FPU	1 119	985
CC à FA	1 241	919
Total	2 583	2 *138*

Base : 66 départements dotés d’un SDCI au 1er janvier 2012

Source :DGCL

● Afin de tenir compte des nombreuses fusions d’EPCI à venir, l’article 67 du présent projet de loi de finances révise les modalités d’attribution de la dotation d’intercommunalité.

En l’état actuel du droit, les communautés de communes et les communautés d’agglomération bénéficient d’un régime de fusion dérogatoire dont le financement pèserait fortement sur les autres EPCI dans le cadre de la mise en place des SDCI (Schémas de coopération intercommunale).

Le Gouvernement entend adapter cette règle en vue d’assurer un financement soutenable et équitable de la nouvelle carte intercommunale ; il est ainsi proposé d’aménager le régime des fusions et, en contrepartie, de porter de 90 % à 95 % la garantie minimale de baisse limitée dont bénéficient les EPCI anciens dans leur catégorie.

Toutefois, cette modification n’a pas d’impact sur l’évolution du montant global de la dotation d’intercommunalité. Celle-ci est en effet déterminée avant répartition par l’application de la dotation moyenne par habitant de chaque catégorie à la population regroupée dans les EPCI de chacune de ces catégories. La modification proposée se borne donc à changer les conditions de répartition des enveloppes ainsi déterminées, sans en modifier le montant.

B.– UN EFFORT EN FAVEUR DE LA PÉRÉQUATION VERTICALE DEUX FOIS PLUS IMPORTANT QU’EN 2012

1.– Une hausse de 208 millions d’euros en faveur de la péréquation verticale au sein du bloc communal

En plus des 134 millions d’euros nécessaires pour couvrir l’augmentation mécanique de la dotation forfaitaire des communes et de la dotation d’intercommunalité, le Gouvernement prévoit un coup de pouce en faveur de la péréquation des communes.

Même s’il n’est pas expressément prévu dans le présent projet de loi de finances – la décision revenant au CFL – ce coup de pouce pourrait atteindre 208 millions d’euros (119 millions d’euros pour la dotation de solidarité urbaine (DSU), 78 millions d’euros pour la dotation de solidarité rurale (DSR) et 11 millions d’euros pour la dotation nationale de péréquation (DNP). Ces montants représenteraient, sur un an, des augmentations de respectivement + 8,7 % (DSU), + 9,2 % (DSR) et + 1,45 % (DNP).

Par rapport à l’an dernier, ces augmentations représentent un doublement de l’effort consenti pour la DSU (+ 60 millions d’euros en 2012) et pour la DSR (+ 39 millions d’euros). La progression de la DNP est également plus forte que celle décidée par le CFL au printemps 2012 (+ 8,5 millions d’euros).

● La majoration de la dotation de solidarité urbaine (DSU) est portée à 119 millions d’euros en 2013

Le quasi doublement de la DSU entre 2012 et 2013 se traduirait pour les deux tiers des communes éligibles par une augmentation de leur dotation et pour un tiers d’entre elles par une augmentation supérieure à l’inflation prévisionnelle.

Les deux tableaux ci-dessous récapitulent les simulations effectuées ⁽¹⁷⁴⁾.

EFFETS ATTENDUS DE L’AUGMENTATION DE LA DSU

Croissance de la DSU entre 2012 et 2013 pour les communes de 10 000 habitants et plus	Nombre de communes éligibles en 2013 (729 comme en 2012)	*Dont ZUS/ZFU*
Dotation 2013 = dotation 2012	243	68
Dotation 2013 = dotation 2012 majorée de 1,7 %	236	115
1,7 % à 5 %	0	0
5 % à 10 %	23	23
10 à 15 %	101	91
15 % à 20 %	126	72
Entrantes	Non connu	Non connu

Croissance de la DSU entre 2012 et 2013 pour les communes de 5 000 à 9 999 habitants	Nombre de communes éligibles en 2013 (115 comme en 2012)	*Dont ZUS/ZFU*
Dotation 2013 = dotation 2012	85	23
Dotation 2013 = dotation 2012 majorée de 1,7 %
1,7 % à 5 %	6	6
5 % à 10 %	15	11
10 à 15 %	7	1
15 % à 20 %	2
Entrantes	Non connu	Non connu

Source : DGCL

● L’article 67 du présent projet de loi de finances prévoit la prorogation de la garantie dégressive pour les communes perdant leur éligibilité à la DSU (qui n’avait été mise en place que sur 2012-2014) parce qu’elles passent sous le seuil des 5 000 habitants.

Cette disposition vise, en particulier, à répondre aux difficultés des communes engagées dans des programmes de rénovation urbaine et qui enregistrent des baisses temporaires de population liées aux opérations de relogement pendant la durée des travaux.

Le coût de ce dispositif serait globalement faible, selon les assurances faites au Rapporteur général, même si la DGCL n’a pas été en mesure de le quantifier précisément.

● La majoration de la dotation de solidarité rurale (DSR) de 78 millions d’euros

C’est au CFL qu’il revient de répartir la variation annuelle de la DSR entre les trois fractions (bourg-centre, péréquation, cible). Toutefois, en pratique, il a, depuis 2011, privilégié la DSR cible. Dans cette hypothèse, il pourrait être envisagé de répartir cet accroissement de 78 millions d’euros de la manière suivante :

– 25 % pour la fraction bourg-centre, soit + 19,5 millions d’euros ;

– 25 % pour la fraction péréquation, soit + 19,5 millions d’euros ;

– 50 % pour la DSR cible, soit + 39 millions d’euros (contre + 18,47 millions d’euros en 2012).

● La création par l’article 67 d’un indice synthétique, avec un critère de revenu pour déterminer les communes éligibles à la « DSR cible »

Sur la base des simulations réalisées par la DGCL, l'introduction d'un critère de charge fondé sur le revenu par habitant permettrait d'améliorer l'effet péréquateur de la DSR, tout en présentant plusieurs avantages supplémentaires :

– peu de communes seraient perdantes à la mise en place de cet indice synthétique, puisque moins de 15 % des communes sortiraient du dispositif de la DSR cible ;

– au regard des communes entrantes, la dotation serait mieux ciblée en faveur des communes rurales pauvres qui ont des charges importantes ;

– la cohérence entre le fonds de péréquation des ressources intercommunale et communale (FPIC) et la DSR serait également renforcée, puisque le FPIC prend en compte le revenu par habitant dans ses critères de reversement ;

– enfin, les communes bénéficiaires de la DSR bourg-centre qui ont des charges de centralité importantes seraient avantagées, avec une hausse de 10 % du nombre de communes éligibles à la DSR bourg-centre.

2.– Les dotations de péréquation des départements et des régions progressent également

Sans aller jusqu’à un doublement de l’effort, comme pour le bloc communal, le Gouvernement prévoit de poursuivre en 2013 les augmentations engagées en 2011 et en 2012 en faveur de la péréquation des départements (+ 20 millions d’euros, contre + 34 millions d’euros en 2012) et des régions (+ 10 millions d’euros, contre + 13 millions d’euros).

Ces deux augmentations, qui représentent un accroissement de respectivement 1,4 % et 5 % de l’enveloppe consacrée à la péréquation des départements et des régions, répondent à des préoccupations différentes :

– l’effort en direction des départements vise à apporter une solution à la situation financière difficile dans laquelle se trouvent certains d’entre eux ;

– s’agissant de la péréquation des régions, il est une conséquence de la réforme du potentiel fiscal des régions et de son remplacement par un indicateur resserré de ressources fiscales.

La loi de finances pour 2012 précitée a prévu que le CFL puisse majorer les montants consacrés à l’augmentation de la dotation de péréquation urbaine et de la dotation de fonctionnement minimale : en pratique, il peut répartir l’augmentation de l’enveloppe destinée à la péréquation entre la dotation de péréquation urbaine (DPU) et la dotation de fonctionnement minimale (DFM), puisque toute augmentation de l’enveloppe globale de la péréquation des départements devrait automatiquement être répercutée sur le montant global de la DGF et donc, compte tenu du mécanisme de l’enveloppe normée, sur ses variables d’ajustement.

C.– CETTE AUGMENTATION EST EN PARTIE ABSORBÉE PAR DES ÉCRÊTEMENTS INTERNES

1.– Le montant des nouveaux emplois à financer en interne à la DGF du bloc communal est évalué par la DGCL à 243 millions d’euros

Les contraintes pesant sur la DGF des communes et des EPCI se répartiraient à raison de :

– 34 millions d’euros de progression de la population,

– 100 millions d’euros de progression de l’intercommunalité,

– 109 millions d’euros de péréquation (60 millions de DSU, 39 millions de DSR, 10 millions de DNP).

Compensant partiellement ces nouveaux emplois, l’écrêtement du complément de garantie et l’abattement sur la dotation de compensation de la « part salaires » pourraient permettre de contenir à 99 millions d’euros le besoin de financement du bloc communal.

BESOIN DE FINANCEMENT EXTERNE DE LA DGF EN 2013

(en millions d’euros)


Collectivités	Contraintes / marges	Besoin de financement
Bloc communal	Recensement	+ 34
	Écrêtement du complément de garantie	– 121,5
	Péréquation	+ 208
	Intercommunalité	+ 100
	Abattement de la dotation de compensation	– 121,5
	TOTAL	+ 99
Départements	Recensement	+ 25
	Écrêtement du complément de garantie	– 35
	Péréquation	+ 20
	TOTAL	+ 10
Régions	Péréquation	+ 10
	Abattement de la dotation forfaitaire	0
	TOTAL	+ 10
BESOIN DE FINANCEMENT TOTAL		+ 119
Source : DGCL

● Les mécanismes de minoration de la compensation de la « part salaires » ou de l’écrêtement du complément de garantie, selon des taux fixés par le comité des finances locales, ne sont pas remis en cause.

En application de l’article L. 2334-7-1 du code général des collectivités territoriales, c’est désormais le CFL qui fixe, pour chaque exercice, le montant global des minorations appliquées au complément de garantie des communes et en tant que de besoin détermine le pourcentage de minoration appliqué au montant de la part de la dotation forfaitaire correspondant à l’ancienne compensation « part salaires » (CPS) des communes et des EPCI à fiscalité propre.

Ainsi, lors de sa séance du 7 février 2012, le CFL avait-il constaté le besoin de financement, à savoir 175 millions d’euros, puis il avait décidé de financer la moitié (87,5 millions d’euros) par écrêtement du complément de garantie des communes et l’autre moitié par minoration de la CPS. Il faudra, en 2013, procéder à l’identique, en deux temps.

Si le choix opéré l’an dernier par le CFL était réitéré, le besoin de financement de la DGF des communes et des EPCI pourrait être absorbé par une minoration de 121,5 millions d’euros de la CPS et un écrêtement équivalent du complément de garantie.

● L’écrêtement du complément de garantie portera sur la même base qu’en 2011

En 2009 et 2010, le complément de garantie avait été écrêté de façon uniforme de – 2%. Toutes les communes disposant d’un complément de garantie (soit 34 563 communes) avaient donc vu leur complément de garantie diminuer.

L’article 177 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a concentré cet écrêtement sur les communes riches. Ainsi, seules les communes dont le potentiel fiscal par habitant était supérieur ou égal à 0,75 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national ont vu leur complément de garantie diminuer en fonction de leur population et de l'écart relatif entre leur potentiel fiscal par habitant et celui constaté au niveau national.

Au demeurant, cette diminution était limitée à 6 % du complément de garantie perçu en 2010 ; ainsi calibré, l’écrêtement a concerné en 2011 environ 6 303 communes et permis de dégager 130 millions d’euros, rendant inutile la minoration de la CPS.

Le dispositif a été remanié l’an dernier, afin de limiter le nombre de communes écrêtées. L’article 139 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a remonté le seuil d’écrêtement de 0,75 à 0,90 fois le potentiel fiscal moyen par habitant constaté au niveau national, sans remettre en cause le plafond de 6 % ; 3 873 communes ont été concernées par ce mécanisme, ce qui a permis de dégager 87,5 millions d’euros. Pour la première fois, la CPS a dû être minorée d’un montant équivalent.

Il est proposé cette année, au 5° du I de l’article 67 de ce projet de loi de finances, de revenir à un seuil de 0,75 fois le potentiel fiscal moyen constaté au niveau national – sans faire intervenir de potentiel moyen par strate démographique – afin de moins concentrer les minorations.

2.– Pour les départements

Le besoin de financement de la DGF des départements atteint cette année 10 millions d’euros : l’augmentation naturelle liée au recensement (+ 25 millions d’euros) et l’effort en faveur de la péréquation (+ 20 millions d’euros) sont compensés, à hauteur de 35 millions d’euros, par l’écrêtement du complément de garantie.

L’article L. 3334-1 du code général des collectivités territoriales dispose que la DGF des départements évolue « comme la dotation globale de fonctionnement mise en répartition ». L’alinéa 5 (2° du I) du présent article introduit, comme en 2011 et en 2012, une dérogation pour l’année afin de permettre à la DGF des départements de croître alors que la DGF n’était plus indexée ; il prévoit ainsi le report du montant 2012 majoré du besoin de financement, soit 10 millions d’euros.

● L’ajustement des modalités d’écrêtement du complément de garantie des départements n’aura pas d’incidence sur le montant global de la dotation forfaitaire

Comme pour le bloc communal, le complément de garantie des départements a pour la première fois été écrêté l’an dernier, pour un montant total de 35 millions d’euros qui a permis de financer, d’une part, l’augmentation de la population pour 25 millions d’euros et, d’autre part, l’abondement des dotations de péréquation départementale pour 10 millions d’euros.

Seuls les départements dont le potentiel financier par habitant était supérieur à 0,9 fois le potentiel financier par habitant moyen des départements ont été écrêtés ; ainsi, en 2012, quarante-six départements ont vu leur complément de garantie minoré, sur la base du potentiel financier 2011.

Parallèlement, l’article 138 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a introduit une nouvelle définition du potentiel financier des départements, tenant compte du panier de ressources des départements modifié par la réforme de la taxe professionnelle de 2010. La prise en compte de ces nouvelles ressources a réduit sensiblement les écarts qui pouvaient exister entre les potentiels financiers par habitant des départements.

C’est pourquoi, l’article 67 du présent projet de loi de finances envisage de faire peser l’écrêtement du complément de garantie sur les départements dont le potentiel financier par habitant est supérieur à 0,95 – et non plus 0,9 – fois le potentiel financier par habitant moyen national.

Comme le rappelle le tableau de simulation ci-dessous, si ce seuil n’était pas modifié, pas moins de 63 départements seraient écrêtés au titre de leur complément de garantie.

EFFETS SIMULÉS D’UNE MODIFICATION DU SEUIL D’ÉCRÊTEMENT DU COMPLÉMENT DE GARANTIE DES DÉPARTEMENTS

Écrêtement 2012

Seuil à 90 % du Pfi/hab moyen 2011

Écrêtement 2013

Seuil à 90 % du Pfi/hab moyen 2012

Écrêtement 2013

Seuil à 95 % du Pfi/hab moyen 2012

Écrêtement 2013

Seuil à 100 % du Pfi/hab moyen 2012

Nombre de

départements écrêtés

Source :DGCL

3.– Pour les régions

En 2013, le besoin de financement de la DGF des régions s’établit à 10 millions d’euros sous l’effet du dynamisme de la part forfaitaire.

Afin d’en tirer les conséquences, l’alinéa 6 (3° du I) modifie l’article L. 4332-4 du code général des collectivités territoriales afin de reconduire le montant 2012 de la DGF des régions majoré de 10 millions d’euros.

II.– CE BESOIN DE FINANCEMENT SERA ABSORBÉ PAR LES VARIABLES D’AJUSTEMENT DE L’ENVELOPPE NORMÉE

Les alinéas 28 à 57 (II) du présent article déterminent les variables d’ajustement et leur appliquent un taux de minoration permettant de respecter le gel en valeur de l’enveloppe normée des concours de l’État aux collectivités territoriales.

Ce dispositif reprend les variables d’ajustements utilisées l’année dernière, lesquelles résultent largement des choix opérés dans les lois de finances pour 2008 et 2009.

Il prévoit enfin d’appliquer à l’ensemble de ces variables un taux de minoration de 13,6 %. L’an dernier, ce taux avait atteint 14,5 %.

A.– LE SCHÉMA ARRÊTÉ EN 2008ET2009 NE SERA PAS BOULEVERSÉ

Le périmètre des variables d’ajustement a fait l’objet d’une profonde réforme en 2008 et en 2009, dont les principes ont été conservés malgré les changements liés à la réforme de la fiscalité locale opérée en 2010 et 2011.

1.– Les variables d’ajustement historiques ou issues des réformes de 2008 et 2009

● Les variables d’ajustement historiques sont au nombre de quatre :

– la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP), qui constituait la variable historique ayant supporté l’ajustement des concours aux collectivités locales depuis 1996, avant d’être supprimée en 2012 ;

– l’allocation de compensation de la réduction des recettes imposables à la taxe professionnelle, devenue une variable d’ajustement en 2010 et intégrée dans la nouvelle DUCSTP à compter de 2012 ;

– l’allocation de compensation de l’exonération des parts départementale et régionale de la taxe foncière sur les propriétés non bâties agricoles, qui est devenue une variable d’ajustement en 2010 avant d’être intégrée à la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale en 2011 ;

– la dotation de compensation au titre de la réduction pour création d'établissement (RCE) qui faisait l'objet, jusqu’en 2011, d'un prélèvement sur recettes distinct et qui, à compter de 2012, est intégrée à la dotation de compensation d’exonérations de FDL.

L'article 48 de la loi de finances pour 2009 a poursuivi la logique amorcée en 2008, en transformant toute compensation d'exonération de FDL en variable d'ajustement du périmètre.

L’ensemble des allocations agrégées en loi de finances dans le prélèvement sur recettes relatif aux « compensations d'exonérations de fiscalité locale » ont donc été transformées en variables d'ajustement, sous réserve de quelques exceptions concernant la taxe d’habitation, la taxe sur le foncier bâti agricole et la Corse. On peut citer :

– au titre de la taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB), les exonérations au bénéfice des personnes âgées et de personnes de condition modeste ;

– au titre de la taxe foncière sur les propriétés non bâties (TFPNB), l’exonération des terres agricoles ou l’abattement de 30 % pour les logements situés dans les zones urbaines sensibles ;

– au titre de la taxe d’habitation (TH), les exonérations au bénéfice des personnes âgées et de personnes de condition modeste ;

– au titre de la taxe professionnelle (TP), les exonérations dans les zones de redynamisation urbaine, les zones franches urbaines ou les zones de revitalisation rurale.

2.– La recomposition des variables d’ajustement en 2010

Mais c’est en 2010, avec la réforme de la taxe professionnelle, qu’ont eu lieu les principales transformations. À cette occasion, le législateur a opéré une rationalisation des allocations compensatrices :

– certaines allocations préexistantes (comme la compensation de la part départementale et régionale de la taxe professionnelle en Corse) ont été supprimées et assimilées à des pertes de recettes consécutives à la réforme, ce qui leur permet d’être compensées par la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle (DCRTP) ; elles ont dès lors cessé de jouer le rôle de variable d’ajustement ;

– d’autres allocations (relatives aux exonérations des parts départementales de TH, de TFB et de TFNB ou régionale de TFB et de TFNB) ont changé de bénéficiaire au gré des réaffectations de fiscalité, tout en restant au nombre des variables d’ajustement ;

– enfin, certaines allocations compensatrices relatives à des exonérations de taxe professionnelle ont été transformées : soit en les transposant à la nouvelle CET (allocation pour perte de base de TP, exonérations zonées), au prix éventuellement d’ajustements à proportion de la diminution d’assiette ; soit, si la transposition n’était pas possible, en les gelant à leur montant 2010 tout en leur conservant le caractère de variable d’ajustement.

3.– Les variables d’ajustement retenues en 2013

Les deux tableaux ci-dessous dressent la liste des variables d’ajustement et mettent en évidence les évolutions divergentes des deux compartiments de la dotation d’exonération de fiscalité directe locale :

– le compartiment des allocations considérées comme non ajustables, qui se caractérise par le moindre dynamisme des exonérations de TH pour les personnes de condition modeste ;

– le compartiment des allocations ajustables, qui met en évidence un dérapage du coût des exonérations de TFB bénéficiant aux personnes de condition modeste et aux immeubles situés en zone urbaine sensible ou faisant l’objet d’un bail à réhabilitation.

L’ASSIETTE DES VARIABLES D’AJUSTEMENT EN 2013

(montants et prévisions en millions d’euros)


Impôts et dotations concernés	Compensations d’exonérations et fraction de dotations concernées	Alinéas du dispositif au sein du présent article	Mon-tants 2012	Pré-vision 2013
Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCS-TP)	*Toutes les composantes sont ajustables*
	Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la taxe professionnelle (DCTP) définie au IV de l’article 6 de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987 figée à sa valeur 2010	48 et 49 (J)	447	379
	Fraction afférente à la part communale et intercommunale de la dotation de compensation de la réduction de la fraction imposable des recettes dans la base de taxe professionnelle des titulaires de bénéfices non-commerciaux (BNC) définie à l’article 26 de la loi n° 2002-1575 du 30 décembre 2002 de finances pour 2003 figée à sa valeur 2010	48 et 49 (J)	447	379
Dotation pour transfert des compensations d’exonérations de fiscalité directe locale (DTCE-FDL)	*Compartiment ajustable*
	Fractions des compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 par les départements en matière de taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XVIII du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives : aux dispositifs énumérés ci-avant (cf. CFE et DUCS-TP) en matière de taxe professionnelle au I de l’article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s’agissant de l’exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties	50 à 54 (K)	397	339
	Fractions des compensations d’allocations perçues jusqu’en 2010 par les régions en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties, de taxe foncière sur les propriétés non-bâties et de taxe professionnelle mentionnées au dernier alinéa du XIX du 8 de l'article 77 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 et relatives : aux dispositifs énumérés ci-avant en matière de taxe foncière sur les propriétés bâties et de taxe professionnelle (cf. CFE et DUCS-TP) au I de l’article 9 de la loi n° 92-1376 du 30 décembre 1992 de finances pour 1993 s’agissant de l’exonération de part départementale et régionale de taxe foncière sur les propriétés non-bâties	55 et 56 (L)	397	339
	*Compartiment non ajustable*
	– TFNB : exonération des terres agricoles (part communale), zone franche globale d’activité dans les DOM ; – TFB : zone franche globale d’activité dans les DOM ; – TH : personnes de condition modeste – CFE : zone franche globale d’activité dans les DOM, zone franche en Corse, allègement des bases de 25 % en Corse, investissement PME en Corse	Non modifié	478	483
Dotation de compensation d’exonérations de FDL (PSR)	*Compartiment ajustable*
	Voir tableau ci-dessous	28 à 47 (A à I)	386	344
	*Compartiment non ajustable*
	– TFNB : exonération des terres agricoles (part communale), zone franche globale d’activité dans les DOM ; – TFB : zone franche globale d’activité dans les DOM ; – TH : personnes de condition modeste – CFE : zone franche globale d’activité dans les DOM, zone franche en Corse, allègement des bases de 25 % en Corse, investissement PME en Corse	Non modifié	1 523	1 495
Total des variables			1 230	1 062

Source : Direction du budget

Les variables d’ajustement qu’il est proposé d’ajuster dans le présent article sont identiques à celles qui ont été utilisées l’an dernier.

● Comme en 2012, ces minorations ne concerneront donc pas :

– pour la CFE : les compensations des pertes de bases et de redevances des mines, des exonérations dans les zones globales d’activité des départements d’outre-mer (ZFGA-DOM) et des exonérations spécifiques à la Corse (investissement dans les PME et allègement de 25 %) ;

– pour la CVAE : les exonérations associées aux exonérations de CFE énoncées ci-dessus ;

– pour la TFPB : les compensations des abattements de 30 % de certains logements faisant l’objet de travaux antisismiques dans les DOM (travaux antisismiques) et des exonérations ZFGA-DOM ;

– pour la TFPNB : les compensations des exonérations des parts communales et intercommunales des terres agricoles et des exonérations dans les ZFGA-DOM ;

– pour la TH : la compensation de l’exonération des personnes de conditions modestes.

LE COMPARTIMENT AJUSTABLE DE LA DOTATION DE COMPENSATION D’EXONÉRATIONS DE FISCALITÉ DIRECTE LOCALE EN 2013

Impôts et dotations concernés	Compensations d’exonérations et fraction de dotations concernées	Alinéas du dispositif en PLF 2013
Taxe foncière sur les propriétés bâties	Abattement de 30 % sur les bases des logements situés en zone urbaine sensible : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.	32 et 33 (C)
	Abattement de 30 % sur les bases des logements faisant l’objet d’une convention globale de patrimoine passée entre l’État et les organismes d’HLM : article 42 de la loi n° 2000-1352 du 30 décembre 2000 de finances pour 2001.	32 et 33 (C)
	Exonérations des immeubles professionnels situés dans les zones franches urbaines : articles 7 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.	36 à 39 (E)
	Exonération des logements pris à bail dans les conditions des articles L. 252-1 à L. 252-4 du code de la construction et de l’habitat : articles 1384 B et 1599 ter E du code général des impôts.	30 et 31 (B)
	Exonération des personnes de condition modeste : article 21 de la loi n° 91-1322 du 30 décembre 1991 de finances pour 1992.	34 et 35 (D)
	Exonération de longue durée (10, 15, 20, 25 et 30 ans) relatives aux constructions neuves de logements sociaux et de 15 ans pour l’acquisition de logements sociaux : articles L. 2335-3, L. 5214-23-2, L. 5215-35 et L. 5216-8-1 du code des collectivités territoriales	28 et 29 (A)
Taxe foncière sur les propriétés non bâties	Exonération des terrains plantés en bois : article 6 de la loi n° 2001-602 du 9 juillet 2001 d'orientation sur la forêt.	40 et 41 (F)
	Exonération des terrains situés dans un site « Natura 2000 » : article 146 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires.
	Exonération des terrains situés dans certaines zones humides ou naturelles : article 137 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux
Cotisation foncière des entreprises	Dotation de compensation de la réduction pour création d’établissements (RCE) : article 6-IV-bis de la loi n° 86-1317 du 30 décembre 1986 de finances pour 1987.	42 et 43 (G)
	Exonération dans les zones de revitalisation rurale (ZRR) : articles 95 de la loi n° 97-1269 du 30 décembre 1997 de finances pour 1998, 52 de la loi n° 95-115 du 4 février 1995 d’orientation pour l’aménagement et le développement du territoire.	44 et 45 (H)
	Exonération dans les zones de revitalisation urbaine (ZRU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville.
	Exonération dans les zones franches urbaines (ZFU) : articles 4 de la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville, 27 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, 29 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l’égalité des chances, 157 de la loi n° 2012-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.
Cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises	Exonérations de zones associées aux exonérations de CFE : I de l’article 33 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;	46 et 47 (I)

L’ajustement du périmètre, c'est-à-dire la minoration que le présent article propose d’appliquer aux variables, est égal à la différence entre l’ensemble de ces variables en valeur 2012 et le montant disponible pour le même ensemble dans le périmètre pour 2013, après progression de tous les autres concours.

Le taux de minoration des variables se déduit donc de l’ensemble des autres mouvements qui affectent les composantes de l’enveloppe normée ; les éventuels changements de périmètre ne sont, en revanche, pas reportés sur les variables.

L’alinéa 57 (IV) de cet article fixe ce taux de minoration à – 13,6 %, qui correspond à la clé de passage entre le montant total des variables tel que chiffré dans la prévision d’exécution pour 2012 et le montant total des variables d’ajustement pour 2013, soit 1 062 millions d’euros.

Les alinéas 28 à 56 (III) appliquent ce taux à chacune des variables. Elles consistent en l’inscription uniforme d’une règle de minoration dans chacun des dispositifs juridiques prévoyant une compensation d’exonération ajustée, ou dans chacune des dotations ajustées.

III.– AFIN D’ASSURER UN AJUSTEMENT ÉQUITABLE, PLUSIEURS CORRECTIONS SONT EN OUTRE APPORTÉES AUX ALLOCATIONS COMPENSATRICES DE FISCALITÉ LOCALE

Outre ce calibrage fin des transferts financiers inclus dans l’enveloppe normée, le présent article corrige plusieurs dispositions issues de la réforme de la fiscalité directe locale de 2010.

● Les alinéas 7 à 27 (II) modifient l’article 154 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales sur plusieurs points, en plus de la précision qui a déjà été portée en matière de taxe d’habitation par l’article 36 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 (n° 2012-958 du 16 août 2012) :

– les allocations compensatrices de CVAE pour tous les établissements publics venant en continuation de celles de taxe professionnelle et qui n’ont pu être définies qu’en loi de finances pour 2012 (alinéas 14 et 23) ;

– la prise en compte du taux départemental de TH pour la détermination de la compensation d’exonération d’un EPCI à fiscalité propre issu d’une fusion (alinéas 16 à 23 [4° du II]) ;

– la prise en compte pour tous les établissements publics de la DUCS-TP instaurée par la loi de finances pour 2011 en substitution des allocations compensatrices versées jusqu’en 2010 en matière de taxe professionnelle conformément au IV de l'article 6 de la loi de finances pour 1987 et au II de l'article 26 de la loi de finances pour 2003 (alinéas 8 à 15 [1° à 3 du II]).

● Par ailleurs, les alinéas 24 à 27 [8° et 9° du II] précisent les formulations utilisées depuis la réforme de la fiscalité directe locale pour l’application des taux de minoration, qui ont impacté le périmètre des variables d’ajustement, afin de distinguer les seules allocations ou fractions de dotations budgétaires de fiscalité directe locale faisant l’objet de l’application du taux de minoration pour le nouvel établissement public issu d’une fusion.

Enfin, l’alinéa 58 (V) du présent article prévoit la pleine application de ces corrections pour 2012.

* *

La Commission adopte l’article 19 sans modification.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 46 de M. Hervé Mariton.

Mme Marie-Christine Dalloz. Dans la mesure où l’État augmente la pression fiscale dans tous les domaines, nous proposons parallèlement de réduire les dépenses. Il convient d’associer les collectivités territoriales à cet effort. Il s’agit donc de diminuer la DGF de 750 millions d’euros.

M. le rapporteur général. Il apparaît un peu osé de nous demander de réduire le concours de l’État aux collectivités territoriales de 8 % sur 4 ans, alors que le précédent Gouvernement ne l’a fait qu’à hauteur de 0,4 %.

En outre, l’amendement est inopérant, dans la mesure où il ne précise pas à quelle composante de la DGF vous souhaitez, chers collègues de l’opposition, appliquer ces réductions. À moins que vous ne souhaitiez les faire peser sur les dotations les moins rigides, à savoir la dotation de solidarité urbaine (DSU) et la dotation de solidarité rurale (DSR), qui constituent les ressources des communes les plus pauvres.

Le Gouvernement a fait des annonces claires : la DGF sera gelée en 2013, puis réduite de 750 millions d’euros chaque année en 2014 et en 2015. C’est ce qui est prévu dans la loi de programmation des finances publiques.

Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Il s’agit d’appliquer dès 2013 ce qui est prévu par le Gouvernement pour 2014 et 2015.

Mme Christine Pirès Beaune. Les collectivités territoriales équilibrent leur budget et leur dette est plutôt faible.

Dans le contexte actuel où l’on demande aux ménages et aux entreprises des efforts ciblés en fonction de leurs capacités contributives, il est normal que les collectivités participent à cet effort. Cependant, la dépense publique est également génératrice de croissance : un point de dépense publique, c’est un demi-point de croissance. Le gel de la DGF annoncé pour 2013 est une bonne nouvelle pour les collectivités territoriales. Un effort important leur sera demandé en 2014 et 2015. Ce schéma est raisonnable et je rejoins l’avis de M. le rapporteur général.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 19 sans modification.

* *

Article 20

Reconduction du fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour 2013-2015

Texte du projet de loi :

L’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « à l’exception de celui de Mayotte » sont remplacés par les mots : « à l’exception du Département de Mayotte, et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon » et l’année : « 2012 » est remplacée par l’année : « 2015 » ;

2° Le I est ainsi modifié :

a) Au 1°, après les mots : « Une première part » sont insérés les mots : « de 40 % » et la seconde phrase est supprimée ;

b) Au 2°, après les mots : « Une deuxième part » sont insérés les mots : « de 30 % » et la seconde phrase est supprimée ;

c) Au 3°, après les mots : « Une troisième part », sont insérés les mots : « de 30 % » et la seconde phrase est supprimée ;

3° Le II est ainsi modifié :

a) Après les mots : « répartis entre les départements », sont ajoutés les mots : « et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

b) Après les mots : « entre la dépense exposée par le département » sont insérés les mots : « ou la collectivité » ;

c) Les mots : « résultant pour ce département des transferts de compétences » sont remplacés par les mots : « résultant pour ce département ou cette collectivité des transferts et création de compétences » ;

d) Après les mots : « constaté pour chaque département » sont insérés les mots : « ou collectivité » ;

4° Le III est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, les mots : « entre les départements » sont supprimés et après les mots : « aux départements d’outre-mer », sont ajoutés les mots : « et aux collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

b) Le deuxième alinéa est remplacé par les dispositions suivantes : « Cette quote-part est calculée en appliquant au montant total de la deuxième part le rapport entre le nombre de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles applicable au foyer dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon et le nombre total de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures à ce même montant, constaté au 31 décembre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré. Les crédits de cette quote-part sont répartis entre les départements d'outre-mer et les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon pour lesquels un écart positif est constaté entre la dépense exposée par le département ou la collectivité au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré et le droit à compensation résultant pour ce département ou cette collectivité du transfert ou de la création de compétence résultant de la loi du 18 décembre 2003, de la loi du 1^er décembre 2008 et de l'ordonnance du 24 juin 2010 précitées, au prorata du rapport entre l'écart positif constaté pour chaque département ou collectivité et la somme de ces écarts positifs. » ;

c) Au sixième alinéa, la dernière phrase est remplacée par la phrase : « Le nombre total de bénéficiaires est constaté par le ministre chargé de l’action sociale au 31 décembre de l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est opéré. » ;

5° Le IV est ainsi modifié :

a) La première phrase du deuxième alinéa est remplacée par la phrase suivante : « Le montant de cette quote-part est égal au montant cumulé des crédits attribués au titre de la répartition de la troisième part à chaque département d’outre-mer l’année qui précède l’année au titre de laquelle le versement est opéré » ;

b) À la deuxième phrase du deuxième alinéa, après les mots : « contrats d'accès à l'emploi mentionnés à l'article L. 5522-5 du même code », sont ajoutés les mots : « conclus en faveur de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles applicable au foyer » ;

c) Au troisième alinéa, après les mots : « contrats initiative-emploi mentionnés à l'article L. 5134-65 du même code », sont ajoutés les mots : « conclus en faveur de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles applicable au foyer » ;

6° Le V est remplacé par les dispositions suivantes :

« V.– Lorsqu'il est constaté un écart positif entre la somme de la dotation calculée dans les conditions prévues aux II à IV et de la compensation résultant pour le département ou la collectivité des transferts et création de compétences résultant de la loi du 18 décembre 2003, de la loi du 1^er décembre 2008 et de l’ordonnance du 24 juin 2010 précitées, et la dépense exposée par le département ou la collectivité au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré, il est procédé à un écrêtement du montant de la dotation.

À cette fin, le montant de la dotation calculée dans les conditions prévues aux II à IV est diminué du montant de l'écart positif défini à l'alinéa précédent, dans la limite du montant de la dotation.

Peuvent bénéficier des sommes ainsi prélevées les départements ou collectivités pour lesquels est constaté un écart négatif entre la somme de la dotation calculée dans les conditions prévues aux II à IV et de la compensation résultant des transferts et création de compétences résultant de la loi du 18 décembre 2003, de la loi du 1^er décembre 2008 et de l’ordonnance du 24 juin 2010 précitées, et la dépense exposée au titre de l'année qui précède l'année au titre de laquelle le versement est opéré.

Les sommes prélevées sont réparties entre les départements et collectivités éligibles au prorata du rapport entre l'écart négatif mentionné à l'alinéa précédent et la somme de ces mêmes écarts pour l'ensemble des départements et collectivités. » ;

7° Le VI est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, après les mots : « un ou plusieurs départements » sont insérés les mots : « ou collectivités » ;

b) Au second alinéa, après les mots : « entre les départements » sont insérés les mots : « et collectivités ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit le maintien du Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI) pour toute la durée du budget triennal 2013-2015. Créé en 2006, ce fonds est destiné à soutenir l’effort financier des départements en faveur de l’insertion. Constitué de trois parts dites de compensation, de péréquation et d’insertion, il est pourvu chaque année de 500 millions d’euros.

Le présent article vise par ailleurs à rendre éligible au FMDI les collectivités de Saint-Barthélemy, de Saint-Martin et de Saint-Pierre-et-Miquelon, du fait de l’entrée en vigueur depuis le 1^er janvier 2011 du RSA dans ces territoires, pour ce qui concerne les seules parts « compensation » et « péréquation » du fonds.

Il prévoit enfin une modification de la définition du calcul et de répartition des quotes-parts prélevées sur les parts « péréquation » et « insertion » du FMDI, destinées aux départements d’outre-mer, à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– UN MÉCANISME POURVU DE 500 MILLIONS D'EUROS RENOUVELÉ CHAQUE ANNÉE DEPUIS 2006

1.– Un fonds non pérenne mis en œuvre pour accompagner le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) aux départements

Le transfert de la gestion du revenu minimum d’insertion (RMI) de l’État vers les départements, prévu par la loi du 18 décembre 2003, s’est traduit par l’attribution aux départements d’une partie des recettes de taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP). Le montant minimum garanti de cette compensation – 4 942 millions d’euros – correspondait alors aux dépenses de RMI-RMA au 31 décembre 2003 pour l’État, respectant ainsi le principe de compensation intégrale prévu par l’article 72-2 de la Constitution.

Cependant, constatant dès 2004 que les dépenses de gestion du RMI transférées progressaient plus rapidement que les ressources de TIPP allouées en compensation de ce transfert, le Gouvernement a décidé d’accroître l’effort de l’État à destination des départements. Ainsi, l’article 37 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a créé le Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (FMDI). Pourvu initialement de 100 millions d’euros pour l’année 2006 et de 80 millions d'euros pour l’année 2007, l’objectif du FMDI était de soutenir les actions d’insertion des départements. Par la suite, l’article 14 de la loi de finances rectificative pour 2006 (n° 2006-1771 du 30 décembre 2006) en a modifié les règles de fonctionnement ; partagé en trois parts dites de compensation, de péréquation et d’insertion, le FMDI a été reconduit pour l’année 2008 avec un montant annuel porté à 500 millions d’euros.

Depuis, les articles 47, 46, 50 et 32 des lois de finances respectivement pour 2009, 2010, 2011 et 2012 ont prolongé à quatre reprises le FMDI pour une année supplémentaire.

2.– L’adaptation du FMDI à la compensation du transfert aux départements de la gestion du revenu de solidarité active (RSA)

L’entrée en vigueur au 1^er juin 2009 du RSA dans les départements de métropole a nécessité l’ajustement des objectifs du FMDI.

L’article 46 de la loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) a ainsi pris en compte les dépenses résultant de l’extension de compétence opérée par la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le RSA. Les modalités de répartition de chacune des trois parts du FMDI ont été modifiées. Un mécanisme d’écrêtement pour les départements surcompensés a par ailleurs été instauré.

Enfin, l’article 32 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a mis en œuvre des dispositions de coordination du fait de la généralisation, au 1^er janvier 2011, du RSA aux départements d’outre-mer.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2011
EN FRANCE MÉTROPOLITAINE

(montants en millions d’euros)

	2006	2007	2008	2009**	2010***	2011
Nombre de bénéficiaires	1 124 576	1 028 050	1 005 205	1 316 387	1 371 677	n.d
Allocation brute*	5 380,29	5 405,41	5 321,71	5 844,07	6 656,51	6 909,67
Indus RMI-RSA*	73,05	101,31	122,37	106,39	79,30	75,56
Allocation nette avant déduction des apports de l’État	5 307,25	5 304,11	5 199,34	5 737,68	6 577,21	6 834 ,12
TICPE ⁽¹⁷⁵⁾ + FMDI	4 721,26	4 718,36	4 717,57	5 083,47	5 484,80	5 023,42 (hors FMDI)
Charge nette (après déduction des apports de l’État)	585,99	585,75	481,77	646,22	1 130,97	-
Dépenses d’insertion	948,50	1 059,36	1 068,02	1 159,45	946,32	n.d

Source : Direction générale des collectivités locales

n.d : non disponible.

* À compter de 2009, les dépenses de RSA socle majoré sont intégrées dans le montant de « l’allocation brute » et les indus correspondants également.

** Pour 2009, sont pris en compte pour les ressources (« TICPE+FMDI »), la part des départements de métropole de la compensation historique du transfert du RMI, le droit à compensation provisionnel ouvert en LFI 2009, les 7,7 millions d'euros ouverts en LFI 2010, l’ajustement pour 2009 prévu par la LFI 2011 (38,53 millions d'euros), l’ajustement prévu en LFI 2012 (-7,99 millions d'euros) et le montant cumulé des crédits alloués aux départements de métropole au titre de la tranche 2010 du FMDI.

*** Pour 2010, sont pris en compte pour les ressources (« TICPE+FMDI »), la part des départements de métropole de la compensation historique du transfert du RMI, le droit à compensation provisionnel ouvert en LFI 2010, l’ajustement pour 2010 prévu par la LFI 2011 (82,53 millions d'euros), l’ajustement prévu en LFI 2012 (39,83 millions d'euros) et le montant cumulé des crédits alloués aux départements de métropole au titre de la tranche 2011 du FMDI.

Pour les départements d’outre-mer, les dépenses de RSA socle majoré n’ont été intégrées qu’à compter de 2012, sur la base des dépenses constatées au titre de l’année 2011.

ÉVOLUTION DE LA DÉPENSE NETTE DE RMI-RSA DE 2006 À 2011
DANS LES DÉPARTEMENTS D’OUTRE-MER

(montants en millions d’euros)

	2006	2007	2008	2009	2010	2011 **
Nombre de bénéficiaires	154 177	156 096	149 428	149 691	153 280	n.d
Allocation brute *	803,09	800,37	794,28	782,11	796,96	955,87
Indus RMI-RSA *	4,15	10,59	19,04	15,93	15,25	5,5
Allocation nette avant déduction des apports de l’État	798,94	789,77	775,23	766,18	781,72	950,37
TICPE + FMDI	720,46	723,35	724,15	718,54	714,26	804,24 (hors FMDI)
*Charge nette*	78,48	66,42	51,09	47,65	67,45	-
(après déduction des apports de l’État)	78,48	66,42	51,09	47,65	67,45	-
Dépenses d’insertion	51,16	41,07	58,68	50,62	53,056	n.d

Source : Direction générale des collectivités locales

n.d : non disponible.

* À compter de 2011, les dépenses de RSA socle majoré sont intégrées dans le montant de « l’allocation brute » et les indus correspondants également.

** Pour 2011, au titre des ressources (TICPE uniquement), sont pris en compte la part des départements d’outre-mer de la compensation historique du transfert du RMI et le droit à compensation provisionnel au titre du RSA socle majoré (ouvert en LFI 2011 et ajusté en LFI 2012).

3.– La mise en place d’un cadre juridique pour régler des litiges relatifs à la répartition des crédits du fonds

L’article 32 de la loi de finances pour 2012 a prévu les dispositions légales permettant de régulariser les dotations départementales dans le cadre de recours administratifs et contentieux introduits par des départements contestant la répartition du FMDI. Le dispositif mis en œuvre donne ainsi la possibilité pour le Gouvernement de procéder à des régularisations des montants attribués à un ou plusieurs départements au titre d’un exercice précédent.

Il convient de noter que les régularisations éventuelles sont opérées à l’intérieur de l’enveloppe du FMDI, sans porter atteinte à la dotation des autres départements : si une rectification de la dotation d'une année N d'un département ou de plusieurs départements doit être réalisée en application d’une décision juridictionnelle, celle-ci interviendra l’année suivante ou plusieurs années après, sans modifier la dotation de l'année N des autres départements. Le montant des crédits complémentaires nécessaires au rétablissement des droits d'un ou de plusieurs départements, vient en minoration du montant des crédits affectés à l'une des trois parts du fonds, avant de procéder à la répartition du FMDI de l’année au cours de laquelle un jugement est devenu définitif.

4.– L’exception de Mayotte

Le RSA a été mis en œuvre à Mayotte à compter du 1^er janvier 2012. Cependant, le département de Mayotte n’est pas rendu éligible au FMDI du fait des dispositifs de compensation intégrale des charges dont il bénéficie jusqu’en 2015, en application des dispositions de l’article 3 de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte et de l’article 39 de la loi de finances pour 2012.

Cette compensation fait l’objet, notamment, de l’article 24 du présent projet de loi de finances.

B.– LES TROIS PARTS ET LE DISPOSITIF D’ÉCRÊTEMENT DU FMDI

Le FMDI, prévu par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, est divisé en trois parts :

– la première part, dite de « compensation », vise à assurer une compensation pour les départements qui auraient des dépenses de RSA supérieures au droit à compensation. Cette part représente 40 % du fonds ;

– la deuxième part, dite de « péréquation », poursuit un objectif de péréquation entre les départements. Cette part correspond à 30 % du fonds ;

– la troisième part, dite d’« insertion » vise à accompagner les politiques de retour à l’emploi mises en œuvre dans les départements (contrats aidés, …). Cette part correspond à la part « originelle » et représente 30 % du fonds.

1.– La part « compensation »

Depuis 2007, le montant de la première part versée au titre de la compensation représente 40 % du montant total du fonds, soit 200 millions d’euros. En 2006, le taux de cette part était de 50 %.

Elle est répartie entre l’ensemble des départements – métropolitains ou d’outre-mer – pour lesquels un écart positif est constaté entre la dépense exécutée par le département l’année N-1 et le droit à compensation résultant pour le département.


Montant de la première part
=	(Dépenses 2012 – Droit à compensation) x Montant de la 1^ère part
=	∑ (Dépenses 2012 – Droit à compensation)

2.– La part « péréquation »

Les crédits de cette deuxième part consacrés à la péréquation, représentent 30 % du montant total du FMDI (soit 150 millions d'euros) et sont répartis entre les départements de métropole, après prélèvement d’une quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

a) Définition de la quote-part dédiée aux départements d’outre-mer

L’entrée en vigueur du RSA dans les départements d’outre-mer au 1^er janvier 2011 avait nécessité une modification, pour l’exercice 2012 et les exercices suivants, de la formule de détermination de cette quote-part pour y introduire un prorata.


Quote-part deuxième part
=	Montant total 2^ème part x	Nombre RMI/RSA outre-mer
=	Montant total 2^ème part x	Nombre RMI/RSA total

Le présent article propose une légère modification de cette formule (cf. infra).

Cette quote-part est répartie entre les départements d’outre-mer pour lesquels est constaté un écart positif entre la dépense exposée par le département et le droit à compensation dont il bénéficie. Cette répartition s’effectue par ailleurs au prorata du rapport entre l’écart positif constaté pour chaque département et la somme de ces écarts positifs.

b) Modalités de répartition du solde de la deuxième part

Le solde de la deuxième part est réparti entre les départements métropolitains sur la base d’un indice synthétique de ressources et de charges, défini par l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales et constitué de la somme de :

– 25 % du rapport entre le potentiel financier moyen par habitant de l’ensemble des départements de métropole et celui du département concerné, au titre de l’année précédente ;

– 75 % du rapport entre la proportion du nombre total des bénéficiaires du RSA dans le département, dans la population INSEE du département et cette même proportion pour l’ensemble des départements de métropole.

3.– La part « insertion »

Par construction, la troisième et dernière part du FMDI, dite d’« insertion », représente également 30 % de son montant total et s’élève donc à 150 millions d’euros. Elle est répartie entre les départements de métropole, après prélèvement des crédits nécessaires à la quote-part destinée aux départements d’outre-mer.

a) La quote-part affectée aux départements d’outre-mer

La généralisation du RSA dans les départements d’outre-mer aurait dû aboutir à la suppression de cette quote-part spécifique et à la répartition de la part « insertion » selon des critères communs à tous les départements de métropole et d’outre-mer. Cependant, la mise en œuvre de dispositifs spécifiques aux départements ultramarins – les contrats d’accès à l’emploi et les contrats d’insertion par l’activité réservés aux allocataires du RSA installés dans ces territoires – a conduit à conserver une quote-part outre-mer.

L’article 32 de la loi de finances pour 2012, tirant les conséquences de l’entrée en vigueur du contrat unique d’insertion (CUI) dans les départements d’outre-mer au 1^er janvier 2011, a modifié le calcul de cette quote-part. Pour l’année 2012, elle est répartie en proportion du nombre de bénéficiaires des contrats listé ci-après, constaté au 31 décembre de l’année 2011, dans chaque département d’outre-mer par rapport au nombre de contrats constatés à la même date pour l’ensemble des départements d’outre-mer :

– le nombre de contrats d’insertion par l’activité (CIA), mentionnés à l’article L. 522-8 du code de l’action sociale et des familles ;

– le nombre de contrats d’accès à l’emploi propres aux départements d’outre-mer (CAE-DOM), mentionnés à l’article L. 5522-5 du code du travail ;

– et le nombre de contrats d’accompagnement dans l’emploi (CUI-CAE), mentionnés à l’article L. 5134-20 du code du travail.

Les données relatives aux effectifs de ces contrats aidés dans les départements d’outre-mer ne sont pas encore disponibles. Leur recensement auprès de la DARES, en vue de la répartition de la tranche 2012 du FMDI, est actuellement en cours.

Seules les données suivantes portant sur les contrats de l’année 2010 sont disponibles.

Départements	Nombre de mesures d’intéressement au 31/12/2010	Nombre de contrats d'avenir au 31/12/2010	Nombre de CI-RMA au 31/12/2010	Nombre de contrats conclus dans le cadre de l'expérimentation des contrats aidés au 31/12/2010	Nombre de CAE – DOM au 31/12/2010
Guadeloupe	1 836	617	0		696
Martinique	2 419	3	1		660
Guyane	608	225	78		305
Réunion	5 394	2 678	0	3 213	837

Source :DGCL

Le département de la Réunion est le seul département d’outre-mer à avoir expérimenté la réforme des contrats aidés.

Conformément aux dispositions de l’article L. 3334-16-2 du CGCT actuellement en vigueur, le montant de la quote-part dédiée aux départements d’outre-mer au sein de la part « insertion » en 2012 est identique au montant de cette quote-part répartie en 2011, soit 15,89 millions d'euros. La répartition de ce montant entre les départements d’outre-mer au titre du FMDI 2012 n’est pas disponible, à ce jour, dans l’attente de la transmission par la DARES des données définitives relatives aux contrats aidés financés en 2011 par chaque département d’outre-mer.

RÉPARTITION 2011 DE LA QUOTE-PART OUTRE-MER DE LA PART « INSERTION » DU FMDI

(en millions d’euros)

Guadeloupe	2,56
Martinique	2,50
Guyane	0,99
Réunion	9,84
Total DOM	15,89

Source :DGCL.

b) La répartition du solde entre les départements de métropole

Le solde de la troisième part est réparti entre les départements de métropole proportionnellement au nombre de contrats uniques d’insertion constaté dans le département par rapport à ceux constatés pour l’ensemble des départements de métropole.

Les crédits du FMDI pour 2012 seront définitivement répartis au mois de novembre, après exploitation des comptes administratifs des départements pour 2011. Les tableaux ci-après détaillent la répartition opérée l’an dernier et celle – sur la base de données provisoires – qui le sera cette année.

RÉPARTITION DU FMDI VERSÉS EN 2011 (SUR LA BASE DES DONNÉES 2010)

(en millions d’euros)


	Pour 2011
	Montant des dépenses de RMI/RSA	Montant des dépenses de RSA socle majoré	Montant du droit à compen-sation résultant du transfert du RMI	Montant du droit à compen-sation du RSA socle majoré	Montant du FMDI	Reste à charge des départe-ments	Taux de couverture des dépenses par les droits à compen-sation (en %)	Reste à charge après intégration du FMDI dans les ressources des départe-ments	Taux de couverture des dépenses par la totalité des recettes (droits à compensation + FMDI) (en %)
	a	b	c	d	e	f = (a+b)–(c+d)	g = (c+d) / (a+b)	h = (a+b)-(c+d+e)	i = (c+d+e) / (a+b)
Total	6 604	1 180, 48	4 941,71	885,94	500	1 956,83	74,86	1 456,89	81,29
Métropole	5 798,18	1 035,93	4 272,82	750,59	-	1 810,70	73,5	-	-
Outre-mer*	805,82	144,55	668,89	135,35	-	146,13	84,62	-	-

Source : Direction générale des collectivités locales

* La ligne Outre-mer comprend les données relatives aux DOM et aux COM de Saint-Pierre-et-Miquelon, Saint-Martin et Saint-Barthélemy.

Selon les informations transmises par la DGCL, les compensations versées au titre du RMI-RSA et celles versées au titre du RSA socle majoré en métropole sont identiques en 2012 à celles présentées ci-dessus pour 2011.

Par ailleurs, les départements et collectivités d’outre-mer ont perçu 136,195 millions d'euros en 2012 au titre de la compensation provisionnelle du RSA socle majoré. Ces compensations résultent de la loi de finances initiale 2012 et n’intègrent pas les ajustements inscrits au projet de loi de finances 2013.

4.– Le dispositif d’écrêtement

L’article 46 de la loi de finances pour 2010 a introduit un dispositif d’écrêtement appliqué aux départements qui reçoivent un montant de ressources, constitué de la somme du droit à compensation et de la dotation FMDI, dépassant le montant de leurs dépenses. L’écrêtement concerne la part insertion de la dotation FMDI allouée à ces départements, sans pour autant diminuer leur droit à compensation, qui est constitutionnellement garanti, même si ce dernier montant est à lui seul plus élevé que celui de la dépense. Les sommes ainsi prélevées sont réparties entre les départements supportant une dépense nette à leur charge au prorata du montant de cette dépense.

D’après les données disponibles mais encore provisoires relatives aux dépenses de RSA en 2011, la Corse-du-Sud et la Haute-Corse seraient les deux départements susceptibles d’être concernés par l’écrêtement en 2012, pour un montant non connu à ce stade.

II.– LE DROIT PROPOSÉ

A.– LA RECONDUCTION DU FMDI SUR LA DURÉE DU BUDGET TRIENNAL

Comme il a été vu, le FMDI n’a pas été créé en tant que dispositif pérenne, mais comme une mesure particulière de l’État à destination des départements pour les accompagner dans la mise en œuvre du RMI, puis du RSA. Ainsi, depuis la loi de finances pour 2010, le FMDI a été reconduit à chaque fois pour une année.

Le présent article prévoit, contrairement aux précédents exercices, une prorogation du fonds sur toute la durée de la programmation budgétaire 2013-2015. À ce titre, les alinéas 2 à 6 modifient l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales, et fixent 2015 comme nouvelle échéance du FMDI.

Cette reconduction « durable » du FMDI constitue, selon l’évaluation préalable du présent article, une réponse apportée à l’évolution des dépenses supportées par les départements au titre du RSA et à la fragilité financière de certains d’entre eux.

La question de la pérennité du FMDI au-delà de 2015 devra être étudiée. L’acte III de la décentralisation sera peut-être l’occasion d’apporter une réponse à cette question, dans le cadre d’un renouvellement des relations entre l’État et les collectivités territoriales.

B.– LE PRÉSENT ARTICLE REND ÉLIGIBLE AU FMDI LES COLLECTIVITÉS DE SAINT-BARTHÉLEMY, SAINT-MARTIN ET SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON

1.– Les conséquences de l’entrée en vigueur au 1^er janvier 2011 du RSA dans ces collectivités

L’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1^er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion a notamment fixé le 1^er janvier 2011 comme date d’entrée en vigueur du RSA à Saint-Barthélemy, à Saint-Martin et à Saint-Pierre-et-Miquelon.

Au-delà de la reconduction jusqu’en 2015 du FMDI, le présent article tire les conséquences de l’entrée en vigueur du RSA dans ces collectivités au 1^er janvier 2011. Tel est le sens de l’alinéa 2 du présent article qui modifie le premier alinéa de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales en ajoutant les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon aux bénéficiaires du fonds.

Les alinéas 20 à 24 de l’article modifient le V de l’article du code général des collectivités territoriales précité, relatif au mécanisme d’écrêtement du FMDI (cf. supra), qui s’appliquera ainsi, le cas échéant, aux dotations versées à ces trois collectivités.

De manière similaire, les alinéas 25 à 27 modifient le VI du même article du code général des collectivités territoriales et étendent aux collectivités les dispositions relatives aux régularisations éventuelles résultant d’une décision juridictionnelle dans le cadre de litiges relatifs à la répartition des crédits du fonds (cf. supra).

2.– Une éligibilité cantonnée aux parts « compensation » et « péréquation » du fonds

Le présent article se propose de rendre les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon éligibles aux seules parts « compensation » et « péréquation » du FMDI.

Les alinéas 7 à 11 du présent article (3°) adaptent le II de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales afin de rendre éligibles les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon à la part « compensation » du FMDI.

Les alinéas 12 à 14 modifient le III de l’article du code général des collectivités territoriales précité pour étendre à ces trois collectivités la quote-part destinée aux départements d’outre-mer prélevée sur la part « péréquation » du fonds.

3.– L’éligibilité à la part insertion suspendue aux résultats de travaux d’expertise

Il faut souligner que le présent article ne prévoit pas, à ce stade, de rendre éligibles Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon à la part « insertion » du fonds et ne modifie donc pas en ce sens le IV de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales.

L’exposé des motifs du présent article précise que « des travaux actuellement en cours, portant sur le recensement et l’expertise de la nature des différents types de contrats aidés en vigueur dans ces collectivités, permettront de proposer, dans le cadre de la discussion parlementaire du présent projet de loi, de les rendre également éligibles à la troisième part, dite part « insertion » ».

À ce stade, et selon les informations transmises par la DGCL, le recensement du nombre de ces contrats conclus en faveur de bénéficiaires du RSA en cours au 31 décembre de chaque année dans chacune des trois collectivités d’outre-mer précitées ne présente pas les conditions de fiabilité suffisante pour envisager de les rendre éligibles à la troisième part du FMDI. En effet, il ressort des expertises conduites qu’à ce jour la DARES ne dispose via l’Agence de services et de paiement (ASP) d’aucune donnée relative au nombre de contrats aidés dans ces territoires et que la Délégation générale à l'emploi et à la formation professionnelle (DGEFP) ne dispose que de données parcellaires.

4.– Les modalités de calcul et de répartition des quotes-parts destinées à l’outre-mer

Au-delà de l’extension aux collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon, l’alinéa 14 du présent article propose une modification dans les modalités de calcul de la quote-part réservée aux départements d’outre-mer prélevée sur la part « péréquation » du fonds.

La modification proposée consiste à considérer non plus le nombre de bénéficiaires du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale (RSA socle), mais le nombre de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures à ce montant forfaitaire applicable au foyer.

Les collectivités de Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon sont ainsi rendues éligibles selon des modalités strictement identiques à celles existantes pour les départements d’outre-mer et selon le même calendrier. Dès lors, à compter de 2013, le montant total de la quote-part outre-mer sera déterminé proportionnellement à la part que représentent les bénéficiaires du RSA socle, majoré ou non, en outre-mer dans le total des bénéficiaires au 31 décembre de l’année N-1. Cette quote-part sera ensuite répartie entre les départements et collectivités d’outre-mer au prorata de leur reste à charge respectif, sous réserve de l’existence d’un reste à charge.

La quote-part Outre-mer se trouvera ainsi « élargie », sans bouleversement profond ni de son mode de calcul ni de ses conditions de répartition.

Les alinéas 18 et 19 modifient de manière similaire le IV de l’article L. 3334-16-2 du code général des collectivités territoriales relatif à la part « insertion » du FMDI. Les modalités de répartition de la quote-part réservée aux départements d’outre-mer, ainsi que le solde résultant pour les départements de métropole, s’effectuent non plus en proportion du seul nombre de contrats aidés (cf. supra), mais en proportion du nombre de contrats conclus en faveur de bénéficiaires dont les ressources sont inférieures au montant forfaitaire mentionné au 2° de l'article L. 262-2 du code de l'action sociale et des familles applicable au foyer.

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La Commission adopte l’article 20 sans modification.

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Article 21

Régularisation des montants dus au titre des fonds départementaux
de péréquation de la taxe professionnelle

Texte du projet de loi :

I.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le premier alinéa de l’article 1648 A est remplacé par les dispositions suivantes :

« I.– Les fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle existants en 2011 perçoivent à compter de 2013 une dotation de l’État d’un montant global égal à 423 291 955 €. » ;

2° Après le deuxième alinéa du même article, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« À compter de 2014, pour procéder aux éventuelles régularisations à opérer sur le montant attribué à un ou plusieurs fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle au titre d’un précédent exercice, les sommes nécessaires sont prélevées sur les crédits de l’exercice en cours, avant leur répartition entre les fonds départementaux. » ;

3° Au II de l’article 1648 A, les mots : « au 1^er janvier 2012 » sont remplacés par les mots : « au 1^er janvier de l’année de la répartition » ;

4° Le 1° du II de l’article 1648 AC est remplacé par les dispositions suivantes :

« 1° Une dotation de l’État. À compter de 2013, le montant de cette dotation est fixé à 6 550 076 € pour le fonds de l’aéroport Roissy-Charles-de-Gaulle et à 271 847 € pour le fonds de l’aéroport d’Orly. ».

II.– Le VIII de l’article 125 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est abrogé.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article majore de 4,883 millions d’euros, par rapport à la prévision pour 2012, les transferts financiers de l’État aux fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (FDPTP), et aux deux fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA) d’Île-de-France qui leur sont adossés. Le montant de ces transferts est ainsi porté à 423,3 millions d’euros (+ 1,2 %).

La régularisation opérée portera à la fois sur l’exercice 2012 – grâce à une disposition symétrique insérée dans le prochain projet de loi de finances rectificative – et sur l’exercice 2013.

I.– LA SUPPRESSION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE N’A PAS ENTRAÎNÉ CELLE DES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION

La loi de finances pour 2010 (n° 2009-1673 du 30 décembre 2009) a rendu obsolète le mécanisme d'alimentation des FDPTP – codifié à l’article 1648 A du code général des impôts, que visent les alinéas 1 à 6 (1° à 3° du I) du présent article – qui s’appuyait sur les bases de taxe professionnelle, sans pour autant supprimer ceux-ci.

Elle a, du même coup, privé les deux FCNA de leur principale recette puisque ceux-ci étaient financés par un prélèvement de 40 % des ressources des FDPTP auquel s’ajoutait une contribution d’Aéroports de Paris, conformément à l’article 1648 AC du code général des impôts (visé par l’alinéa 7 [4° du I]).

● À titre conservatoire, l’article 78 de la loi de finances pour 2010 précitée avait prévu de faire bénéficier les FDPTP de la garantie de ressources sur les montants de taxe professionnelle qui étaient écrêtés à leur profit, mais qui n’étaient pas reversées aux collectivités d’implantation (bénéficiaires d’un « retour prioritaire ») ou aux communes dites « concernées » ⁽¹⁷⁶⁾.

LES FONDS DÉPARTEMENTAUX DE PÉRÉQUATION DE LA TAXE PROFESSIONNELLE (FDPTP)

Les fonds départementaux de la taxe professionnelle (FDPTP) ont été créés par la loi n° 75-678 du 29 juillet 1975, en même temps que la taxe professionnelle. En effet, l'inégale répartition des bases de taxe professionnelle sur le territoire était considérée comme une des premières causes d'inégalité de richesse entre collectivités.

Avant la réforme de la taxe professionnelle en 2010, les FDPTP, régis par les articles 1648 A et 1648 AA (désormais abrogé) du code général des impôts, étaient alimentés par deux types de ressources :

– l'écrêtement des bases excédentaires : lorsque, dans une commune, les bases d'imposition d'un établissement divisées par le nombre d'habitants excédaient deux fois la moyenne des bases de taxe professionnelle par habitant au niveau national, il était prélevé au profit des FDPTP un prélèvement égal au produit des bases excédentaires par le taux en vigueur dans la commune ;

– un prélèvement sur les ressources des établissements publics de coopération intercommunale (EPCI), lorsqu'une commune auparavant écrêtée à raison d'un établissement exceptionnel situé sur son territoire avait adhéré à un EPCI à taxe professionnelle unique.

En 2007, les FDPTP ont reçu 579 millions d'euros au titre de l'écrêtement et 194 millions d'euros au titre des prélèvements. Ils bénéficiaient par ailleurs, comme les collectivités, de certaines compensations d'exonérations de taxe professionnelle, pour 142 millions d'euros en 2007 soit, au total, 915 millions d'euros.

Les reversements des ressources des FDPTP étaient opérés en faveur de trois types de collectivités :

– tout d'abord, les collectivités écrêtées bénéficiaient d'un « retour prioritaire » sur les ressources du fonds ;

– d'autre part, les communes « concernées », c'est-à-dire celles situées à proximité de l'établissement exceptionnel écrêté ou accueillant ses salariés et subissant donc un préjudice du fait de cet établissement ;

– enfin, les communes ou EPCI dits « défavorisés » par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l'importance de leur charge. Une grande liberté était laissée à chaque conseil général pour la répartition de cette part.

Seuls les montants correspondant aux « structures défavorisées », par la faiblesse de leur potentiel fiscal ou l’importance de leurs charges (communes et EPCI), étaient donc maintenus. Cette garantie au profit des FDPTP s’est traduite par un prélèvement spécifique sur les recettes de l’État (la dotation de garantie des reversements des FDPTP), évalué par l’article 25 du présent projet de loi de finances à 430 millions d'euros (qui minore d’autant la DCRTP).

Dans ce schéma, qui a perduré jusqu’à aujourd’hui, la répartition entre départements a continué à être opérée sur la base des versements effectués en 2009 et les conseils généraux ont conservé une large marge d'appréciation pour distribuer ces sommes.

S’agissant des FCNA de Paris-Charles-de-Gaulle et de Paris-Orly qui dépendaient, comme déjà dit, des FDPTP pour 40 % de leur financement, l’article 2 de la loi de finances pour 2010 prévoyait que ces derniers versent, au titre de 2010, à chacun des deux une attribution d'un montant égal à celui de l’attribution versée au titre de l'année 2009.

LES FONDS DE COMPENSATION DES NUISANCES AÉROPORTUAIRES
DES COMMUNES RIVERAINES DES AÉROPORTS DE PARIS-CHARLES-DE-GAULLE
ET DE PARIS-ORLY

L’article 37 de la loi de finances rectificative pour 1999 (n° 99-1173 du 30 décembre 1999) a créé deux fonds de compensation des nuisances aéroportuaires (FCNA) des communes riveraines de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle et des communes riveraines de l’aéroport de Paris-Orly.

Ces fonds sont alimentés, d'une part, par une contribution annuelle délibérée par le conseil d'administration de la société Aéroports de Paris et, d'autre part, par une dotation de l’État. Ils sont abondés, chaque année, à hauteur de 11,33 millions d’euros.

Avant la réforme de la TP de 2010, il existait à la place de cette dotation un prélèvement de 40 % des ressources des FDPTP destinées aux communes concernées et issues de l'écrêtement des établissements exceptionnels situés dans une commune comprise dans les limites territoriales de chaque aéroport. Parallèlement, le prélèvement prioritaire appliqué sur les écrêtements de ces établissements était limité à 25 % pour les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) à taxe professionnelle unique et à 30 % pour les EPCI à fiscalité additionnelle et à taxe professionnelle de zone. ⁽¹⁷⁷⁾

L’article 46 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010) a substitué à la contribution des FDPTP aux FCNA une dotation de l’État égale à la somme des reversements opérés à leur profit par les FDPTP en 2010.

Les sommes ainsi collectées sont reversées aux communes et EPCI membres des communautés aéroportuaires respectivement de Paris-Charles-de-Gaulle et Paris-Orly, créées par la loi n° 2004-172 du 13 février 2004. Elles sont réparties entre les communes éligibles en fonction de l’exposition aux nuisances, mesurée par la prise en compte :

– de la proportion de la population située dans le plan de gêne sonore (PGS) de l’aéroport majorée de 25 % de la population située hors du PGS ;

– de la proportion de l’écart relatif entre le potentiel fiscal moyen par habitant des communes situées dans le PGS et le potentiel fiscal par habitant de la commune.

Pour l'année 2011, la contribution globale d'Aéroports de Paris devrait s'élever à 4,57 millions d’euros, répartis sur chacun des fonds de compensation des nuisances aéroportuaires au prorata de la population touchée par le PGS, celle de l'aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle étant toutefois affectée d'un coefficient afin de tenir compte des nuisances sonores nocturnes (2,61 millions d’euros contre 1,96 à Paris-Orly).

Ces sommes s’ajoutent à la dotation versée par l’État qui atteignait, la même année, 6,49 millions d’euros pour le fonds de l’aéroport de Paris-Charles-de-Gaulle et 0,27 million d’euros pour celui de l’aéroport de Paris-Orly.

Exemples de dotations versées par ces fonds (chiffres 2006) :

– Sarcelles (95) (58 400 habitants) : 1,7 million d’euros (23 % du fonds)

– Villiers le Bel : 0,7 million d’euros puis Garges-les-Gonesse, Gonesse, Goussainville, Arnouville-les-Gonesse ;

– dotation minimale attribuée à Villiers le Sec (95) : 1 755 €

● Le 4.1 de l’article 78 précisait toutefois que, dans chaque département, de nouveaux systèmes de péréquation des ressources des communes et des EPCI devaient mis en place à compter de 2011 en remplacement des FDPTP. Cette perspective a été progressivement écartée, même si cette disposition n’a pas été formellement abrogée.

Dans un premier temps, l’article 46 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), corrigé par l’article 84 de la loi de finances rectificative pour 2010 (n° 2010-1658 du 29 décembre 2010), a prolongé pour un an le statu quo. Il a supprimé toutes les dispositions qui n'avaient vocation à s'appliquer qu'en 2010, de manière transitoire, et confirmé l'application, en 2011, du régime conservatoire prévu par la loi de finances pour 2010.

Procédant à une réécriture complète des articles 1648 A et 1648 AC du code général des impôts, il a également gelé le montant global attribué aux FDPTP et gelé son niveau pour 2011 sur la base des versements effectués en 2009, tout en sécurisant le financement des deux FCNA. Les FDPTP et les FCNA ont donc perçu, en 2011, des dotations figées au niveau des montants antérieurement perçus par eux.

L’article 42 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a marqué une seconde étape. En première lecture, l’Assemblée nationale avait adopté un amendement du Gouvernement qui opérait trois modifications :

– la pérennisation des dotations versées par l’État aux FDPTP et au FCNA, « à compter de 2012 », qui s’accompagne de la fixation dans la loi de leurs montants globaux ;

– la limitation du bénéfice de la dotation aux FDPTP existants en 2011 ;

– la minoration de 38 millions d’euros par rapport à 2011 du montant de la dotation versée aux FDPTP au titre de la contribution de 200 millions d’euros des collectivités territoriales en faveur du redressement des finances publiques.

Compte tenu du rejet par le Sénat du projet de loi, cette disposition devait être réintroduite à l’identique sous la forme d’un amendement du Rapporteur général au cours de la nouvelle lecture du texte par l’Assemblée nationale. Les débats achoppèrent cependant sur la prise en compte dans la minoration d’erreurs d’imputation et l’amendement fut repoussé. Il fut finalement adopté en seconde délibération, à l’initiative du Gouvernement, dans un texte légèrement revu : la minoration avait été ramenée à 31,3 millions d’euros pour tenir compte des corrections demandées par les députés.

II.– GELÉE À SON NIVEAU DE 2011, LA DOTATION DE GARANTIE VERSÉE AUX FDPTP FAIT ENCORE L’OBJET DE RÉGULARISATIONS MINIMES

Il n’est pas proposé de revenir sur le gel ou la diminution du montant attribué aux FDPTP, mais de corriger les conséquences des erreurs constatées dans la prise en compte des versements de 2009 qui servent aujourd’hui de base au calcul. D’ailleurs, l’amendement de minoration adopté l’an dernier, à l’initiative du Gouvernement, opérait déjà une régularisation semblable (38 millions d’euros de minoration mais 6,7 millions d’euros d’ajustement positif).

● Les alinéas 2 et 3 (1° du I) de cet article portent à 423 291 955 euros le montant de la dotation de l’État versée aux FDPTP, contre 418 462 372 euros jusqu’alors (+ 1,15 %). Cette hausse est applicable aux exercices 2013 et suivants.

Comme déjà évoqué, une disposition symétrique sera insérée dans le projet de loi de finances rectificative pour 2012, qui sera débattu en fin d’année, pour permettre d’opérer la même régularisation sur l’exercice en cours.

La limitation du bénéfice de la dotation aux seuls fonds de péréquation existants en 2011 n’est en revanche pas remise en cause.

Symétriquement, les alinéas 7 et 8 (4° du I) corrigent le montant de la dotation versée au FCNA de Paris-Charles-de-Gaulle, qui passe de 6 496 781 euros à 6 550 076 euros (+ 0,82 %), mais pas celui de la dotation du FCNA de Paris-Orly. Cet ajustement tient compte de l’évolution du trafic aérien sur la plate-forme aéroportuaire de Roissy.

DOTATIONS VERSÉES PAR L’ÉTAT AUX FDPTP ET AUX FCNA

(en millions d’euros)

	LFI 2011	Exécution 2011	LFI 2012	PLF 2013
FDPTP	425,0	463,0	418,462	423,292
FCNA	n.d.	n.d.	6,769	6,822
– Paris-CDG			6,497	6,550
– Paris-Orly			0,272	0,272

Sources :LR 2011, PLF 2013

● Les modalités de répartition par les conseils généraux des sommes versées aux FDPTP font l’objet d’une correction portée par l’alinéa 6 (3°). Tirant les conséquences de la pérennisation de ces fonds, il n’est plus fait référence au potentiel financier déterminé selon la législation en vigueur « au 1^er janvier 2012 » mais « au 1^er janvier de l’année de répartition ». Il pourra ainsi être tenu compte de toute modification ultérieure de la définition du potentiel financier des communes ou de celui des EPCI, et notamment de celles opérées par l’article 67 du présent projet de loi de finances.

● Afin d’éviter de nouveaux ajustements en loi de finances, cet article met également en place un préciput, c’est-à-dire un prélèvement avant répartition destiné à financer d’éventuelles régularisations.

Conformément aux alinéas 4 et 5 (2° du I), ce mécanisme serait mis en place à compter de l’exercice 2014 ; il permettrait de prélever sur les crédits d’un exercice en cours les sommes nécessaires à la rectification des attributions versées à un ou plusieurs FDPTP au titre d’un précédent exercice. Dans la mesure où le présent article permet, en combinaison avec la disposition insérée dans le prochain projet de loi de finances, de corriger les attributions versées en 2012 et 2013, il n’y a pas lieu de prévoir une mise en place immédiate de ce préciput.

● Par coordination, l’alinéa 9 (II) du présent article abroge le VIII de l’article 125 de la loi de finances pour 2010. Cette disposition, déjà modifiée par l’article 42 de la loi de finances pour 2011, fixait un montant total des dotations versées aux FDPTP, d’une part, et aux deux FCNA, d’autre part. Largement redondante avec la lettre des articles 1648 A et 1648 AC du code général des impôts, elle peut être supprimée sans que cela n’ait de conséquence sur le niveau des dotations versées.

* *

La Commission adopte l’article 21 sans modification.

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Article 22

Compensation des transferts de compétences aux départements et aux régions par attribution d’une part du produit de la taxe intérieure
de consommation sur les produits pétroliers

Texte du projet de loi :

I.– L’article 52 de la loi n° 2004-1484 du 30 décembre 2004 de finances pour 2005 est ainsi modifié :

1° Aux I et III, les mots : « taxe intérieure sur les produits pétroliers » ou les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » ;

2° À la seconde phrase du cinquième alinéa du III, l’année : « 2012 » est remplacée par l’année : « 2013 » et le montant : « 1,213 » est remplacé par le montant : « 1,214 » ;

3° Le dixième alinéa du III et son tableau sont remplacés par l’alinéa et le tableau suivants :

« En 2013, ces pourcentages sont fixés comme suit :

Département	Pourcentage
AIN	1,063698 %
AISNE	0,953791 %
ALLIER	0,767450 %
ALPES-DE-HAUTE-PROVENCE	0,547853 %
HAUTES-ALPES	0,412489 %
ALPES-MARITIMES	1,596492 %
ARDÈCHE	0,750007 %
ARDENNES	0,649554 %
ARIÈGE	0,391533 %
AUBE	0,724625 %
AUDE	0,735367 %
AVEYRON	0,768817 %
BOUCHES-DU-RHÔNE	2,304501 %
CALVADOS	1,114584 %
CANTAL	0,577578 %
CHARENTE	0,616368 %
CHARENTE-MARITIME	1,018531 %
CHER	0,641311 %
CORRÈZE	0,736773 %
CORSE-DU-SUD	0,217416 %
HAUTE-CORSE	0,206845 %
CÔTE-D’OR	1,122087 %
Côtes-d’Armor	0,913162 %
CREUSE	0,426533 %
DORDOGNE	0,772683 %
DOUBS	0,861696 %
DROME	0,826879 %
EURE	0,965338%
EURE-ET-LOIR	0,831622 %
FINISTÈRE	1,039279 %
GARD	1,061136 %
HAUTE-GARONNE	1,640997 %
GERS	0,457151 %
GIRONDE	1,784903 %
HÉRAULT	1,287663 %
ILLE-ET-VILAINE	1,170955 %
INDRE	0,591857 %
INDRE-ET-LOIRE	0,963685 %
ISÈRE	1,810794 %
JURA	0,695511 %
LANDES	0,737681 %
LOIR-ET-CHER	0,603480 %
LOIRE	1,100588 %
HAUTE-LOIRE	0,600075 %
LOIRE-ATLANTIQUE	1,521904 %
LOIRET	1,081662 %
LOT	0,612753 %
LOT-ET-GARONNE	0,523634 %
LOZÈRE	0,411578 %
MAINE-ET-LOIRE	1,168416 %
MANCHE	0,952663 %
MARNE	0,923701 %
HAUTE-MARNE	0,588647 %
MAYENNE	0,543489 %
MEURTHE-ET-MOSELLE	1,036343 %
MEUSE	0,536363 %
MORBIHAN	0,919280 %
MOSELLE	1,550483 %
NIÈVRE	0,621419 %
NORD	3,072513 %
OISE	1,106747 %
ORNE	0,695478 %
PAS-DE-CALAIS	2,174186 %
PUY-DE-DÔME	1,415634 %
PYRÉNÉES-ATLANTIQUES	0,964828 %
HAUTES-PYRÉNÉES	0,575199 %
PYRÉNÉES-ORIENTALES	0,687565 %
BAS-RHIN	1,357186 %
HAUT-RHIN	0,907211 %
RHÔNE	1,988692 %
HAUTE-SAÔNE	0,455854 %
SAÔNE-ET-LOIRE	1,033027 %
SARTHE	1,040588 %
SAVOIE	1,141378 %
HAUTE-SAVOIE	1,271871 %
PARIS	2,401166 %
SEINE-MARITIME	1,699038 %
SEINE-ET-MARNE	1,892178 %
YVELINES	1,738245 %
DEUX-SÈVRES	0,642711 %
SOMME	1,070270 %
TARN	0,668675 %
TARN-ET-GARONNE	0,436658 %
VAR	1,338325 %
VAUCLUSE	0,738104 %
VENDÉE	0,934534 %
VIENNE	0,671809 %
HAUTE-VIENNE	0,610698 %
VOSGES	0,743424 %
YONNE	0,760392 %
TERRITOIRE-DE-BELFORT	0,217654 %
ESSONNE	1,517768 %
HAUTS-DE-SEINE	1,983370 %
SEINE-SAINT-DENIS	1,912409 %
VAL-DE-MARNE	1,514954 %
VAL-D'OISE	1,578902 %
GUADELOUPE	0,691446 %
MARTINIQUE	0,516308 %
GUYANE	0,333527 %
LA RÉUNION	1,445805 %
TOTAL	100 %

II.– L’article 40 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Le tableau du I est remplacé par le tableau suivant :

Région	Gazole	Supercarburant sans plomb
ALSACE	4,73	6,69
AQUITAINE	4,39	6,22
AUVERGNE	5,73	8,10
BOURGOGNE	4,12	5,83
BRETAGNE	4,76	6,72
CENTRE	4,27	6,06
CHAMPAGNE-ARDENNE	4,82	6,84
CORSE	9,71	13,72
FRANCHE-COMTÉ	5,88	8,31
ILE-DE-FRANCE	12,06	17,04
LANGUEDOC-ROUSSILLON	4,12	5,84
LIMOUSIN	7,98	11,27
LORRAINE	7,23	10,23
MIDI-PYRÉNÉES	4,68	6,61
NORD-PAS DE CALAIS	6,76	9,55
BASSE-NORMANDIE	5,09	7,19
HAUTE-NORMANDIE	5,02	7,12
PAYS DE LOIRE	3,97	5,63
PICARDIE	5,31	7,50
POITOU-CHARENTES	4,19	5,94
PROVENCE-ALPES-CÔTE D’AZUR	3,93	5,55
RHÔNE-ALPES	4,13	5,84

2° Au VI, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ».

Observations et décision de la Commission :

Comme chaque année, le présent article procède à divers ajustements liés à la compensation de transferts de charges aux départements et aux régions opérée par l’attribution d’une partie du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TICPE).

Pour mémoire, la TICPE a remplacé la TIPP et la TIC (taxe intérieure sur les produits pétroliers et taxe intérieure sur la consommation) au 1^er janvier 2012 ⁽¹⁷⁸⁾. Par commodité, le terme TIPP continue à être fréquemment utilisé, y compris dans l’exposé des motifs ; dans la suite de ses commentaires, le Rapporteur général s’attachera à utiliser la dénomination adéquate.

I.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX DÉPARTEMENTS

Les parts de TICPE (exprimées en pourcentage) attribuées aux départements sont modifiées, par les alinéas 1 à 6 (I) du présent article, afin de tenir compte :

– d’une diminution des dépenses du conseil général du Bas-Rhin liées au transfert du canal de la Bruche, soit un gain pour l’État de 17 800 euros ;

– d’une augmentation des coûts assumés par douze départements au titre du transfert des services de l’aménagement foncier représentant un coût pour l’État de 0,3 million d’euros.

A.– LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS

● Des ajustements liés au transfert du canal de la Bruche au département du Bas-Rhin

La cession du canal de la Bruche ⁽179) s’inscrit dans le cadre du transfert des voies d’eau réalisé au profit de plusieurs collectivités d’Alsace à compter du 1^er janvier 2008.

Sur le fondement des articles L. 3113-1 à L. 3113-4 du code général de la propriété des personnes publiques, l’État a transféré la propriété de trois voies d’eau faisant partie du domaine public fluvial aux collectivités territoriales qui en avaient fait la demande :

– l’Ill domaniale à la région Alsace, à compter du 31 décembre 2009 ;

– le Canal de la Bruche au département du Bas-Rhin, à compter du 1^er janvier 2008 ;

– le Rhin-Tortu à la communauté urbaine de Strasbourg, à compter du 31 décembre 2009. ⁽¹⁸⁰⁾

Par la suite, les services du ministère de l’Agriculture participant à l’exercice des compétences dans le domaine public fluvial en Alsace ont été eux-mêmes transférés par le décret n° 2010-1756 du 30 décembre 2010.

Les ajustements opérés cette année dans le projet de loi de finances visent à reprendre le trop perçu par le département du Bas-Rhin qui s’avère avoir reçu depuis 2008 une compensation supérieure aux charges transférées.

Si l’article 32 de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux prévoit que les transferts des voies d’eau sont réalisés à titre gratuit et ne donnent lieu au paiement d’aucune indemnité, droit, taxe ou honoraires, une circulaire du ministre de l’Écologie en date du 24 avril 2006 préconisait cependant d’inscrire le plus possible ceux-ci dans le cadre général des autres transferts de compétences et recommandait de se rapporter aux conditions prévues à l’article 119 de la même loi pour déterminer un droit à compensation.

Aussi, une compensation avait été prévue pour couvrir les dépenses d’investissement et de fonctionnement liées à l’exercice de la compétence transférée (gestion des ouvrages hydrauliques) ainsi que les dépenses liées au transfert des services en charge des domaines hydrographiques en Alsace, à la fois au titre de la rémunération des personnels et au titre du fonctionnement des services.

Il s’avère que la compensation des dépenses d’investissement et de fonctionnement versée par l’État de 2010 à 2012 intégrait, au-delà des dépenses relatives aux ouvrages hydrauliques, dues dès le transfert de la compétence, les dépenses de fonctionnement des services.

Au lieu de percevoir 95 039 euros depuis 2008, le département du Bas-Rhin n’aurait dû bénéficier que de 77 220 euros.

● Des ajustements liés au transfert en 2010 des services de l’aménagement foncier

Le chapitre II du titre II de la loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux a confié aux départements la responsabilité de la conduite de la procédure d’aménagement foncier agricole et forestier. Le transfert des services correspondants a été opéré en plusieurs vagues de 2008 à 2010 afin de permettre à l’État d’achever les opérations d’aménagement foncier en cours au moment du transfert de compétences.

Le décret n° 2009-1669 du 29 décembre 2009 a constitué la troisième et dernière vague de transferts des services en charge de l’aménagement foncier au 1^er janvier 2010, et il a concerné vingt-quatre départements.

Le II de l’article 95 de la loi du 23 février 2005 prévoyait, en outre, que les services participant à l’exercice des compétences cédées dans le domaine de l’aménagement foncier soient transférés selon les modalités prévues au titre V de la loi du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales : étaient notamment applicables les dispositions de l’article 104 prévoyant que « seront transférés les emplois pourvus au 31 décembre de l’année précédant l’année du transfert [de compétence] sous réserve que leur nombre global ne soit pas inférieur à celui constaté le 31 décembre 2002 ».

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS
AU TITRE DU TRANSFERT DES SERVICES DE L’AMÉNAGEMENT FONCIER

Départements	ETP disparus	Droit à compensation (en euros)
Cantal	0,7	27 400
Cher	0,25	9 414
Creuse	0,85	30 490
Loiret	0,11	3 251
Manche	2,56	95 304
Marne	0,3	9 101
Meurthe-et-Moselle	0,3	10 916
Meuse	1	38 513
Oise	0,57	16 844
Deux-Sèvres	1	32 149
Vosges	0,48	18 750
Yonne	0,13	4 730
Total métropole	8,25	296 861

Cette clause de sauvegarde préservait les intérêts des départements auxquels sont compensés les gains de productivité réalisés par l’État au cours des trois ans qui ont précédé le transfert au 1^er janvier 2006 aux départements de la compétence en matière d’aménagement foncier.

Lors de sa séance du 13 novembre 2008, la Commission consultative sur l’évaluation des charges (CCEC) a validé le principe d’une compensation de ces emplois dits « disparus » en fin de période de droit d’option et sur la base du coût en « pied de corps ».

En l’espèce, les derniers titulaires optants seront transférés au 1^er janvier 2013. Il s’agit des personnels titulaires de la troisième campagne de droit d’option intervenue entre le 1er septembre 2011 et le 30 décembre 2011. Les emplois disparus doivent donc être compensés au 1^er janvier 2013.

Le présent article met en application l’ensemble de ces principes et prévoit ainsi la compensation de 8,25 ETP disparus entre le 31 décembre 2002 et le 31 décembre 2005 dans les services en charge de l’aménagement foncier transférés en 2010. Cette compensation concerne douze départements sur les vingt-quatre concernés par ce transfert.

B.– LA FIXATION DES TARIFS DE TICPE PRODUISANT LE SOLDE DE LA COMPENSATION ATTENDUE

● Jusqu’en 2008, chaque département percevait une compensation sous forme d’une fraction du taux de la taxe spéciale sur les conventions d’assurance des véhicules terrestres à moteur (TSCA-TVM), codifiée à l’article 1001 du code général des impôts.

Les transferts opérés en 2008 ont cependant conduit à épuiser la TSCA-VTM disponible, sans parvenir à couvrir la compensation due à l’ensemble des départements. L’article 38 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007) a donc complété le dispositif de compensation, tout d’abord avec d’autres assiettes que la TSCA, puis – le produit obtenu demeurant inférieur à la compensation – par le transfert d’une partie du produit de la TIPP (devenue TICPE).

Chaque département bénéficie désormais d’un pourcentage de la compensation totale qui est égale à la somme :

– d’une part, de la totalité du produit de la TSCA sur les assiettes transférées,

– et, d’autre part, d’une partie du produit de la TICPE nationale résultant de l’affectation d’une fraction des tarifs de cette taxe applicables aux quantités de carburant vendues sur l’ensemble du territoire national.

● La fraction correspondant à cette dernière part de compensation, ainsi que la clé de répartition entre les départements, font désormais l’objet d’ajustements chaque année en loi de finances.

Ainsi l’alinéa 3 (2° du I) de cet article modifie-t-il la fraction de TICPE transférée de manière à ce que la recette supplémentaire assure la compensation attendue (soit 279 042 euros). La fraction du tarif de la TICPE nationale applicable au gazole est portée de 1,213 à 1,214 euro par hectolitre.

Par suite, les alinéas 4 à 6 (3° du I) mettent à jour les pourcentages figurant dans le tableau de répartition de cette compensation entre les départements.

L’alinéa 2 procède, en outre, a une correction rédactionnelle en remplaçant l’ancienne dénomination de la « taxe intérieure sur les produits pétroliers » (TIPP) caduque depuis le 1^er janvier 2012.

II.– L’AJUSTEMENT DE LA COMPENSATION VERSÉE AUX RÉGIONS

Les alinéas 7 à 10 (II) du présent article modifient les fractions de TICPE affectées aux régions, afin de tenir compte de plusieurs mesures d’ajustement à la hausse ou à la baisse des compensations de transferts de compétences :

– la majoration du droit à compensation définitif de treize régions au titre du transfert des services de l’inventaire général du patrimoine culturel (+ 43 375 euros) ;

– la nouvelle mesure de compensation au titre de la prise en charge des agents d’associations qui participaient à l’inventaire général du patrimoine culturel préalablement au transfert de cette compétence aux régions (+ 980 000 euros) ;

– l’augmentation du droit à compensation des sept régions concernées par la troisième et dernière année de mise en œuvre de la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute, prévue par l’arrêté du 5 juillet 2010 (+ 102 259 euros) ;

– la minoration de la compensation allouée à la région Alsace au titre de la prise en charge des charges d’investissement et de fonctionnement des services des voies d’eau transférés en 2011 (– 64 769 euros).

A.– LA DÉTERMINATION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS

● Le transfert du service de l’inventaire général du patrimoine

Les services régionaux de l’inventaire général du patrimoine culturel ont été transférés aux régions au 1^er février 2007 conformément aux dispositions de l'article 104 de la loi du 13 août 2004, par le décret n° 2007-20 du 4 janvier 2007, et compensés selon les modalités classiques de compensation prévues par la même loi et la doctrine de la CCEC. Toutes les régions métropolitaines sont concernées par ce transfert, à l’exception de la Corse.

Ce processus, qui a concerné 263 ETP, s’est achevé au 1^er janvier 2010 par le transfert des derniers personnels titulaires optants (troisième campagne d’option) et des personnels détachés d’office.

L’ensemble des arrêtés de compensation (en date des 14 janvier 2009 et 26 juillet 2012) est désormais publié et fixe un droit à compensation définitif pérenne à hauteur de 14,45 millions d’euros.

Toutefois, les montants cumulés ouverts dans les lois de finances successives depuis 2007 en faveur des régions diffèrent légèrement, pour treize régions, du droit à compensation pérenne consolidé qui leur est dû, tel qu’il ressort des arrêtés précités.

Les dispositions du présent article procèdent, cette année, à un ultime ajustement des compensations versées à ces régions pour un montant total de 43 375 euros, afin de clore définitivement la procédure de compensation de ce transfert.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DU TRANSFERT DES SERVICES DE L’INVENTAIRE GÉNÉRAL DU PATRIMOINE

(en euros)

Régions	Droit à compensation
Aquitaine	3 925
Bourgogne	2 389
Bretagne	6 124
Franche-Comté	3 612
Île-de-France	6 131
Languedoc-Roussillon	2 298
Limousin	543
Lorraine	1 480
Nord-Pas-de-Calais	2 170
Pays de Loire	4 591
Picardie	2 721
Poitou-Charentes	3 423
PACA	3 969
Total métropole	43 375

● La prise en charge des agents d’associations participant à l’inventaire général du patrimoine

Dans le cadre du transfert des services de l’inventaire général du patrimoine culturel présenté supra, les représentants des régions au sein du CCEC ont sollicité la compensation de la prise en charge des agents d’associations qui participaient, préalablement au transfert de 2005, à cet inventaire. Selon les informations recueillies par le Rapporteur général, leur contrat serait susceptible d’être requalifié par le juge en contrat de droit public ; ces emplois n’avaient cependant pas été intégrés dans le périmètre des services ayant fait l’objet du transfert et de la compensation.

Lors de la séance de la CCEC du 6 décembre 2011, le ministère de la Culture et de la communication s’est engagé à compenser ces agents avant de conduire au premier semestre 2012 une concertation avec l’Association des régions de France sur les modalités de leur « valorisation ».

Lors de la séance de la CCEC du 27 juin 2012, la section des régions a accepté la proposition présentée par le ministère, consistant à compenser les vingt-huit postes d’agents associatifs recensés dans dix régions à compter de 2013, à hauteur de 35 000 euros par agent (soit 980 000 euros) et à hauteur de 30 000 euros par agent pour le rattrapage correspondant à la période 2007-2012 (soit 5 040 000 euros, échelonnés sur 5 ans).

Le présent projet de loi de finances concrétise l’engagement pris en ouvrant, sous forme de fractions de TICPE, la compensation pérenne du transfert des agents associatifs.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA PRISE EN CHARGE DES AGENTS D’ASSOCIATIONS PARTICIPANT A L’INVENTAIRE GÉNÉRAL DU PATRIMOINE

Régions	Nb d’agents	Droit à compensation (en euros)
Alsace	6	210 000
Aquitaine	1	35 000
Auvergne	2	70 000
Bretagne	5	175 000
Île-de-France	3	105 000
Nord-Pas-de-Calais	4	140 000
Haute-Normandie	1	35 000
Picardie	4	140 000
PACA	1	35 000
Rhône-Alpes	1	35 000
Total métropole	28	980 000

● L’ajustement de la compensation versée aux régions au titre de la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute

L’ajustement proposé par le présent article vise également à compenser les charges financières nouvelles liées à la réforme du diplôme d’État d’ergothérapeute, prévue par un arrêté du 5 juillet 2010.

Cette réforme est entrée en vigueur en septembre 2010. Elle concernait 9 instituts de formation en ergothérapie, publics et privés, répartis dans huit régions et accueillant 509 étudiants entrant en formation au titre de la rentrée universitaire 2010-2011.

Les charges nouvelles résultant pour les régions de la mise en œuvre de cette réforme ont été compensées en application de l’article L. 1614-2 du code général des collectivités territoriales.

Une méthode d’évaluation des charges nouvelles similaire à celle développée en 2009 pour la réforme de la formation des infirmiers a été mise en œuvre, couvrant l’ensemble des coûts liés à la réforme et prenant en compte la traduction progressive de ses effets sur 3 ans. Présentée lors de la CCEC du 7 décembre 2010, cette méthodologie de calcul de la compensation a été validée par les représentants des régions, sous réserve que les montants versés ne soient que provisionnels dans l’attente de la mise en œuvre d’une clause de revoyure devant permettre d’apprécier l’ensemble des charges nouvelles obligatoires exposées au titre de cette réforme.

MONTANTS PRÉVISIONNELS DE LA COMPENSATION SUPPLÉMENTAIRE
AU TITRE DE LA RÉFORME HORS RÉGIONS OUTRE-MER


LFR 2011	LFI 2012	LFI 2013
Montants provisionnels (en euros)		Montant définitif (en euros)
106 869	241 765	344 024

En application de cette méthode, la compensation provisionnelle ouverte au titre de l’année universitaire 2010-2011 était de 106 869 euros, puis celle au titre de l’année universitaire 2011-2012 de 134 896 euros.

Le présent article procède à un dernier ajustement, à hauteur de 102 259 euros afin de couvrir les dépenses supplémentaires de l’année scolaire 2012-2013. La compensation pérenne de cette réforme s’élève donc à 344 024 euros.

RÉPARTITION DU DROIT À COMPENSATION DES RÉGIONS
AU TITRE DE LA RÉFORME LMD DU CURSUS D’ERGOTHÉRAPEUTE

(en euros)

Régions	Droit à compensation
AQUITAINE	30 413
BRETAGNE	5 856
ÎLE-DE-FRANCE	12 299
LANGUEDOC-ROUSSILLON	6 442
LORRAINE	30 161
NORD-PAS DE CALAIS	11 186
RHÔNE-ALPES	5 902
Total métropole	102 259

● Ajustement négatif pour la région Alsace lié au transfert des voies d’eau

Dans le cadre de l’article 32 de la loi du 13 août 2004 déjà citée, qui complétait la décentralisation du domaine public fluvial initiée par l’article 56 de la loi n° 2003-699 du 30 juillet 2003 relative à la prévention des risques naturels et technologiques et à la réparation des dommages, la propriété de la section domaniale de l’Ill ⁽¹⁸¹⁾ a été transférée à la région Alsace au 31 décembre 2009.

Comme cela a déjà été expliqué, il s’est avéré que la compensation des dépenses d’investissement et de fonctionnement versée de 2010 à 2012 intégrait, par erreur, les dépenses de fonctionnement des services en charge des domaines hydrographiques en Alsace.

Au lieu de percevoir 279 777 euros depuis 2010, la région Alsace n’aurait dû recevoir que 215 008 euros. Cet ajustement, ainsi que les modalités de remboursement des charges indûment compensées, ont fait l’objet d’une convention de régularisation, signée entre le président du conseil régional et le ministère de l’Agriculture le 21 juin dernier.

B.– LES FRACTIONS DE TICPE TRANSFÉRÉES AUX RÉGIONS POUR 2013

Ces transferts de compétences sont compensés aux régions par l’attribution de fractions de TICPE.

● La répartition région par région est issue du I de l’article 40 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) qui a fixé les règles de calcul des fractions de TICPE transférées, afin de tenir compte de la régionalisation de l’assiette de la taxe à compter de 2006 :

« La fraction de tarif (…) est calculée, pour chaque région et pour la collectivité territoriale de Corse, de sorte que, appliquée aux quantités de carburants vendues aux consommateurs finals en 2006 sur le territoire de la région et de la collectivité territoriale de Corse, elle conduise à un produit égal au droit à compensation. »

● Sur la base des assiettes régionales de TIPP (devenue TICPE) estimées en 2006, cette formule permet d’établir la liste des fractions de tarifs fixée par les alinéas 8 et 9 (1° du II) du présent article.

Ces fractions s’appliqueront, sous réserve de la modulation régionale, aux consommations réelles de carburants–gazole et de supercarburant–sans plomb dans chaque région en 2013.

LA MODULATION RÉGIONALE DE LA TIPP EN 2012

Le 25 octobre 2005, le Conseil des ministres de l’Union européenne a autorisé la France à appliquer, de façon encadrée, des tarifs différenciés au niveau régional. L’article 84 de loi de finances rectificative pour 2005, modifié par l’article 112 de la loi de finances rectificative pour 2006, a précisé les modalités techniques de cette différenciation régionale.

Cette dernière se traduit par une modulation limitée, à la hausse comme à la baisse et pour chacun des deux carburants isolément ou pris ensemble, des fractions régionales de tarif de TICPE qui leur sont attribuées en compensation des transferts de compétences prévus par la loi du 13 août 2004. Chaque région peut donc :

– soit moduler à la hausse sa fraction, i.e. augmenter le tarif régional sur son territoire afin de dégager des marges de manœuvre financières supplémentaires ;

– soit la moduler à la baisse, c’est-à-dire diminuer le tarif régional applicable sur son territoire et supporter sur ses ressources la moindre recette qu’elle a décidée ;

– soit ne pas moduler et se contenter de percevoir la recette assurée par la fraction régionale de TICPE déterminée par la loi de finances de l’année.

En 2012, sur 22 régions, deux (Corse et Poitou-Charentes) n’ont appliqué aucune modulation, tandis que les vingt autres ont augmenté leur fraction de tarif dans des limites inférieures au plafond. Les majorations de taxes votées pour 2012 par les régions sont les suivantes :

Régions

En c€/l

Gazole

Supercarburants
SP 95 et 98

Alsace

2,5

Aquitaine

2,5

Auvergne

2,5

Basse Normandie

2,5

Bourgogne

2,5

Bretagne

2,5

Centre

2,5

Champagne Ardennes

2,5

Corse

France Comté

2,5

Haute Normandie

2,5

Ile de France

2,5

Languedoc Roussillon

2,5

Limousin

2,5

Lorraine

2,5

Midi Pyrénées

2,5

Nord Pas de Calais

2,5

Pays de la Loire

2,5

Picardie

2,5

Poitou Charentes

Rhône Alpes

1,15

1,77

PACA

2,5

Source : DGDDI.

Enfin, par coordination, l’alinéa 10 (2° du II) corrige la dénomination de l’ancienne taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers devenue taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques.

* *

La Commission adopte l’article 22 sans modification.

* *

Article 23

Compensation aux départements des charges résultant de la mise en œuvre du revenu de solidarité active

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » ;

2° Les quatrième et cinquième alinéas sont remplacés par l’alinéa suivant :

« 2° Du montant correspondant aux sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer dans les comptes des caisses d’allocations familiales et pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011, au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011, diminué des dépenses leur ayant incombé en 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus. » ;

3° Au septième alinéa, le montant : « 2,255 € » est remplacé par le montant : « 2,297 € » ;

4° Au huitième alinéa, le montant : « 1,596 € » est remplacé par le montant : « 1,625 € » ;

5° Au neuvième alinéa, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » ;

6° Au dixième alinéa, les mots : « mentionnés aux 1° à 3° » sont remplacés par les mots : « mentionnés aux 1° et 2° » ;

7° Les onzième et douzième aliénas sont remplacés par l’alinéa suivant :

« b) Pour chaque département d’outre-mer et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, au montant correspondant aux sommes enregistrées dans les comptes des caisses d’allocations familiales et de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011, au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011, diminué des dépenses leur ayant incombé en 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, rapportée à la somme des montants mentionnés aux 1° et 2° » ;

8° Après le treizième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Pour le calcul du montant mentionné au 2° et du pourcentage mentionné au b), les sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer dans les comptes des caisses d’allocations familiales pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011 ne sont prises en compte que si elles ne sont pas inférieures au montant des dépenses exposées par l’État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, nettes des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale, dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 1^er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, constatées au 31 décembre 2010 pour chaque département d’outre-mer par le ministre chargé de l'action sociale.

« À défaut, est pris en compte pour l’application du 2° et du b) le montant des dépenses exposées par l’État en 2010 au titre de l'allocation de parent isolé, net des sommes exposées au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 524-5 du code de la sécurité sociale dans sa rédaction applicable avant l'entrée en vigueur de la loi du 1^er décembre 2008 mentionnée ci-dessus, constatées au 31 décembre 2010 pour chaque département d’outre-mer par le ministre chargé de l'action sociale. » ;

7° Le quatorzième alinéa et son tableau sont remplacés par l’alinéa et le tableau suivants :

« À compter du 1^er janvier 2013, ces pourcentages sont fixés comme suit :

Départements	Pourcentages
AIN	0,363868 %
AISNE	1,205968 %
ALLIER	0,550510 %
ALPES DE HAUTE PROVENCE	0,200838 %
HAUTES ALPES	0,099452 %
ALPES MARITIMES	1,291446 %
ARDÈCHE	0,316027 %
ARDENNES	0,600563 %
ARIÈGE	0,249738 %
AUBE	0,600318 %
AUDE	0,834144 %
AVEYRON	0,160119 %
BOUCHES DU RHÔNE	4,581146 %
CALVADOS	0,827661 %
CANTAL	0,071048 %
CHARENTE	0,625413 %
CHARENTE MARITIME	0,843871 %
CHER	0,482461 %
CORRÈZE	0,196584 %
CORSE DU SUD	0,103778 %
HAUTE CORSE	0,237981 %
COTE D'OR	0,453892 %
COTES D'ARMOR	0,505853 %
CREUSE	0,099557 %
DORDOGNE	0,478694 %
DOUBS	0,612221 %
DROME	0,586013 %
EURE	0,859429%
EURE ET LOIR	0,478307 %
FINISTÈRE	0,568032 %
GARD	1,447501 %
HAUTE GARONNE	1,385445 %
GERS	0,161620 %
GIRONDE	1,609608 %
HÉRAULT	1,821800 %
ILLE ET VILAINE	0,736047 %
INDRE	0,277473 %
INDRE ET LOIRE	0,639809 %
ISÈRE	1,078503 %
JURA	0,214562 %
LANDES	0,378247 %
LOIR ET CHER	0,362261 %
LOIRE	0,663711 %
HAUTE LOIRE	0,154432 %
LOIRE ATLANTIQUE	1,235611 %
LOIRET	0,705334 %
LOT	0,146097 %
LOT ET GARONNE	0,456909 %
LOZÈRE	0,034504 %
MAINE ET LOIRE	0,844276 %
MANCHE	0,408391 %
MARNE	0,845295 %
HAUTE MARNE	0,265869 %
MAYENNE	0,243945 %
MEURTHE ET MOSELLE	0,985666 %
MEUSE	0,317450 %
MORBIHAN	0,566344 %
MOSELLE	1,351982 %
NIÈVRE	0,322792 %
NORD	7,290403 %
OISE	1,257385 %
ORNE	0,379096 %
PAS DE CALAIS	4,457989 %
PUY DE DÔME	0,602205 %
PYRÉNÉES ATLANTIQUES	0,560119 %
HAUTES PYRÉNÉES	0,255384 %
PYRÉNÉES ORIENTALES	1,232848 %
BAS RHIN	1,383879 %
HAUT RHIN	0,923065 %
RHÔNE	1,504551 %
HAUTE SAÔNE	0,291606 %
SAÔNE ET LOIRE	0,508798 %
SARTHE	0,792821 %
SAVOIE	0,246318 %
HAUTE SAVOIE	0,360935 %
PARIS	1,358579 %
SEINE MARITIME	2,361647 %
SEINE ET MARNE	1,819895 %
YVELINES	0,878116 %
DEUX SEVRES	0,410412 %
SOMME	1,160077 %
TARN	0,457990 %
TARN ET GARONNE	0,362857 %
VAR	1,165421 %
VAUCLUSE	1,009784 %
VENDÉE	0,462901 %
VIENNE	0,730775 %
HAUTE VIENNE	0,511987 %
VOSGES	0,579723 %
YONNE	0,514312 %
TERRITOIRE DE BELFORT	0,216667 %
ESSONNE	1,333707 %
HAUTS DE SEINE	1,090266 %
SEINE SAINT DENIS	3,887167 %
VAL DE MARNE	1,673529 %
VAL D'OISE	1,676742 %
GUADELOUPE	3,007380 %
MARTINIQUE	2,494306 %
GUYANE	2,648973 %
LA RÉUNION	7,391143 %
SAINT-PIERRE-MIQUELON	0,001827 %
TOTAL	100 %

8° Au quinzième alinéa, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ».

II.– 1. La compensation des charges résultant pour les départements métropolitains du transfert de compétence réalisé par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion fait l'objet des ajustements mentionnés ci-dessous calculés, pour l'année 2009, au vu des sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d'allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de juin 2009 à novembre 2009 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissées par les départements entre juillet et décembre 2009, diminuées de la moitié des sommes exposées en 2008 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 1^er décembre 2008 mentionnée ci-dessus.

a. Il est versé en 2013 aux départements métropolitains figurant dans la colonne A du tableau ci-après un montant de 914 921 € au titre de l’ajustement de la compensation pour l’année 2009 ;

b. Il est prélevé en 2013 aux départements métropolitains figurant dans la colonne B du tableau ci-après un montant de 22 763 € au titre de l’ajustement de la compensation pour l’année 2009 ;

2. Les compensations des charges résultant pour les départements métropolitains du transfert de compétence réalisé par la loi du 1er décembre 2008 mentionnée ci-dessus font l'objet des ajustements mentionnés ci-dessous calculés, pour les années 2010, 2011 et 2012, au vu des sommes enregistrées pour chaque département métropolitain dans les comptes des caisses d'allocations familiales et des caisses de la mutualité sociale agricole pour les mois de décembre 2009 à novembre 2010 au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l'article L. 262-9 du code de l'action sociale et des familles et décaissées par les départements entre janvier et décembre 2010, diminuées des sommes exposées en 2008 au titre de l'intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l'article L. 262-11 du code de l'action sociale et des familles, dans sa rédaction antérieure à l'entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008 précitée.

a. Il est versé en 2013 aux départements métropolitains figurant dans la colonne C du tableau ci-après un montant de 31 748 153 € au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2010, 2011 et 2012 ;

b. Il est prélevé en 2013, au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2010, 2011 et 2012, un montant de 20 027 959 € aux départements métropolitains figurant dans la colonne D du tableau ci-après, pour lesquels le montant cumulé des ajustements négatifs de leur droit à compensation au titre des années 2009, 2010, 2011 et 2012, prévus au 1. et au présent 2., n’excède pas, en 2013, après déduction des éventuels ajustements positifs figurant dans les colonnes A et C, 5 % du montant total de leur droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de revenu minimum d’insertion et créant un revenu minimum d’activité et par la loi du 1^er décembre 2008 précitée. Le montant ainsi prélevé à ces départements correspond au montant total de l’ajustement de leur droit à compensation pour les années 2010, 2011 et 2012 ;

c. Il est prélevé en 2013, au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2010, 2011 et 2012, un montant de 6 704 315 € aux départements métropolitains figurant dans la colonne E du tableau ci-après, pour lesquels le montant cumulé des ajustements négatifs de leur droit à compensation au titre des années 2009, 2010, 2011 et 2012, prévus au 1. et au présent 2, excède, en 2013, après déduction des éventuels ajustements positifs figurant dans les colonnes A et C, 5 % du montant total de leur droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par les lois du 18 décembre 2003 et du 1^er décembre 2008 précitées. Le solde de l’ajustement de la compensation pour les années 2010, 2011 et 2012, d’un montant de 7 881 599 €, est prélevé chaque année jusqu’à son apurement total selon des modalités fixées par la loi de finances ;

3. La compensation des charges résultant pour les départements d’outre-mer et pour Saint-Pierre-et-Miquelon du transfert de compétence réalisé par l’ordonnance n° 2010-686 du 24 juin 2010 portant extension et adaptation dans les départements d'outre-mer, à Saint-Barthélemy, Saint-Martin et Saint-Pierre-et-Miquelon de la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion fait l’objet des ajustements mentionnés ci-dessous, calculés pour les années 2011 et 2012, au vu des sommes enregistrées pour chaque département d’outre-mer dans les comptes des caisses d’allocations familiales et pour Saint-Pierre-et-Miquelon dans les comptes de la caisse de prévoyance sociale pour les mois de décembre 2010 à novembre 2011, au titre du montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 du code de l’action sociale et des familles et décaissées par ces mêmes collectivités entre janvier et décembre 2011, diminué des dépenses leur ayant incombé en 2010 au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire prévu à l’article L. 262-11 du même code, dans sa rédaction antérieure à l’entrée en vigueur de la loi du 1^er décembre 2008 précitée.

a. Il est versé en 2013 aux départements de la Guyane et de La Réunion figurant dans la colonne C du tableau ci-après un montant de 13 177 461 € au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2011 et 2012 ;

b. Il est prélevé en 2013 au département de la Guyane, au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2011 et 2012, un montant de 987 989 € mentionné dans la colonne D du tableau ci-après. Le montant ainsi prélevé correspond au montant total de l’ajustement du droit à compensation du département de la Guyane pour les années 2011 et 2012 ;

c. Il est prélevé en 2013 à la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon, pour laquelle le montant cumulé des ajustements négatifs de son droit à compensation pour les années 2011 et 2012 excède, en 2013, 5 % du montant total de son droit à compensation résultant des transferts de compétences opérés par les lois du 18 décembre 2003 et du 1er décembre 2008 précitées, un montant de 6 302 € mentionné dans la colonne E du tableau ci-après, au titre de l’ajustement des compensations pour les années 2011 et 2012.

Le solde de l’ajustement de ces compensations, d’un montant de 20 760 €, est prélevé chaque année jusqu’à son apurement total selon les modalités fixées par la loi de finances ;

4. Les montants correspondant aux versements prévus au a des 1 à 3 du présent II sont prélevés sur la part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques revenant à l'État. Ils font l'objet d'un versement du compte de concours financiers régi par le II de l'article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Ils sont répartis conformément aux colonnes A, pour le a. du 1. et C, pour les a. des 2. et 3., du tableau ci-dessous.

Les diminutions réalisées en application du b. du 1., des b. et c. du 2. et du 3. du présent II sont imputées sur le produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques attribué aux collectivités concernées en application du I de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009. Elles sont réparties conformément aux colonnes B, pour le b. du 1., D, pour les b. des 2. et 3. et E, pour les c des 2. et 3., du tableau suivant :

(En euros)

Départements	Montant à verser (en euros) (col. A)	Diminution de produit versé (en euros) (col. B)	Montant à verser (en euros) (col. C)	Diminution de produit versé (en euros) (col. D)	Diminution de produit versé (en euros) (col. E)	TOTAL
AIN	40	0	47.920	0	0	47.959
AISNE	14.626	0	375.247	0	0	389.872
ALLIER	1.797	0	147.558	0	0	149.355
ALPES DE HAUTE PROVENCE	6.361	0	140.838	0	0	147.200
HAUTES ALPES	3.485	0	37.372	0	0	40.857
ALPES MARITIMES	7.373	0	225.081	-3.222.809	0	-2.990.356
ARDÈCHE	14.538	0	239.973	-859.213	0	-604.702
ARDENNES	0	-17	152.478	0	0	152.461
ARIÈGE	13.809	0	109.990	0	0	123.799
AUBE	0	-1.589	36.556	0	-1.273.477	-1.238.510
AUDE	13.527	0	151.497	0	0	165.024
AVEYRON	7.116	0	86.196	0	0	93.312
BOUCHES DU RHÔNE	29.800	0	1.109.526	0	0	1.139.326
CALVADOS	4.759	0	439.899	0	0	444.658
CANTAL	13.036	0	80.544	0	0	93.581
CHARENTE	0	-2.106	132.296	0	0	130.190
CHARENTE MARITIME	32.387	0	607.819	0	0	640.205
CHER	6.417	0	255.220	0	0	261.637
CORRÈZE	8.384	0	153.111	0	0	161.495
CORSE DU SUD	6.863	0	41.176	0	0	48.038
HAUTE CORSE	2.900	0	17.398	0	0	20.298
COTE D'OR	3.548	0	349.695	0	0	353.243
COTES D'ARMOR	9.310	0	131.936	0	0	141.246
CREUSE	4.992	0	39.793	0	0	44.785
DORDOGNE	10.044	0	98.034	0	0	108.079
DOUBS	3.024	0	121.720	-1.473.758	0	-1.349.015
DROME	21.008	0	247.596	0	0	268.605
EURE	4.299	0	266.953	0	0	271.252
EURE ET LOIR	6.067	0	442.159	-681.269	0	-233.043
FINISTÈRE	12.308	0	250.862	0	0	263.170
GARD	26.719	0	722.245	0	0	748.965
HAUTE GARONNE	20.930	0	337.134	0	0	358.064
GERS	17.508	0	113.852	0	0	131.360
GIRONDE	6.266	0	400.390	0	0	406.657
HÉRAULT	60.944	0	811.813	0	0	872.757
ILLE ET VILAINE	8.780	0	207.401	0	0	216.181
INDRE	109	0	94.985	0	0	95.094
INDRE ET LOIRE	4.796	0	608.346	0	0	613.142
ISÈRE	10.807	0	738.320	0	0	749.127
JURA	6.933	0	73.450	0	-486.193	-405.811
LANDES	5.810	0	158.590	0	0	164.399
LOIR ET CHER	0	-12	191.894	0	0	191.883
LOIRE	6.632	0	225.875	0	0	232.506
HAUTE LOIRE	10.226	0	145.194	0	0	155.420
LOIRE ATLANTIQUE	5.566	0	195.307	0	0	200.873
LOIRET	13.412	0	380.901	0	-1.809.407	-1.415.095
LOT	442	0	46.945	-201.651	0	-154.264
LOT ET GARONNE	29.318	0	238.852	-905.427	0	-637.258
LOZÈRE	4.177	0	27.191	0	0	31.368
MAINE ET LOIRE	17.652	0	252.568	0	0	270.221
MANCHE	10.262	0	190.813	0	0	201.076
MARNE	4.403	0	508.880	0	0	513.283
HAUTE MARNE	0	-247	28.463	0	0	28.216
MAYENNE	0	-3.190	39.595	-411.420	0	-375.015
MEURTHE ET MOSELLE	8.598	0	583.140	0	0	591.738
MEUSE	2.224	0	84.236	0	0	86.460
MORBIHAN	50.816	0	478.013	0	0	528.829
MOSELLE	8.988	0	604.745	0	0	613.733
NIÈVRE	4.160	0	177.644	0	0	181.804
NORD	0	-1.593	1.310.043	0	0	1.308.450
OISE	2.933	0	308.550	0	-2.531.216	-2.219.733
ORNE	5.079	0	213.760	0	0	218.839
PAS DE CALAIS	31.373	0	683.750	-7.911.491	0	-7.196.368
PUY DE DÔME	10.901	0	582.576	0	0	593.477
PYRÉNÉES ATLANTIQUES	8.679	0	278.473	0	0	287.152
HAUTES PYRÉNÉES	3.118	0	77.435	0	0	80.553
PYRÉNÉES ORIENTALES	16.332	0	313.316	0	0	329.648
BAS RHIN	0	-1.820	133.606	-2.417.766	0	-2.285.979
HAUT RHIN	0	-2.610	511.801	0	0	509.191
RHÔNE	33.969	0	704.892	0	0	738.861
HAUTE SAÔNE	1.765	0	10.590	0	-604.022	-591.667
SAÔNE ET LOIRE	4.408	0	240.085	0	0	244.492
SARTHE	2.683	0	261.613	0	0	264.296
SAVOIE	6.894	0	295.796	0	0	302.690
HAUTE SAVOIE	2.433	0	258.454	0	0	260.887
PARIS	474	0	437.326	0	0	437.800
SEINE MARITIME	2.099	0	899.931	0	0	902.030
SEINE ET MARNE	2.881	0	712.656	0	0	715.537
YVELINES	2.833	0	364.906	0	0	367.739
DEUX SEVRES	6.615	0	136.242	0	0	142.857
SOMME	0	-8.613	98.827	0	0	90.214
TARN	0	-966	127.014	-93.167	0	32.881
TARN ET GARONNE	27.372	0	259.214	0	0	286.587
VAR	27.477	0	557.801	0	0	585.277
VAUCLUSE	58.440	0	655.541	0	0	713.981
VENDÉE	568	0	181.931	0	0	182.499
VIENNE	7.943	0	135.174	0	0	143.117
HAUTE VIENNE	23.906	0	239.010	0	0	262.916
VOSGES	9.860	0	247.268	0	0	257.128
YONNE	3.841	0	129.543	0	0	133.383
TERRITOIRE DE BELFORT	247	0	69.911	0	0	70.158
ESSONNE	134	0	486.969	0	0	487.104
HAUTS DE SEINE	438	0	166.223	0	0	166.661
SEINE SAINT DENIS	45	0	2.070.713	0	0	2.070.758
VAL DE MARNE	658	0	602.622	0	0	603.280
VAL D'OISE	229	0	1.781.366	-1.849.988	0	-68.393
GUADELOUPE	0	0	0	0	0	0
MARTINIQUE	0	0	0	0	0	0
GUYANE	0	0	4.316.243	-987.989	0	3.328.254
LA RÉUNION	0	0	8.861.218	0	0	8.861.218
SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON	0	0	0	0	-6.302	-6.302
TOTAL	914.921	-22.763	44.925.614	-21.015.948	-6.710.617	18.091.207

III.– Le III de l’article 51 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est abrogé.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article actualise la répartition et le montant total de la fraction de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE, ex-TIPP) affectée aux départements (y compris les DOM, sauf Mayotte qui fait l’objet de l’article 24) et à Saint-Pierre-et-Miquelon afin de compenser les charges résultant de la généralisation du revenu de solidarité active (RSA).

I.– LE DROIT À COMPENSATION DES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS EST DÉFINITIVEMENT AJUSTÉ SUR LA BASE DES DÉPENSES RÉELLES EXPOSÉES EN 2010

L’article 72-2 de la Constitution et la loi organique n° 2004-758 du 29 juillet 2004 relative à l’autonomie financière des collectivités territoriales imposent que tout transfert de compétences soit compensé par l’attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient auparavant consacrées à cette compétence par l’État.

La compensation financière des dépenses exposées par les départements au titre du RSA doit donc se conformer à quatre principes : elle doit être intégrale, concomitante à l’entrée en vigueur des transferts de compétences, contrôlée et respecter le principe d’autonomie financière des collectivités territoriales.

C’est pourquoi, les alinéas 5 et 6 (3° et 4° du I) du présent article actualisent les taux de la fraction de tarif de TICPE affectée aux départements, y compris outre-mer, et à Saint-Pierre-et-Miquelon, afin de compenser de manière pérenne les charges résultant de la généralisation du RSA.

A.– LE CADRE DE LA COMPENSATION DES DÉPENSES RÉSULTANT DE LA GÉNÉRALISATION DU RSA

Le partage du financement du RSA entre l’État et les départements est posé à l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles :

– les départements supportent la charge du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 pour les personnes sans ressources (dit « RSA socle »), qui correspond à l’ancien RMI, et le montant forfaitaire majoré mentionné à l’article L. 262-9 (dit « RSA socle majoré »), correspondant à l’API, précédemment à la charge de l’État ;

– l’État finance, quant à lui, la part cumulable avec les revenus d’activité (dite « RSA activité »), ce qui est la nouveauté du RSA, grâce au Fonds national des solidarités actives (FNSA).

Cette seconde part correspond globalement aux anciens dispositifs d’intéressement dont bénéficiaient les bénéficiaires du RMI qui reprenaient un emploi. Toutefois, elle s’en distingue en ce qu’elle est proportionnelle aux revenus d’activité (62 %), là où l’intéressement du RMI et de l’API étaient différentiels. Cette reprise en charge par l’État entraîne une compensation « négative ».

Au regard de la jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision QPC n° 2011-142/145 du 30 juin 2011), le RSA constitue un transfert de compétence pour les départements et non une extension de compétence comme le qualifiait explicitement, dans sa rédaction initiale, l’article 7 de la loi du 1^er décembre 2008 généralisant le RSA.

LA DÉCISION DU CONSEIL CONSTITUTIONNEL DU 30 JUIN 2011 SUR LA QUALIFICATION JURIDIQUE

Par sa décision n° 2011-142/145 QPC du 30 juin 2011 rendue en réponse à la question prioritaire de constitutionnalité posée par plusieurs départements sur la conformité aux articles 72 et 72-2 de la Constitution des dispositions des lois décentralisant le RMI et généralisant le RSA et des dispositions des lois de finances qui les mettent en œuvre, le Conseil constitutionnel a émis une réserve d’interprétation sur la qualification juridique du transfert de charges aux départements au titre du RSA socle majoré résultant de la loi du 1^er décembre 2008.

Alors que le législateur avait considéré que la prise en charge par les départements du RSA socle majoré traduisait une extension de leurs compétences dans le domaine de l’insertion sociale et professionnelle des personnes en difficulté et imposait de ce fait qu’elle soit accompagnée de ressources suffisantes, le Conseil constitutionnel a défini cette réforme comme « d’une part, un transfert de compétences en tant qu’il remplace l’allocation de revenu minimum d’insertion et l’allocation de parent isolé et, d’autre part, comme une création ou extension de compétences en tant qu’il remplace le revenu minimum d’activité » (considérant 20). Il en déduit que « la prise en charge par les départements de la part du RSA correspondant à l’API, dont le coût était antérieurement assumé par l'État, ne saurait être interprétée, au sens du 4^ème alinéa de l'article 72-2 de la Constitution, que comme un transfert de compétences entre l'État et les départements, lequel doit être accompagné de l'attribution de ressources équivalentes à celles qui étaient antérieurement consacrées à leur exercice » (considérant 24).

Cette réserve d’interprétation se traduit par la mise en œuvre de la clause de garantie au profit des départements métropolitains dont la compensation arrêtée au titre du RSA forfaitaire majoré a été inférieure au coût de la dépense exposée par l’État en 2008 au titre de l’API avant son transfert.

L’article 38 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a tiré, l’an dernier, les conséquences de cette décision en apportant les modifications nécessaires au II de l’article 7 de la loi du 1er décembre 2008, qui définit les modalités de compensation des charges nouvelles pour les départements, sans toutefois en remettre en cause les principes fondamentaux :

– le maintien du droit à compensation accordé aux départements au titre du transfert du RMI et de la création du RMA par la loi n° 2003-1200 du 18 décembre 2003 portant décentralisation en matière de RMI et créant un RMA ;

– et une compensation intégrale des charges nettes résultant du transfert de compétences au titre du RSA socle majoré (ex API) opéré par la loi du 1er décembre 2008.

Le calcul de cette compensation s’opère ainsi en trois phases : calcul initial sur la base de la moitié des dépenses supportées par l’État au titre de l’API en 2008, nette de la moitié des dépenses d’intéressement d’API et de RMI de l’année 2008, puis ajustement au regard des dépenses de RSA socle majoré des 6 derniers mois de l’année 2009, nettes des dépenses d’intéressement de RMI de l’année 2008 et fixation du montant définitif du droit à compensation sur la base des dépenses de RSA socle majoré supportées par les départements en 2010, nettes des dépenses d’intéressement de RMI de l’année 2008.

Dans ces conditions, le droit à compensation (DAC) résulte schématiquement de l’opération suivante :

DAC 2009 (mi-année)	=	Dépenses de RSA socle majoré des départements en 2009⁽¹⁸²⁾	-	½ dépenses d’intéressement RMI 2008
DAC 2010 (année pleine) et au-delà	=	Dépenses de RSA socle majoré des départements en 2010	-	Dépenses d’intéressement RMI 2008

B.– L'AJUSTEMENT OPÉRÉ CETTE ANNÉE POUR LES DÉPARTEMENTS DE MÉTROPOLE EST DÉFINITIF

Les alinéas 14 à 17 établissent définitivement pour 2013 et les années suivantes le montant de la compensation pour les départements métropolitains. Cet ajustement aurait normalement dû intervenir en loi de finances pour 2012, mais il avait été repoussé à la demande des départements.

Il tient compte de :

– la révision à la baisse des dépenses d’intéressement exposées en 2008 (au titre du RMI) qui viennent en déduction de la compensation due aux départements car ces dépenses sont désormais prises en charge par l’État au travers du RSA activité ;

– la révision à la hausse des dépenses exposées en 2010 suite à la rectification d’une erreur comptable dans le rapport de 2011 de la mission d’inspection IGAS/IGA/IGF, qui avait été chargée de proposer une base de référence incontestable pour la compensation.

Le droit à compensation pérenne des départements métropolitains s’établit en 2013 à 761,2 millions d’euros, soit 10,6 millions d’euros de plus que voté en loi de finances pour 2012.

● La délimitation du périmètre des dépenses d’intéressement retenues dans le calcul de la « compensation négative »

Depuis l’entrée en vigueur de la loi du 1er décembre 2008, les charges liées aux primes d’intéressement, forfaitaire ou proportionnel ⁽183), ne sont plus supportées par les départements mais relèvent de l’État dans le cadre du « RSA activité » en application de l’article L. 262-24 du code de l’action sociale et des familles, ce qui justifie qu’elles s’imputent en déduction du montant des dépenses de RSA socle majoré dans le calcul du droit à compensation, conformément aux dispositions de l’article 7 modifié de la loi du 1er décembre 2008 précitée.

L’évaluation du montant de ces dépenses d’intéressement « recentralisées » avait été effectuée par la CNAF, à partir de ses comptes définitifs pour 2008 : les dépenses d’intéressement RMI 2008 relatives au champ CNAF s’élevaient ainsi à 273,2 millions d’euros.

Les dépenses d’intéressement versées aux allocataires affiliés à la CCMSA avaient également été évaluées par la CNAF en appliquant au montant des dépenses d’intéressement estimé dans chaque département au titre du régime général (CNAF) le ratio constaté localement par département en décembre 2007 entre la CAF et la CMSA au titre des bénéficiaires d’allocation : cette méthode concluait à des dépenses s’élevant à 5,8 millions d’euros.

Lors de la séance du 29 novembre 2011 de la Commission consultative d’évaluation des charges (CCEC), l’adoption du projet d’arrêté a été réservée à la demande des élus qui ont souhaité disposer d’explications complémentaires sur les modalités de calcul des dépenses d'intéressement supportées par les départements en 2008 au bénéfice des allocataires du RMI. Un groupe de travail ad hoc associant l'État, les départements, la CNAF et la CCMSA, a été réuni en mai 2012 afin d’éclairer cette question.

Au terme d’une expertise des méthodes comptables, il est apparu un décalage au niveau des dépenses d’intéressement RMI 2008 du champ MSA en métropole ; une seconde estimation a évalué celles-ci à 4 millions d’euros, soit 1,8 million d’euros de moins que la première estimation. Logiquement, le groupe de travail a souhaité que les dépenses d’intéressement RMI 2008 du champ MSA soient corrigées sur la base de ces nouvelles estimations, sous la forme d’un ajustement pérenne à opérer en base en LFI 2013.

Il a fallu ensuite ventiler par département les montants obtenus par caisse MSA, lorsqu'une caisse recouvre plusieurs départements. Faute de données en provenance de la CCMSA, il a été convenu de répartir ces dépenses entre départements d’une même caisse de MSA en fonction du nombre de bénéficiaires du RMI affiliés à la MSA au 31 décembre 2008 constaté dans chaque département concerné.

À partir du nombre de bénéficiaires du RMI relevant du champ MSA à fin 2008, a été calculée, pour chaque caisse MSA recouvrant plusieurs départements, la proportion des allocataires du RMI affiliés à ladite caisse dans chacun des départements de son périmètre. Il en a résulté une clef de répartition entre les départements des dépenses d’intéressement 2008.

● L’omission identifiée dans la neutralisation de l’opération d’extourne comptable relative à l’exercice 2010

Une intervention du conseil général du Puy-de-Dôme de février 2012 a mis en évidence une omission effectuée par la mission d’inspection conjointe dans la consolidation des dépenses décaissées par les départements métropolitains en 2009 et 2010 au titre du RSA socle majoré, que l’État n’était pas en mesure d’identifier lors de la préparation du PLF 2012.

Après avoir confronté les dépenses reconstituées par la mission d’inspection conjointe avec celles communiquées localement par la CAF, le conseil général du Puy-de-Dôme a identifié une omission commise par la mission dans la consolidation de ces dépenses qui n’a pas neutralisé l’« extourne comptable » pratiquée par les CAF.

En effet, les comptes 2009 de la CNAF comportent, au-delà des demandes d'acomptes mensuelles des CAF, un « mois 13 » relatif aux écritures d'inventaires et notamment aux opérations liées aux « charges à payer ». Ces charges ne sont pas incluses dans les demandes d'acomptes adressées par les CAF aux Conseils généraux.

Le principe de la comptabilisation des « charges à payer » est constitué de deux opérations :

– une constatation du droit à la prestation RSA comptabilisée dans les comptes du mois de décembre N (mais identifiée en balance 13) ;

– une contrepassation de la première opération par une extourne comptable en janvier, février ou mars N+1.

En d'autres termes, les dépenses comptabilisées en N sont majorées en période d'inventaire des dépenses effectivement réglées en N+1 mais dont l'événement générateur de droit est situé en N. En contrepartie, les dépenses réglées en N+1 sont minorées comptablement des mêmes sommes.

Dès lors que ces « charges à payer » ne sont pas incluses dans les demandes d'acompte adressées par les CAF aux conseils généraux, il convient, pour le calcul du droit à compensation, de neutraliser les deux opérations décrites précédemment.

Or, il apparaît que la première opération liée aux charges à payer (constatation du droit) a bien été neutralisée (sur 2009) mais pas la seconde opération (sur 2010). De ce fait, il existe un déséquilibre défavorable aux conseils généraux, qui ont payé les CAF sur la base des droits hors extourne en 2010 et se voient allouer un droit à compensation évalué à partir des droits diminués de l'extourne.

Dans le cadre de sa consolidation, à partir des comptes de la CNAF, des sommes décaissées par les départements en 2009 et 2010 au titre du RSA socle majoré, la mission a déduit les charges identifiées dans la balance du mois 13, rattachées dans les comptes de la CNAF à l’exercice 2009 (car nées de droits constatés en 2009) bien qu’effectivement décaissées par les départements en 2010, en omettant de les réimputer au sein des dépenses de RSA socle majoré décaissées par les départements en 2010.

Dès lors qu’a été choisie une logique de comptabilité de caisse, ces charges, qui s’élèvent à 8,8 millions d’euros, auraient dû être ajoutées aux dépenses 2010 reconstituées par la mission.

Aucune erreur n’entache toutefois les dépenses de RSA socle majoré reconstituées au titre de l’exercice 2009 présentées en novembre dernier, qui s’élèvent à 499,6 millions d’euros.

C.– BIEN QUE PÉRENNE, LE DROIT À COMPENSATION DES DOM ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON FAIT L’OBJET D’UN AJUSTEMENT ENCORE PROVISIONNEL

Les alinéas 4, 10 et 12, ainsi que la fin du tableau de l’alinéa 16, corrigent pour l’exercice 2013 le montant des compensations provisionnelles versées aux départements d’outre-mer et à Saint-Pierre-et-Miquelon sur la base des dépenses qu’ils ont assumées en 2011 au titre du montant forfaitaire majoré du RSA, « constatées dans les comptes des caisses d’allocations familiales et la caisse de prévoyance sociale compétente à Saint-Pierre-et-Miquelon », nettes des sommes exposées au titre de l’intéressement proportionnel et forfaitaire applicable au RMI.

Ce droit à compensation sera définitivement ajusté lorsque les dépenses réelles exposées en 2012 seront arrêtées. Le droit à compensation pérenne des DOM et de Saint-Pierre-et-Miquelon s’établit en 2013 à 140,0 millions d’euros, soit 6,6 millions d’euros de plus que voté en LFI 2012.

II.– DES AJUSTEMENTS NON PÉRENNES DE COMPENSATION SONT ÉGALEMENT OPÉRÉS POUR L’ENSEMBLE DES DÉPARTEMENTS AU TITRE DES EXERCICES ANTÉRIEURS

Les alinéas 18 à 33 (II) de cet article ajustent, de manière ponctuelle, le droit à compensation des départements métropolitains au titre des années 2009 à 2012 et celui des DOM ainsi que de Saint-Pierre-et-Miquelon pour 2011 et 2012.

Ces mesures non pérennes prennent la forme de reprises et de versements uniques, non reconductibles automatiquement d’une année sur l’autre ; elles ne donnent pas lieu à transfert aux départements d’une fraction supplémentaire de TICPE mais elles s’imputent sur le produit de TICPE non transféré, revenant à l’État.

A.– LES AJUSTEMENTS NON PÉRENNES SONT PRÉVUS POUR LES DÉPARTEMENTS MÉTROPOLITAINS

Les ajustements non pérennes des compensations dues aux départements métropolitains sont réalisés par les alinéas 18 à 20 pour l’année 2009, et par les alinéas 21 à 24 au titre des années 2010 à 2012.

Les ajustements positifs sont liés à la correction des dépenses d’intéressement RMI et à la prise en compte de la ristourne comptable (cf. supra) sur les exercices antérieurs à 2013. Ils atteignent un montant 32,7 millions d’euros, duquel il faut déduire 26,7 millions d’euros de reprises de sommes restants dues à l’État par quinze départements métropolitains.

Les tableaux ci-dessous détaillent le calcul ces ajustements.

DROIT À COMPENSATION POUR L'ANNÉE 2009

(départements de métropole, en euros)

Dépenses décaissées en 2009 au titre du montant forfaitaire majoré	Mise en œuvre de la clause garantie	Dépenses d'intéres-sement RMI de 2008 calculées sur 6 mois	Ajustement des dépenses d'intéressement RMI 2008 du champ MSA	Dépenses d'intéres-sement RMI de 2008 corrigées	Droit à compensation définitif 2009	Droit à compensation définitif 2009 corrigé	Ajustement non pérenne de compensation à prévoir au PLF 2013 au titre de 2009
a	b	c	1/2 z	c' = c + 1/2 z	d = (a+b) – c	d' = (a+b) – c'	e = d' – d
499 586 750	215 462	139 511 111	– 892 157	138 618 954	360 291 101	361 183 258	892 157

DROIT À COMPENSATION POUR L'ANNÉE 2010

(départements de métropole, en euros)

Dépenses décaissées en 2010 au titre du montant forfaitaire majoré	« Mois 13 » (inventaire) de 2009	Dépenses décaissées en 2010 + « mois 13 » de 2009	Mise en œuvre de la clause garantie au titre de l'année 2010	Clause garantie modifiée au titre de l'année 2010	Dépenses d'intéres-sement RMI de 2008	Ajustement des dépenses d'intéres-sement RMI 2008 du champ MSA
a	y	a' = a + y	b	b'	c	z
1 029 472 762	8 827 895	1 038 300 658	140 704	111 212	279 022 223	– 1 784 315

Dépenses d'intéressement RMI de 2008 corrigées	Droit à compensation définitif à compter de 2010	*Droit à compensation définitif corrigé* à compter de 2010**	Ajustement non pérenne de compensation à prévoir au titre de 2010, 2011 et 2012
c' = c + z	d = (a+b) – c	d' = ('a'+b') – c'	e = 3 x (d' – d)
277 237 908	750 591 244	761 173 961	31 748 153

Source :DGCL

B.– LE DROIT À COMPENSATION DES DOM ET DE SAINT-PIERRE-ET-MIQUELON FAIT ÉGALEMENT L’OBJET D’AJUSTEMENTS NON PÉRENNES

Pour les départements d’outre-mer et la collectivité de Saint-Pierre-et-Miquelon ⁽¹⁸⁴⁾, en application des alinéas 25 à 29, les ajustements positifs représentent 13,2 millions d’euros pour les exercices 2011 et 2013. Les ajustements négatifs, liés aux reprises, représentent 1 million d’euros et concernent deux départements.

CALCULS LFI 2013 SUR LA BASE DES DONNÉES 2011 (CNAF)

(départements d’outre-mer, en euros)

	RSA-SM 2011	Mise en jeu de la clause de sauvegarde	DC provisionnel 2013	Ajustement de la compensation en base	Ajustements non pérenne au titre de 2011 et 2012
GUADELOUPE	29 466 862	30 309 934	27 104 403	0	0
MARTINIQUE	26 527 218	27 281 683	22 480 258	0	0
GUYANE	25 124 928	25 124 928	23 874 211	2 158 121	4 316 243
RÉUNION	75 411 738	75 411 738	66 613 635	4 430 609	8 861 218
ST-PIERRE-ET-MIQUELON	16 469	16 469	16 469	– 13 531	– 27 062
Total OM	156 547 215	158 144 751	140 088 977	6 575 199	13 150 399

Source :DGCL

C.– LA RÈGLE D'ÉCHELONNEMENT DES REPRISES EST RECONDUITE À L'ÉGARD DE CERTAINS DÉPARTEMENTS

Par ailleurs, les alinéas 30 à 33 du présent article poursuivent le recouvrement des sommes restant dues à l’État par dix-sept départements au titre de l’ajustement de leur compensation pour les années 2010 à 2012.

En effet, la fixation d’un droit définitif à compensation des départements métropolitains à compter de 2012 a entraîné la régularisation a posteriori de l’ensemble des montants versés par l’État et qui n’ont pas fait l’objet d’une reprise en 2010 et 2011 ; il devait donc être procédé à une reprise d’un montant cumulé de 81,7 millions d'euros.

Compte tenu de l’importance de la somme, l’article 38 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) a prévu la possibilité d’étalement des reprises les plus importantes.

Lorsque le montant de la reprise opérée au titre des années 2009 à 2011, déduction faite des éventuels ajustements positifs pour la même période, excède 5 % du droit à compensation, le montant à reprendre est étalé, par tranche de 5 %, pendant deux à cinq ans suivant les départements.

Le tableau suivant présente l’échéancier des reprises, qui est légèrement modifié par rapport à l’an dernier.

ÉCHELONNEMENT DES REPRISES

		LFI 2012	LFI 2013	LFI 2014	LFI 2015	LFI 2016	Total
Étalement révisé PLF 2013	À recouvrer	46 160 363	27 720 263	4 415 023	1 809 407	1 657 168	81 762 225
Étalement révisé PLF 2013	Nb depts	48	17	5	1	1
Étalement PLF 2012	À recouvrer	46 160 363	27 706 762	4 415 828	1 803 059	1 676 213	81 762 225
Étalement PLF 2012	Nb depts	48	17	5	1	1
	Dette Saint-Pierre-et-Miquelon	6 302	6 302	6 302	8 156	27 062

Source :DGCL

* *

La Commission adopte l’article 23 sans modification.

Article 24

Compensation à la collectivité de Mayotte des charges résultant
de son processus de départementalisation

Texte du projet de loi :

I.– L’article 39 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du I, les mots : « de la création de compétence consécutive » sont remplacés par les mots : « des créations de compétences consécutives » et après les mots : « de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au Département de Mayotte », sont ajoutés les mots : « , s’agissant de la gestion et du financement du fonds de solidarité pour le logement, de l’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l’habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement et, s’agissant du financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations, de l’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l’action sociale et des familles au Département de Mayotte » ;

2° Aux premier et second alinéas du I, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » ;

3° Au premier alinéa du II, les mots : « au montant prévisionnel des dépenses incombant au Département de Mayotte au titre du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, calculé selon les modalités prévues au I et II de l’article 3 de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 précitée. » sont remplacés par mots :

« à la somme des montants suivants :

« 1° Le montant prévisionnel des dépenses incombant au Département de Mayotte au titre du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 262-2 du code de l’action sociale et des familles, calculé selon les modalités prévues au I et II de l’article 3 de l’ordonnance du 24 novembre 2011 précitée ;

« 2° Le montant mentionné au IV de l’article 12 de l’ordonnance du 26 avril 2012 précitée, au titre de la compensation forfaitaire des charges résultant de la création à Mayotte du fonds de solidarité pour le logement ;

« 3° Le montant mentionné au deuxième alinéa du IV de l’article 9 de l’ordonnance du 31 mai 2012 précitée au titre, d’une part, de la compensation pour 2013 du financement des formations sociales initiales régies par l’article L. 544-5 du code de l’action sociale et des familles, évaluée au regard du nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte et du coût forfaitaire d’une place, et au titre, d'autre part, de la compensation des aides aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, évaluée à partir du nombre estimé d’étudiants éligibles et d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier, y compris le montant de la compensation des charges résultant en 2013 du financement de la dernière année des formations initiales, engagées antérieurement à l’entrée en vigueur de l’ordonnance du 31 mai 2012 précitée. » ;

4° Au troisième alinéa du II, les montants : « 0,030 » et « 0,021 » sont remplacés respectivement par les montants : « 0,013 » et « 0,009 » ;

5° Au quatrième alinéa du II, les montants : « 0,041 » et « 0,029 » sont remplacés respectivement par les montants : « 0,052 » et « 0,037 » ;

6° Le cinquième alinéa du II est supprimé.

II.– À l’article L. 1711-5 du code général des collectivités territoriales, les mots : « versées sous forme de dotation générale de décentralisation » sont remplacés par les mots : « composées d’une part du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques ».

III.– Le II de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au sixième alinéa, les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques » et après les mots : « à chaque département », sont insérés les mots : « et à Saint-Pierre-et-Miquelon » ;

2° Au huitième alinéa, les mots « au titre de l'allocation de revenu de solidarité, déterminé dans les conditions prévues par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion et par l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte » sont remplacés par les mots « tel que défini à l’alinéa suivant » ;

3° Après le huitième alinéa, il est inséré trois alinéas ainsi rédigés :

« Le montant total du droit à compensation de chaque département mentionné à l’alinéa précédent s’entend :

« a) Pour l’ensemble des départements autres que le Département de Mayotte et pour Saint-Pierre-et-Miquelon, du droit à compensation au titre de l'allocation de revenu de solidarité, déterminé dans les conditions prévues par la loi n° 2008-1249 du 1er décembre 2008 généralisant le revenu de solidarité active et réformant les politiques d'insertion ;

« b) Pour le Département de Mayotte, du droit à compensation au titre de l’allocation de revenu de solidarité, de la gestion et du financement du fonds de solidarité pour le logement et du financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations, déterminé respectivement dans les conditions prévues par l'ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active au département de Mayotte, par l’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l’habitation ainsi que de diverses lois relatives au logement et par l’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l’action sociale et des familles au Département de Mayotte. ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objectif la compensation pour la collectivité de Mayotte des charges liées en 2013 à son processus de départementalisation.

Il s’agit en l’occurrence des charges découlant :

– pour l’essentiel, du déploiement du revenu de solidarité active (RSA), mis en œuvre depuis le 1^er janvier 2012. Le montant de la compensation liée au RSA est évalué dans une fourchette allant de 15 millions d'euros à 20,2 millions d'euros en 2013 ;

– de la gestion et du financement du fonds de solidarité pour le logement (FSL). Pour 2013, la compensation allouée s’élève à 0,18 million d'euros ;

– du financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants. La compensation correspondante est évaluée à 0,15 million d'euros en 2013.

La gestion du FSL et le financement des formations sociales et des aides aux étudiants sont deux nouvelles compétences transférées à Mayotte et qui entreront en vigueur à compter du 1^er janvier 2013.

En 2012, la compensation des charges liées au transfert du RSA a pris la forme d’un transfert de recettes fiscales, en l’espèce d’une part du produit de la TIPP (taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers). Compte tenu des charges nouvelles transférées à Mayotte, l’article prévoit l’actualisation de la fourchette de fractions de tarif de la TIPP attribuées au département de Mayotte pour 2013.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– LA COMPENSATION DES CHARGES LIÉES AU TRANSFERT DU RSA EN 2012

1.– La mise en œuvre du RSA à Mayotte depuis le 1^er janvier 2012

Depuis le 31 mars 2011, Mayotte est devenu le 101^ème département français et le cinquième département d’outre-mer. Les modalités du processus de départementalisation de Mayotte sont précisées dans la loi n° 2010-1487 du 7 décembre 2010.

Conformément à cette loi et en application de l’ordonnance n° 2011-1641 du 24 novembre 2011 et du décret n° 2011-2097 du 30 décembre 2011 portant extension et adaptation du revenu de solidarité active (RSA) au Département de Mayotte, le RSA est mis en place à Mayotte depuis le 1^er janvier 2012. La masse financière en jeu correspond environ au quart du montant unitaire en vigueur en métropole et dans les départements d’outre-mer. Ce montant unitaire sera ensuite régulièrement revalorisé, sur une période de 20 ou 25 ans, en vue d’une convergence vers le montant de droit commun.

Le RSA, instauré par la loi du 1^er décembre 2008, vise à garantir un revenu minimum aux personnes privées d’emploi : il s’agit ici du RSA « socle ». Ce dispositif vise également à apporter un complément de revenu aux personnes en situation d’emploi précaire ou disposant de revenus trop faibles pour assumer leurs charges de famille : on parle alors du RSA « chapeau ». Ce dispositif a également pour objet de simplifier la politique des minima sociaux en remplaçant à la fois l’ancien revenu minimum d’insertion (RMI) devenu le revenu minimum garanti (RMG) et l’allocation parent isolé (API) qui compose alors le « RSA socle majoré ». Il convient de noter que le RSA est un dispositif « familialisé » qui dépend de la composition du foyer.

L’ordonnance du 24 novembre 2011 précitée prévoit que la compensation à Mayotte des dépenses du RSA est calculée sur la base d’un montant provisionnel fondé sur une estimation du nombre de foyers susceptibles de bénéficier du montant forfaitaire mentionné au 2° de l’article L. 2626-2 du code de l’action sociale et des familles (le RSA « socle »). Le cas échéant, le montant de cette compensation est majoré de 6,34 % pour le financement des actions destinées à permettre l’insertion des bénéficiaires du RSA ainsi que des dépenses de structure correspondantes.

Afin de compenser les charges résultant de cette création de compétences pour Mayotte, la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a prévu, en son article 39, un dispositif de transfert d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (TIPP) – devenue taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques (TICPE) – comparable au dispositif de compensation des charges liées au RMI et au RSA mis en place pour les autres départements.

L’article 3 de l’ordonnance du 24 novembre 2011 dispose donc qu’en compensation des charges liées à la mise en place du RSA, le Département de Mayotte perçoit en 2012 une compensation provisionnelle dont le montant est ajusté chaque année jusqu’en 2015 sur la base des charges réelles supportées. À l’exemple du dispositif de compensation mis en œuvre pour les départements de métropole, le montant de cette compensation s’établit sous le contrôle de la commission consultative d'évaluation des charges (CCEC).

Cependant, compte tenu notamment des modalités d’évaluation du nombre de bénéficiaires estimés (cf. infra), le dispositif de compensation mis en œuvre à Mayotte revêt plusieurs particularités.

L’article 39 de la loi de finances initiale pour 2012 a en en effet défini une « fourchette » de fractions de tarif de la TIPP et confié aux ministres de l’Intérieur et du Budget le soin de fixer par arrêté interministériel la fraction effectivement transférée, évaluée au plus juste par rapport aux charges supportées par le Département de Mayotte.

L’article précité de la loi de finances initiale pour 2012 a ainsi établi deux fractions de tarif de TIPP représentant respectivement un plancher et un plafond de montant de compensation. La fraction de tarif plancher a été fixée à 0,030 euro par hectolitre de super carburants sans plomb et 0,021 euro par hectolitre de gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. La fraction de tarif plafond a été arrêtée à 0,041 euro par hectolitre pour les super carburants sans plomb et à 0,029 euro pour le gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

Compte tenu des incertitudes relatives à l’évaluation du nombre de bénéficiaires, la dépense de RSA à Mayotte avait été évaluée pour 2012 entre 11,6 millions d’euros et 15,7 millions d’euros (cf. infra).

Par ailleurs, l’article 39 renvoie, comme il a été vu, au pouvoir réglementaire le soin de déterminer, à l’intérieur de cette fourchette, la fraction de tarif à affecter à Mayotte en fonction des dépenses constatées par la caisse gestionnaire des prestations familiales.

Par arrêté du 26 janvier 2012, cette fraction a été fixée pour 2012 selon les valeurs plancher de la fourchette (0,030 euro par hectolitre s'agissant des supercarburants sans plomb et 0,021 euro par hectolitre s'agissant du gazole présentant un point éclair inférieur à 120°), soit une compensation provisionnelle de 11,6 millions d'euros.

2.– La méthode d’évaluation du nombre de foyers bénéficiaires

En 2012, le montant de la compensation provisionnelle a été fondé sur la base d’une fourchette d’estimation du nombre de bénéficiaires du RSA socle à Mayotte. Deux hypothèses de calcul ont été retenues :

– une hypothèse haute fondée sur les données de l’INSEE pour 2007 ;

– une hypothèse basse prenant en compte le nombre de bénéficiaires des prestations familiales à Mayotte, c'est-à-dire les foyers avec au moins un enfant.

Dans le cadre de l’hypothèse haute, un effet volume a été appliqué afin de prendre en compte la croissance démographique intervenue entre 2007 et 2012, tout en excluant la population étrangère en situation irrégulière et en appliquant un critère de ressources donnant droit au dispositif. Selon cette première méthode, 18 400 foyers auraient pu bénéficier du RSA à compter de 2012.

L’hypothèse basse reposait quant à elle sur les données de la CNAF selon laquelle 17 273 foyers mahorais percevaient une prestation familiale en décembre 2010. L’application d’un critère de ressources et l’ajout d’un certain nombre de contribuables sans enfants potentiellement éligibles ont conduit à considérer que 13 600 foyers pouvaient bénéficier du RSA en 2012.

En appliquant le barème du RSA et en prenant en compte le forfait logement et la déduction des allocations familiales pour un certain nombre de foyers, le coût net en année pleine se situait, compte tenu des hypothèses formulées, entre 21 millions d’euros et 27 millions d’euros.

Toutefois, en raison de la montée en charge du dispositif dont on pouvait estimer qu’elle serait progressive – avec une prévision de versement du RSA à un tiers des bénéficiaires en début d’année, relevée à 100 % en fin d’année –, le montant de compensation en 2012 avait été finalement fixé entre 11,6 millions d’euros pour l’hypothèse basse et 15,7 millions d’euros pour l’hypothèse haute.

B.– LA CRÉATION DE DEUX NOUVELLES COMPÉTENCES

1.– La gestion et le financement du Fonds de solidarité pour le logement (FSL)

a) La création de la compétence relative au FSL à Mayotte emporte un droit à compensation pour cette collectivité

L’ordonnance n° 2012-576 du 26 avril 2012 portant extension et adaptation à Mayotte du code de la construction et de l’habitation rend applicable à Mayotte les dispositions de la loi du 31 mai 1990 visant à la mise en œuvre du droit au logement, notamment l’article 6 relatif au Fonds de solidarité pour le logement (FSL), modifié par l’article 65 de la relative aux libertés et responsabilités locales du 13 août 2004. Cette ordonnance précise en outre que les dispositions relatives au FSL s’appliquent à compter du 1^er janvier 2013.

L’article 12 de l’ordonnance précitée précise explicitement que la mise en place d’un Fonds de solidarité pour le logement à Mayotte constitue une création de compétences. En effet, il n’existait pas, jusqu’à présent, de FSL à Mayotte. Par conséquent aucun cofinancement de l’État n’était mis en place à ce titre. Il apparaît par ailleurs que la mise en œuvre du FSL à Mayotte ne semble pas pouvoir être qualifiée d’extension de compétences puisqu’il n’y a ni accroissement du périmètre d’une compétence déjà exercée par Mayotte, ni modification de la nature ou de l’objet d’une compétence déjà transférée.

Or selon les dispositions du 4^e alinéa de l’article 72-2 de la Constitution, « toute création ou extension de compétences ayant pour conséquence d'augmenter les dépenses des collectivités territoriales est accompagnée de ressources déterminées par la loi ». La jurisprudence du Conseil constitutionnel (décision n° 2004-509 DC du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale) a précisé la portée de cette disposition en indiquant que le législateur ne doit pas, dans la définition des ressources qui accompagnent toute création ou extension de compétences, dénaturer le principe de libre administration des collectivités territoriales. Contrairement à un transfert de compétences, le législateur n’est cependant pas tenu ici d’assurer une compensation intégrale des charges transférées. L’article L. 1614-1-1 du code général, des collectivités territoriales précise pour sa part que ces ressources doivent être « suffisantes ».

Il résulte cependant de la jurisprudence du Conseil constitutionnel qu’une création de compétences ne doit être accompagnée de ressources que si la nouvelle compétence revêt un caractère obligatoire, c’est-à-dire si les charges nouvelles qui doivent faire l’objet d’un accompagnement financier sont certaines (cf. même décision n° 2004-509, décision n° 2003-480 DC du Conseil constitutionnel du 31 juillet 2003 sur la loi relative à l’archéologie préventive).

En l’espèce, si l’article 12 de l’ordonnance emporte effectivement création de compétences, il est possible de s’interroger en revanche sur le caractère obligatoire de l’exercice de cette nouvelle compétence.

En effet, sont étendues à Mayotte les dispositions de l'article 6 et suivants de la loi du 31 mai 1990 modifiée par la loi LRL qui prévoient notamment qu’« il est créé dans chaque département un fonds de solidarité pour le logement » et que « le financement du fonds de solidarité pour le logement est assuré par le département. » L’obligation de créer un FSL au sein du Département de Mayotte est donc fondée. En revanche, aucune obligation particulière de l’abonder d’un montant précis ne semble résulter de ces dispositions, qui ne consacrent pas davantage un véritable droit dont pourraient se prévaloir les demandeurs pour bénéficier d’une aide à ce titre.

Pour que la création du FSL à Mayotte se traduise effectivement par une politique locale d’aide au logement et compte tenu du fait que ces charges ont été transférées et intégralement compensées en métropole et dans les départements d’outre-mer, il est cependant apparu opportun d’attribuer des ressources au Département de Mayotte pour alimenter le fonds.

b) Les modalités d’évaluation des ressources attribuées à Mayotte au titre du FSL

L’évaluation préalable du présent article fournit les modalités d’évaluation du montant de la compensation lié à cette création de compétence.

L’article 12-IV de l’ordonnance précitée prévoit ainsi que la compensation forfaitaire est calculée en appliquant à la population municipale du département de Mayotte le montant moyen par habitant constaté dans les départements d’outre-mer au titre de la compensation du transfert aux départements de la gestion et du financement des fonds de solidarité pour le logement mis en œuvre à compter du 1^er janvier 2005 en application de l’article 65 de la loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

Le montant ainsi obtenu est alors actualisé en valeur 2011 sur le taux d’évolution de la dotation générale de décentralisation. Le montant de la compensation a ainsi été évalué à 183 405 euros.

2.– Le financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits à ces formations

a) Le choix d’accompagner financièrement ces nouvelles charges

L’ordonnance n° 2012-785 du 31 mai 2012 portant extension et adaptation du code de l'action sociale et des familles au Département de Mayotte étend à cette collectivité les dispositions de droit commun en vigueur en métropole et dans les régions d’outre-mer relatives aux formations des travailleurs sociaux inscrites au code de l’action sociale et des familles (CASF) et à l’attribution des bourses aux étudiants en travail social.

En première analyse, ce dispositif s’apparente juridiquement à un transfert de compétence, dans la mesure où, avant d’être confiée aux régions métropolitaines depuis le 1^er janvier 2005, la compétence relative au financement des bourses et formations sociales relevait de l’État.

Cependant, il apparaît que l’État n’a jamais créé d’école de formation en travail social sur l’île de Mayotte. L’exercice effectif de la compétence à Mayotte, préalablement à son transfert au Département, ne saurait donc être établi¹⁸⁵ et aucune dépense de l’État de nature à fonder un coût « historique » ne peut être constatée à ce titre à Mayotte. Les modalités « classiques » d’évaluation des charges transférées sont donc vaines.

Pour autant, la réalité de ces nouvelles charges pour Mayotte ne saurait être contestée. C’est la raison pour laquelle le Gouvernement a décidé de se référer, par analogie, à la doctrine relative à la compensation des charges nouvelles résultant d’extensions et de créations de compétences. Il en résulte une obligation pour l’État d’un accompagnement financier, dont le niveau est librement fixé par le législateur, sous réserve que le principe de libre administration de la collectivité ne soit pas dénaturé (décision n° 2004-509 DC du Conseil constitutionnel du 13 janvier 2005 sur la loi de programmation pour la cohésion sociale).

b) L’évaluation des charges résultant du transfert des formations sociales

L’article 9-IV de l’ordonnance précitée du 31 mai 2012 dispose qu’au titre des années 2013 à 2017, la compensation de charges est calculée de manière à permettre, d'une part, le financement forfaitaire d'un nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte et, d'autre part, le financement des bourses aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, éligibles, sur la base d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier.

L’évaluation préalable du présent article fixe la compensation allouée au département de Mayotte à 147 568 euros. Elle se décompose de la manière suivante :

– 59 500 euros au titre du financement forfaitaire d'un nombre de places de formation initiale correspondant aux besoins de formation à prendre en compte pour la conduite de l'action sociale et médico-sociale à Mayotte ;

– 21 768 euros au titre du financement des bourses aux étudiants inscrits dans les établissements agréés, éligibles, sur la base d'un montant forfaitaire annuel d'aide par étudiant boursier ;

– 66 300 euros correspondant au financement des charges résultant de l’exécution, du 1^er janvier au 30 septembre 2013, de la convention 2010-2013 conclue entre le département de Mayotte et l’Institut régional du travail social de La Réunion ;

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ

A.– LE DISPOSITIF DE TRANSFERT DE TICPE ÉTENDU À LA COMPENSATION DES CHARGES NOUVELLES

L’évaluation préalable du présent article annexée au projet de loi de finances rappelle que la compensation des charges résultant pour la collectivité de Mayotte du processus de départementalisation la concernant peut prendre la forme soit de crédits budgétaires (notamment de dotation générale de décentralisation inscrite sur les programmes de la mission Relations avec les collectivités territoriales) soit de transfert de recettes fiscales, en l’occurrence une part du produit de la TIPP comme l’avait prévu l’article 39 de la loi de finances initiale pour 2012 (cf. supra) pour la compensation des charges liées au RSA.

Pour des raisons de lisibilité et de simplicité, le Gouvernement a choisi de rattacher le dispositif de compensation des charges résultant pour le département de Mayotte des deux nouvelles créations de compétences entrant en vigueur le 1^er janvier 2013, au mécanisme de compensation du RSA mis en œuvre en 2012. Ainsi, la compensation des charges résultant de la départementalisation de Mayotte est assurée par un dispositif unique d’attribution de ressources.

Les alinéas 1 à 8 du I du présent article modifient donc l’article 39 de la loi de finances pour 2012 pour étendre le dispositif de transfert d’une fraction du produit de la taxe intérieure de consommation sur les produits pétroliers (ex TIPP devenue TICPE) mis en œuvre pour compenser les charges liées au RSA, à la compensation des charges résultant des deux créations de compétences : la gestion et le financement du Fonds de solidarité pour le logement (FSL), d’une part, et le financement des formations sociales initiales et des aides aux étudiants inscrits dans ces formations, d’autre part.

Par coordination, le II du présent article (alinéa 12) modifie l’article L. 1711-5 du code général des collectivités territoriales. Il s’agit de permettre la compensation des charges liées à la gestion et au financement du FSL par un transfert de recettes fiscales, en l’occurrence une part du produit de la TICPE, en lieu et place du versement de crédits budgétaires (dotation générale de décentralisation), tel que prévu par l’actuelle rédaction de l’article précité.

B.– L’ACTUALISATION POUR 2013 DES FRACTIONS DE TARIFS DE LA TICPE TRANSFÉRÉE

Le présent article vise par ailleurs à actualiser pour 2013 la fourchette de fraction de tarif de la TICPE attribuée au département de Mayotte au titre de la compensation de ces charges nouvelles.

Pour 2013, les évaluations sur la montée en charge du RSA à Mayotte ont été réalisées par la Direction générale de la cohésion sociale sur la base d’une estimation prévisible du nombre de foyers bénéficiaires du RSA socle, calculé selon les modalités en vigueur au 1^er janvier 2012 dans cette collectivité (soit entre 14 400 et 19 500 foyers en 2013).

Les nombreuses incertitudes sur le dynamisme de cette prestation et la progression non linéaire du nombre d’allocataires constatée en 2012 ont conduit le Gouvernement à adopter une position prudente prévoyant une montée en charge lente du dispositif (sans exclure pour autant l’hypothèse d’une dynamique plus soutenue).

L’hypothèse retenue pour la partie basse de la fourchette correspond à une dépense mensuelle d’allocations de RSA en 2013 au moins égale à la plus forte mensualité constatée à ce jour en 2012 (de l’ordre de 350 000 euros en août 2012).

Les évaluations retenues dans le cadre de la préparation du présent projet de loi de finances en ce qui concerne la compensation du RSA à Mayotte s’élèvent à 4,67 millions d'euros dans l’hypothèse basse et à 19,67 millions d'euros dans l’hypothèse haute, dépenses d’insertion incluses.

Compte tenu du fait que, à compter de 2013, les fractions de tarifs de TICPE transférées au Département de Mayotte couvrent également les charges liées à la création du Fonds de solidarité pour le logement et celles liés au transfert des bourses et des formations sociales, les fractions de tarif de TICPE plancher et plafond ont été redéfinies.

Les alinéas 9 et 10 du présent article fixent ainsi la fraction de tarif plancher à 0,013 euro par hectolitre de super carburants sans plomb et à 0,009 euro par hectolitre de gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C. La fraction de tarif plafond a été portée à 0,052 euro par hectolitre pour les super carburants sans plomb et à 0,037 euro pour le gazole présentant un point éclair inférieur à 120°C.

C.– UNE MODIFICATION DES RÈGLES DU COMPTE « AVANCES AUX COLLECTIVITÉS TERRITORIALES »

L’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 a créé le compte de concours financiers Avances aux collectivités territoriales qui retrace les avances sur le montant des impositions revenant aux régions, départements, communes, établissements et divers organismes.

Ce compte d’avances a pour objet de garantir aux départements le versement mensuel de la part de TICPE qui leur est affectée en compensation de la charge liée au revenu de solidarité active. Depuis 2012, ce programme garantit au Département de Mayotte le versement mensuel de la part de TICPE qui lui est affectée en compensation de la mise en place du RSA le 1^er janvier 2012.

Les alinéas 13 à 19 du III du présent article prévoient que les droits à compensation du département de Mayotte au titre des charges nouvelles résultant des créations de compétences susmentionnées seront versés à partir de ce compte spécial Avances aux collectivités territoriales. Ainsi, l’ensemble des compensations de charges transférées au Département de Mayotte est retracé par un instrument budgétaire unique.

* *

La Commission adopte l’article 24 sans modification.

* *

Article 25

Évaluation des prélèvements opérés sur les recettes de l’État
au profit des collectivités territoriales

Texte du projet de loi :

Pour 2013, les prélèvements opérés sur les recettes de l’État au profit des collectivités territoriales sont évalués à 55 677 575 000 € qui se répartissent comme suit :

INTITULÉ DU PRÉLÈVEMENT	MONTANT (en milliers d’euros)

Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation globale de fonctionnement	41 505 415
Prélèvement sur les recettes de l’État du produit des amendes forfaitaires de la police de la circulation et des radars automatiques	0
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la dotation spéciale pour le logement des instituteurs	22 000
Dotation de compensation des pertes de bases de la taxe professionnelle et de redevance des mines des communes et de leurs groupements	51 548
Prélèvement sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)	5 627 105
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la compensation d’exonérations relatives à la fiscalité locale	1 839 243
Dotation élu local	65 006
Prélèvement sur les recettes de l’État au profit de la collectivité territoriale de Corse et des départements de Corse	40 976
Compensation de la suppression de la part salaire de la taxe professionnelle	0
Fonds de mobilisation départementale pour l’insertion	500 000
Dotation départementale d’équipement des collèges	326 317
Dotation régionale d’équipement scolaire	661 186
Compensation d’exonération de la taxe foncière relative au non-bâti agricole (hors la Corse)	0
Fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles	10 000
Dotation globale de construction et d’équipement scolaire	2 686
Prélèvement exceptionnel sur les recettes de l’État au profit du Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)	0
Compensation relais de la réforme de la taxe professionnelle	0
Dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle	3 368 312
Dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale	821 829
Dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de taxe professionnelle	430 114
Prélèvement sur les recettes de l’État spécifique au profit de la dotation globale de fonctionnement	0
Prélèvement sur les recettes de l’État au titre de la Dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle	379 038
Dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales	0
Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés	26 800
Total	55 677 575

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe le montant de l’ensemble des prélèvements sur recettes (PSR) opérés au profit des collectivités territoriales, en application de l’article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances.

Au total, ces PSR devraient atteindre en 2013 55,677 milliards d’euros contre 55,362 milliards en 2012, soit une augmentation de + 0,6 %.

Plusieurs de ces PSR font l’objet de développements spécifiques dans le cadre du présent rapport, notamment ceux relatifs :

– à la dotation globale de fonctionnement et aux dotations de compensations d’exonérations de fiscalité locale, qui comprennent des variables d’ajustements de l’enveloppe normée (article 19) ;

– au fonds de mobilisation départementale pour l’insertion (article 20) ;

– et à la dotation de garantie des reversements des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle (article 21) ;

Le Rapporteur général se concentrera par conséquent sur l’évolution des autres prélèvements sur recettes qui ne sont pas commentés par ailleurs dans le présent rapport.

I.– L’ARCHITECTURE DES PRÉLÈVEMENTS SUR RECETTES SE STABILISE

Comme l’année dernière, le tableau figurant à l’alinéa 2 du présent article comporte vingt-quatre prélèvements différents, entérinant les mouvements intervenus antérieurement.

● Les modifications de périmètre, assez limitées, intervenues en loi de finances pour 2012 ne sont pas remises en cause

L'an dernier, trois prélèvements sur recettes relatifs à des compensations d’exonérations de taxe professionnelle ont été supprimés par les articles 35 et 53 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) :

– la dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales (dite « TGAP granulats »), sur laquelle il sera revenu plus loin ;

– la dotation de compensation de la TP (DCTP), qui regroupait les compensations d’exonérations historiques ; les allocations correspondantes ont été fondues dans la nouvelle dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP), dont bénéficient les communes tandis que les parts départementales et régionales de la DCTP ont été reprises dans la dotation pour transferts de compensations d’exonérations de fiscalité directe locale ;

– le PSR relatif à la compensation d’exonérations au titre de la réduction de la fraction des recettes prises en compte dans les bases de TP des titulaires de bénéfices non commerciaux, qui a lui aussi été rattaché à la nouvelle DUCSTP.

LA « TGAP GRANULATS »

Prévu par l’article 139 de la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 décembre 2010), la dotation de protection de l’environnement et d’entretien des voiries municipales avait pour objet de restituer aux collectivités territoriales le tiers du produit de la taxe générale sur les activités polluantes pesant sur les personnes qui livrent sur le marché intérieur des matériaux d’extraction provenant de carrières, de rivières ou de lacs – d’un montant total de 70 millions d'euros en 2011.

Ce PSR était destiné à financer des opérations de protection de l’environnement ou d'entretien des voiries municipales menées par les communes ou les EPCI d’implantation. Son montant devait être réparti par le comité des finances locales « en fonction du montant de taxe perçu sur chaque site » et, pour moitié au moins au profit des communes sur le territoire desquelles sont extraits les matériaux, le reliquat étant versé au profit des communes concernées par les risques et les inconvénients causés par l’extraction des matériaux.

Pourtant, avant même son entrée en vigueur qui avait été fixée au 1^er janvier 2012, l'article 35 de la loi de finances pour 2012 a supprimé ce PSR à l'initiative du Gouvernement, et donc la ressource nouvelle qu'il constituait pour les collectivités. Cette suppression avait été justifiée par les difficultés de mise en place de ce PSR et son coût de gestion pour l'État. Les sommes reversées aux 15 000 collectivités concernées auraient, de surcroît, été assez faibles (dotation moyenne de moins de 1 600 €).

L'économie réalisée entre 2012 et 2013 atteint ainsi 23,3 millions d'euros.

Parallèlement, la loi de finances pour 2012 a tiré les conséquences des mesures législatives votées en cours d’exercice et procédé à la création d'un PSR.

Cette nouvelle dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés, qui résultait de l’article 21 de la loi de finances rectificative pour 2011 (n° 2011-900 du 29 juillet 2011), était destinée à atténuer les hausses brutales de CFE enregistrées dans certains syndicats intercommunaux dont le financement est assuré par une fiscalité additionnelle aux impôts locaux.

L'enveloppe prévue en 2012 pour la première année, soit 40 millions d'euros, ne sera pas entièrement utilisée ; le montant inscrit pour 2013 a donc été ramené à 26,8 millions d'euros.

● La réforme de la taxe professionnelle n’entraîne plus, cette année, de modification des PSR

La réforme de la TP a conduit à la disparition de certains prélèvements déjà existants, ainsi qu’à l’apparition de nouveaux. Désormais, après les regroupements opérés en loi de finances pour 2012, l’architecture des PSR est stabilisée.

Mise en place par la loi de finances pour 2010, dans le cadre du mécanisme de garantie de ressources, la dotation de compensation de la réforme de la TP (DCRTP) a fait l’objet d’un ajustement l’an dernier (article 40 de la loi de finances pour 2012), au vu des données définitives de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.

Ce dégel visait les exercices 2012 et 2013 ; logiquement, on observe une hausse du montant correspondant passant de 2 944 millions d’euros à 3 368 millions d’euros.

Afin d’améliorer la lecture du dispositif, l’article 53 de la loi de finances pour 2012 précitée a, par ailleurs, regroupé les compensations versées aux communes pour les exonérations liées à l’ancienne TP – la DCTP et la compensation pour réduction de recettes relevant des BNC – au sein de la dotation unique des compensations spécifiques à la taxe professionnelle (DUCSTP).

Le montant du PSR au titre de la DUCSTP, qui atteignait 447 millions d’euros l’an dernier, a été ramené à 379 millions d’euros. Étant intégralement soumise à la minoration, cette variable d’ajustement est celle dont l’évolution par rapport au montant de la LFI 2012 est proportionnellement la plus importante.

II.– LA PLUS GRANDE PARTIE DE CES PRÉLÈVEMENTS ÉVOLUENT DE MANIÈRE MÉCANIQUE

L’évolution positive ou négative de la plupart des PSR s’explique par leur mécanique propre dont le législateur assume les conséquences financières.

● La dotation spéciale pour le logement des instituteurs

La dotation spéciale pour le logement des instituteurs est versée, depuis 1986, aux communes à raison des charges qu’elles supportent pour le logement des instituteurs.

Cette dotation est répartie par le comité des finances locales (CFL) proportionnellement au nombre d’instituteurs, exerçant dans les écoles publiques, logés par la commune ou qui reçoivent une indemnité de logement.

Compte tenu de la transformation progressive de ces emplois en emplois de professeurs des écoles, son montant diminue chaque année alors que l’article 30 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) l’avait gelé à compter de 2011.

En 2013, le montant de la DSI atteindra 22 millions d'euros contre 24 millions d'euros en 2012.

● La dotation de compensation des pertes de base de TP

Cette dotation, instituée par l’article 53 de la loi de finances pour 2004 (n° 2003-1311 du 30 décembre 2003) en remplacement du fonds national de péréquation de la TP, est versée aux EPCI qui perdent plus de 2 % de leur produit fiscal de référence ainsi qu’aux communes qui perdent un produit de TP supérieur à 5 640 euros, soit 10 % du montant de TP de l’année précédente à condition que cette perte représente, dans les deux cas, 2 % du produit fiscal global de la TH, des taxes foncières et de la TP.

La compensation est alors fixée à 90 % du montant perdu la première année, puis à 75 % et 50 % les deux années suivantes.

Du fait de la réforme de la TP, le montant de la dotation de compensation pour pertes de base de TP est passé de 184 millions d'euros en 2010 à 35 millions d'euros en 2011 : la diminution des bases imposables a en effet entraîné une diminution mécanique de la perte de base faisant l’objet de la dotation.

En 2012, cette dotation était passée de 35 à 50 millions d'euros du fait de la montée en puissance du nouveau dispositif de compensation des pertes de CET. Ce mouvement se poursuit en 2013, le montant de la dotation atteignant 51,5 millions d’euros.

● Le fonds de compensation de la TVA (FCTVA)

Conformément à l’article L. 1615-1 du code général des collectivités territoriales, ce fonds est destiné à rembourser intégralement la TVA acquittée par les collectivités locales et leurs groupements sur leurs dépenses réelles d’investissement.

Le II de l’article L. 1615-6 précise que les dépenses à prendre en compte pour le remboursement sont celles de l’avant-dernière année, soit, pour l’année 2012, celles de 2010. Le montant fixé en loi de finances est donc automatiquement ajusté aux dépenses réellement exposées par les collectivités : il est donc normal que le montant global du FCTVA soit variable en fonction de la politique d’investissement des collectivités locales.

Ceci explique que le montant du FCTVA soit passé de 6,04 milliards d’euros en 2011 à 5,507 milliards d’euros en 2012 et 5,627 milliards d’euros en 2013.

● Le fonds de solidarité des collectivités territoriales touchées par des catastrophes naturelles (Fonds CATNAT)

L’abondement de ce fonds, qui avait été interrompu (– 20 millions d'euros) l’an dernier, est rétabli à hauteur de 10 millions d’euros. Rappelons que le fonds CATNAT avait été doté de 15 millions d'euros en 2010 et qu’il n’avait déjà pas été doté en 2011.

Le fonds bénéficie toutefois d’importantes réserves ; d’après les derniers chiffres disponibles, son solde disponible atteindrait 12 millions d’euros, même si d'autres demandes seront probablement à prendre en compte d'ici la fin de l'année. Depuis sa création, la consommation annuelle des crédits du fonds a varié entre 5 et 15 millions d’euros par an (à raison de 14,8 millions d'euros au titre de 2008 ; 4,8 millions d'euros au titre de 2009 ; 5,4 millions d'euros au titre de 2010 et 0,4 million d'euros au titre de 2011).

● Les trois dotations d’équipement scolaire

Créées par les articles 16 et 17 de la loi du 22 juillet 1983, la dotation départementale d’équipement des collèges (DDEC) et la dotation régionale d’équipement scolaire (DRES) ont vocation à compenser les dépenses d'équipement et d’investissement des établissements publics d’enseignement transférés à ces collectivités. Elles ont été transformées en PSR par l’article 41 de la loi de finances pour 2008 (n° 2007-1822 du 24 décembre 2007).

Conformément aux articles L. 3334-16 et L. 4332-3 du code général des collectivités territoriales, ces dotations financent la reconstruction, les grosses réparations, l’équipement ainsi que l’extension et la construction de ces établissements.

Les montants de ces dotations sont reconduits en 2013 à l’identique, atteignant respectivement 326,3 millions d’euros et 661,2 millions d’euros.

Par ailleurs, l'article 104 de la loi de finances rectificative pour 2007 (n° 2007-1824 du 25 décembre 2007) a fixé les modalités de calcul et d'attribution d'une dotation globale de construction et d'équipement scolaire (DGCES), prévue en faveur des collectivités d’outre-mer de Saint-Martin et de Saint-Barthélemy, au titre des collèges et lycées transférés par le département et la région de Guadeloupe.

Le montant 2012 de ce PSR est reconduit cette année, soit 2,7 millions d’euros.

Si le présent article a pour objet de récapituler l’ensemble des mouvements affectant les concours de l’État aux collectivités qui prennent la forme de prélèvements sur recettes, le Rapporteur général constate que le tableau est difficilement lisible et peu éclairant. Au hasard de leurs lectures, les parlementaires pourront recouper ces informations, notamment avec l’annexe générale relative à « l’effort financier de l’État en faveur des collectivités territoriales », plus précise que le projet de loi de finances mais souvent malheureusement disponible tardivement.

Compte tenu des sommes en jeu, le Parlement devrait pouvoir bénéficier d’une présentation adaptée à la discussion budgétaire. Les PSR pourraient notamment être regroupés en fonction de l’objectif qu’ils poursuivent – fonctionnement, investissement, compensations d’exonérations – ou de leur rôle dans l’enveloppe normée, en précisant notamment les dotations jouant le rôle de variables d’ajustement.

Le tableau ci-après récapitule ces diverses informations.

LES PSR AU SEIN ET EN DEHORS DE L’ENVELOPPE NORMÉE DES CONCOURS DE L’ÉTAT

(montants en millions d’euros)


Concours financiers de l’État aux collectivités territoriales			2012	2013
Enveloppe des concours de l'État stabilisée	Prélèvements sur recettes (PSR) (hors réforme TP et hors FCTVA)	Dotation globale de fonctionnement	41 390	41 505
		Dotation spéciale pour le logement des instituteurs	24	22
		Dotation élu local	65	65
		PSR de l'État au profit de la collectivité de Corse et des départements de Corse	41	41
		FMDI	500	500
		Dotation départementale d'équipement des collèges	326	326
		Dotation régionale d'équipement scolaire	661	661
		Fonds CATNAT	0	10
		Dotation globale de construction et d'équipement scolaire	3	3
		Dotation de compensation des pertes de base de la TP et de redevance des mines	59	52
		PSR de l'État au titre de la compensation d'exonérations relatives à la fiscalité locale	1 847	1 839
		DUCSTP	447	379
		Dotation pour transferts de compensations d'exonérations de FDL	875	822
		TOTAL PSR dans l’enveloppe	*46 239*	*46 225*
	Dotations budgétaires inscrites sur la mission RCT (hors crédits DGCL et TDIL)	Dotation équipement des territoires ruraux (DETR)	616	616
		Dotation globale d'équipement des départements	224	224
		Dotation générale de décentralisation	1 525	1 526
		Dotation de développement urbain (DDU)	50	50
		Dotation pour les titres sécurisés	19	18
		Fonds de soutien redéploiement territorial des armées	0	10
		Dotations Outre-mer	152	153
		Subventions diverses	4	3
		*TOTAL Mission RCT*	*2 590*	*2 600*
	Dotation globale de décentralisation (DGD) Formation Professionnelle inscrite sur la mission Travail et emploi		1 702	1 703
	TOTAL des concours de l’État dans l’enveloppe normée		50 531	50 528
Hors enveloppe normée	Prélèvements sur recettes (PSR)	PSR hors enveloppe issus de la réforme de la fiscalité directe locale	3 834	3 825
		Dotation de compensation de la réforme de la Taxe professionnelle (DCRTP)	3 368	3 368
		Garantie des reversements des FDPTP	425	430
		Dotation de compensation des produits syndicaux fiscalisés	40	27
		Fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA)	5 507	5 627
		*Total PSR hors enveloppe*	*9 341*	*9 452*
TOTAL des concours de l'État, hors fiscalité transférée			59 871	59 980

Source : Direction du budget

Les dotations en italique servent de variables d’ajustement (totalement ou partiellement) de l’enveloppe normée

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 47 de M. Hervé Mariton.

Mme Marie-Christine Dalloz. Cet amendement vise à avancer à l’année 2013 la réduction budgétaire prévue au détriment des collectivités locales pour les années 2014 et 2015. Qui peut le plus peut le moins.

Mme Christine Pirès Beaune. Attendons les conclusions du groupe de travail proposé par André Laignel lors de la dernière réunion du comité des finances locales pour réfléchir à cette question de la réduction budgétaire.

M. le rapporteur général. La locution « au détriment » que vous avez utilisée, madame Dalloz, me semble traduire exactement vos arrière-pensées. Je voudrais ajouter aux propos de notre collègue Christine Pirès-Beaune que le Gouvernement a également engagé une réflexion sur la répartition et le financement des compétences dans le cadre de l’acte III de la décentralisation.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 25 sans modification.

* *

B.– Impositions et autres ressources affectées à des tiers

Article 26

Fixation des plafonds 2013 des taxes affectées aux opérateurs et à divers organismes chargés de missions de service public

Texte du projet de loi :

I.– Le I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 est ainsi modifié :

A.– Au premier alinéa, après le mot : « plafonné », sont insérés les mots : « ou fixé, le cas échéant, par des dispositions spécifiques ».

B.– Le tableau du second alinéa est ainsi modifié :

1° À la première ligne, dans la troisième colonne, les mots : « C. – PLAFOND » sont remplacés par les mots : « C.– PLAFOND ou NIVEAU » ;

2° Après la cinquième ligne, il est inséré la ligne suivante :

b) du III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011

Agence nationale des fréquences (ANFr)

6 000

3° Après la septième ligne, il est inséré la ligne suivante :

a) du III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011

Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)

2 000

4° Après la onzième ligne, il est inséré la ligne suivante :

Article 1605 nonies du code général des impôts

Agence de services et de paiement

20 000

5° La dix-septième ligne est supprimée ;

6° Après la vingt-troisième ligne, sont insérés les trois lignes suivantes :

Article 1604 du code général des impôts	Chambres d’agriculture	297 000
2. du III de l’article 1600 du code général des impôts	Chambres de commerce et d'industrie	819 000
Article 1601 du code général des impôts	Chambres de métiers et de l’artisanat	280 000

7° À la vingt-septième ligne, le montant « 2 700 » est remplacé par le montant « 2 900 » ;

8° Après la vingt-huitième ligne, il est inséré la ligne suivante :

I du A de l’article 73 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003

Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes

17 000

9° Après la trentième ligne, il est inséré la ligne suivante :

I de l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005

Fonds de solidarité pour le développement

60 000

10° À la trente-deuxième ligne, le montant « 15 000 » est remplacé par le montant « 14 800 » ;

11° Après la trentième-deuxième ligne, il est inséré la ligne suivante :

Article 1609 septvicies du code général des impôts

FranceAgriMer

84 000

12° Après la trente-sixième ligne, il est inséré la ligne suivante :

Article L. 524-11 du code du patrimoine

Organismes bénéficiaires de la redevance d’archéologie préventive

122 000

13° À la trente-huitième ligne, le montant « 109 000 » est remplacé par « 108 000 » ;

14° À la trente-neuvième ligne, le montant « 34 000 » est remplacé par « 29 000 » ;

15° À la quarantième ligne, le montant « 7 500 » est remplacé par « 7 000 » ;

16° À la quarante-et-unième ligne, le montant « 4 000 » est remplacé par « 1 500 » ;

17° À la quarante-deuxième ligne, le montant « 1 000 » est remplacé par « 500 » ;

18° À la quarante-troisième ligne, le montant « 5 500 » est remplacé par « 4 000 » ;

19° Après la quarante-troisième ligne, il est inséré la ligne suivante :

Article L. 423-27 du code de l’environnement

Office national de la chasse et de la faune sauvage

72 000

II.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– La première phrase du 2. du III de l’article 1600 est complétée par les mots : « , dans la limite du plafond prévu au I l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ».

B.– Après le premier alinéa de l’article 1601, il est inséré les trois alinéas suivants :

« Le produit de la taxe additionnelle est affecté à chacun des bénéficiaires mentionné à l’alinéa précédent dans la limite d’un plafond individuel fixé par référence au montant prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

« Ce plafond individuel est obtenu pour chaque bénéficiaire ainsi qu’aux bénéficiaires visés à l’article 1 de la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 de la taxe visée à l’article 3 de la même loi par prorata des émissions perçues figurant dans les rôles généraux de l’année précédant l’année de référence appliqué au montant prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012.

« Par dérogation au II de l’article 46 de la loi précitée, les plafonds individuels portent sur les émissions rattachées aux rôles de l’année de référence sans prise en compte des remboursements et dégrèvements. »

C.– L’article 1604 est ainsi modifié :

1° La phrase du premier alinéa est complétée par les mots : « dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ».

2° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Par dérogation au II de l’article 46 de la loi précitée, ce plafond porte sur les émissions rattachées aux rôles de l’année de référence. » ;

3° Au deuxième alinéa, le mot : « Elle » est remplacé par les mots : « La taxe » ;

4° Au troisième alinéa, les mots : « Ce produit » sont remplacés par les mots : « Dans le respect du plafond mentionné au I, ce produit ».

D.– L’article 1605 nonies est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « au profit de l'Agence de services et de paiement mentionnée au chapitre III du titre Ier du livre III du code rural et de la pêche maritime » sont supprimés ;

2° La première phrase du deuxième alinéa est ainsi modifiée :

a) Après le mot : « affecté » les mots : « , dans la limite du plafond prévu à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, » sont insérés ;

b) Elle est complétée par les mots : « mentionnée au chapitre III du titre Ier du livre III du code rural et de la pêche maritime ».

E.– La première phrase du VI de l’article 1609 septvicies est complétée par les mots : « , dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ».

III.– Le code de l’environnement est ainsi modifié :

1° L’article L. 131-5-1 est ainsi rédigé :

« Article L. 131-5-1. - Le produit de la taxe mentionnée à l'article 266 sexies du code des douanes est affecté, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, à l'Agence de l'environnement et de la maîtrise de l'énergie. »

2° À l’article L. 423-27, après les mots : « est versé » sont insérés les mots : « , dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, ».

IV.– Au dernier alinéa de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée, les mots : « dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 » sont supprimés.

V.– Le code du patrimoine est ainsi modifié :

1° Avant le premier alinéa de l’article L. 524-11, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« La redevance d’archéologie préventive mentionnée à l’article L. 524-2 est affectée dans les conditions prévues au présent article et dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. »

2° L’article L. 524-11 est complété par deux alinéas ainsi rédigés :

« Le plafonnement mentionné au premier alinéa porte prioritairement sur la part affectée au fonds national pour l’archéologie préventive prévu à l’article L. 524-14 puis sur la part affectée à l’établissement public mentionné à l’article L. 523-1.

« Lorsque le plafond précédemment mentionné est atteint en cours d’année, le comptable public compétent poursuit les versements de redevance aux collectivités territoriales et aux groupements de collectivités territoriales dans les conditions prévues aux alinéas précédents. Le trop perçu par le fonds national pour l’archéologie préventive prévu à l’article L. 524-14 et, le cas échéant, par l’établissement public mentionné à l’article L. 523-1 sont restitués au budget général comme au A du III de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. »

3° La deuxième phrase du deuxième alinéa de l’article L. 524-14 est complété par les mots : « du montant à percevoir avant application du plafonnement mentionné au premier alinéa de l’article L. 524-11 ».

VI.– Le 3° de l’article 706-163 du code de procédure pénale est ainsi modifié :

1° Avant les mots « du produit de la vente des biens » sont insérés les mots « des sommes confisquées gérées par l’agence ainsi que » ;

2° Avant les mots « de ce produit au fonds de concours » sont insérés les mots « ces sommes ou de ».

VII.– L’article 3 de la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 relative à la taxe pour frais de chambre de métiers applicable dans les départements du Bas-Rhin, du Haut-Rhin et de la Moselle est complété par les alinéas suivants :

« Le produit des émissions de la taxe ainsi obtenu est affecté à chacun des bénéficiaires mentionné à l’article 1 dans la limite d’un plafond individuel fixé par référence au montant prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 au titre de l’article 1601 du code général des impôts.

« Ce plafond individuel est obtenu pour chaque bénéficiaire ainsi qu’aux bénéficiaires de la taxe de l’article 1601 du code général des impôts par prorata des émissions perçues figurant dans les rôles généraux de l’année précédant l’année de référence appliqué au montant prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 précité.

VIII.– Le I du A de l’article 73 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 est ainsi modifié :

1° Les mots : « taxe affectée » sont remplacés par les mots : « taxe dont le produit est affecté, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012, » ;

2° Les mots : « Elle a pour objet » sont remplacés par les mots : « Le produit ainsi affecté permet ».

IX.– Le II de l’article 154 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est abrogé.

X.– A. – Le III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est ainsi rédigé :

« III.– Le produit de la taxe mentionnée à l’article 1609 decies du code général des impôts est affecté :

« a) À l’agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 ;

« b) Puis à l’agence nationale des fréquences, dans la limite du plafond prévu au I de l'article 46 de la loi précitée.

« Par dérogation au II de l’article 46 de la loi précitée, les plafonds prévus aux a et b portent sur les émissions rattachées aux rôles généraux de l’année de référence.

« Les produits ainsi affectés sont employés par ces deux agences à l’accomplissement de leurs missions de surveillance et de mesure des ondes électromagnétiques. »

B.– Le produit des émissions reversées à l’Agence de services et de paiement au titre de l’année 2011 et de l’année 2012, en application des dispositions du III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 dans sa rédaction antérieure au 1^er janvier 2013, ainsi que les éventuels revenus du placement de ce produit, est reversé à l’Agence nationale des fréquences. Ce reversement, qui intervient avant le 1^er mars 2013, est liquidé, ordonnancé et recouvré selon les modalités prévues pour les recettes des établissements publics administratifs de l’État.

XI.– Le présent article entre en vigueur au 1^er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

En application de l’article 2 de la loi organique n° 2011-692 relative aux lois de finances (LOLF), des impositions de toute nature peuvent être directement affectées à des tiers « à raison des missions de service public » qui leur sont confiées.

L’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012 a néanmoins créé un dispositif de plafonnement des taxes affectées à certains organismes concourant à une mission de service public, autres que les collectivités territoriales et les organismes de sécurité sociale. En 2012, 46 taxes affectées à 31 opérateurs ou organismes étaient couvertes par le mécanisme de plafonnement, pour un produit global représentant 3 milliards d’euros. Compte tenu de la prévision de recettes pour 2012, le reversement du surplus au budget général de l’État était évalué à 95 millions d’euros. D’après l’annexe présentant les Voies et moyens, le rendement serait toutefois limité à 79,4 millions d’euros en exécution 2012.

Le présent article propose, d’une part, d’étendre le champ du plafonnement à dix ressources supplémentaires pour un montant total soumis à plafonnement de 1,5 milliard d’euros de plus qu’en 2012. D’autre part, il entend mettre en œuvre la réduction du produit de ces ressources affectées dans le cadre de la stabilisation en valeur des dépenses de l’État en 2013 par rapport à 2012 conformément aux orientations fixées par les articles 5 et 11 du projet de loi de programmation des finances publiques en cours d’examen parlementaire.

I.– LA CRÉATION DU MÉCANISME DE PLAFONNEMENT DES TAXES AFFECTÉES EN LOI DE FINANCES POUR 2012

Le plafonnement de certaines taxes affectées à des opérateurs de l’État et à d’autres organismes concourant à une mission de service public a été adopté à l’Assemblée nationale, à la suite d’un amendement présenté par le Gouvernement ⁽¹⁸⁶⁾, dans le cadre du plan du 24 août 2011, annoncé par le Premier ministre, François Fillon, destiné à trouver « un milliard d'euros d'économies supplémentaires » au cours de l'examen du projet de loi de finances pour 2012. Il est aujourd’hui régi par l’article 46 de la loi de finances pour 2012 précité.

Ce dispositif, à vocation permanente, ayant été largement commenté par l’excellente Rapporteure générale de la commission des Finances du Sénat, à l’époque Mme Nicole Bricq ⁽¹⁸⁷⁾, ne sont ici rappelées que les grandes lignes du dispositif en vigueur.

Deux principaux éléments ont justifié l’introduction d’un mécanisme de plafonnement des taxes affectées en loi de finances pour 2012 :

– la nécessité de faire contribuer les opérateurs et les organismes concourant à une mission de service public, bénéficiaires de ressources publiques, à l’effort de redressement des comptes publics ;

– la volonté d’améliorer l’information du Parlement sur l’évolution de ces taxes affectées qui contreviennent à plusieurs principes budgétaires fondamentaux, dont le principe d’universalité (interdiction d’affecter une ressource à un tiers) et le principe d’annualité budgétaire (car le produit des taxes affectées n’est pas soumis à l’autorisation annuelle du Parlement contrairement aux crédits budgétaires).

La liste des taxes ou recettes affectées soumises à plafonnement a été construite par élimination en retenant trois types d’exemptions :

– les exemptions fondées sur la nature du destinataire de la taxe : les collectivités territoriales et leurs établissements, les administrations sociales et les organismes paritaires ont ainsi été exclus ;

– les exemptions fondées sur la nature de la taxe : exclusion des redevances pour services rendus ainsi que des taxes relevant d’une logique de péréquation au sein d’un secteur économique (redevances des agences de l’eau…) ;

– les exemptions de taxes affectées s’accompagnant déjà d’un mécanisme indirect de plafonnement, via une subvention d’équilibre portée par le budget général (taxes affectées à l’Agence de service des paiements ou au Fonds de solidarité).

Le I de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 fixe donc un plafond à 46 taxes affectées à 31 établissements ou groupes d'établissements dont 7 entités sont affectataires de plusieurs taxes ⁽¹⁸⁸⁾. Parmi les organismes concernés par la mesure, l’on distingue 21 opérateurs de l’État, 7 centres techniques ou fédérations de centres techniques industriels, une autorité publique indépendante et une autorité administrative indépendante et une association.

Le tableau suivant présente la liste des taxes affectées, des organismes bénéficiaires et le montant du plafond prévu par cet article ainsi que la prévision d’exécution pour 2012. Il en ressort que seuls 12 organismes subiraient effectivement un « écrêtement » en 2012 par rapport au plafond prévu par l’article 46 de la loi de finances pour 2012. L’effort de maîtrise de la dépense, via la régulation de la ressource, en résultant apparaît à ce stade assez limité : l’écrêtement individuel représente en effet entre 120 000 euros et 4,2 millions d’euros selon les organismes, à l’exception du CNC qui devrait subir un écrêtement d’environ 56 millions d’euros en 2012 (à comparer toutefois à une prévision initiale de 70 millions d’euros).

PLAFONDS DES TAXES AFFECTÉES FIXÉS PAR L’ARTICLE 46 DE LA LFI POUR 2012

(en milliers d’euros)

A. – Imposition ou ressource affectée	B. – Personne affectataire	Plafond LFI	Prévision d’exécution	Écrêtement 2012
Article L. 131-5-1 du code de l’environnement	Agence de l’environnement et de la maîtrise de l’énergie (ADEME)	498 600	491 000	0
Article 302 bis ZB du code général des impôts	Agence de financement des infrastructures de transport de France (AFITF)	610 000	541 000	0
Article 706-163 du code de procédure pénale	Agence de gestion et de recouvrement des avoirs saisis et confisqués (AGRASC)	1 806	1 806	0
Article 232 du code général des impôts	Agence nationale de l’habitat (ANAH)	21 000	19 000	0
Article 43 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999)	Agence nationale pour la gestion des déchets radioactifs (ANDRA)	120 000	118 681	0
Article 12 de la loi n° 2003-710 du 1^er août 2003 d’orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine	Agence nationale pour la rénovation urbaine (ANRU)	95 000	95 000	0
Article 134 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2008	Agence nationale des titres sécurisés (ANTS)	12 500	12 500	0
Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (I de l’article 953 du code général des impôts)	ANTS	107 500	107 500	0
Article 46 de la loi n° 2006-1666 du 21 décembre 2006 de finances pour 2007 (IV et V de l’article 953 du code général des impôts)	ANTS	16 100	15 650	0
Article 135 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009	ANTS	43 000	43 000	0
Article L. 2132-13 du code des transports	Autorité de régulation des activités ferroviaires (ARAF)	11 000	11 000	0
Article 77 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Association pour le soutien du théâtre privé	9 000	5 572	0
Article 224 du code des douanes	Conservatoire de l’espace littoral et des rivages lacustres (CELRL)	37 000	40 000	3 000

(en milliers d’euros)

A. – Imposition ou ressource affectée (suite)	B. – Personne affectataire	Plafond LFI	Prévision d’exécution	Écrêtement 2012
F de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centre d’étude et de recherche de l’industrie du béton (CERIB) ; Centre technique de matériaux naturels de construction (CTMNC)	16 300	16 300	0
Article 302 bis ZI du code général des impôts	Centre des monuments nationaux	8 000	10 323	2 323
Article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée (taxe sur les distributeurs)	Centre national du cinéma (CNC)	229 000	284 700	55 700
Article 1609 tricies du code général des impôts	Centre national pour le développement du sport (CNDS)	31 000	35 297	4 297
Article 1609 novovicies du même code	CNDS	173 800	173 683	0
Article 59 de la loi de finances pour 2000 (n° 99-1172 du 30 décembre 1999)	CNDS	43 400	43 400	0
a de l’article 1609 undecies du code général des impôts	Centre national du livre (CNL)	5 300	4 800	0
b de l’article 1609 undecies du même code	CNL	29 400	29 200	0
Article 76 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centre national de la chanson, des variétés et du jazz (CNV)	27 000	24 058	0
D de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003	Comité de développement et de promotion de l’habillement	10 000	10 379	379
A de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Comité professionnel de développement des industries françaises de l’ameublement et du bois (CODIFAB) ; Institut technologique filière cellulose, bois, ameublement (FCBA) ; Centre technique des industries mécaniques (CETIM)	16 500	14 445	0
B de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Comité professionnel de développement cuir, chaussure, maroquinerie (CTC)	12 500	12 432	0
Article 72 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centre technique de la conservation des produits agricoles	2 700	2 700	0
E de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Centres techniques industriels de la mécanique (CETIM, Centre technique de l’industrie du décolletage, Centre technique industriel de la construction métallique, Centre technique des industries aérauliques et thermiques, Institut de soudure)	70 200	71 320	120
Article L. 2221-6 du code des transports	Établissement public de sécurité ferroviaire (EPSF)	17 500	16 800	0
Article 1601 A du code général des impôts	Fonds national de promotion et de communication de l’artisanat (FNPCA)	9 910	10 200	290

(en milliers d’euros)

A. – Imposition ou ressource affectée (suite)	B. – Personne affectataire	Plafond LFI	Prévision d’exécution	Écrêtement 2012
Article 75 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	FranceAgriMer	4 500	4 500	0
Article 25 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005	FranceAgriMer	15 000	15 000	0
Article 1619 du code général des impôts	FranceAgriMer	23 000	20 000	0
C de l’article 71 de la loi de finances rectificative pour 2003 (n° 2003-1312 du 30 décembre 2003)	Comité professionnel de développement de l’horlogerie, de la bijouterie, de la joaillerie, de l’orfèvrerie et des arts de la table (Francéclat)	13 500	13 700	200
Article L. 642-13 du code rural et de la pêche maritime	Institut national de l’origine et de la qualité (INAO)	5 000	4 370	0
Article L. 137-24 du code de la sécurité sociale	Institut national de prévention et d’éducation pour la santé (INPES)	5 000	5 161	161
Article L. 121-16 du code de l’énergie	Médiateur national de l’énergie	7 000	6 620	0
Article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)	109 000	112 413	3 413
Article L. 311-15 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	OFII	34 000	30 000	0
Article L. 211-8 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	OFII	7 500	8 000	500
Article L. 8253-1 du code du travail	OFII	4 000	2 000	0
Article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	OFII	1 000	500	0
Article 958 du code général des impôts	OFII	5 500	4 000	0
Article 31 de la loi n° 2010-1658 du 29 décembre 2010 de finances rectificative pour 2010	Société du Grand Paris (SGP)	168 000	7 000	0
Article 1609 G du code général des impôts	SGP	117 000	0	0
Article 1599 quater A bis du code général des impôts	SGP	60 000	0	0
Article L. 4316-3 du code des transports	Voies navigables de France (VNF)	148 600	148 600	0
Total		3 012 616	2 989 610	79 383

Le II et le III de l’article 46 définissent les modalités techniques garantissant l’effectivité de l’application du plafonnement. Il est ainsi précisé que :

– les plafonds portent sur des encaissements annuels nets des remboursements et dégrèvements et avant déduction de tout frais d'assiette et de recouvrement ;

– dans le cas où l'imposition affectée est directement recouvrée par la personne qui en est affectataire, le produit annuel excédant le plafond est reversé au budget général dès la constatation du dépassement du plafond et au plus tard le 31 décembre de l'année du recouvrement. En l'absence de reversement, l'ordonnateur du ministère exerçant la tutelle administrative de l'établissement procède, après mise en demeure de l'établissement concerné de reverser le produit excédant le plafond, à l'émission d'un titre de recettes à l'encontre de l'affectataire ;

– dans le cas où l'imposition affectée est recouvrée par les comptables du Trésor et que ce recouvrement fait l'objet de frais imputés à la charge de l'affectataire, les frais de recouvrement ne sont facturés qu'à hauteur du produit de la taxe versée.

Le IV de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 prévoit une annexe jointe au projet de loi de finances de l’année présentant un bilan de la mise en œuvre de ce dispositif en présentant les prévisions d’encaissement des ressources affectées soumises à plafonnement au titre de l’exercice courant et de l’exercice à venir et justifiant les plafonds proposés ainsi que les modifications du périmètre des ressources concernées au regard de l’évolution de la législation. Ce bilan a été intégré au tome 1 de l’annexe des Voies et Moyens au présent projet de loi de finances pour 2013.

II.– LE RENFORCEMENT DE LA CONTRIBUTION DES OPÉRATEURS
DE L’ÉTAT ET AUTRES ORGANISMES À L’EFFORT
DE REDRESSEMENT BUDGÉTAIRE

Le présent article répond à un double objectif :

– il étend le champ du plafonnement à dix ressources supplémentaires pour un rendement total soumis à plafonnement de 1,5 milliard d’euros de plus qu’en 2012, portant l’ensemble du produit plafonné entrant dans le champ de la norme « zéro valeur » de 3 à 4,5 milliards d’euros en 2013 (A) ;

– il met en œuvre, conjointement avec d’autres projets d’articles, la réduction programmée du produit de ces ressources affectées dans le cadre de la stabilisation en valeur des dépenses de l’État en 2013 par rapport à 2012 conformément aux orientations fixées par les articles 5 et 11 du projet de loi de programmation des finances publiques en cours d’examen parlementaire (B).

A.– L’ÉLARGISSEMENT DU CHAMP DU PLAFONNEMENT PROPOSÉ PAR LE PRÉSENT ARTICLE

Le présent article propose de modifier le champ des taxes affectées soumises au plafonnement prévu par l’article 46 de la loi de finances pour 2012 pour l’élargir à 10 taxes affectées dont 9 concerneraient de nouveaux organismes concourant à une mission de service public et, en sens contraire, pour supprimer du champ la taxe sur les services de télévision affectée au CNC. En outre, il plafonne la nouvelle taxe affectée au Fonds de solidarité pour le développement proposée par l’article 27 du projet de loi de finances.

1.– Les taxes affectées entrant dans le champ du plafonnement en 2013

Tout d’abord, le champ de l’article 46 de la loi de finances pour 2012, qui visait déjà trois taxes affectées à France Agrimer, est élargi à la taxe d’abattage affecté à ce même opérateur en application de l’article 1609 septvicies du code général des impôts (alinéas 20 et 21 du présent article).

Par ailleurs, dix nouvelles taxes affectées à des organismes jusqu’alors non visées par l’article 46 de la loi de finances pour 2012 seraient désormais fixées ou plafonnées :

– la contribution additionnelle à l’IFER « stations radioélectriques », prévue par le III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 de finances pour 2011, désormais affectée à l’ANSES d’une part et l’ANFr d’autre part, en lieu et place de l’Agence de service et de paiements (ASP), l’ANFr proposant des frais de gestion inférieurs à l’ASP ;

– la taxe sur la cession à titre onéreux des terrains nus ou des droits relatifs à des terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement prévue par l’article 1605 nonies du CGI et affectée à l’Agence de service et de paiements ;

– la taxe additionnelle à la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises affectée aux chambres de commerce et d’industrie de région, en application du III de l’article 1600 du code général des impôts (CGI). Le Rapporteur général estime néanmoins surprenant que n’ait pas été également visée la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises qui constitue la deuxième branche de la taxe pour frais de chambres affectées aux chambres de commerce et d’industrie de région ;

– la taxe additionnelle à la cotisation foncière des entreprises perçues par les chambres régionales des métiers et de l’artisanat, prévue par l’article 1601 du CGI. Il faut ici relever que les alinéas 34 à 37 du présent article précisent les modalités permettant de décliner le plafond global mentionné dans le tableau du B du I en un plafond individuel s’appliquant à chacune des chambres, au prorata des émissions de CFE additionnelle, rattachable territorialement à chaque chambre, au cours de l’année précédente. Ceci permet de faire évoluer mécaniquement le plafond individuel en fonction de la dynamique locale de la taxe. Une déclinaison analogue est également proposée par le VII du présent article s’agissant des chambres d’Alsace-Moselle dont les modalités de perception de leur taxe pour frais de chambre sont régies par la loi n° 48-977 du 16 juin 1948 ;

– la taxe pour frais des chambres d’agricultures prévue par l’article 1604 du CGI pour les chambres d’agriculture ;

– la taxe prévue au I du A de l’article 73 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003 affectée au Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes. Le Rapporteur général rappelle en effet qu’il n’est pas possible d’avoir « deux poids, deux mesures » : soit l’ensemble des centres techniques industriels bénéficiaires de taxes affectées entrent dans le champ du plafonnement, soit aucun n’y entre. Le Gouvernement ayant désormais fait le choix de l’élargissement du champ du plafonnement des taxes affectées, il convient que tous les organismes de même nature soient traités de la même manière, y compris le CTI fruits et légumes qui échappait jusque-là à ce mécanisme ;

– la fraction de la nouvelle taxe sur les transactions financières, affectée au Fonds de solidarité pour le développement, par l’article 27 du présent projet de loi de finances ⁽¹⁸⁹⁾ ;

– les redevances versées à l’Office national de la chasse et la faune sauvage en vertu de l’article L. 423-27 du code de l’environnement ;

– la part de la redevance d’archéologie préventive (RAP), prévue par l’article L. 524-11 du code du patrimoine, affectée à l’INRAP, sans préjudice des ressources affectées aux collectivités territoriales. Il faut également relever que le V du présent article fixe les modalités de répartition du plafond global entre les différents bénéficiaires. En effet, si le rendement global de la RAP venait à dépasser le plafond fixé en loi de finances, c’est la part revenant au Fonds national d’archéologie préventive, dispositif de mutualisation, qui supporterait l’écrêtement en premier lieu. À supposer que ce cas se présente, c’est la part revenant à l’INRAP qui serait écrêtée en second lieu. Ainsi la part revenant aux collectivités territoriales, en application du b de l’article L. 523-4 du code du patrimoine, sera préservée en toutes circonstances (un mécanisme particulier assure par ailleurs l’absence d’interruption dans les versements en cours d’exercice).

2.– Les taxes affectées sortant du champ du plafonnement

L’alinéa 11 du présent article sort du champ du plafonnement la taxe sur les services de télévision affectée au CNC en application de l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée. En effet, le Gouvernement a fait le choix de faire contribuer le CNC à l’effort de redressement des finances publiques d’une autre manière, à travers une ponction de 150 millions d’euros sur le fond de roulement de cet opérateur en 2013 ⁽¹⁹⁰⁾.

Le Rapporteur général note cependant que cette contribution ne sera pas pérenne sauf à assécher l’ensemble du fonds de roulement du CNC dans les années à venir. Pour autant, il n’y a pas de raison que cet opérateur ne contribue pas à l’effort de redressement des finances publiques après 2013.

3.– Les modifications du régime des taxes déjà soumises au plafonnement en 2012

Le Gouvernement profite de cet article pour procéder à deux ajustements du régime de certaines taxes soumises au plafonnement sans pour autant relever le plafond fixé en 2012.

D’une part, le III du présent article propose de simplifier les modalités d’affectation à l’ADEME de la fraction des taxes générales sur les activités polluantes (TGAP), en application de l’article L. 131-5-1 du code de l’environnement.

Il faut en effet rappeler que l’article 47 de la loi n° 2007-1822 du 24 décembre 2007 de finances pour 2008 a affecté à l’ADEME le produit de la TGAP, selon des modalités relativement complexes fixées par l’article L. 131-5-1 du code de l’environnement, et pour un montant de 242 millions d’euros. Ce dispositif a été prorogé deux fois, pour la période 2009-2011, puis pour la période 2011-2013, avec une réévaluation systématiquement à la hausse du produit affectée à l’ADEME pour atteindre 485 millions d’euros en 2013. Le présent article propose de simplifier les modalités de calcul du produit de la TGAP affectée à l’ADEME et de maintenir à 498,6 millions d’euros le plafond fixé par l’article 46 de la loi de finances pour 2012.

D’autre part, le IV du présent article propose d’élargir l’assiette des ressources affectées à l’AGRASC en application de l’article 706-163 du code de procédure pénale, aux sommes confisquées par l’agence, afin de lui permettre de bénéficier de ressources suffisantes pour exercer son activité sans modifier le plafond fixé à l’article 46 de la LFI pour 2012.

4.– Le plafonnement d’une nouvelle affectation de recettes en faveur du Fonds de solidarité pour le développement

L’article 27 du présent projet de loi de finances prévoit l’affectation, au Fonds de solidarité pour le développement, de 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières (TTF), évalué à 1,6 milliard d’euros. Néanmoins, les alinéas 17 et 18 du présent article proposent de plafonner le montant de cette nouvelle affectation de recettes à 60 millions d’euros en 2013 ⁽¹⁹¹⁾.

B.– LA RÉDUCTION DU PRODUIT DES TAXES AFFECTÉES DANS LE CADRE DE LA STABILISATION EN VALEUR DES DÉPENSES DE L’ÉTAT

Le Rapporteur général rappelle que le présent article doit être lu en relation avec les articles 5 et 11 du projet de loi de programmation des finances publiques (PLPFP) pour les années 2012 à 2017 qu’il est censé mettre en œuvre, actuellement en cours d’examen parlementaire.

1.– Les principes fixés par le projet de loi de programmation des finances publiques

L’article 5 du PLPFP fixe les normes d’évolution des dépenses de l’État en volume et en valeur.

Comme le détaille le rapport du Rapporteur général sur ce projet de loi, la norme « zéro valeur » pose le principe selon lequel les dépenses de l’État entrant dans le périmètre de cette norme ne peuvent excéder 278,742 milliards d’euros par an. Or, l’article 5 du PLPFP et son rapport annexé définissent le périmètre de la norme « zéro valeur » comme comprenant :

– les dépenses du budget général, hors Remboursements et dégrèvements, charge de la dette et contribution au compte d’affectation spéciale Pensions ;

– le prélèvement sur recettes en faveur de l’Union européenne et celui en faveur des collectivités territoriales ;

– et, ce qui est nouveau, le produit, plafonné ou fixé, des taxes affectées à certains organismes publics mentionnés à l’article 46 de la loi de finances pour 2012, assimilé à une « dépense » de l’État dans la mesure où il s’agit de moindres recettes versées au budget général.

Pour le calcul du montant de la norme « zéro valeur » élargie au produit plafonné des taxes affectées, les principes suivants de comptabilisation sont désormais appliqués :

– l’intégration dans le champ du plafonnement d’une imposition affectée existant préalablement à son plafonnement est comptée comme une mesure de périmètre au sens de la norme. Tel est le cas de la plupart des taxes affectées entrant dans le champ du plafonnement en 2013. À l’inverse, une nouvelle affectation de taxe (comme la part de la TTF affectée au Fonds de solidarité pour le développement) doit être décomptée comme une dépense nouvelle ayant un impact sur la norme ;

– la mesure de périmètre est effectuée au niveau prévisionnel de l’encaissement l’année du plafonnement, ce qui correspond au droit constant. Ainsi, seul un écrêtement, l’année d’intégration dans le périmètre du plafonnement, dégage une économie se traduisant par une amélioration du solde budgétaire toutes choses égales par ailleurs. L’écrêtement proposé du produit des taxes affectées à certaines chambres consulaires en est l’exemple ;

– en revanche, les années suivant celle du plafonnement, c’est l’évolution du niveau global du plafond, à la hausse comme à la baisse qui est comptabilisée dans la norme de dépense, en tant qu’autorisation de perception d’une recette affectée, au même titre que l’autorisation d’attribution d’une subvention budgétaire. Ceci signifie par exemple que l’abaissement du plafond d’une taxe déjà plafonné ne se traduira pas nécessairement par une réduction du déficit toute chose égale par ailleurs, mais par une marge de manœuvre budgétaire au sein du périmètre de la norme « zéro valeur » pour financer d’autres dépenses au sein du même périmètre, comme par exemple un dérapage des dépenses de solidarité.

À cet égard, l’article 11 du PLPFP fixe un objectif de réduction du plafond des taxes affectées entrant dans la norme de 126 millions d’euros en 2013. Dès lors que l’ensemble des dépenses du périmètre de la norme sont stabilisées en valeur, ces 126 millions d’euros, résultant d’une régulation des ressources des opérateurs de l’État, pourraient donc être consacrés au financement d’autres dépenses au sein de la norme.

2.– La réduction du produit des taxes affectées soumises au plafonnement prévu par le présent article

En premier lieu, le présent article propose de maintenir le niveau du plafond fixé en 2012 pour 38 des 46 taxes déjà visées par l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Compte tenu des prévisions de recettes pour 2013, cette mesure conduit à réduire les ressources des organismes concernés de 74,1 millions d’euros par rapport à ce qu’ils auraient pu percevoir sans plafond.

En deuxième lieu, le présent article propose de réviser le plafond de 8 taxes affectées par rapport à celui retenu en loi de finances pour 2012. Au total, cette révision conduit à un abaissement du plafond de 11 millions d’euros par rapport à 2012, libérant autant de marge de manœuvre budgétaire au sein de la norme « zéro valeur ». Compte tenu des prévisions d’exécution 2013, ceci conduit également à réduire les ressources des organismes concernés de 7,8 millions d’euros par rapport à ce qu’ils auraient pu percevoir sans plafond, comme le récapitule le tableau ci-après.

RÉVISION DES PLAFONDS APPLICABLES EN 2012

(en milliers d’euros)

Taxe affectée	Personne affectataire	Plafond 2012	Prévision 2013	Plafond 2013	Évolution du plafond	Écrêtement
Article 72 de la loi de finances rectificative pour 2003	Centre technique de la conservation des produits agricoles	2 700	2 900	2 900	+ 200	0
Article 25 de la loi de finances rectificative pour 2005	FranceAgriMer	15 000	14 800	14 800	– 200	0
Article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII)	109 000	108 788	108 000	– 1 000	– 788
Article L. 311-15 du même code	OFII	34 000	30 000	29 000	– 5 000	– 1 000
Article L. 211-8 du même code	OFII	7 500	8 000	7 000	– 500	– 1 000
Article L. 8253-1 du code du travail	OFII	4 000	4 000	1 500	– 2 500	– 2 500
Article L. 626-1 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile	OFII	1 000	1 500	500	– 500	– 1 000
Article 958 du CGI	OFII	5 500	5 500	4 000	– 1 500	– 1 500
Total		178 700	175 488	167 700	– 11 000	– 7 788

En dernier lieu, le présent article propose de fixer le plafond des nouvelles taxes affectées entrant dans le champ de l’article 46 de la loi de finances pour 2012. Comme le montre le tableau ci-après, le plafond relatif aux taxes affectées aux chambres de commerce et d’industrie de région et aux chambres des métiers et de l’artisanat est fixé à un niveau inférieur à la prévision de recettes pour 2013, ce qui se traduit par une moindre recette au bénéfice des chambres consulaires, une baisse du produit plafonné en 2013 et une amélioration du solde budgétaire de 25 millions d’euros toutes choses égales par ailleurs.

FIXATION DES PLAFONDS RELATIFS AUX TAXES AFFECTÉES ENTRANT, EN 2013, DANS LE CHAMP DE L’ARTICLE 46 DE LA LFI POUR 2012

Taxe affectée	Personne affectataire	Prévision 2013	Plafond 2013	Écrêtement
a) du III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011	Agence nationale de sécurité sanitaire de l'alimentation, de l'environnement et du travail (ANSES)	4 800	6 000	0
b) du III de l’article 158 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011	Agence nationale des fréquences (ANFr)	2 000	2 000	0
Article 1605 nonies du code général des impôts (CGI)	Agence de services et de paiement	20 000	20 000	0
Article 1604 du CGI	Chambres d’agriculture	296 800	297 000	0
2. du III de l’article 1600 du CGI	Chambres de commerce et d'industrie	838 000	819 000	– 19 000
Article 1601 du CGI	Chambres de métiers et de l’artisanat	286 000	280 000	– 6 000
I du A de l’article 73 de la loi n° 2003-1312 du 30 décembre 2003 de finances rectificative pour 2003	Centre technique interprofessionnel des fruits et légumes	16 950	17 000	0
I de l’article 22 de la loi 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005	Fonds de solidarité pour le développement	60 000	60 000	0
Article 1609 septvicies du CGI	FranceAgriMer	84 000	84 000	0
Article L. 524-11 du code du patrimoine	Organismes bénéficiaires de la redevance d’archéologie préventive	83 333	122 000	0
Article L. 423-27 du code de l’environnement	Office national de la chasse et de la faune sauvage	69 100	72 000	0
Total		1 761 333	1 779 000	– 25 000

Si le présent article impose bien une régulation de leurs ressources – et par conséquent de leurs dépenses – à certains opérateurs de l’État et autres organismes exerçant une mission de service public, il n’atteint pas l’objectif fixé par l’article 11 du PLPFP, à savoir une réduction de 126 millions d’euros du produit plafonné.

En effet, compte tenu des divers mouvements résumés dans le tableau ci-après, il apparaît au contraire que le produit plafonné au titre de l’article 46 de la loi de finances pour 2012 augmenterait de 24 millions d’euros en 2013.

(en milliards d’euros)

	Plafond 2012 ou Rendement prévu en 2013	Mesures PLF 2013	Plafond 2013
Taxes plafonnées en LFI 2012	3 013	– 11	3 002
OFII		– 11
Taxes entrant dans le champ en 2013	1 515	– 25	1 490
Chambres de commerce et d’industrie et chambres des métiers et de l’artisanat		– 25
Affectations nouvelles		+ 60	+ 60
Taxe sur les transactions financières au Fonds de solidarité pour le développement		+ 60
TOTAL	4 528	+ 24	4 552

L’étude d’impact du présent article précise néanmoins que l’objectif fixé par l’article 11 du PLPFP est atteint dans la mesure où il faudrait également tenir compte du fait que le CNC contribue à l’effort de redressement des finances publiques par le biais d’un prélèvement sur son fonds de roulement de 150 millions d’euros, si bien qu’au total, l’ensemble des mesures de régulation portant sur des organismes bénéficiaires de taxes affectées conduiraient à réduire leurs ressources de 126 millions d’euros (– 150 millions d’euros + 24 millions d’euros).

Toutefois, l’article 11 du PLPFP présenté par le Gouvernement fixe un objectif de réduction de 126 millions d’euros « des mesures afférentes aux impositions de toutes natures visées à l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 précitée ». Or, en sortant du dispositif de l’article 46 la taxe sur les services de télévision mentionnée à l’article L. 115-6 du code du cinéma et de l’image animée et affectée au CNC, le Gouvernement a fait le choix de l’exclure du mécanisme du plafonnement. En tout état de cause, la ponction sur le fonds de roulement du CNC ne peut être assimilée à une économie sur le produit d’une affectation de recettes de nature à être prise en compte dans le compteur de l’article 11.

Ceci vaut d’autant plus que, dans sa rédaction issue de la commission des Finances, l’article 11 impose désormais un objectif de « réduction annuelle du produit des impositions de toutes natures mentionné au I de l’article 46 de la loi ». Par définition, seule une réduction du produit d’une recette affectée devrait donc à l’avenir être prise en considération dans le compteur de l’article 11.

Pour respecter strictement l’article 11 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012-2017, le Gouvernement aurait dû maintenir la TST distributeur affectée au CNC dans le champ de l’article 46 de la loi de finances pour 2011, et fixer le plafond de cette taxe à 79 millions d’euros au lieu de 229 millions d’euros en 2012. Le CNC aurait alors réalisé un exercice en fort déficit, et aurait mobilisé son fonds de roulement pour le combler.

Une autre solution aurait pu consister à exclure la TST distributeur du champ du plafonnement mais en réduisant les plafonds des autres taxes affectées soumises au plafonnement de 150 millions d’euros au total.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 179 de M. Régis Juanico.

M. Régis Juanico. Je rappelle que le Centre national pour le développement du sport, le CNDS, est un opérateur extrêmement important de l’État, dont la vocation d’origine est de financer le sport pour tous, c’est-à-dire les équipements territoriaux mais aussi les associations sportives. Son budget pour 2012 est de 272 millions d’euros, provenant notamment d’un prélèvement sur les mises de la Française des jeux ou sur les paris sportifs, ainsi que de la taxe Buffet sur la cession des droits de diffusion de manifestations ou de compétitions sportives – ressource qui diminuera l’an prochain car les droits de diffusion des matchs de la ligue de football professionnel sont en baisse.

Du fait de l’accroissement irréfléchi, ces dernières années, du nombre de ses missions – financement des grands événements internationaux, financement des grands stades de l’Euro 2016… –, le CNDS est aujourd’hui dans une situation critique sur le plan financier, au point que sa capacité d’intervention territoriale est fortement compromise. L’an prochain le déficit devrait atteindre 40 millions d’euros, alors que jusqu’à présent le fonds de roulement avait toujours été positif, et, en 2016, l’endettement risque d’approcher 180 millions d’euros. La ministre compte certes proposer un plan de redressement financier de plusieurs dizaines de millions d’euros, mais subsiste un risque que ce plan affecte dès l’an prochain le volet territorial du rôle du CNDS.

C’est pour parer à ce risque que je vous propose de porter de 173,8 millions d’euros à 190 millions d’euros le plafond du prélèvement sur les mises de la Française des jeux affecté au CNDS, et de porter le taux du prélèvement de 1,8 % à 1,85 %.

M. le rapporteur général. Votre description de la situation du CNDS est incontestable. Malheureusement, aux termes du projet de loi de programmation, que nous avons examiné la semaine dernière, nous sommes tenus au respect de la norme « zéro valeur », qui nous interdit de relever le plafond des recettes affectées au CNDS sans abaisser un autre plafond. En outre, l’article 11 du même texte prévoit la réduction de 126 millions d’euros du produit des taxes affectées. Pour ces raisons, je ne peux pas accepter en l’état votre amendement. Nous ne pourrions l’accepter que si le Gouvernement acceptait de modifier un autre plafond.

M. Pascal Cherki. Je voudrais exprimer mon appui à notre collègue Régis Juanico. Le mouvement sportif, c’est quatorze millions de licenciés, soit plus que tous les syndicats, partis politiques et confessions religieuses réunis, et vingt-cinq millions de pratiquants. Si vraiment on ne peut pas trouver dans le budget de la nation 16 millions d’euros supplémentaires au bénéfice d’un mouvement sportif qui se sent délaissé depuis des années, c’est assez inquiétant.

M. Régis Juanico. Nous avions imaginé un autre mode de financement : l’extension de l’assiette de la taxe Buffet à la retransmission des grands événements sportifs européens.

M. le président Gilles Carrez. C’est là une piste très intéressante.

M. Régis Juanico. Malheureusement les discussions avec les opérateurs n’ont pas pu aboutir. C’est pourquoi je maintiens mon amendement.

M. Dominique Baert. Je soutiens cet amendement. Le voter me semble susceptible de lancer le débat et d’inciter le Gouvernement à trouver une solution.

M. Patrick Bloche. Ce serait en effet un signal envoyé au Gouvernement qu’il doit avancer sur cette affaire. Votre argumentation, monsieur le rapporteur général, est imparable sur le plan budgétaire, mais on ne peut pas laisser perdurer une situation désastreuse pour le sport amateur et les associations sportives.

M. le rapporteur général. Je suis là pour faire respecter les lois de programmation, et à ce titre je suis obligé de dire à notre collègue qu’il doit trouver une compensation au relèvement du plafond qu’il nous propose. Je suis là aussi pour faire respecter les priorités du Gouvernement, qui sont l’emploi, la sécurité, l’éducation et la justice, ce qui laisse peu de place pour les autres budgets.

Il est vrai enfin que vous pourriez, cher collègue, déposer l’amendement visant à modifier la taxe Buffet que vous évoquiez si celle-ci n’est pas plafonnée. Ce serait autant un amendement d’appel que celui que vous proposez.

M. Régis Juanico. Je vais envisager cette solution de repli, mais je souhaite que la Commission puisse s’exprimer sur mon amendement.

La Commission adopte l’amendement I-CF 179 (Amendement n° I–88).

Elle examine ensuite l’amendement I-CF 10 de M. Jean-François Mancel.

M. Jean-François Mancel. Cet amendement fait le lien avec l’article 27, qui prévoit l’affectation de 10 % de la taxe sur les transactions financières à l’aide publique au développement. Or, en raison des plafonnements prévus à l’article 26, seuls 3 % environ du produit de cette taxe y seront en réalité affectés. En affectant dès 2013 10 % de cette taxe, nous nous conformerions ainsi à l’engagement très clair du Président de la République, qu’il a réitéré aujourd’hui même à l’adresse de Bono et Bill Gates, qu’il recevait à l’Élysée. Je cite : « Je m’engage à affecter une part importante des sommes collectées au titre de la taxe sur les transactions financières au financement du développement et à la lutte contre le changement climatique ».

M. le rapporteur général. Continuons donc à exploser tous les plafonds !

Nous mettrons en œuvre progressivement les engagements que vous évoquez à raison de 60 millions d’euros pour 2013, 100 millions d’euros pour 2014 et 160 pour 2015 – tout en respectant les plafonds prévus par la loi de programmation. Votre amendement représente une perte de 100 millions d’euros en 2011 pour le budget de l’État.

Voilà pourquoi je suis défavorable à votre amendement.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 26 ainsi modifié.

* *

Article 27

Affectation d’une fraction de la taxe sur les transactions financières
à l’aide publique au développement

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 22 de la loi n° 2005-1720 du 30 décembre 2005 de finances rectificative pour 2005, est complété par un alinéa ainsi rédigé :

« Une fraction de 10 % du produit de la taxe prévue à l’article 235 ter ZD du code général des impôts est affectée à ce fonds, dans la limite du plafond prévu au I de l’article 46 de la loi n° 2011-1977 du 28 décembre 2011 de finances pour 2012. »

Observations et décision de la Commission :

Le présent article prévoit l’affectation de 10 % du produit de la taxe sur les transactions financières, créée par la première loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012, au Fonds de solidarité pour le développement créé par l’article 22 de la loi de finances rectificative pour 2005 du 30 décembre 2005, géré par l’Agence française de développement.

La deuxième loi de finances rectificative du 31 juillet 2012 a doublé le taux de la taxe, au départ fixé à 0,1 % en mars 2012, pour le porter à 0,2 %. Sur le produit attendu, le présent article permettra d’affecter 60 millions d’euros, puis 160 millions d’euros à l’horizon 2015, au financement d’actions au profit des pays en voie de développement dans les domaines de la santé et de la lutte contre le changement climatique.

L’affectation d’une ressource du budget de l’État, collectée par un financement innovant, au Fonds de solidarité pour le développement (FSD) permet de donner une meilleure visibilité à l’engagement de la France dans ce domaine. Cette affectation d’une ressource du budget général à une autre personne morale, le Fonds solidaire de développement, relève de la première partie du projet de loi de finances en application des articles 34 et 36 de la loi organique du 1^er août 2001 relative aux lois de finances (LOLF).

I.– VERS UNE CONVERGENCE EUROPÉENNE EN FAVEUR DE LA TAXE SUR LES TRANSACTIONS FINANCIÈRES

Depuis les conférences de Monterrey (2002) et de Doha (2008), la France anime la réflexion internationale sur la recherche et l’affectation de financements innovants aux actions de développement, afin de pallier les contraintes budgétaires, et d’asseoir ces financements sur de nouvelles assiettes à la fois stables et dynamiques.

En l’espèce, la taxe sur les transactions financières, créée en France en 2012, se situe dans l’héritage intellectuel de la taxe dite Tobin – du nom du Prix Nobel d’économie James Tobin – bien qu’à l’origine, celui-ci n’ait pas visé l’application du produit de cette taxe au développement. Les organisations non gouvernementales ont combattu sans relâche en faveur de cette affectation, qui a fini par être associée à la taxe sur les transactions financières. Elle s’inscrit dans la perspective de la proposition de directive européenne émise par la Commission européenne le 28 septembre 2011, établissant un système commun de taxe sur les transactions financières dans toute l’Union. Le Parlement européen a donné un avis favorable à cette proposition de directive le 23 mai 2012. Enfin le pacte pour la croissance et l’emploi conclu lors du Conseil européen des 28 et 29 juin 2012 prévoit l’introduction d’une taxation européenne sur les transactions financières via une coopération renforcée avec au moins neuf membres, dont la France, l’Allemagne et l’Italie d’ici à la fin 2012, à défaut d’atteindre l’unanimité au sein des membres du Conseil de l’Union européenne.

Dans son intervention au sommet de Rio de juin 2012, le Président de la République a réaffirmé, à la demande réitérée des organisations non gouvernementales, son intention de consacrer une partie des fonds collectés par la taxe française sur les transactions financières à l’aide au développement, confirmant une logique de contribution des marchés financiers internationaux, qui ont eu récemment une influence déstabilisante, à la correction des grands handicaps économiques mondiaux.

II.– L’AFFECTATION D’UNE FRACTION DE 10 % DU PRODUIT DE LA TAXE AU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

La loi de finances rectificative pour 2005 a créé le Fonds de solidarité pour le développement, alimenté par le premier exemple de financement innovant affecté à un bien public mondial, la taxe dite de solidarité sur les billets d’avion qui consiste en une majoration de la taxe de l’aviation civile codifiée au VI de l’article 302 bis K du code général des impôts.

Le produit de cette taxe, en moyenne de165 millions d’euros par an de 2007 à 2010, et de 175 millions d’euros en 2011, est déposé auprès du Fonds de solidarité pour le développement géré par l’Agence française de développement. L’objet de ce Fonds est de contribuer au financement des pays en voie de développement et de tendre à réaliser les « objectifs du millénaire pour le développement » (OMD), notamment dans le domaine de la santé.

Adoptés par l’Organisation des Nations Unies en 2000, les OMD sont au nombre de 8 :

– réduire l’extrême pauvreté et la faim,

– assurer l’éducation primaire à tous,

– promouvoir l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes,

– réduire la mortalité infantile,

– améliorer la santé maternelle,

– combattre le VIH/SIDA, le paludisme et autres maladies,

– assurer un environnement humain durable,

– et construire un partenariat mondial pour le développement.

Les dépenses du Fonds sont déclarées en aide publique au développement.

1.– Le Fonds de solidarité pour le développement était jusqu’ici alimenté par le produit de la taxe sur les billets d’avion

Le comité de pilotage du Fonds veille à la bonne gestion du Fonds et notifie les ordres d’affectation de ses ressources à l’Agence française de développement, sous la tutelle conjointe des ministères chargés de l’Économie, des finances et du budget, et du ministère chargé de la Coopération et du développement.

La présidence du comité revient conjointement aux représentants du ministère chargé de l’économie et des finances et du ministère chargé de la coopération et du développement. Sont également désignés membres du comité des représentants des ministères des Affaires étrangères, de la santé et du budget. Le directeur général de l’Agence française de développement participe au comité sans voix délibérative.

Le décret de création du Fonds n° 2006-1139 du 12 septembre 2006 prévoit qu’au moins 90 % des ressources sont affectées à Unitaid, « Dispositif international pour l’achat de médicaments » juridiquement intégré à l’Organisation mondiale de la santé et présidé par M. Philippe Douste-Blazy. Le ministre chargé du développement a reconnu lors de son audition au Sénat le 24 juillet 2012 qu’en tant que principal bailleur de fond d’Unitaid, la France doit travailler sur sa propre visibilité quand l’opérateur essentiel est une fondation américaine, la Fondation Clinton.

Dans la limite de 10 % des ressources du fonds, celui-ci finance également IFFIm, (Facilité Internationale de Financement de la vaccination). L’IFFIm est une entreprise commerciale anglaise à responsabilité limitée, également enregistrée comme organisme caritatif, alimentée par neuf pays donateurs dont le Royaume-Uni, l’Espagne, les Pays-Bas et l’Afrique du Sud.

La France s’est engagée à verser 1,239 milliard d’euros à IFFim d’ici 2026, le quart provenant du produit de la taxe de solidarité sur les billets d’avion et les trois autres quarts du budget de l’État. L’IFFIm emprunte également sur le marché obligataire pour aider au financement de vaccins nouveaux ou sous-utilisés, par l’intermédiaire d’une fondation de droit suisse, dénommée GAVI (Global Alliance for Vaccines and Immunisation).

Outre le financement d’Unitaid, le décret précité prévoit que les recettes issues de la taxe sur les billets d’avion seront utilisées pour le financement du Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme.

Une convention entre l’État et l’AFD précise les modalités de gestion et de suivi du Fonds, elle est signée par un représentant du ministère de l’Économie et un représentant du ministère des Affaires étrangères. Le tableau ci-dessous précise les ressources et les dépenses du Fonds de solidarité en 2010 et 2011.

FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

(en millions d’euros)

	Réalisé 2010	Réalisé 2011
Ressources	164	176
Contribution de solidarité sur les billets d’avion	163	175
Autres	0	1
Emplois	131	192
IFFIm	21	22
UNITAID	110	110
Fonds mondial SIDA		60
Marges (+)/impasses (-) annuelles	32	– 16

Marges (+)/impasses (-) cumulées (reliquat fin d’année)	33	17

Source : Ministère du Budget.

2.– L’affectation d’une fraction du produit de la taxe est en réalité plafonnée par l’article 26 du présent projet de loi de finances

Si le rendement prévu de la taxe sur les transactions financières est de 530 millions d’euros en 2012, et de 1,6 milliard d’euros en 2013, le Fonds de solidarité pour le développement devrait, en application du présent article, recevoir 10 % du produit escompté, soit 160 millions d’euros en 2013.

En réalité, le plafonnement par l’article 26 du présent projet de loi de finances des ressources affectées aux opérateurs, fixe un montant maximum de 60 millions d’euros pour le Fonds de solidarité pour le développement en 2013. La fraction du produit prévisionnel de la TTF pour l’an prochain effectivement décaissable par le Fonds en 2013 ne sera donc que de 3,7 %, soit 60 millions d’euros, à partager également entre l’Initiative Eau et l’action contre le Sida.

Toutefois, selon les informations transmises à votre Rapporteur général, le Fonds devrait pouvoir engager 160 millions d’euros d’actions, soit effectivement 10 % du produit escompté de la TTF en 2013. La fraction affectée monterait ensuite en puissance pour atteindre 160 millions d’euros en 2015, conformément au tableau ci-dessous.

EMPLOI DES RESSOURCES DU FONDS DE SOLIDARITÉ POUR LE DÉVELOPPEMENT

(en millions d’euros)

	2013	2014	2015
Initiative Eau	30	10
Fonds vert		30	80
Santé/Lutte contre le sida	30	60	60
Climat/énergies renouvelables			20
TOTAL	60	100	160

Source : Ministère du Budget.

* *

La Commission adopte l’article 27 sans modification.

* *

Article 28

Prélèvement exceptionnel sur le fonds de roulement du Centre national
du cinéma et de l’image animée

Texte du projet de loi :

I.– Il est opéré en 2013 un prélèvement de 150 millions d'euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l'image animée mentionné à l’article L. 111-1 du code du cinéma et de l'image animée.

II.– Le prélèvement mentionné au I est opéré en plusieurs tranches selon un calendrier fixé par décret. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

Observations et décision de la Commission :

Dans le cadre de l’effort global demandé aux opérateurs de l’État pour participer au redressement des finances publiques, le présent article propose de prélever, pour l’année 2013, 150 millions d’euros sur le fonds de roulement du Centre national du cinéma et de l’image animée (CNC).

Créé par la loi du 25 octobre 1946, et réformé par l’ordonnance n° 2009-901 du 24 juillet 2009 relative à la partie législative du code du cinéma et de l’image animée, le CNC est un établissement public administratif placé sous la tutelle du ministre chargé de la culture, et a à sa tête un président ⁽¹⁹²⁾.

Le CNC a la personnalité morale et est doté de l'autonomie financière. Il assure, sous l'autorité du ministre chargé de la culture, l'unité de conception et de mise en œuvre de la politique de l'État dans les domaines du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, notamment ceux de l’audiovisuel, de la vidéo et du multimédia, dont le jeu vidéo. Six missions lui sont ainsi dévolues :

– observer l’évolution des professions et activités du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée, leur environnement technique, juridique, économique et social ainsi que les conditions de formation et d’accès aux métiers concernés ;

– contribuer, dans l’intérêt général, au financement et au développement du cinéma et des autres arts et industries de l’image animée quel que soit leur support (télévision, multimédia…) et d’en faciliter l’adaptation à l’évolution des marchés et des technologies par l’attribution d’aides financières ;

– contrôler les recettes d’exploitation des œuvres et documents cinématographiques ou audiovisuels réalisées par les exploitants d’établissements de spectacles cinématographiques et par les éditeurs de vidéogrammes destinés à l’usage privé du public ;

– tenir les registres du cinéma et de l’audiovisuel et, dans ce cadre, de centraliser et communiquer aux titulaires de droits tous renseignements relatifs aux recettes d’exploitation des œuvres cinématographiques et audiovisuelles ;

– collecter, conserver, restaurer et valoriser le patrimoine cinématographique ;

– participer à la lutte contre la contrefaçon des œuvres cinématographiques et audiovisuelles et des œuvres multimédias.

En outre, le Centre national du cinéma et de l’image animé peut, dans le cadre de conventions conclues avec l’État, les établissements publics de l’État et avec toute association et organisme soumis au contrôle de la Cour des comptes, assurer la centralisation de tout ou partie des crédits ouverts à leurs budgets, consacrés à la création, à la production et à la diffusion d’œuvre cinématographiques et audiovisuelles et d’œuvres multimédia.

Depuis 2007, le CNC a conduit une politique de modernisation en trois volets :

– modernisation budgétaire et comptable, pour améliorer la gestion transversale des soutiens et la transparence de l’information fournie par le Centre désormais conforme aux normes prudentielles applicables aux établissements publics ;

– une modernisation financière : le fonds de soutien ne reçoit plus aucun crédit budgétaire depuis 2010 (ceux-ci s’élevaient à 0,5 million d’euros par an environ). Le produit des taxes reposant sur le marché de la diffusion des œuvres est directement affecté au fonds de soutien cinéma-audiovisuel-multimédia, ce qui améliore l’efficience des politiques publiques de soutien aux secteurs de l’image en réduisant le coût de gestion pour les pouvoirs publics. Le Centre assure en pratique depuis le 1^er janvier 2010 la pleine responsabilité du recouvrement et du contrôle fiscal des principales taxes destinées aux soutiens ;

– une modernisation du droit du cinéma et de la gouvernance du Centre, avec en particulier l’élaboration d’un nouveau code du cinéma et de l’image animée et la création d’un conseil d’administration pour conforter le pilotage stratégique du Centre et de la politique de soutien, en remplacement des organes plus informels existant auparavant.

Comme le montrent les tableaux ci-après, les recettes fiscales affectées au CNC ont doublé depuis 2005, compte tenu de l’extension de leur assiette et de la dynamique propre de chaque taxe, en particulier de la taxe sur les services de télévision (TST).

Dans le contexte de redressement des comptes publics et compte tenu de ses ressources, le CNC a été mis à contribution à l’occasion de la loi de finances initiale pour 2012. L’article 46 de la LFI pour 2012 a en effet plafonné le montant de la TST distributeur affectée au CNC à 119 millions d’euros alors que le rendement attendu pour 2012 s’élevait à 190 millions d’euros. Par conséquent, 70 millions d’euros de recettes auraient dû être reversés au budget général de l’État en 2012.

Les prévisions d’exécution transmises au Rapporteur général montrent que le reversement serait d’environ 50 millions d’euros seulement fin 2012.

ÉVOLUTION DES TAXES AFFECTÉES AU CNC DEPUIS 2005

(en millions d’euros)

		2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	LFI 2012	PLF 2013
Article L 115-1	taxes sur les places de cinéma (TSA)	104,6	119,7	116,7	122,2	127,7	146,3	127,8	130,01
Article L 115-6	taxe sur les services de télévision (TST éditeurs)						574,7		309
	taxes sur les services de télévision (TST distributeurs fournisseurs d’accès Internet)	323,9	340,3	362,2	377,4	451,0		583,3	119
	taxes sur les services de télévision (TST autres distributeurs = Canal + et cablo-opérateurs)								110
Article L 116-1	taxe sur les ventes et locations de vidéogrammes	37,5	35,3	33,3	32,7	32,9	33,0	38,5	31,7
	Autres recettes ⁽¹⁹³⁾		0,7	0,4	1,1	0,2	0,2	0,05	-
	Total	466,7	492,7	512,6	533,5	611,8	754,4	748,8	700,7
	Évolution annuelle (en %)	nc	+ 5,6 %	+ 5,9 %	+ 4 %	+ 14,7 %	+ 23,3 %	- 0,01 %	- 6,5 %

PRINCIPALES ÉVOLUTION DE L’ASSIETTE DES TAXES AFFECTÉES AU CNC

2004

(01/07)

2005

(01/05)

2007

(01/07)

2008

(01/01)

2009

(01/01)

2010

(01/01)

2012

(01/01)

Taxe vidéo : extension de l’assiette à la vidéo à la demande (VOD)

TST : extension de l’assiette aux recettes de parrainage et au produit des appels téléphoniques à revenus partagés et envoi de SMS liés aux programmes des redevables concernés

TSA : transfert du recouvrement au CNC

Taxe vidéo : taux majoré à 10% pour les œuvres pornographiques et violentes

TST : extension de l’assiette aux distributeurs de services de télévision et majoration du taux éditeur pour la diffusion HD et TMP

Affectation de toutes les taxes au CNC et clôture du compte d’affectation spéciale Cinéma audiovisuel expression radiophonique locale

TST : transfert du recouvrement au CNC

TST : modification de la structure de la taxe, instauration d’un barème de taux progressif, et extension de l’assiette de la TST distributeurs aux seules offres TV + plafonnement

Compte tenu de l’aléa nécessairement lié à l’incertitude des prévisions de recettes, le Gouvernement propose dans le I du présent article de demander un effort supplémentaire au CNC pour contribuer à la réduction du déficit de l’État pour 2013, non plus par le seul plafonnement de la TST distributeur, mais par un prélèvement exceptionnel de 150 millions d’euros sur le fonds de roulement du CNC. La contribution du CNC à l’effort de redressement des comptes de l’État serait donc deux fois plus importante que celui demandé l’an passé et garantirait, cette fois-ci, un rendement certain à l’État. En contrepartie, l’article 26 du présent projet de loi propose de « sortir » la TST distributeur du périmètre du plafonnement des taxes affectées à divers organismes publics.

Le fonds de roulement du CNC a pu être constitué à partir de la mise en œuvre de la réforme budgétaire et comptable lancée en 2007. Il atteindrait 800 millions d’euros au 31 décembre 2012. Il est composé :

– d’une réserve de crédits qui relèvement structurellement de l’activité dite historique du CNC et de ses modalités de gestion : il s’agit des engagements du CNC liés à son activité de soutien. Les provisions et restes à payer s’élèveraient à 450 millions d’euros ;

– de trois réserves, dites conjoncturelles :

o une réserve immobilière, d’un montant de 28 millions d’euros, destinée à procéder à un éventuel déménagement ou à lancer un programme de réhabilitation et de réallocation des surfaces de ses immeubles, afin de respecter les contraintes immobilières posées par France domaine ⁽¹⁹⁴⁾;

o une réserve pluriannuelle de solidarité d’un montant de 57 millions d’euros, destinée à prévenir les risques liés aux fluctuations des secteurs sur lesquels sont assises les taxes affectées ;

o une réserve numérique, d’un montant de 250 millions d’euros, destinée à couvrir la mise en œuvre d’un plan en faveur de la numérisation des salles et des œuvres sur la période 2010-2015.

Le prélèvement exceptionnel prévu par le présent article s’imputera sur les réserves conjoncturelles et, compte tenu de son importance, en priorité sur la réserve de numérisation.

Le CNC a précisé au Rapporteur général que cette mesure, si elle est nécessaire au redressement budgétaire, ne devrait pas remettre en cause la numérisation des salles de cinéma qui constitue sa priorité, mais retardera au-delà de 2015, la numérisation des œuvres cinématographique.

En application du II du présent article, le prélèvement devrait faire l’objet d’un échelonnement au cours de l’année 2013 selon un calendrier fixé par décret. Le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires (articles 1679 à 1679 bis du code général des impôts).

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La Commission adopte l’article 28 sans modification.

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Article 29

Amélioration de l’équité des taxes sur les titres délivrés aux étrangers

Texte du projet de loi :

I.– L’article L. 311-13 du code de l’entrée et du séjour des étrangers et du droit d’asile est ainsi modifié :

A.– Le A est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les montants : « 200 » et « 385 » sont respectivement remplacés par les montants : « 150 » et : « 280 » ;

2° Au deuxième alinéa, avant les mots : « 10° et 11° de l'article L. 313-11 » est inséré le mot : « 2°bis, », et les mots : « , ni aux titulaires de la carte de séjour mentionnée au 6° du même article L. 313-10 » sont supprimés.

B.– Le B est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après les mots : « des titres de séjour » sont insérés les mots : « autres que ceux délivrés aux travailleurs saisonniers et aux retraités mentionnés respectivement au 4° de l’article L. 313-10 et à l’article L. 317-1, » ;

2° Le montant : « 220 » est remplacé par le montant : « 250 ».

II.– L'article L. 311-15 du même code est ainsi modifié :

1° Au deuxième alinéa, le pourcentage : « 50 % » est remplacé par le pourcentage : « 55 % » ;

2° Au sixième alinéa, après les mots : « au premier alinéa » sont insérés les mots : « les employeurs des citoyens de l'Union européenne visés au troisième alinéa de l'article L. 121-2 ainsi que ».

III.– Le I du présent article est applicable à Saint-Barthélemy et Saint-Martin.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article modifie le régime des taxes acquittées par les étrangers sur les documents de séjour, dont le produit est affecté à l’Office français de l’immigration et de l’intégration (OFII). Ces taxes concernent 800 000 étrangers chaque année. Leur rendement pour 2012 est estimé à 130 millions d’euros.

Le système français est, pour certains titres, plus coûteux que chez la plupart de nos voisins européens. Ce coût est, en outre, différent selon les catégories de redevables et selon la nature du titre concerné (première demande ou renouvellement). Le présent article propose de réformer, à produit constant, ce dispositif contre-performant dans un sens plus juste.

I.– UN DISPOSITIF CONTRE-PERFORMANT

A.– LA LÉGISLATION EN VIGUEUR

a) Le champ d’application de la taxe de primo-délivrance

Après avoir été supprimée en 1999, la taxe de primo-délivrance a été rétablie par la loi de finances initiale pour 2003. Son régime est prévu par le A de l’article L. 311-13 du Code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile (CESEDA), et concerne les demandeurs d’un premier titre de séjour. Les tarifs de la taxe de primo-délivrance de titre de séjour sont fixés par décret à l’intérieur de fourchettes fixées au niveau législatif (actuellement entre 200 et 385 euros).

Cette taxe, dont le montant s’établit aujourd’hui à 349 euros, concerne notamment les mineurs confiés au service de l’aide sociale à l’enfance, et est donc acquittée par le Conseil Général. Elle concerne également, depuis la loi de finances initiale pour 2012, les étudiants étrangers, au tarif réduit (soit 58 euros), précédemment soumis à la taxe de renouvellement, et les salariés, à l’origine exonérés puis soumis à un tarif réduit, placés dans le régime de droit commun.

Sont aujourd’hui exonérés de la taxe les titulaires de la « carte bleue européenne » ⁽¹⁹⁵⁾ laquelle est délivrée aux étrangers hautement qualifiés bénéficiant d’un contrat d’embauche en France et dont le salaire minimum requis correspond à 1,5 fois le salaire brut moyen annuel de référence, soit 51 444 euros bruts/an au titre de l’année 2012. L’exonération bénéficie également aux titulaires de la carte « retraité », leurs conjoints, ainsi que les travailleurs saisonniers.

b) Le champ d’application de la taxe de renouvellement

La taxe de renouvellement, instaurée en 1953 à destination des seuls titulaires d’une autorisation de travail, a été étendue à l’ensemble des catégories par les lois de finances pour 2009 et 2011 à l’exception des demandeurs de certificats de résidence bénéficiaires de l’accord franco-algérien ⁽¹⁹⁶⁾.

Elle s’applique au demandeur de renouvellement d’un titre de séjour ou de fourniture de duplicata et est régie par le B de l’article L. 311-13 du CESEDA. Les tarifs sont fixés dans les mêmes conditions que pour la taxe de primo-délivrance, mais contrairement au cas de cette dernière, ils sont modulables en fonction de la nature et de la durée de validité du titre.

Sont notamment concernés les titulaires de la carte « retraité », leurs conjoints, les saisonniers ainsi que les mineurs confiés au service de l’aide sociale à l’enfance.

Les tarifs actuels distinguent la carte de séjour temporaire, valable un an (87 euros), la carte triennale (113 euros) et la carte de résident valable dix ans (143 euros).

c) Le régime de la taxe employeur

L’article L. 311-15 du CESEDA, institué par la loi de finances initiale pour 2009 prévoit que tout employeur qui embauche un travailleur étranger ou qui accueille un salarié détaché temporairement par une entreprise non établie en France dans les conditions définies aux articles L. 1262-1 et L. 1262-2 du code du travail doit, lors de la première entrée en France de cet étranger ou lors de sa première admission au séjour en qualité de salarié, s’acquitter d’une taxe, affectée à l’OFII, modulée selon la durée et la nature de l’emploi.

Ainsi, lorsque l'embauche intervient pour une durée supérieure ou égale à 12 mois, le montant de la taxe est fixé par la loi de finances initiale pour 2011 à 50 % (précédemment 60%) du salaire mensuel versé, plafonné à 2,5 fois le SMIC.

Les employeurs des ressortissants de Bulgarie et de Roumanie acquittent cette taxe, bien ces deux pays soient membres de l’Union Européenne, en vertu du régime dérogatoire prévu par leur traité d’adhésion ⁽¹⁹⁷⁾. Ce régime dérogatoire prend fin au 31 décembre 2013.

B.– LES DIFFICULTÉS POSÉES PAR LE MÉCANISME ACTUEL

a) Le coût élevé de la taxe de primo-délivrance

Si le coût pour les étudiants est plus avantageux en France, les autres catégories sont confrontées à un coût comparativement plus élevé que dans les pays voisins. Ainsi, le coût total du visa de long séjour et de la première carte (448 euros) y est le plus élevé d’Europe après le Royaume-Uni et les Pays-Bas. La France se situerait en outre, selon le rapport annuel de la Fondation Alfred Kastler, parmi les pays les moins favorables de l’UE en matière de taxes à l’égard des chercheurs étrangers (derrière les Pays Bas).

Selon le ministère de l’Intérieur, l’ensemble des taxes est aujourd’hui trop concentré sur le premier titre de séjour (jusqu’à 708 euros pour une régularisation contre moins de 150 euros pour un renouvellement ou une naturalisation). Il conviendrait donc de diminuer le montant de la taxe de primo-délivrance.

Source : Ministère de l’intérieur- secrétariat général à l’immigration et à l’intégration

b) Les exonérations mal ciblées de la taxe de renouvellement

En matière de taxe de renouvellement, il n’y a plus depuis les dernières lois de finances de catégories exonérées, à l’exception des bénéficiaires de l’accord franco-algérien précité

De nouvelles exonérations apparaissent nécessaires concernant les titulaires de la carte « retraité » et leurs conjoints ainsi que les travailleurs saisonniers.

Les premiers ont en effet tendance à retourner s’établir à l’étranger et se trouvent ainsi dans l’impossibilité pratique d’acheter sur place des timbres fiscaux français.

Les seconds ont une durée de présence sur le territoire national inférieure à celle des autres catégories.

c) Les difficultés d’accès au marché de l’emploi de certaines catégories

Actuellement, les travailleurs roumains et bulgares sont soumis à un titre de séjour et la situation de l’emploi est opposable à la plupart des demandes d’autorisation de travail présentées par ces ressortissants. La France a décidé de procéder en plusieurs étapes pour assurer une levée progressive et maîtrisée des restrictions à la libre circulation des salariés ressortissants des États membres de l’Union Européenne.

Le Premier ministre s’est engagé à faciliter l’accès au marché du travail pour les ressortissants roumains et bulgares, facteur essentiel d’intégration des populations concernées. Ce choix conduirait à élargir la liste des métiers ouverts aux ressortissants roumains et bulgares.

Au surplus, contrairement à l’employeur d’un ressortissant extracommunautaire, l’employeur d’un ressortissant européen soumis à des dispositions transitoires ne voit pas son salarié étranger bénéficier des prestations de l’OFII en faveur de l’intégration (formation linguistique, visite médicale, accompagnement administratif…), prestations dont l’employeur bénéficie lui-même potentiellement de manière indirecte. La taxe versée à l’OFII par l’employeur, pour ces catégories de ressortissant, paraît donc moins fondée.

II.– POUR UN SYSTÈME PLUS JUSTE ET PLUS ÉCONOME

A.– LA TAXE DE PRIMO-DÉLIVRANCE DU TITRE DE SÉJOUR

a) La diminution de la fourchette encadrant certains tarifs

Le 1° du A du I du présent article propose d’abaisser la fourchette du tarif de la primo-délivrance des titres de séjour, passant ainsi de 200 à 150 euros pour la partie basse, et de 385 à 280 euros pour la partie haute.

Selon l’évaluation préalable annexée au présent projet de loi de finances, cette diminution de la fourchette s’accompagnerait d’une baisse – réalisée par décret – de 31 % du prix et concernerait 117 000 cas annuels ; les primo-demandeurs d’un titre de séjour s’acquitteraient alors d’une taxe de 241 euros contre 349 euros actuellement.

La perte de recettes en résultant pour l’OFII est évaluée à 12,6 millions d’euros par an.

b) La modification de l’assiette de la taxe à travers une redéfinition du régime d’exonération

Le 2° du A du I du présent article vise à exonérer de la taxe de primo-délivrance les quelques 200 mineurs étrangers confiés chaque année à l’aide sociale à l’enfance, et dont la taxe est de facto supportée actuellement par les conseils généraux.

La perte de recettes en résultant pour l’OFII est évaluée à 77 000 euros par an.

Le même 2° du A du I propose de supprimer l’exonération de la taxe dont bénéficient les titulaires de la « carte bleue européenne », l’attractivité du territoire français demeurant maintenue par la diminution projetée du tarif général de la taxe.

Le surplus de recettes affectées à l’OFII résultant de cette mesure est évalué à 241 000 euros par an.

B.– LA TAXE DE RENOUVELLEMENT DU TITRE DE SÉJOUR

a) L’élargissement ciblé du régime d’exonération

Le 1° du B du I du présent article propose d’étendre le régime d’exonération de la taxe de renouvellement du titre de séjour à quelques 200 demandeurs annuels titulaires de la carte « retraité », leurs conjoints, et au millier de travailleurs saisonniers venant en France chaque année.

La perte de recettes annuelle pour l’OFII résultant de ces exonérations est évaluée à 32 000 euros pour les titulaires de la carte « retraité » et à 113 000 euros pour les travailleurs saisonniers.

b) L’augmentation du haut de la fourchette de tarifs

Le 2° du B du I du présent article propose d’augmenter la fourchette de la taxe de renouvellement du titre de séjour, en relevant le plafond de la partie haute, de 220 à 250 euros.

Cette augmentation s’accompagnerait d’une hausse des tarifs, décidée par décret, pour les titres de séjour de longue durée, dont l’acquittement est plus espacé, donc davantage supportable par les demandeurs.

Cette dernière mesure permet de compenser les coûts résultants des exonérations proposées par le présent article. Les demandeurs s’acquitteraient désormais d’un montant de 181 euros contre 113 euros actuellement pour une carte de séjour triennale (un millier de demandeurs annuels), et de 241 euros contre 143 euros pour la carte de résident (134 000 demandes annuelles).

Le surplus de recettes annuelles affectées à l’OFII résultant de l’augmentation des tarifs pour les titres de séjour de longue durée est évalué à 75 000 euros au titre du renouvellement de la carte triennale et, beaucoup plus substantiellement, à 13,2 millions d’euros au titre de la carte de résident.

C.– LA TAXE ACQUITTÉE PAR LES EMPLOYEURS EMBAUCHANT DES TRAVAILLEURS ÉTRANGERS : UNE RÉVISION À COÛT CONSTANT DESTINÉE À FAVORISER L’INTÉGRATION DES RESSORTISSANTS ROUMAINS ET BULGARES.

a) L’augmentation du montant de la taxe

Le A du II du présent article propose de majorer le montant de la taxe versée par les 17 000 employeurs de ressortissants étrangers de 50 % à 55 % du salaire mensuel brut, dans la limite de 2,5 SMIC, pour un travailleur dont le contrat est supérieur à un an.

Le surplus de recettes affectées à l’OFII en résultant est évalué à 2 millions d’euros par an et viendrait compenser le coût engendré par l’élargissement du régime d’exonération de la taxe.

b) L’élargissement du régime d’exonération aux ressortissants roumains et bulgares

Dans la perspective de la levée progressive des restrictions à la libre circulation des ressortissants de la Bulgarie et de la Roumanie, le B du II du présent article propose d’exonérer de taxe les employeurs de ces derniers.

Cette taxe varie actuellement de 74 euros à 300 euros pour un étranger dont le contrat de travail est inférieur à un an et fixée à 50 % du salaire mensuel brut dans la limite de 2,5 SMIC dans le cas où la durée du contrat est supérieure à un an. Cette mesure concernerait environ 17 000 cas chaque année.

La perte de recettes annuelle en résultant est évaluée à 1,9 million d’euros.

III.– L’APPLICATION OUTRE-MER

Le III du présent article mentionne que les dispositions des I à II du même article seront applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin.

Les départements d’outre-mer, régis par le principe d’identité législative, verront la nouvelle législation relative aux taxes sur les titres de séjour s’appliquer sans qu’il soit nécessaire de le préciser. En revanche, en ce qui concerne Saint-Barthélemy et Saint-Martin, les articles L.O. 6213-1 et L.O. 6313-1 du code général des collectivités territoriales prévoient que les lois et règlements relatifs à l’entrée et au séjour des étrangers ainsi qu’au droit d'asile ne sont applicables à Saint-Barthélemy et à Saint-Martin que sur mention expresse.

La réforme ne s’applique pas dans les collectivités d’outre-mer où l’OFII n’exerce pas ses compétences (Nouvelle-Calédonie, Wallis et Futuna, Polynésie française, Terres australes et antarctiques françaises).

ANNEXE : TABLEAU RÉCAPITULATIF DE LA RÉFORME PROPOSÉE

Mesures proposées	Nombre de demandeurs	Tarif avant la réforme	Tarifs après la réforme	Variation recettes
Diminution de la taxe de primo-délivrance	117 054	349	241	– 12 641 832
exonération des titulaires de la carte « retraité » de la taxe de renouvellement	224	143	0	– 32 032
exonération des saisonniers de la taxe de renouvellement	1 000	113	0	– 113 000
exonération des mineurs ASE de la taxe de primo-délivrance	221	349	0	– 77 129
suppression de l'exemption de taxe de primo-délivrance des « carte bleue européenne »	1 000	0	241	241 000
augmentation de la taxe de renouvellement pour la carte de résident de dix ans	134 566	143	241	13 187 468
augmentation de la taxe de renouvellement pour carte triennale	1 112	113	181	75 616
Exonération de la taxe employeur pour les Roumains et Bulgares	4 152	De 70 € à 50 % du salaire brut mensuel	0	– 1 936 800
Augmentation du montant de la taxe employeur de 50% à 55%	17 000	50 % du salaire brut mensuel dans la limite de 2,5 SMIC	55 % du salaire brut mensuel dans la limite de 2,5 SMIC	2 000 000
Solde				703 291

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La Commission adopte l’article 29 sans modification.

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Article 30

Amélioration de la qualité et de la performance énergétique des logements et réforme des circuits de financement de la politique du logement

Texte du projet de loi :

I.– Le produit de la vente d’actifs carbone tels que définis par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997 et le produit de la mise aux enchères des quotas d’émission de gaz à effet de serre telle que prévue aux articles 3 quinquies et 10 de la directive 2003/87 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté et modifiant la directive 96/61 du Conseil sont affectés à l’Agence nationale de l’habitat, mentionnée à l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation, dans la limite de 590 millions d’euros par an.

II.– L’article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008 est abrogé.

III.– L’article 63 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 est abrogé.

IV.– Il est prélevé, pour les années 2013, 2014 et 2015, une fraction du produit des versements des employeurs au titre de l’article L.313-1 du code de la construction et de l’habitation. Ce prélèvement est affecté au fonds national d’aide au logement mentionné à l’article L. 351-6 du même code. Le montant de ce prélèvement est fixé annuellement à 400 millions d’euros. La charge de ce prélèvement est répartie entre les organismes agréés aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction au prorata de la collecte encaissée au cours de l’année pour laquelle le prélèvement est dû.

Le recouvrement de ce prélèvement est effectué selon les modalités suivantes.

Il est calculé pour l’ensemble des organismes collecteurs un taux provisoire de reversement en rapportant le montant de prélèvement fixé pour l’année courante à la collecte brute de participation des employeurs à l’effort de construction constatée l’année précédant cette année.

Chaque organisme agréé aux fins de collecter la participation des employeurs à l'effort de construction verse avant le 20 de chaque mois au comptable du Trésor du lieu de son siège un acompte mensuel correspondant à une fraction de la collecte encaissée au cours du mois précédent, par application du taux provisoire fixé à l’alinéa précédent. Avant le 10 janvier de l’année suivant celle pour laquelle le prélèvement est dû, il transmet au ministre chargé du logement un état récapitulatif des versements effectués et de la collecte encaissée au cours l’année de référence. Le ministre notifie à chaque organisme la contribution définitivement due. Celle-ci est régularisée sur le versement du mois de janvier de l’année suivant celle de référence.

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables en matière de taxe sur les salaires.

V.– A.– Les I et III entrent en vigueur au 1^er janvier 2013.

B.– Le II entre en vigueur au 1^er juin 2013.

C.– Pour la période allant du 1^er janvier 2013 au 31 mai 2013, les recettes mentionnées au I sont affectées prioritairement à l’Agence nationale de l’habitat dans la limite de 245 millions d’euros puis au compte de commerce mentionné à l’article 8 de la loi n° 2008-1143 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article modifie le schéma du financement de la rénovation de l’habitat privé et des aides personnelles au logement à la suite de l’entrée en vigueur de la troisième phase du système communautaire d’échange de quotas d’émissions de CO₂, qui prévoit la mise aux enchères de certains de ces quotas.

I.– LE DROIT EXISTANT

A.– DES COMPTES SPÉCIAUX POUR LA GESTION DES ACTIFS CARBONE DE L’ÉTAT

1.– Le compte d’affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt »

Afin de contribuer au respect des engagements pris par la France en matière de lutte contre le changement climatique dans les pays en développement lors des conférences de Copenhague en 2009 et Cancun en 2010, l’article 63 de la loi n° 2010-1657 du 29 décembre 2010 de finances pour 2011 a ouvert un compte d’affectation spéciale intitulé « Engagements en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». Ce compte retrace :

– en recettes : le produit de la vente de quotas carbone correspondant aux unités de quantité attribuée (UQA) définies par le protocole de Kyoto du 11 décembre 1997, dans la limite de 150 millions d’euros ; au-delà, le produit serait affecté au compte de commerce présenté ci-après ;

– des dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, pour lesquelles le ministre des Affaires étrangères est l’ordonnateur principal, ainsi que des dépenses relatives aux actions des fonds environnementaux en matière de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement, dont l’ordonnateur principal est le ministre chargé de l’économie.

Les dépenses du compte comprennent deux programmes :

– le programme 781, relatif aux projets de lutte contre la déforestation dans le cadre du financement précoce, pour lequel la loi de finances initiale pour 2012 prévoyait 30 millions d’euros en autorisations d’engagement et crédits de paiement ;

– le programme 782, relatif aux actions des fonds environnementaux contre la déforestation dans le cadre du financement précoce, qui n’est pas doté de crédits pour l’année 2012.

Dans le cadre de l’initiative des Nations Unies dite « REDD+ », l’engagement pris par la France s’élève à 1,26 milliard d’euros, dont 20 % consacrés à la gestion durable de la forêt et à la lutte contre la déforestation. Cela nécessite un effort particulier de 150 millions d’euros en faveur de la forêt sur la période 2011-2012. À ce jour, l’État n’a vendu aucun actif carbone UQA, la demande étant faible et le marché peu liquide. L’engagement précité de la France sera assuré à partir d’autres ressources, en l’espèce les programmes 110 « Aide économique et financière au développement » et 209 « Solidarité à l’égard des pays en développement » de la mission « Aide publique au développement ».

2.– Le compte de commerce « Gestion des actifs de carbone de l’État »

Ouvert à compter du 1^er janvier 2009 par l’article 8 de la loi n° 2008-1443 du 30 décembre 2008 de finances rectificative pour 2008, le compte de commerce « Gestion des actifs de carbone de l’État » permet d'abonder en quotas d'émission de gaz à effet de serre la réserve destinée aux nouveaux entrants (RNE) dans le cadre du plan national d'affectation des quotas (PNAQ) et mentionnée au V de l'article L. 229-8 du code de l'environnement. Il retrace les opérations d’achats et de ventes d’actifs carbone que la France peut être amenée à réaliser dans le cadre de ses engagements internationaux (opérations destinées à ajuster les besoins en unités définies par le protocole de Kyoto) et européens (quotas d’émissions de gaz à effet de serre). Ces opérations sont réalisées au moyen d'adjudications, d'interventions au comptant ou à terme ou d'options sur les marchés des droits d'émission.

Ce compte de commerce comporte, en recettes et en dépenses, la totalité des produits et des charges résultant de ces opérations, à l'exception des montants prioritairement affectés au CAS « Engagements en faveur de la forêt » précité, dans la limite de 150 millions d’euros. Il retrace également, en dépenses, le versement d'avances et, en recettes, le remboursement en capital et intérêts des avances consenties. Il peut faire l'objet de versements du budget général.

Son solde était nul en 2009, 2010 et 2011, aucune opération n’ayant été enregistrée sur ce compte. Pour 2012, une dépense de 160 millions d’euros est anticipée au titre de l’abondement de la RNE ainsi qu’une recette de 44 millions d’euros au titre du produit des enchères anticipées pour le PNAQ 2013-2020. L’exercice 2012 devrait donc s’achever avec un solde négatif de 116 millions d’euros, l’autorisation de découvert du compte de commerce s’élevant à 400 millions d’euros. Dans le cadre du PNAQ III, l’État n’aura plus à acheter de quotas carbone européens. Les dernières opérations d’achat devraient se dérouler dans le courant du premier semestre 2013.

Le présent projet de loi de finances prévoit 15 millions d’euros en recettes et 111 millions d’euros en dépenses (correspondant à l'achat de 12,5 millions de quotas au titre de la RNE 2012 effectué à la fin de l’année 2012, et payé au début de l’année 2013), soit un solde négatif de 96 millions d’euros. Le montant proposé pour le découvert autorisé est de 250 millions d’euros.

La réserve pour les nouveaux entrants (RNE) et son financement

Les États membres de l'Union européenne allouent gratuitement des quotas d’émissions de gaz à effet de serre pour la période 2008-2012 selon un plan national transmis à la Commission européenne. Chaque plan national prévoit une « réserve nouveaux entrants » (RNE) pour les installations industrielles créées en cours de période ou les extensions de sites existants.

La RNE du plan français a été insuffisamment dotée au titre de la période 2008-2012. Cette situation pénalise la réalisation de nouveaux projets et crée un déséquilibre entre les installations existantes et les nouveaux entrants, ces derniers étant désavantagés.

Afin de contribuer au financement de la RNE, l’article 18 de la loi de finances initiale pour 2012 a institué une taxe annuelle exceptionnelle, à la charge des entreprises soumises au système communautaire d’échange de quotas d’émission, lorsque leurs installations bénéficient sur la période du 1^er janvier 2008 au 31 décembre 2012 d’au moins 60 000 quotas de CO₂. Exigible au 1^er janvier 2012, elle est assise sur le montant total hors taxe du chiffre d’affaires réalisé par les redevables au cours de l’année précédente et perçue au taux de 0,052 %. Toutefois, en application de l’article 22 de la LOLF relatif aux comptes de commerce, qui ne peuvent retracer que des opérations à caractère industriel et commercial, le produit de cette imposition n’a pu être porté en recette du compte de commerce, qui demeure ainsi déficitaire. Lors de la fixation du taux de cette taxe, le rendement fiscal visé était de 121,5 millions d’euros. En juillet 2012, le total recouvré s'élevait à 101,4 millions d’euros.

B.– LE FINANCEMENT DES ACTIONS DE L’ANAH EN FAVEUR DE LA PERFORMANCE ÉNERGÉTIQUE

1.– Les missions de l’ANAH (Agence nationale de l’habitat)

L'Agence nationale de l'habitat (ANAH), établissement public administratif, a pour mission, définie à l’article L. 321-1 du code de la construction et de l’habitation (CCH), de promouvoir le développement et la qualité du parc existant de logements privés ainsi que de participer à la lutte contre l'habitat indigne et à l'amélioration des structures d'hébergement. À cet effet, elle encourage et facilite l'exécution de travaux de réparation, d'assainissement, d'amélioration et d'adaptation d'immeubles d'habitation – dès lors que ces logements sont utilisés à titre de résidence principale – ainsi que l'exécution d'opérations de résorption d'habitat insalubre et de requalification d'immeubles d'habitat privé dégradé.

Le programme d’actions de l’ANAH en faveur de la maîtrise de l'énergie et de la précarité énergétique est révisé chaque année. L’ANAH met également en œuvre le programme d'aide à la rénovation thermique « Habiter mieux » mis en place dans le cadre de la procédure des Investissements d’avenir. Ce programme, destiné aux propriétaires occupants les plus modestes, prévoit le traitement de 300 000 logements de 2010 à 2017.

2.– La contribution d’Action logement au financement de l’ANAH

En 1953, le législateur a généralisé la démarche volontaire de certains employeurs en faveur du logement de leurs salariés en imposant aux entreprises de contribuer au financement de la construction à hauteur de 1 % de la masse salariale. Cette contribution, devenue la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC) prévue par les articles L. 313-1 et suivants du code de la construction et de l’habitation, est aujourd’hui prélevée sur la masse salariale au taux de 0,45 %. En juillet 2009, le « 1 % Logement » a été renommé « Action logement » par délibération des partenaires sociaux en conseil d’administration de l’Union d’économie sociale du logement (UESL).

La loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion a posé le principe de la contribution de l’UESL au financement de l’ANAH et le décret du 22 juin 2009 relatif aux enveloppes correspondant aux emplois de la PEEC fait bénéficier l’agence d’un versement annuel de 480 millions d’euros de 2009 à 2011.

Une nouvelle concertation avec les partenaires sociaux relative aux emplois de la PEEC pour la période 2012-2014 a été menée par le précédent Gouvernement au deuxième trimestre 2011. À l’issue de cette concertation a notamment été arrêtée la nouvelle contribution d’Action Logement pour le financement de l’ANAH (dont 390 millions d’euros en 2012). La répartition entre les subventions et les prêts à long terme, dont les remboursements permettent à l’UESL de reconstituer ses capacités de financement, sera l’un des éléments à prendre en compte dans le cadre de la réforme du financement de la rénovation urbaine annoncée à compter de 2015.

Ressources et emplois de la PEEC

Conformément à l’article L. 313-3 du code de la construction et de l’habitation, les ressources de la participation des employeurs à l'effort de construction sont composées des versements des employeurs, des retours des prêts antérieurement consentis à l'aide de ressources issues de la PEEC, des emprunts de l'Union d'économie sociale du logement ainsi que, dans des conditions définies par décret en Conseil d'État, de l'affectation de tout ou partie du résultat des collecteurs agréés. Sont déduits de ces ressources les remboursements aux employeurs par les organismes collecteurs des versements au titre de la participation antérieurement réalisés sous forme de prêts.

Ces ressources sont consacrées aux catégories d'emplois suivantes :

a) aides à des personnes physiques pour leurs projets d'accession à la propriété, de réhabilitation de leur logement, d'accès au logement locatif, de changement de logement ou de maintien dans celui-ci ;

b) soutien à la construction, à la réhabilitation et à l'acquisition de logements locatifs sociaux ainsi qu'à la production de logements locatifs intermédiaires ;

c) interventions à caractère très social dans le domaine du logement, notamment sous la forme d'opérations relatives au logement ou à l'hébergement des personnes défavorisées et de dépenses d'accompagnement social ;

d) mise en œuvre du programme national de rénovation urbaine ;

e) mise en œuvre du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés et soutien à l'amélioration du parc privé ;

f) participation à des actions de formation, d'information ou de réflexion menées par des associations agréées par l'État ;

g) versement de compensations à des organismes d'assurance qui proposent des contrats d'assurance contre les impayés de loyer respectant un cahier des charges fixé par décret en Conseil d'État.

Ces interventions peuvent prendre la forme de prêts, d'avances sur travaux, de prises de participation, d'octrois de garantie ou de subventions à des personnes physiques ou morales, à des opérateurs de l'État ou à des associations agréées par l'État.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A.– L’AFFECTATION DU PRODUIT DE LA MISE AUX ENCHÈRES DES QUOTAS DE CO₂ À L’ANAH

Le I du présent article affecte la totalité des recettes de la vente d’actifs carbone tels que définis par le protocole de Kyoto et des enchères sur les quotas de CO₂, à compter de 2013, à l’ANAH.

La création d’un compte d’affectation spéciale aurait pu présenter un avantage par rapport à l’affectation directe en termes de suivi et de contrôle. Toutefois le lien « direct par nature » exigé par l’article 21 de la LOLF entre la recette affectée à un tel compte et la nature de ses dépenses ne permet pas de financer l’intégralité des missions dévolues à l’ANAH dans ce cas, et notamment les mesures en direction des personnes les plus modestes. Aussi l’affectation directe a-t-elle été préférée. Toutefois, afin d’améliorer le contrôle de cette affectation, celle-ci est effectuée dans la limite d’un plafond de 590 millions d’euros fixé dans la loi.

Le I ne précise pas à quelles actions de l’ANAH les ressources sont affectées. Toutefois, l’article 10 de la directive 2003/87 du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émissions de gaz à effet de serre dans la Communauté impose d’affecter 50 % au moins des recettes tirées de la mise aux enchères des quotas pour financer des mesures destinées à améliorer l’efficacité énergétique et l’isolation ou à fournir une aide financière afin de prendre en compte les aspects sociaux. L’ANAH devra donc consacrer 50 % du produit des enchères à de telles actions.

Il est ainsi prévu de traiter dans le cadre dans le cadre du programme « Habiter Mieux », près de 30 000 logements en 2013. L’affectation de cette nouvelle ressource à l’agence permettra également de financer son action en matière de lutte contre l’habitat indigne et très dégradé, d’aide aux propriétaires bailleurs pour les logements présentant un niveau significatif de dégradation, de résorption de l’habitat insalubre et de traitement d’immeubles acquis alors qu’ils font l’objet d’opérations de restauration immobilière. Ces ressources permettront également de soutenir l’adaptation des logements aux besoins des personnes âgées ou handicapées le traitement des copropriétés dégradées et les travaux d’humanisation des centres d’hébergement.

En conséquence de l’affectation de ces recettes, le III du présent article abroge le compte d’affectation spéciale « Engagements en faveur de la forêt », présenté supra. Cette abrogation s’applique à compter du 1^er janvier 2013, conformément au A du V.

Le II abroge le compte de commerce « Gestion des actifs de carbone de l’État », présenté également supra. Le B du V prévoit que cette abrogation entre en vigueur à compter du 1^er juin 2013. Ce décalage de cinq mois doit permettre l’achèvement des opérations, au titre de 2012, relatives à l’abondement en quotas d’émissions de la réserve destinée aux nouveaux entrants et aux extensions d’installations dans le cadre du 2^ème PNAQ 2008-2012.

Alors que les quotas de deuxième phase (2008-2012) étaient attribués gratuitement en début de période aux entreprises assujetties, la directive du 13 octobre 2003 établissant un système d’échange de quotas d’émission de gaz à effet de serre dans la Communauté prévoit que l’attribution des quotas de troisième phase (2013-2020) se fasse principalement par enchères payantes. Pour 2013, environ 50 % du total des quotas seront mis aux enchères et le reste sera attribué gratuitement. Les modalités pratiques du déroulement des enchères devraient être fixées à l’automne. Dans le même temps, l’État n’aura plus à acheter de quotas carbone européens en phase III (2013-2020). Les dernières opérations d’achat devraient se dérouler dans le courant du premier semestre 2013. Des achats de crédits carbone internationaux du Protocole de Kyoto n’apparaissent pas non plus nécessaires dans les prochaines années. Dès lors, le compte de commerce ne présente plus d’utilité.

Du 1^er janvier au 31 mai 2013, les recettes de la vente d’actifs carbone Kyoto et celles de la mise aux enchères des quotas d’émissions de GES sont affectées prioritairement à l’ANAH, dans la limite de 245 millions d’euros, puis au compte de commerce « Gestion des actifs carbone de l'État ». Si le produit des enchères sur les quotas de CO₂ devait excéder, sur l’ensemble de l’année 2013, 590 millions d’euros, le surplus de recettes irait au budget général de l’État.

RÉPARTITION DES RECETTES PRÉVISIONNELLES
D’ENCHÈRES DE QUOTAS DE CO₂ EN 2013

(en millions d’euros)

	De janvier à mai	De juin à décembre	Total 2013
Recettes affectées à l’ANAH	245	345	590
Recettes portées sur le compte de commerce puis au budget général	15	18	33
Total des recettes encaissées	260	363	623

B.– UN PRÉLÈVEMENT TRIENNAL SUR LA PEEC, AFFECTÉ AU FNAL

La recette des enchères de quotas carbone étant affectée à l’ANAH pour ses actions relatives à la performance énergétique des logements, les sommes qui y étaient précédemment consacrées, issues de la participation des employeurs à l’effort de construction sont réaffectées. Le dispositif retenu permet d’éviter de modifier la liste des emplois prévus pour le produit de la PEEC, qui ne comprennent pas l’amélioration de la performance énergétique des bâtiments.

Le IV du présent article institue pour les années 2013, 2014 et 2015 un prélèvement sur la participation des employeurs à l’effort de construction (PEEC), d’un montant annuel fixé à 400 millions d’euros.

Ce prélèvement est affecté au Fonds national d’aide au logement (FNAL), mentionné à l’article L. 351-6 du code de la construction et de l’habitation, chargé de financer l'aide personnalisée au logement (APL), la prime de déménagement prévue à l'article L. 351-5 du même code ainsi que les dépenses du Conseil national de l'habitat. Il finance également l'allocation de logement relevant du titre III du livre VIII du code de la sécurité sociale. Sa gestion est assurée par la Caisse des dépôts et consignations. Outre la cotisation des employeurs, le FNAL est alimenté par des contributions des régimes de prestations familiales et, plus marginalement, par une fraction de 1,48 % du droit de consommation sur les tabacs ⁽¹⁹⁸⁾. Son financement est enfin complété par une subvention d’équilibre de l’État (5,5 milliards d’euros en loi de finances initiale pour 2012).

La charge de ce prélèvement est répartie, entre les organismes agréés aux fins de collecter la participation des employeurs à l’effort de construction, au prorata de la collecte encaissée au cours de l’année pour laquelle le prélèvement est dû.

Le prélèvement est recouvré selon les modalités suivantes :

– il est calculé un taux provisoire de reversement en rapportant le montant du prélèvement fixé pour l’année en cours à la collecte brute de la participation des employeurs à l’effort de construction constatée l’année précédente ;

– chaque organisme collecteur verse avant le 20 de chaque mois au comptable du Trésor du lieu de son siège un acompte mensuel correspondant à une fraction de la collecte encaissée au cours du mois précédent, par application du taux provisoire ;

– avant le 10 janvier de l’année suivant celle pour laquelle le prélèvement est dû, il transmet au ministre chargé du logement un état récapitulatif des versements effectués et de la collecte encaissée au cours de l’année ;

– le ministre notifie alors à chaque organisme la contribution définitivement due. Celle-ci est régularisée sur le versement du mois de janvier de l’année suivant celle de référence.

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties et les sanctions relatifs à ce prélèvement sont régis par les règles applicables à la taxe sur les salaires.

Une option alternative aurait pu consister à procéder à une hausse de la contribution des employeurs au FNAL et à une baisse à due concurrence de la PEEC. Mais la substitution entre les taux des deux contributions présentait l’inconvénient de la complexité alors que le Gouvernement recherche une réallocation temporaire dans l’attente d’une réflexion plus globale sur le mode de financement de la rénovation urbaine.

Les moyens financiers d’Action Logement étant partiellement et temporairement réorientés vers le financement des aides sociales en matière d’accès au logement, l’État va donc réaliser une économie sur la part de ces dépenses qu’il finance habituellement.

III.– BILAN PRÉVISIONNEL DU DISPOSITIF

Le dispositif proposé par le présent article repose sur une prévision de recettes de 623 millions d’euros pour l’année 2013, correspondant à 67 millions de tonnes de CO₂ mises aux enchères à un cours moyen de 9,30 euros/tonne. Ce cours traduit la moyenne des prévisions des analystes de marché en juin 2012 (variation des estimations de 5 à 12 euros/tonne). Toutefois, le cours du carbone est volatil et plusieurs facteurs tenant au calendrier des enchères comme aux controverses sur l’intégration du secteur aérien au système communautaire d’échange de quotas d’émissions (SCEQE) entretiennent des incertitudes. La prévision de recettes de 623 millions d’euros en 2013 est reconduite par prudence pour les années suivantes.

Pour ce qui concerne l’État, l’impact de l’ensemble de ces mesures conduit à une économie nette de 433 millions d’euros en 2013 selon l’évaluation préalable. En réalité, cette « économie » ne résulte que des choix faits pour l’affectation d’une nouvelle recette, le produit des enchères de quotas de carbone.

Le gain net prévisionnel en 2013, par rapport à 2012, s’élèverait à 33 millions d’euros, dont 18 millions affectés au budget général et contribuant au désendettement de l’État.

15 millions d’euros pourront contribuer au financement du compte de commerce « Gestion des actifs carbone », en déficit de 116 millions d’euros en 2012.

L’ANAH bénéficiera en 2013 d’un supplément de recettes de 200 millions d’euros par rapport à 2012, avec 590 millions d’euros de recettes d’enchères de quotas de CO₂ se substituant à 390 millions d’euros de prélèvement sur le produit de la PEEC.

La mesure est neutre pour le FNAL, la ressource nouvelle de 400 millions d’euros en 2013 étant compensée par une réduction à due concurrence de la subvention d’équilibre versée par l’État.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 24 rectifié de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Cet amendement vise à demander la présentation au Parlement d’un rapport du Gouvernement sur la possibilité d’affecter, dans la limite de 15 millions d’euros, le produit de la vente d’actifs carbone au compte d’affectation spéciale « Engagement en faveur de la forêt dans le cadre de la lutte contre le changement climatique ». À terme, le « fonds bois-carbone », dont la création est prévue par la feuille de route pour la transition énergétique présentée par le Gouvernement, pourrait être alimenté par ce moyen.

M. le rapporteur général. Avis défavorable. Je trouve un peu curieux de demander un rapport sur l’affectation de 15 millions d’euros à un compte d’affectation spéciale supprimé par l’article 30. Ce compte était destiné à financer des dépenses relatives aux projets de gestion durable de la forêt et de lutte contre la déforestation dans les pays en développement. Ces projets seront désormais financés par la mission Aide publique au développement. Cela n’a rien à voir avec la création d’un fonds bois-carbone et d’un comité national de la filière bois, destinés à soutenir la forêt française. Des mesures sont déjà à l’étude et une mission conjointe aux ministères de l’Écologie, de l’Agriculture et du Redressement productif est d’ores et déjà lancée.

La Commission rejette l’amendement.

Elle adopte ensuite l’article 30 sans modification.

C.– Dispositions relatives aux budgets annexes et aux comptes spéciaux

Article 31

Reconduction des budgets annexes et comptes spéciaux existants

Texte du projet de loi :

Sous réserve des dispositions de la présente loi, les affectations résultant de budgets annexes créés et de comptes spéciaux ouverts antérieurement à la date d’entrée en vigueur de la présente loi sont confirmées pour l’année 2013.

Observations et décision de la Commission :

L’article premier de la loi organique relative aux lois de finances (n° 2001-692 du 1er août 2001) dispose que « dans les conditions et sous les réserves prévues par la présente loi organique, les lois de finances déterminent, pour un exercice, la nature, le montant et l’affectation des ressources et des charges de l’État, ainsi que l’équilibre budgétaire et financier qui en résulte ».

Son article 16 dispose pour sa part que « certaines recettes peuvent être directement affectées à certaines dépenses. Ces affectations prennent la forme de budgets annexes, de comptes spéciaux ou de procédures comptables particulières au sein du budget général, d’un budget annexe ou d’un compte spécial ».

Les affectations de ressources au sein du budget de l’État, autorisées par l’article 16 précité, devant être déterminées pour chaque exercice en application de l’article premier de la loi organique relative aux lois de finances, le présent article propose de les confirmer pour l’année 2013. Cette confirmation doit s’entendre sous réserve des dispositions particulières qui pourraient être prises dans le présent projet de loi de finances.

* *

La Commission adopte l’article 31 sans modification.

* *

Article 32

Aménagement de la gestion des taxes perçues
par la direction générale de l’aviation civile

Texte du projet de loi :

I.– Le II de l’article 302 bis K du code général des impôts est ainsi modifié :

1°Il est inséré après le quatrième alinéa un alinéa ainsi rédigé :

« Ces tarifs annuels, publiés par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile, entrent en vigueur pour les vols effectués à compter du 1^er avril de l’année. » ;

2° Après le septième alinéa qui devient le huitième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, les entreprises de transport aérien qui ont déclaré au cours de l’année précédente un montant de taxe égal ou inférieur à 12 000 euros, sont admises à souscrire, à compter du premier trimestre civil de l’année qui suit, des déclarations trimestrielles indiquant le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués au cours du trimestre précédent pour les vols effectués au départ de France. Ces déclarations trimestrielles doivent être souscrites au plus tard le dernier jour du mois qui suit le trimestre au titre duquel elle est établie. Lorsque le montant de la taxe déclarée au terme des quatre trimestres civils consécutifs de l’année, dépasse le montant de 12 000 euros, l’entreprise doit souscrire mensuellement ses déclarations dans les conditions indiquées à l’alinéa précédent ; dans ce cas, l’obligation court à compter du premier mois qui suit l’année de dépassement. » ;

3° Le huitième alinéa qui devient le neuvième alinéa est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :

« Ces déclarations, mensuelles ou trimestrielles, accompagnées du paiement de la taxe due, sont adressées aux comptables du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». »

II.– Le IV de l’article 1609 quatervicies du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Après le treizième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Toutefois, les entreprises de transport aérien qui ont déclaré au cours de l’année précédente un montant de taxe égal ou inférieur à 12 000 euros, sont admises à souscrire, à compter du premier trimestre civil de l’année qui suit, des déclarations trimestrielles indiquant le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués au cours du trimestre précédent pour les vols effectués au départ de chaque aérodrome. Ces déclarations trimestrielles doivent être souscrites au plus tard le dernier jour du mois qui suit le trimestre au titre duquel elle est établie. Lorsque le montant de la taxe déclarée au terme des quatre trimestres civils consécutifs de l’année, dépasse le montant de 12 000 euros, l’entreprise doit souscrire mensuellement ses déclarations dans les conditions indiquées à l’alinéa précédent ; dans ce cas, l’obligation court à compter du premier mois qui suit l’année de dépassement. » ;

2° Le dernier alinéa est remplacé par un alinéa ainsi rédigé :

« Ces déclarations, mensuelles ou trimestrielles, accompagnées du paiement de la taxe due, sont adressées aux comptables du budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ». »

III.– 1° L’article 1647 du code général des impôts est complété par un XVII ainsi rédigé :

« XVII.- Pour frais d’assiette et de recouvrement, l’État prélève dans les conditions fixées au 2° du III de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013, 0,5 % des sommes recouvrées au titre de la majoration au profit du fonds de solidarité pour le développement de taxe de l’aviation civile du VI de l’article 302 bis K, ainsi que sur le montant de la taxe d’aéroport et de sa majoration mentionnées à l’article 1609 quatervicies et sur le montant de la taxe sur les nuisances sonores aériennes mentionnée à l’article 1609 quatervicies A. » ;

2° Les sommes prélevées au titre du 1° par les agents comptables mentionnés au V de l’article 302 bis K du code général des impôts sont affectées au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose trois aménagements aux taxes relatives au secteur aérien.

Il décale du 1^er janvier au 1^eravril l’entrée en vigueur de la revalorisation sur l’inflation des tarifs de la taxe de l’aviation civile (TAC). Il instaure un régime de déclaration trimestrielle pour la TAC et la taxe d’aéroport. Il prévoit des frais d’assiette et de recouvrement sur les taxes prélevées par la direction générale de l’aviation civile (DGAC).

I.– LE DROIT EXISTANT : QUATRE TAXES PERÇUES PAR LA DGAC

A.– LA TAXE D’AVIATION CIVILE

La TAC est prévue par l’article 302 bis K du code général des impôts (CGI). Elle est due par les entreprises de transport aérien public, exigible pour chaque vol commercial et assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués en France, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur, à l'exception des évacuations sanitaires d'urgence des personnels dont la présence à bord est directement liée au vol considéré, des enfants de moins de deux ans, des passagers en transit direct, du fret ou du courrier effectuant un arrêt momentané et des cas d’atterrissage forcé ou de force majeure et des évacuations sanitaires d'urgence. Les vols locaux n'impliquant pas de transport entre différents aéroports ne sont pas considérés comme des vols commerciaux.

En 2012, le tarif de la taxe est de 4,24 euros par passager embarqué à destination de la France, d'un autre État membre de l’Union européenne, d'un autre État partie à l'accord sur l'Espace économique européen, ou de la Confédération suisse et de 7,62 euros par passager embarqué vers d'autres destinations. Il est de 1,27 euro par tonne de courrier ou de fret embarquée.

a) Revalorisation annuelle des tarifs

L’article 110 de la loi n° 2009-1673 de finances pour 2010 a prévu que, à partir de l'année 2011, ces tarifs sont revalorisés chaque année dans une proportion égale au taux prévisionnel de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances de l'année. La même revalorisation s’applique pour les tarifs de la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TS).

Cette revalorisation est applicable au 1^er janvier de l’année d’exécution de la loi de finances. Elle prend la forme d’un décret publié au cours du premier trimestre de l’année ⁽199).

Le produit de la TAC est affecté au budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » (BACEA) et au budget général de l'État, selon des quotités déterminées par la loi de finances, fixées respectivement à 80,91 % et 19,09 % en 2012, pour un produit estimé à 398 millions d'euros.

b) Déclaration et recouvrement

Les entreprises de transport aérien déclarent chaque mois, sur un imprimé fourni par l'administration de l'aviation civile, le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués le mois précédent pour les vols effectués au départ de la France. Cette déclaration, accompagnée du paiement de la taxe due, est adressée aux comptables du BACEA. Elle est contrôlée par les services de la DGAC. Une procédure de régularisation spontanée est possible, pour les déclarations souscrites dans les délais, sous certaines conditions, au cours de la vérification. À défaut de déclaration dans les délais, il est procédé à la taxation d'office sur la base des capacités d'emport offertes par les types d'aéronefs utilisés pour l'ensemble des vols du mois au départ de chaque aérodrome.

Le recouvrement de la taxe est assuré par les agents comptables du BACEA selon les procédures, sûretés, garanties et sanctions applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires. Le contentieux est suivi par la DGAC. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées comme en matière de taxes sur le chiffre d'affaires.

B.– LA TAXE DE SOLIDARITÉ

Le paragraphe VI de l’article 302 bis K du CGI définit le régime de la TS, instituée en juillet 2006, qui consiste en une majoration de TAC au profit du Fonds de solidarité pour le développement, perçue selon la destination finale du passager. Elle n'est pas perçue lorsqu'il est en correspondance. Un décret fixe le montant de cette majoration, dans la limite de 1 ou de 4 euros selon que le vol est à destination européenne ou non, ou, lorsque le passager peut bénéficier sans supplément de prix à bord de services auxquels l'ensemble des passagers ne pourrait accéder gratuitement, respectivement de 10 euros et de 40 euros. La TS ne s’applique pas au fret.

Ces sommes sont recouvrées dans les mêmes conditions que la TAC. Elles sont reversées mensuellement à l'Agence française de développement.

Le produit de la TS est évalué pour 2011 à 175 millions d’euros.

C.– LA TAXE D’AÉROPORT

Perçue depuis 1999 au profit des personnes publiques ou privées exploitant des aérodromes dont le trafic embarqué ou débarqué s'élève au cours de la dernière année civile connue à plus de 5 000 unités de trafic (UDT) ⁽²⁰⁰⁾, la taxe d’aéroport (TA) est due par toute entreprise de transport aérien public et s'ajoute au prix acquitté par le client. Elle est assise sur le nombre de passagers et la masse de fret et de courrier embarqués par l'entreprise sur l'aérodrome, quelles que soient les conditions tarifaires accordées par le transporteur, aux mêmes exceptions et conditions que celles énoncées à l'article 302 bis K du CGI pour la TAC.

Le tarif de la taxe par passager applicable sur chaque aérodrome est compris entre les valeurs correspondant à la classe dont relève l’aérodrome. Ceux-ci sont répartis en trois classes en fonction du nombre d'unités de trafic embarquées ou débarquées au cours de la dernière année civile connue.

Les classes d'aérodromes sont fixées comme suit :

CLASSE	Nombre d'unités de trafic de l'aérodrome ou du système aéroportuaire
1	À partir de 10 000 001
2	De 2 200 001 à 10 000 000
3	De 5 001 à 2 200 000

Les limites supérieures et inférieures des tarifs correspondant aux classes d'aérodromes sont fixées comme suit :

(en euros)

CLASSE	1	2	3
Tarifs par passager	De 4,3 à 11,5	De 3,5 à 9,5	De 2,6 à 12

Le tarif de la taxe est égal à 1 euro par tonne de fret et de courrier.

Un arrêté, pris par le ministre chargé du budget et le ministre chargé de l'aviation civile, fixe la liste des aérodromes concernés par classe et, au sein de chaque classe, le tarif de la taxe applicable pour chaque aérodrome. Un abattement, dont le taux est fixé forfaitairement par l'arrêté dans la limite de 40 %, est toutefois applicable aux passagers en correspondance.

Le produit de la taxe est affecté sur chaque aérodrome au financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animalier, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. Il contribue, dans une proportion fixée annuellement par arrêté, au financement des matériels de contrôle automatisé aux frontières par identification biométrique installés dans les aéroports. Le tarif de la taxe est fonction du besoin de financement sur chaque aérodrome.

À compter du 1^er janvier 2010, le tarif par passager de la taxe d'aéroport fait l'objet d'une majoration fixée, dans la limite d'un montant de 1,25 euro, par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l'aviation civile. Le produit de cette majoration est affecté aux exploitants des aérodromes de classe 3 ainsi qu'aux exploitants d'aérodromes ne relevant pas de ces classes.

La taxe et la majoration sont recouvrées et contrôlées selon les mêmes règles, conditions, garanties et sanctions que celles prévues pour la taxe de l'article 302 bis K. Le contentieux est suivi par la DGAC. Les réclamations sont présentées, instruites et jugées selon les règles applicables à la TAC.

D.– LA TAXE SUR LES NUISANCES SONORES AÉRIENNES

Instituée à compter du 1^er janvier 2005, la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), est codifiée à l’article 1609 quatervicies A du CGI. Elle est perçue au profit des exploitants des aérodromes pour lesquels le nombre annuel des mouvements d’aéronefs d’une masse maximale au décollage supérieure ou égale à 20 tonnes a dépassé 20 000 lors d’une des cinq années civiles précédentes. Elle est due par tout exploitant d’aéronef, ou à défaut le propriétaire. Le fait générateur est constitué par le décollage d’aéronefs de masse maximale au décollage de deux tonnes ou plus.

Son montant est fonction d’un tarif de base, fixé par aéroport, affecté d’un coefficient de modulation dépendant du groupe acoustique de l’aéronef et de l’heure de décollage, et du logarithme décimal de la masse de l’aéronef concerné. Le tarif de la taxe applicable sur chaque aérodrome est fonction du besoin en financement sur chaque aérodrome.

Le produit de la taxe est affecté, pour l’aérodrome où se trouve le fait générateur, au financement des aides versées à des riverains prévues aux articles L. 571-14 à L. 571-16 du code de l’environnement, et le cas échéant, dans la limite des deux tiers du produit annuel de la taxe, au remboursement à des personnes publiques des annuités des emprunts qu’elles ont contractés ou des avances qu’elles ont consenties pour financer des travaux de réduction des nuisances sonores prévus par des conventions passées avec l’exploitant d’aérodrome.

Les redevables déclarent par mois, ou par trimestre civil si le montant des sommes dues pour le premier mois du trimestre est inférieur à 1 000 euros, les éléments nécessaires à l’établissement de la taxe, sur l’imprimé fourni par l’administration de l’aviation civile. Cette déclaration accompagnée du paiement de la taxe est adressée au comptable du BACEA. Elle est recouvrée selon les mêmes règles, conditions, garanties et sanctions que celles prévues à l’article 302 bis K du CGI.

Pour 2012, le produit prévisionnel de taxe d’aéroport était estimé à 825 millions d’euros et celui de la majoration à 95 millions, soit 920 millions d’euros. Le montant inscrit en PLF 2013 a toutefois été réajusté à 895 millions afin de tenir compte d’une progression de trafic plus faible.

II.– LES MODIFICATIONS PROPOSÉES

A.– LE DÉCALAGE D’UN TRIMESTRE DE LA REVALORISATION ANNUELLE DE TAC

a) L’entrée en vigueur de la revalorisation annuelle au 1^er avril

Le 1° du I du présent article insère un nouvel alinéa au II de l’article 302 bis K du CGI pour prévoir que les tarifs annuels de TAC entrent en vigueur pour les vols effectués à compter du 1^er avril de l’année, et non plus à compter du 1^er janvier.

Selon l’évaluation préalable, l’entrée en vigueur de la revalorisation des tarifs au 1^er janvier oblige actuellement les compagnies aériennes, au premier trimestre, à prendre à leur charge le coût résultant de l’augmentation de la TAC, dans la mesure où les billets d’avion sont vendus, en moyenne, trois mois avant le départ.

Toutefois, le taux prévisionnel de croissance de l'indice des prix à la consommation hors tabac associé au projet de loi de finances de l'année est connu bien avant le 1^er janvier, dès la publication du projet de loi, au plus tard le premier mardi d'octobre de l'année qui précède celle de l'exécution du budget. Ainsi, dès le 28 septembre 2011, le taux prévisionnel d’inflation hors tabac pour 2012 était fixé à 1,7 % et les compagnies pouvaient anticiper la hausse de 4,17 à 4,24 euros par passager embarqué à destination de la France, de la Suisse ou de tout autre pays membre de l’Espace économique européen, avant la publication du décret du 6 mai 2012 précité.

Le coût annuel de cette mesure est évalué à 1,4 million d’euros, à hauteur de 1,13 million pour le budget annexe « Contrôle et exploitation aériens » et à hauteur de 0,26 million pour le budget général.

L’autre justification avancée tient à une meilleure cohérence avec la date des changements de saison dans le calendrier de l’Association internationale du transport aérien (IATA) et la date d’ouverture de l’exercice comptable de la plupart des entreprises aériennes.

b) Publication par arrêté du taux de revalorisation

Le 1° du I du présent article précise également que ces tarifs annuels sont publiés par arrêté conjoint du ministre chargé du budget et du ministre chargé de l’aviation civile.

Jusqu’à présent, l’actualisation des tarifs de la TAC prenait place dans le cadre d’un décret comportant de nombreuses dispositions fiscales : ce fut le cas pour le décret n° 2012-653 du 4 mai 2012 portant incorporation au code général des impôts de divers textes modifiant et complétant certaines dispositions de ce code, pris par le Premier ministre, sur le rapport du ministre de l'économie, des finances et de l'industrie et de la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'État.

La mesure pourra être prise plus rapidement par arrêté.

B.– AMÉNAGEMENT DU RÉGIME DÉCLARATIF DE LA TAC ET DE LA TA

Le 2° du I et le 1° du II du présent article modifient le régime déclaratif de la TAC et de la TA pour les entreprises de transport aérien qui ont déclaré au cours de l’année précédente un montant de taxe inférieur ou égal à 12 000 euros.

Ces entreprises se voient ouvrir la faculté d’effectuer leurs déclarations de TAC et de TA selon un rythme trimestriel, et non plus mensuel.

L’objectif est de simplifier les formalités administratives pour les entreprises qui n’ont qu’une activité faible ou nulle (aviation d’affaires, compagnies d’avion-taxi qui ont une activité saisonnière) et d’alléger le traitement des déclarations par la DGAC, qui a mis en place en avril 2012 un guichet fiscal unique. Selon l’évaluation préalable, au titre des vols opérés au cours de l’année 2011, les déclarations souscrites pour un montant inférieur à 1 000 euros par mois représentent à peine 1 % des sommes déclarées pour les deux taxes alors qu’elles forment 46 % des déclarations souscrites mensuellement pour la TAC et 40 % de celles souscrites pour la TA.

Le 3° du I et le 2° du II du présent article modifient par coordination les alinéas prévoyant que les déclarations, accompagnées du paiement de la taxe due, sont adressées aux comptables du BACEA.

Alors que le recouvrement de ces taxes est assuré selon les procédures applicables en matière de taxes sur le chiffre d'affaires, le présent article rapproche leur régime déclaratif de celui de la taxe sur la valeur ajoutée (TVA), différencié en fonction du chiffre d’affaires des entreprises redevables. En matière de TVA, la déclaration de chiffre d’affaires doit être faite tous les mois mais les contribuables soumis au régime réel normal ont la possibilité de souscrire une déclaration trimestrielle lorsque la taxe exigible annuellement est inférieure à 4 000 euros.

Le cas des redevables de TAC et TA créés dans l’année n’est pas traité au niveau législatif, mais l’évaluation préalable indique qu’il sera réglé de la façon suivante : le montant de la taxe déclarée entre le jour de création et le dernier jour de l’année sera proratisé sur douze mois.

L’impact financier de cette mesure n’est pas chiffré. Elle permettra le redéploiement d’agents de la DGAC vers d’autres tâches, de lutte contre la fraude notamment. Le montant de fraude liée à l’absence de souscription des déclarations est estimé à 8 millions d’euros pour la TA et entre 4 et 6 millions d’euros pour la TAC.

La taxe de solidarité est une majoration de la taxe TAC. Elle est déclarée sur le même formulaire. Dès lors que le redevable de la taxe principale – la TAC – est admis à souscrire par trimestre civil, il sera amené à déclarer la TS dans les mêmes conditions que la TAC, alors même que le montant de la TS serait supérieur à 12 000 euros. Néanmoins, l’hypothèse reste extrêmement marginale (en général, les recettes de la TS représentent environ le tiers des recettes de la TAC), et concerne principalement les petites compagnies d’affaires.

C.– INSTAURATION DE FRAIS D’ASSIETTE ET DE RECOUVREMENT

Le III du présent article instaure des frais d’assiette et de recouvrement sur les taxes prélevées par la DGAC pour le compte de tiers. La DGAC est chargée de l’établissement de l’assiette, du recouvrement et du contrôle des taxes suivantes :

– la taxe de solidarité sur les billets d’avion (TS), qui contribue au financement de l’aide au développement dans le cadre du Fonds de solidarité pour le développement géré par l’Agence française de développement (AFD), pour un produit de 175 millions d’euros en 2011.

– la taxe d’aéroport (TA), affectée aux aéroports au titre du financement des services de sécurité-incendie-sauvetage, de lutte contre le péril animal, de sûreté et des mesures effectuées dans le cadre des contrôles environnementaux. En 2011, son produit s’est élevé à 880 millions d’euros.

– la taxe sur les nuisances sonores aériennes (TNSA), affectée aux exploitants d’aéroports en vue du financement des aides accordées aux riverains pour l’atténuation des nuisances sonores ou au remboursement à des personnes publiques des avances consenties pour financer des travaux de réduction de ces nuisances. En 2011, son produit s’est élevé à 59 millions d’euros.

Le produit total de ces taxes s’est élevé en 2011 à 1,114 milliard d’euros ; il est estimé à 1,140 milliard en 2012.

L’article 1647 du CGI autorise l’État à prélever ou facturer des frais d’assiette et de recouvrement à l’occasion de la perception de différentes taxes dont le produit est reversé à des tiers, par exemple la taxe due par les concessionnaires d’autoroute, la taxe additionnelle à la taxe sur les certificats d’immatriculation des véhicules ou la contribution à l’audiovisuel public. Toutes ces taxes, comme celles concernées par le présent article, sont constatées, recouvrées et contrôlées comme en matière de TVA. Le montant du prélèvement varie de 1 à 2 %, en complément à la taxe ou en déduction de son produit.

Le prélèvement proposé correspond à 0,5 % des produits de la TS, de la TA et de la TNSA, ce qui doit couvrir les coûts de personnel, de fonctionnement et d’investissement : 28 ETP recensés comme étant affectés à la gestion de ces taxes, valorisés à hauteur de 2,5 millions d’euros par an, 2,3 millions d’euros de dépenses informatiques et 0,7 million d’euros de dépenses de fonctionnement. L’enjeu, si les recettes 2013 sont comparables à celles de 2012, serait donc de 5,7 millions d’euros. L’évaluation préalable retient un gain pour l’État de 5,5 millions d’euros en 2013, 2014 et 2015.

Le dispositif proposé par le 1° du III du présent article prévoit que le prélèvement est opéré sur le produit des taxes concernées, sans constituer de charge supplémentaire pour les redevables. Si la situation financière du BACEA devrait s’améliorer d’autant, puisque le 2° du III lui affecte ces frais d’assiette et de recouvrement, la réforme entraîne une moindre recette pour le Fonds de solidarité, les aéroports (4 millions d’euros en moins) et la lutte contre les nuisances sonores aériennes. Toutefois, le produit global de ces taxes est en augmentation de 28,7 millions d’euros entre 2012 et 2013.

* *

La Commission adopte l’article 32 sans modification.

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Article 33

Financement des radars routiers automatisés et de la modernisation
du système national du permis de conduire

Texte du projet de loi :

Au premier alinéa du II de l’article 49 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006, les montants : « 332 » et « 172 » sont respectivement remplacés par les montants : « 399 » et « 239 ».

Observations et décision de la Commission :

Cet article relève de 67 millions d’euros le plafond de la section 1 du compte d’affectation spéciale (CAS) Contrôle de la circulation et du stationnement routiers, à compter de 2013. Il est complété par l’ouverture, à due concurrence, de crédits à l’état D annexé à l’article 48 du présent projet de loi.

La modification ainsi opérée permettra de mobiliser une part supplémentaire du produit des amendes de radars automatiques afin de financer :

– le déploiement de nouveaux radars ;

– et les matériels informatiques nécessaires au déploiement du nouveau permis de conduire sécurisé.

I.– LE COMPTE D’AFFECTATION SPÉCIALE UTILISÉ REÇOIT LE PRODUIT DE PLUSIEURS TYPES D’AMENDES DE POLICE, DONT LES AMENDES
DE RADARS AUTOMATIQUES

Ce compte d’affectation spéciale (CAS) retrace les dépenses financées par le produit des amendes issues du contrôle de la circulation et du stationnement routier ⁽²⁰¹⁾.

● La règle générale en matière d’amendes forfaitaires de police de la circulation est celle de leur affectation au profit des communes, en vertu de l’article L. 2334-24 du code général des collectivités territoriales.

Toutefois, avec l’apparition des systèmes automatiques de contrôle et de sanction de la vitesse – les radars automatiques – et le développement de leurs implantations, des recettes nouvelles ont été générées, qui ont connu une croissance rapide : 4,8 millions d’euros en 2003, 106,6 millions d’euros en 2004, 468,4 millions d’euros en 2010.

À l’origine, le législateur avait ménagé une dérogation en prévoyant que le produit des amendes perçues par la voie des radars automatiques soit versé au profit du budget général, dans la mesure où les investissements et les coûts induits par l’installation de ces radars étaient pris en charge par l’État.

L’article 49 de la loi de finances pour 2006 (n° 2005-1719 du 30 décembre 2005) a ainsi créé un CAS Contrôle et sanctions automatisés des infractions au code de la route, destiné à financer, au moyen d’une fraction du produit des amendes forfaitaires provenant des radars automatiques (60 % de ce produit, dans la limite de 140 millions d’euros), les coûts liés à ces systèmes de contrôle de la vitesse ainsi que la modernisation du fichier national du permis de conduire. La fraction restante (40 %) du produit de ces amendes devait être affectée à l’AFITF (Agence de financement des infrastructures de transport de France).

Dès l’année suivante, la loi de finances pour 2007 a prévu une affectation du solde éventuel du produit de ces amendes (en cas de recettes dépassant 240 millions d’euros) aux communes et aux EPCI.

La loi de finances pour 2008 a davantage détaillé la répartition des recettes provenant des radars automatiques : 194 millions d’euros au profit du CAS, par priorité ; 100 millions d’euros au profit des communes et EPCI ; 30 millions d’euros au profit des départements ; le solde étant – à nouveau – affecté à l’AFITF.

Plus récemment, la loi de finances pour 2011 a procédé à une réforme d’ampleur du compte d’affectation spéciale.

● Ce compte, dont l’intitulé est désormais Contrôle de la circulation et du stationnement routier, est divisé en deux sections :

La première section Contrôle automatisé reçoit une fraction de 172 millions d’euros du produit des amendes forfaitaires des radars automatiques. Elle permet de financer, en dépenses :

– le déploiement de nouveaux radars et la maintenance des radars existants, ainsi qu’une subvention à l’Agence nationale de traitement automatisé des infractions (ANTAI) pour le fonctionnement du centre national de traitement, situé à Rennes ;

– l’envoi et l’affranchissement des lettres de retrait/restitution de points ainsi que le déploiement dès 2013 du nouveau permis de conduire sécurisé.

La seconde section Circulation et stationnement routiers est abondée par deux ressources :

– une fraction de 160 millions d’euros du produit des amendes des radars ;

– le produit d’autres types d’amendes de la police de la circulation.

Elle finance le projet de procès-verbal électronique (PVé), le désendettement de l’État et l’équipement des collectivités territoriales (pour l’amélioration des transports en commun, de la sécurité et de la circulation routières).

Le solde du produit des amendes des radars, au-delà de 332 millions d’euros, est affecté à l’Agence de financement des infrastructures de transports de France (AFITF).

Les circuits – particulièrement complexes – d’affectation des produits des amendes de police de la circulation sont détaillés dans le schéma ci-dessous.

En dernier lieu, l’article 48 de la loi de finances pour 2012 (n° 2011-1977 du 28 décembre 2011) avait modifié, de manière exceptionnelle, les règles d’affectation du produit des amendes des radars : il a ainsi prévu que la moitié du produit perçu au-delà du montant initialement prévu pour 2012 dans le cadre du budget triennal 2011-2013 (soit 457 millions d’euros) serait affectée au financement de 1 000 nouveaux radars, dans la limite de 20 millions d’euros.

SCHÉMA D’EMPLOI DU PRODUIT DES AMENDES (RADARS ET HORS RADARS)
(MONTANTS : EXÉCUTION 2011)

II.– LE DYNAMISME DU PRODUIT DES AMENDES PERÇUES
PAR LES RADARS AUTOMATIQUES PERMETTRA DE SUPPORTER
CES DÉPENSES SUPPLÉMENTAIRES

Les crédits actuellement alloués à la première section se sont révélés insuffisants en 2012 ; ils ne permettront pas de financer l’an prochain le déploiement de nouveaux radars et les matériels informatiques nécessaires au permis de conduire sécurisé, dont le déploiement doit débuter le 19 janvier 2013 conformément à la directive européenne n° 2006/126/CE du 20 décembre 2006.

Il est donc proposé d’abonder de 67 millions d’euros le plafond des recettes affectées à la première section du CAS, soit le montant des dépenses supplémentaires prévues.

À cette fin, le présent article modifie les dispositions de l’article 49 de la loi de finances pour 2006 précitée, qui avait créé le compte d’affectation spéciale, sur deux points :

– il relève le plafond du produit des amendes forfaitaires perçues grâce à des radars automatiques affecté au CAS à 399 millions d’euros, contre 332 millions d’euros jusqu’alors. Le produit attendu des amendes de radar pour 2013 serait ainsi relevé de 332 à 399 millions d’euros ;

– il majore le plafond de la première section de ce CAS pour atteindre 239 millions d’euros, contre 172 millions d’euros actuellement.

AFFECTATION DU PRODUIT DES AMENDES DE RADARS AUTOMATIQUES

(en millions d’euros)

	LFI 2010	Exécution 2010	LFI 2011	Exécution 2011	LFI 2012	PLF 2013
CAS « Contrôle de la circulation et du stationnement routiers »	342,0	342,0	332,0	358,0	332,0	399,0
P751 – Radars	196,0	196,0	156,0	182,0	156,0	211,0
P752 - Fichier national du permis de conduire	16,0	16,0	16,0	16,0	16,0	28,0

P754 – Contribution à l’équipement des collectivités territoriales	130,0	130,0	160,0	160,0	160,0	160,0
P755 – Désendettement de l’État	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0	0,0
Agence de financement des infrastructures de transports en France (AFITF)	180,0	126,4	125,0	181,1	180,0	213,7
TOTAL	522,0	468,4	457,0	539,1	532,0	612,7

Sources : Rapports spéciaux « Transports routiers » 2010-2012 ; évaluation préalable annexée au PLF 2013.

Cet abondement n’aurait pas pour conséquence de diminuer les ressources de l’AFITF, compte tenu du dynamisme du produit des amendes des radars (+ 12 % en rythme annuel, sur les six premiers mois de 2012). Il serait neutre pour les collectivités territoriales.

* *

La Commission adopte l’article 33 sans modification.

* *

Article 34

Valorisation des infrastructures de télécommunication des services
de l’État

Texte du projet de loi :

I.– L’article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, les mots : « Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien dont l’ordonnateur est le ministre chargé du budget » sont remplacés par les mots : « Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien, des systèmes et des infrastructures de télécommunications de l’État » ;

2° Après le b) du 1°, sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :

« c) Le produit de la cession de l’usufruit de tout ou partie des systèmes de communication radioélectrique des services de l’État, dans les conditions fixées au II de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013 ;

« d) Le produit des redevances d’occupation domaniale résultant d’autorisations d’utilisation de points hauts des réseaux de télécommunication et de transmission des services de l’État, dans les conditions fixées au II de l’article □□ de la loi n° 2012-□□□□ du □□ décembre 2012 de finances pour 2013 ; »

3° Le c) et le d) du 1° deviennent respectivement le e) et le f) ;

4° Le c du 2° est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« c) Les dépenses d’investissement et de fonctionnement destinées à l’acquisition et à la maintenance d’infrastructures, de réseaux, d’applications, de matériels et d’équipements d’information et de communication radioélectriques liées à l’exploitation du réseau ;

« d) Les versements au profit du budget général pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit visé au a du 1°. Ces versements ne s’appliquent pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l’utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la défense jusqu’au 31 décembre 2014 et par le ministère de l’intérieur jusqu’au 31 décembre 2018. »

II.– L’usufruit mentionné au c) du 1° de l’article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 précitée, dans sa rédaction issue de la présente loi, peut être cédé par l’État selon des modalités fixées par arrêté du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé des communications électroniques, dans le cadre d’une convention, après mise en concurrence. Cette convention précise les conditions selon lesquelles est assurée la continuité du service public. Un décret en Conseil d’État fixe la durée maximale de cette cession.

L’utilisation des points hauts des réseaux de télécommunication mentionnée au d) du 1° de l’article 54 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 précitée, dans sa rédaction issue de la présente loi, peut être autorisée par l’État par arrêté du ministre chargé de l’économie et du ministre chargé des communications électroniques dans le cadre d’une procédure d’attribution, après appel à la concurrence et pour une durée limitée. Cette attribution permet d’assurer la continuité du service public.

Un décret en Conseil d’État fixe les modalités d’élaboration de la convention et de la procédure d’attribution prévues aux deux alinéas précédents.

Les procédures de cession de l’usufruit ou d’autorisation d’occupation domaniale mentionnées aux deux premiers alinéas prévoient notamment :

1° Les conditions dans lesquelles l’État conserve les droits d’utilisation des systèmes et des infrastructures nécessaires à l’exécution des missions de service public ;

2° Les modalités de contrôle de l’État sur l’utilisation de ces systèmes et infrastructures ;

3° Les sanctions susceptibles d’être infligées en cas de manquement aux obligations qu’il édicte ;

4° L’interdiction, d’une part, de toute cession de l’usufruit, de son apport sous quelque forme que ce soit ou de toute création de sûretés s’y rattachant et, d’autre part, de toute cession ou transmission du titre d’occupation domaniale, qui n’auraient pas été dûment autorisés par l’État.

Est nul de plein droit tout acte qui ne respecterait pas cette interdiction.

Est nul de plein droit tout acte de cession, d’apport ou de création de sûretés portant sur l’usufruit mentionné ci-dessus réalisé sans que l’État ait été mis à même de s’y opposer ou qui est effectué en violation de son opposition ou en méconnaissance des conditions fixées par l’État à la réalisation de l’opération.

Observations et décision de la Commission :

Le compte d’affectation spéciale « Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien » ne porte aujourd’hui des opérations qu’au titre du seul ministère de la défense. Le présent article vise à en élargir le champ des recettes et des dépenses afin de faciliter son utilisation par le ministère de l’intérieur.

I.– UN CHAMP D’ACTION TROP RESTREINT

A.– UN CAS VISANT À VALORISER LE SPECTRE HERTZIEN

Créé par la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009, le compte retrace :

En recettes :

– le produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l’utilisation des bandes de fréquences libérées par les ministères affectataires, à compter du 1^er janvier 2009 ;

– le produit de la cession de l’usufruit de tout ou partie des systèmes de communication militaires par satellites de l’État ;

– les versements du budget général ;

– les fonds de concours ;

En dépenses :

– les dépenses d’investissement et de fonctionnement liées aux services de télécommunications utilisant le spectre hertzien ou visant à en améliorer l’utilisation, y compris le transfert de services vers des supports non hertziens ;

– les dépenses d’investissement et de fonctionnement liées à l’interception ou au traitement des émissions électromagnétiques, à des fins de surveillance et de renseignement ;

– les versements au profit du budget général ou du désendettement de l’État pour un montant qui ne peut être inférieur à 15 % du produit des redevances acquittées par les opérateurs privés. La contribution au désendettement ne s’applique toutefois pas au produit des redevances acquittées par les opérateurs privés pour l’utilisation des bandes de fréquences libérées par le ministère de la Défense jusqu’au 31 décembre 2014.

Le CAS est composé de deux programmes :

– le programme 761 Désendettement de l’État ;

– le programme 762 Optimisation de l’usage du spectre hertzien.

B.– EN PRATIQUE, UN CAS LIMITÉ AU SEUL USAGE DU MINISTÈRE DE LA DÉFENSE

Le CAS n’a pas fonctionné entre 2009 et 2010.

En 2011, il a retracé uniquement les opérations au titre du ministère de la Défense. De plus, le ministère de la Défense ayant obtenu que les sommes tirées de la valorisation du spectre hertzien lui soient intégralement reversées afin de financer des opérations d’investissement et ne contribuent au désendettement de l’État qu’à compter du 1^er janvier 2015, aucune recette n’a été affectée au désendettement de l’État.

Le ministère de la défense disposera pour 2013 de 1 067 millions d’euros provenant des crédits non consommés en 2011 et 2012. Les crédits du programme 762 Optimisation du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense) correspondent à des recettes issues de cessions de fréquences dans les bandes 800 MHz et 2,6 GHz réalisées en 2011.

II.– MIEUX VALORISER LES FRÉQUENCES HERTZIENNES ET LES INFRASTRUCTURES DE COMMUNICATION

A.– DES MODIFICATIONS EN FAVEUR DU MINISTÈRE DE L’INTÉRIEUR NÉCESSAIRES

Le présent article vise à faciliter l’utilisation du CAS par d’autres ministères, notamment le ministère de l’intérieur actuellement le plus concerné aujourd’hui. En effet, l’État devient à compter du 1^er janvier 2013 propriétaire du réseau Automatisation des Communications Radiophoniques Opérationnelles de Police (ACROPOL), système de communications radio de la Police nationale depuis 1994.

Sous réserve de ne porter atteinte ni à la continuité de service, ni aux besoins fonctionnels propres aux services de sécurité, ce réseau pourrait être valorisé en tant qu’actif immatériel :

– soit en valorisant des « points hauts » (antennes, relais…) dont dispose le ministère de l’Intérieur, notamment auprès d’opérateurs de téléphonie privés ;

– soit en cédant de la bande passante, temporairement ou définitivement, à des opérateurs, sur le modèle de ce qui a été fait avec les fréquences militaires.

L’élargissement des recettes de ce CAS permettra de diversifier les ressources que le ministère de l’intérieur peut consacrer à ses besoins en matière d’information et de communication.

Pour cela, l’article 54 de la loi de finances pour 2009 doit être modifié.

B.– L’EXTENSION DU CHAMP DES RECETTES ET DES DÉPENSES ET LA SUPPRESSION DE LA CONTRIBUTION AU DÉSENDETTEMENT DE L’ÉTAT

1.– L’élargissement de la liste des recettes affectées et la modification des modalités de cession du réseau hertzien des services de l’État

Le 2° du I du présent article propose d’insérer parmi les recettes affectées « le produit de la cession de l’usufruit de tout ou partie des systèmes de communication radioélectrique des services de l’État » alors que jusqu’alors seuls les systèmes de communication militaire par satellites de l’État étaient concernés.

De même, le 2° du I propose d’intégrer aux recettes « le produit des redevances d’occupation domaniale résultant d’autorisations d’utilisation de points hauts résultant des réseaux de télécommunication et de transmission des services de l’État ».

Par ailleurs, l’alinéa II précise les conditions d’application des dispositions permettant la cession de l’usufruit des systèmes de communication radioélectrique des services de l’État ou la location des « points hauts » des réseaux de télécommunication alors qu’il n’y avait aucune disposition précédemment. En effet, toute cession devra faire l’objet d’un contrat permettant la continuité du service public.

Ces contrats devront mentionner notamment :

– les conditions dans lesquelles l’État conserve les droits d’utilisation des systèmes et des infrastructures nécessaires à l’exécution des missions de service public ;

– les modalités de contrôle de l’État sur l’utilisation de ces systèmes ;

– les sanctions susceptibles d’être infligées en cas de manquement aux obligations contractuelles ;

– l’interdiction de toute cession qui n’aurait été dûment autorisée par l’État.

Un décret en Conseil d’État est prévu afin de fixer les modalités d’élaboration de la convention et de la procédure d’attribution.

90 millions d’euros de recettes nouvelles sont attendus au titre des fréquences susceptibles d’être cédées par le ministère de l’Intérieur.

2.– La modification de la liste des dépenses affectées

Le 4° du I du présent article propose d’ajouter une dépense à la liste de celles pouvant être assumées par le CAS, à savoir : « les dépenses d’investissement et de fonctionnement destinées à l’acquisition et à la maintenance d’infrastructures, de réseaux, d’applications, de matériels et d’équipements d’information et de communication radioélectriques liées à l’exploitation du réseau ».

En vertu de cette disposition, les recettes commerciales affectées au CAS pourraient financer les dépenses liées aux réseaux de communication du ministère de l’Intérieur (acquisition et maintenance d’infrastructures, de réseaux, d’applications, de matériels et d’équipements d’information et de communication) puisque celui-ci pourrait disposer des sommes tirées de la valorisation de ses systèmes jusqu’au 31 décembre 2018.

3.– La création d’un programme « Optimisation de l’usage du spectre hertzien et des infrastructures du réseau physique de télécommunications du ministère de l’intérieur »

Le programme 761 Désendettement de l’État est maintenu. Comme en 2012, aucune dotation n’y est inscrite.

Le programme 762 change de dénomination. Il est désormais intitulé Optimisation de l’usage du spectre hertzien et interception et traitement des émissions électromagnétiques (ministère de la défense). 1 067 millions d’euros sont inscrits sur ce programme contre 900 millions d’euros en 2012. 792,1 millions d’euros abondent l’action 1 – Amélioration de l’usage du spectre hertzien et 274,8 millions d’euros l’action 2 – Interception et traitement des émissions électromagnétiques.

Le programme 763 Optimisation de l’usage du spectre hertzien et des infrastructures du réseau physique de télécommunications du ministère de l’intérieur est un programme nouveau. 90 millions d’euros sont inscrits en recettes et affectés pour 50 millions d’euros à la modernisation des systèmes d’information et de communication de la police nationale, 30 millions d’euros pour la modernisation des systèmes d’information et de communication de la gendarmerie nationale et 10 millions d’euros pour la modernisation des systèmes d’information et de communication de l’administration centrale et territoriale.

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La Commission adopte l’article 34 sans modification.

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Article 35

Élargissement du périmètre du compte d’affectation spéciale « Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage »

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 est ainsi modifié :

1° Après le d du 2°, sont ajoutés les deux alinéas suivants :

« e) Une fraction de la dotation générale de décentralisation « formation professionnelle et apprentissage » en complément des versements effectués à partir du budget général au titre des compétences transférées aux régions en matière d’apprentissage et répartie selon les mêmes modalités que celles retenues pour la compensation financière de l’indemnité compensatrice forfaitaire mentionnée à l’article L. 6243-1 du code du travail et transférée aux régions par la loi n° 2002-276 du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité ;

« f) Le reversement de recettes indûment perçues au titre des années antérieures à l'exercice budgétaire en cours. » ;

2° Au dernier alinéa, les mots : « aux a et b » sont remplacés par les mots : « aux a, b et e ».

Observations et décision de la Commission :

Les indemnités compensatrices forfaitaires (ICF), dites « primes d’apprentissage », constituent une aide destinée à favoriser l’embauche d’apprentis, laquelle peut bénéficier à tout employeur relevant du secteur privé, notamment les associations, les professions libérales et les entreprises relevant du secteur public industriel et commercial. Elles étaient versées aux entreprises par l’État jusqu’en 2002 mais sont désormais du ressort des régions depuis la loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité. La création d’une tranche « formation professionnelle » de la dotation générale de décentralisation a permis de compenser le paiement des ICF par les régions sur les fonds du budget général.

L’objet du présent article est, sans changer le montant global de la compensation due aux régions, de basculer une partie du financement à destination des régions du budget général (programme 103 de la mission Travail et Emploi) vers le compte d’affectation spéciale (CAS) Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage (FNDMA). Ce transfert, à hauteur de 250 millions d’euros, vise à améliorer la lisibilité des fonds destinés à renforcer l’apprentissage dans les régions.

Accessoirement, l’article proposé modifie les règles en matière de reversement de recettes indûment perçues au cours d’exercices budgétaires passées, cas qui n’était pas prévu dans la partie dépenses du CAS jusqu’à maintenant. Le présent article insère donc deux nouvelles catégories de dépenses, à travers deux alinéas e) et f), dans la partie dépenses du CAS.

Pour rappel, les ressources et les dépenses du CAS FNDMA se décomposent actuellement de la façon suivante (en italique figure une explication brève des dispositifs juridiques mentionnés) :

1° En recettes :

a) La part du quota mentionnée au deuxième alinéa de l'article L. 6241-2 du code du travail (c’est-à-dire une fraction de la taxe d’apprentissage) ;

b) Les versements opérés au Trésor public en application de la section 3 du chapitre II du titre V du livre II de la sixième partie du même code ;

c) Le produit de la contribution supplémentaire prévue à l'article 230 H du code général des impôts (malus pour les entreprises de 250 salariés et plus qui ne comptent pas au minimum les 4 % d’apprentis imposés par la loi) ;

d) Les fonds de concours ;

2° En dépenses :

a) Le financement des centres de formation d'apprentis et des sections d'apprentissage pour lesquels la région a conclu une convention et des centres de formation d’apprentis pour lesquels a été conclue une convention avec l'État en application de l'article L. 6232-1 du code du travail ;

b) Le financement des actions arrêtées en application des contrats d'objectifs et de moyens mentionnés à l'article L. 6211-3 du même code ou, dans le cas des centres de formation d'apprentis pour lesquels a été conclue une convention avec l'État, des actions de développement et de modernisation arrêtées dans le cadre de cette convention ;

c) Le financement d'actions nationales de communication et de promotion de l'apprentissage ;

d) Le versement aux entreprises de deux cent cinquante salariés et plus dépassant le seuil prévu au I de l'article 230 H du code général des impôts d'aides en faveur de l'emploi des personnes mentionnées au même I, dans des conditions prévues par décret (bonus pour les entreprises de 250 salariés et plus qui dépassent les 4 % d’apprentis imposés par la loi).

I.– UNE MODIFICATION DU PÉRIMÈTRE DU CAS « FNDMA » POUR RENFORCER LA LISIBILITÉ ET LE CONTRÔLE DES FONDS DESTINÉS À L’APPRENTISSAGE EN RÉGIONS

Dans l’article proposé, l’ajout de l’alinéa e) au sein de l’article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 opère une modification juridique des dépenses du CAS FNDMA.

Depuis 2002, les régions financent les primes d’apprentissage grâce à la création d’une nouvelle tranche de dotation générale de décentralisation (DGD) relative à la formation professionnelle et à l’apprentissage financée à partir du budget général. Cette contribution du budget général est inscrite dans l'action n° 02 Amélioration de l'insertion des emplois par l'adaptation des qualifications et la reconnaissance des compétences du programme 103 Accompagnement des mutations économiques et développement de l'emploi de la mission « Travail et emploi ». En loi de finances initiale pour 2012, le montant de cette dotation était de 1 702 millions d’euros, dont 801 millions d’euros dans le cadre de la compensation des IFC.

(en millions d’euros)

Montant total de la compensation des compétences transférées aux collectivités locales dans le PLF 2012	PLF 2012
Enveloppe de rééquilibrage au titre de l’aménagement du territoire	10 651 782
Primes d’apprentissage (loi du 27 février 2002)	801 224 650
Compensation de la revalorisation de la rémunération des stagiaires	9 225 583
Apprentissage Mayotte	5 736 958
Actions décentralisées an faveur des jeunes (loi quinquennale du 20 décembre 1993)	870 387 409
Frais de gestion de l’ASP liés à la décentralisation des actions qualifiantes et préqualifiantes (loi quinquennale du 20 décembre 1993)	5 068 540
TOTAL	1 702 294 922

Source : PAP 2012, mission « Travail et Emploi »

Conformément au principe de libre administration, cette dotation est libre d’emploi. Or la partie de cette dotation consacrée aux IFC n’est pas intégralement utilisée par les régions pour financer ce dispositif. Sur 801 millions d’euros, seuls 550 millions d’euros correspondent en moyenne au financement des IFC sur les dernières années. Les 250 millions d’euros restant seraient utilisés pour diverses autres actions dans le champ de l’apprentissage (communication, formation, dispositifs spécifiques…). On constate en outre des différences notables entre les régions puisque de nombreuses régions versent plus que les 1 000 euros prévus par l’article R6243-2 du code du travail selon lequel le montant minimal de l'indemnité compensatrice forfaitaire est, pour chaque année du cycle de formation, fixé à 1 000 euros.

Le Gouvernement souhaite donc basculer les 250 millions d’euros « excédentaires » vers la partie « dépenses » du CAS Financement national du développement et de la modernisation de l’apprentissage afin que l’utilisation de ces crédits puisse être identifiée, évaluée et contrôlée plus efficacement. En effet, selon l’article 21 de la LOLF, un compte d'affectation spéciale retrace « des opérations budgétaires financées au moyen de recettes particulières qui sont, par nature, en relation directe avec les dépenses concernées » : il s’agit donc de mieux identifier les recettes et les dépenses afférentes à une politique publique. Au même titre qu’une mission budgétaire, cet outil présente l’avantage de fournir une vision consolidée des moyens mis en œuvre par l’État en faveur de l’apprentissage. Le CAS FNDMA constitue donc un outil de transparence à l’égard du Parlement (le précédent FNDMA était un fonds extra budgétaire qui échappait donc aux débats parlementaires) en améliorant la lisibilité et le suivi des dépenses dédiées à l’apprentissage.

En conséquence, les crédits inscrits sur le programme 103 au titre de la compensation des compétences transférées aux collectivités locales ne s’élèveront plus pour 2013 qu’à 1 452 millions d’euros (contre 1 702 millions d’euros en loi de finances initiale pour 2012).

Ni le montant global de la dotation ni la répartition du montant de la compensation entre les régions ne seront affectés par cette mesure. Les modalités de décentralisation du versement des primes d’apprentissage telles que définies par la loi du 27 février 2002 et l’article 134 de la loi de finances pour 2003 ne sont donc pas modifiées.

À plus long terme, l’objectif est bien de faire du CAS le réceptacle de l’ensemble des mesures contribuant à la formation professionnelle.

II.– UNE MODIFICATION MARGINALE DES RÈGLES DE RESTITUTION DES INDUS AFIN D’ÉVITER DES DIFFICULTÉS JURIDIQUES

L’ajout de l’alinéa f) au sein de l’article 23 de la loi n° 2011-900 du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011 instaure une nouvelle catégorie de dépenses dans la partie « dépenses » du CAS FNDMA.

La création récente du CAS, par la loi de finances rectificative de juillet 2011 précitée, explique probablement que n’aient pas été envisagées les difficultés résultant des règles en matière de comptabilisation des restitutions d’indus (par exemple en cas de prélèvement trop élevé au titre de la taxe d’apprentissage ou bien en cas de pénalité injustement imposée à une entreprise de 250 salariés et plus pour non-respect du quota de 4 % apprentis). En effet, les règles en vigueur obligent logiquement à opérer, si une telle situation se produit, une déduction sur les recettes afin de procéder à un remboursement dans l’année. Le problème étant que, dans la rédaction actuelle du CAS, le remboursement ne peut avoir lieu que pendant l’année où est constaté le trop-perçu puisqu’il s’agit d’annuler une recette qui n’aurait pas dû être perçue. Or, si la longueur ou la complexité d’une procédure entraîne que la restitution doit être comptabilisée ultérieurement à l'année de l’encaissement de la recette, la recette en cause n’est plus disponible et ne peut donc plus être annulée. Dans ce cas, un remboursement d’indus ne peut plus se traduire par une diminution des recettes, puisque la recette a déjà été encaissée au titre d’une année précédente, et devient automatiquement une dépense. Or, le CAS FNDMA ne peut supporter ce type de dépense qui n’a pas été prévue lors de sa création, ce qui a été source de difficultés juridiques en 2012 (15 dossiers pour un montant total de 93 000 euros).

L’ajout de l’alinéa f) dans la partie dépenses du CAS permet d’envisager ce cas de figure et autorise la restitution d’indus perçus lors des exercices budgétaires antérieurs, sous forme de dépenses qui peuvent intervenir plusieurs années après un litige et non plus uniquement sous forme de diminution de recettes qui devait impérativement être opérée la même année que celle du litige. L’alinéa ajouté crée donc une nouvelle catégorie de dépenses dans la partie dépenses du CAS, pour un impact budgétaire marginal.

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La Commission adopte l’article 35 sans modification.

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Article 36

Aménagement du compte d’affectation spéciale « Services nationaux
de transport conventionnés de voyageurs »

Texte du projet de loi :

Au III de l’article 235 ter ZF du code général des impôts, le montant : « 155 » est remplacé par le montant : « 200 ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose de revoir à la hausse le plafond de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), qui participe à l’alimentation du compte d’affectation spéciale (CAS) Services nationaux de transports conventionnés de voyageurs. Ce plafond serait porté à 200 millions d’euros contre 155 millions d’euros actuellement.

Cette majoration de 45 millions d’euros (soit une augmentation de 29 %) vise à couvrir l'augmentation du montant de la subvention (portée à 325 millions d’euros en 2013) versée à la SNCF en contrepartie de l'exploitation des services conventionnés avec l'État au titre des trains d'équilibre du territoire (TET), dans le cadre de la convention triennale (2011-2013) conclue entre l’État et la SNCF.

L'augmentation de ce besoin s'explique par :

– le maintien de certaines dessertes (Belfort et Mulhouse) ;

– la réévaluation de certaines charges (prestations spécifiques en gares et points d’arrêt et soldes d’emprunts et de location du matériel roulant) facturées au coût réel au vu de la facture définitive que la SNCF a établie au titre de l'exercice 2011 ;

– la compensation du manque à gagner lié à des augmentations tarifaires.

A.– LE DISPOSITIF EXISTANT

Le CAS « services nationaux de transport conventionnés de voyageurs » (SNTC) a été créé par l’article 65 de la loi de finances initiale pour 2011.

La création de ce CAS visait à assurer l’équilibre financier de quarante lignes ferroviaires de transport de voyageurs dites « d’équilibre du territoire », sur lesquelles circulent les TET. Cette catégorie regroupait en 2011 les trains « Corail », « Corail Intercités », « Téoz » et « Lunéa », l’ensemble étant désormais regroupé sous le seul vocable de trains « Intercités ».

Jusqu’en 2010, la SNCF assurait le financement de ces lignes déficitaires par prélèvement sur les excédents des lignes à grande vitesse. Cette péréquation interne a été abandonnée sous l’effet conjugué, d’une part, du règlement européen n° 1370/2007 du 23 octobre 2007 dit « règlement OSP » en vertu duquel le maintien de lignes déficitaires correspondant à une obligation de service public ouvre droit à compensation financière et, d’autre part, de l’ouverture progressive à la concurrence du transport de voyageurs qui imposait de mettre fin à un système de financement jusque-là interne à la seule entreprise historique.

L’État, qui assume dorénavant pour ces lignes une compétence d’autorité organisatrice de transport, gère cette péréquation. Le 13 décembre 2010, une convention triennale (2011-2013) a été conclue entre l’État et la SNCF pour l’exploitation des TET. Ainsi, la SNCF reçoit de l’État via ce CAS une contribution au financement de son déficit d’exploitation sur ces lignes et à l’entretien du matériel roulant qui y est affecté, en contrepartie du respect d’obligations de service public imposées à l’exploitant, suivi par des indicateurs de résultats et sanctionné par un dispositif de bonus/malus.

Ce compte est alimenté par trois types de recettes :

– la contribution de solidarité territoriale (CST), codifiée à l'article 302 bis ZC du code général des impôts et due par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs. Cette taxe est assise sur le montant total, déduction faite des contributions versées par l'État en compensation des tarifs sociaux et conventionnés, du chiffre d'affaires de la SNCF relatif aux prestations de transport ferroviaire de voyageurs non conventionnés, et aux prestations commerciales qui leur sont directement liées, effectuées entre deux gares du réseau ferré national ;

– le produit de la taxe sur le résultat des entreprises ferroviaires (TREF), codifiée à l'article 235 ter ZF du même code, est dû par les entreprises de service de transport ferroviaire de voyageurs ayant des activités de transport de voyageurs et dont le chiffre d'affaires soumis à la CST est supérieur à 300 millions d'euros. Cette taxe est assise sur le résultat imposable à l'impôt sur les sociétés. Le taux de la taxe est compris entre 15 % et 35 %. Un arrêté du 29 juillet 2011 a fixé le taux à 13 % ;

– une fraction de la taxe d'aménagement du territoire (TAT), prévue à l'article 302 bis ZB du code général des impôts et acquittée par les sociétés concessionnaires d'autoroutes, à raison du nombre de kilomètres parcourus par les usagers. Le tarif de la taxe est fixé à 7,32 euros par 1 000 kilomètres parcourus.

En l’état, la SNCF, seule entreprise ferroviaire actuellement présente sur les lignes d’équilibre du territoire, fournit la totalité des contributions ferroviaires, soit 83 % des recettes du CAS, qui lui reviennent par la suite en totalité.

Le CAS retrace en dépenses, dans deux programmes 785 « Exploitation des services nationaux de transport conventionnés » et 786 « Matériel roulant des services nationaux de transport conventionnés » :

– les contributions liées à l'exploitation des services nationaux de transport de voyageurs conventionnés par l'État ;

– les contributions liées au matériel roulant.

B.– LA NÉCESSITÉ D’AUGMENTER LES RECETTES

La programmation budgétaire 2011-2013 du CAS s’est appuyée sur les prévisions de résultats d’exploitation tels qu’ils ressortent de l’audit des TET en 2011, mené conjointement par l’État, la SNCF et RFF (Réseau Ferré de France) et réalisé sur quatre lignes d’équilibre du territoire de jour (Paris-Caen-Cherbourg, Paris-Amiens-Boulogne, Paris-Orléans-Tours, Paris-Clermont-Ferrand) et les lignes de nuit.

Toutefois, si cette convention contribue à maîtriser jusqu’en 2013 l’évolution des dépenses du CAS en les intégrant dans une trajectoire prédéterminée, quelques dérives ne peuvent être évitées, notamment en raison de la facturation ad valorem des charges externes (péages ferroviaires, location de matériel roulant,…), alors que les charges internes sont forfaitisées.

En 2012, l’augmentation de 70 millions d’euros des péages acquittés à RFF par les TET a entraîné une modification sensible des trajectoires financières prévisionnelles telles que prévues par la convention triennale liant l’État et la SNCF.

Ainsi, le montant de la contribution d’équilibre a crû de 33,3 % par rapport à 2011, passant de 210 à 280 millions d’euros pour 2012. Cette augmentation a déjà été couverte par un relèvement du plafond de la TREF de 80 millions d’euros (ainsi porté à 155 millions d’euros, soit un doublement par rapport à 2011) tandis que celui de la CST était diminué de 10 millions d’euros (soit 90 millions d’euros contre 100 millions d’euros en 2011) dans un souci d’allègement des prélèvements sur la grande vitesse.

Pour 2013, les prévisions d’exécution des dépenses du CAS font apparaître un surcoût de 45 millions d’euros qui s’explique par :

– le maintien de certaines dessertes dont la suppression était initialement prévue par la convention. En effet, le retard pris dans la mise en place de la ligne à grande vitesse Rhin-Rhône a conduit à maintenir l’offre de TET et le nombre de dessertes offertes sur Belfort et Mulhouse, prenant ainsi en compte les conséquences des nouvelles circulations ferroviaires ;

– la réévaluation de certaines charges facturées au prix réel concernant notamment les prestations spécifiques en gares et points d’arrêt ainsi que les soldes d’emprunts et de location du matériel roulant. La facture présentée par la SNCF au 30 avril 2012, présente des augmentations de ces charges externes, par rapport à ce que prévoyait initialement la convention ;

– la compensation du manque à gagner pour la SNCF résultant de majorations tarifaires au 1^er janvier et au 1^er août 2012, inférieures aux dispositions prévues par la convention. Chaque année, l’État homologue la proposition d’évolution des tarifs par la SNCF. Or la convention prévoit expressément que dans l’hypothèse où l’État approuverait, sur proposition de la SNCF, une hausse tarifaire annuelle inférieure au taux d’évolution de l’indice des prix à la consommation calculé sur les douze mois précédant l’entrée en vigueur de cette hausse augmentée d’un point, l’État et la SNCF détermineraient ensemble les modalités de prise en compte de l’écart en résultant pour l’équilibre du compte d’exploitation ⁽202). L’État s’est donc engagé à compenser ce manque à gagner.

Toutefois, il convient de souligner que la maîtrise de la progression des coûts des matériels roulants devrait être la priorité dans le cadre de l’établissement de la nouvelle convention devant entrer en vigueur en 2014. En effet, la question relative au renouvellement du matériel roulant ne figure pas dans l’actuelle convention et le financement du renouvellement d’un matériel roulant particulièrement ancien, dont le coût, à parc constant, se situerait aux alentours de 3 milliards d’euros, demeure préoccupant.

C.– LE CHOIX D’AUGMENTER LE PLAFOND DE LA TREF

Le Gouvernement a fait le choix de recourir, ainsi qu’il l’avait déjà fait l’an dernier, au relèvement du plafond de la TREF (80 millions pour 2012 et 45 millions pour 2013) afin de financer l’augmentation de la subvention.

D’une part, le recours à un versement du budget général vers le CAS, étant limité par l’article 21 de la loi organique relative au lois de finances à 10 % des crédits initiaux de ce compte, soit 28 millions d’euros, ne peut constituer une solution envisageable.

D’autre part, privilégier une hausse de la CST aurait pesé sur l'activité TGV déjà fragilisée par les hausses des péages (en 2013, les péages des trains à grande vitesse augmenteront de 7,4 %).

Ainsi et de façon immédiate, il paraît plus simple et équitable de relever le plafond de la TREF, cette dernière, assise actuellement sur le résultat de l’EPIC SNCF et, à terme, des entreprises concurrentes qui réaliseront un chiffre d'affaires en France supérieur à 300 millions d'euros, disposant d’une base plus large que la CST. Par conséquent, recourir à l’augmentation de la TREF permet de ne pas faire reposer la totalité de la péréquation ferroviaire sur le transport à grande vitesse.

Cette recette, qui couvre strictement le financement de la dépense supplémentaire relative à l’exploitation des TET, est globalement neutre pour l’État, cette majoration étant financée par la SNCF dont la marge opérationnelle a atteint 2 074 millions d’euros en 2011.

L’État, en sa qualité d’autorité organisatrice des TET, entend ainsi maintenir un service ferroviaire d’aménagement du territoire performant, tout en améliorant la qualité du service rendu aux voyageurs, en pérennisant un système de compensation qui n’alourdit pas les déficits publics.

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La Commission adopte l’article 36 sans modification.

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Article 37

Prise en charge par le service des retraites de l’État des pensions
versées aux agents ayant acquis des droits à la caisse de retraite
des fonctionnaires et agents publics de Mayotte

Texte du projet de loi :

Au a) du 2° du A du I de l’article 51 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 modifiée, les mots : « Les pensions versées au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite », sont remplacés par les mots : « Les pensions relevant du régime de retraite des fonctionnaires civils et militaires de l’État ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’achever le transfert des fonctionnaires de Mayotte depuis la CRFM ⁽²⁰³⁾ vers le SRE ⁽²⁰⁴⁾ et la CNRACL ⁽²⁰⁵⁾.

A.– LE CONTEXTE DE L’INTÉGRATION DES FONCTIONNAIRES MAHORAIS AU SEIN DES TROIS FONCTIONS PUBLIQUES

1.– La loi n° 2001-616 du 11 juillet 2001 modifiée relative à Mayotte

Aux termes du II de l’article 64-1 de la loi du 11 juillet 2001, « Les agents titulaires, à la date de publication de la loi n° 2003-660 du 21 juillet 2003 de programme pour l'outre-mer, d'un emploi de la collectivité départementale, d'une commune ou d'un établissement public administratif de Mayotte sont intégrés au plus tard le 31 décembre 2010 :

– soit dans les corps de la fonction publique de l'État ;

– soit dans les cadres d'emplois de la fonction publique territoriale ;

– soit dans les corps de la fonction publique hospitalière ;

– soit dans des corps ou cadres d'emplois de la fonction publique de l'État, de la fonction publique territoriale ou de la fonction publique hospitalière créés le cas échéant à cet effet, à titre transitoire, pour l'administration de Mayotte ».

Le paragraphe VII ⁽²⁰⁶⁾ de ce même article précise que les agents ainsi intégrés « sont affiliés […] au régime spécial de retraite correspondant au corps ou cadre d'emplois d'intégration ou de titularisation ». Ces régimes spéciaux sont, en l’espèce, le SRE et la CNRACL.

2.– La dissociation provisoire entre les services d’affiliation et l’organisme payeur

Le 31 mai 2012 est parue l’ordonnance ⁽²⁰⁷⁾ permettant aux agents titulaires ou intégrés dans l’une des trois fonctions publiques de bénéficier d’une retraite versée par le régime de base géré par la caisse de sécurité sociale de Mayotte, dans le cas où ils ne peuvent bénéficier de la pension de retraite prévue par la loi du 11 juillet 2001 lorsqu’ils quittent l’emploi correspondant. Cette ordonnance a également prévu les modalités de versement des retraites des pensionnés de la CRFM.

Conformément à la loi de 2001, les agents mahorais concernés ont donc bien été affiliés, au 31 décembre 2010, au SRE ou à la CNRACL, leurs cotisations étant versées à ces organismes.

En revanche, en l’absence de publication des décrets en Conseil d’État prévus pour application du VIII de l’article 64-1 (créé par l’ordonnance du 31 mai 2012), c’est la CRFM qui a continué, en 2011 et 2012, à verser les prestations aux agents. Ces décrets doivent en effet permettre de fixer les modalités concrètes de règlement des droits à pension, ainsi que les modalités de répartition de la charge entre les deux régimes spéciaux.

La CRFM ne disposant pas des ressources correspondantes, c’est une subvention de l’État, inscrite sur le programme 195 « Régime de retraites des mines de la SEITA et divers » qui a permis, en 2011 et 2012, à cet organisme de verser les sommes dues aux pensionnés. Ce mécanisme imaginé afin d’assurer la continuité du paiement des droits, avait une vocation nécessairement transitoire. L’article 37 du présent projet de loi de finances vise à mettre fin à cette situation.

B.– LA FINALISATION DE L’AFFILIATION POUR LES FONCTIONNAIRES MAHORAIS

1.– La nouvelle rédaction proposée de l’article 51 de la loi de finances pour 2006

L’article 37 du présent projet de loi pour 2013 vient modifier la rédaction de l’article 51 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006. Celui-ci avait fixé la nomenclature du compte d’affectation spécial « Pensions » en divisant ce dernier en trois sections. La première était intitulée « Pensions civiles et militaires de retraite et allocations temporaires d'invalidité ». En dépense, seules étaient prises en compte les « pensions versées au titre du code des pensions civiles et militaires de retraite ». Or les sommes versées par la CRFM ne sont pas incluses dans cet intitulé. La CRFM ne dépend en effet pas du code susvisé, mais de son arrêté de création n° 50/RG du 16 mars 1977.

La nouvelle rédaction permettra donc, dans l’attente de la liquidation définitive de la CRFM, d’englober dans le périmètre du CAS « Pensions » les sommes actuellement versées par la CRFM. Cette modification trouve sa place dans le présent projet de loi de finances, en application de l’article 19 de la loi organique relative aux lois de finances, qui réserve l’ouverture, et subséquemment la définition, des comptes spéciaux aux lois de finances ⁽²⁰⁸⁾.

2.– Le coût estimé de la mesure pour l’État

La mesure, en élargissant le champ des dépenses prises en charge par le CAS « Pensions », représente un coût annuel estimé de 9,7 millions d’euros par an pour l’État. En contrepartie, et ce depuis le 1^er janvier 2011, les cotisations des agents mahorais intégrés dans la fonction publique d’État sont versées au CAS « Pensions ».

Ce chiffrage est fondé sur une extrapolation de l’exécution de l’année 2011 et du début de l’année 2012. Au 31 décembre 2012, les pensionnés mahorais relevant du SRE devraient être au nombre de 1 119.

De façon plus précise, pour 2013, 2014 et 2015, les prestations à verser sont respectivement estimées à 9,69 millions d’euros, 9,72 millions d’euros et 9,74 millions d’euros.

3.– L’attente des décrets en conseil d’état d’application de l’article 64-1

L’extinction définitive de la CRFM reste subordonnée à la parution du décret assurant la répartition des droits entre les caisses, en fonction du corps d’accueil des fonctionnaires, le décret permettant la liquidation des pensions ayant pour sa part déjà été publié. Il conviendra d’être attentif à ce que la parution de ce décret intervienne le plus tôt possible.

Ensuite, quelques semaines seront nécessaires afin que les services informatiques du SRE soient en mesure de gérer les dossiers des agents publics mahorais, sans que cette période de transition, purement interne, n’affecte la continuité du versement des droits des intéressés.

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La Commission adopte l’article 37 sans modification.

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Article 38

Clarification des relations financières entre État et sécurité sociale

Texte du projet de loi :

I.– Il est ouvert un compte de concours financiers intitulé : « Avances aux organismes de sécurité sociale ».

Ce compte retrace, en dépenses et en recettes, les versements à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale et les remboursements des avances sur le montant des recettes affectées aux caisses et régimes de sécurité sociale en application :

1° Du A du II du présent article ;

2° Du 3° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale.

II.– A.– Pour l’application des articles L. 131-7 et L. 139-2 du code de la sécurité sociale, la compensation intégrale par l’État des mesures définies à l’article L. 241-18 du même code est effectuée, dans des conditions qui en assurent la neutralité financière pour les caisses et les régimes de sécurité sociale concernés, par l’affectation d’une fraction égale à 0,33 % du montant de la taxe sur la valeur ajoutée nette correspondant aux montants de cette taxe enregistrés par les comptables publics, déduction faite des remboursements et restitutions effectués par les comptables assignataires.

B.– Les caisses et régimes de sécurité sociale bénéficient chacun d’une quote-part de la fraction mentionnée au A fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d’allègement de cotisations sociales mentionnées au A. L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale est chargée de centraliser le produit de la fraction mentionnée au A et d’effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale conformément à cet arrêté.

C.– En cas d’écart constaté entre le montant de la recette affectée en application du A et le montant définitif de la perte de recettes que cette affectation doit compenser, cet écart est résorbé par la plus prochaine loi de finances suivant sa constatation.

III.– Le code de la sécurité sociale est ainsi modifié :

A.– Le 7° de l’article L. 131-8 est ainsi modifié :

1° Au a), le pourcentage : « 58,10 % » est remplacé par le pourcentage : « 63,47 % » ;

2° Le h) est abrogé.

B.– Au 3° de l’article L. 241-2, le pourcentage : « 5,75 % » est remplacé par le pourcentage : « 5,88 % ».

C.– Les six premiers alinéas de l’article L. 862-3 sont remplacés par l’alinéa suivant :

« Art. L. 862-3.– Les recettes du fonds institué à l’article L. 862-1 sont constituées du produit de la taxe mentionnée au I de l’article L. 862-4 et du produit des contributions mentionnées aux articles 520B et 520C du code général des impôts. »

IV.– Le code général des impôts est ainsi modifié :

A.– Au VI de l’article 520B, les mots : « pour moitié à la Caisse nationale de l’assurance maladie des travailleurs salariés » sont remplacés par les mots : « au fonds institué à l’article L. 862-1 du code de la sécurité sociale ».

B.– L’article 520C est complété par le paragraphe suivant :

« VI.– Le produit de la contribution régie par le présent article est affecté au fonds institué à l’article L. 862-1 du code de la sécurité sociale. »

V.– Le présent article s’applique à compter du 1^er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de simplifier les affectations de recettes entre l’État et la sécurité sociale et de prévoir un dispositif pérenne de compensation des allègements de charges pour les heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de vingt salariés. Il privilégie l’affectation à la sécurité sociale de quotes-parts de TVA nette plutôt que de TVA brute, rationalise les affectations des taxes, qualifiées de « comportementales », sur les tabacs et les boissons sucrées et édulcorées et crée un compte de concours financiers intitulé : « Avances aux organismes de sécurité sociale ».

L’impact de cet article, qui ne pourra être pleinement apprécié qu’à la lecture du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, se traduit, pour le budget de l’État, par un solde négatif de 403 millions d’euros en 2013.

I.– L’AFFECTATION DE QUOTES-PARTS DE TVA NETTE AUX ORGANISMES DE SÉCURITÉ SOCIALE, RETRACÉE PAR UN NOUVEAU COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

A.– UN DISPOSITIF PÉRENNE DE COMPENSATION DES EXONÉRATIONS DE COTISATIONS SOCIALES SUR LA RÉMUNÉRATION DES HEURES SUPPLÉMENTAIRES

1.– Le droit existant : la compensation en 2012 des allègements de charges sur la rémunération des heures supplémentaires

● La loi n° 2012-958 du 16 août 2012 a supprimé, à compter du 1^er septembre 2012, les exonérations de cotisations sociales salariales attachées à la rémunération des heures supplémentaires et complémentaires de travail et limité les déductions de cotisations patronales aux heures supplémentaires effectuées dans les entreprises de moins de vingt salariés.

Le dispositif de compensation des exonérations de cotisations sociales n’a été adapté par cette même loi que pour l’année 2012. Il a été renvoyé à la loi de finances pour 2013 pour la définition d’un système de compensation pérenne, à compter de 2013.

● Pour 2012, l’article 2 de la loi n° 2012-354 du 14 mars 2012 de finances rectificative pour 2012 instaurait un dispositif dit de « TVA sociale » et supprimait l’affectation du produit de TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées, qui constituait la principale composante du « panier » compensant les allègements de charges en faveur des heures supplémentaires prévus par la loi n° 2007-1223 du 21 août 2007 en faveur du travail, de l'emploi et du pouvoir d'achat dite « TEPA ». Celle-ci était remplacée par l’affectation d’une quote-part de 1,33 % de TVA nette.

L’article 1^er de la loi du 16 août 2012 de finances rectificative pour 2012 précitée, supprimant la « TVA sociale », est également revenu sur cette modification et a rétabli l’affectation du produit de TVA brute collectée par les producteurs de boissons alcoolisées pour 2012.

● L’article 3 de la même loi, supprimant la plupart des allègements sociaux sur les heures supplémentaires, a prévu une modification, rétroactive au 1^er janvier 2012, du panier de recettes destiné à les compenser, maintenant l’affectation de la TVA brute sur les alcools et d’une fraction des droits de consommation sur les tabacs et réduisant à 42,11 % la part du produit de la contribution sociale sur l’impôt sur les sociétés (CSB) affectée à la sécurité sociale, puisque le besoin de financement à compenser diminuait de 625 millions d’euros.

Le panier de recettes TEPA a connu les évolutions suivantes :

ÉVOLUTION DU PANIER DE RECETTES


	2012 avant la 2^ème LFR pour 2012
Taxe affectée	Taux transféré	Montant 2012 (en milliards d’euros)
Contribution sociale sur les bénéfices	100 %	859
TVA brute collectée sur les alcools	100 %	2 050
Droits de consommation sur les tabacs	3,89 %	436
Total panier (en milliards d’euros)	3 345
*Évaluation compensation à effectuer*	3 473

Source : Évaluation préalable du 2^ème PLFR 2012.


	2012 après la 2^ème LFR pour 2012
Taxe affectée	Taux transféré	Montant 2012 (en milliards d’euros)
Contribution sociale sur les bénéfices	42,11 %	362
TVA brute collectée sur les alcools	100 %	2 050
Droits de consommation sur les tabacs	3,89 %	436
Total panier	2 848
*Évaluation compensation à effectuer*	2 848

Source : Évaluation préalable 2^ème PLFR 2012.

La fraction de 57,89 % de CSB ainsi dégagée a été affectée à l’apurement en 2012 de la dette contractée par l’État vis-à-vis de la sécurité sociale sur le dispositif de compensation et pour le solde, au budget général de l’État.

RÉPARTITION DU PRODUIT DE LA CSB EN 2012

(en millions d’euros)

Panier heures supplémentaires	362
Apurement de la dette contractée par l’État vis-à-vis de la sécurité sociale sur le dispositif de compensation	341
État	156
*Total*	*859*

Source : Évaluation préalable 2^ème PLFR 2012.

La suppression de la quasi-totalité des allègements de charges prévus par la loi du 21 août 2007 dite « TEPA » dégage, en année pleine à compter de 2013, un gain de 1,5 milliard d’euros au titre de la fin des exonérations fiscales et de 3 milliards d’euros au titre du volet social correspondant à son coût global de 3,5 milliards d’euros diminué de celui de l’aménagement prévu au profit des petites entreprises (0,5 milliard d’euros).

2.– Le dispositif proposé : un système de compensation pérenne à compter de 2013

Le A du II du présent article prévoit la compensation intégrale – dont le principe est posé par les articles L. 131-7 et L. 139-2 du CSS – de la déduction de cotisations sociales patronales dans les entreprises de moins de vingt salariés, prévue par l’article L.241-18 du code de la sécurité sociale (CSS), par l’affectation d’une fraction de 0,33 % de TVA nette pour un montant prévisionnel correspondant au coût estimé des exonérations, soit 0,5 milliard d’euros en 2013.

Le B du II du présent article prévoit que les caisses et régimes de sécurité sociale bénéficient chacun d’une quote-part de la fraction de 0,33 % de TVA nette mentionnée au A, fixée par arrêté des ministres chargés du budget et de la sécurité sociale au prorata de leur part relative dans la perte de recettes résultant des mesures d’allègement de cotisations sociales mentionnées au même A. L’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) est chargée de centraliser le produit de la fraction et d’effectuer sa répartition entre les caisses et régimes de sécurité sociale.

Le C du II du présent article prévoit, en cas d’écart entre le coût effectif des exonérations et le rendement de la fraction de TVA nette, une régularisation par la plus prochaine loi de finances.

L’évaluation préalable accompagnant le présent article indique que, dans la mesure où le montant des exonérations sur les heures supplémentaires a été sensiblement réduit, ce schéma fiscal pourrait être ultérieurement remplacé par un mécanisme de compensation budgétaire. La compensation budgétaire, écartée à ce stade, a été utilisée pour la compensation d’exonérations sectorielles, trouvant leur place au sein de l’une des missions du budget général de l’État.

Le choix de l’affectation d’une fraction du produit de TVA nette a été fait pour des raisons de continuité, puisque l’exonération de cotisations sociales sur les heures supplémentaires prévue par la loi du 21 août 2007 dite « TEPA » était financée pour partie par la TVA brute sur les alcools. Par ailleurs, la TVA est une recette qui est déjà partagée entre l’État et la sécurité sociale.

La deuxième loi de finances rectificative pour 2012 chiffrait le coût de l’allègement de charges pour les entreprises de moins de 20 salariés à 518 millions d’euros en année pleine, mais cette estimation était fondée sur un maintien du nombre d’heures supplémentaires, lequel devrait en réalité diminuer, même pour la même cible d’entreprises compte tenu de la suppression des autres mesures en leur faveur. Ce chiffre ne vaut que pour le régime général, la prise en compte des autres régimes entraînant une majoration du coût de 8 %, soit un montant de l’ordre de 100 millions d’euros.

B.– LA MODIFICATION DU PRODUIT DE TVA AFFECTÉ À LA CNAM-TS

1.– Le droit existant

L’article 2 de la première loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012 simplifiait les transferts financiers entre l’État et la sécurité sociale en remplaçant, à compter du 1^er octobre 2012, les affectations du produit de TVA brute généré par diverses assiettes par le transfert de quotes-parts du produit de TVA nette.

Ce transfert concernait l’ensemble de la TVA affectée à la sécurité sociale, en tant que ressource pérenne de l’assurance maladie, soit :

– la TVA brute collectée par les commerçants de gros en produits pharmaceutiques (4° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale) ;

– la TVA brute collectée par les fournisseurs de tabacs (5° de l’article L. 131-8 du code de la sécurité sociale) ;

– la TVA brute collectée par divers acteurs du secteur de la santé (alinéas 9 à 15 de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale).

Ces trois affectations étaient supprimées et leur produit devait retourner à l’État. En contrepartie, l’assurance maladie devait percevoir une quote-part de 5,38 % du produit de la TVA nette.

AFFECTATIONS DE TVA PRÉVUES PAR LA 1^ÈRE LFR 2012


		Affectations de produit de TVA brute *(en millions d’euros)*		Affectations de produit de TVA nette prévues par la 1^ère LFR 2012
L. 131-8 (CSS)	Maladie	Produits pharmaceutiques	3 586
L. 131-8 (CSS)	Maladie	Fournisseurs de tabacs	3 439
L. 241-2 (CSS)	Maladie	Lunettes	276
		Équipements médicaux	212
		Généralistes	279
		Hôpitaux	274
		EHPAD	244
		Ambulances	97
		TOTAL	8 407	8 200	Quote-part de 5,38 % de TVA nette

Source : Rapport de la commission des Finances sur le premier PLFR 2012.

L’article 1^er de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 du 16 août 2012 a décalé l’application de ces dispositions au 1^er janvier 2013 et non plus au 1^er octobre 2012.

Pour l’exercice 2012, il a prévu que les dispositions du 3° de l’article L. 241-2 du CSS, qui détermine les ressources affectées à la CNAM-TS, s’appliquent dans la rédaction en vigueur au 1^er janvier 2012, qui prévoit l’affectation à cette dernière de la TVA brute collectée par divers acteurs du secteur de la santé.

Pour 2013, l’article 1^er de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a modifié la quote-part du produit de la TVA nette destinée à l’assurance-maladie, la portant de 5,38 % à 5,75 %.

2.– La mesure proposée

Le B du III du présent article maintient le principe de l’affectation d’une quote-part de TVA nette plutôt que de TVA brute. Les ressources de TVA brute affectées à la sécurité sociale ne correspondent pas à la TVA versée par ces entreprises, mais à la TVA collectée telle que déclarée par elles, avant déduction de la TVA sur les achats. Un transfert de TVA nette rend plus visible le transfert de ressources entraîné par la réforme, tandis qu’un transfert de TVA brute ne permet pas d’évaluer, à la simple lecture du budget de l’État, le montant de financement transféré par l’État.

Il propose de porter à 5,88 % la quote-part de TVA nette affectée soit un gain pour la CNAM-TS de 189 millions d’euros et une perte de recettes équivalente pour l’État.

Cette hausse est destinée à compenser à la CNAM-TS le transfert au Fonds national d’aide au logement (FNAL) d’une partie du produit du prélèvement social sur les revenus du capital, qui doit être proposé par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013.

C.– LE RÉTABLISSEMENT D’UN COMPTE DE CONCOURS FINANCIERS

1.– Le droit existant

Conséquence directe de l’affectation de quotes-parts de TVA nette, l’article 2 de la première loi de finances rectificative pour 2012 du 14 mars 2012 prévoyait la création d’un compte de concours financiers retraçant les versements de TVA de l’État à la sécurité sociale.

Comme le précédent Rapporteur général l’indiquait lors de l’examen du dit projet de loi de finances rectificative, le calcul de la TVA nette implique de prendre en compte les remboursements et dégrèvements payés par les comptables publics et l’établissement du montant perçu de TVA nette peut prendre un certain temps. Les organismes de sécurité sociale pourraient pâtir d’un décalage de trésorerie du fait de ce délai incompressible, décalage renforcé par le fait qu’une partie de la TVA perçue par les comptables publics peut être versée avec un décalage de trois mois, voire d’un an, par rapport au fait générateur.

Le compte de concours financiers avait donc pour objet d’éviter la constitution d’un tel décalage de trésorerie et d’avancer aux organismes de sécurité sociale le montant des impositions qui leur sont affectées, ces avances étant couvertes au moment de la perception de la TVA.

En recettes, le compte se voyait affectées différentes quotes-parts de TVA nette :

– la quote-part de 6,7 % destinée au financement de la branche famille et qui constituait le principal élément de financement des allègements de cotisations sociales prévus par la mesure de « TVA sociale » ;

– la quote-part de 1,33 % destinée au financement de l’allègement en faveur des heures supplémentaires et se substituant à l’affectation de la TVA brute sur les alcools ;

– la quote-part de 5,38 % destinée au financement de l’assurance maladie et se substituant aux affectations du produit de diverses assiettes.

En dépenses, le compte devait retracer le reversement de ces recettes à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS).

L’article 1^er de la deuxième loi de finances rectificative du 16 août 2012 a supprimé le compte de concours financier intitulé « Avances aux organismes de sécurité sociale », en conséquence de la suppression du relèvement du taux normal de TVA et de l’affectation de son produit à la branche famille. Ce compte financier n’avait en effet plus lieu d’être pour l’exercice 2012.

2.– La mesure proposée

Conséquence directe du choix de l’affectation de quotes-parts de TVA nette aux organismes de sécurité sociale, le I du présent article rétablit à compter de 2013 le compte financier supprimé en août dernier.

Conformément à l’article 24 de la LOLF, il retrace, en dépenses et en recettes, les versements à l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS) et les remboursements des avances sur le montant des recettes affectées aux caisses et régimes de sécurité sociale en application :

– du A du II du présent article qui prévoit la compensation intégrale par l’État des exonérations de cotisations patronales pour les rémunérations des heures supplémentaires effectuées dans les entreprises moins de vingt salariés ;

– du 3° de l’article L. 241-2 du code de la sécurité sociale, qui prévoit l’affectation d’une fraction du produit de TVA nette à la CNAM-TS, fixée à 5,88 % par le présent article.

Il comprend deux programmes, le programme n° 840 pour lequel des crédits de paiement sont demandés à hauteur de 500 millions d’euros et le programme n° 837, pour lequel des crédits de paiement sont demandés à hauteur de 8,803 milliards d’euros pour 2013.

II.– LA RATIONALISATION DE L’AFFECTATION DES TAXES COMPORTEMENTALES

A.– LES DROITS DE CONSOMMATION SUR LES TABACS

Dans une perspective de clarification de l’affectation des recettes de l’État et de la sécurité sociale, le présent article propose de supprimer la part des droits de consommation sur les tabacs qui était jusque-là attribuée aux administrations publiques centrales, qu’il s’agisse de la part dédiée jusqu’en 2012 à la compensation des exonérations sur les heures supplémentaires ou de celle affectée au financement du Fonds national d’aide au logement (FNAL).

L’évolution proposée, qui redirige ce prélèvement portant sur les tabacs vers la couverture des dépenses de santé, porterait à près de 79 % la part des droits sur les tabacs affectée à la branche maladie.


MODIFICATION DE LA RÉPARTITION DU PRODUIT DES DROITS DE CONSOMMATION SUR LES TABACS PROPOSÉE PAR LE PRÉSENT ARTICLE
(en %)
	LFSS 2012		PLF 2013
	2012	2013	2013
CNAM TS	52,33	58,10	63,47
CCMSA exploitants agricoles (maladie)	15,44	15,44	15,44
CCMSA salariés agricoles (tous risques)	11,17	7,86	7,86
CNAF	10,00	9,18	9,18
CCMSA RCO	1,89	1,89	1,89
Heures supplémentaires	3,89	3,89	0
FNAL	1,48	1,48	0
Autres	3,80	2,16	2,16

Le A du III du présent article modifie la répartition des droits de consommation sur les tabacs, prévue par l’article L. 131-8 du CSS.

Le 1° du A du III augmente de 5,37 points la part des droits de consommation sur les tabacs affectés à la CNAM-TS, ainsi portée de 58,1 % à 63,47 %, soit 2 246 millions d’euros.

Ce montant comprend la fraction de 3,89 % (soit 1 627 millions d’euros), correspondant à la part des droits sur les tabacs affectée jusqu’à présent à la compensation des allègements de charge en 2012, conformément au j du 7° de l’article L. 131-8 du CSS. L’article 3 de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 a abrogé cette disposition à compter du 1^er janvier 2013.

Il comprend également la part de 1,48 % affectée au FNAL, supprimée par le 2° du A du III. L’étude d’impact annexée au présent projet de loi évalue à 619 millions d’euros le montant ainsi transféré à la CNAM-TS. Le montant des droits à tabacs transférés aux régimes de sécurité sociale dans le cadre de la simplification des relations entre l’État et la sécurité sociale est estimé dans l’évaluation des voies et moyens annexée au présent projet de loi à 449 millions d’euros : soit l’écart entre les 619 millions d’euros précités et 170 millions d’euros affectés au FNAL en 2013 (après 166 millions en 2012), conformément à l’article 54-1 de la loi n° 2007-1822 de finances pour 2008.

La neutralité financière pour le FNAL du transfert de la fraction de droits de consommation sur les tabacs qui lui était affectée sera garantie par l’attribution à ce dernier d’une part du produit des contributions additionnelles aux prélèvements sociaux sur le capital, prévue par le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013. L’article 3 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 propose d’affecter le produit de 0,8 point de prélèvement social sur les revenus du capital, jusque-là attribué au régime général, ainsi que mis en réserve pour le Fonds de solidarité vieillesse (FSV) au FNAL et au Fonds national des solidarités actives (FNSA).

La neutralité financière pour la branche maladie du transfert de recettes au fonds est assurée par un ajustement de la fraction de TVA nette affectée à la CNAM-TS par l’article 1^er de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012. Cet ajustement, opéré par le B du III du présent article, a été présenté plus haut.

B.– L’AFFECTATION AU FONDS CMU DU PRODUIT DES TAXES SUR LES BOISSONS

Pour renforcer la clarification des relations financières entre l’État et la sécurité sociale, le C du III du présent article affecte au Fonds de financement de la protection complémentaire de la couverture universelle du risque maladie (CMU-c) la totalité du produit des contributions sur les boissons sucrées et les boissons contenant des édulcorants. L’évaluation préalable du présent article qualifie ces contributions de « taxes comportementales ». Dans sa décision n° 2011-644 DC du 28 décembre 2011, le Conseil constitutionnel, saisi de la conformité de ces taxes au principe d’égalité devant les charges publiques, a rappelé que « le Parlement avait privilégié le rendement fiscal de ces contributions par rapport à l’objectif de santé publique initialement poursuivi ».

1.– Le droit existant : deux taxes sur les boissons pour financer un allègement de cotisations sociales agricoles

Les articles 26 et 27 de la loi de finances pour 2012 ont instauré deux taxes sur les boissons. Les articles 520 B et 520 C du code général des impôts soumettent à ces contributions les boissons et préparations liquides pour boissons destinées à la consommation humaine. Leur montant est fixé à 7,16 euros par hectolitre.

Les contributions sont dues par les fabricants de boissons établis en France, leurs importateurs et ceux qui en réalisent en France des acquisitions intracommunautaires. Elles sont acquittées auprès des douanes et recouvrées et contrôlées selon les règles applicables au droit spécifique portant sur les bières et boissons non alcoolisées.

La première taxe porte sur les boissons contenant des sucres ajoutés, à l’exception des laits infantiles et des produits de nutrition entérale pour personnes malades. La seconde s’applique aux boissons contenant des édulcorants de synthèse, sans sucres ajoutés.

Le produit de la taxe sur les boissons sucrées, estimé lors du vote de la loi de finances initiale pour 2012 à 240 millions d’euros, est affecté pour moitié à la CNAM-TS et pour moitié au budget général. Celui de la taxe sur les boissons avec édulcorants, estimé à 40 millions d’euros, est entièrement affecté au budget général.

160 millions d’euros ont ainsi abondé les crédits de la mission Agriculture, pour compenser l’allègement de cotisations sociales agricoles prévu par l’article 114 de la LFI 2012. Le coût de ce dispositif étant estimé à 210 millions d’euros, son financement était complété par un relèvement de 5,66 à 7,20 euros par hectolitre du tarif de taxe intérieure sur la consommation (TIC) applicable au fioul domestique utilisé comme carburant diesel à usage professionnel (essentiellement par les agriculteurs et les entreprises de travaux publics). Cette hausse du tarif de TIC devait dégager un produit de 80 millions d’euros, dont 34 millions provenant de l’agriculture et 46 millions du BTP.

L’allègement de charges, dit « Reynès », prévoit une exonération de la part patronale du solde des cotisations légales non prises en charge par la réduction « Fillon », à l’exception de la cotisation « accidents du travail » et de la part patronale de l’ensemble des contributions conventionnelles, pour les employeurs affiliés à la mutualité sociale agricole (MSA), dans la limite de vingt salariés agricoles, employés en contrats à durée indéterminée, par entreprise. Le montant de l’exonération est égal au produit de la rémunération annuelle par un coefficient défini par décret, maximal pour les rémunérations inférieures ou égales à 1,1 SMIC, puis dégressif et nul pour les rémunérations égales à 1,4 SMIC. Cette exonération se cumule avec la réduction « Fillon » sur les bas salaires. Elle devait s’appliquer aux cotisations dues au titre des rémunérations versées à compter du 1^er janvier 2012, mais n’est pas entrée en vigueur faute d’approbation par la Commission européenne.

2.– Le choix de l’affectation du produit des taxes sur les boissons sucrées et édulcorées au Fonds CMU

Le C du III du présent article affecte le produit des deux taxes considérées au Fonds CMU, prévu par l’article L. 862-1 du code de la sécurité sociale. Le IV modifie en conséquence les règles d’affectation du produit des deux taxes fixées par les articles 520 B et 520 C du CGI.

Le produit des deux taxes sur les boissons sucrées et édulcorées est évalué pour 2013 à 367 millions d’euros, soit sensiblement plus que les 280 millions qui étaient attendus pour 2012.

La rédaction proposée par le C du III pour l’article L. 862-3 du CSS supprime la dotation d’équilibre de l’État au Fonds CMU. Cette suppression est sans conséquence, dans la mesure où cette dotation est nulle depuis 2009, année à compter de laquelle le Fonds CMU a bénéficié de l’augmentation de la taxe de solidarité additionnelle aux cotisations d’assurance afférentes aux garanties de protection complémentaire en matière de frais de soins de santé (TSCA).


ÉVOLUTION PROPOSÉE DE L’AFFECTATION DU PRODUIT DES TAXES SUR LES BOISSONS
(en millions d’euros)
	État	CNAM	Fonds CMU
Taxe boissons sucrées	– 153	– 153	+ 306
Taxes boissons à édulcorants	– 61	/	+ 61
Dotation d’équilibre de l’État au fond CMU	0	0	0
Total	– 214	– 153	+ 367

Le gain de 367 millions de recettes pour le Fonds CMU permettra de financer les deux volets de la réforme des modalités de remboursement aux organismes gestionnaires de CMU-c (CMU complémentaire) prévue par l’article 21 du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2013, à savoir :

– la revalorisation, de 370 à 400 euros par bénéficiaire, puis l’indexation sur l’inflation, du montant annuel du forfait sur la base duquel les organismes gestionnaires des dépenses de CMU-c sont remboursés ;

– le plafonnement des remboursements du fonds CMU à hauteur des dépenses réelles enregistrées par les organismes gestionnaires.

Le forfait de remboursement des organismes de sécurité sociale par le Fonds CMU étant plafonné, la CNAM-TS enregistre un reste à charge qui, sans se traduire directement dans les comptes du Fonds CMU, est croissant et atteindrait, toutes choses égales par ailleurs, près de 500 millions d’euros en 2016. Elle bénéficiera, dans la limite de ses dépenses réelles, d’un versement complémentaire du Fonds CMU, lequel affichera un résultat nul jusqu’à la résorption complète du reste à charge de la CNAM-TS au titre de la gestion du dispositif de CMU-c.

* *

La Commission est saisie de l’amendement I-CF 64 de M. Charles de Courson.

M. Charles de Courson. Je vous rappelle que nous avions voté l’année dernière l’affectation de 210 millions d’euros à la réduction des charges sociales sur les contrats à durée indéterminée de tous les salariés du secteur agricole. Cependant le Gouvernement a déclaré renoncer à inscrire cette affectation au projet de budget à la suite de discussions avec la Commission européenne. Je vous propose en conséquence de supprimer cette somme en recettes.

M. le rapporteur général. Je suis défavorable à cet amendement parce que ce dispositif d’allégement de charges court le risque d’être refusé par la Commission européenne. C’est pourquoi le Gouvernement a préféré ne pas le mettre en œuvre et conserver la recette tant que Bruxelles n’a pas réglé la question.

M. Charles de Courson. Ce choix serait cohérent si vous inscriviez une provision de 210 millions d’euros. Ne pas inscrire cette provision revient à renoncer à se battre.

M. Hervé Mariton. Pouvez-vous nous assurer, monsieur le rapporteur général, que le dispositif sera mis en œuvre dès lors que les instances communautaires ne s’y opposeraient pas ?

M. le rapporteur général. Je ne suis pas habilité à prendre des engagements de cette sorte. Je vous rappelle en outre, mes chers collègues, que vous avez voté l’année dernière un amendement, qui suspendait la mise en œuvre du dispositif de diminution de charges à l’accord de la Commission européenne, ce qui ne vous a pas empêché de l’inscrire en recettes.

M. Charles de Courson. Et en dépenses !

La Commission rejette l’amendement.

Les amendements I-CF 148 et I-CF 149 de M. Charles de Courson ainsi que l’amendement I-CF 48 de M. Hervé Mariton n’ont plus d’objet.

La Commission adopte l’article 38 sans modification.

* *

Article 39

Majoration de la contribution à l’audiovisuel public

Texte du projet de loi :

Au 1^er alinéa du III de l’article 1605 du code général des impôts, les montants « 125 € » et « 80 € » sont respectivement remplacés par les montants « 127 € » et « 82 € ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet d’augmenter la contribution à l’audiovisuel public (CAP) – antérieurement et improprement dénommée « redevance » audiovisuelle – de 2 euros. Après indexation sur l’indice prévisionnel des prix à la consommation hors tabac, son montant s’établirait, en 2013, à 129 euros en métropole et 83 euros en outre-mer. Il est respectivement fixé aujourd’hui à 125 et 80 euros.

La hausse discrétionnaire du tarif de la contribution à l’audiovisuel public nécessite une disposition législative pour modifier l’article 1605 du code général des impôts. En revanche, l’article 31 de la loi n° 2009-258 du 5 mars 2009 relative à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a prévu un principe de revalorisation automatique de la « redevance » en fonction de l’évolution prévisionnelle de l’indice des prix à la consommation hors tabac. Cette révision à la hausse est réalisée, chaque année, par un décret qui modifie l’article 1605 du CGI sur la base de l’article 11 de la loi n° 51-247 du 1^er mars 1951 portant ouverture de crédits provisoires pour l’exercice 1951 ⁽²⁰⁹⁾.

L’effort demandé en 2013 aux détenteurs de postes de télévision ⁽²¹⁰⁾ doit être éclairé au regard des économies demandées à l’audiovisuel public pour les années à venir. Les crédits du budget de l’État alloués à l’audiovisuel public baissent de 168 millions en 2013, soit une diminution de 28 %. La hausse proposée de la redevance, qui entraîne un supplément de recettes de 50,6 millions d’euros pour le service public de l’audiovisuel compense donc 30 % de cette perte de recettes.

I.– LA MESURE PROPOSÉE : UNE HAUSSE DE DEUX EUROS HORS INFLATION

A.– LES MONTANTS ACTUELS DE REDEVANCE

Le III de l’article 1605 du code général des impôts fixe le montant de la contribution à l'audiovisuel public à 125 euros pour la France métropolitaine et 80 euros pour les départements d'outre-mer.

Ce montant est indexé chaque année sur l'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour l'année considérée. Il est arrondi à l'euro le plus proche ; la fraction d'euro égale à 0,50 est comptée pour 1.

B.– LA HAUSSE PROPOSÉE

Le présent article prévoit une hausse de deux euros, hors indexation sur l’inflation, des deux montants de la redevance.

L'indice des prix à la consommation hors tabac, tel qu'il est prévu dans le rapport économique, social et financier annexé au projet de loi de finances pour 2013 est fixé à 1,75. La redevance aurait normalement dû être fixée à 127 euros en métropole et 81 euros outre-mer. Après application de cet indice aux nouveaux montants de redevance, ceux-ci seront de 129 et 83 euros.

L’examen, à l’automne 2008, du projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision a permis de rappeler la très faible évolution du montant de la « redevance audiovisuelle » depuis 2002. Comme l’illustre le tableau suivant, il a diminué de 116,50 euros en 2002 à 116 euros en 2008. À compter de 2009, l’indexation sur l’inflation a permis de stabiliser en termes réels le montant de la contribution à l’audiovisuel public.

MONTANT DE LA CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC

(en euros)

	2002-2004	2005-2008	2009	2010	2011	2012	2013 (p)
Métropole	116,50	116	120	121	123	125	129

Source : évaluation préalable annexée au présent projet de loi pour les années 2009 à 2013 ; rapport de M. Christian Kert sur le projet de loi relatif à la communication audiovisuelle et au nouveau service public de la télévision pour les années 2002 à 2008.

Après prise en compte de la revalorisation prévue par le présent article, le montant de la contribution audiovisuelle publique aura augmenté de seulement 0,9 % par an en moyenne entre 2002 et 2013.

En termes réels, c’est-à-dire déduction faite des effets de l’inflation, le montant de la contribution audiovisuelle publique a diminué de 21,8 % de 2002 à 2013.

II.– LES REDEVABLES, PARTICULIERS ET PROFESSIONNELS

A.– REDEVABLES PARTICULIERS ET PERSONNES BÉNÉFICIANT D’EXONÉRATIONS ET DÉGRÈVEMENTS

1.– Les redevables particuliers

En 2011, 26,3 millions de foyers étaient assujettis à la CAP, dont 4,4 millions de redevables étaient dégrevés : 3,9 millions pour motifs sociaux, 0,5 million au titre du régime des « droits acquis ».

La contribution à l'audiovisuel public est due par toutes les personnes physiques imposables à la taxe d'habitation au titre d'un local meublé affecté à l'habitation, à la condition de détenir au 1^er janvier de l'année au cours de laquelle la contribution est due un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé ⁽²¹¹⁾ permettant la réception de la télévision pour l'usage privatif du foyer. Cette condition est regardée comme remplie dès lors que le redevable n'a pas indiqué sur sa déclaration de revenus qu'il ne détenait pas un tel appareil ou dispositif.

Celui qui paye la taxe d'habitation paye la redevance, que le téléviseur lui appartienne personnellement ou appartienne à un autre occupant du logement, même si les différents occupants ne font pas partie du même foyer fiscal. La redevance est unique, quel que soit le nombre de téléviseurs détenus. Une seule redevance est due pour les téléviseurs détenus par des parents ainsi que pour ceux détenus par les enfants rattachés à leur foyer fiscal, et qui sont personnellement imposés à la taxe d'habitation pour le logement qu'ils occupent.

Enfin, une seule redevance est due par foyer fiscal quel que soit le nombre de résidences (principale et secondaires) équipées d'un téléviseur.

2.– 17 % des redevables bénéficient de dégrèvements

Des dégrèvements de contribution à l’audiovisuel public sont accordés à certaines catégories de personnes, eu égard à une situation sociale ou personnelle particulière, conformément à l’article 1605 bis du code général des impôts.

a) Les contribuables au nom desquels la taxe d’habitation est établie dont le revenu fiscal de référence est nul

Sont notamment concernés les bénéficiaires du RSA ne percevant aucun autre revenu. Des mesures transitoires de dégrèvement ont également été prévues après la suppression du RMI, pour ses anciens bénéficiaires. Elles se sont achevées en 2011 et n’ont pas été reconduites en 2012.

b) Les personnes exonérées ou totalement dégrevées de taxe d'habitation

Il s’agit, d’une part :

– des habitants reconnus indigents par la commission communale des impôts directs, en accord avec l'agent de l'administration fiscale ;

– des ambassadeurs et autres agents diplomatiques de nationalité étrangère pour leur résidence officielle, dans la mesure où les pays qu'ils représentent concèdent des avantages analogues aux ambassadeurs et agents diplomatiques français ;

– des personnes titulaires de l’allocation de solidarité aux personnes âgées ou de l’allocation supplémentaire d'invalidité ;

– des redevables occupant dans les DOM, à titre d'habitation principale, un local dont la valeur locative n'excède pas 40 % ⁽²¹²⁾ de la valeur locative moyenne des locaux d'habitation de la commune.

Bénéficient, d’autre part, d’un dégrèvement de la CAP les contribuables suivants, lorsque le montant de leurs revenus de l'année précédente n'excède pas la limite prévue au I de l'article 1417 du code général des impôts, actuellement fixée à 10 024 euros pour la première part de quotient familial :

– les contribuables atteints d’une infirmité ou d’une invalidité les empêchant de subvenir par leur travail aux nécessités de l’existence ;

– les bénéficiaires de l’allocation aux adultes handicapés (AAH) ;

– les personnes âgées de plus de 60 ans ;

– les personnes veuves.

c) Les « droits acquis »

Le régime des « droits acquis » concerne les personnes âgées de plus de 65 ans au 1^erjanvier 2004, sous conditions de revenus et de cohabitation, ainsi que certains mutilés ou invalides qui étaient dégrevés de CAP (à l’époque, redevance audiovisuelle) dans le dispositif antérieur à la réforme de 2005 ⁽213) et qui, mécaniquement, n’avaient plus droit à ce dégrèvement dès lors que le régime de la redevance était adossé à celui de la taxe d’habitation.

La réforme votée à l’occasion de la loi de finances pour 2005, en consacrant l’alignement de la collecte de la CAP sur celle de la taxe d’habitation, a entraîné un alignement des conditions de dégrèvement entre les deux dispositifs fiscaux. De ce fait, environ 800 000 foyers auparavant exonérés de CAP mais redevables de la taxe d’habitation devaient se trouver assujettis à la CAP. Le législateur, pour favoriser une transition supportable pour les contribuables concernés, avait alors choisi d’instituer un mécanisme préservant leurs « droits acquis » pour trois ans (jusqu’en 2007) en maintenant le dégrèvement de CAP pour :

– les foyers dont l’un des membres est mutilé, invalide civil ou militaire, ou atteint d’une invalidité ou d’une infirmité d’au moins 80 %, ce dernier n’étant pas redevable de la taxe d’habitation, avec un revenu fiscal de référence au titre de l'année précédant celle au cours de laquelle la redevance est due n’excédant pas le seuil défini au I de l’article 1417 du code général des impôts, sous réserve de ne pas être redevable de l’impôt de solidarité sur la fortune et de satisfaire à la condition de cohabitation prévue par l’article 1390 ⁽²¹⁴⁾du CGI. Par tolérance administrative, les personnes redevables de taxe d’habitation qui hébergeaient une personne infirme pouvaient bénéficier de l’exonération de redevance audiovisuelle ;

– les personnes âgées d’au moins 65 ans au 1^er janvier 2004, non imposables à l’impôt sur le revenu ni redevables de l’impôt de solidarité sur la fortune au titre de l’année précédente, et n’habitant pas avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu.

L’article 142 de la loi de finances pour 2008 a pérennisé le dégrèvement de redevance pour les contribuables concernés les plus fragiles, à savoir certains mutilés, invalides ou infirmes, sous réserve de satisfaire aux conditions requises. Le dégrèvement en faveur des personnes âgées a quant à lui été reconduit d’année en année à la faveur d’amendements parlementaires. Depuis 2010, le Gouvernement a fait le choix d’intégrer ce dégrèvement au projet de loi de finances. Le présent projet de loi de finances propose au Parlement de proroger le dispositif pour une année supplémentaire ⁽²¹⁵⁾.

Pour 2012, le coût budgétaire des « droits acquis » est estimé à 53 millions d’euros, en prenant pour base une décroissance de la population de 10 % par rapport à 2011.

En ce qui concerne les exonérations liées à l’âge, la condition de ressources est plus large pour les bénéficiaires des « droits acquis » en matière de redevance (non-imposition sur le revenu) que pour la taxe d’habitation (revenu fiscal de référence inférieur au seuil du I de l’article 1417 du CGI) : les réductions d’impôt peuvent permettre à un foyer d’être non imposable sur le revenu avec un RFR supérieur au seuil précité. À l’inverse, la perte d’avantages fiscaux, rendant certains de ces contribuables imposables à l’impôt sur le revenu, ne les rendra redevables de la redevance que si leur RFR est supérieur au seuil précité.

La réforme de 2004 a également prévu que le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis comme en matière de taxe d'habitation.

d) La revalorisation des seuils d’exonération de fiscalité directe locale

Le I de l'article 1417 du code général des impôts fixe les plafonds de revenu suivants, pour le bénéfice des dispositifs d’allègement de fiscalité directe locale. Il conditionne le bénéfice de plusieurs des dégrèvements de CAP précités.

PLAFOND DE REVENUS POUR LES RÉDUCTIONS OU EXONÉRATIONS
DE CERTAINS IMPÔTS LOCAUX EN 2012

Nombre de parts pour le calcul de l'impôt sur le revenu	Revenu fiscal de référence figurant sur l'avis d'impôt sur les revenus de 2011 (métropole)
1 part	10 024 €
1,25 part	11 362 €
1,5 part	12 700 €
1,75 part	14 038 €
2 parts	15 376 €
2,25 parts	16 714 €
2,5 parts	18 052 €
2,75 parts	19 390 €
3 parts	20 728 €
Demi-part supplémentaire	+ 2 676 €
Quart de part supplémentaire	+ 1 338 €

Pour la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion, les montants des revenus sont fixés à 11 861 euros, pour la première part, majorés de 2 833 euros pour la première demi-part et 2 676 euros pour chaque demi-part supplémentaire à compter de la deuxième. Pour la Guyane, ces montants sont fixés respectivement à 12 402 euros, 3 414 euros et 2 676 euros.

L’article 2 du présent projet de loi revalorise ces montants de 2 %, les montants ainsi obtenus étant arrondis à l’euro le plus proche à compter du 1^er janvier 2013. Cette mesure permettra d’éviter une baisse du nombre des contribuables exonérés de taxe d’habitation, donc des bénéficiaires d’un dégrèvement de CAP.

e) L’impact des seuils de recouvrement de l’IR et de la TH

L’article 1657 du CGI prévoit que les cotisations de taxe d’habitation dont le montant est inférieur à 12 euros sont allouées en non-valeurs. Compte tenu de la faiblesse de ce montant, le cas de contribuables devant payer la redevance alors que leur taxe d’habitation n’est pas recouvrée paraît très peu probable.

L’article 1657 du CGI prévoit que les cotisations initiales d'impôt sur le revenu ne sont pas mises en recouvrement lorsque leur montant, avant imputation de tout crédit d'impôt, est inférieur à 61 euros. Des contribuables imposables à l’IR peuvent donc être redevables de la redevance, alors même que leur IR ne serait pas recouvré.

Sont affranchis de l'impôt sur le revenu conformément à l’article 5 du CGI les contribuables dont le revenu net de frais professionnels n'excède pas, par foyer fiscal, 8 440 euros, ou 9 220 euros s'ils sont âgés de plus de soixante-cinq ans ; ces limites sont identiques, quelle que soit la nature des revenus perçus. La condition d'âge ci-dessus mentionnée est considérée comme remplie si l'un des époux soumis à une imposition commune est âgé de plus de soixante-cinq ans.

Ces montants sont arrondis, s'il y a lieu, à la dizaine d'euros supérieure.

Ils sont relevés chaque année dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. Le barème de l’IR n’étant pas indexé en 2013, ces montants ne seront pas revalorisés.

Peuvent donc ne pas payer d’impôt sur le revenu tout en étant redevable de taxe d’habitation, donc de contribution à l’audiovisuel public :

– les contribuables dont le revenu, pour la première part de quotient familial, est supérieur à 10 024 euros, frais professionnels compris, si ceux-ci sont supérieurs à 1 584 euros (soit l’écart entre 10 024 et 8 440 euros) ;

– les contribuables dont le RFR est supérieur à 10 024 euros mais dont le montant d’impôt sur le revenu est nul, du fait de crédits d’impôt par exemple

B.– LES PROFESSIONNELS

a) Montants de contribution dus par les professionnels

La contribution est également due par les professionnels, personnes physiques non assujetties à la taxe d’habitation autres que celles mentionnées au 1° du II de l’article 1605 du code général des impôts, et les personnes morales, à la condition de détenir, au 1^er janvier de l'année au cours de laquelle la contribution à l'audiovisuel public est due, un appareil récepteur de télévision ou un dispositif assimilé dans un local situé en France. La contribution est due pour chaque appareil, et est soumise à la TVA au taux de 2,1 %.

Un abattement est appliqué au taux de 30 % sur la CAP due pour chacun des points de vision à partir du troisième et jusqu'au trentième, puis de 35 % pour chacun des points de vision à partir du trente et unième. Ce décompte est opéré par établissement. Les hôtels de tourisme dont la période d'activité annuelle n'excède pas neuf mois bénéficient d'une minoration de 25 % sur la CAP. Le montant de la CAP applicable aux appareils installés dans les débits de boissons à consommer sur place de 2^ème, 3^ème et 4^ème catégories visés à l'article L. 3331-1 du code de la santé publique est multiplié par quatre.

Exemple : un hôtel dont la période d'activité annuelle est de sept mois dans une station de sport d'hiver et qui dispose au 1^er janvier de 60 chambres équipées d'un téléviseur et d'un bar où sont installés deux téléviseurs ainsi que d'une salle de jeux également équipée d'un téléviseur s'acquittera en 2012 d'une contribution de 4 402 euros. En 2013, sa contribution, à droit constant, serait de 4 471 euros. Selon le présent article, elle serait de 4 542 euros, soit un supplément de 71 euros.

b) Matériels exclus du champ d’application de la contribution

N'entrent pas dans le champ d'application de la contribution à l'audiovisuel public :

– les matériels utilisés pour les besoins des services et organismes de télévision publics ou privés qui distribuent par câble, des programmes de télévision sur le territoire français et ceux détenus en vue de la recherche, de la production et de la commercialisation des appareils de télévision ; les matériels utilisés lors de procédures applicables aux infractions de nature sexuelle et à la protection des mineurs victimes ; les matériels détenus par les établissements d'enseignement, détenus dans les locaux diplomatiques officiels, détenus à bord de navires et avions assurant les longs courriers ; les matériels fonctionnant en circuit fermé et ceux détenus dans les locaux administratifs de l'Assemblée nationale et du Sénat.

c) Organismes exonérés de la redevance

Sont exonérés de la contribution à l'audiovisuel public les personnes morales de droit public pour leurs activités non assujetties à la taxe sur la valeur ajoutée, les associations caritatives hébergeant des personnes en situation d'exclusion, les établissements et services sociaux et médico-sociaux habilités à recevoir des bénéficiaires de l'aide sociale et certains établissements de santé.

d) Recouvrement

Le contrôle, le recouvrement, le contentieux, les garanties, sûretés et privilèges sont régis, s’agissant des personnes morales comme en matière de taxe sur la valeur ajoutée. La contribution est toujours acquittée d'avance, une fois par an, lors du dépôt de la déclaration, pour une période de douze mois. À défaut, la contribution sera assortie de l'intérêt de retard et d'une majoration de 5 %.

III.– ENJEUX FINANCIERS

A.– L’ÉVOLUTION DU PRODUIT DE LA REDEVANCE

Les crédits issus de la CAP, et portés par le compte de concours financiers « Avances à l'audiovisuel public », sont en progression de 3,3 % dans le présent projet de loi de finances par rapport à 2012, pour atteindre 3,4 milliards d’euros, mais la revalorisation exceptionnelle de deux euros à elle seule ne représente qu'une hausse de 1,5 % des recettes de la CAP. Le reste de la hausse s'explique, d'une part, par l'indexation sur l'inflation du montant de la CAP depuis 2009 et, d'autre part, par la progression de 0,85 % du nombre de foyers assujettis (soit une progression de 225 638 foyers et une hausse de 3 % du nombre de redevables professionnels).

Le produit total de la CAP provient des recettes nettes de CAP et des dégrèvements pris en charge par le budget général de l’État.

ÉVOLUTION DE LA CONTRIBUTION À L’AUDIOVISUEL PUBLIC ENTRE 2011 ET 2013

(en nombre de redevables et en millions d’euros)

	Exécution 2011	Prévisions 2012	PLF 2013
Redevables particuliers (en millions)	26,3	26,55	26,77
Encaissements bruts	2 731	2 786	2 906
Encaissements nets	2 700	2 742	2 862
Compensation pour dégrèvements	522	548	536
Dotation aux organismes publics	3 222	3 290	3 398

Source : Ministère de la Culture.

Les recettes brutes issues de la CAP sont en constante hausse depuis 2004, du fait de la hausse du nombre des redevables et, depuis 2009, de l’indexation de son montant unitaire sur l’inflation.

RECETTES BRUTES DE COUR D’APPEL

(en millions d’euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Recouvrements bruts	2 229,3	2 258,8	2 256,8	2 387,6	2 419,1	2 488,6	2 587,9	2 731,1	2 785,9

Source : Évaluation préalable du présent PLF.

Les recouvrements bruts comprennent les recettes de redevance sur les particuliers et les professionnels et les frais de gestion et de trésorerie (entre 30 et 40 millions d’euros). La compensation par la mission « Remboursement et dégrèvements » vient s’y ajouter pour plus de 500 millions d’euros chaque année.

(en millions d’euros)

	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011	2012
Montant des compensations et dégrèvements	437,4	469,8	505,1	445,5	520,9	538,8	564,1	522	548,1

Source : Évaluation préalable du présent PLF.

B.– LE FINANCEMENT DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC

En 2013, le service de l’audiovisuel public recevra 2 862 millions d’euros d’encaissements nets de CAP et 536 millions d’euros de compensation pour dégrèvements, soit 3 398 millions de dotations aux organismes de l’audiovisuel public.

Pour 2012, le produit de la CAP serait partagé entre ses différents bénéficiaires selon les modalités suivantes :

MISSION AVANCES À L’AUDIOVISUEL PUBLIC
RÉCAPITULATION DES CRÉDITS DE PAIEMENT PAR PROGRAMME

(en euros)

Numéro et intitulé du programme	Ouverts en LFI pour 2012	Demandés pour 2013
841. France Télévisions	2 131 399 421	2 243 117 423
842. ARTE France	269 166 230	268 358 731
843. Radio France	627 721 010	624 555 910
844. Contribution au financement de l’action audiovisuelle extérieure	169 243 179	169 243 179
845. Institut National de l’Audiovisuel	92 870 160	92 405 809
TOTAL	3 290 400 000	3 397 681 052

Source : PAP 2013.

Deux organismes bénéficient d’un financement public mixte : France Télévisions et la société Audiovisuel extérieur de la France.

Outre les versements de la mission « remboursements et dégrèvements » (programme 200) inscrits en recettes du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public », des crédits sont versés aux sociétés de l’audiovisuel public en provenance des programmes 313 « Contribution à l’audiovisuel public et à la diversité radiophonique » et 115 « Action audiovisuelle extérieure » au sein de la mission « Médias, livre et industries culturelles ».

L’évolution du financement public global de l’audiovisuel public entre 2011 et 2012 – toutes entités et toutes contributions confondues – est retracée dans le tableau suivant.

ÉVOLUTION DU FINANCEMENT DE L’AUDIOVISUEL PUBLIC 2011-2013

(en euros)

	Ouverts en LFI pour 2011	Ouverts en LFI pour 2012	Demandés pour 2013
Contribution à l’audiovisuel public CAP + mission remboursements et dégrèvements	3 222 000 000	3 290 400 000	3 397 681 052
Dotation budgétaire	596 404 467	452 974 391	265 364 864
TOTAL	3 818 404 467	3 743 374 391	3 683 045 916

Source : PAP 2013.

L’article 40 du présent projet actualise au regard des prévisions de recouvrement de la CAP pour 2013 les données relatives au compte de concours financier.

En 2013, les crédits du budget de l’État alloués à l’audiovisuel baissent de 168 millions d’euros en 2013, soit une diminution de 28 %. La hausse de la redevance compense donc 30 % de cette perte de recettes.

Au total, la dotation publique totale (CAP, remboursement des dégrèvements, dotations budgétaires) pour l'audiovisuel public en 2013 est en recul de – 1,6 % par rapport à 2012.

C.– LES OPTIONS ALTERNATIVES

Afin d’atténuer la perte de recettes pour l’audiovisuel public, deux options sont le plus souvent envisagées : une augmentation des montants de la CAP plus élevée que celle prévue par le présent article, ou une extension de l’assiette aux résidences secondaires.

a) L’option de l’élargissement de l’assiette aux résidences secondaires

Un scénario d’élargissement de l’assiette est mentionné dans l’évaluation préalable du présent article. Celui-ci indique que chaque foyer serait assujetti, au titre de sa résidence secondaire, selon les mêmes critères de détention d’un poste de télévision que pour sa résidence secondaire, à un montant réduit de moitié. En 2013, sans modification des montants de contribution, et après indexation sur l’inflation (soit 127 euros en métropole et 81 euros outre-mer), les gains générés seraient de 164 millions d’euros, soit plus du triple de l’option proposée par le présent article.

Afin de limiter le rendement au besoin de financement identifié des sociétés de l’audiovisuel public, cette réforme pourrait s’accompagner d’une réduction du taux de la contribution, à 122 euros en métropole et 76 euros outre-mer. Le gain serait ramené à 63 millions d’euros.

Dans son rapport d’information n° 1019 déposé en juillet 2003 par la commission des Finances de l’Assemblée nationale sur la redevance audiovisuelle, son rapporteur spécial, M. Patrice Martin-Lalande faisait l’hypothèse que 55 % au moins des résidences secondaires étaient équipées d’au moins un téléviseur. En 2007, la France comptait selon l’INSEE, 3,1 millions de résidences secondaires, dont près de 9 % étaient la propriété de résidents à l’étranger, selon le ministère du Tourisme. Environ 1,5 million de résidences secondaires comprendraient donc un téléviseur.

Le Gouvernement a écarté cette dernière solution en raison des risques de fraude élevés.

La redevance audiovisuelle est un impôt ancien, qui fait l’objet de critiques récurrentes et aussi anciennes. Créée par une loi du 31 mai 1933, d’abord assise sur les postes de radio (jusqu’en 1980), elle a été étendue aux récepteurs de télévision en 1949. Sa perception est soumise à l’autorisation parlementaire depuis 1974.

Le rapport présenté en juillet 2000 par M. Didier Migaud, alors Rapporteur général de la commission des Finances de l’Assemblée nationale, au nom de sa Mission d’évaluation et de contrôle, reprenait des critiques déjà consensuelles, conduisant à qualifier la redevance audiovisuelle d’« impôt archaïque, injuste et coûteux à gérer ». Le rapport précité ⁽²¹⁶⁾ sur la redevance audiovisuelle de M. Patrice Martin-Lalande, alors rapporteur spécial du budget de l’audiovisuel, en juillet 2003, avait confirmé cette appréciation.

La réforme prévue par les lois de finances pour 2004 et 2005 a permis de répondre à plusieurs de ces critiques. La question de l’obsolescence technique de l’assiette demeure toutefois, alors que les ordinateurs permettant d’accéder à des programmes de télévision ne sont pas taxés. Une des principales dispositions de cette réforme a consisté à supprimer la redevance due pour les postes détenus dans des résidences secondaires. Il était difficile de comprendre pourquoi la détention de postes multiples dans la résidence principale ne donnait lieu au paiement que d’une seule redevance, alors qu’ils pouvaient être regardés simultanément par plusieurs personnes, quand les téléviseurs sont rarement regardés par le même foyer simultanément dans les résidences principale et secondaires. Le taux de fraude sur la redevance due pour les résidences secondaires était alors le plus élevé de tous les impôts français.

Cet argument est encore invoqué aujourd’hui pour rejeter le rétablissement d’une telle mesure. Pourtant, la loi de finances pour 2005 a considérablement renforcé les mesures de contrôle du paiement de la redevance :

– en punissant à l’article 1840 W ter du CGI, d’une amende de 150 euros par appareil les inexactitudes dans la déclaration de non-détention de poste de télévision de la part des particuliers, les omissions ou inexactitudes dans les déclarations des professionnels ou le défaut de souscription dans les délais prévus, le défaut de production dans les délais de la déclaration des vendeurs d'appareils récepteurs prévue à l’article 1605 quater du CGI et les omissions dans ces déclarations ;

– en obligeant, à l’article L. 96 E du livre des procédures fiscales (LPF) les établissements diffuseurs ou distributeurs de services payants de programmes de télévision à fournir à l'administration, sur sa demande, les éléments des contrats de certains de leurs clients strictement nécessaires à l'établissement de l'assiette de la contribution à l'audiovisuel public. Ces informations se composent exclusivement de l'identité du client, de son adresse et de la date du contrat. Un décret en Conseil d'État définit les modalités de cette communication. L’article 1840 W quater du CGI punit pour sa part d’une amende de 15 euros toute inexactitude ou omission d’information ;

– en permettant, à l’article L. 61 B du LPF aux agents de la direction générale des finances publiques qui constatent une insuffisance, une inexactitude, une omission ou une dissimulation dans les éléments servant de base au calcul de la contribution, d’effectuer les rehaussements correspondants suivant la procédure de rectification contradictoire définie aux articles L. 57 à L. 61 du LPF.

Ils peuvent procéder au constat matériel de la détention des appareils récepteurs de télévision ou dispositifs assimilés permettant la réception de la télévision. Lorsqu'une infraction aux obligations prévues aux articles 1605 bis et 1605 ter du CGI est constatée, ces agents peuvent dresser un procès-verbal faisant foi jusqu'à preuve du contraire ;

– en prévoyant, à l’article L. 72 F du LPF que le droit de reprise de l'administration s'exerce jusqu'à la fin de la troisième année suivant celle au cours de laquelle la contribution à l'audiovisuel public est due.

Depuis la réforme de 2005, le taux de recouvrement de la CAP s’est sensiblement amélioré.

ÉVOLUTION DU TAUX DE RECOUVREMENT DE LA CAP

(en %)

	2000	2003	2004	2005	2006	2007	2008	2009	2010	2011
Taux de recouvrement	83	81	83,7	91,5	91,4	92,7	93,2	92,8	91,4	92

Source : Évaluation préalable du présent PLF.

c) Une hausse plus importante des montants de redevance

Un doublement de la hausse proposée par le présent article conduirait à des montants de redevance, avant indexation sur l’inflation, de 129 et 84 euros, portés respectivement à 131 euros et 85 euros, soit une hausse de 6 et 5 euros par rapport aux montants de 2012 après indexation sur l’inflation (contre une hausse de 4 et 3 euros prévue par le présent article).

Il permettrait de garantir au service public de l’audiovisuel de l’ordre de 25 millions d’euros de recettes supplémentaires, mais implique un montant de dégrèvements à compenser par l’État plus important.

Le montant de la CAP en France restera largement inférieur à celui d'autres pays européens ayant un secteur audiovisuel public similaire, comme l'Allemagne ou le Royaume-Uni.

Au Royaume-Uni, le financement de la BBC provient exclusivement de la redevance (« licence fee ») dont le montant global en 2011 s'établit à 4,34 milliards d’euros. En 2012, le coût de la redevance audiovisuelle par foyer s'établissait à 179,15 euros par an pour un récepteur couleur, ce qui est plus cher de 39 % que le montant de la CAP française prévue par le présent article (129 euros).

La redevance audiovisuelle en Allemagne est encore plus élevée, car elle représente 215,76 euros par an en 2012, soit 67 % de plus que le montant de la CAP française. La réforme de la redevance audiovisuelle engagée actuellement en Allemagne ne concerne pas son montant au tarif normal.

* *

La Commission adopte l’article 39 sans modification.

M. Patrick Bloche. J’avais cosigné, avec Mme Sandrine Mazetier et plusieurs membres de la commission des Affaires culturelles, un amendement I-CF 147 visant à renforcer le financement pérenne de l’audiovisuel public. Or cet amendement n’a pas été appelé au motif que Mme Mazetier était absente tandis que les noms des membres de la commission des Affaires culturelles ont été rayés – je ne sais pour quelle raison – de la liste des signataires. Dès lors, je m’étonne que seuls les commissaires aux finances puissent déposer des amendements devant la commission des Finances, d’autant que, en tant que président de la commission des Affaires culturelles, je vois passer de nombreux amendements signés par des députés qui ne font pas partie de ladite Commission. Dans ces conditions, comment le droit d’amendement peut-il être respecté ?

M. le président Gilles Carrez. L’article 117-1 du Règlement prévoit que, dans le cadre de l’examen des projets de lois de finances et de financement, « ne peuvent déposer d’amendement en commission que les députés appartenant à celle-ci. » Étant donné l’absence de la seule signataire de l’amendement I-CF 147 appartenant à la Commission au moment où cet amendement devait être examiné, je n’ai donc pu appeler celui-ci. Toutefois, il n’y aura aucun problème pour l’examiner dans le cadre de l’article 88 ; j’ai pris la peine de vérifier moi-même.

* *

Article 40

Garantie des ressources de l’audiovisuel public

Texte du projet de loi :

Le VI de l’article 46 de la loi n° 2005-1719 du 30 décembre 2005 de finances pour 2006 est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa du 2° du 1, les mots : « 526,4 millions d’euros en 2012 » sont remplacés par les mots : « 535,8 millions d’euros en 2013 » ;

2° Au 3, les mots : « 2012 sont inférieurs à 2 764 millions d’euros», sont remplacés par les mots : « 2013 sont inférieurs à 2 861,9 millions d’euros ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article a pour objet de fixer le montant des ressources garanties par l’État à l’audiovisuel public.

1.– Un dispositif actualisé chaque année en loi de finances initiale

Le compte de concours financiers Avances à l’audiovisuel public est le canal budgétaire permettant d’affecter aux organismes de l’audiovisuel public les recettes de contribution audiovisuelle publique (CAP) que l’État recouvre. Ses recettes sont constituées des encaissements nets de CAP, correspondant aux versements réalisés par les contribuables, et des dégrèvements de CAP que l’État supporte.

La loi de finances pour 2006 ⁽²¹⁷⁾ qui institue ce compte prévoit :

– un plafond de dégrèvements de contribution audiovisuelle publique, destiné à protéger les intérêts financiers de l’État ;

– un plancher d’encaissements nets de contribution audiovisuelle publique garantis par l’État aux organismes concernés, introduit à l’initiative de notre collègue Patrice Martin-Lalande et destiné à protéger les intérêts financiers de l’audiovisuel public.

Comme il est d’usage en loi de finances initiale, le présent article actualise ces deux montants pour 2013.

2.– Des modalités de mise en oeuvre légèrement différentes de la lettre de la loi

Les modalités de mise en œuvre du dispositif retenues par l’administration diffèrent légèrement de celles prévues par la loi de finances pour 2006.

Aux termes de la loi, le montant perçu par l’audiovisuel public pourrait fluctuer en fonction du niveau des encaissements nets (dès lors qu’ils sont supérieurs au plancher) et en fonction de celui des dégrèvements (dès lors qu’ils sont inférieurs au plafond).

En pratique, toutefois, l’administration garantit à l’audiovisuel public un montant total fixe de ressources correspondant à la somme du plancher d’encaissements et du plafond de dégrèvements – les « ressources garanties ».

À titre d’exemple, en 2012, le respect du plancher d’encaissements nets requiert le versement par l’État d’un montant de 22 millions d’euros. Cette dotation a été complétée par un versement supplémentaire de 6 millions d’euros qui n’était pas requis par la loi mais dont l’objet était d’atteindre le montant des « ressources garanties ». Le tableau suivant illustre l’ajustement ainsi réalisé en exécution.

FONCTIONNEMENT DU MÉCANISME DE RESSOURCES GARANTIES EN 2012

(en milliards d’euros)

Montants prévus en LFI 2012	2764	526
Montants anticipés en exécution	2742	520
Dotation en vertu du plancher d'encaissements	22
Versement supplémentaire non requis par la loi		6
Montant exécuté en 2012	2764	526

Inversement, dans l’hypothèse où les encaissements nets étaient plus importants que prévu et conduisaient à un dépassement du seuil des ressources garanties, l’État minorerait la dotation versée au titre de la compensation des dégrèvements, même si le plafond prévu n’était pas atteint. Un tel cas de figure a été, par exemple, constaté en 2011.

Interrogée sur ces modalités de mise en oeuvre du dispositif, l’administration a indiqué au rapporteur général que « la rédaction de l'article (46 de la loi de finances pour 2006) a une approche mathématique du plafond, dont l'esprit vise à permettre de garantir aux organismes de l'audiovisuel l'ensemble des recettes publiques prévues. »

L’interprétation par l’administration de l’esprit du dispositif a sans doute été constructive. On peut néanmoins estimer qu’elle garantit tant la prévisibilité des ressources des organismes de l’audiovisuel public que la protection des intérêts financiers de l’État et de ces organismes et paraît donc satisfaisante.

3.– Le montant des ressources garanties en 2013

Pour 2013, le montant des ressources garanties serait fixé à 3,4 milliards d’euros, en progression de 3,3 % par rapport à 2012, soit 107 millions d’euros.

Le tableau suivant retrace l’évolution des ressources garanties depuis 2010.

GARANTIE DE RESSOURCES PUBLIQUES DU SERVICE PUBLIC DE L’AUDIOVISUEL

(en millions d'euros)

	2010	2011	LFI 2012	PLF 2013
*Ressources publiques garanties allouées aux organismes de l’audiovisuel public à partir du compte de concours financiers « Avances à l’audiovisuel public* »**	3 122,8	3 221,9	3 290,4	3 397,7
Taux de croissance des ressources garanties par rapport à l’année précédente	+ 4,2 %	+ 3,2 %	+ 2,1 %	+3,3 %

La prévision pour 2013 se fonde notamment sur deux hypothèses principales.

D’une part, le montant de la « redevance audiovisuelle » devrait augmenter de 4 euros, soit 3,2 %, représentant un surplus de ressources de l’ordre de la centaine de millions d’euros.

D’autre part, le nombre des assujettis augmenterait de 0,85 % en 2013, soit 225 638 foyers, générant des ressources supplémentaires de l’ordre de la trentaine de millions d’euros par rapport aux encaissements constatés en 2012. Toutefois, par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale pour 2012, cet effet serait compensé par un « effet base » – la croissance du nombre d’assujettis ayant été, en 2012, moins importante que prévu, à 0,85 % contre 1,3 %.

Il importe de remarquer que toute disposition tendant à modifier le produit de la contribution audiovisuelle publique appelle une modification des montants fixés au présent article. En particulier, une disposition ayant pour objet d’augmenter le produit de la CAP implique de revoir à la hausse les deux montants modifiés par le présent article.

* *

La Commission adopte l’article 40 sans modification.

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Article 41

Prorogation de dégrèvement de contribution à l’audiovisuel public
en faveur des personnes âgées aux revenus modestes

Texte du projet de loi :

Au dernier alinéa du 3° de l'article 1605 bis du code général des impôts, les mots : « et 2012 » sont remplacés par les mots : «, 2012 et 2013 ».

Observations et décision de la Commission :

Comme chaque année depuis 2007, le dégrèvement de contribution audiovisuelle publique au titre des « droits acquis » est prorogé d’un an. Il consiste en un dégrèvement total au profit de contribuables qui, du fait de la réforme de la taxe d’habitation de 2005, se seraient trouvés redevables de la redevance audiovisuelle alors qu’ils en étaient, jusqu’alors, exonérés. Le dispositif profite à des personnes âgées disposant de faibles revenus puisque les bénéficiaires doivent être :

– âgés d’au moins 65 ans au 1^er janvier 2004 – c’est-à-dire d’au moins 74 ans au 1^er janvier 2013 ;

– ne pas être imposables à l’impôt sur le revenu et à l’impôt de solidarité sur la fortune ;

– ne pas habiter avec des personnes imposables à l’impôt sur le revenu.

Le dispositif devait s’éteindre au 31 décembre 2007 mais, depuis cette date, il est prorogé, chaque année, pour un an supplémentaire ⁽²¹⁸⁾. Pour mémoire, le second volet du dégrèvement au titre des « droits acquis », qui profite aux personnes infirmes disposant de faibles revenus et qui devait également être provisoire, a été pérennisé en loi de finances pour 2008 ⁽²¹⁹⁾.

Aucun nouveau bénéficiaire ne peut entrer dans le dispositif du fait du critère d’âge indiqué ci-dessus. En conséquence, le coût du dégrèvement décroît régulièrement, d’environ 10 % par an, et atteindrait 47 millions d’euros en 2013 (pour 367 000 bénéficiaires) après 53 millions d’euros en 2012.

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 196 du rapporteur général.

M. le rapporteur général. Cet amendement vise à pérenniser un dégrèvement de contribution audiovisuelle publique au bénéfice des contribuables âgés de plus de 65 ans au 1^er janvier 2004 et disposant de faibles revenus – que nous votons tous les ans. Étant donné l’extinction hélas prévisible des bénéficiaires de ce dégrèvement au fil du temps, ce dispositif représente une somme modeste.

La Commission adopte l’amendement (Amendement n° I–85).

Puis elle adopte l’article 41 ainsi modifié.

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Article 42

Élargissement du compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers »

Texte du projet de loi :

Le I de l’article 71 de la loi de finances pour 1985 (n° 84-1208 du 29 décembre 1984) est ainsi modifié :

1° Au premier alinéa, après les mots : « produits pétroliers » sont ajoutés les mots : « autres fluides et produits complémentaires » ;

2° Au 1°, les mots : « les cessions de produits pétroliers » sont remplacés par les mots : « les cessions de produits pétroliers, autres fluides et produits complémentaires, nécessaires à l’utilisation des matériels des armées et à l'exploitation de leurs infrastructures pétrolières » ;

3° Au 2°, les mots : « l’achat des produits pétroliers », sont remplacés par les mots : « les opérations d'achats de produits pétroliers, autres fluides et produits complémentaires, nécessaires à l’utilisation des matériels des armées et à l'exploitation de leurs infrastructures pétrolières, incluant les dépenses d'approvisionnement, de transport et de stockage externalisés et le retraitement de ces produits ».

Observations et décision de la Commission :

Le présent article vise à modifier, pour le régulariser, l’article 71 de la loi n° 84-1208 du 29 décembre 1984 de finances pour 1985, par lequel a été créé le compte de commerce « Approvisionnement des armées en produits pétroliers ». Il a pour objectif de réviser le périmètre des dépenses et recettes du compte, ainsi que le titre de ce dernier, pour prendre en compte l’évolution de la nature de ces dépenses et recettes réalisées par le Service des essences des armées (SEA) au titre de sa mission de soutien pétrolier.

Ce compte de commerce retrace en effet les opérations du SEA, service interarmées du ministère de la Défense chargé du ravitaillement en produits pétroliers des forces armées. Le SEA est responsable de l’approvisionnement, du transport ainsi que du stockage et de la distribution directe des produits pétroliers auprès des unités, y compris en opérations extérieures. Il assure également, à titre accessoire, des missions d’approvisionnement d’autres entités ou services, par exemple la gendarmerie et la sécurité civile.

L’article 71 précité avait été modifié par la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010, afin de mettre fin à une spécificité de la marine, qui gérait elle-même ses combustibles de navigation, en transférant cette compétence au SEA. L’article 62 de la loi de finances pour 2010 avait également procédé à un ajustement du périmètre des dépenses et recettes du compte, en introduisant les recettes et dépenses relatives aux produits financiers utilisés pour couvrir les variations du prix des produits pétroliers, ainsi qu’en incluant les dépenses correspondant au remboursement au budget de la défense des coûts occasionnés par des livraisons de produits pétroliers à des organismes ou services ne relevant pas du ministère de la Défense – et non plus seulement à des gouvernements étrangers.

Le présent article vise à modifier à nouveau le périmètre de certaines des dépenses et recettes du compte de commerce, afin de mettre en adéquation les dispositions juridiques applicables et la pratique du SEA. En effet, compte tenu de l’évolution des missions de ce service, certaines dépenses ou recettes effectivement réalisées au cours des dernières années n’étaient pas listées dans l’article 71 précité, ce qui a été relevé par la Cour des comptes lors de son dernier contrôle de l’agence comptable du compte de commerce, en juillet dernier. La modification proposée vise à régulariser la situation, en précisant et étendant le périmètre des cessions et des achats de produits pétroliers, soit les deux principales lignes du compte. Les cessions par le SEA de produits pétroliers à ses différents clients constituent quasiment l’unique poste de recettes (en 2011, 620 millions d’euros pour ses clients relevant du ministère de la Défense et 109 millions d’euros pour les autres). De même, l’approvisionnement en produits pétroliers représente l’essentiel des dépenses, soit 747,7 millions d’euros, suivi beaucoup plus accessoirement du remboursement au budget de la défense des coûts supportés pour des livraisons de produits pétroliers à des clients hors défense (environ 5 millions d’euros). Les dépenses d’exploitation de l’oléoduc de Donges-Metz (0,18 million d’euros), de même que les recettes et dépenses issues des mécanismes financiers de couverture des variations de prix des produits pétroliers (quasi nulles en 2011, puisqu’aucune opération de couverture n’a été passée cette année-là), sont limitées.

● Au titre des recettes, le présent article vise à étendre la notion de « cessions de produits pétroliers », afin d’inclure les recettes issues de la vente aux services bénéficiaires des prestations du SEA d’autres ingrédients et produits divers nécessaires à l’utilisation des matériels des armées et à l’exploitation de leurs infrastructures pétrolières.

Il pourrait par exemple s’agir d’un produit chimique désoxydant destiné à enlever la corrosion, ou encore d’un biocide concentré pour le traitement des combustibles de la flotte contaminés par des micro-organismes et stockés sur les bâtiments de la marine.

● Au titre des dépenses, cet article vise à modifier la notion d’ « achat de produits pétroliers » afin de prendre en compte l’acquisition de certains produits spécifiques, qui ont été jugés « non pétroliers » par la Cour des comptes (liquides hydrauliques, emballages vides…), ainsi que les activités de retraitement des déchets d’hydrocarbures issus des remises de carburant faites par la marine nationale.

De plus, afin de répondre aux obligations fixées par l’état-major des armées de disposer et d’entretenir des stocks en métropole comme en opération, et de contribuer au fonctionnement du réseau dénommé Centre Europe Pipeline System (CEPS) pour l’approvisionnement des forces de l’OTAN en Europe, le SEA est conduit à externaliser une partie de son stockage, entraînant des frais de location et d’entreposage, et il engage des frais de transport des produits pétroliers par le réseau CEPS : ces nouvelles catégories de dépenses sont donc également introduites dans l’article 71 précité.

L’ensemble de ces recettes et dépenses qui ne sont actuellement pas couvertes par les dispositions de l’article 71 représentait en 2011 moins de 1 % de l’ensemble de celles du compte de commerce, soit un montant restreint.

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La Commission adopte l’article 42 sans modification.

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D.- Autres dispositions

Article 43

Instauration des clauses d’action collective dans les contrats d’émission de titres d’État

Texte du projet de loi :

I.– Les titres d’État, d’une maturité supérieure à un an, ainsi que les titres issus de leur démembrement, comportent des clauses d’action collective autorisant l’État, s’il dispose de l’accord de la majorité des détenteurs de titres, à modifier les termes du contrat d’émission.

Toute proposition en ce sens est soumise au vote des détenteurs de titres, selon des modalités prévues par décret. Ce décret prévoit, notamment, les conditions de quorum et de majorité requises, qui peuvent différer selon le caractère substantiel ou accessoire de la modification proposée.

L’État ne peut exercer les droits de vote attachés à ses propres titres d’État qu’il a acquis ou pris en pension. Il n’est pas tenu compte de ces titres d’État pour le calcul du quorum et de la majorité. Les mêmes dispositions sont applicables aux entités contrôlées par l’État ne disposant pas de l’autonomie de décision. Les conditions d’application du présent alinéa sont fixées par décret.

Les modifications du contrat d’émission ainsi décidées s’appliquent à l’ensemble des titres en circulation.

II.– Les dispositions du I s’appliquent aux titres nouvellement émis à compter de l’entrée en vigueur du présent article, à l’exception de ceux se rattachant à des titres créés antérieurement à cette même date.

III.– Le présent article entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur du traité signé le 2 février 2012 instituant le mécanisme européen de stabilité et au plus tôt le 1^er janvier 2013.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article propose d’insérer dans les futurs contrats d’émission de titres d’État, des clauses dites d’action collective, qui autorisent l’État à en modifier les termes, à condition de disposer de l’accord d’une majorité de créanciers, sans que leur unanimité ne soit plus requise.

L’insertion de ce type de clauses dans les contrats d’émission de titres d’État d’une maturité supérieure à un an est imposée par l’article 12 du traité instituant le mécanisme européen de stabilité (MES), signé le 2 février 2012 par les dix-sept États de la zone euro et dont la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012 a autorisé la ratification le 20 mars 2012.

I.– UNE OBLIGATION RÉSULTANT DU TRAITÉ INSTITUANT LE MÉCANISME EUROPÉEN DE STABILITÉ (MES)

Pour faire face à la déstabilisation de la situation financière de certains États membres de la zone euro à partir de l’année 2010, les chefs d’État et de Gouvernement de l’Union européenne ont décidé d’instaurer divers instruments permettant de faire face à l’augmentation de la dette publique en Europe.

Le mécanisme européen de stabilité (MES) est un dispositif européen de gestion des crises financières de la zone euro qui doit remplacer le Fonds européen de stabilité financière (FESF) et le Mécanisme européen de stabilité financière (MESF) qui avaient été mis en place en réponse à la crise de la dette publique dans la zone euro. Ces dispositifs créent, entre les États signataires, un fonds commun de créances qui peut lever des fonds sur les marchés financiers pour un montant allant jusqu'à 700 milliards d'euros, afin d'offrir une aide d'urgence à un État qui se trouverait en difficulté économique ⁽220).

Décidé par le Conseil européen des 16 et 17 décembre 2010 à la suite de la crise grecque, voté au Parlement européen le 23 mars 2011 et soumis à autorisation de ratification en France par la loi n° 2012-324 du 7 mars 2012, le traité instituant le MES vise à consolider et fusionner le FESF, limité à la zone euro, et le MESF, élargi à l'Union européenne.

Parmi les divers instruments d’intervention du MES, figure au point 3 de son article 12 l’inclusion de clauses d’action collective (CAC) standardisées et identiques pour l’émission des dettes des États de la zone euro, selon des « termes de référence » finalisés par le comité économique et financier ⁽²²¹⁾ à la demande du Conseil européen du 25 mars 2011.

Jusqu’à présent, lorsqu’un défaut de paiement intervient, le montant de la dette ainsi que les modalités de son remboursement doivent être entièrement renégociés entre l’État débiteur et ses créanciers obligataires, titre par titre. Or cette négociation est rendue difficile par la diversité des créanciers de l’État, dont les intérêts ne sont pas nécessairement convergents. Afin d’obtenir le remboursement total de leur créance, certains créanciers minoritaires peuvent par exemple choisir d’engager des procédures contentieuses, et, ainsi, bloquer la négociation, en refusant les différentes restructurations proposées. Une telle attitude nuit aux autres créanciers qui auraient accepté le principe d’une restructuration.

Les CAC ont donc pour but de formaliser le processus de restructuration de la dette d’un État lorsque ce dernier ne peut plus se financer sur le marché. Ces clauses fixent d’abord la part des créanciers qui doivent voter en faveur d’une offre de restructuration pour que celle-ci puisse être engagée. Ceux qui ont voté contre sont donc contraints de se conformer à la majorité, ce qui accélère le processus de restructuration. Les CAC définissent aussi la façon dont les créanciers sont représentés et les caractéristiques de la dette qui peuvent être modifiées dans le cadre des discussions. Un rééchelonnement, un rallongement des maturités ou une décote peuvent être adoptés dans ce cadre.

Le point 3 de l’article 12 du traité instituant le MES indique ainsi que « des clauses d’action collectives figureront dans tous les nouveaux titres d’État de la zone euro d’une maturité supérieure à un an émis à compter du 1^er janvier 2013, de manière à leur assurer un effet juridique identique ». Cette inscription dans le Traité est curieuse dès lors que cela ne concerne pas le MES à proprement parler mais les États qui en sont membres, indépendamment du bénéfice d’une opération d’assistance. En ratifiant le Traité, la France s’est néanmoins engagée à inclure de telles clauses dans ses émissions à compter du 1^er janvier 2013.

L’instauration de ces CAC nécessite l’adoption d’une disposition législative car ces clauses prévoient une représentation des détenteurs d’obligations afin de faciliter les accords entre l’émetteur souverain et les créanciers. Les décisions adoptées à la majorité lieront tous les détenteurs d'obligations. Les questions les plus importantes, c’est-à-dire les matières dites réservées (par exemple les conditions essentielles de versement, la conversion ou l'échange d'obligations) pourraient être soumises à une majorité plus élevée que les matières non réservées. Des exigences en matière de quorum seront également appliquées. Une clause de privation du droit de vote de l’État concerné doit être prévue pour garantir le bon déroulement des opérations de vote. Cette clause a pour but d’éviter tout risque de manipulation de vote par l’État émetteur en paralysant les droits de vote attachés aux obligations qu’il détient ou qui sont détenus par des entités à qui il pourrait imposer son vote.

Il faut rappeler que la déclaration de l’Eurogroupe du 28 novembre 2010, qui préfigurait la création du MES, précisait également que : « Ces CAC seront conformes à celles prévues par la législation au Royaume-Uni et aux États-Unis depuis le rapport que le G10 a consacré à ce sujet et comprendront des clauses d’agrégation, qui permettent de prendre en compte de manière globale, dans le cadre des négociations, tous les titres de créance émis par un État membre » ⁽²²²⁾.

Par conséquent, le contenu de ces clauses a été précisé par les « termes de référence », adoptés le 18 novembre 2011 par le comité économique et financier, afin d’assurer une mise en œuvre identique dans l’ensemble des État membres de la zone euro. Ces clauses types comprennent notamment :

– une clause permettant, avec l’accord d’une majorité d’obligataires, de modifier les conditions du contrat d’émission. Les modifications les plus importantes (date d’échéance, diminution du montant de la créance, modification de la devise…) ne peuvent être adoptées qu’à la majorité qualifiée de 75 % du montant global de l’émission. Les dispositions les moins importantes du contrat d’émission peuvent être modifiées à la majorité simple de 50 % du montant global de l’émission ;

– une clause d’exclusion des droits de vote attachés aux obligations détenues par l’État émetteur ou les organismes publics qu’il contrôle ;

– des clauses organisant la procédure de vote et les conditions de représentation des obligataires par un agent désigné par l’émetteur.

II.– LE DISPOSITIF PROPOSÉ PAR LE GOUVERNEMENT

Les émissions obligataires de l’État sont actuellement encadrées par la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances. Cette loi organique prévoit notamment que l’encadrement du régime d’émission, de la conversion et de la gestion des emprunts relève du domaine des lois de finances (article 26-4° de la LOLF).

Ainsi, la loi de finances de l’année autorise le ministre chargé de l’économie et des finances à procéder à des emprunts, dans les limites d’un plafond et dans des conditions fixées par décret. Ce décret autorise le ministre à émettre, échanger ou racheter des titres négociables, dont les caractéristiques sont précisées par arrêté.

En revanche, le droit en vigueur ne prévoit pas les conditions dans lesquelles pourrait s’opérer une restructuration de la dette publique française. À ce jour, aucun titre émis par l’État ne comporte de clauses d’action collective.

Le présent article vise à remédier à cette carence compte tenu de l’obligation résultant du traité sur le MES.

A.– LES CONDITIONS RATIONE MATERIAE DES CAC

Le I du présent article fixe les conditions dans lesquelles les titres émis par l’État doivent ou non comporter des CAC.

L’alinéa 1 du I dispose que les titres d’État, d’une maturité supérieure à un an, ou les titres issus de leur démembrement ⁽²²³⁾, comportent des CAC autorisant l’État, s’il dispose de l’accord de la majorité des détenteurs de titres, à modifier les termes du contrat d’émission.

Il en résulte que les emprunts à très court terme – les bons du Trésor à taux fixe (BTF) – ne sont pas concernés. En revanche, tous les autres titres émis par l’État, c'est-à-dire les obligations assimilables du Trésor (OAT) d’une durée de 10 ans ou plus à l’émission, et les bons du Trésor à intérêts annuels normalisés (BTAN), d'une durée de 2 ou de 5 ans à l'émission devront comporter de telles clauses.

L’objet de ces clauses est de faciliter la restructuration de la dette de la France dans l’éventualité où l’État se révélerait dans l’incapacité d’honorer les engagements financiers pris vis-à-vis des détenteurs obligataires selon le calendrier et les modalités initialement fixées.

L’État est ainsi autorisé, s’il obtient l’accord d’une majorité de créanciers, à modifier les conditions de remboursement de l’ensemble des titres concernés par le contrat d’émission.

L’alinéa 2 du I prévoit que toute proposition en ce sens est soumise au vote des détenteurs de titres selon des modalités précisées par décret. Il s’agit de préciser par voie réglementaire les conditions de quorum et de majorité requise, qui, peuvent différer selon le caractère substantiel ou accessoire de la modification proposée. En pratique, le décret reprendra les modalités prévues par les « termes de référence » du comité économique et financier précités.

L’alinéa 3 du I précise que l’État et les organismes publics qu’il contrôle et qui ne disposent pas d’autonomie de décision ne peuvent exercer leurs droits de vote et sont exclus pour le calcul du quorum et de la majorité. Il convient d’éviter que le poids prépondérant de ces autorités n’emporte, à lui seul, ou ne modifie le sens du vote. Les conditions d’application de cette règle seront également précisées par décret.

L’alinéa 4 du I impose que des clauses d’actions collectives soient instaurées dans tous les titres en circulation, sous réserve de conditions ratione temporis précisées par les autres paragraphes du présent article.

B.– LES CONDITIONS RATIONE TEMPORIS DES CAC

Le II du présent article précise néanmoins les conditions d’application dans le temps des modifications prévues au I : celles-ci s’appliquent à tous les titres nouvellement émis à compter de l’entrée en vigueur de la loi de finances pour 2013, à l’exception des titres démembrés se rattachant à des titres créés avant cette date.

Cette disposition permet de préserver la liquidité du marché des anciens titres d’État déjà en circulation qui, par définition, ne comportent pas de CAC.

Le présent article a donc pour effet de créer un double marché des titres :

– un marché des titres émis avant l’entrée en vigueur du présent article ainsi que des titres démembrés s’y rattachant, aujourd’hui très liquide ;

– un marché des titres comportant des CAC, qui aura initialement une faible liquidité mais qui, au fur et à mesure de son alimentation par l’émission de nouveaux titres d’État, gagnera progressivement en liquidité.

Selon l’évaluation préalable du présent article, « l’insertion de CAC dans les émissions en devises réalisées par certains États européens ne s’est pas accompagnée d’une augmentation du coût de financement pour ces États ».

Il semble néanmoins que l’impact des CAC sur les taux soit ambigu. Certes, celles-ci ont pour objet de rendre un éventuel défaut moins désordonné, et de permettre aux créanciers de parler d'une seule voix. De ce point de vue, elles devraient logiquement permettre à l'émetteur de bénéficier de taux d'intérêt plus bas. Cependant, elles peuvent également être perçues comme le signe que l'émetteur craint un défaut. Selon une étude empirique publiée en 2000 par Barry Eichengreen et Ashoka Mody, l'impact dépendrait en pratique de la qualité de l'emprunteur : les « bons » emprunteurs verraient leurs taux d'intérêt réduits, les « mauvais » leurs taux d'intérêt accrus ⁽²²⁴⁾. Compte tenu de la situation actuelle de la France sur les marchés obligataires, il est peu probable que l’instauration de CAC entraîne, à elle seule, une remontée des taux.

C.– L’ENTRÉE EN VIGUEUR DU DISPOSITIF

Le III du présent article prévoit que le dispositif entre en vigueur à la date d’entrée en vigueur du traité instituant le MES, et au plus tôt au 1^er janvier 2013.

L’article 48 du traité prévoit l’entrée en vigueur du traité le jour où des signataires dont la souscription initiale représente au moins 90 % des souscriptions totales ont déposé leur instrument de ratification, approbation ou acceptation. Cela correspond à 630 milliards d’euros de souscription. Un État comme la Slovaquie en représente moins de 5,8 milliards. À l’inverse, quatre pays disposent à eux seuls d’une capacité de blocage : la France, l’Allemagne, l’Italie et l’Espagne, pesant chacun plus de 10 % des souscriptions totales.

Le Rapporteur général observe qu’à la suite de la ratification récente par l’Allemagne, le traité instituant le MES est entré en vigueur. Par conséquent, le dispositif prévu par le présent article devrait entrer en vigueur au 1^er janvier 2013.

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La Commission adopte l’article 43 sans modification.

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Article 44

Évaluation du prélèvement opéré sur les recettes de l’État au titre
de la participation de la France au budget de l’Union européenne

Texte du projet de loi :

Le montant du prélèvement effectué sur les recettes de l’État au titre de la participation de la France au budget de l’Union européenne est évalué pour l’exercice 2013 à 19 597 987 000 €.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article fixe la prévision du prélèvement sur les recettes de l’État au profit de l’Union européenne.

LE PRÉLÈVEMENT SUR RECETTES AU PROFIT DE L’UNION EUROPÉENNE

(en milliards d’euros)

2011	LFI 2012	Révisé 2012	PLF 2013
17,6	18,9	19	19,6

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Le prélèvement serait, en 2013, en progression de 550 millions d’euros, soit + 2,9 % par rapport à la prévision révisée pour 2012 et + 3,8 % par rapport à la prévision faite en loi de finances initiale.

Bien qu’il relève juridiquement des recettes de l’État, le prélèvement est intégré à la norme de dépense dont le gel en valeur est prévu par le présent projet de loi. En conséquence, l’accroissement de son montant nécessite de dégager des économies à due concurrence sur les autres dépenses de l’État.

L’augmentation relativement forte du prélèvement sur recettes en 2012 et en 2013 s’explique notamment par l’arrivée à son terme de la programmation financière du budget communautaire pour les années 2007 à 2013. Les dépenses doivent nécessairement être augmentées pour couvrir les autorisations d’engagement ouvertes en début de période et limiter les restes à liquider.

La tendance à l’augmentation du prélèvement au profit de l’Union européenne devrait se poursuivre dans les années à venir car il est attendu un « pic » de crédits de paiement – donc de dépenses – sur le budget communautaire en 2014 et 2015. La pression exercée sur le budget communautaire – donc sur le financement assuré par les États – est renforcée par un montant substantiel de restes à liquider, estimé à 207 milliards d’euros à fin 2011.

En définitive, les besoins croissants du budget communautaire pèsent sur les marges de manoeuvre budgétaires des États qui le financent. Il est probable qu’un tel constat contribuera à orienter les discussions autour des perspectives financières pour les années 2014 à 2020.

* *

La Commission examine l’amendement I-CF 49 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. L’augmentation significative du prélèvement européen prévu dans le projet de loi de finances ne nous paraît pas légitime. Aussi proposons-nous de le geler au niveau de l’année dernière. Quelle est la justification de cette hausse ?

M. le rapporteur général. Adopter cet amendement rendrait notre budget insincère puisque le prélèvement européen est en quelque sorte une dépense obligatoire. Il est inévitable que les crédits augmentent en 2013 car de nombreux projets engagés dans les années passées doivent être financés. Avis défavorable.

M. le président Gilles Carrez. Les budgets européens sont votés avec des perspectives pluri-annuelles. Les participations des États sont appelées en fonction de règles de quote-part très précises. Ce sont des dépenses obligatoires comme nous pouvons en avoir dans nos collectivités.

M. Olivier Carré. Les appels de fonds sont décidés par le Conseil, mais il semble que la France n’ait pas demandé le gel du budget, ce qu’elle avait fait les années précédentes.

J’informe le rapporteur général – mais il doit le savoir – qu’il reste aujourd'hui à liquider, dans le budget de l’Union, 254 milliards d’euros qui sont à disposition mais qui ne sont pas employés, et qui correspondent à des opérations financées mais non réalisées.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 44 sans modification.

* *

TITRE II

DISPOSITIONS RELATIVES À L’ÉQUILIBRE DES RESSOURCES ET DES CHARGES

Article 45

Équilibre général du budget, trésorerie et plafond d’autorisation
des emplois

Texte du projet de loi :

I.– Pour 2013, les ressources affectées au budget, évaluées dans l’état A annexé à la présente loi, les plafonds des charges et l’équilibre général qui en résulte sont fixés aux montants suivants :


		(En millions d’euros)
	RESSOURCES	CHARGES	SOLDES

Budget général
Recettes fiscales brutes / dépenses brutes	394 543	395 371
À déduire : Remboursements et dégrèvements	96 031	96 031
Recettes fiscales nettes / dépenses nettes	298 512	299 340
Recettes non fiscales	14 140
Recettes totales nettes / dépenses nettes	312 652	299 340
À déduire : Prélèvements sur recettes au profit des collectivités territoriales et de l’Union européenne	75 276
Montants nets pour le budget général	237 376	299 340	-61 964
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants	3 320	3 320
Montants nets pour le budget général, y compris fonds de concours	240 696	302 660


Budgets annexes
Contrôle et exploitation aériens	2 095	2 095	0
Publications officielles et information administrative	220	213	7
Totaux pour les budgets annexes	2 315	2 308	7
Évaluation des fonds de concours et crédits correspondants :
Contrôle et exploitation aériens	16	16
Publications officielles et information administrative
Totaux pour les budgets annexes, y compris fonds de concours	2 331	2 324	7


Comptes spéciaux
Comptes d’affectation spéciale	74 372	74 585	-213
Comptes de concours financiers	115 034	114 671	363
Comptes de commerce (solde)			99
Comptes d’opérations monétaires (solde)			73
Solde pour les comptes spéciaux			322

Solde général			-61 635

II.– Pour 2013 :

1° Les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier sont évaluées comme suit :


(En milliards d’euros)

Besoin de financement

Amortissement de la dette à long terme	61,4
Amortissement de la dette à moyen terme	46,5
Amortissement de dettes reprises par l’État	1,6
Déficit budgétaire	61,6
Total	171,1

Ressources de financement

Émissions à moyen et long termes (obligations assimilables du Trésor et bons du Trésor à taux fixe et intérêt annuel), nettes des rachats effectués par l’État et par la Caisse de la dette publique	170,0
Annulation de titres de l’État par la Caisse de la dette publique	4,0
Variation nette des bons du Trésor à taux fixe et intérêts précomptés	– 0,7
Variation des dépôts des correspondants	– 3,6
Variation du compte de Trésor	– 2,5
Autres ressources de trésorerie	3,9
Total	171,1

2° Le ministre chargé de l'économie est autorisé à procéder, en 2013, dans des conditions fixées par décret :

a) À des emprunts à long, moyen et court termes libellés en euros ou en autres devises pour couvrir l'ensemble des charges de trésorerie ou pour renforcer les réserves de change ;

b) À l'attribution directe de titres de dette publique négociable à la Caisse de la dette publique ;

c) À des conversions facultatives, à des opérations de pension sur titres d'État ;

d) À des opérations de dépôts de liquidités auprès de la Caisse de la dette publique, auprès du Fonds européen de stabilité financière, auprès du Mécanisme européen de stabilité, sur le marché interbancaire de la zone euro, et auprès des États de la même zone ;

e) À des souscriptions de titres de créances négociables émis par des établissements publics administratifs, à des rachats, à des échanges d'emprunts, à des échanges de devises ou de taux d'intérêt, à l'achat ou à la vente d'options, de contrats à terme sur titres d'État ou d’autres instruments financiers à terme.

3° Le ministre chargé de l'économie est, jusqu'au 31 décembre 2013, habilité à conclure, avec des établissements de crédit spécialisés dans le financement à moyen et long termes des investissements et chargés d’une mission d’intérêt général, des conventions établissant pour chaque opération les modalités selon lesquelles peuvent être stabilisées les charges du service d'emprunts qu'ils contractent en devises étrangères.

4° Le plafond de la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an est fixé à 62,1 milliards d’euros.

III.– Pour 2013, le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est fixé au nombre de 1 915 313.

IV.– Pour 2013, les éventuels surplus mentionnés au 10° du I de l’article 34 de la loi organique n° 2001-692 du 1^er août 2001 relative aux lois de finances sont utilisés dans leur totalité pour réduire le déficit budgétaire.

Il y a constatation de tels surplus si, pour l’année 2013, le produit des impositions de toute nature établies au profit de l’État net des remboursements et dégrèvements d’impôts, révisé dans la dernière loi de finances rectificative de l’année 2013 ou, à défaut, dans le projet de loi de finances pour 2014, est, à législation constante, supérieur à l’évaluation figurant dans l’état A mentionné au I du présent article.

Observations et décision de la Commission :

Le présent article est l’article d’équilibre du projet de loi de finances, qui clôt sa première partie.

Le I fixe les prévisions de ressources, détaillées à l’état A, les plafonds de charges et l’équilibre général du budget de l’État. Le détail des plafonds de charges est prévu aux états B, C et D visés par les articles 46, 47 et 48 du présent projet de loi.

Le II prévoit le tableau de financement de l’État ainsi que diverses autorisations en matière de recours à l’endettement.

Le III fixe le plafond des autorisations d’emplois rémunérés par l’État.

Enfin, en application du 10° du I de l’article 34 de la LOLF, le IV prévoit les modalités d’affectation d’éventuels surplus de recettes. Conformément à l’article 14 du projet de loi de programmation des finances publiques pour les années 2012 à 2017, déposé le 27 septembre dernier à l’Assemblée nationale, ces surplus seraient affectés en totalité à la réduction du déficit.

I.– LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

L’état A visé par le I du présent article détaille les différentes recettes de l’État. Le tableau suivant récapitule les prévisions des recettes fiscales nettes et non fiscales du budget général de l’État.

LES RECETTES DU BUDGET GÉNÉRAL DE L’ÉTAT

(en milliards d’euros)

	LFR 2 2012	Révisé 2012	PLF 2013
Recettes totales	298,1	295,7	323,5
Recettes fiscales nettes *	282,7	281,6	309,4
Recettes non fiscales	15,4	14	14,1

* Recettes fiscales nettes des seuls remboursements et dégrèvements d’impôt d’État.

Source : d’après l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

A.– LES RECETTES FISCALES NETTES

À 281,6 milliards d’euros, la prévision révisée des recettes fiscales nettes ⁽²²⁵⁾ ressort en baisse de 1,1 milliard d’euros par rapport à la prévision de la dernière loi de finances rectificative. Déduction faite de la révision à la hausse de la TVA, due à des raisons purement comptables, le recul s’établit à 2,1 milliards d’euros. Ces réévaluations, qui portent principalement sur l’impôt sur le revenu, l’impôt de solidarité sur la fortune et le bouclier fiscal, tirent la conséquence des recouvrements constatés en cours d’année et ne traduisent pas spécifiquement une dégradation de la conjoncture.

Pour 2013, comme l’illustre le tableau suivant, le montant des recettes fiscales nettes s’établirait à 323,5 milliards d’euros. Cette progression serait principalement due aux mesures antérieures et aux mesures nouvelles du présent projet de loi, décrites dans les annexes n° 2 et n° 3 de l’exposé général.

RECETTES FISCALES NETTES

(en milliards d’euros)

	Révisé 2012	Croissance spontanée	Mesures antérieures	Mesures nouvelles	Mesures de périmètre	PLF 2013
Recettes fiscales nettes	298,1	8,6	6,3	13,6	–0,8	323,5
dont IR	59	2,7	4,2	6,7	0	72,6
dont IS	40,3	2,4	–1,1	8	2,7	52,3
dont TVA	136,7	3,1	2,2	0	–0,8	141,4

Source : d’après l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Le projet de loi de finances pour 2012 était fondé sur une hypothèse de croissance spontanée des prélèvements obligatoires ⁽²²⁶⁾ affectés à l’État de 5,4 %, impliquant une élasticité à la croissance, élevée, de l’ordre de 1,5. Une telle prévision s’est révélée trop optimiste en exécution et est revue à 1,8 % par le présent projet de loi, pour une élasticité de 0,9, donc inférieure à l’unité.

Pour 2013, le présent projet de loi anticipe une croissance spontanée des prélèvements obligatoires affectés à l’État de 2,7 % pour une élasticité à la croissance de l’ordre de 1,1.

Le tableau suivant résume ces prévisions.

PRÉVISION D’ÉVOLUTION SPONTANÉE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES
AFFECTÉS À L’ÉTAT

	PLF 2012	Révisé 2012	PLF 2013
Croissance spontanée	5,4 %	1,8 %	2,7 %
Élasticité à la croissance	1,5	0,9	1,1

Source : ministère de l’Économie et des finances.

1.– Impôt sur le revenu

Pour 2012, la prévision d’impôt sur le revenu net est revue à la baisse de 1 milliard d’euros par rapport à la dernière loi de finances rectificative, à 59 milliards d’euros. Cette réévaluation tire les conséquences des déclarations de revenus faites avant l’été.

En 2013, l’impôt sur le revenu net atteindrait 72,6 milliards d’euros et représenterait 3,5 % du PIB. La part de l’IR net dans le PIB retrouverait un niveau proche de celui constaté au début de la décennie 2000, avant les allègements du barème décidés entre 2000 et 2006.

La croissance spontanée de l’impôt atteindrait 2,7 milliards d’euros, soit 4,2 %, et serait supérieure à la croissance attendue des revenus – 2,6 % ⁽²²⁷⁾ – « en raison de la progressivité de l’impôt » selon l’annexe relative à l’évaluation des voies et moyens. À titre de comparaison, la croissance spontanée de l’impôt en 2012 est estimée à 4,5 % pour une croissance attendue des revenus de 3,6 %.

Les mesures antérieures au présent projet de loi produiraient, en 2013, un rendement estimé à 4,2 milliards d’euros – la principale étant le gel du barème prévu par la quatrième loi de finances rectificative pour 2011 et dont le produit est attendu à 1,5 milliard d’euros.

Le rendement des mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi est attendu à 3,8 milliards d’euros en raison principalement de l’imposition au barème des revenus du capital.

Enfin, une mesure de périmètre de 2,9 milliards d’euros ⁽²²⁸⁾ doit être prise en compte et correspond au transfert, de la ligne 1402 « Retenues à la source et prélèvements sur les revenus de capitaux mobiliers et le prélèvement sur les bons anonymes » vers la ligne 1101 « Impôt sur le revenu », du produit de l’ancien prélèvement forfaitaire libératoire.

2.– Impôt sur les sociétés

La prévision d’impôt sur les sociétés est un art difficile pour deux raisons.

D’une part, l’impôt est assis sur le bénéfice fiscal de l’année précédente mais également sur celui de l’année en cours pour ce qui concerne le cinquième acompte ⁽²²⁹⁾. La part de ce cinquième acompte – et donc du bénéfice fiscal de l’année en cours – va être renforcée par l’élargissement du champ des entreprises concernées, prévu à l’article 18 du présent projet de loi. Une telle évolution ne tendra pas à simplifier la prévision d’impôt sur les sociétés puisqu’elle renforcera la part du cinquième acompte dans le produit total de l’impôt et donc l’importance du bénéfice fiscal de l’année en cours, qui est plus difficile à évaluer en loi de finances initiale que le bénéfice fiscal de l’année précédente.

D’autre part, la corrélation du bénéfice fiscal à la croissance du PIB est difficile à prévoir. On constate ainsi d’importantes surréactions ou sous-réactions du bénéfice fiscal à la croissance.

La prévision d’impôt sur les sociétés net pour 2012, à 40,3 milliards d’euros, n’est pas modifiée. Rappelons que la prévision faite en loi de finances initiale a déjà été revue deux fois à la baisse en lois de finances rectificatives, pour un montant total de 4,2 milliards d’euros.

Pour 2013, la prévision d’IS net est fixée à 52,3 milliards d’euros.

La croissance spontanée de l’impôt atteindrait 2,4 milliards d’euros sur la base des hypothèses de bénéfice fiscal détaillées dans le tableau suivant. L’hypothèse de croissance du bénéfice fiscal en 2012 semble relativement prudente car elle se situe au même niveau qu’en 2011 qui est une année où d’importantes dépréciations ont été passées par les établissements financiers sur leurs titres de l’État grec.

VARIATION DU BÉNÉFICE FISCAL

(en %)

2008	2009	2010	2011	2012 *
– 24	– 1	+ 5	+ 2,5	+ 2,5

* Prévision

Source : annexe relative à l’évaluation des voies et moyens.

Les mesures antérieures viendraient amputer le produit de l’impôt de 1,1 milliard d’euros en raison principalement de la disparition du versement de la surcontribution dont le montant est prévu à 1,6 milliard d’euros en 2012.

Les mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi produiraient un rendement de 8 milliards d’euros et sont détaillées dans l’annexe III de l’exposé général.

Enfin, une mesure de périmètre viendrait accroître le produit retracé sur la ligne « Impôt sur les sociétés » de 2,7 milliards d’euros et s’explique par le rattachement à cette ligne du produit de l’IS sur avis de mise en recouvrement, jusqu’à présent retracé sur la ligne 1201 « Autres impôts directs perçus par voie d’émission de rôle ».

3.– Taxe sur la valeur ajoutée

La prévision de TVA nette pour 2012 est revue à la hausse de 1 milliard d’euros et s’établit à 136,7 milliards d’euros. Cette évolution ne traduit pas un plus grand dynamisme de l’impôt mais seulement l’impact de la modification de traitements comptables liée au passage à Chorus. Pour mémoire, la prévision faite en loi de finances initiale a été revue à la baisse de 2,1 milliards d’euros en lois de finances rectificatives en raison de la dégradation de la conjoncture économique.

La prévision pour 2013 s’élève à 141,4 milliards d’euros.

La croissance spontanée de l’impôt – 2,3 % – serait quasiment égale à celle des emplois taxables, impliquant une élasticité à la croissance de seulement 0,9.

Le produit de l’impôt serait principalement affecté par des mesures de périmètre relatives à la sécurité sociale – affectation de 0,7 milliard d’euros prévue dans le cadre de l’article 38 du présent projet de loi et retour à l’État du panier fiscal destiné à la compensation de l’exonération – désormais supprimée – des heures supplémentaires pour 2,1 milliards d’euros.

4.– Taxe intérieure de consommation sur les produits énergétiques

La prévision de TICPE est revue à la baisse, pour 2012, de 0,5 milliard d’euros et s’établit à 13,6 milliards d’euros en raison notamment de la baisse temporaire de 3 centimes par litre décidée le 28 août dernier, créant un manque à gagner de 0,3 milliard d’euros.

En 2013, la TICPE remonterait à 13,8 milliards d’euros en raison de la disparition de la baisse temporaire évoquée ci-dessus. Elle pâtirait d’une croissance spontanée négative, à – 0,6 %, qui limiterait son rebond.

5.– Autres recettes fiscales nettes

La prévision d’impôt de solidarité sur la fortune (ISF) pour 2012 est revue à la baisse de 0,4 milliard d’euros, à 5,2 milliards d’euros, par rapport à la prévision de la deuxième loi de finances rectificative.

Après une année 2012 marquée par la perception de la contribution exceptionnelle prévue dans cette deuxième LFR, l’ISF entrerait, en 2013, dans le régime de croisière défini par l’article 9 du présent projet de loi. Son rendement atteindrait 4,1 milliards d’euros, soit un montant comparable à celui constaté en 2011.

Le bouclier fiscal continue de peser sur les comptes de l’État tant en 2012 qu’en 2013. En 2012, son montant est revu à la hausse de 0,3 milliard d’euros et s’établirait à 0,4 milliard d’euros. En 2013, il coûterait encore 0,3 milliard d’euros.

Les droits de mutation à titre gratuit confirment le dynamisme anticipé en début d’année et sont revus à la hausse de 0,3 milliard d’euros pour 2012. Leur produit serait accru en 2013 de 1 milliard d’euros du fait des mesures prévues par la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 et s’établirait à 10,9 milliards d’euros.

À noter enfin que les dépenses liées aux condamnations de l’État dans des contentieux fiscaux, détaillées dans l’annexe n° 1 de l’exposé général, sont retracées au sein de l’action n° 3 du programme 200 Remboursements et dégrèvements d’impôts d’État et viennent en déduction des recettes fiscales nettes en tant que « mesures nouvelles prévues par le présent projet de loi ».

B.– LES RECETTES NON FISCALES

RECETTES NON FISCALES

(en milliards d’euros)

	LFR 2 2012	Révisé 2012	PLF 2013
Recettes non fiscales	15,4	14	14,1
dont produit des participations dans des sociétés non financières	4,5	3,1	4,3
dont dividende de la Banque de France	0,9	0,9	1,5
dont prélèvements sur la Caisse des dépôts	0,3	0,3	1,1
Produits du domaine	3,3	3,3	2

Les recettes non fiscales sont revues à la baisse en 2012 pour 1,4 milliard d’euros en raison principalement de versements de dividendes, par GDF-Suez et le Fonds stratégique d’investissement, sous forme de titres à hauteur de 1,4 milliard d’euros. Comme indiqué plus bas, ces versements minorent le montant des recettes en comptabilité budgétaire, mais pas en comptabilité nationale.

En 2013, un manque à gagner de 1,3 milliard d’euros serait constaté en raison de la disparition de la recette exceptionnelle liée à la cession des fréquences « 4G » en 2012. Ce manque à gagner est compensé, en comptabilité budgétaire, par le rebond des produits de participation de l’État dont le niveau, à 4,3 milliards d’euros, serait proche de celui prévu pour 2012 en y incluant les versements de dividendes en titres.

La prudence de la prévision de prélèvements sur la Caisse des dépôts contraste avec le caractère irréaliste de celle qui avait été fixée en loi de finances pour 2012, qui a dû être revue à la baisse de 0,8 milliard d’euros en cours d’exercice. En particulier, aucun prélèvement sur le fonds d’épargne ne serait réalisé en 2012 et en 2013 de façon à permettre la reconstitution de ses fonds propres.

II.– LE SOLDE DE L’ÉTAT

La prévision de solde de l’État pour 2012 en comptabilité budgétaire est revue à – 83,6 milliards d’euros, contre une prévision dans la dernière loi de finances rectificative de – 81,3 milliards d’euros. En comptabilité nationale, la révision à la baisse est limitée à 1 milliard d’euros.

LA PRÉVISION DE SOLDE DE L’ÉTAT POUR 2012

(en milliards d’euros)

Solde de l’État LFR 2 2012	– 81,3
Variation dépenses du BG nettes des et D d’impôts d’État	0,7
Variation R et D d'impôts locaux	– 1,1
Variation PSR	0,1
Variation recettes fiscales nettes des seuls R&D d'impôts d'État	– 1,0
Variation recettes non fiscales	– 1,4
Variation solde comptes spéciaux	0,4
Solde de l’État révisé 2012	– 83,6

Source : ministère de l’Économie et des finances.

Trois facteurs tendent à la dégradation du solde.

En premier lieu, ainsi qu’il a été indiqué supra, les recettes fiscales nettes sont revues à la baisse à hauteur de 1 milliard d’euros en raison principalement de moins-values attendues sur l’impôt sur le revenu (1 milliard d’euros), la TICPE (0,5 milliard d’euros) et l’ISF (0,4 milliard d’euros) ainsi que d’un surcoût de 0,3 milliard d’euros sur le bouclier fiscal. Ces révisions sont en partie compensées par une réévaluation de 1 milliard d’euros du produit de la TVA nette due à un élément purement comptable.

En deuxième lieu, les recettes non fiscales sont revues à la baisse à hauteur de 1,4 milliard d’euros en raison du versement en titres de certains dividendes. Toutefois, ces versements sont pris en compte dans le solde en comptabilité nationale, ce qui explique le fait que le déficit de l’État en comptabilité nationale se dégraderait de seulement 1 milliard d’euros.

Enfin, les dégrèvements de taxe professionnelle et de contribution économique territoriale sont revus à la hausse de 1,1 milliard d’euros. Cette révision est due, pour 0,4 milliard d’euros, à de plus fortes restitutions d’acomptes de cotisation à la valeur ajoutée des entreprises (CVAE). Cet élément est sans impact sur le solde car il est compensé à due concurrence par une recette sur le compte d’avances aux collectivités territoriales. Les autres dégrèvements sont revus à la hausse à hauteur de 0,7 milliard d’euros en raison d’une « décroissance moins rapide que prévu » des dégrèvements de taxe professionnelle.

Cette dégradation du solde est en partie compensée par l’économie de 0,7 milliard d’euros attendue sur la charge de la dette et de prélèvements sur recettes globalement en baisse de 0,1 milliard d’euros – baisse de 0,4 milliard d’euros du prélèvement au profit des collectivités territoriales, hausse de 0,3 milliard d’euros du prélèvement au profit de l’Union européenne.

En comptabilité nationale, le solde de l’État s’établirait, en 2012, à 75 milliards d’euros, soit 3,75 % du PIB. L’écart avec le solde en comptabilité budgétaire serait principalement dû au retraitement de la dotation de 6,5 milliards d’euros au Mécanisme européen de stabilité (MES), qui relève d’une opération patrimoniale sans impact sur le solde public, et de la perception des dividendes versés en actions ⁽²³⁰⁾.

● La prévision de solde pour 2013 est fixée à – 61,6 milliards d’euros en comptabilité budgétaire. Le tableau suivant détaille les éléments permettant de réduire le déficit de 22 milliards d’euros.

Hors dotations au Mécanisme européen de stabilité (MES) et à la Banque européenne d’investissement (BEI), le solde de l’État ressortirait à 53,5 milliards d’euros.

LE SOLDE DE L’ÉTAT EN 2013

(en milliards d’euros)

Solde de l’État révisé pour 2012	– 83,6
Variation dépenses du BG nettes des R et D d’impôts d’État (hors BEI et MES)	– 3,7
Variation de la dotation à la BEI	– 1,6
Variation R et D d'impôts locaux	0,5
Variation PSR	– 0,7
Variation recettes fiscales nettes des seuls R&D d'impôts d'État	27,7
Variation recettes non fiscales	+ 0,1
Variation solde comptes spéciaux	– 0,3
Solde de l’État pour 2013	– 61,6

Source : ministère de l’Économie et des finances.

Les éléments tendant à la dégradation du solde auraient un impact globalement limité.

En dépense, outre la dotation de 1,6 milliard d’euros au profit de la Banque européenne d’investissement (BEI), la hausse des dépenses du budget général atteindrait 3,7 milliards d’euros en raison de la progression des charges de la dette et des dépenses de pensions. Les prélèvements sur recettes seraient en hausse de 0,7 milliard d’euros en raison principalement de la hausse de celui établi au profit de l’Union européenne.

La forte réduction du déficit de l’État serait due à l’augmentation des recettes fiscales nettes sous l’effet des éléments suivants :

– une croissance spontanée évaluée à 8,6 milliards d’euros, soit +3 % ;

– les mesures antérieures au présent projet de loi ⁽²³¹⁾, adoptées dans le cadre de la deuxième loi de finances rectificative pour 2012 ou sous la XIII^ème législature, dont l’impact budgétaire est évalué à 6,3 milliards d’euros ;

– les mesures prévues par le présent projet de loi ⁽²³²⁾ dont l’incidence budgétaire est évaluée à 13,6 milliards d’euros ;

– les mesures de périmètre limitées à – 0,8 milliard d’euros.

Le solde des comptes spéciaux serait négatif à hauteur de –0,4 milliard d’euros en raison notamment de charges, d’un montant de 1,5 milliard d’euros, reportées depuis 2011 et qui seraient engagées en 2013 sur le compte d’affectation spéciale Gestion et valorisation des ressources tirées de l’utilisation du spectre hertzien.

Le solde de l’État en comptabilité nationale s’établirait à 53,1 milliards d’euros, soit 2,55 % du PIB. L’écart avec le solde en comptabilité budgétaire serait principalement dû au retraitement des dotations au MES et à la BEI ⁽²³³⁾.

III.– LES AUTORISATIONS D’OPÉRATIONS DE TRÉSORERIE

A.– LES AUTORISATIONS RELATIVES À LA DETTE DE L’ÉTAT

1.– Le tableau de financement

Le tableau de financement figurant au 1° du II du présent article apparaît comme le pendant, au plan financier, du tableau d’équilibre prévu en matière budgétaire.

L’article 34 de la LOLF dispose en effet que la première partie de la loi de finances « évalue les ressources et les charges de trésorerie qui concourent à la réalisation de l’équilibre financier, présentées dans un tableau de financement ».

Cette exigence essentielle permet l’appréhension des charges de remboursement de la dette de l’État dans un tableau récapitulant le besoin de financement et la capacité de financement de l’État. Le solde budgétaire arrêté à l’article d’équilibre n’est en effet que l’une des composantes de l’équilibre financier de l’État, le déficit budgétaire devant être financé au cours de l’année par la voie de l’emprunt.

Le présent article démontre d’ailleurs que grâce à une diminution de 22 milliards d’euros du déficit budgétaire, et malgré le niveau plus élevé des amortissements de dette à moyen et long terme (107,9 milliards d’euros contre 97,9 milliards d’euros en 2012), le besoin de financement diminuerait en 2013 par rapport au besoin de financement révisé en 2012, passant de 182,8 milliards d’euros à 171,1 milliards d’euros.

Ce besoin serait presque entièrement couvert par des émissions nettes de moyen long terme de 170 milliards d’euros. Les autres ressources de financement, évoluant en sens contraire, se neutraliseraient. Ainsi, les dépôts des correspondants du Trésor enregistreraient une diminution de 3,6 milliards d’euros du fait de la poursuite des décaissements des fonds consacrés aux investissements d’avenir. Le solde du compte du Trésor enregistrerait en revanche un accroissement de 2,5 milliards d’euros afin de couvrir l’augmentation du besoin de financement au début de l’année 2014 liée à un amortissement de dette important. Compte tenu de ces éléments, l’encours des bons du Trésor à taux fixe se réduirait légèrement sur l’année (– 0,7 milliard d’euros). Comme cela est d’usage, les provisions pour charge d’indexation des titres indexés, qui participent du déficit budgétaire mais n’ont pas d’impact en trésorerie, sont neutralisées via une prise en compte sur la ligne « autres ressources de trésorerie » ⁽²³⁴⁾ (3,9 milliards d’euros). Enfin, aucune prime ou décote à l’émission n’est, à ce stade, inscrite. Le Rapporteur général observe néanmoins que les niveaux de taux prévalant et anticipés rendent très probable l’enregistrement d’un montant significatif de primes l’an prochain, en particulier du fait des ré-abondements de lignes anciennes dont les taux faciaux ont de fortes chances de rester supérieurs aux taux de marché.

Il faut enfin noter que le tableau de financement présente une ligne dédiée aux annulations de titres de l’État par la Caisse de la dette publique (CDP) depuis la loi de finances pour 2007. Cette innovation a le mérite de mieux rendre compte du rôle croissant joué par la CDP dans les opérations de gestion primaire de la dette ⁽²³⁵⁾, c’est-à-dire dans les opérations de rachats et d’annulations de titres ou les prises en charge de l’amortissement de titres à échéance. Depuis la loi de finances pour 2006, la CDP peut en effet recevoir des dotations de l’État issues des produits de cessions d’actifs (à partir du compte d’affectation spéciale Participations financières de l’État), à des fins de rachats et d’annulations de titres de dettes. L’identification d’une ligne spécifique dans le tableau de financement donne une meilleure visibilité à ces opérations. Pour 2013, le montant des annulations de titres de l’État par la CDP s’élèverait à 4 milliards d’euros.

2.– Le plafond de variation de la dette

En application du même article 34 de la loi organique, l’article d’équilibre tend également à fixer un plafond de la variation de la dette qui s’établit à 62,1 milliards d’euros en 2013. Ce plafonnement vise la variation nette, appréciée en fin d’année, de la dette négociable de l’État d’une durée supérieure à un an. C’est donc la dette émise sous forme d’obligations assimilables du Trésor (OAT) et de bons du Trésor à taux fixe et à intérêt annuel (BTAN) qui est concernée. Concrètement, le plafond représente la variation entre le 31 décembre de l’année 2012 et le 31 décembre de l’année 2013 de la somme des encours d’OAT et de BTAN nets des amortissements et rachats. Si le plafond était dépassé en fin d’année, une mesure en projet de loi de finances rectificative devrait être proposée à l’approbation du Parlement. En revanche, un éventuel dépassement en cours d’année ne nécessiterait pas de retour devant le législateur. Il importerait alors néanmoins que les Commissions des finances soient tenues informées des évolutions du stock de dette.

3.– Les autorisations relatives à la dette de l’État

En application de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances doit comporter « les autorisations relatives aux emprunts et à la trésorerie de l’État ».

Le 2° du II du présent article a donc pour objet d’accorder au ministre chargé de l’économie une telle autorisation générale pour l’année 2013.

Outre le renouvellement des autorisations données au ministre chargé de l’économie nécessaires à la gestion de la dette et de la trésorerie de l’État, ainsi qu’à la réalisation d’opérations d’échange de taux d’intérêt effectuées en vue d’abaisser sur longue période le coût de la dette de l’État, le présent article prévoit une autorisation relative aux instruments à terme destinée à permettre la réalisation des opérations de couverture financière des variations de change ou de coûts de matières premières.

Suite à la ratification du traité instituant le Mécanisme européen de stabilité (MES), et à l’instar de ce qui est autorisé pour le Fonds européen de stabilité financière (FESF), le ministre chargé de l’économie sera également autorisé à effectuer des opérations de trésorerie avec le MES.

B.– LES AUTORISATIONS TRADITIONNELLES DE PRISE DE GARANTIE

Le 3° du II du présent article reprend les dispositions traditionnelles qui ont pour objet d’autoriser le ministre chargé de l’économie à prévoir la stabilisation des charges d’emprunts en devises des établissements spécialisés dans le financement à moyen et long terme des investissements.

Cette garantie est la contrepartie des encouragements donnés, depuis le milieu des années soixante-dix, à ces établissements pour couvrir une partie de leurs besoins en capitaux sur les marchés internationaux afin de faciliter le financement de la balance des paiements. Depuis la loi de finances pour 2007, il est précisé que les établissements en question doivent être « chargés d’une mission d’intérêt général ».

III.– LE PLAFOND D’AUTORISATION DES EMPLOIS RÉMUNÉRÉS PAR L’ÉTAT

En application du 6° du I de l’article 34 de la LOLF, la première partie de la loi de finances fixe un plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Les emplois sont exprimés en « équivalents temps plein travaillé » (ETPT), notion qui permet de comptabiliser les agents au prorata de leur période de présence et de leur quotité de travail par rapport à un temps plein.

À la différence des plafonds de dépenses qui sont ventilés entre le budget général, chaque budget annexe et chaque catégorie de comptes spéciaux, il s’agit d’un plafond global pour l’ensemble des emplois rémunérés par l’État. Le plafonnement d’un « stock » d’emplois publics apparaît donc comme un élément participant à l’équilibre général du budget de l’État.

Le III du présent article tend donc à fixer le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État à 1 915 313 équivalents temps plein travaillé (ETPT), au lieu de 1 934 490 ETPT en 2012, soit – 19 177 ETPT (de l’ordre de
– 1 %).

En seconde partie du présent projet de loi de finances (à l’article 50), les emplois font l’objet d’une répartition par ministère et par budget annexe, dans la limite du plafond voté en première partie. Ces plafonds ministériels complètent le dispositif de plafonnement de la masse salariale (crédits du titre 2), conformément au III de l’article 7 de la LOLF : « les crédits ouverts sur le titre des dépenses de personnel sont assortis de plafonds d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Ces plafonds sont spécialisés par ministère ».

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La Commission examine l’amendement I-CF 50 de M. Hervé Mariton.

M. Hervé Mariton. Le projet de budget comporte trop d’impôts nouveaux et pas assez de mesures d’économie. Aussi proposons-nous de réduire les dépenses de 5 milliards d’euros.

M. le rapporteur général. Pourquoi pas 10, 15 ou même 20 milliards ? Et sur quels postes budgétaires les prendre ? Avis défavorable.

La Commission rejette l’amendement.

Puis elle adopte l’article 45 sans modification.

Elle adopte ensuite l’ensemble de la première partie du projet de loi de finances pour 2011, ainsi modifiée.

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TABLEAU COMPARATIF

Le tableau comparat if et les ame n dements e xaminés
par la commission sont consultables dans la vers ion PDF

http://www.assemblee-nationale.fr/14/pdf/rapports/r0251-tII.pdf