N° 343
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ASSEMBLÉE NATIONALE
CONSTITUTION DU 4 OCTOBRE 1958
QUATORZIÈME LÉGISLATURE
Enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 7 novembre 2012
RAPPORT
FAIT
AU NOM DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES SUR LE PROJET DE LOI n° 73, autorisant l’approbation de l’accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire (PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE),
PAR M. Jean-Pierre- DUFAU
Député
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ET
ANNEXE : TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES
Voir les numéros :
Assemblée nationale : 305.
SOMMAIRE
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Pages
INTRODUCTION 5
I. LE NÉCESSAIRE RENOUVEAU DE LA COOPÉRATION FRANCO-ALGÉRIENNE EN MATIÈRE DE DÉFENSE 7
A. L’Algérie, un partenaire incontournable pour la France en Afrique 7
1. Une puissance régionale 7
a. Une doctrine de non intervention militaire hors des frontières 7
b. Un poids militaire conséquent en Afrique 7
2- Un intérêt convergent majeur : la lutte contre le terrorisme islamiste 9
B. La nécessité d’une nouvelle phase de coopération entre la France et l’Algérie 10
1. La coopération actuelle en matière de sécurité et de défense est insuffisante 10
2. Le cadre juridique actuel est inadapté 11
II. UN ACCORD AMBITIEUX MAIS DONT L’IMPACT RESTE INCERTAIN 13
A. Un cadre de coopération large 13
1. Un vaste champ de coopération 13
2. Des instances de suivi et de dialogue 14
3. Protection des personnels et des données 14
4. Autres dispositions 15
B. Des perspectives intéressantes mais qui restent à concrétiser 17
3. Améliorer la relation entre la France et l’Algérie 19
CONCLUSION 21
EXAMEN EN COMMISSION 23
ANNEXE : Les forces militaires algériennes 29
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ANNEXE – TEXTE DE LA COMMISSION DES AFFAIRES ÉTRANGÈRES 31
Mesdames, Messieurs,
Le 21 juin 2008, à Alger, après cinq années de négociations, la France et l’Algérie ont signé un accord de coopération dans le domaine de la défense.
Quatre ans plus tard, la France n’a toujours pas ratifié cet accord. C’est un obstacle regrettable au développement de notre coopération bilatérale, qui s’est concrétisée depuis quelques années par diverses actions mais qui ne reposait jusqu’alors que sur une convention de coopération technique signée le 6 décembre 1967.
L’accord qui nous est soumis a pour ambition d’offrir à notre coopération bilatérale un cadre juridique plus adapté. Il prévoit donc un statut juridique destiné à assurer une meilleure protection des personnels militaires et civils français participant aux coopérations.
Dans une région déstabilisée, l’Algérie demeure une puissance régionale et un partenaire important pour la France. Le présent accord ouvre des perspectives de coopération qui correspondent à nos intérêts.
A. LE NÉCESSAIRE RENOUVEAU DE LA COOPÉRATION FRANCO-ALGÉRIENNE EN MATIÈRE DE DÉFENSE
I. L’ALGÉRIE, UN PARTENAIRE INCONTOURNABLE POUR LA FRANCE EN AFRIQUE
L’Algérie compte plus de 35 millions d’habitants, ce qui en fait un des Etats les plus peuplés d’Afrique du nord, et en tout cas le plus peuplé dans son environnement immédiat. Sur le plan géographique, son ouverture sur la Méditerranée, au nord, et sa proximité avec le Sahel, au sud, en font un partenaire important pour la France et un pays carrefour entre l’Europe, la Méditerranée et l’Afrique. Avec un territoire de 2.381.741 millions de km2, c’est aussi le plus vaste Etat africain depuis la partition du Soudan, en 2011.
La doctrine de défense algérienne est centrée sur la sauvegarde du territoire national. Il existe en effet un principe interdisant aux forces algériennes d’intervenir en dehors des frontières terrestres ou maritimes du pays. Ce principe trouve sa source, entre autres, dans l’histoire algérienne. Le non-alignement constitue un élément fondateur de sa politique étrangère. La Constitution algérienne du 28 novembre 1996 contient également diverses dispositions qui sont interprétées en ce sens en Algérie, même si le principe de non-intervention hors des frontières algériennes n’y figure pas explicitement.
L’article 25 de la Constitution, notamment, dispose que « la consolidation et le développement du potentiel de défense de la Nation s'organisent autour de l'Armée Nationale Populaire. L'Armée Nationale Populaire a pour mission permanente la sauvegarde de l'indépendance nationale et la défense de la souveraineté nationale. Elle est chargée d'assurer la défense de l'unité et de l'intégrité territoriale du pays, ainsi que la protection de son espace terrestre, de son espace aérien et des différentes zones de son domaine maritime ». (1)
La doctrine que votre Rapporteur vient d’évoquer ne signifie pas que l’Algérie renonce à développer ses capacités de défense. Elle y consacre 3,3% de son PIB et dispose d’une force conséquente sur la scène régionale. Les effectifs de son armée se chiffrent à 400 000 hommes, dont 170 000 pour les forces terrestres, 14 000 pour les forces aériennes, 26 000 pour les forces navales, ce qui lui offre une capacité d’intervention militaire significative (2).
Par ailleurs, bien que ce soit une armée de conscription, les professionnels sont majoritaires et les appelés sont généralement utilisés dans des tâches de soutien.
L’Algérie participe également à des coopérations multilatérales dans le domaine de la défense.
• Ainsi, elle participe à l’initiative « 5+5 défense » lancée en 2004, rassemblant cinq Etats du nord de la Méditerranée (France, Espagne, Italie, Portugal, Malte) et cinq Etats du sud (Maroc, Algérie, Tunisie, Mauritanie et Libye). Elle voit dans cette initiative un moyen de renforcer son influence sur la scène internationale. Dans ce contexte elle participe à des actions de sécurité maritime, de sauvetage en mer ou de lutte contre l’immigration clandestine. Elle était présente au sommet 5+5 qui s’est tenu à Malte début octobre.
• L’Algérie est aussi membre de l’Union africaine. Pour la coopération en matière de défense, elle a participé aux études sur la mise sur pied de la Force africaine en attente (FAA). Celle-ci devrait être pleinement opérationnelle en 2015 et pouvoir assurer des missions d’observation, de maintien de la paix, et inclure une force d’intervention d’urgence déployable rapidement en cas de crise grave sur le continent (génocide). L’Algérie envisage de s’impliquer à hauteur de plus d’un millier d’hommes : deux bataillons d’infanterie, une compagnie de police/gendarmerie, une compagnie légère de transmissions, un centre d’entraînement, un dépôt logistique et quarante observateurs militaires.
• De plus, l’Algérie est membre du dialogue méditerranéen (DM) de l’OTAN, même si les moyens mis à disposition restent très modestes. Elle est représentée auprès des instances de l’OTAN par son ambassadeur en poste à Bruxelles. Elle accueille régulièrement des délégations (collège de défense de l’OTAN - membres de l’assemblée parlementaire de l’OTAN…). Elle est avant tout intéressée par les formations qui lui sont proposées dans le cadre du DM.
• Enfin, l’Algérie entretient des relations militaires bilatérales avec plusieurs pays. La Russie est son partenaire privilégié. Elle accueille des coopérants russes et un grand nombre d’équipements majeurs (avions de combat et de transport lourd, hélicoptères d’attaque, blindés et véhicule terrestres, systèmes de défense sol/air, bâtiments de combat…) proviennent de ce pays. Mais au-delà de cette relation traditionnelle avec la Russie, l’Algérie cherche désormais à diversifier ses contacts. Vingt-cinq pays ont des attachés militaires résidents à Alger et ce chiffre est en augmentation (3). Elle a signé des accords de coopération en matière de défense avec d’autres Etats membres de l’OTAN comme l’Italie, la Turquie, l’Espagne et le Royaume Uni. On constate aussi une volonté de rapprochement avec les pays du Sahel pour lutter contre la menace islamiste. En 2010 a été officiellement créé un comité d’état-major conjoint entre l’Algérie, le Mali, la Mauritanie et le Niger (le Cemoc). Installé en Algérie, à Tamanrasset, il a pour but de lutter contre le terrorisme et le crime organisé dans la zone sahélienne. L’Algérie héberge aussi le centre africain d’études et de recherches sur le terrorisme (4).
2- Un intérêt convergent majeur : la lutte contre le terrorisme islamiste
L’Algérie a connu dans les années 1990 une guerre civile opposant l’Etat à des groupes terroristes islamistes (MIA, GIA, GSPC (5)). Elu à la présidence de la République en avril 1999, Abdelaziz Bouteflika fit adopter une loi de concorde civile et la plupart des groupes armés déposèrent les armes, à l’exception du GSPC qui continua ses actions dans les zones reculées.
En 2007, le GSPC fit allégeance à Al Qaida et prit le nom d’AQMI. (Al Qaida au pays du Maghreb islamique). C’est le début d’une recrudescence du terrorisme. AQMI utilise la méthode de l’attentat suicide. L’année 2007 est marquée par des attentats meurtriers, surtout à Alger. D’abord prises de court, les forces de sécurité algériennes réagissent efficacement et la violence diminue sur la plus grande partie du territoire. AQMI a donc par la suite déplacé ses activités vers la zone sahélienne, mais il n’en constitue pas moins toujours un danger pour l’Algérie (6).
On remarque une nouvelle donne depuis le début de l’année 2012 du fait de la rébellion touarègue du MNLA (Mouvement national de libération de l’Azawad) au Mali, en janvier dernier. AQMI et des groupes qui lui sont étroitement liés (le MUJAO- Mouvement pour l’Unicité et le Jihad en Afrique de l’ouest ; et Ansar Dine) ont pris le contrôle d’importants territoires face à une armée malienne impuissante: tout le nord du Mali, frontalier de l’Algérie, est désormais entre leurs mains, dont les trois villes principales que sont Gao, Kidal et Tombouctou. Le Mujao a revendiqué deux attentats qui ont frappé l’Algérie : un attentat à la voiture piégée qui a fait 23 blessés le 3 mars 2012 à Tamanrasset ; une attaque suicide contre le siège régional de la gendarmerie à Ouargla le 29 juin. En août, deux attentats à la bombe près de Tebessa et Tizi-Ouzou (Kabylie) ont fait deux morts et sept blessés parmi les militaires algériens. Sept personnes travaillant au consulat algérien ont été enlevés en avril à Gao (au nord du Mali)… Grâce notamment aux rançons payées pour la libération des otages, les groupes terroristes disposent des fonds et des capacités militaires nécessaires à une poursuite de leur montée en puissance. Ils pourraient organiser des opérations vers le sud du Mali ou l’Afrique de l'Ouest.
Comme l’Algérie, la France est confrontée au terrorisme islamiste depuis les années 1990. Entre juillet et octobre 1995, elle a connu une vague d’attentats qui ont été attribués au GIA algérien. Le plus connu, celui de la station de RER Saint-Michel à Paris le 25 juillet, a fait 8 morts et 119 blessés. Il ressort de ces attentats que, du fait de la proximité géographique entre la France et l’Algérie et des liens historiques et humains entre les deux pays, une déstabilisation majeure en Algérie est susceptible d’avoir des répercussions en France.
La perspective d’une implantation durable d’AQMI au Sahel, dans une sorte de « base avancée » vers l’Europe et la France est très préoccupante. Le ministère des Affaires étrangères déconseille fortement toute la zone sahélienne en raison des risques d’attentats et d’enlèvements. A l’heure actuelle, six otages français sont toujours détenus par AQMI. Ce sont des salariés d’Areva, qui exploite des mines d’uranium à Arlit et Arkokan, dans le nord du Niger. Vingt-cinq entreprises françaises travaillent en Mauritanie, au Mali et au Niger. De plus, confirmant les craintes préexistantes, une photo récupérée par les services secrets français a apporté la preuve que des hommes de nationalité française ont intégré des katibas au Sahel, où certains serviraient notamment de traducteurs. Après l’Afghanistan, le Sahel pourrait devenir à son tour un camp d’entraînement pour jihadistes occidentaux.
II. LA NÉCESSITÉ D’UNE NOUVELLE PHASE DE COOPÉRATION ENTRE LA FRANCE ET L’ALGÉRIE
1. La coopération actuelle en matière de sécurité et de défense est insuffisante
La visite d’Etat de M. Jacques Chirac, Président de la République, à Alger, en mars 2003, suivie de celle du chef d’état-major des armées françaises au mois de juin suivant, a donné une nouvelle impulsion à notre coopération militaire bilatérale, laquelle avait été suspendue en 1992. En novembre 2003 a eu lieu à Paris la première réunion d’état-major entre les deux armées. Aujourd’hui, la coopération militaire bilatérale prend essentiellement les formes suivantes :
• Plusieurs actions de coopération entre forces armées ont été réalisées, portant notamment sur l’action de l’Etat en mer, (RAIS-HAMIDOU). Elles sont orientées vers l’interopérabilité (procédures - moyens SIC – tir de surface), l’action de l’Etat en mer (sécurité et sûreté maritime), la lutte contre l’immigration, la piraterie et le narcotrafic, la lutte anti-pollution en mer, et les activités sous-marines. L’invitation d’observateurs militaires français ou algériens à différents exercices militaires vient renforcer ce domaine de la coopération en favorisant la connaissance mutuelle en matière de SAR notamment. Des escales et visites de bases militaires ont également été organisées de façon satisfaisante.
• En matière de formation et d’enseignement militaire, une vingtaine de militaires algériens en moyenne suivent chaque année des formations dans des établissements militaires français. Cela permet de renforcer la connaissance mutuelle dans le domaine de la doctrine. Plus ponctuellement, l’Algérie exprime des besoins de formations plus spécialisées qui donnent lieu à des stages « à la carte ». Enfin, les écoles de formation et d’application des officiers (EFAO) ont reçu la visite de délégations algériennes et inversement. En 2010, le lycée militaire du Prytanée militaire de la Flèche a également reçu la visite d’une délégation de l’Ecole militaire Polytechnique (EMP) responsable de la formation des ingénieurs militaires algériens.
• La coopération dans le domaine du renseignement intérieur est satisfaisante.
• Plus généralement, l’Algérie se montre désireuse de maintenir un dialogue constructif, spécialement dans le cadre du forum « 5+5 Défense ».
La coopération entre la France et l’Algérie en matière de défense est perfectible et peut encore être développée. Toutes les coopérations potentielles ne sont pas mises en œuvre.
Sur le plan militaire, la coopération est modeste, qu’il s’agisse de la coopération entre les composantes air et terre des forces armées ou de celle dans le domaine spatial en raison de son caractère sensible.
En matière industrielle, la coopération tarde à se concrétiser. La DGA organise des séminaires en coordination avec des industriels de la défense français sur des thèmes choisis par les Algériens, ainsi que des visites de sites liés à la production ou à la recherche en France. Cependant, aucun contrat d’armement majeur n’a été signé ces dernières années.
Un cadre juridique existe déjà pour la coopération en matière de défense entre la France et l’Algérie. Il s’agit de la convention de coopération militaire et technique du 6 décembre 1967. Elle stipule que « le gouvernement français accorde son assistance technique militaire au gouvernement algérien », sous la forme de détachements d’assistance technique militaire (professeurs, instructeurs, experts ou techniciens). Elle organise les conditions de séjour en Algérie des coopérants français. Des stagiaires algériens peuvent aussi être reçus dans les établissements militaires français. Une modification, intervenue en 2001, modifia la répartition des frais entre le gouvernement français et le gouvernement algérien dans le cadre de l’accueil en France de stagiaires algériens.
L’étude d’impact annexée au projet de loi autorisant la ratification de l’accord de coopération pointe les insuffisances de la convention de coopération militaire de 1967 :
- elle ne permet pas d’organiser d’éventuels exercices conjoints, notamment des exercices qui auraient lieu sur le sol algérien ;
- elle n’établit pas d’instances de dialogue entre les autorités françaises et algériennes ;
- elle ne couvre pas le personnel civil du ministère de la défense, qui ne dispose dès lors d’aucune protection juridique.
Au regard de ces considérations et des enjeux sécuritaires de la région, un nouvel accord apparaissait nécessaire et souhaitable.
L’accord qui nous est soumis établit un cadre classique de coopération dans le domaine de la défense. Comme de nombreux accords de ce type, il contient des stipulations relatives à des obligations de coopération judiciaire en matière pénale, d'extradition et d'entraide judiciaire, ainsi que des règles de partages de juridiction.
L’enveloppe programmée par le ministère des affaires étrangères (DCSD) en 2012 pour la coopération de défense avec l’Algérie, d’un montant de 152.000 euros est stable depuis trois ans en dépit des contraintes budgétaires.
L’article 1erdéfinit les termes utilisés dans l’accord et n’appelle pas de commentaires.
L’article 2 énumère les formes de la coopération que les Parties conviennent de développer. Cela inclut notamment :
- des échanges stratégiques,
- la lutte antiterroriste,
- la formation militaire du personnel,
- la tenue d’exercices conjoints,
- des visites dans les unités militaires,
- des échanges de vues et de renseignements,
- la santé militaire,
- la recherche scientifique et de technologie,
- l’acquisition et la modernisation de systèmes d’armes, d’équipements et de moyens de défense,
- « toute autre activité décidée conjointement par les Parties afin de promouvoir une coopération plus étroite entre leurs services chargés des questions de défense ».
Comme votre Rapporteur l’a précédemment évoqué, des coopérations plus ou moins satisfaisantes existent déjà dans la plupart de ces domaines.
L’article 3 institue une commission mixte franco-algérienne chargée d’organiser la coopération. Elle est co-présidée par un représentant nommé par le ministère de la défense de chacune des Parties et se réunit au moins une fois par an.
L’article 4 stipule qu’elle est divisée en quatre sous-commissions, chargées chacune d’un aspect spécifique de la coopération : la sous-commission stratégique, la sous-commission armement, la sous-commission militaire et la sous-commission santé militaire.
Aux termes de l’article 5, les membres du personnel militaire et civil présents sur le territoire de l’autre Partie dans le cadre de l’accord ne peuvent pas « être associés à la préparation ou à l’exécution d’opérations de guerre ni à des actions de maintien ou de rétablissement de l’ordre, de la sécurité publique ou de la souveraineté nationale, ni intervenir dans ces opérations. » La présence de cette clause est logique car il ne s’agit pas d’un accord de défense proprement dit. En revanche, votre Rapporteur se réjouit que cette clause n'empêche pas l'éventuelle participation des personnels français présents sur le sol algérien à des missions dites de sécurité civile, par exemple de sauvetage en cas de catastrophe naturelle ou industrielle (7).
L’article 6 prévoit que sur le plan disciplinaire, les membres du personnel militaire et civil présents sur le territoire de l’autre Partie dans le cadre de l’accord sont soumis à leurs autorités militaires d’origine.
L’article 7 détermine la compétence de chacune des Parties en cas d’infractions commises par un membre du personnel militaire ou civil ou par un membre de sa famille (8). Par dérogation au principe de la compétence de la Partie d’accueil, la Partie d’envoi a une priorité de juridiction dans deux cas :
- en cas d’infraction portant uniquement atteinte à la sécurité de la Partie d’envoi, aux biens de la Partie d’Envoi ou à un membre du personnel civil ou militaire de la Partie d’envoi ;
- en cas d’infraction résultant de tout acte ou négligence accompli à l’occasion du service.
C’est à la Partie d’envoi de décider si les infractions rentrent dans ces catégories. Concrètement, cela signifie que qu’il y a peu de chances que des soldats français soient jugés par des tribunaux algériens.
L’article 8 prévoit que les Parties complètent, en tant que de besoin, le statut des membres de leur personnel militaire ou civil.
Le Quai d’Orsay a indiqué à votre Rapporteur que l’éventuelle présence de soldats binationaux parmi les soldats participant aux coopérations ne poserait aucun problème particulier quant à l’application de ces dispositions.
Dans la perspective d’échanges d’informations classifiées entre les Parties, l’article 14 engage ces dernières à conclure un accord régissant ces échanges et fixe des règles classiques applicables à de tels échanges tant que cet accord n’est pas entré en vigueur.
Le Quai d’Orsay a indiqué à votre Rapporteur que la négociation de cet accord n’a pas encore débuté et qu’il est probable que, lorsqu’il aura été conclu, sa ratification ne donnera pas lieu à une autorisation du Parlement.
A ce jour, les informations classifiées susceptibles d'être échangées sont celles ayant trait à la conclusion d'un programme d'armement spécifique ou à la mise en œuvre d'une coopération en particulier (formation de personnels par exemple).
L’article 9 dispose que, sauf en cas de faute lourde, chaque Partie ne demande pas d’indemnités à l’autre Partie pour les dommages causés résultant de la mise en œuvre de l’accord, et pose les règles relatives au versement des indemnités pour dommage causés à un tiers :
- Si cela fait suite à une procédure amiable, et que le dommage est imputable à une seule Partie, celle-ci assume seule le règlement du montant des indemnités. Si le dommage est imputable aux deux Parties, ou qu’il ne peut être attribué à l’une ou à l’autre, le montant des indemnités est réparti à parts égales entre les deux Parties.
- Si cela fait suite à une procédure judiciaire, c’est à la Partie déterminée par la décision de justice de verser les indemnités.
A ce propos, l’étude d’impact estime que « le règlement des demandes d’indemnités à l’encontre de la France (article 9) ne fait pas courir au budget de l’Etat un risque financier plus important que celui encouru en cas de demandes identiques relatives à des évènements survenus sur le territoire français du fait de nos personnels ».
Classiquement, l’article 10 prévoit que tout différend concernant l’application ou l’interprétation de l’accord devra être réglé « à l’amiable par voie de consultations et de négociations ».
L’article 11 organise les modalités de soutien financier et logistique des activités de coopération en précisant la nature des frais supportés par chaque Partie.
L’article 12 organise les soins médicaux et leur financement.
Les règles ainsi posées sont des dispositions traditionnelles en la matière. Elles sont présentes dans les autres accords de ce type.
L’article 13 traite du décès d’un membre du personnel militaire ou civil.
L’article 15 engage les Parties à coopérer pour faciliter « l’exécution, par les industries et/ou organismes concernés, des protocoles d’accords et contrats conclus sur la base du présent accord. »
L’article 16 prévoit que chaque Partie exécute les engagements pris dans le cadre du présent accord en toutes circonstances, et conformément à son ordre juridique interne. Votre Rapporteur a cherché à avoir des précisions sur la portée de cette disposition. En fait, la France a communiqué aux autorités algériennes le 15 mai 2011 une déclaration interprétative unilatérale spécifiant que « l’ordre juridique interne mentionné à l’article 16 de l’accord vise, en ce qui concerne la République française, tant la Constitution du 4 octobre 1958 que les accords et conventions internationales auxquels la France est partie », ce qui inclut les engagements de la France relatifs à l’abolition de la peine de mort. Par conséquent, « les autorités françaises ne pourront pas remettre aux autorités algériennes, dans les différents cas prévus à l’article 7 de l’Accord, des personnels civils ou militaires ou des membres de leur famille susceptibles d’encourir la peine capitale au titre du droit algérien applicable ». En effet, le Conseil d’Etat avait rendu un avis défavorable à l’accord le 2 juin 2009 en se fondant sur le fait que celui-ci ne contenait aucune stipulation permettant de s’assurer que la peine de mort de pourrait être ni prononcée ni exécutée contre un personnel français ou algérien qui aurait été remis aux autorités algériennes par application de l’accord. Le ministère des affaires étrangères algérien a répondu favorablement à la déclaration interprétative unilatérale par une note verbale du 2 août 2011.
Votre Rapporteur a également interrogé le ministère des affaires étrangères sur la compatibilité de l’accord signé le 21 juin 2008 avec la Convention de 1967, qui organisait, justement, la coopération en matière de défense entre la France et l’Algérie. Ils comportent en effet des stipulations de même nature mais partiellement incompatibles (notamment les clauses relatives au règlement des dommages et aux priorités de juridiction). L'application simultanée des deux textes est donc impossible. L’accord signé le 21 juin 2008 ne prévoit pas l’abrogation de la convention de 1967, mais conformément aux dispositions de la convention de Vienne de 1969 sur le droit des traités, on peut considérer que la Convention du 6 décembre 1967 prendra fin du fait de l'entrée en vigueur de l'accord, postérieur, du 21 juin 2008. Toutefois, pour plus de sécurité, le ministère des affaires étrangères et celui de la défense considèrent que la dénonciation de cette Convention pourra être envisagée.
Enfin, l’article 17 traite des modalités d’entrée en vigueur, d’amendement, de renouvellement et de dénonciation de l’accord. Conclu pour une durée de dix ans, il peut être dénoncé à tout moment par l’une ou l’autre des Parties.
L’Algérie prend au sérieux la menace représentée par AQMI, mais elle exprime des réserves quant à une intervention militaire à l’extérieur de ses frontières. Elle craint – sans doute du fait de sa proximité géographique avec le Mali – qu’une confrontation directe ne l’expose à des représailles sur son sol et n’aggrave le cas des trois diplomates algériens encore retenus en otage par le Mujao, affilié à AQMI (9). De plus, si AQMI était chassé du nord Mali par une intervention armée, il n’est pas exclu qu’il remonte vers le nord, c’est-à-dire vers l’Algérie.
L’Algérie dispose de moyens supérieurs à ceux de ses voisins, ainsi que d’un réel savoir-faire en matière de lutte antiterroriste, puisqu’elle a remporté une victoire contre le terrorisme intérieur dans les années 1990 et arrêté de nombreux djihadistes ces dernières années. On peut dire que « l'Algérie est la véritable puissance militaire de la région » et « rien d'efficace ne peut se faire sans elle » (10). L’Algérie serait à la crise sahélienne ce que le Pakistan est à la question afghane : « un partenaire imposé par la situation géostratégique » (11). Les autres Etats sahéliens attendent beaucoup de l’Algérie, mais seule 10% de l’armée algérienne est positionnée dans la zone saharienne (la moitié étant positionnée à la frontière avec le Maroc).
La France quant à elle ne peut pas intervenir directement de façon trop visible au Sahel. Elle s’exposerait aux accusations de « néo-colonialisme », elle aggraverait le cas des 6 otages, (AQMI a menacé de les exécuter en cas d’intervention française), et enfin elle attiserait encore davantage la volonté d’AQMI de s’en prendre à ses intérêts et lui permettrait de magnifier sa lutte contre les « Croisés ». Dans leur rapport d’information sur le Sahel en mars 2012 François Loncle et Henri Plagnol remarquaient à juste titre que « combattre AQMI ouvertement et uniquement par les armes ne serait pas une réponse appropriée et s’inscrirait dans la logique d’affrontement de civilisations que cette organisation terroriste entend promouvoir ». La France a donc plutôt intérêt à ne pas être en première ligne mais à jouer un rôle de facilitateur, en fournissant un appui logistique.
Il est donc nécessaire pour la France de travailler à l’instauration d’un climat de confiance avec l’Algérie pour traiter au mieux des problèmes du Sahel.
Certaines dispositions de l’accord qui nous est soumis ne peuvent pas être appliquées tant que l’accord n’est pas ratifié. C’est le cas notamment des articles relatifs au statut juridique des personnels militaires et civils. La mise en place d’un nouveau cadre juridique plus adapté à nos coopérations et à nos intérêts, ne peut qu’encourager le développement plus serein de la coopération bilatérale.
En ce qui concerne les commissions et sous-commissions prévues par l’accord, celles-ci se réunissent déjà depuis plusieurs années : en fin d’année civile pour les sous-commissions et en début d’année suivante pour la commission mixte (12). Ces réunions constituent un outil de connaissance de notre partenaire algérien qui ne doit pas être négligé. Le plan de coopération qu’elles élaborent favorise les échanges en matière de doctrine et de savoir–faire lors de la plupart des activités en raison du dialogue direct qui s’établit naturellement entre les participants.
La coopération antiterroriste gagnerait aussi à être approfondie. Elle n’a pas connu de développements significatifs mais une visite d’audit en Algérie en novembre 2010 a permis d’identifier des pistes de coopération dans la formation des formateurs dans les domaines de la chute opérationnelle et du tir de combat.
Sur le plan industriel, l’accord France-Algérie peut présenter un intérêt certain. En effet, l’Algérie représente à elle seule près de la moitié des achats d’armes réalisés par l’Afrique. Elle constitue donc un partenaire commercial potentiel très intéressant. Mais à l’heure actuelle, la France est loin d’être son principal partenaire. Même si la Russie reste son principal fournisseur depuis l’indépendance, le pays a récemment diversifié ses fournisseurs, parmi lesquels figurent notamment l’Italie, la Chine, les Etats-Unis l’Afrique du sud, l’Autriche, la Pologne, l’Espagne et les Emirats Arabes Unis. En 2012 l’Algérie a passé commande à l’Allemagne de frégates, blindés et autres matériels militaires, pour une somme de dix milliards d’euros. La France, quant à elle, n’a pas remporté dans les dernières années de contrat majeur (13). Le montant des prises de commande par l’Algérie s’élevait à 45,1 million d’euros en 2005 et est tombé à 25,4 en 2008 et 9,4 en 2009) (14). On peut espérer qu’un rapprochement global entre les deux pays pourrait bénéficier aux industriels français de la défense et leur offrir des opportunités d’exportation vers le marché que représente l’Algérie. En effet, la non-ratification, à ce jour, par le Parlement français, de l’accord qui nous est soumis, a pu constituer un signal négatif envoyé aux autorités algériennes. Sa ratification pourrait encourager l’Algérie à s’engager dans une coopération bilatérale en matière d’armements plus intéressante pour la France et ses exportations.
L'alternance politique en France a été très favorablement accueillie par les Algériens. Elle suscite l’espoir de rapports plus chaleureux et plus attentifs à leurs aspirations (mémoire) et à leurs besoins en matière d’investissements, d’emplois et de circulation. La presse algérienne s’est fait l’écho de ces attentes. Le 6 mai 2012, El Watan publiait un article intitulé « François Hollande, un ami de l’Algérie ». Le ministre des Affaires étrangères français, Laurent Fabius, s’est rendu à Alger les 15 et 16 juillet 2012 afin de relancer les relations entre la France et l’Algérie et le Président de la République devrait s’y rendre à son tour début décembre. A cette occasion, la ratification de l’accord démontrera la volonté politique de la France de relancer notre relation avec un partenaire stratégique.
L’importance stratégique de l’Algérie en Afrique du nord et les événements récents au Sahel rendent le besoin de coopération plus actuel que jamais. Mais le cadre juridique existant, qui date de 1967, est obsolète et ne garantit pas à nos personnels une protection adéquate.
L’accord de coopération dans le domaine de la défense signé le 21 juin 2008, tout en restant classique, offre un cadre juridique plus protecteur pour le développement de notre coopération avec l’Algérie.
En ratifiant l’accord, ce que l’Algérie a déjà fait le 27 mai 2009, la France montrera sa volonté de poursuivre et de développer une coopération fructueuse avec l’Algérie sur des sujets fondamentaux pour notre sécurité. En outre, cela témoignera de l’intérêt porté par la France au réchauffement des relations avec l’Algérie alors que le Président de la République devrait effectuer les 5 et 6 décembre 2012 une visite d’Etat en Algérie.
C’est donc au bénéfice de ces observations que votre Rapporteur vous invite à adopter le projet de loi qui nous est soumis.
La Commission examine le présent projet de loi au cours de sa réunion du mercredi 7 novembre 2012.
Après l’exposé du rapporteur, un débat a lieu.
M. Jean-Paul Dupré. Je remercie le rapporteur pour sa présentation détaillée. Peut-il juste préciser quelques points : que pourrait apporter la mise en œuvre de cet accord sur les dossiers du Mali et du Niger ? Cet accord pourrait-il contribuer à la construction de l’Union pour la Méditerranée (UpM) ?
M. Jacques Myard. Je me réjouis de cet accord, car il va permettre une sorte de normalisation d’une coopération qui existe déjà, et ce depuis longtemps. Je me souviens moi-même avoir participé à des négociations complexes sur la couverture aérienne de l’Algérie quand ce pays, avant de sombrer dans la guerre civile, envisageait une couverture radar intégrale.
Notre histoire avec l’Algérie est une histoire d’amour-haine. Mais, pour ce qui est des militaires des deux pays, ils s’entendent très bien. S’il existe une internationale, c’est bien celle des militaires d’active. Après cela, ces bonnes relations sont compliquées par toutes les autres difficultés de notre relation avec l’Algérie.
Enfin je regrette que l’échange de notes verbales auquel il a été procédé n’ait pas été joint au texte de l’accord.
M. Jean-Paul Bacquet. Cet accord, même s’il faut s’en réjouir, suscite des interrogations.
D’abord, il y a 400 000 militaires algériens, dont 170 000 dans l’armée de terre. Quelles sont leurs missions ?
Il y a ensuite la question des ventes d’armes. L’article 2 de l’accord mentionne la coopération pour l’acquisition d’armements. L’enjeu est considérable puisque l’Algérie réalise plus de la moitié des achats d’armements de toute l’Afrique. Pourtant la France est quasiment absente de ce marché. Bien sûr, on nous dit qu’après la ratification de l’accord il y aura des opportunités, mais il n’y a toujours pas d’engagements. L’an dernier, lorsque nous avons auditionné le ministre des affaires étrangères algérien, il n’a pas répondu aux questions précises que nous posions à cet égard.
Le projet de rapport évoque la question de la compatibilité du présent accord avec la convention de 1967. Le rapporteur peut-il préciser si l’application simultanée des deux textes est juridiquement possible ?
Enfin, l’article 9 de l’accord prévoit une clause de renonciation à mettre en cause la responsabilité de l’autre partie, sauf en cas de faute lourde. Dans le cadre des activités de coopération qui sont prévues, à quoi une telle faute pourrait-elle correspondre ?
M. Jean-Louis Christ. Je suis beaucoup plus dubitatif sur cet accord. Le peuple algérien a été durement réprimé lorsqu’il a voulu prendre sa part du Printemps arabe. Est-ce qu’avec cette coopération de défense, nous ne risquons pas de participer à la répression des jeunes Algériens ? La question mérite d’être posée.
M. le rapporteur. Je veux d’abord rassurer Jean-Louis Christ : l’accord stipule clairement que les personnels participant à la coopération ne peuvent combattre, ni se livrer à des activités de maintien de l’ordre.
À Jean-Paul Bacquet, j’indiquerai en premier lieu que la moitié des troupes algériennes sont concentrées sur la frontière marocaine et un peu plus de 10 % sur la frontière sud du pays. S’agissant des perspectives de vente d’armements, il est vrai qu’il n’y a pas de certitude. Mais, pour le moment, les Algériens tirent systématiquement argument de la non ratification de l’accord pour nous écarter. Pour ce qui est de la compatibilité entre la convention de 1967 et le présent accord, les juristes conviennent que c’est le texte le plus récent qui sera le seul valable. Pour autant, il n’y a pas d’abolition formelle de la convention de 1967 et je sais que des réflexions sont en cours sur une éventuelle dénonciation de cette convention lorsque le présent accord aura été ratifié.
Je partage l’appréciation de Jacques Myard sur le fait qu’il s’agit de normaliser une coopération existante. Quant aux notes verbales qu’il a évoquées, nous n’en disposons pas.
Jean-Paul Dupré a évoqué l’Union pour la Méditerranée. L’Algérie est favorable à son renforcement. Sur la question du Sahel, si les Algériens sont très vigilants par rapport à AQMI, ils sont cependant très réservés sur la perspective d’une intervention et ne me semblent pas avoir une grande confiance dans la CEDEAO.
M. Thierry Mariani. L’approbation de cet accord est souhaitable : il y a des enjeux communs, notamment la lutte contre le terrorisme.
J’observe cependant qu’il s’agit d’un texte a minima, dont nous sommes saisis non seulement à la veille d’une visite du Président de la République en Algérie, comme le rapporteur l’a rappelé, mais aussi quelques jours après une déclaration polémique sur laquelle je ne reviendrai pas.
Selon le rapporteur, là encore, la non-approbation du texte depuis des années expliquerait la faiblesse de notre coopération. J’espère que le contraire nous permettra d’avancer sur d’autres sujets, en particulier la dette algérienne à l’égard des organismes sociaux français.
Mme Marie-Louise Fort. Je tiens à féliciter le rapporteur pour son excellent travail.
Il est vrai que cet accord ne réglera pas tous les problèmes, mais cela ne doit pas nous empêcher de nous tourner vers l’avenir avec optimisme.
L’article 2, qui est une sorte d’inventaire à la Prévert, évoque, dans son paragaphe k), « la promotion et le développement de la coopération dans le domaine de la recherche scientifique et de technologie de défense, ainsi que le partenariat en matière d’industrie de défense et de transfert de technologies ». Sur ce point, j’aimerais avoir des précisions sur la façon dont nous serons protégés au titre de la réciprocité et de la propriété intellectuelle.
M. Avi Assouly. J’avoue être un peu surpris par l’intitulé de l’accord, relatif à « la coopération dans le domaine de la défense ». Le rapporteur vient de nous expliquer qu’il n’y aurait pas de coopération sous forme d’intervention. Que faut-il donc comprendre ?
Sans être très favorable aux ventes d’armes, par principe, je rappelle que nous nous sommes fait dépasser par les Russes, les Chinois et même les Etats-Unis dans ce domaine, malgré les accords qui nous lient déjà à l’Algérie.
Enfin, quid du Maroc et de la Tunisie ? Ne les oublions pas. Nous avons des liens presque congénitaux avec les pays du Maghreb.
M. Jean-Claude Guibal. L’approbation de cet accord nous est présentée comme une sorte de pari nécessaire sur l’avenir, sans que cela doive nous empêcher d’être prudents.
J’aimerais notamment savoir si la normalisation est purement formelle ou non : existe-t-il des signes témoignant d’une volonté de coopération, de rapprochement, voire de retissage des liens ?
Par ailleurs, peut-on s’attendre à des évolutions dans le cadre du dialogue 5 +5 avec le Sud de la Méditerranée ? Ou bien allons-nous en rester à une simple relation franco-algérienne ?
M. Guy Teissier. Le rapporteur a fait une synthèse très précise de cet accord, qui ne concerne que l’Algérie et une coopération de défense a minima. Ne confondons pas tout.
Même en l’absence d’appétence particulière de l’Algérie pour la coopération, nous devons continuer à affirmer notre volonté de travailler ensemble. On ne peut pas prétendre qu’il faut se tourner vers la Méditerranée et les pays du Maghreb, qui représentent des gisements considérables, et refuser un tel accord.
S’agissant de nos relations commerciales avec l’Algérie dans le domaine de l’armement, ce n’est pas la qualité de notre matériel qui explique la situation actuelle, mais l’absence de volonté de l’autre partie.
Nous devons continuer à essayer de normaliser nos relations, même si c’est complexe. Une harmonie est possible, et même des manœuvres communes, comme le montre l’exemple du Maroc. Il faut avoir le courage de développer notre relation dans le temps. C’est pourquoi cet accord va dans le bon sens.
M. le rapporteur. Je ne vois guère ce que je pourrais ajouter à vos propos : vous avez rappelé à juste titre l’intérêt de cet accord, malgré ses limites : il pose un cadre pour développer une coopération avec l’Algérie, même s’il faudra du temps.
Je suis tenté de répondre positivement sur le dialogue 5 + 5, mais en rappelant aussi que l’on part de très loin avec l’Algérie, qui reste un Etat relativement fermé. C’est précisément pour cette raison que nous devons essayer d’entrer en contact. Sinon, il n’y a aucune chance de voir les fenêtres s’ouvrir.
S’il s’agit bien ici de coopération dans le domaine de la défense, ce texte n’est pas un « accord de défense » à proprement parler.
Les pays du Maghreb sont effectivement essentiels en raison de leur superficie, mais aussi de leur population, et l’on ne peut pas parler du Maghreb sans l’Algérie, bien sûr.
Je veux dire à Marie-Louise Fort qu’en matière d'armement plus spécifiquement, des dispositions de sécurité adaptées à chaque programme particulier peuvent être adoptées au cas par cas, via l'élaboration d'un protocole de sécurité.
Monsieur Mariani, je ne reviendrai pas sur les prises de position des uns et des autres, sauf pour rappeler que ces questions douloureuses et passionnelles ne sont pas l’objet de cet accord. Il vise à développer une approche pas à pas, en construisant des ponts. C’est ainsi que l’on peut essayer de régler les problèmes.
Mme Danielle Auroi. Je voudrais souligner qu’à la veille de la visite du Président de la République en Algérie, il faudrait que nous ayons d’autres accords de coopération avec ce pays et j’espère que nous aurons l’occasion de discuter sur d’autres sujets que la défense. Quant au Sahel, la situation y est complexe, en raison notamment de la circulation des armes dans la région, nous en avons un exemple douloureux avec la Libye. Les problèmes du Nord Mali aujourd'hui sont directement liés à cette question et cela a un impact entre autres sur la coopération mise en œuvre par les ONG sur le terrain, compte tenu de l’instabilité actuelle. L’Algérie ne se prononce pas ou peu sur ces questions. Quelles seront les conséquences de l’accord sur la stabilité ?
M. Alain Marsaud. Je ne voterai pas cet accord. Nous sommes en présence d’un régime dont l’attitude avec la France est marquée par des décennies de duplicité, et ce qui se passe au Nord Mali en est une nouvelle preuve : promesses et inaction. Il ne faut pas tomber dans les mêmes travers que nous constatons depuis toujours dans notre relation avec l’Algérie.
M. Noël Mamère. Je rejoins les propos de Danielle Auroi. Si nous avons une dette vis-à-vis de l’Algérie, c’est vis-à-vis de son peuple. Cet accord de défense contribue en fait à renforcer le pouvoir d’un régime militaire non démocratique dont on sait d’autre part le rôle qu’il doit jouer dans la région : il n’y aura pas de solution à la crise malienne sans accord avec Alger. D’autre part, nous savons aussi la richesse de l’Algérie, qui repose sur l’exploitation de ses ressources naturelles, le pétrole notamment. Nous y avons de grandes entreprises présentes, Total en premier lieu, et dans ces régions, il ne se passe rien, il n’y a pas d’incidents. Nous avons accueilli nombre de personnalités peu recommandables, qui venaient blanchir l’argent des généraux, que l’on continue de financer. Cela pour dire que c’est un travail mémoriel qu’il nous faut faire avec ce pays, au risque d’être toujours critiqués. Cet accord a minima ne vise qu’à renforcer un pouvoir non démocratique, répressif, voire terroriste. C’est le peuple algérien que nous devons aider et non le régime. Je rappelle que, sur ce territoire, vit l’une des populations les plus jeunes, qui a 23 ans de moyenne d’âge, et c’est à elle que nous devons porter assistance et non à ceux qui volent les richesses et matières premières. Il faut revenir à ce que nous nous refusons à faire : un travail mémoriel. Les conséquences en seront très importantes, sur place et jusque dans nos banlieues.
M. Michel Terrot. Je suis d’accord avec Guy Tessier. Cet accord est a minima et notre coopération militaire se réduit à peu de choses. Dans les prochaines années, l’Algérie va devoir renouveler en grande partie son parc aérien, nous ne sommes pas sur ce marché et il est difficile de commercer.
M. Pierre Lellouche. Après les propos enflammés et convergents d’Alain Marsaud et Noël Mamère, je rappelle que cet accord a été négocié par Bernard Kouchner. Je suis d’accord avec Guy Tessier : il ne faut pas donner à cet accord plus d’importance qu’il n’en a. Les relations franco-algériennes sont complexes, c’est un psychodrame permanent, dans lequel jouent aussi les questions de l’immigration. Le nucléaire algérien est chinois, la présence russe est importante et nous sommes à peu près absents sur les dossiers centraux concernant le Sahel. Il n’empêche qu’à l’Assemblée de l’OTAN, il y a des représentants algériens, ce sont des députés qui sont en même temps généraux, ils font de l’entrisme et ont des relations avec beaucoup de monde, mais peu avec nous. Tout cela ne justifie pas que l’on se déchire sur ce sujet, cet accord étant surtout une question d’affichage en ce qui nous concerne.
M. Axel Poniatowski. Cet accord est l’aboutissement de 9 ans d’échanges avec l’Algérie. Le timing est bon car la ratification interviendra juste avant la visite du Président de la République. Je rappelle aussi que c’est un accord d'Etat à Etat, comme toujours, et non la marque d’un quelconque soutien au régime. C’est un accord a minima. Je relève que l’article 2, qui porte sur la coopération en matière de lutte contre le terrorisme, me semble particulièrement opportun compte tenu des problématiques sahéliennes aujourd'hui. Quant à la sous-commission prévue à l’article 4, il faudra être vigilant afin que les armes ne soient pas dirigées contre la population.
M. Jean-Pierre Dufau, rapporteur. Danielle Auroi a souhaité que cet accord soit suivi d’autres, pour une coopération plus large et diversifiée, et l’on ne peut que souscrire à cet avis. Il n’est pas facile d’arriver à harmoniser les positions sur le Sahel mais il faut néanmoins essayer. Le travail des ONG sur place est important. La situation avec l’Algérie est difficile, les faits sont têtus mais les liens néanmoins réels. On a réussi à construire une histoire commune avec l’Allemagne après deux guerres mondiales et il faut voir cet accord avec l’Algérie comme un début.
Alain Marsaud a exprimé une position claire et sans appel. C’est vrai que vis-à-vis du Mali, la position algérienne est pour le moins en retrait, mais l’on sait que, d’une manière générale, l’Algérie s’implique peu hors de son territoire. Pierre Lellouche a d’ailleurs montré que, par son travail à l’OTAN, elle ne voulait pas couper les ponts ; il y a donc un espoir de voir les choses s’améliorer. Noël Mamère a rappelé quelques réalités, j’ai eu l’occasion de parler moi aussi du peuple algérien, et si le pétrole est important, il ne conditionne pas l’avenir de l’Algérie pour toujours. En ce qui concerne les marchés, nous ne sommes pas aujourd'hui parmi les principaux fournisseurs d’Alger. Néanmoins, en 2011, nous lui avons vendu 20 vedettes garde-côtes. Nous sommes surtout présents sur des niches : nous fournissons à l’Algérie des équipements optroniques de Thales et Sagem pour les avions et les chars qui sont russes. La Sagem est présente, par exemple. Nous sommes également sur le créneau de la logistique et sur le marché des hélicoptères, avec 32 Ecureuils. Il y a également de l’espoir, parce que le parc est vieillissant, en matière aéronavale. Cela étant, en 2005, nous étions à 45 millions d’euros de vente. Nous n’en sommes qu’à 9 millions d’euros aujourd'hui, les marges de progression sont donc importantes. Je suis d’accord avec Axel Poniatowski : il faut être vigilant. Pour conclure, cet accord a le mérite d’exister, il a ses limites. La sous-commission pourra être le moyen d’essayer de faire avancer les choses.
Mme la présidente Elisabeth Guigou. Cet accord, qui ne mérite ni excès d’honneur ni indignité, me semble en tout cas opportun avant la visite d’Etat du Président de la République qui vise à améliorer nos relations avec un pays qui nous est très proche.
Suivant les conclusions du rapporteur, la commission adopte sans modification le projet de loi (n° 73).
*
La Commission vous demande donc d’adopter, dans les conditions prévues à l’article 128 du Règlement, le présent projet de loi dans le texte figurant en annexe du présent rapport.
Les forces militaires algériennes
►En matière d'effectifs
- 400 000 hommes, dont 60 000 ex supplétifs des gardes communaux intégrés en 2011 aux forces terrestres, répartis comme suit :
170 000 hommes pour les forces terrestres (hors gardes communaux) ;
14 000 hommes pour les forces aériennes ;
8000 hommes pour les forces de défense aérienne du territoire ;
26 000 hommes pour les forces navales ;
3000 hommes pour la garde républicaine ;
100 000 gendarmes ;
(+ 170 000 policiers de la DGSN) ;
►En matière d'organisation
- très inspirée du modèle russe (15) (grandes unités, artillerie… équipements, fonctionnement centralisé, défense aérienne assurée par armée dédiée, doctrine de manœuvre) ;
- poids prépondérant des forces terrestres : 80 % des forces, essentiel des postes de responsabilité ;
- recherche de quadrillage du territoire (organisation en régions militaires, secteurs opérationnels) ;
►En matière d'équipements
- forces terrestres largement de type blindé mécanisé (1200 chars dont 180 T 90, bientôt 300 ; 1800 blindés divers), en voie de modernisation ;
- armée de l'air puissante avec 400 appareils dont une centaine d'appareils de combat (Mig 25 et 29, Sukhoi 30 et 24), flotte de transport tactique et stratégique (80), flotte d'hélicoptères de combat et de transport (140) ;
- marine disposant d'une soixantaine d'unités, dont 4 sous-marins (deux neufs et deux refondus).
Article unique
(Non modifié)
Est autorisée l’approbation de l’accord de coopération dans le domaine de la défense entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République algérienne démocratique et populaire, signé à Alger, le 21 juin 2008, et dont le texte est annexé à la présente loi.
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NB : Le texte de l’accord figure en annexe au projet de loi (n° 73).
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